Provozně ekonomická fakulta

Mendelova univerzita v Brně Provozně ekonomická fakulta Ústav práva a humanitních věd

Dotace v zemědělství pod aspektem českého a komunitárního práva Diplomová práce

Vedoucí práce:

Vypracoval:

doc. JUDr. Martin Janků, CSc.

Mgr. David Rykr

Brno 2010

Čestné prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Dotace v zemědělství pod aspektem českého a komunitárního práva vypracoval samostatně a použil jen pramenů, které cituji a uvádím v přiloženém seznamu literatury.

V Brně, dne 30. dubna 2010

…………………………………….. David Rykr

Poděkování Děkuji vedoucímu diplomové práce doc. JUDr. Martinu Janků, CSc. za vedení při zpracování diplomové práce. Děkuji prof. Ing. Věře Bečvářové, CSc. za odborné podněty využitelné při zpracování diplomové práce.

Abstrakt RYKR, D.: Dotace v zemědělství pod aspektem českého a komunitárního práva. Diplomová práce. Brno, 2010. Diplomová práce předkládá přehled o problematice zemědělských dotací v ekonomických a právních souvislostech s ohledem na historický vývoj v evropském prostředí. Práce se zabývá vývojem Společné zemědělské politiky včetně realizovaných reforem a vývojem agrární politiky České republiky ve spojitosti s realizaci konkrétních opatření, a to pod aspektem českého i komunitárního práva. Cílem práce je předložit informace k pochopení podstaty zemědělských dotací a provést vymezení normativní základny pro celou problematiky zemědělských dotací.

Klíčová slova Dotace, Společná zemědělská politika Evropské unie, Agrární politika České republiky, externality, mimoprodukční funkce zemědělství.

Abstract RYKR, D.: Subsidies in agriculture under the aspect of Czech and Community law. Diploma thesis. Brno, 2010. This diploma thesis presents an overview of the issue of agricultural subsidies in the economic and legal context of the historical developments in the European environment. Work deals with the development of the Common Agricultural Policy, including the implemented reforms and the development of the Agrarian Policy of the Czech Republic in connection with the implementation of specific measures under the aspect of Czech and Community law. The objective of this thesis is to present information to understand the nature of agricultural subsidies and to define the normative base for the whole issue of agricultural subsidies.

Key words Subsidies, Common Agricultural Policy of the European Union, Agrarian Policy of the Czech Republic, externalities, non-productive function of agriculture.

Obsah 1

Úvod.......................................................................................................................... 7

2

Cíl práce a metodika zpracování............................................................................. 10

3

Dotace jako pojem .................................................................................................. 11 3.1 3.1.1

Oprávněnost státních zásahů do zemědělství v tržní ekonomice............ 14

3.1.2

Dotace jako nástroj agrární politiky........................................................ 16

3.2

4

5

6

7

Ekonomický rámec zemědělských dotací....................................................... 11

Právní rámec zemědělských dotací................................................................. 17

3.2.1

Normotvorba na komunitární úrovni ...................................................... 18

3.2.2

Vztah právní úpravy komunitární a vnitrostátní ..................................... 20

3.2.3

Normotvorba na vnitrostátní úrovni ....................................................... 22

Společná zemědělská politika Evropské unie......................................................... 24 4.1

Vznik a podstata Společné zemědělské politiky............................................. 24

4.2

Zásady Společné zemědělské politiky ............................................................ 26

4.3

Reformy Společné zemědělské politiky ......................................................... 26

4.4

Financování Společné zemědělské politiky.................................................... 30

4.5

Společná zemědělská politika ve vztahu k novým členům Evropské unie..... 31

Agrární politika České republiky............................................................................ 33 5.1

Období do roku 1989 ...................................................................................... 33

5.2

Období od roku 1989 a ekonomická reforma ................................................. 35

5.3

Období po roce 1997 do vstupu ČR do Evropské unie................................... 39

5.4

Období po vstupu ČR do Evropské unie ........................................................ 40

Nástroje Společné zemědělské politiky a prameny práva Evropské unie .............. 42 6.1

Předvstupní nástroje SZP (Phare, ISPA, SAPARD)...................................... 42

6.2

Tržní opatření.................................................................................................. 44

6.3

Přímé platby.................................................................................................... 45

6.4

Horizontální plán rozvoje venkova................................................................. 45

6.5

Operační program „Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství“ ................ 46

6.6

Program rozvoje venkova 2007 – 2013 .......................................................... 47

Právní úprava poskytování zemědělských dotací v prostředí ČR........................... 49 7.1

Zákonný rámec poskytování dotací ................................................................ 49

7.2

Práva a povinnosti příjemců dotací................................................................. 52

7.2.1

Jednotná žádost ....................................................................................... 52

7.2.2 8

9

Ostatní projekty....................................................................................... 57

Dopad zemědělských dotací na ekonomiku podniku ............................................. 59 8.1

Parametry podniků .......................................................................................... 59

8.2

Způsob výpočtu jednotlivých podpor ............................................................. 59

8.3

Výsledné výše dotací na základě Jednotné žádosti......................................... 61

Závěrečná kapitola.................................................................................................. 62

10

Seznam použité literatury a jiných pramenů....................................................... 66

11

Přílohy................................................................................................................. 69 11.1

Příloha č. 1: Tabulky a obrázky ...................................................................... 69

11.2

Příloha č. 2: Grafy........................................................................................... 74

1 Úvod Termín dotace je v běžném prostředí lidské společnosti dosti rozšířený a používaný v různých souvislostech. Laický pohled spatřuje v dotacích zejména příjem z veřejných prostředků, který dokáže výrazně změnit finanční náročnost, resp. návratnost zamýšlených investic. S dotacemi se lze setkat ve všech sektorech hospodářství, významnou mírou zasahují i do agrárního sektoru.1 Ne zcela jednoznačně je však vnímáno, v čem spočívá podstata dotací, proč veřejné rozpočty podporují soukromou sféru a kde vznikají zdroje potřebné k financování dotačních politik. Zemědělské dotace tvoří základ Společné zemědělské politiky Evropské unie, jejíž snahou je udržení a rozvoj evropského formátu zemědělství, který je typický velkým množstvím malých farem. Evropský typ farem obhospodařuje spíše malé výměry zemědělské půdy na často velice členitém reliéfu krajiny. Konkrétně i prostředí České republiky je považováno za podhorský typ zemědělství. V důsledku toho dochází k růstu nákladnosti zemědělské produkce, a tudíž ke snižování konkurenceschopnosti. S ohledem na pokračující globalizaci, která se v současnosti silně týká i agrárního sektoru včetně potravinářské produkce, a zájmy Světové obchodní organizace (World Trade Organisation – WTO)2 se evropské zemědělství v oblasti produkce primárních komodit dostává pod silný konkurenční tlak ostatních světových producentů, kteří využívají vhodnější přírodní oblasti. Nezanedbatelným aspektem Společné zemědělské politiky je rovněž snaha o trvale udržitelný rozvoj krajiny a venkova, ke kterému největší mírou přispívá právě zemědělská činnost. Neobhospodařování jakéhokoliv místa na planetě vede k degradaci takové lokality a k odchodu obyvatelstva. Z ekonomického hlediska musí být ovšem samotné obhospodařování krajiny motivováno získáním užitku (zisku) z dané činnosti, a to při pouhém produkčním chápání zemědělské výroby ne vždy funguje. Dalším argumentem používaným pro ospravedlnění regulace zemědělství je požadavek zajištění potravinové bezpečnosti, příp. nezávislosti, jelikož potraviny vedou ke splnění primární potřeby lidské populace –

1

2

Blíže GREGA, L. Teoreticko-metodologické aspekty ekonomických nástrojů zemědělské politiky. Disertační práce. Brno : MZLU v Brně. 1996, str. 11. Srovnání ANANIA, G., BOHMAN, M., CARTER, C., McCALLA, A. Agricultural Policy Reform and the WTO. Cheltenham : Edward Edgar Publishing Limited, 2004, str. 174 – 176.

-7-

přísun živin a nasycení se. Jako takové jsou silnou „zbraní“ států – potravinových producentů v celosvětovém měřítku.3 Komunitární protekcionismus v zemědělství zavedený po II. světové válce tak bude pravděpodobně prosazován i nadále, i když ve snižující se míře a určitě už ne převážně v provýrobní orientaci. I přesto bude do budoucna důležité prosadit vnímání přínosu venkova pro obyvatele nejen pro krásu, ale také právě díky produkčnímu potenciálu.4 V současné době je v Evropské unii vynakládáno na Společnou zemědělskou politiku okolo 45 % z jejího rozpočtu, což činí přibližně 55 miliard EUR ročně. Je zřejmé, že zemědělství je a přes všechny snahy o reformu Společné zemědělské politiky i v blízké budoucnosti zůstane klíčovým a nejnákladnějším odvětvím evropské integrace. Přesto Evropská komise proklamuje v příštím sedmiletém časovém horizontu snahu o přesun výdajů na podporu ekonomiky, boj s klimatickými změnami a naplňování cílů zahraniční politiky. Cílem je i úprava redistribuce finančních prostředků tak, aby byla omezena podpora nečinnosti, resp. neefektivity dotovaných subjektů. Tento nešvar dotací se projevuje i v zemědělství, kdy se v odvětví díky přímým platbám do důchodu drží i subjekty, které by je jinak musely opustit. Společná zemědělská politika je oblastí, kde Evropská unie vyvíjí největší legislativní aktivitu, o čemž vypovídá fakt, že z celkového počtu všech „stránek komunitárního práva“ jich přibližně polovina připadá na právní úpravu Společné zemědělské politiky. Agrární sektor je v členských státech Evropské unie předmětem komunitárního i národního práva. Po vstupu České Republiky do Evropské unie je česká agrární politika omezena rámcem Společné zemědělské politiky Evropské unie, tudíž i na české zemědělské subjekty působí přímo použitelné předpisy Evropské unie.

Ve smyslu platné Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, podepsané v Lisabonu dne 13. prosince 2007, bude dále v textu této práce pojmem komunitární právo, resp. právo Evropských společenství chápáno „právo EU“. Autor považuje za důležité na tomto místě ještě vymezit, jak je v práci pojímána oblast agrárního sektoru. Tato zahrnuje celou výrobní vertikálu a nejen zemědělskou prvovýrobu. V současném pojetí tedy agrární sektor tvoří primární výroba (zemědělská prvovýroba, lesnictví, vodní hospodářství), potravinářský průmysl, krmivářský průmysl,

3

Srovnání STOJAROVÁ, Š., SCHWARZOVÁ, Z. Dotační služby pro české zemědělce. In Firma a konkurenční prostředí 2008 - 2. část. 1. vyd. Brno : MSD, spol s r. o., 2008, str. 352. 4 Blíže prof. Bečvářové, předmět Agrární politika, PEF MENDElU, přednáška č. 12, 2010.

-8-

služby pro zemědělství a potravinářský průmysl, dodavatelské odvětví vstupů do zemědělství a potravinářství a nakonec potravinářský obchod, příp. veřejné stravování. Kompletní takto definovaný sektor hospodářství je M. Tracym označován jako agrobyznys.5

5

Blíže TRACY, M. Food and Agriculture in a Market Economy. Prague : V. Krigl, Polygrafická a nakladatelská činnost, 1993, str. 53 – 85.

-9-

2 Cíl práce a metodika zpracování Hlavním cílem práce je přiblížit podstatu zemědělských dotací pod aspektem právního řádu České republiky ovlivněného právem Evropské unie. Dílčím cílem je potom provést analýzu Společné zemědělské politiky Evropské unie v historickém kontextu, její odraz v konkrétních dotačních nástrojích regulujících evropský agrární sektor včetně implementace příslušných pravidel v národním právu a její dopad na zemědělské subjekty. Obsahem práce je vymezení dotací v ekonomické a právní terminologii. Ve větší míře se autor věnuje vývoji Společné zemědělské politiky, resp. české agrární politiky s ohledem na pochopení podstaty dotačních politik a jejich regulace v národním právním řádu. V návaznosti na to práce přibližuje vztah komunitární úpravy k postavení subjektů uvnitř členských států ve smyslu funkčnosti právního systému propojujícího národní právo a nadstátní právo Evropské unie Velký díl práce tvoří rozbor ekonomických dotačních nástrojů v rámci Společné zemědělské politiky a analýza právního rámce dotací v právním řádu České republiky včetně vymezení základních práv a povinností žadatelů o dotace. Z důvodu analýzy vlivu dotací na ekonomickou realitu podniku je v práci proveden konkrétní výpočet výše dotace dvou zemědělských podniků, které žádají o platbu horizontálních podpor za rok 2009 prostřednictvím Jednotné žádosti. Závěrečná kapitola hodnotí zemědělské dotace z ekonomického a právního pohledu a snaží se o výhled do následujícího období, a to jak pod aspektem ekonomických stimulů, tak i z pohledu de lege ferenda. Při vypracování diplomové práce bude z metodického hlediska použito zejména studium a analýza dostupné odborné literatury v oblasti dotační politiky evropského rozměru včetně analýzy dopadu právních a ekonomických pravidel v aplikační praxi. Dále bude využita historická metoda při pohledu na utváření agrární politiky na komunitární i národní úrovni a komparativní metoda při analýze jednotlivých dotačních nástrojů s využitím statistické metody. Vzhledem k časté legislativní tvorbě v oblasti Společné zemědělské politiky, resp. dotačních programů, je text diplomové práce vztažen k aktuálnímu období a vychází z právních předpisů účinných k 1. dubnu 2010.

- 10 -

3 Dotace jako pojem Ekonomická teorie, resp. prof. Samuelson a prof. Nordhaus přiznávají dotacím následující vlastnost: „Zatímco daně slouží k tomu, aby odradily od spotřeby určitých komodit, datace mají na druhou stranu výrobu podporovat.“6 Prof. Grega uvádí, že pod pojmem dotace se většinou rozumí transfer peněžních prostředků od jedné skupiny ve společnosti ke druhé, konkrétněji tedy přerozdělení peněžních prostředků od daňových poplatníků přes systém státního rozpočtu k určitým skupinám …7 Prof. Bečvářová k dotacím uvádí: „Dotace obecně lze charakterizovat jako transfery odrážející změny v rozdělování důchodů, které nejsou spojeny s tokem zboží a služeb.“8 Celou problematiku dotací je nutné chápat v širším kontextu, a proto se následující text pokusí přiblížit podstatu dotací z více pohledů.

3.1 Ekonomický rámec zemědělských dotací Dotace ve smyslu ekonomického pojmu jsou chápány jako nástroj hospodářské politiky, kterým lze dosahovat předem stanovených cílů odstraňujících problém efektivnosti alokace tržním mechanismem. Podstatou problému je kolize teoretického modelu s reálným prostředím. Teoretický model všeobecné ekonomické rovnováhy totiž vychází z následujících předpokladů: − existence kompletní množiny trhů a dokonale konkurenčního prostředí (mnoho prodávajících a mnoho kupujících) s dobře definovanými vlastnickými právy, − každý subjekt maximalizuje svůj zisk, − spotřebitelé znají své preference a dokáží je uplatnit k maximalizaci svého užitku, − dokonalost informací a jejich dostupnost, − nulové transakční náklady, − neexistence bariér vstupu do odvětví. 6

SAMUELSON, P., NORDHAUS, W. Ekonomie 18. vydání. Přel. kol. autorů vedený M. Gregorem. 1. vyd. Praha : NS Svoboda, 2007. Přel. z: Economics, eighteen Edition, str. 77. 7 GREGA, L. Teoreticko-metodologické aspekty ekonomických nástrojů zemědělské politiky. Disertační práce. Brno : MZLU v Brně. 1996, str. 11. 8 BEČVÁŘOVÁ, V. Podpora zemědělství na bázi přímých plateb. In Firma a konkurenční prostředí 2007 - Sekce 2: Úloha podniku v udržitelném rozvoji regionů. Brno : MSD, spol. s r. o., 2007, str. 9.

