Publieke werken, publiek verantwoord?
Besturing en verantwoording van grote projecten in de gemeente Hoogeveen: de rol van raad en college bezien
Deel 1 Nota van conclusies en aanbevelingen
Inhoudsopgave deel
1. Voorwoord, verantwoording en leeswijzer 2. Het onderzoek 3. Conclusies 4. Aanbevelingen 5. Slotwoord
1. Voorwoord, verantwoording en leeswijzer In de periode januari 2008 tot en met november 2008 heeft de rekenkamercommissie onderzoek gedaan naar de wijze waarop besluitvorming en bestuurlijke informatievoorziening bij grote projecten in de gemeente Hoogeveen plaatsvindt en hoe daarover verantwoording wordt afgelegd. Met dit onderzoek stelt de rekenkamercommissie zich ten doel om de bestuurlijke kant van projectmatig werken aan grote projecten in kaart te brengen en daaruit conclusies te trekken en aanbevelingen te doen die het bestuurlijk proces kunnen verbeteren.
De rekenkamercommissie heeft zich bij de selectie van het onderwerp gebaseerd op de inventarisatie van onderzoeksvragen die is gehouden onder de raadsfracties in het voorjaar van 2007. Meerdere fracties noemden expliciet het thema, “ hoe lopen de grote projecten ”. Aangegeven werd daarbij dat het niet ontbreekt aan communicatiemomenten. Toch bestond het gevoel dat vanuit de kaderstellende en controlerende rol de raad beter bediend zou kunnen worden. De rekenkamercommissie hanteert criteria om te bepalen welke onderzoeksonderwerpen kunnen worden geselecteerd. Deze criteria staan in het onderzoeksprotocol. Bij dit onderwerp grote projecten spelen de criteria financieel belang/risico, toegevoegde waarde/leereffect en controlerende taak raad/vergroten transparantie een grote rol. Daarmee bestond voldoende aanleiding om het onderwerp te selecteren.
Na vaststelling van het onderzoeksplan en de offertebrief is aan drie bureaus gevraagd een voorstel te maken en te presenteren. Nadat dit proces doorlopen was, werd de conclusie getrokken dat bureau KplusV organisatieadvies te Arnhem het meest passende voorstel had gedaan. Aan dit bureau is dan ook de opdracht verstrekt. De resultaten zoals het onderzoeksbureau die opgeleverd heeft treft u aan in deel 2. Deze resultaten vormen een volledig en integraal onderdeel van de rapportage van de rekenkamercommissie. De nota is ter verificatie (voor ambtelijk wederhoor) voorgelegd aan de ambtelijke
organisatie. De organisatie heeft hier gedegen en constructief-kritisch op gereageerd. Na bespreking van het binnengekomen commentaar in de rekenkamercommissie heeft KplusV het eindrapport opgesteld. Vervolgens was de rekenkamercommissie aan zet om in aansluiting hierop de laatste stap in het proces te zetten. De conclusies en aanbevelingen werden geformuleerd en na uitvoerige bespreking in de commissie is dit deel 1 opgesteld. Het totale rapport is zodanig van opzet dat de lezer met beperkt beschikbare leestijd kan volstaan met het lezen van dit deel, terwijl de lezer die dieper in de materie wil doordringen ook deel 2 dient te bestuderen.
De rekenkamercommissie hoopt met dit rapport het inzicht te vergroten in de cruciale aspecten die een rol spelen rond besluitvorming en verantwoording over grote projecten. Dit is vooral van belang voor een verbeterde uitoefening van de kaderstellende en controlerende rol van de raad. De rekenkamercommissie hoopt dat college en raad met de bevindingen en aanbevelingen van dit onderzoek hun voordeel doen en bij lopende en toekomstige projecten elkaar nog duidelijker weten te vinden door elkaar aan te spreken in ieders rol.
Tot slot dankt de rekenkamercommissie de ambtenaren, de medewerkers van onderzoeksbureau KplusV, en niet in de laatste plaats de raadsleden die door het verzamelen van materiaal en het participeren in interviews hebben bijgedragen aan het welslagen van dit onderzoek.