- 11 -

Splnění uvedených předpokladů vede k následujícímu modelu:9 − poměry mezních užitků jednotlivých statků se u všech spotřebitelů rovnají relativním cenám těchto statků, − poměry mezních nákladů statků, vyráběných firmami, se rovnají relativním cenám těchto statků, − poměry mezních produktů všech vstupů jsou u všech firem a pro všechny statky stejné a rovnají se relativním cenám těchto vstupů. Nastává tak stav Pareto efektivní alokace zdrojů10 (podle ekonoma V. Pareta), kdy neexistuje žádné přeskupení výroby nebo spotřeby, které zvýší uspokojení jednoho subjektu, aniž by snížil uspokojení jiného subjektu. V reálném prostředí však tzv. Pareto optimalita nebývá naplněna, a to zejména z důvodu selhání trhu a nepřijatelného rozdělení důchodu. Problematika selhání trhu je charakteristická následujícími stavy: − faktická existence nekompletních trhů (př. využívání veřejných statků, vznik pozitivních či negativních externalit11), − existence nedokonalé konkurence (př. aplikace teorie rostoucích výnosů z rozsahu, legislativně upravené monopoly, financování veřejné správy, apod.), − projev asymetrie informací (teorie morálního hazardu nebo adverzní selekce), − existence transakčních nákladů, − diskriminace příležitostem neefektivnosti.

u

segmentovaných

zaměstnání

a

ve

trhů svých

práce

vedoucí

důsledcích

i

k nerovným k ekonomické

12

Dle prof. Bečvářové je problém nepřijatelného rozdělení důchodu spojen s otázkou, zda dokonale konkurenční trhy jsou schopny zaručit „spravedlivé“ rozdělení důchodu, tj. takové, aby důchod a spotřeba byly alokovány tam, kde je zřejmá jejich potřeba, resp. zásluha důchod získat.13 V teorii je tak definováno tzv. Druhé nejlepší řešení podle Pareta, které uznává možnost oddělení problému alokace a distribuce, pracující 9

BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str. 6. Grafické znázornění v Příloze č. 2, Graf č. 4: Pareto efektivní alokace. 11 Ekonomické důsledky externalit – viz. Příloha č. 2, Graf č. 1: Ekonomické důsledky externích nákladů a Graf č. 2: Ekonomické důsledky externích přínosů. 12 BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str. 7. 13 BEČVÁŘOVÁ, V. Koncepce pilířů I a II SZP v dotační politice ČR. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2008, str. 12. 10

- 12 -

s tzv. omezenou alokací, kdy je část důchodu vyjmuta z prvotní alokace trhem a následně přerozdělována na segmentovaných trzích a distribuována v rámci pravidel a opatření příslušné hospodářské politiky. Samotná podstata dotací je spojena s teorií ekonomie blahobytu14, která je popsána v pracích A. Marshalla a jeho nástupce A. C. Pigoua z první poloviny 20. stol. Ekonomie blahobytu poukazuje na rizika spojená s mechanismem volného trhu, který nemusí vždy zajistit maximální blahobyt společnosti i při teoretické schopnosti optimální alokace zdrojů. Společenský blahobyt lze zjednodušeně chápat jako součet blahobytu všech jedinců společnosti. K maximalizaci společenského blahobytu dochází v situaci, kdy není možné zvýšit blahobyt jednoho jedince, aniž by současně nedošlo ke snížení blahobytu jiného jedince (tzv. první věta ekonomie blahobytu). A. C. Pigou, i přes jeho liberální povahu, zdůvodnil potřebu státní ingerence při řešení externalit. Problém externalit uvažoval jak v pozitivní tak v negativní rovině, kdy při odlišném vnímání soukromých a společenských nákladů dochází k neměřenému přínosu pro společnost nebo naopak vznikají společnosti další náklady. Navržené řešení problému externalit vychází z nastavení systému daní a subvencí, kterými bude možno ohodnotit zmíněné přínosy či náklady. Objevuje se tzv. Pigouova daň, která má ekonomicky motivovat jednotlivé subjekty k takovému jednání, které je společensky efektivní (typickým příkladem rozpracované externality je znečištění životního prostředí při produkci privátních subjektů).15 Realizuje se tak distribuční úloha státu ve smyslu druhé věty ekonomie blahobytu, která zní takto: existuje-li ekonomika, ve které jsou tzv. regulérní preference a technologie, tj. klesající mezní užitky spotřeby a nerostoucí výnosy ve výrobě, lze libovolné efektivní alokace zdrojů dosáhnout segmentovanou dokonale konkurenční rovnováhou.16 Uvedené ospravedlnění státních zásahů do volného trhu je uplatňováno i v současnosti. Aby bylo realizováno uvedené druhé nejlepší pravidlo podle V. Pareta, musí stát zajistit základní stavební prvky pro funkčnost celého systému, mezi něž se řádí existence kvalitního právního rámce tržní ekonomiky včetně jeho důsledného vynucování, funkční makroekonomická stabilizační politika a správně konstruovaná hospodářská politika. Právě v rámci hospodářské politiky dochází k ovlivňování alokace 14

V rámci ekonomických teorií postavena na neoklasické ekonomii a jejím marginálním přístupu. Srov. TRACY, M. Food and Agriculture in a Market Economy. Prague : V. Krigl, Polygrafická a nakladatelská činnost, 1993, str. 5. 16 BEČVÁŘOVÁ, V. Koncepce pilířů I a II SZP v dotační politice ČR. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2008, str. 13. 15

- 13 -

zdrojů s cílem zvýšit ekonomickou efektivnost a následné distribuci důchodů podle nastavených programů. Hospodářská politika je definována jako soubor ekonomických rozhodnutí a na ně navazujících ekonomických nástrojů a opatření, pomocí nichž stát ovlivňuje makroekonomickou i mikroekonomickou oblast národního hospodářství k dosažení stanovených cílů /priorit/.17 Při tvorbě hospodářské politiky je důležité stanovení cílů, neméně důležitý je i výběr a následná konstrukce ekonomických nástrojů, které povedou ke splnění stanovených cílů. Při volbě nástrojů je nutné zahrnout do rozhodování i informaci o jejich nákladnosti při uplatnění, tj. zvažovat tzv. transakční náklady. Na faktickou existenci a význam transakčních nákladů upozornil R. H. Coase (1937) v reakci na Pigouovou daň, která předpokládala nulové transakční náklady. Povahu transakčních nákladů dále propracovává O. E. Williamson a vymezuje je jako náklady provozu ekonomického systému, které musí být odlišeny od nákladů výrobních. Transakční náklady chápe jako neopominutelnou součást hodnocení efektivnosti regulačních zásahů a užití základních typů dotací a daní v hospodářské politice. Vedle dotací existují ještě jiné související nástroje používané k tvorbě hospodářské politiky. V případě dotačních nástrojů, které vedou k podpoře nabídky a následně k produkci přebytků, jsou současně užívány zpravidla tzv. kvantitativní restrikce. V rámci agrární politiky je typickým představitelem kvantitativních restrikcí produkční kvóta (stanovující limit produkce) nebo nástroj set-aside (omezující použití primárního výrobního faktoru – půdy). Vždy je nutné sestavit systém podpor logicky a tak, aby vedl k požadovanému cíly. Zejména je nežádoucí, aby vyvolané náklady redistribuce důchodů převýšily hodnotu skutečného příjmu do důchodu u příjemců podpor.

3.1.1 Oprávněnost

státních

zásahů

do

zemědělství

v tržní

ekonomice Odvětví zemědělství je typické svými specifickými vlastnostmi, které ovlivňují možnost realizace a ocenění přínosů a samotné tvorby důchodu, a tudíž nelze bez dalšího spoléhat na alokační funkci trhu. Je nutné si uvědomit, že zemědělství plní kromě tradičně vnímané produkční funkce, tj. vlastní produkce prvotních komodit určených ke zpracování a výrobě potravin k lidské obživě, i mimoprodukční funkce vedoucí ke vzniku pozitivních externalit, např. péče o krajinu jako základní prostor 17

BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str. 10.

- 14 -

lidského bytí a ochrana dlouhodobých zájmů rozvoje společnosti, udržení a případný rozvoj venkovského prostoru a s tím spojená nabídka pracovních míst, a nebo zajištění potravinové bezpečnosti. Na takto položené funkci zemědělství pak nelze aplikovat některé ekonomické teorie řešící pouze produkční úlohu zemědělství (př. přemístění zemědělské produkce do oblastí, kde se dosahuje nejnižších nákladů). V samotném formování agrárních trhů je důležitý fakt, že produkce je založena na využití biologických zákonitostí na straně nabídky a poptávka po potravinách je ovlivňována vývojem populace a fyziologickými charakteristikami a limity ve spotřebě potravin, zejména s těmito důsledky na vývoj trhů:18 a) na straně nabídky: − omezenost množství půdy ve spojení s uplatněním vlastnických práv znamená omezenou dostupnost k základnímu výrobnímu faktoru, − konzervativnost při volbě rozsahu a struktury výroby limitovaná časovým nesouladem v možnosti reakce výrobců na signály trhu i kapitálovou strukturu odvětví, − rizika, že změny rozhodnutí o výrobě nevyvolají adekvátní změny v časově opožděné nabídce v důsledku působení diferencovaných faktorů klimatu a kvality půdy a nepředvídatelných vlivů počasí. Právě vliv počasí znamená pro zemědělskou produkci výrazné zásahy vyšší moci, které v jiných odvětvích nejsou tak pravděpodobné, resp. jejich vliv se neodráží v samotné produkci; b) na straně poptávky: − vliv hranice minimální spotřeby potravin, která je dána fyziologickým minimem nutným k zachování životních funkcí člověka, − omezení možnostmi maximální spotřeby potravin; Obecně to vede k pomalejšímu růstu poptávky, který je typický i při promítnutí vlivu růstu populace vč. zvýšení spotřeby potravin na obyvatele, a k podstatnějšímu růstu nabídky zahrnující jak částečné rozšíření obhospodařované plochy, tak zejména růst produktivity výrobních faktorů v důsledku technologických inovací. Nový rovnovážný stav celkově vede k poklesu rovnovážné ceny.19

18

Blíže k problematice: BEČVÁŘOVÁ, V. Koncepce pilířů I a II SZP v dotační politice ČR. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2008, str. 15. 19 Graficky znázorněno v Příloze č. 2, Grafu č. 3: Princip formování cen komodit na agrárních trzích.

- 15 -

3.1.2 Dotace jako nástroj agrární politiky Dotace jsou nástrojem používaným k redistribuci důchodů směrem k předem vybraným cílovým skupinám v rámci ekonomiky. Neoddělitelnou vlastností dotací je vyvolání ekonomických nákladů spojených s jejich uplatněním, což vede ke vzniku rozdílu mezi výdaji společnosti na danou dotační politiku a samotným projevem v důchodu příjemce. Ekonomické náklady se však projevují v různé výši podle konkrétně zvolené formy dotace. Stejně tak jednotlivé dotační formy odlišně zasahují do trhu a deformují jeho signály vysílané účastníkům trhu. Ekonomické náklady vázané k transferu prostředků lze rozdělit na:20


přímé náklady deformace, tj. náklady vyvolané deformací signálů trhu (tyto náklady jsou však těžko vyčíslitelné),




přímé náklady transakce, tj. náklady spojené se zavedením a uplatňováním konkrétního nástroje,




nepřímé náklady transakce, tj. samotná hodnota transferu.

Z hlediska deformujících účinků lze dotace rozdělit do čtyř forem:21 1. cílené transfery celkové částky (přímé dotace do důchodu), 2. proporcionální dotace primárních faktorů, 3. dotace výstupu nebo dotace spojené s použitím vstupů, 4. podpora tržních cen. Z důvodu historického vývoje přiblížím nejprve podstatu podpory tržních cen. Jde o nástroj, který dokáže efektivně nastartovat produkci bez velkých nároků na přerozdělení důchodů, resp. na státní rozpočet. Přímými plátci jsou v případě této formy podpory samotní spotřebitelé, kteří hradí uměle zvýšenou cenu produkce. V případě dovozů dokonce dochází ke zvyšování příjmu do rozpočtu z důvodu působení cel, případně jiných dávek s obdobným účinkem. U vývozu se už situace zhoršuje, protože dochází ke zvýšení nepřímých nákladů transakce z důvodu potřeby vyrovnání domácí cenové hladiny se světovým trhem (vývozní dotace). Nejvyšší hrozbou tohoto nástroje však je silný deformační účinek ve vztahu k trhu, a to jak při rozhodování o produkci, tak i při rozhodování o spotřebě. Proporcionální dotace primárních faktorů mají naopak nízký deformační účinek ve vztahu k trhu, vyvolávají však vysoké požadavky financování z důvodu vysokých

20 21

BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str. 12. Viz přehled v Příloze č. 1, Tab. č. 5: Přehled nákladů u jednotlivých forem dotací.

- 16 -

transakčních nákladů, a to jak přímých (institucionální zajištění), tak i nepřímých (zdrojem financování jsou veřejné rozpočty). Dotace výstupu jsou cíleny na kontrolu cen konečné produkce v rámci výrobkové vertikály. Z hlediska přímých transakčních nákladů se jeví nejlépe směřovat tyto dotace k finálním producentů (tj. zpracovatelskému průmyslu), protože jejich počet je výrazně nižší než počet producentů v jiné fázi výrobkové vertikály. Nepřímé transakční náklady jsou opět vysoké (výdaje veřejných rozpočtů) a nastává i vysoká deformace tržních signálů. Podobný charakter vykazuje i podpora ve formě dotace vstupů.22 Nakonec několik informací k podpoře ve formě cíleného transferu celkové částky do důchodu příjemce. Tato podpora by neměla vůbec vykazovat deformační účinek ve vztahu k trhu.23 Nicméně vznikají velmi vysoké přímé náklady transakce, protože je nutné zjistit a udržovat velice detailní informace o příjemcích podpory, a nepřímé náklady transakce jsou také velmi vysoké, což, jak už bylo uvedeno, výrazně zatěžuje veřejný rozpočet. Zatížení veřejného rozpočtu setrvává i v dlouhodobém pohledu, protože, jak uvádí prof. Bečvářová, tato forma podpory může vytvořit pseudosociální záchrannou síť24, která udržuje v sektoru i neefektivní producenty, kteří by jinak sektor opustili, a tudíž by nefigurovali v okruhu příjemců dotace.

3.2 Právní rámec zemědělských dotací Dotace jako ekonomický nástroj používaný při státní ingerenci do volného trhu vedoucí k přerozdělení důchodů musí být určitým způsobem ukotven v platném právním řádu. Vyjde-li se z výše uvedené definice hospodářské politiky v rovině regulovaného tržního hospodářství, jejíž tvorbu lze rozdělit na fázi stanovení cílů /priorit/, fázi vymezení ekonomických nástrojů, fázi institucionálního zabezpečení a fázi realizace samotného systému, pak první dvě fáze považuje autor za postupy ve sféře ekonomické a zbylé dvě fáze za postupy v právní sféře. Tudíž aby bylo dosaženo požadovaného cíle, který je v rámci příslušné hospodářské politiky uvažován a dle kterého se volí vhodné ekonomické nástroje, musí být celý systém, tj. zejména institucionální vybavení a samotná realizace hospodářské politiky, upraven na bázi

22

Blíže BEČVÁŘOVÁ, V. Koncepce pilířů I a II SZP v dotační politice ČR. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2008, str. 24. 23 Srov. BEČVÁŘOVÁ, V. Podpora zemědělství na bázi přímých plateb. In Firma a konkurenční prostředí 2007 - Sekce 2: Úloha podniku v udržitelném rozvoji regionů. Brno : MSD, spol. s r. o., 2007, str. 12 – 13. 24 BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str. 13.

- 17 -

předem stanovených pravidel. Jelikož je nutné ekonomické otázky v praxi začlenit do právního rámce, na jehož základě fungují jednotlivé státy, které se ve většině případů považují za právní státy, bude vhodné vymezit i základní přístupy legislativní tvorby na různých úrovních, které působí na zemědělské subjekty vzhledem k jejich pozici v národních, resp. nadnárodních agrárních politikách. V rámci teorie právní vědy, která kromě jiného stanoví vlastnosti právní normy jako základního pravidla chování, je nutné při tvorbě pravidel dostát zásady perfektnosti právní normy, tj. nestačí stanovit podobu požadovaného chování (dispozici), které má nastat při existenci určité podmínky (hypotézy), ale je nutné stanovit i sankci, která postihne subjekt, jehož chování bude právem reprobované. Do konstrukce sankce už opět zasahuje ekonomický efekt (ekonomičnost v právu), protože sankce musí být postavena tak, aby subjekt porušující právem stanovené, resp. společensky žádoucí, pravidlo chování, byl zatížen uloženou sankcí více, než když bude postupovat dle právních pravidel. Samozřejmě se při rozhodování jednotlivých subjektů projevuje i teorie morálního hazardu, která rozebírá jejich chování, zda je pro ně výhodnější pravidla porušit nebo ne, a efektivita státního vynucování stanovených právních pravidel.

3.2.1 Normotvorba na komunitární úrovni Od května 2004 je Česká Republika (dále jen ČR) součástí dvou mezinárodních organizací – Evropského společenství a Evropského společenství pro atomovou energii (dále jen Evropská společenství - ES). Obě Společenství se významně odlišují od ostatních mezinárodních organizací, protože členské státy na ně převedly pravomoc tvorby právních norem, které jsou závazné nejen pro samotné členy (státy), ale i pro vnitrostátní subjekty těchto členů.25 Vzniká tak právo ES, které je unikátně vybudováno na principu subordinace členských států ES.26 Prameny práva ES se dle strukturálního přístupu dělí na právo primární, právo sekundární, mezinárodní smlouvy uzavírané ES (případně členskými státy) se státy nečlenskými a obecné zásady, jejichž formulace vzniká v judikatuře Evropského soudního dvoru. S ohledem na zaměření této práce budou přiblíženy pouze dva prvně jmenované prameny práva ES.

25 26

Srov. JANKŮ, M. Evropská unie – právní systém. 1. vyd. Praha : Computer Press, 2002, str. 13 – 21. Blíže TÝČ, V. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 5. aktualizované vyd. Praha : Linde Praha, 2006, str. 63.

- 18 -

Primární právo je v podstatě tvořeno právní akty jednotlivých členských států. Státy v této fázi vystupují jako suverénní subjekty mezinárodního práva a jejich jednání je pouze na bázi dobrovolnosti. Konkrétně do této skupiny pramenů patří mezinárodní smlouvy sjednané mezi členskými státy, zejména zřizovací smlouvy a jejich změny, smlouvy rozpočtové, smlouvy o přístupu nových členů, případně tzv. subsidiární smlouvy, které byly postupem času nahrazeny nařízeními. Na základě primárního práva vznikají samotné mezinárodní organizace a jejich institucionální složení (orgány Společenství). Sekundární právo je už tvořeno právními akty vzniklých orgánů Společenství vydávanými na základě primárního práva. Vznikají tak prameny komunitárního práva, mezi něž se dle čl. 249 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen SES) řadí nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení a stanoviska. Nařízení jako normativní právní akt je zásadně závazné na úrovni ES i v jednotlivých členských státech a může tak zavazovat jednotlivé subjekty členských států. Používá se v případech, kdy je potřeba vytvořit unifikovanou právní úpravu jednotnou pro všechny členské státy a vykazující přímý účinek. Tento formální pramen práva ES je široce používán pro úpravu pravidel ohledně Společné zemědělské politiky. Směrnice už nevykazuje obecnou normativní povahu, ale její závaznost směřuje pouze k jejím adresátům, kterými mohou být výhradně členské státy. Směrnice většinou stanoví výsledek, kterého má být na úrovni členských států dosaženo, volba samotných postupů a metod vedoucích k dosažení výsledku zůstává na straně členského státu.27 Důležitým obsahem směrnice je lhůta, ve které má být směrnice transponována do vnitrostátního práva, resp. řádně implementována. Nezřídka ale právě tuto lhůtu některé členské státy nepohlídají, a směrnice tak může velice zajímavě změnit svůj charakter /viz dále/. Směrnice slouží k harmonizaci obsahu jednotlivých vnitrostátních právních řádů tak, aby byl v rámci ES vytvořen určitý standard pravidel (např. tzv. nitrátová směrnice Rady 91/676/EHS ze dne 12. prosince 1991). Rozhodnutí slouží k operativní normotvorbě a existují v podobě individuálních právních aktů (př. rozhodnutí Komise o přípustnosti národní podpory, tzv. State aid), v podobě normativních právních aktů (spíše rozhodnutí Rady) nebo v podobě institucionálních právních aktu (př. rozhodnutí Rady o zřízení Soudu prvního stupně).

27

Srov. JANKŮ, M. Evropská unie – právní systém. 1. vyd. Praha : Computer Press, 2002, str. 29 – 32.

- 19 -

Doporučení a stanoviska nejsou považovány za právní akty, tudíž ani nevykazují charakter závaznosti. V rámci práva ES zastávají pomocnou roli a jejich cílem je spíše neformální působení na okolí.28

3.2.2 Vztah právní úpravy komunitární a vnitrostátní S ohledem na specifičnost práva EU považuje autor za důležité vymezit vztah tohoto systému práva k vnitrostátnímu právnímu řádu ČR, tudíž i k jednotlivcům – zemědělským subjektům, a případný přenos tohoto práva do vnitrostátního právního rámce. Důležité je tedy vymezení zásady přímého účinku na jednotlivce. Právní norma má přímý účinek, přiznává-li jednotlivcům práva nebo ukládá-li jim povinnosti, a to sama, bez prostřednictví jiné právní normy.29 Důležité je konkrétní vymezení pravidla chování pro subjekty práva. Jestliže primární právo je považováno za mezinárodní právo, pak obecně existuje několik forem recepce mezinárodního práva do vnitrostátního práva (adopce, transformace, adaptace, inkorporace). V případě zakládacích smluv je v právním řádu ČR využita forma inkorporace, kdy přes příslušný článek fundamentálního právního předpisu (Ústavy ČR) je vtažena smluvní norma mezinárodního práva do systému vnitrostátního práva a je jí propůjčen účinek vnitrostátní právní normy. Často používaná je i forma transformace, kdy je mezinárodní smlouva v doslovném znění vyhlášena ve Sbírce zákonů ČR, resp. Sbírce mezinárodních smluv ČR. Důležitým právním aktem nezbytným k faktické recepci mezinárodního práva do vnitrostátního je ratifikace příslušným státním orgánem. Primárnímu právu je tak obecně přisuzován přímý účinek horizontální při splnění požadované konstrukce právní normy z hlediska konkretizace chování subjektů práva. Horizontální charakter znamená, že primární právo může jednotlivci stanovit nejen práva ale i povinnosti a právo, stejně tak i povinnost, může být na základě primárního pramene práva prosazováno/a i při sporu jednotlivců.30

Situace ohledně sekundárního práva není zdaleka tak přímočará. Ústava ČR umožňuje, aby se suverénní stát částečně vzdal některých pravomocí a přenesl je na mezinárodní organizaci. V rámci zakládacích smluv jsou tyto pravomoci vymezeny a kromě institucionálního zabezpečení je nastaven i systém normotvorby, který má přispět

28

Blíže JANKŮ, M. Evropská unie – právní systém. 1. vyd. Praha : Computer Press, 2002, str. 55. Blíže TÝČ, V. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 5. aktualizované vyd. Praha : Linde Praha, 2006, str. 90. 30 Srovnání rozsudek Evropského soudního dvoru ze dne 5. února 1963, ve věci 26/62 Van Gend en Loos nebo rozsudek Evropského soudního dvoru ze dne 15. července 1964, ve věci 6/64 Costa v. E.N.E.L. 29

- 20 -

k plnění přenesených pravomocí. Vzniká tak systém komunitárního práva, jehož formální prameny práva vznikají na základě původní vůle všech členů a stejně tak i jejich účinek může být jen takový, jaký byl upraven v primárním právu. SES však poskytuje výslovné pravidlo pouze v případě nařízení, kdy čl. 249 SES stanoví, že nařízení má obecnou působnost a je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech.31 Evropský soudní dvůr (dále jen ESD) musel zásadu přímého účinku nařízení mírně upravit, a to tak, že vnitrostátní prováděcí opatření týkající se nařízení nejsou přípustná s výjimkou případů, kdy jsou nezbytná (nařízení výslovně vyžaduje určitý prováděcí akt nebo v případech přílišné obecnosti ustanovení nařízení).32 V případě nařízení se opět jedná o přímý účinek horizontální. U směrnic čl. 249 SES stanoví, že směrnice je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům. Směrnicím, jako dalším formálním pramenům práva ES, tedy nebylo obecně přisouzeno, aby měly přímý účinek. ESD ovšem povahu směrnic postupně svými rozsudky upravoval. Hlavní charakter směrnice je spatřován v tom, že směrnice jsou určeny výhradně členským státům, které mají zajistit cíl stanovený směrnicemi ve svých vnitrostátních právních řádech, a to s pomocí metod a forem pramenů práva, které si zvolí sám daný členský stát. Směrnice může získat přímý účinek až po uplynutí lhůty, která je stanovena členskému státu pro její transpozici do vnitrostátního právního řádu. Je třeba doplnit, že směrnice nemůže sama o sobě jednotlivci stanovit povinnosti, jednotlivec se může pouze dovolat svých práv, které mu směrnice nabízí, v případě, že nebyla řádně implementována. Naopak členský stát nemůže vynucovat splnění povinností na jednotlivci, a to ani na základě platné vnitrostátní právní úpravy, která je však v rozporů se zněním směrnice, jestliže směrnici ve lhůtě netransponoval do svého právního řádu.33 U směrnic se hovoří o přímém účinku vertikálním vzestupném, což znamená, že pouze jednotlivec může od státu požadovat zajištění konkrétního práva, které mu garantuje včas neimplementovaná směrnice. Tuto konstrukci však nelze použít při sporu jednotlivců.

31

Srovnání rozsudek Evropského soudního dvoru ze dne 17. května 1972, ve věci 93/71 Leonesio v. Italské ministerství zemědělství. 32 Blíže TÝČ, V. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 5. aktualizované vyd. Praha : Linde Praha, 2006, str. 94 – 95. 33 Srovnání: Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 5. dubna 1979, ve věci 148/78 Ratti.

- 21 -

Ještě pro doplnění, i když není dán přímý účinek směrnic, musí soudy vykládat vnitrostátní právo eurokonformě, což znamená, že musí obsah pramenů práva ES (směrnic) brát do úvah při výkladu odpovídajících vnitrostátních předpisů – tzv. nepřímý účinek.34 Vedle zásady přímého účinku je ještě důležitá zásada přednosti práva ES, která sehrává důležitou roli při rozporu konkrétní normy práva ES s konkrétní normou vnitrostátního práva, týkají-li se obě téhož právního vztahu. Tato zásada opět není výslovně stanovena primárním právem, proto k její formulaci přispěl ESD v rámci svých rozhodnutí. Přednost práva Společenství vychází ze tří vlastností tohoto právního systému:35 a) Společenství je založeno na omezení svrchovaných práv členských států. Má svou svrchovanost ve vymezených oblastech, kde již neexistuje svrchovanost členských států. Proto v těchto oblastech musí být „svrchovaným“ právem právo Společenství, které zde vlastně nahrazuje vnitrostátní právo. b) Právo Společenství je autonomní, nezávislé na právu mezinárodním i vnitrostátním, čímž se stává nenapadnutelné zvnějšku. c) Právo Společenství je právem společným pro všechny členské státy, tedy právem

regionálně

kodifikovaným.

Bez

primátu

nad

jednotlivými

(a různými) právními řády členských států by ztratilo smysl. Musí být aplikováno ve všech členských státech jednotně, ve stejném rozsahu a se stejnou právní silou.

3.2.3 Normotvorba na vnitrostátní úrovni V rámci právního řádu ČR je možno připomenout, že základním právním předpisem je ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, v aktuálním znění, přičemž součástí ústavního pořádku České republiky je Listina základních práv a svobod v podobě v jaké vyplývá s usnesení České národní rady č. 2/1993 Sb. Z ústavního pořádku vyplývá, že hlavním formálním pramenem práva v právním řádu České republiky je zákon a moc zákonodárná náleží pouze Parlamentu České republiky. K normotvorbě je dále Ústavou ČR generálně zmocněna vláda, která může vydat k provedení zákona a v jeho mezích nařízení. Mimo to ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní 34 35

Rozhodnutí Komise ze dne 11. ledna 1983, ve věci 83/14/EEC. Blíže TÝČ, V. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 5. aktualizované vyd. Praha : Linde Praha, 2006, str. 100.

- 22 -

předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Sektoru zemědělství, resp. celého agrárního byznysu se dotýká mnoho právních norem v zákonné rovině, v rámci předpisů nižší právní síly vznikají nařízení vlády implementující právo EU a vyhlášky příslušných ministerstev, zejména ministerstva zemědělství, ministerstva životního prostředí, ministerstva zdravotnictví, ministerstva průmyslu a obchodu, případně ministerstva pro místní rozvoj, provádějící zákonnou právní úpravu.

- 23 -

4 Společná zemědělská politika Evropské unie 4.1 Vznik a podstata Společné zemědělské politiky Společná zemědělská politika (dále jen SZP, v anglicky psaných textech CAP – Common Agricultural Policy) patří v rámci Evropské unie a předešlých organizací (dále jen EU) k nejstarším a nejpodstatnějším zájmům členských zemí.36 Označení „společná politika“ znamená, že záležitosti týkající se tohoto sektoru spadají do výlučné kompetence orgánů EU. Kořeny vzniku SZP spadají až do dokumentu, ve kterém šest evropských zemí (Spolková republika Německo, Francie, Itálie, Belgie, Nizozemí, Lucembursko) zakládá v roce 1957 Evropské hospodářské společenství s platností od roku 1958. Uvedený dokument je znám jako tzv. Římská smlouva (1957). SZP zahrnující i oblast rybolovu začala být na základě uvedené smlouvy realizována od roku 1962. V dalším textu se práce zaměřuje pouze na oblast zemědělství bez rybolovu. Vznik

SZP

byl

ukotven

zejména

v ekonomickém

a

politickém

rámci.

Z ekonomického nahlížení byla podstatou vzniku SZP potřeba tvorby funkčního mechanismu, který by umožňoval plynulé dodávky potravin. Je třeba si uvědomit, že Evropa se nacházela v období po II. světové válce a zemědělská produkce nebyla z pohledu následné produkce potravin na dostatečné úrovni. Dalším podstatným faktem, na který je nutné brát zřetel, je odlišnost zemědělské produkce od průmyslové výroby v zemědělství je výrazně vyšší pravděpodobnost zásahu vis maior (tzv. vyšší moci) v podobě neočekávaného vývoje počasí (sucha, záplavy, nedostatek slunečného svitu, apod.) či vlivu škůdců. Z politického hlediska bylo snahou zakládajících evropských států zajistit výživu obyvatelstva (tj. potravinou samostatnost a bezpečnost), podpořit zakládání rodinných farem, rozvíjet zemědělskou výrobu i v odlehlých částech regionu, stabilizovat důchody zemědělců, a tím dosáhnout srovnatelné životní úrovně obyvatelstva ve městech a na venkově.37 Nejdůraznějším prosazovatelem SZP se stala Francie, ve které mělo zemědělství důležitou pozici v národním hospodářství a která spatřovala ve společném trhu důležitá odbytová místa pro vlastní potravinovou produkci. Vedle Francie se k myšlence úpravy 36

37

Srovnání STOJAROVÁ, Š., SCHWARZOVÁ, Z. Dotační služby pro české zemědělce. In Firma a konkurenční prostředí 2008 - 2. část. 1. vyd. Brno : MSD, spol s r. o., 2008, str. 352 – 353. FOJTÍKOVÁ, L., LEBIEDZIK, M. Společné politiky EU. Historie a současnost se zaměřením na Českou republiku. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, str. 4.

- 24 -

SZP přikláněly i státy jako Itálie a Nizozemí. Odlišný názor na SZP mělo Německo, které prosazovalo vytvoření společného trhu s volným pohybem zboží, avšak bez upřednostňování vybraných komodit. Nakonec zakladatelské státy dospěly ke kompromisnímu řešení a SZP byla definována. Příslušná Římská smlouva v aktuálním znění známá pod názvem Smlouva o založení Evropského společenství (SES) upravuje základní problematiku SZP v části třetí nazvané Politiky společenství, v hlavě II. Zemědělství, v čl. 32 až 38. Základní cíle SZP byly definovány čl. 33 (v původní Římské smlouvě z roku 1957 čl. 39) takto:38 a)

zvýšit

produktivitu

zemědělství

podporou

technického

pokroku

a

zajišťováním racionálního rozvoje zemědělské výroby a optimálního využití výrobních činitelů, zejména pracovní síly; b)

zajistit tak odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, a to zejména zvýšením individuálních příjmů osob zaměstnaných v zemědělství;

c)

stabilizovat trhy (myšleno se zemědělskou produkcí);

d)

zajistit plynulé zásobování;

e)

zajistit spotřebitelům dodávky za rozumné ceny.