2. Het onderzoek
Het doel van het onderzoek was in de offertebrief als volgt geformuleerd: De rekenkamercommissie wil inzicht krijgen in de wijze waarop in Hoogeveen grote projecten tot bestuurlijke besluitvorming komen. Vervolgens is van belang hierbij de wijze waarop deze projecten uitgevoerd worden en de mate waarin de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol gedurende de looptijd van het project waar kan maken. De probleemstelling en de daarvan afgeleide onderzoeksvragen richten zich op de kwaliteit van de bestuurlijke informatie, de procesafspraken tussen college en raad en de manier waarop beide bestuursorganen daarmee om zijn gegaan. Voor de raad brengt dit de bijzonderheid met zich mee dat de raad, althans een aantal fracties, niet alleen opdrachtgever is voor dit onderzoek maar ook voorwerp van onderzoek. Het college is dit laatste gewend, maar voor de raad is het tamelijk nieuw. Het onderzoek legde in tegenstelling tot veel ander rekenkameronderzoek geen nadruk op de bedrijfsvoering ten aanzien van grote projecten in de gemeente. Allereerst werd een documentenstudie uitgevoerd. Bij de voorbereiding van het onderzoek gingen we uit van de veronderstelling dat de gemeente Hoogeveen de in gemeenteland inmiddels gebruikelijke standaarden voor projectmatig werken hanteert. Gedurende het onderzoeksproces bleek deze veronderstelling ook juist te zijn. De kaders en instrumenten waren niet alleen aanwezig maar worden ook gebruikt, wat in veel andere gemeenten een punt is dat sterk voor verbetering vatbaar is. De normen die de onderzoekers vanuit de rekenkamercommissie mee hebben gekregen om de resultaten aan te spiegelen zijn onderverdeeld in normen ten aanzien van procesafspraken, informatievoorziening en besluitvorming. Dit normenkader gaat verder dan de normen of afspraken die destijds tussen college en raad overeen zijn gekomen. De reden hiervoor is dat dit onderzoek niet zozeer een verantwoordingsonderzoek is maar erop is gericht leereffecten voor een beter bestuurlijk samenspel op te leveren. Over de keuze van dit
normenkader ontstond enige discussie, na oplevering van het rapport van bevindingen. De organisatie hechtte er terecht aan beoordeeld te worden op basis van destijds geldende afspraken en normen. Toch heeft de rekenkamercommissie een eigen, meer ambitieuze, keuze gemaakt. Vooral omdat het doel van het onderzoek niet gelegen is in een beoordeling van het functioneren van de ambtelijke organisatie. In eerste instantie is onderzoek gedaan naar vier grote projecten: Wijkontwikkelingsplan Krakeel, Brede School Zuid, Reconstructie Van Limburg Stirumstraat en Nieuwbouwwijk Erflanden. Na een tussenrapportage in juni 2008 is door de rekenkamercommissie opdracht geven het verdere onderzoek te richten op het Centrumplan Krakeel en de Brede School Zuid.
3. Conclusies
Uit het onderzoek komt een beeld naar voren van een college en ambtelijke organisatie die goed zijn toegerust op het gebied van projectmatig werken. Het instrumentarium is (uitstekend) op orde en de projecten kennen behoorlijke voortgang en ook resultaten. De raad krijgt, en neemt, een duidelijke rol bij de besluitvorming (kaderstelling). Echter, concreet uitvoerbare afspraken over de wijze waarop de raad tijdens de uitvoeringsfase van een project zijn controletaak uitoefent worden niet gemaakt. De raad neemt genoegen met de rol die hem wordt toebedeeld door college en organisatie. Het beeld komt naar voren van een gemeenteraad die zich regelmatig laat bijpraten en informatiebijeenkomsten bijwoont. Daarnaast lijkt het een ingeburgerd Hoogeveens gebruik om informatie vooral te halen bij een daarvoor openstaand ambtelijk apparaat en wethouders. Het gevolg hiervan is dat de raad gezien wordt als een van de vele partijen waar het college rekening mee houdt, naast en (ten onrechte) gelijkwaardig aan bijvoorbeeld bewonersgroepen en belangenorganisaties. De rol van de raad als toezichthouder op het college komt in de fase na de start van een project veel minder uit de verf. De raad heeft niet expliciet een kader met de lijnen waarlangs zij toezicht wil houden aangegeven of vastgelegd. Er zijn geen afspraken over afwijkingen en vertragingen, financieel of in planningen, die om
een verantwoording vragen en daarmee het publieke debat van college naar raad noodzakelijk maken. Financiële informatie is opgenomen in de algemene planning en control documenten en is dus niet toegespitst op het project in kwestie. De vraag is niet zozeer of dit verkeerd is maar of het beter kan. De rekenkamercommissie meent van wel en wil de raad hierbij graag ondersteunen. We komen hier in het hoofdstuk aanbevelingen op terug.