SES dále stanoví, aby bylo při konstrukci SZP přihlíženo zejména ke zvláštní povaze zemědělské činnosti (blíže bylo zmíněno výše) a ke skutečnosti, že v členských státech zemědělství představuje odvětví, které je těsně spjato s celým hospodářstvím. Čl. 34 SES zavádí pojem Společná organizace zemědělských trhů (SOT), jehož naplnění má vést k dosažení stanovených cílů, přičemž SES umožňuje vytvoření zemědělských orientačních a záručních fondů k dosažení těchto cílů. Cílem SOT je regulovat nabídky komodit, případně produktů po první fázi zpracování takovým způsobem, aby nedocházelo ke kolísání nabídky. V rámci rostlinné výroby spadají do SOT především obiloviny nebo ovoce a zelenina, u živočišné výroby především mléko a mléčné výrobky. Z dalších zemědělských produktů se SOT týká vína, cukru, nebo bramborového škrobu. Vybudování SZP zajistilo rovnoměrné pokrytí zemědělské výroby na celém území původního Společenství. Zemědělství v ES se tak zásadním způsobem zmodernizovalo a přispělo ke zvýšení životní úrovně v západní Evropě. Rubem SZP se stál růst zemědělské nadvýroby.

38

Konsolidované znění smlouvy dostupné na portálu Eur Lex: .

- 25 -

4.2 Zásady Společné zemědělské politiky Fungování SZP se od počátku odvíjelo od třech základních principů: •

jednotný trh – zemědělské produkty se volně pohybují po území členských států ES,

•

preference Společenství – ochrana zemědělských produktů vyrobených v rámci ES před dovozy ze třetích zemí /protekcionismus/,

•

finanční solidarita – financování SZP z rozpočtu ES, do kterého všichni členové přispívají.

Pro zemědělské producenty SZP de facto znamenala zavedení příjemného cenového mechanismu, který garantoval udržení cen placených zemědělcům na stanovené úrovni s využitím intervenčních nákupů zemědělské produkce, případně vývozních dotací.

4.3 Reformy Společné zemědělské politiky SZP dokázala splnit stanovené cíle, jimiž byly zejména existence stabilizovaného trhu zemědělskými produkty, dostatečná a bezpečná produkce potravin, ochrana před cenovými výkyvy na světových trzích. M. Lebiedzik k tomu dodává: „Zatímco v roce 1958 pokrývaly členské státy svou spotřebu vlastní výrobou jen asi z 80 %, činil podíl produkce na spotřebě v první polovině 80. let okolo 115 %.“39 Začala se tedy projevovat již výše zmíněná negativní stránka zavedení SZP - růst výdajů na SZP a nadprodukce zemědělské výroby. V roce 1979 představovaly výdaje na SZP 75 % rozpočtu tehdejšího EHS.40 První pokus o změnu nekontrolovaně se rozbíhající podpůrné politiky se objevil už v roce 1968 pod názvem Mansholtův plán (podle příjmení viceprezidenta Evropské komise zodpovídajícího za SZP na konci 60. let). Záměrem tohoto plánu bylo vyjmutí okrajové plochy zemědělské půdy z užívání a snížení počtu osob zaměstnaných v sektoru zemědělství, čímž měla být zvýšena efektivnost zemědělské výroby s cílem vytvořit produktivní a ziskové zemědělské podniky. Proti se postavila silná zájmová organizace farmářů a jeho plnění zůstalo pouze v rovině dobrovolnosti členských zemí. Na základě uvedeného lze dobře popsat značně konzervativní sociálně-ekonomickou strukturu agrárního sektoru evropských států. 39 40

LEBIEDZIK, M. Hospodářská politika Evropské unie. Karviná : Slezská univerzita, 2000, str. 19. Businessinfo.cz. Společná zemědělská politika Evropské unie [on-line]. 2009. [cit. 10. dubna 2010]. Dostupné z .

- 26 -

Dále lze zmínit pokus o reformu SZP z 80. let 20. stol., kdy Evropská komise v dokumentu Perspektivy pro Společnou zemědělskou politiku volá zejména po získání rovnováhy na trhu a zavedení nových způsobů snižování produkce v problémových sektorech. Následně Rada odsouhlasila soubor reformních opatření – př. zavedení procentního limitu na výdaje SZP v porovnání s meziročním přírůstkem hrubého národního produktu ES, snížení intervenčních cen, zavedení produkčních kvót. V reálném prostředí však nadále docházelo k růstu absolutních výdajů na SZP. Pokračující problémy s financováním SZP vyústily v roce 1992 v zahájení tzv. MacSharryho reformy (Ray MacSharry obsadil od roku 1991 pozici komisaře pro oblast zemědělství). Podstatou této reformy bylo snížení přímé cenové podpory, což v praxi znamenalo snížení intervenčních cen tak, aby se evropská zemědělská produkce stávala konkurenceschopnější na světovém trhu. Pro zemědělce však byla současně připravena kompenzace v podobě tzv. přímých plateb v souvislosti s uvedením půdy do klidu. Mimo uvedené tato reforma navrhovala dále např. využití půdy pro nezemědělské účely nebo odchod starých zemědělců do předčasného důchodu. Přes všeobecně kladné hodnocení této reformy se nepodařilo snížit finanční náročnost SZP, zejména z důvodu prosazení zachování původních zásad pro SZP (existence společného trhu, preference Společenství, finanční solidarita). Se jménem MacSahrry je tedy spojováno právě zavedení přímých plateb, které nejsou nutně vázány na produkci. Na konci 90. let 20. stol. vznikla další snaha o reformu SZP (opět na poli Evropské komise) v rámci dokumentu Agenda 2000. V tomto dokumentu se mimo jiné objevuje plán finanční perspektivy na období let 2000 – 2006, v jehož rámci mělo dojít k zafixování výdajů na SZP na všeobecně přijatelné úrovni. Důvodem pro vznik tohoto dokumentu byla dle prof. Bečvářové reakce na tři skutečnosti:41 − blížící se nové kolo jednání na úrovni Světové obchodní organizace (WTO) a s tím související neudržitelnost stávající SZP,42 − rozšíření EU a s tím spojené dopady na rozpočet a nabídku agrárního trhu, − požadavek snížení rozpočtové náročnosti SZP.

41 42

BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str. 50. Srov. BEČVÁŘOVÁ, V. Dotace v modelu agrární politiky EU a USA. In Firma a konkurenční prostředí 2008 – 1. část. 1. vyd. Brno : MSD, spol. s r. o., 2008, str. 179.

- 27 -

Definitivní verze reformy SZP byla přijata na zasedání Rady v Berlíně43 v roce 1999 (někdy označována také jako Berlínská dohoda) a obsahovala následující opatření:44 − snižování cenových podpor (intervenčních cen) u obilovin o 15 %, u hovězího masa o 20 % a od roku 2005 také u mléka o 15 % s cílem zajistit konkurenceschopnost evropského zemědělství na vnitřním i světovém trhu, − zajištění slušné životní úrovně zemědělců, kdy přípěvky k příjmům nejsou vázány na objem produkce, − podpora tržní orientace zemědělců s dopadem na účast EU v mezinárodním obchodě se zemědělskou produkcí, − větší důraz na nezávadnost a kvalitu potravin, čímž se zohledňuje zájem spotřebitelů na zvýšenou ochranu životního prostředí a na zacházení s hospodářskými zvířaty (animal welfare), − začlenění ekologických cílů do SZP, − péče o rozvoj venkova s cílem zachovat evropské kulturní dědictví. Do etapy Agendy 2000 je možné zasadit vznik II. pilíře SZP orientovaného na strukturální politiku a rozvoj venkova v pojetí multifunkční role zemědělství. Před vstupem deseti nových států do EU došlo ještě v roce 2003 k zhodnocení předcházejících reformních opatření a návrhu aktuálních úprav /tzv. Mid Term Review nebo také Fishlerova reforma/. Účinnost nově zavedených opatření byla stanovena na rok 2005 s možnosti odložení termínu zavedení nejpozději do roku 2007. V rámci zavedených úprav se objevily následující roviny:45 − v původních členských státech (EU 15) došlo k oddělení plateb od produkce (tzv. „decoupling“) zavedením jednotné platby (SPS = Single Payment Scheme), − nové členské státy EU mohly využít zjednodušený systém přímých plateb, tj. jednotnou platbu na plochu (systém SAPS = Single Area Payment Scheme), − zaveden systém kontroly podmíněnosti (tzv. „Cross-compliance“), v jehož důsledku jsou platby závislé na splnění stanovených standardů týkajících se

43

Důvodem umístění dohody v Berlíně bylo Německé předsednictví v Radě Evropské unie. Blíže FOJTÍKOVÁ, L., LEBIEDZIK, M. Společné politiky EU. Historie a současnost se zaměřením na Českou republiku. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, str. 14. 45 Srovnání ANANIA, G., BOHMAN, M., CARTER, C., McCALLA, A. Agricultural Policy Reform and the WTO. Cheltenham : Edward Edgar Publishing Limited, 2004, str. 68. 44

- 28 -

životního prostředí, bezpečnosti potravin, welfare zvířat (celkem 18 předpisů EU), − vyjmutí půdy z produkce (Set aside) – rotační systém procentního omezení základního výrobního faktoru využívaného pro zemědělskou produkci, − zaveden systém povinné modulace46 vedoucí ke zvětšení objemu finančních prostředků určených na rozvoj venkova (II. pilíř) prostřednictvím přesunu části plateb do fondů určených na rozvoj venkova,47 − orientace na venkovský rozvoj, − poradenský systém, který bude sloužit v rovině dobrovolnosti farmářům pro to, aby udrželi plnění požadavků správného hospodaření, resp. crosscompliance, − úprava podpor vybraných komodit v rámci společné organizace trhu. Zavedená opatření zdůrazňovala kvalitu a bezpečnost potravin, využívání nových technologií při zpracování surovin a produkci potravin, zajišťování welfare zvířat. Od roku 2007 probíhá proces kontroly stavu SZP, tzv. „Health Check“, který počítá se změnami v oblasti přímých plateb a postupným snižováním jejich podílu na rozpočtu SZP ve prospěch II. pilíře SZP (rozvoj venkova). Tato kontrola má zdokonalit SZP na základě zkušeností získaných od roku 2003 a přizpůsobit ji vyššímu počtu členských států. V rámci kontroly byly stanoveny tři zásadní otázky:


jak zefektivnit a zjednodušit režim přímých plateb;




jak přepracovat nástroje tržní podpory na aktuální počet členských států (27);




jak naložit s novými výzvami jako je změna klimatu, biopaliva, vodní hospodářství nebo ochrana biologické rozmanitosti.

Souhrnným rysem reforem SZP je ústup od systému podpory trhu a jeho postupné nahrazování systémem kompenzačních plateb, resp. od přelomu tisíciletí rozvoj II. pilíře SZP a s tím spojené zavádění strukturálních opatření a propojení podpory zemědělství s rozvojem venkovských oblastí.48

46

Viz Příloha č. 1, Tab. č. 1: Finální podoba modulace. Blíže FOJTÍKOVÁ, L., LEBIEDZIK, M. Společné politiky EU. Historie a současnost se zaměřením na Českou republiku. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, str. 14 – 15. 48 Vizuální znázornění reforem SZP v Příloze č. 1, Obr. č. 1: Vývoj SZP v hlavních systémech podpory. 47

- 29 -

4.4 Financování Společné zemědělské politiky Rozpočet EU je určen k financování zejména Společných politik a administrativní činnosti evropských institucí. Rozpočet EU musí být vždy vyrovnaný, evropská legislativa nepřipouští rozpočtové deficity. Oblast zemědělství a rozvoje venkova je upravena v Hlavě 05 Souhrnného rozpočtu EU.49 Na příjmové straně rozpočtu EU se objevují zejména odvody členských států založené na jejich hrubých domácích produktech (73 %), celní poplatky a platby s obdobným účinkem (11,5 %) a podíl na dani z přidané hodnoty jednotlivých členských států (14,4 %). Výdaje rozpočtu EU50 tvoří výdaje na SZP (43 %) – ty představují dodnes největší položku z celkových výdajů EU, výdaje na strukturální fondy (35,6 %), vnitřní politiku (7,4 %), zahraniční aktivity (4,3 %), administrativu (5,2 %), rezervy (0,4 %) a předvstupní pomoc (2,9 %). V roce 1980 byla výše podílu SZP na všech výdajích rozpočtu EU na hodnotě 72,3 %. V roce 1990 tento podíl klesl na 58 %, v roce 2001 byl už podíl pod polovinou celkových výdajů na konkrétní hodnotě 47 %. V roce 2007 tvořily výdaje na SZP přibližně 43 % celkových výdajů EU. I přesto je nutné si uvědomit, že v absolutní hodnotě veřejné prostředky plynoucí na SZP stále rostou. SZP byla původně financována prostřednictvím Evropského fondu orientace a garance zemědělství (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund, EAGGF). EAGGF tvořily dvě sekce51: a)

sekce garance, která byla určena k financování výdajů spojených s regulací trhu a podporou tržních cen v zemědělském sektoru,

b)

sekce orientace, která se podílela na financování strukturální a sociální politiky v zemědělství a zpracovatelském průmyslu.

Původní EAGGF byl od 1. ledna 2007 nařízením Rady č. 1290/2005 nahrazen Evropským zemědělským záručním fondem (European Agricultural Guarantee Fund, EAGF), který nahradil sekci garance EAGGF, a Evropským zemědělským fondem

49

Viz Příloha č. 1, Tab. č. 4: Souhrnný rozpočet EU na rok 2010 - Hlava 05 Zemědělství a rozvoj venkova [mil. EUR]. 50 Vztaženo k roku 2007. 51 Blíže BEČVÁŘOVÁ, V. Dotační politika v zemědělství. Habilitační práce. Brno : MZLU v Brně. 1995, str. 51.

- 30 -

pro rozvoj venkova (European Agricultural Fund for Rural Development, EAFRD), který nahradil sekci orientace EAGGF. Oba fondy spadají pod jednotné řízení. EAGF financuje zejména vývozní dotace, intervenční nákupy, přímé platby a jeho rozpočet na rok 2008 tvořil cca 41 mld. EUR. EAFRD financuje ve dvou liniích programy rozvoje venkova (naprostá většina prostředků) a tzv. technickou pomoc. Rozpočet EAFRD na rok 2008 tvořil cca 14,6 mld. EUR. Kromě uvedeného se další prostředky pro podporu zemědělství ve strukturální oblasti vydávají z národních rozpočtů členských zemí (tzv. kofinancování).

4.5 Společná zemědělská politika ve vztahu k novým členům Evropské unie Za nové členy EU se považuje dvanáctka států, které rozšířily původní patnáctku evropských států v letech 2004 – 2007. Konkrétně se jedná o Polsko, Českou republiky, Slovenskou republiku, Maďarsko, Estonsko, Litvu, Lotyšsko, Slovinsko, Kypr, Maltu a Bulharsko a Rumunsko. Obyvatelstvo těchto států rozšířilo jednotný vnitřní trh na cca 500 milionů spotřebitelů a samozřejmě došlo i k rozšíření základny osob pracujících v zemědělství z původních 6 milionů (EU 15) na více jak 15 milionů (EU 27). Přístupový proces s jednotlivými kandidáty byl zahájen už v druhé polovině 90. let 20. stol. Bylo nutné postupně zavádět v kandidátských zemích komunitární právo (tzv. acquis communitaire). V rámci zemědělského trhu docházelo na základě recipročního přístupu EU k postupné liberalizaci – odstraňovaní cel a nezavádění jiných netarifních plateb s obdobným účinkem. K úplné liberalizaci zemědělského trhu dochází až vstupem příslušného kandidátského státu do EU s případným omezením ad hoc – např. tzv. Klauzule o potravinové bezpečnosti, která zajišťuje Komisi právo rozhodnout o pozastavení uvádění dotyčné potraviny na trh nebo pozastavení jejího používání v případě, že nejsou řádně dodržována veterinární a hygienická pravidla EU.52 V praxi ale vstupem nových členských států do EU nedošlo k úplnému vyrovnání podmínek soutěže, protože bylo odsouhlaseno postupné navyšování tzv. „přímých plateb“ z evropských zdrojů. Jednotlivé státy mají možnost z národních zdrojů tyto přímé platby dorovnat, ovšem za stanovených podmínek, resp. limitů. Teoreticky tak může dojít k vyrovnání přímých plateb pro subjekty v EU 15 a v nových členských

52

Viz čl. 53 Nařízení EP a Rady (ES) č. 178/2002 ze den 28. ledna 2002 týkající se bezpečnosti potravin. Dostupné z .