De rekenkamercommissie trekt de volgende conclusies uit het rapport:
Er is een rode draad te onderkennen in het onderzoek: de projecten die zijn onderzocht zijn gestructureerd en beheerst uitgevoerd en er is geen gedoe over ontstaan. De bedrijfsvoering van grote projecten is een vak en de gemeentelijke organisatie verstaat dat vak. Niettemin is een aantal verbeterpunten te noemen, die zich toespitsen op de rolverdeling raad – college: Procesafspraken College en raad maken procesafspraken over de invulling van de rol van de raad en de informatievoorziening. Deze afspraken kenmerken zich door stevige raadsbemoeienis aan de voorkant (kaderstellende rol) en weinig rolinvulling tijdens de uitvoering en de oplevering van een project. De informatievoorziening verloopt formeel via de algemene lijn van de (lijvige) planning en control documenten en is niet toegespitst op de controlerende rol van de raad. Daarentegen is er veel informele communicatie waarbij de raad ‘meelift’ met, en aangewezen is op, bijvoorbeeld algemene bewonersbijeenkomsten of zelf contact zoekt binnen de ambtelijke organisatie en de wethouder raadpleegt. De raad kiest er niet voor om een meer formeel gestructureerde controlerende rol in te vullen. Er is geen initiatief vanuit de raad bekend om zelf de informatiebehoefte te definiëren.
Besluitvorming De raad richt zich op de formele besluitvorming bij de start van een project. Vervolgens gaat de raad er in goed vertrouwen vanuit dat het college blijvend handelt binnen de afgetikte kaders. Vertrouwen geeft ruimte en daarmee slagkracht. De keerzijde voor de raad is echter dat hem het zicht bij langlopende projecten ontbreekt en dat het college niet meer kritisch wordt gevolgd en zonodig bijgestuurd. De vergaderstructuur van de gemeente Hoogeveen werkt daarnaast ook niet bevorderlijk voor het invullen van de publieke controlerol door de raad. De meeste communicatie verloopt via informele sessies en informatie wordt gegeven tijdens het informerend blok van de raadsavond. Het meningvormend en besluitvormend blok wordt veel minder benut. Informatie De verstrekte informatie is gebaseerd op een bij de Hoogeveense bestuursstijl passende interpretatie van de rolverdeling raad – college. Het adagium is: “geen bericht is goed bericht”, dat wil zeggen geen afwijking van het bij de start van het project afgesproken kader. Verder speelt de informatie onvoldoende in op het gevoel van de raad dat hij geen zicht heeft op grote, langer lopende projecten. Er zijn geen afspraken over, of beperkingen van, de beleidsvrijheid van het college. Het college heeft alle ruimte, zolang niet aan de kaderstelling bij de primaire besluitvorming wordt getornd. De informatievoorziening is opgenomen in het grote geheel van de P en C cyclus van de gemeente. Het college kan daarmee slagkracht opbouwen. De keerzijde is dat de raad de publieke controle rol onvoldoende weet in te vullen. Bij de twee onderzochte projecten is het goed gegaan, maar als een project qua tijd of geld ernstig uit de pas gaat lopen bestaat er wel degelijk een noodzaak dat de raad zich kan verantwoorden over de uitvoering van zijn controlerende taak. Een aansprekend voorbeeld is het project herhuisvesting Compagnieshuis. De voortgang hiervan leverde in het voorjaar van 2008 de nodige, vaak negatieve, publiciteit op. Het uiteindelijke verzoek om benodigd extra krediet leidde tot felle discussies in de raad. De burger zal zich afvragen wat de raad aan toezicht op het verloop heeft uitgeoefend, voordat het college de raad informeerde over het voldongen feit van kostenoverschrijding en de noodzaak voor extra krediet om het project te kunnen voltooien.