- 31 -

státech teprve v roce 2010, ovšem za předpokladu, že národní dorovnání plateb (tzv. Top Up platby) dosáhne maximální možné úrovně – tj. 30 % vypočtených přímých plateb z referenčního období.53 V nových členských státech byl zaveden tzv. Zjednodušený systém přímých plateb (SAPS), jehož smyslem bylo dostatečné přizpůsobení se zásadám Integrovaného administrativního a kontrolního systému (IACS – Integrating Administrative and Controls System), který vychází z Evidence půdy dle uživatelských vtahů (LPIS) a Ústřední evidence zvířat (Hradišťko). SAPS lze vnímat jako podpůrné opatření oddělené od produkce, které je založeno na dvou prvcích stanovovaných na vnitrostátní úrovni, a to na:


vnitrostátní finanční obálce, kterou stanoví Komise a která představuje souhrn všech přímých plateb, jež by dotčený členský stát obdržel v rámci „obvyklých“ opatření přímých plateb;




vnitrostátní zemědělské ploše, která má být zřízena jako součást zemědělské plochy, jež byla v červnu 2003 v „dobrém zemědělském stavu“, a upravena podle objektivních kritérií schvalovaných Komisí (např. snížení zohledňující skutečnost, že dotčený členský stát by se mohl rozhodnout neposkytovat přímé platby hospodářstvím s rozlohou menší než 1 ha).

Částka SAPS na hektar vyplývá z rozdělení vnitrostátní finanční obálky v rámci vnitrostátní zemědělské plochy dotčeného členského státu.54, 55 SAPS je uplatňován ve všech nových členských státech kromě Slovinska a Malty.

53

Srov. Asz.cz. HAVEL, P. Stejné platby na plochu pro všechny zemědělce v EU jsou iluzí [on-line]. 2010. [cit. 10. dubna 2010]. Dostupné na: . 54 Blíže Europa.eu. Režim jednotných plateb na plochu (SAPS) [on-line]. 2010. [cit. 23. března 2010]. Dostupné na: < http://ec.europa.eu/agriculture/markets/sfp/faq/index_cs.htm>. 55 Srov. Asz.cz. POŠPÍŠIL, M. Přímé platby, SPS, SAPS … co to vlastně je? [on-line]. 2009. [cit. 23. března 2010]. Dostupné na: .

- 32 -

5 Agrární politika České republiky Tato kapitola podává stručný přehled vývoje agrární politiky a příslušné právní úpravy na území nynější České republiky.

5.1 Období do roku 1989 Zemědělský sektor v období před vznikem samostatné Československé republiky kopíroval charakter západních zemí. Jako součást Rakousko-Uherské říše bylo české zemědělství považováno za velice rozvinuté. Prof. Bečvářová charakterizuje zemědělství v tomto období jako vyspělou zemědělskou malovýrobu.56 Po vzniku Československé republiky je prvním důležitým zásahem do zemědělství první pozemková reforma v roce 1919 (zákon č. 215/1919 Sb. z. a n., o zabrání velkého majetku pozemkového – „záborový zákon“), která upravila vlastnické vztahy k půdě. Půda přesahující zákonem uvedenou výměru byla za náhradu odebrána původnímu majiteli a za úplatu přidělena novému majiteli (zábor se týkal téměř 30 % z. p.). Rozhodující postavení tak na konci 20. let 20. stol. získaly zemědělské subjekty obhospodařující výměru do 5 ha z. p. Důležitým aspektem tohoto období byla existence odbytových, zásobovacích a skladištních družstev jako subjektů působících v agrárním sektoru a posilujících vyjednávací pozici zemědělců. Tento model je dodnes uplatňován např. v Dánsku. Během válečného období došlo k přerušení vývoje české zemědělské politiky a v rámci zřízeného Protektorátu Čechy a Morava byla agrární politika podřízena direktivně řízenému hospodářství z Německa.57 Období po II. světové válce je spojeno s nedostatkem potravin a snahou získat zpět půdu jako výrobní faktor. Dochází tedy k realizaci další pozemkové reformy. První etapa této reformy se týkala majetku fašistů, zrádců a kolaborantů a vycházela z často diskutovaného Dekretu presidenta republiky č. 12/1945 Sb., o konfiskaci a urychleném rozdělení zemědělského majetku Němců, Maďarů, jakož i zrádců a nepřátel českého a slovenského národa. Druhá etapa vycházela ze zákona č. 142/1947 Sb., o revisi první pozemkové reformy a upravovala původně stanovaná pravidla pozemkového vlastnictví. Mimo uvedené právní normy bylo v rámci zemědělství a půdy v tomto

56 57

BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str. 66. Blíže BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str. 68.

- 33 -

období ještě přijato: zákon č. 47/1948 Sb., o některých technicko-hospodářských úpravách pozemků (scelovací zákon), zákon č. 90/1947 Sb., o provedení knihovního pořádku stran konfiskovaného nepřátelského majetku a o úpravě některých právních poměrů vztahujících se na přidělený majetek, zákon č. 192/1946 Sb., o dvouletém hospodářském plánu, zákon č. 139/1947 Sb., o rozdělení pozůstalostí se zemědělskými podniky a o zamezení drobení zemědělské půdy, zákon č. 225/1947 Sb., o myslivosti. Pravidla

vymezená

v uvedených

zákonech

byla

dále

rozpracována

v rámci

tzv. Hradeckého programu, který formuloval i další požadavky na státní zásahy do ekonomiky zemědělství a odvětví vstupů. Jednalo se o:58 − řešení cenové disparity mezi zemědělstvím a průmyslem, tj. úpravu cen zemědělských výrobků a cen zemědělských strojů, průmyslových hnojiv a pohonných hmot, − uzákonění národního pojištění pro rolníky, − jednotnou zemědělskou daň a zvýhodnění zemědělského úvěru. V uvedeném programu byla formulována třetí etapa pozemkové reformy, která vedla ke kolektivizaci zemědělství po roce 1948. Třetí etapa pozemkové reformy byla provedena na základě zákona č. 46/1948 Sb., o nové pozemkové reformě. Podstatou bylo zabrání půdy těm, kteří na ni sami nehospodaří, a půdy, kterou vlastnily právnické osoby. Nad to byla zabrána i půda ve vlastnictví zemědělce a jeho rodinných příslušníků, která přesáhla výměru 50 ha. Po únoru

1948

dochází

k socialistické

přestavbě

zemědělství

prostřednictvím

schvalování potřebného legislativního rámce: zákon č. 69/1949 Sb., o jednotných zemědělských družstvech, zákon č. 312/1948 Sb., o organisaci státních lesů a statků a zákon č. 27/1949 Sb., o mechanisaci zemědělství. Pro podporu úplné kolektivizace zemědělství byl zaveden i ekonomický nástroj v podobě dvojích cen placených za zemědělskou produkci – cena výkupní (za povinnou dodávku státu) a vyšší cena nákupní (za dodávky nad stanovenou povinnost). O výši povinných dodávek bylo rozhodováno na základě subjektivního přístupu orgánů okresních zemědělských správ – tím došlo fakticky k preferenci jednotných zemědělských družstev (JZD). Na konci procesu kolektivizace zemědělství působily v sektoru zejména JZD a státní statky, dále státní podniky zajišťující biologické a technické služby a pouze nepatrný počet soukromých zemědělců.

58

BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str. 69.

- 34 -

Od roku 1967 došlo k naplnění připravované koncepce relativně samostatné soustavy plánovitého řízení zemědělství, která měla naplnit dva protichůdné cíle: plná soběstačnost ve výrobě dostupných potravin a udržení nízké cenové hladiny potravin. V praxi byla zavedena odlišná konstrukce cen placených zemědělcům a doplňkových nástrojů podpory v porovnání s ostatními odvětvími národního hospodářství.59 Tyto ceny vycházely z nákladů v průměrných podmínkách výroby a reagovaly pouze na část společensky uznaných nákladů na výrobu zemědělských produktů (uvádí se cca 80%). Zbývající část nákladů byla uhrazena systémem ekonomických nástrojů s využitím různých forem dotací, mezi než patřily např. podpora nákupních cen prostřednictvím diferenciálních příplatků, dotace do důchodu zemědělských podniků, podpora důchodu formou daňových úlev (daň z příjmu, daň z nemovitosti), dotace maloobchodních cen ve formě záporné daně z obratu (podoba spotřebitelské dotace).

5.2 Období od roku 1989 a ekonomická reforma Koncepce nové agrární politiky je zachycena v dokumentu „Scénář ekonomické reformy“, který schválilo Federální shromáždění v září 1990. Tímto dokumentem byla zvolena tzv. šoková cesta z navržených transformačních scénářů. Podstatným problémem v rámci agrárního sektoru se při přechodu na tržní mechanismus hospodaření stává obnovení vlastnických vztahů a narovnání značně deformovaného cenového mechanismu. Tradičně vnímaný institut vlastnictví se ve fundamentální rovině vrací do našeho právního řádu prostřednictvím novely Ústavy ČSSR z roku 1960, resp. ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o Československé federaci (ústavní zákon č. 100/1990 Sb.) a konečně zakotvením v Listině základních práv a svobod (čl. 11 ústavního zákona č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základní práv a svobod). V zákonné rovině došlo zejména k novele zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník (zákonem č. 509/1991 Sb.) a k přijmutí nové právní úpravy týkající se obchodních institutů a obchodních vztahů (zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník).

59

BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str. 72.

- 35 -

Reforma vlastnických vztahů v agrárním sektoru byla z důvodu komplikované deformace v čtyřicetiletém poválečném vývoji značně specifická.60 Byly stanoveny základní tři procesy vedoucí k narovnání vlastnických vztahů:


restituce (uvedení vlastnických práv do stavu před vyvlastněním),




transformace zemědělských družstev,




privatizace státního majetku.

Restituce v zemědělství byla provedena zákonem č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku. Věcná působnost zákona je vymezena § 1, který stanoví, že zákon se vztahuje na půdu (zemědělský půdní fond, lesní půdní fond), obytné budovy, hospodářské budovy a jiné stavby patřící k původní zemědělské usedlosti, včetně zastavěných pozemků a další nemovitosti sloužící k zemědělské a lesní výrobě nebo s ní souvisejícímu vodnímu hospodářství, a na tzv. jiný zemědělský majetek (živý a mrtvý inventář včetně zásob). Rozhodné období, na které se vztahuje proces restituce způsobených křivd, je od 25. února 1948 do 1. ledna 1990 (stanoveno v § 4 zákona vymezujícího Oprávněné osoby). Transformace byla provedena zákonem č. 42/1992 Sb., o úpravě majetkových vztahů a vypořádání majetkových nároků v družstvech. Smyslem zákona bylo podřídit veškerá družstva jednotné právní úpravě družstev, která byla nově zakotvena v obchodním zákoníku, případně umožnit přeměnu původních družstev na jiné podnikatelské formy dle obchodního zákoníku. Do procesu transformace vstoupilo více než 1.200 družstev a týkal se více než 60 % celkové výměry zemědělské půdy. Do roku 1998 se pak více než třetina družstev přeměnila v obchodní společnosti.61 Privatizace v zemědělství se týkala státních statků (zemědělská prvovýroba) a potravinářských státních podniků. Tento proces byl upraven zákonem č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby a prováděcím právním předpisem č. 324/1991 Sb., ve znění vyhlášky č. 526/1991 Sb., který stanovil závaznou osnovu pro vypracování

privatizačního

projektu.

Mezi

realizované

formy

privatizace

v agrárním sektoru patří veřejná dražba, veřejná soutěž, přímý prodej (nejčastější forma), kupónová privatizace (především u potravinářských podniků), bezúplatný převod.

60

Přehled o struktuře českého zemědělství viz. Příloha č. 1, Tab. č. 2: Struktura zemědělství v roce 1989 a Tab. č. 3: Struktura zemědělství v roce 1998. 61 BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str. 75.

- 36 -

V rámci problematiky stanovení cen se stěžejním stává právě liberalizace cen a s tím spojené omezení státních zásahů, které byly právě v zemědělské produkci a následné výrobkové vertikále potravin velmi rozsáhlé.62 Prvním krokem směřujícím k systému tvorby tržních cen na základě střetu nabídky a poptávky na relevantním trhu bylo zajištění propojení cen ve fázích zemědělské prvovýroby, potravinářského zpracování a obchodu s potravinami. Tudíž došlo k odstranění tzv. záporné daně z obratu, která se stala postupně spotřebitelskou dotací a její záporné saldo dosahovalo k okamžiku zrušení 24 mld. Kč.63 Dalším mezikrokem k cenové liberalizaci byla úprava cenové regulace v zákoně č. 526/1990 Sb., o cenách, která měla umožnit zvládnout náhlý cenový náraz. Poslední cenová regulace byla zrušena k 1. listopadu 1991, a to u všech základních potravin.64 Hlavní formou regulace zemědělsko-potravinářského trhu se stala regulace na straně nabídky, konkrétně zavedení systému intervenčních nákupů vybraných komodit za garantované ceny a také podpora vývozu. K realizaci systému intervenčních nákupů byl nejprve zřízen Státní fond tržní regulace v zemědělství (zákonem č. 472/1992 Sb., zákon byl dvakrát novelizován), který byl v průběhu roku 2000 nahrazen na základě zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu (SZIF) novým fondem (subjektem). SZIF začal plnit stanovenou regulační roli a kromě toho se stal prostředníkem při sbližování české agrární politiky a SZP EU. V rámci ekonomické reformy došlo ohledně dotací ke kompromisnímu řešení a dotace byly zachovány jako ekonomický nástroj v zemědělství. Dotace existovaly ve formě tzv. účelových dotací (2/3 rozpočtových prostředků) a směřovaly k podpoře investičního rozvoje, neinvestiční podpoře a podpoře rozvoje veřejných služeb. Zbývající část rozpočtových prostředků určených pro zemědělství byla využita pro financování státních regulačních zásahů na agrárním trhu – konkrétně realizace intervenčních nákupů a případné poskytnutí vývozní dotace. Uvedené formy podpory už neměly status nárokového plnění, podléhaly rozhodnutí komisí ministerstva zemědělství (problémem se však stala objektivita posuzování a rozhodování).65 Postupně docházelo k změnám, zejména redukce podpory cen a orientace především na podporu cen vstupů a zavedení přímých plateb. V rámci přímých plateb došlo nejprve k podpoře v méně příznivých agroekologických podmínkách (přímé platby za tzv. udržování krajiny 62

Viz. Příloha č. 1, Obr. č. 2: Základní model agrární politiky ČR do r. 1989. BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str. 79. 64 BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str. 81. 65 Blíže BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str. 86. 63

- 37 -

v kulturním stavu) a následně k zavedení celoplošného systému kompenzačních plateb a podpor. V rámci daňové reformy došlo k odstranění významného nástroje přerozdělování důchodů zemědělských podniků z lepších přírodních podmínek ve prospěch podniků hospodařících v horších přírodních podmínkách a podle nové daňové soustavy byla daň z pozemku jako součást daně z nemovitosti odváděna z pozemků ve všech přírodních podmínkách. Daně týkající se zemědělství byly původně upraveny v jednom zákoně – posledním byl zákon č. 172/1988 Sb., o zemědělské dani. Nová daňová soustava byla upravena obecně pro všechny sektory ekonomiky, a právě daň z nemovitosti byla legislativně ošetřena v novém zákoně č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitosti. Kritickou oblastí se při zemědělské činnosti také stalo využívání tzv. cizích zdrojů. Došlo ke zrušení kategorie zvýhodněných úvěrů na trvale se obracející zásoby a jejich převedení na běžné komerční úvěry. Tato skutečnost ve spojení s dramaticky rostoucími úrokovými sazbami znamenala značné zhoršení přístupnosti úvěrů pro zemědělce. V tomto okamžiku zasahuje stát a roku 1993 zakládá Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond (PGRLF) k podpoře úvěrů poskytovaných komerčními bankami podnikům v zemědělské a lesnické prvovýrobě zárukami jistiny úvěru a částečnými dotacemi úroků z bankovního úvěru (z pohledu teorie jde o dotace vstupů). PGRLG byl založen usnesením vlády České republiky č. 337 ze den 23. června 1993. Z hlediska formy je PRGLF akciovou společností zapsanou v obchodním rejstříku a 100 % akcionářem je Česká republika. Práva jediného akcionáře vykonává ministerstvo zemědělství, které jedná svým ministrem. Od 1. ledna 2000 se PGRLF personálně i organizačně oddělil od ministerstva. Od 12. února 2008 se PGRLF řídí zákonem č. 252/1997 Sb., o zemědělství, v aktuálním znění. V rámci PRGLF je v roce 2010 vyhlášeno osm programů.66 Programy nyní fungují v rámci systému tzv. Národních podpor /State aid/, které jsou v souladu s podmínkami Evropské komise. PGRLF lze považovat za jeden ze základních pilířů dotační politiky ministerstva zemědělství. V roce 1993 je schválen další dokument týkající se koncepce českého zemědělství pod názvem „Základní principy zemědělské politiky vlády ČR do roku 1995 a na další období“. Cílem byl především růst konkurenceschopnosti českých zemědělců. Zákonný rámec českého zemědělství je upraven v roce 1997 zákonem č. 252/1997 Sb., o zemědělství. Nadále je cílem udržovat zemědělství, resp. agrární sektor 66

Blíže PGRLF.cz. Přehled programů [on-line]. 2010. [Cit. 25. března 2010]. Dostupné na:

- 38 -

v takovém stavu, aby byla zajištěna základní výživa obyvatel a potravinová bezpečnost z domácích zdrojů, přičemž bude podporována i tzv. mimoprodukční funkce zemědělství, resp. venkova.

5.3 Období po roce 1997 do vstupu ČR do Evropské unie Toto období je označované jako předvstupní etapa a je charakteristické přípravou ČR na vstup do EU. Bylo nutné postupně sladit české právo s komunitárním právem a připravit české zemědělství na vstup na jednotných evropský trh. Na úrovni ministerstva zemědělství vznikla Koncepce resortní politiky ministerstva zemědělství před vstupem do EU, která byla po obsahové stránce přijata usnesením vlády ČR č. 40 v roce 2000. Uvedené období bylo ve smyslu této koncepce rozděleno na dvě etapy: revitalizace (pro období 1999 – 2001) a adaptace (pro období po roce 2001 do vstupu ČR do EU). Dle prof. Bečvářové byly základní cíle revitalizace a adaptace následující:67 Cíle revitalizace: − dořešení vnitřních vývojových problémů agrárního sektoru, − eliminace překážek dalšího vývoje, − stabilizace sektoru před jeho přizpůsobováním podmínkám EU, − institucionální příprava na vstup do EU. Cíle adaptace: − dosažení konkurenceschopnosti sektoru a zlepšení efektivnosti výroby, − zajištění dostatečné výnosnosti kapitálu v zemědělství, − vytvoření předpokladů k zajištění přiměřených spotřebitelských cen potravin s vysokými kvalitativními parametry, − environmentální funkce zemědělství, − diverzifikace činnosti zemědělských podniků. Během tohoto období došlo k vyjednání podmínek vstupu ČR do EU, konkrétně Kodaňský summit EU konaný 13. prosince 2002 vymezil základní podmínky pro zemědělství přistupujících zemí. Celé vyjednávání bylo zakončeno podpisem přístupové smlouvy v Aténách 16. dubna 2003. V tomto období vznikl již výše zmíněný SZIF, který začal provádět intervenční zásahy na trhu a plnit úkoly spojené s uceleným přístupem k organizaci trhu vybraných komodit, a to na základě regulace nabídky. 67

BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str. 92.

- 39 -

5.4 Období po vstupu ČR do Evropské unie Na úrovni vlády ČR byla usnesením č. 584 ze den 9. června 2004 přijata nová Koncepce agrární politiky ČR pro období po vstupu do EU (2004 – 2013).68 Zemědělská produkce obecně musí reagovat na tlak spotřebitelů preferujících bezpečnost potravin a environmentální a welfare zohledňující způsob výroby. Tudíž tyto požadavky respektuje i zmíněný dokument. Uvedená koncepce je rozdělena do čtyř částí. Část A, nazvaná Formulování základní strategie – vize pro zemědělství ČR, identifikuje hrozby i příležitosti zemědělství z celosvětového, evropského i domácího pohledu. Část B, nazvaná Agrárně politický rámec pro zemědělství ČR v prostředí EU, se zabývá potřebnou kompatibilitou české agrární politiky se SZP EU. Vlastní koncepce agrární politiky ČR na vymezené období tvoří část C, nazvaná Koncepce zemědělské politiky ČR po vstupu do EU, a tato část vymezuje jednotlivé etapy, pilíře a programy agrární politiky ČR v prostředí EU. Část D, nazvaná Očekávané dopady koncepce zemědělské politiky ČR po vstupu do EU do ekonomiky a struktury agrárního sektoru ČR, analyzuje možné hlavní dopady a rizika spojené s realizací koncepce. Mezi stěžejní úkoly v rámci agrárního sektoru vymezené koncepcí patří zabránění opouštění zemědělské půdy spojené s nenávratným převodem zemědělského půdního fondu na jiné využití, zvyšování konkurenceschopnosti zemědělské prvovýroby a navazujícího potravinářského průmyslu, tvorba výrobků s vyšší přidanou hodnotou a v náležité kvalitě, péče o zemědělskou kulturní krajinu, zachování biodiverzity, propojení zemědělské produkce a rozvoje venkova. Plnění uvedených úkolů však musí respektovat někdy až příliš přísné environmentální, sociální a spotřebitelské standardy. Základní právní rámec agrární politiky ČR po vstupu do EU je dán Přístupovou smlouvou z Atén69 a definitivní verzí reformy SZP odsouhlasené summitem EU v červnu 2003. Tyto základní prameny doplňují další legislativní opatření EU ve vztahu k životnímu prostředí, bezpečnosti potravin, apod. (př. směrnice Rady 91/676/EEC, nitrátová směrnice, směrnice Rady 96/61/EC o integrované prevenci a omezování znečištění /IPPC/).

68

Text Koncepce dostupný na: . 69 Euroskop.cz. Přístupové smlouvy [on-line]. 2005. Dostupné na: .

- 40 -

Vlastní koncepce agrární politiky (část C) rozděluje předmětné období na tři etapy – etapa vstupní (2004 – 2006), etapa přizpůsobení (2007 – 2010) a etapa vyrovnání (2011 – 2013). Během vstupní etapy bylo nutné přijmout rozhodnutí k uplatnění zjednodušeného systému přímých plateb (SAPS) ze zdrojů EU, rozhodnutí o úrovni navýšení přímých plateb z národních zdrojů (TOP-UP) a jejich rozdělení, rozhodnutí o věcné a finanční struktuře HRDP, OP Zemědělství a národních podpor (State-aid). Dále bylo upozorněno na skutečnost, že některá opatření zemědělské politiky pro období po roce 2006 jsou podmíněná výzkumnou, analytickou a projekční přípravou, kterou je nutné realizovat právě v období vstupní etapy (př. vztah zemědělství ke složkám životního prostředí, odpadová problematika, informační a komunikační technologie, apod.). Zmíněna byla i nutnost sladění strukturálních podpor zemědělství a venkova s ostatními oblastmi strukturálních podpor EU. Etapa přizpůsobení měla navázat na vytvořené projekty a mělo dojít k implementaci opatření vedoucích k efektivnímu nastartování žádoucích změn v agrárním sektoru ČR. Během této etapy má být SAPS transformován na systém plateb oddělených od produkce, které budou podmíněny řádným uplatňováním zásad správné zemědělské praxe (GAEC – Good Agricultural and Environmental Condition), resp. pozitivní kontrolou podmíněnosti (Cross compliance). V rámci etapy vyrovnání se předpokládá, že po roce 2011 bude zemědělská politika ČR plně podřízena SZP. Po vyrovnání přímých plateb plynoucích z rozpočtu EU by mělo dojít k uplatnění modulace, tj. převodu části přímých plateb větších podniků do strukturálních podpor, což má posílit trend přesunu podpor od přímých podpor k podporám naplňujícím cíl zlepšení vztahu zemědělství k životnímu prostředí a rozvoji venkova.

- 41 -

6 Nástroje Společné zemědělské politiky a prameny práva Evropské unie Tato kapitola přibližuje vývoj a podobu konkrétních nástrojů SZP uplatňovaných v ČR, včetně vymezení základních pramenů práva v komunitární rovině.

6.1 Předvstupní nástroje SZP (Phare, ISPA, SAPARD) Program Phare (Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies) vznikl jako ekonomický nástroj ES zaměřený na podporu reforem v zemích střední a východní Evropy na přelomu 80. a 90. let 20. stol. Formálním pramenem je nařízení Rady 3906/89 ze dne 18. prosince 1989. Prvotním cílem programu byla podpora hospodářské transformace a reforma institucí v zemích tzv. východního bloku. ČR podepsala příslušnou dohodu s ES týkající se pomoci v rámci programu Phare v roce 1993. Následně ČR podává žádost o vstup do EU (1996) a podstata programu Phare se v případě kandidátských zemí orientuje od roku 1998 na přípravu těchto zemí na členství v EU (zejména postupné přijímání komunitárního acquis). V rámci zemědělství byl program Phare původně orientovaný na restrukturalizaci a rozvoj podnikatelských aktivit, následně byl zacílen na budování institucionální základny potřebné pro implementaci SZP. Phare pro ČR se skládalo ze tří programových celků: Národní program Phare, Programy přeshraniční spolupráce, Mnohonárodní programy Phare. Národní program připravovala ČR ve spolupráci s Evropskou komisí a jeho zaměřením bylo posilování pozice institucí a investiční podpora. Samotná finanční pomoc byla čerpána na základě uzavíraných mezinárodních smluv (tzv. Finančních memorand). Poslední prostředky alokované pro ČR byly z rozpočtu Phare 2003 a byly využívány do roku 2006. Celkově bylo v rámci Phare pro ČR alokováno přibližně 850 mil. EUR.70 Program ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) byl zaměřen na podporu investičních projektů v oblastech životního prostředí a dopravní infrastruktury, tudíž se dotýkal sektoru zemědělství spíše nepřímo. Během existence tohoto programu bylo pro ČR každoročně alokováno přibližně 70 mil. EUR.

70

Ministerstvo financí ČR. Program Phare [on-line]. 2004. [cit. 19. dubna 2010]. Dostupné na: .

- 42 -

Program SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) byl jako předvstupní nástroj EU určen pro deset přistupujících kandidátských zemí a jeho smyslem bylo pomoci těmto kandidátům na vstup do EU při zavádění tzv. acquis communitaire týkajícího se SZP EU. Program SAPARD byl připraven na období let 2000 – 2006, přičemž konkrétní možnost využití programu v příslušné kandidátské zemi byla omezena nejpozději k termínu vstupu do EU. V konkrétním prostředí České republiky byl program zahájen v dubnu 2002, kdy byl vyhlášen příjem žádosti na sedm z celkových devíti opatření, a smlouvy s žadateli byly uzavřeny do konce roku 2003. Cíle programu byly stanoveny v nařízení Rady (ES) č. 1268/1999 ze dne 21. června 1999 o podpoře předvstupních opatření pro rozvoj zemědělství a venkova v kandidátských zemích střední a východní Evropy v období před vstupem do EU.71 Konkrétním cílem bylo přispět k zavádění práva ES v oblasti SZP a řešit prioritní a specifické problémy spojené s trvale udržitelnými změnami v sektoru zemědělství a ve venkovských oblastech kandidátských zemí.72 České zemědělství mělo s využitím tohoto programu posílit konkurenceschopnost prvovýroby a zpracovatelského odvětví, zvýšit kvalitu zemědělských a potravinářských výrobků orientovaných na vyšší přidanou hodnotu, dokončit restrukturalizaci zemědělských a zpracovatelských podniků, posílit pozici zemědělské prvovýroby na trhu a řádně aplikovat právo ES v praxi. Specifickým úkolem bylo vytvoření podmínek pro jasnou identifikaci vlastnictví půdy a rozvoj trhu s pozemky a zaměření se na mimoprodukční funkce zemědělství (např. udržování krajiny, rekreační zázemí, apod.) V rovině rozvoje venkova mělo dojít k vytvoření vhodného prostředí pro stabilitu obyvatelstva, rozvoji malých a středních podniků a lepšímu využívání místních zdrojů. V souhrnu měla tato opatření vést k stabilizaci příjmů ve venkovských oblastech, snížení nezaměstnanosti a lepšímu využívání potenciálu pro dosažení lepší životní úrovně na venkově. Komisí ES byly stanoveny tři základní podmínky pro spuštění programu v ČR:

71

Dostupné na: . 72 SZIF.cz. Program SAPARD [on-line]. 2006. [cit. 24. února 2010]. Dostupné .

- 43 -

na:

1. existence základního programového dokumentu: tento dokument vznikl pod názvem Plán rozvoje zemědělství a venkova České republiky na období 2000 – 2006, byl schválen Komisí ES a Vládou ČR. 2. sjednání Víceleté finanční dohody (VFD) mezi ČR a ES. 3. akreditace Agentury SAPARD Komisí ES. Finanční závazek ES vůči ČR na jednotlivé roky trvání programu byl přibližně 23 mil. EUR. Konkrétní výše závazku byla stanovena v příslušné Roční finanční dohodě, která byla sjednána na základě VFD mezi ČR a ES. Tato dohoda je vyhlášena ve sbírce mezinárodních smluv ČR pod č. 4/2002 Sb. m. s. V rámci programu bylo skutečně uzavřeno 1692 smluv na částku 4,5 mld. Kč, z prostředků programu bylo proplaceno 1495 projektů v částce cca 3,9 mld. Kč (celková alokace 122,5 mil. EUR). Z uvedené částky bylo přibližně 75,7 % kryto ze zdrojů EU, 20,8 % z národních zdrojů a 3,5 % z regionálních zdrojů. Závazky existující po skončení programu byly převedeny na jiné nástroje.73 Realizaci programu v ČR zajišťovala akreditovaná Agentura SAPARD, nejdříve jako součást ministerstva zemědělství, od roku 2004 jako součást SZIF, s využitím sedmi regionálních pracovišť (Praha + Střední Čechy, České Budějovice, Ústí nad Labem, Hradec Králové, Brno, Olomouc, Opava). Z hlediska ukončování programu SAPARD je nejdůležitějším pramenem nařízení Komise (ES) č. 447/2004 ze dne 10. března 2004, kterým byla stanovena pravidla usnadňující přechod od podpor poskytovaných na základě nařízení Rady (ES) č. 1268/1999 k podporám poskytovaným na základě nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EAGGF) a nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech.

6.2 Tržní opatření Vstupem ČR do EU musela domácí produkce reagovat na zavedená a v předvstupní fázi dojednaná tržní opatření projevující se v rámci SOT. Těmito tržními opatřeními jsou zejména intervenční nákupy vybraných zemědělských komodit včetně jejich skladování a zpracování, prodej těchto komodit, podpora soukromého skladování, realizace kvantitativních restrikcí, vydávání exportních a importních licencí, 73

Blíže SZIF.cz Závěrečná zpráva o programu SAPARD v České republice [on-line]. 2006. [cit. 24. února 2010]. Dostupné na: .

- 44 -

poskytování exportních podpor, případně aplikace nástrojů podpory nabídky i spotřeby u vybraných komodit (př. mléko, zelenina). Aktuálně je SOT rozdělena na dvě oblasti – rostlinná výroba a živočišná výroba. Z hlediska formy se jedná o podporu tržních cen. Právní pravidla upravující trh jednotlivých komodit vznikají na úrovni EU ve formě nařízení Rady, resp. nařízení Komise, které stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady. S ohledem na aktuální podporu spotřeby ovoce a zeleniny (konkrétní projekt „Ovoce do škol“) poslouží za příklad právního pramene tržního opatření Nařízení Rady (ES) č. 1182/2007, kterým se stanoví zvláštní pravidla pro odvětví ovoce a zeleniny.74

6.3 Přímé platby V ČR byl zvolen zjednodušený systém přímých plateb (SAPS), kdy na základě Přístupové smlouvy a nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 byl stanoven model navyšování přímých plateb v nově přistupujících zemích. SAPS byl vypočten na základě produkce ČR v období 2002 – 2003. Pro první rok 2004 bylo pro nové členy stanoveno 25 % z přímých plateb, v roce 2005 30 %, v roce 2006 35 %, v roce 2007 40 % a následně zvyšování každoročně o 10 % až do roku 2013, kdy by měly být přímé platby vyrovnány. V roce 2009 na základě tzv. Health Check došlo k nahrazení původního nařízení novým nařízení Rady (ES) č. 73/2009 včetně nových prováděcích nařízení Komise. Původní přímé platby byly sníženy cca na 95 % úroveň původní hodnoty, tudíž i nové členské státy směřují pouze k takto stanovené nové hodnotě a ne k původní 100 % výši. Z hlediska formy se jedná o přímou podporu do důchodu.

6.4 Horizontální plán rozvoje venkova Horizontální plán rozvoje venkova ČR na období 2004 – 2006 (HRDP, Horizontal Rural Development Plan) měl stanoven za hlavní cíl trvale udržitelný rozvoj zemědělství, venkova a jeho přírodních zdrojů, což konkrétně znamenalo zkvalitnění technologických postupů a zavedení zásad správné zemědělské praxe (GAEC). Dle prof. Bečvářové reagoval tento plán v koncepci ČR především na problematiku mezioblastní důchodové diferenciace a vlivu rozdílných agroenvironmentálních podmínek a dalších omezení v zemědělství projevujících se v produktivitě výrobních 74

Dostupné na: .