4. Aanbevelingen
De aanbevelingen zijn allemaal gericht op de gemeenteraad. Centraal staat hierbij het uitgangspunt dat de raad een initiatiefrijke rol ter hand neemt en het college verzoekt om met de raad te zoeken naar een optimale situatie om de bestuurlijke controle ten aanzien van grote projecten te versterken. De rekenkamercommissie is van mening dat een proactieve en toegespitste (op maat gerichte) invulling van de controlerende taak door de raad verstandig is, gelet op de volksvertegenwoordigende plicht richting de burger van Hoogeveen. Voorkomen moet worden dat bij toekomstige projecten die niet goed verlopen, of waarop bijsturing door gewijzigde omstandigheden gewenst is, vanuit de bevolking vragen worden gesteld over de rol van “hun” raad die niet afdoende beantwoord kunnen worden. De mate waarin de raad deze opinie met de rekenkamercommissie deelt bepaalt ook de mate waarin de aanbevelingen voor u van belang zijn. De rekenkamercommissie wil de raad geen recepten voorschrijven. Concrete aanbevelingen: 1. Benoem de grote projecten waarover u met het college aparte toezichtafspraken wil maken. Spreek hierover een beperkte lijst af en actualiseer deze bij de vaststelling van de begroting in elk najaar. 2. Maak bij de kaderstelling (wanneer u als raad besluit over de start van een nieuw project) duidelijke op maat gerichte afspraken over de informatie die u wenst en maak daarbij onderscheid tussen bedrijfsvoering, doelen en effecten die u wilt bereiken. Het belang van afspraken op maat kan niet genoeg benadrukt worden. De realisatie van de brede school is een heel ander verhaal dan een meer dan tien jaar durend wijkontwikkelingsproject. Zij vergen een aparte benadering vanuit uw controlerende rol. 3. Maak duidelijk dat de formele momenten in de blokken meningsvorming en besluitvorming moeten worden benut. Leg dit vast in
procesafspraken per project. Voorkom een te passieve rol, wat inhoudt: becommentariëring van al gedane zaken. Uiteraard neemt dat niet weg dat de goede aspecten van informele communicatie behouden en gekoesterd moeten worden. 4. Waak voor een te ambtelijke wijze van controle. Werk vanuit de volksvertegenwoordigende rol bij het stellen van uw vragen. Verwijs daarbij naar, of oriënteer u op, een visie op de Hoogeveense samenleving. Levert het project (nog) op wat we wilden en wat de burger en de stad nodig heeft. Is bijsturing (op basis daarvan) nodig? 5. Ook een goed lopend project kan bijsturing nodig hebben omdat veranderde maatschappelijke- of economische omstandigheden daarom vragen. Een nieuwe situatie, zoals een economische neergang of crisis, kan bijstelling van het kader noodzakelijk maken. Voor de raad is het daarom wenselijk dat het college formeel rapporteert in de uitvoeringsfase van een project, ook als alles goed gaat. Dan kan de raad sneller bijsturen als de situatie daar toch (plotseling) om vraagt. Dit dwingt ook het college om alerter te blijven en zichzelf de vraag op vastgelegde momenten te stellen of het project nog volgens plan verloopt. Zo kan sneller ingespeeld worden op nieuwe of verrassende ontwikkelingen.
6. Slotwoord
Tijdens het onderzoek heeft de rekenkamercommissie ervaren dat Hoogeveen krachtdadig omgaat met grote projecten. Er komt het nodige tot stand. De commissie heeft geconstateerd dat de bestuursstijl van Hoogeveen zich kenmerkt door een ruim collegemandaat en een basishouding van veel vertrouwen over en weer tussen raad en college. Voor het opbrengen van slagkracht is dit zonder meer positief te noemen. De invalshoek waar de rekenkamercommissie aandacht voor vraagt is het controleproces. Bij een ruim mandaat voor het college hoort een duidelijke visie op, en invulling van, de controletaak door de
raad. Omdat elk project anders is en een eigen dynamiek kent, zal de invulling van de controletaak op maatwerk moeten berusten. Het zoeken naar een beter evenwicht tussen ruimte voor het college om te handelen en controle door de raad zal de bestuurskracht van Hoogeveen verder ten goede komen.