- 45 -

faktorů a s ní spojených negativních důsledcích v rentabilitě podniků v horších přírodních podmínkách.75 Dochází tak k vymezení oblastí LFA (Less Favoured Areas) a výplatě horizontálně nastavených podpor (platba pro LFA oblasti tvořila více než 40 % celkových výdajů HRDP). Pramenem práva bylo nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EAGGF). S ohledem na pětileté závazky v rámci opatření HRDP končí poskytování podpor z tohoto nástroje rokem 2010.

6.5 Operační

program

„Rozvoj

venkova

a

multifunkční

zemědělství“ Operační program „Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství“ (OP Zemědělství) navázal na program SAPARD pro období 2004 – 2006 a jako strukturální opatření měl stanoveny i obdobné cíle: trvale udržitelný rozvoj venkova, podpora zemědělské prvovýroby a zpracování zemědělských produktů. Navíc byl OP Zemědělství zacílen na podporu lesního a vodního hospodářství. Smyslem OP Zemědělství bylo zavést do sektoru zemědělství nové úsporné technologie šetrné k životnímu prostředí, zlepšit kvalitu vyráběných produktů, zvýšit úroveň welfare zvířat a zlepšit hospodaření s lesy a vodami (Priorita I). Dále bylo podporováno: rozvoj českého rybářství, řešení pozemkových úprav a odborné vzdělávání v zemědělství (Priorita II). Všechna opatření v rámci tohoto OP zastřešuje důraz na ochranu a zlepšení životního prostředí. Vymezená opatření

byla spolufinancována

z orientační

sekce

Evropského

zemědělského orientačního a záručního fondu (EAGGF), pramenem práva bylo nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu, a opatření spolufinancované z Finančního nástroje pro podporu rybolovu (FIFG). Poskytování finanční pomoci z OP Zemědělství bylo ukončeno k 31. prosinci 2008.

75

BEČVÁŘOVÁ, V. Koncepce pilířů I a II SZP v dotační politice ČR. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2008, str. 45.

- 46 -

6.6 Program rozvoje venkova 2007 – 2013 Program rozvoje venkova ČR je nástrojem pro získání podpory poskytované EU z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EAFRD) na základě nařízení Rady č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova. PRV na období 2007 – 2013 byl schválen 23. května 2007 Výborem pro rozvoj venkova Evropské Komise a v souladu s čl. 15 uvedeného nařízení vymezuje strategie v jednotlivých osách, které byly stanoveny Národním strategickým plánem rozvoje venkova.76 Jednotlivé členské státy mohly na základě své zvolené strategie agrární politiky rozdělit prostředky z EAFRD na jednotlivé osy PRV. Stanoven byl pouze minimální procentní podíl pro jednotlivé osy (10 : 25 : 10 : 5).77 Řídícím orgánem PRV v prostředí ČR je ministerstvo zemědělství, zprostředkujícím orgánem je SZIF. Osa I nazvaná Zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví navazuje na OP Zemědělství, čerpá přibližně 22 % celkově alokovaných prostředků a vymezuje dvě priority: Priorita 1.1 Modernizace, inovace a kvalita zahrnuje skupiny opatření na podporu zemědělských podniků a jejich činností, zlepšování kvality a zvyšování přidané hodnoty zemědělských

a

potravinářských

produktů,

lesního

hospodářství

a

posílení

přizpůsobivosti a rozvoje venkovských oblastí. Na tuto prioritu je soustředěno maximální množství finančních prostředků, cca 92 % prostředků určených pro osu I. Nejdůležitější oblastí je podpora modernizace zemědělských podniků. Priorita 1.2 Přenos znalostí zahrnuje skupiny opatření na podporu odborného vzdělávání a využívání poradenských služeb subjektů podnikajících v zemědělství, potravinářství a lesnictví a dále opatření na podporu mladých zemědělců a předčasného ukončení zemědělské činnosti. Osa II nazvaná Zlepšování životního prostředí a krajiny navazuje na HRDP, čerpá téměř 54 % celkově alokovaných prostředků a vymezuje tři priority: Priorita 2.1 Biologická rozmanitost, zachování a rozvoj zemědělských a lesnických systémů s vysokou přidanou hodnotou a tradičních zemědělských krajin podporuje

76

77

Přehled alokace prostředků v rámci PRV 2007 – 2013 je uveden v Příloze č. 1, Tab. č. 8: Návrh finančního plánu pro Program rozvoje venkova v ČR. Blíže BEČVÁŘOVÁ, V. Koncepce pilířů I a II SZP v dotační politice ČR. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2008, str. 57.

- 47 -

zvyšování biodiverzity v krajině a je zaměřená na ochranu přírodních zdrojů a je na ni alokováno 76,5 % prostředků osy II. Priorita 2.2 Ochrana vody a půdy podporuje zejména zachování kvalitního přirozeného vodního režimu v krajině pomocí vhodných zemědělských systémů. V rámci osy II je na ni určeno 17,6 % prostředků. Priorita 2.3 Zmírňování klimatických změn podporuje pěstování obnovitelných zdrojů energie, snižování emisí skleníkových plynů a zachování funkce lesů. Podíl priority na celkovém objemu finančních prostředků osy II činí 5,9 %. Osa III nazvaná Kvalita života ve venkovských oblastech a diverzifikace hospodářství venkova představuje strukturální opatření, čerpá přibližně 18 % celkově alokovaných prostředků a vymezuje tři priority: Priorita 3.1 Tvorba pracovních příležitostí podporuje vytváření pracovních míst a zajištění vyšší příjmové úrovně obyvatel venkova rozvojem a diverzifikací aktivit na venkově, zejména venkovské turistiky. Podíl priority na celkovém objemu finančních prostředků osy III činí 36 %. Priorita 3.2 Podmínky růstu a kvalita života na venkově podporuje zlepšení vybavenosti a vzhledu vesnic a veřejných prostranství a posílení sounáležitosti obyvatel s místním prostředím a dědictvím venkova. Dále má tato osa zabezpečit rozvoj venkovské infrastruktury s cílem rozvoje malého a středního podnikání. Podíl priority na celkovém objemu finančních prostředků osy III činí 57,5 %. Priorita 3.3 Vzdělání a místní partnerství podporuje vyšší úroveň vzdělání venkovského obyvatelstva a zvyšování využití informačních a komunikačních technologií na venkově. Na tuto prioritu je vyčleněno 6,5 % prostředků. Osa IV nazvaná Leader čerpá necelých 5 % celkově alokovaných prostředků. V rámci tohoto opatření jsou vybírány místní akční skupiny (MAS), které budou zajišťovat realizaci svého Strategického plánu Leader. Podporu lze poskytnout MAS na provoz, administrativu a poradenství spojené s realizací Strategického plánu Leader.

- 48 -

7 Právní úprava poskytování zemědělských dotací v prostředí ČR Zemědělství, ve smyslu prvovýroby, je ze své podstaty provázáno ve značné míře s životním prostředím, a tudíž je zemědělská produkce významně regulována předpisy na ochranu životního prostředí. Zpracování primárních komodit a produkce bezpečených potravin je odvětví silně hlídané hygienickými, veterinárními a jinými normami. Obchod s finálními výrobky spadá pod obchodně-právní úpravu se svými specifiky. V celkovém pohledu je pak celý tzv. agrobyznys regulován velkým množstvím právních předpisů různého stupně právní síly.78 Jelikož oblast zemědělských dotací, spadá do výlučné pravomoci orgánů EU, tak i prameny práva ve formálním smyslu vznikají zejména v rovině práva EU. Ve vnitrostátním právním řádu je stanoven pouze zákonný rámec a příslušné evropské předpisy doplňují zejména nařízení vlády ČR.

7.1 Zákonný rámec poskytování dotací Právní rámec pro poskytování zemědělských dotací v ČR stanoví zejména zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, v aktuálním znění (ZZ) a zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu, v aktuálním znění (ZSZIF). ZZ v § 1 mimo jiné uvádí, že účelem zákona je:


vytváření předpokladů pro podporu mimoprodukčních funkcí zemědělství, které přispívají k ochraně složek životního prostředí jako půdy, vody a ovzduší a k udržování osídlené a kulturní krajiny,




vytvoření podmínek pro provádění SZP a politiky rozvoje venkova EU.

Z uvedených ustanovení lze vyvodit zákonnou akceptaci podpory zemědělství a požadavek na tvorbu právní oblasti umožňující realizaci samotných podpor. § 2 ZZ vymezuje úlohu státu v zemědělství. Státu je stanovena průběžná povinnost přispívat k udržení výrobního potenciálu zemědělství a jeho podílu na rozvoji venkovského prostoru. Takto stanovená povinnost obsahuje požadavek na zachování bezpečné zemědělské produkce (potravinové bezpečnosti) bez návaznosti na růst produkce. ZZ požaduje pouze „udržení výrobního potenciálu zemědělství“. Další 78

Přehled nejdůležitějších vnitrostátních zákonných předpisů je uveden v Příloze č. 1, Tab. č. 6: Přehled vybraných vnitrostátních právních předpisů pro oblast agrobyznysu.

- 49 -

povinnost je už orientována na rozvoj venkovského prostředí ve smyslu mimoprodukční funkce zemědělství. K naplňování stanovených povinnosti ZZ taxativně vymezuje několik nástrojů, mimo jiné i provádění opatření v rámci SOT, programů strukturální podpory (v současnosti PRV 2007 – 2013 a zejména jeho Osy I, III, IV) a programů určených k podpoře aktivit, které jsou financovány výhradně z národních zdrojů (doplňkové platby k SAPS – tzv. TOP-UP, národní podpory – tzv. State aid, podpory v rámci PGRLF). V rámci SOT a strukturálních podpor ZZ zmocňuje vládu k vydání nařízení, které upraví konkrétní podmínky prováděných opatření, jestliže tuto úpravu vyžadují příslušné právní předpisy ES (viz. § 2b odst. 2 a § 2c odst. 5 ZZ). Uvedená ustanovení navazují na problematiku a podstatu přímého účinku předpisů ES jak bylo přiblíženo výše. § 2c ZZ vymezuje programy strukturální podpory (PSP), čímž se projevuje trend přechodu podpor z pilíře I do pilíře II. PSP se dle zákonného ustanovení rozumí soubor opatření k provádění politiky podpory zemědělství v oblastech méně příznivých pro zemědělství (projev v Ose II PRV a zejména v podporách LFA), podpory rozvoje navazujícího odvětví (zejména Osa I PRV) a podpory rozvoje venkova (Osa III a IV PRV). PSP si stanoví členský stát samostatně a po schválení vládou jsou předkládány orgánům EU. Podpory plynoucí z národních zdrojů, resp. schvalování konkrétních programů spadá do kompetence Poslanecké sněmovny. § 2d ZZ pověřuje prováděním schválených programů ministerstvo zemědělství (dále jen MZe) nebo jím pověřenou osobu (př. PRGLF) na základě ministerstvem vydaných zásad (viz. následující podkapitola). § 2e ZZ upravuje charakter podnikání v zemědělství, konkrétně odst. 1 definuje zemědělského podnikatele, kterým je fyzická osoba (dále jen FO) nebo právnická osoba (dále jen PO), která hodlá provozovat zemědělskou výrobu jako soustavnou a samostatnou činnost vlastním jménem na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení zisku, za podmínek stanovených ZZ. Pro FO, resp. odpovědného zástupce PO jsou dále vymezeny požadované vlastnosti (zletilost, způsobilost k právním úkonům, určitá vázanost k ČR), které jsou obdobné pro provozování živnosti dle zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, v aktuálním znění. Zemědělskou výrobu definuje odst. 3, přičemž jsou zahrnuty činnosti v širší výrobní vertikále. Povinností zemědělského podnikatele je zaevidování se u příslušného obecního úřadu. Podrobnosti evidence, včetně procesních otázek upravují ustanovení § 2f až 2h ZZ.

- 50 -

§ 3 ZZ upravuje obecný rámec poskytování dotací, zejména vymezuje poskytovatele dotace a žadatele o dotaci včetně náležitostí žádosti o poskytnutí dotace. Ustanovení § 3a až § 3i ZZ upravuje Evidenci využití zemědělské půdy podle uživatelských vztahů (LPIS), jež slouží k ověřování správnosti údajů uvedených v žádosti o příslušnou dotaci. Základní jednotkou evidence je půdní blok o minimální výměře 0,1 ha, který představuje souvislou plochu zemědělsky obhospodařované půdy zřetelně v terénu oddělenou. Půdní blok lze členit na díly půdního bloku, které představují souvislou plochu zemědělsky obhospodařované půdy jednoho druhu zemědělské kultury (viz. § 3i ZZ) obhospodařované jedním uživatelem. Povinné evidované skutečnosti ohledně půdního bloku, resp. dílu půdního bloku uvádí § 3a odst. 5 ZZ. Důležitým ustanovením z praktického hlediska je § 3g ZZ, který upravuje aktualizace evidence půdy z hmotněprávního i procesněprávního pohledu. Vedle LPIS je ještě důležitá Ústřední evidence jednotlivých druhů hospodářských zvířat vedená podle § 23 zákon č. 154/2000 Sb., plemenářský zákon, v aktuálním znění (tzv. evidence z Hradišťka). ZZ v § 4 stanoví žadatelům o poskytnutí dotace povinnost poskytovat informace MZe, které určuje lhůtu i rozsah takových informací. Tato povinnost je opatřena tvrdou sankcí v podobě neposkytnutí dotace v příslušném roce. ZZ dále stanoví v § 4a právo kontroly žadatelů, které vykonává MZe, včetně systému peněžitých sankcí (§ 5 ZZ) za porušení jednotlivých ustanovení ZZ. Zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu je zákonným základem pro existenci SZIF jako právnické osoby v působnosti MZe, která je subjektem administrujícím dotace a současně i platební agenturou. Působnost SZIF stanoví § 1 odst. 2 ZSZIF vymezením jednotlivých činností, jejichž konkrétní podmínky zásadně upravuje vláda svým nařízením (viz. odst. 3 téhož ustanovení). Důležité je ustanovení § 1 odst. 4 ZSZIF, které vymezuje nutnou existenci formulářů pro jednotlivá podání žadatelů, které vydává SZIF. Smyslem této konstrukce je usnadnění plnění administrativních požadavků žadateli a unifikace celého dotačního systému. Rámec hmotné a procesní úpravy poskytování dotací je upraven v § 11 až § 11h ZSZIF. SZIF je oprávněn požadovat po žadatelích potřebné informace (§ 12 ZSZIF), provádět kontrolu u konkrétních žadatelů (§ 12a ZSZIF) a případně ukládat žadatelům sankce za neplnění stanovených povinností (§ 13 ZSZIF).

- 51 -

Na rozhodování v rámci ZSZIF se subsidiárně vztahuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, v aktuálním znění.

7.2 Práva a povinnosti příjemců dotací Základní práva a povinnosti jednotlivých subjektů na zákonné úrovni byly zmíněny v předcházející kapitole. Práva a povinnosti žadatelů, resp. příjemců dotace jako obsah dotačně-právních vztahů lze demonstrovat na formě a obsahu jednotlivých žádostí o poskytnutí dotace, které lze rozdělit na žádost v rámci horizontálně poskytovaných dotací (tzv. Jednotná žádost) a žádosti podávané na základě ostatních aktuálních dotačních programů.

7.2.1 Jednotná žádost Pro zefektivnění toku plateb zemědělcům byla vytvořena tzv. Jednotná žádost (JŽ), která slouží k zažádání o platbu vybraných podpor (plošných podpor), kterými jsou zejména přímé platby a platby za opatření z Osy II PRV. Pro rok 2010 je v rámci JŽ možno žádat následující platby: •

SAPS,

•

LFA,

•

platba v oblastech Natura 2000 na zemědělské půdě,

•

TOP-UP,

•

platba na krávy chované v systému s tržní produkcí mléka (dojnice) - nově,

•

oddělenou platbu za cukr,

•

oddělenou platbu za rajčata,

•

platby v rámci agroenvironmentálních opatření (AEO).

Žadatel má právo zvolit formu podání Jednotné žádosti, a to buď na předtištěném formuláři nebo na manuálně vyplněném formuláři. Předtištěný formulář si může žadatel vytvořit sám v internetovém prostředí Portálu farmáře nebo mu bude poskytnut na příslušné Agentuře pro zemědělství a venkov. Předtisk vychází z aktuálních dat LPIS, z Evidence zvířat a z údajů ze žádosti o zařazení či změnu zařazení AEO platných v den generování předtisku. Při manuálním vyplnění formuláře lze využít aktivní formu formuláře (dostupná na www.szif.cz nebo na Portálu farmáře) nebo ručně vyplnit papírovou verzi.

- 52 -

Termín podání Jednotné žádosti je do 15. května (běžného roku), v roce 2010 je konečný termín stanoven na pondělí 17. května (nejbližší pracovní den po 15. květnu). S ohledem na řádnost Jednotné žádosti lze charakterizovat několik společných podmínek pro všechna opatření. Na jednotné žádosti musí žadatel deklarovat veškerou zemědělskou půdu, kterou má k dispozici, a tuto půdu musí mít žadatel vedenou v LPIS. Při nesplnění podmínky deklarace zemědělské půdy je nastavena sankce do výše 3 % z celkové platby. Další podmínkou je dodržování systému Cross compliance (CC) /právním pramenem je přímo použitelný předpis ES – nařízení Rady 73/2009, v aktuálním znění, resp. nařízení Komise 1122/2009, v aktuálním znění/, jež obsahuje povinnosti plnit GAEC, Povinné požadavky na hospodaření (SMR) a u žadatelů o dotace v agroenvi opatřeních povinnost plnit Minimální požadavky pro použití hnojiv a přípravků na ochranu rostlin (AEO CC). Ke kontrolám Cross Compliance jsou věcně příslušné následující orgány: •

SZIF kontroluje plnění GAEC,79

•

Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP) kontroluje SMR 1, 2 a 5,

•

Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský (ÚKZÚZ) kontroluje SMR 3, 4, 5a,

•

Česká potravinářská inspekce (ČPI) kontroluje SMR 6, 7, 8,

•

Státní rostlinolékařská správa (SRS) kontroluje SMR 8a80.

Zprávy o jednotlivých kontrolách celkově vyhodnocuje SZIF a rozhoduje o případných sankcích (snížení dotace). Sankce za neúmyslné porušení CC může být udělena do 5 % z celkové platby v závislosti na míře porušení, při opakovaném porušení může být udělena sankce do 15 % z celkové platby v závislosti na míře porušení a při úmyslném porušení CC může být udělena sankce od 20 % do 100 % z celkové platby. Poslední obecnou podmínkou je evidence krajinných prvků v LPIS. Následně jsou stanoveny specifické podmínky pro jednotlivé platby požadované v rámci Jednotné žádosti. Dále se práce zabývá jen podmínkami u vybraných plateb. V rámci SAPS je žadatelem FO nebo PO obhospodařující zemědělskou půdu, která je na ni vedena v LPIS nejméně od data podání Jednotné žádosti do 31. srpna kalendářního roku. Platba je poskytována na kultury (podkultury) orná půda, travní porost stálá pastvina, travní porost ostatní, vinice, chmelnice (osázená, neosázená), 79

80

Pro rok 2010 je stanoveno v ČR 10 standardů GAEC – vymezeny v Příloze č. 3 nařízení vlády č. 479/2009 Sb., stanovení důsledků porušení podmíněnosti poskytování některých podpor. Vymezení Povinných požadavků na hospodaření (SMR) v nařízení vlády č. 479/2009 Sb., o stanovení důsledků porušení podmíněnosti poskytování některých podpor.

- 53 -

ovocný sad (intenzivní, ostatní), školka, zelinářská zahrada, jiná kultura – rychle rostoucí dřeviny, jiná kultura oprávněná pro dotace.81 Minimální výměra zemědělské půdy musí být alespoň 1 ha. Podpora se poskytne na zemědělskou půdu, která byla k 31. červnu 2003 uchována v dobrém zemědělském stavu. Ve spojení se SAPS je poskytována i platba TOP–UP, která bude v roce 2010 poskytována v následujících oblastech:82


platba na chmel dle stavu k 31. březnu 2007 (min. 1 ha chmelnic),




platba na přežvýkavce dle stavu k 31. březnu 2007 (nejméně 2 VDJ),




platba na chov ovcí a koz (nejméně 2 VDJ),




platba na chov krav bez tržní produkce mléka – KBTPM (nejméně 2 VDJ),




platba na zemědělskou půdu vedenou v LPIS (nejméně 1 ha),




platba na brambory pro výrobu škrobu.

Nárok na platbu TOP-UP je vázán na splnění podmínek v rámci SAPS. Pro platbu na chmel, přežvýkavce a brambory pro výrobu škrobu platí právní nástupnictví po žadateli, který by jinak podmínky splnil s ohledem na vázanost k r. 2003. U ovcí nebo koz a KBTPM je rozhodné období chovu nejméně od 1. do 31. července kalendářního roku. Příslušné seznamy zvířat splňujících podmínky pro poskytnutí platby a nápočty VDJ jsou podle zákona č. 154/2000 Sb., o šlechtění, plemenitbě a evidenci hospodářských zvířat, v aktuálním znění, zasílány Českomoravským svazem chovatelů všem registrovaným žadatelům o příslušné platby. V případě nesouhlasu údajů musí žadatelé postupovat dle uvedeného zákona a uvést vše do pořádku. V rámci plateb LFA je žadatelem FO nebo PO, na kterou je v LPIS vedena alespoň výměra 1 ha zemědělské půdy (travních porostů) v tzv. méně příznivých oblastech od data doručení Jednotné žádosti do 30. září kalendářního roku. LFA jsou rozděleny na horské oblasti typu A a typu B, ostatní méně příznivé oblasti typu A a B a oblasti se specifickým omezením (S, SX).83 Žadatel se musí zavázat, že bude hospodařit na minimální výměře v příslušných oblastech po dobu pěti let od roku, za který mu byla poprvé poskytnuta platba podle nařízení vlády č. 75/2007 Sb., nebo vyrovnávací příspěvek podle nařízení vlády č. 241/2004 Sb. Po splnění uvedeného závazku už žadateli nový závazek k obhospodařování nevzniká. Minimální výměrou se pro LFA rozumí dle § 10 odst. 1 písm. a) nařízení vlády č. 241/2004 Sb., alternativně 5 ha 81

Vymezení druhů zemědělské kultury uvádí zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, v aktuálním znění. Blíže Příručka pro žadatele 2010 dostupná na webových stránkách SZIF. 83 Vymezení charakteristik jednotlivých oblastí uvádí nařízení vlády č. 241/2004 Sb., o podmínkách provádění pomoci méně příznivým oblastem a oblastem s ekologickým omezením. 82

- 54 -

zemědělské půdy, nebo 2 ha zemědělské půdy, jde-li o hospodaření na území národních parků nebo chráněných krajinných oblastí, nebo 1 ha zemědělské půdy, jde-li o hospodaření v režimu ekologického zemědělství, nebo dle § 6 odst. 1 písm. a) nařízení vlády č. 75/2007 Sb., 1 ha travního porostu. Další podmínkou je, že travní porost musí být alespoň jednou za rok spasen nebo dvakrát za rok posečen, a to v termínu do 31. července 2010 a 31. října 2010 (nejsou-li stanoveny jiné termíny s ohledem na uplatnění dalších agroenvi opatření). Žadatel má právo požádat příslušný orgán ochrany přírody o odložení nebo vynechání jedné seče. Dále je stanovena povinnost dodržovat intenzitu chovu hospodářských zvířat (tzv. zatížení dobytkem, které má omezit ryze komerční využití této podpory). Žadatel musí dodržovat intenzitu chovu skotu, ovcí, koz a koní k datu 31. července kalendářního roku ve výši minimálně 0,2 VDJ na 1 ha travního porostu a maximálně 1,5 VDJ na 1 ha zemědělské půdy.84 Pro nově zavedenou platbu na dojnice je žadatelem FO nebo PO, která chová dojnice ke dni 31. března kalendářního roku, na který je platba požadována. Žadatel musí předložit Seznam dojnic chovaných žadatelem k uvedenému datu, včetně identifikačních čísel a dat narození, systému chovu z hlediska tržní produkce mléka a výpočet VDJ (koeficient pro dojnice je 1,0), Formulář prokazující podíl příjmů (u subjektů podléhajících daňové evidenci), nebo výnosů (u subjektů vedoucích podvojné účetnictví) za prodané mléko na celkových příjmech nebo výnosech ze zemědělské výroby podle § 2e odst. 3 písm. a) až e) ZZ za kalendářní rok předcházející datu podání žádosti, Kopie dokladů prokazující prodej mléka odběrateli za kalendářní rok předcházející datu podání žádosti, Seznam a výměru všech půdních bloků, příp. dílů půdních bloků, zemědělské půdy evidované v LPIS, včetně označení a způsobu využití a Mapu půdních bloků, popř. dílů půdních bloků v měřítku 1:10000 nebo podrobnějším. Tato platba má pomoci producentům mléka vypořádat se s nízkými cenami placenými zemědělským výrobcům. V rámci Jednotné žádosti se také žádá o podporu na AEO z EAFRD, případně HRDP (v roce 2010 končí závazky HRDP, není možné tyto závazky navyšovat, ale je možný přechod na platby z EAFRD – tzv. Transformace závazku AEO). Právní úpravu této oblasti obsahuje nařízení vlády č. 79/2009 Sb., o podmínkách provádění agroenvironmentálních opatření (závazky EAFRD), resp. nařízení vlády č. 242/2004 Sb., o provádění agroenvironmentálních opatření (závazky HRDP). Podmínkou 84

Přepočet jednotlivých kategorií hospodářských zvířat na VDJ pro rok 2010 je uveden v Příloze č. 1., Tab. č. 7: Přepočet jednotlivých kategorií hospodářských zvířat na VDJ.

- 55 -

pro poskytnutí podpory na AEO je zařazení v rámci jednotlivých titulů, kterému předchází žadatelova žádost o zařazení, resp. žádost o změnu zařazení. Součástí AEO je pětiletý závazek žadatele k plnění povinností vycházejících z jednotlivých opatření. Sankce za pozdní podání JŽ je stanovena ve výši 1% z podpory za každý kalendářní den. Přesáhne-li prodlení se splněním povinnosti podat JŽ do stanoveného termínu 25 kalendářních dnů (pro rok 2010 je tímto termínem 9. června), JŽ bude zamítnuta a žadateli nebudou přiznány žádné platební nároky. Kontrola údajů uvedených v Jednotné žádosti je vedena ve dvou rovinách. Administrativní kontrole podléhá 100 % žádostí a jejím obsahem je prověřit, zda jsou vyplněny všechny údaje a zda jsou čitelné, zda byly předloženy všechny přílohy a jsou správné. Při zjištění opravitelných chyb má žadatel právo na základě obdržené výzvy k odstranění chyb doručit opravenou žádost do 15 kalendářních dnů od obdržení uvedené výzvy na příslušné pracoviště SZIF. Jinak bude SZIF posuzovat původní neopravenou žádost. Druhou rovinu kontrol tvoří kontrola na místě, které podléhá cca 5 % až 10 % žádostí. Jedná se o prověření údajů deklarovaných v Jednotné žádosti a ověření plnění podmínek stanovených pro přidělení podpor. Výběr kontrolovaného subjektu může být náhodný, rizikově orientovaný nebo cílený. Kontrola na místě se ještě dělí na tzv. Dálkový průzkum Země, který spočívá ve zpracování družicových snímků, jejich vizuální interpretaci a kontrole údajů deklarovaných v žádosti a který může být doplněn tzv. Rychlou polní návštěvou, kdy pracovník SZIF fyzicky prověří zejména užívání půdy, aniž by kontaktoval kontrolovaný subjekt. Druhou formou Kontroly na místě je tzv. Fyzická kontrola na místě, která může být neohlášená i ohlášená (nejméně 2 dny před kontrolou). Je důležité si uvědomit, že součástí podmínek poskytnutí podpory je souhlas žadatele s provedením nezbytných kontrol a poskytnutí nezbytné součinnosti. Obecná právní úprava práv a povinností žadatele a kontrolních pracovníků během kontroly je uvedena v zákoně č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, v aktuálním znění. Právním aktem ukončujícím kontrolu je Protokol o kontrole, do nějž se zaznamená: zjištění rozporů s údaji deklarovanými v JŽ nebo neplnění podmínek nezbytných pro poskytnutí podpory. Žadatel má právo podat do sedmi pracovních dnů od doručení protokolu o kontrole odůvodněné námitky na SZIF (v písemné formě). Řízení o námitkách se zahajuje dnem doručení námitek a končí vydáním rozhodnutí o námitkách. Dle § 18 zákona o státní kontrole je funkčně příslušný k rozhodnutí o námitkách vedoucí kontrolního orgánu (kontrolní pracovník může o námitkách sám rozhodnout, jestliže jim v plném rozsahu vyhoví). Rozhodnutí stanoví buď důvodnost - 56 -

námitek, což vede ke změně výsledku kontroly, nebo stanoví nedůvodnost námitek, což znamená potvrzení kontrolních zjištění z provedené kontroly. Proti rozhodnutí o námitkách není přípustný opravný prostředek, žadatelům se tak dále nabízí až soudní přezkoumání rozhodnutí správního orgánu dle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v aktuálním znění, před příslušným správním soudem. Cílem podání JŽ je vydání rozhodnutí, ve kterém SZIF stanoví jeden z následující verdiktů:


poskytnutí podpory v plné výši, nebo




snížení podpory v důsledků uplatnění sankcí, nebo




zamítnutí podpory.

Jak už bylo výše uvedeno, rozhodování SZIF se řídí obecnou úpravou správního řízení v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád, v aktuálním znění, s výjimkami stanovenými v zákoně o SZIF.

7.2.2 Ostatní projekty Mimo plošné dotace lze získat podporu i na základě dalších titulů, např.:


investiční a jiné podpory v rámci PRV (Osy I, III, IV),




podpory v rámci SOT,




podpory z národních zdrojů (národní dotace State aid, programy PGRLF).

V rámci investičních podpor z PRV jsou vyhlašovány výzvy na příjem projektů (jednotlivá kola), které stanoví období pro předkládání projektů.85 MZe vydává pro každé kolo tzv. Pravidla, která stanoví podmínky pro poskytování dotace na projekty PRV ČR 2007 – 2013. Normativním základem pro tato Pravidla je nařízení Rady č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z EAFRD, nařízení Rady č. 1290/2005 o financování SZP a Program rozvoje venkova ČR na období 2007 – 2013, schválený dne 23. května 2007 Evropskou komisí. Pravidla tvoří část A obsahující obecné podmínky a část B vymezující specifické podmínky pro jednotlivá opatření, resp. podopatření. V části A je upraveno např. definice používaných pojmů či zkratek, vymezení žadatele, forma a obsah žádosti o dotaci, forma dohody o poskytnutí dotace a žádosti o proplacení výdajů projektu, vymezení způsobilých výdajů, systém sankcí. Konkrétní Pravidla jsou dostupná na webových stránkách SZIF. 85

Harmonogram předpokládané administrace podpor z PRV v letech 2008 – 2010 dostupný na: .

- 57 -

Práva a povinnosti žadatelů o podporu v rámci SOT jsou pro jednotlivé komodity upraveny evropskými předpisy z dílny Komise. Konkrétní informace jsou dostupné opět na webových stránkách SZIF. Podmínky pro poskytování dotací z národních zdrojů vydává MZe na příslušný kalendářní rok v návaznosti na schválený rozpočet ve formě Zásad, kterými se stanovují podmínky pro poskytování dotací. Normativním základem je § 2 a § 2d ZZ a Zásady pro rok 2010 jsou vedeny pod č.j.: 1501/2010 - 17000.86 Zásady tvoří část A upravující obecné podmínky, část B vymezující jednotlivé dotační programy, část C obsahující vzory potřebných formulářů a část D poskytující výklad k vybraným programům.

86

Dostupné na: .

- 58 -

8 Dopad zemědělských dotací na ekonomiku podniku Z důvodu názornosti je v této kapitole analyzována situace dvou českých zemědělských podniků, které se staly v roce 2009 příjemci dotace na základě Jednotné žádosti. Na základě poskytnuté platby a s ohledem na parametry jednotlivých podniků je možno dovozovat vliv jednotlivých dotačních titulů.

8.1 Parametry podniků Podnik A hospodaří na 1.500 ha zemědělské půdy, z toho 885 ha tvoří druh zemědělské kultury - orná půda a 615 ha je kultura travní porost. Plocha trvalého travního porostu v oblastech LFA tvoří 80 % výměry kultury travní porost (492 ha), z toho ve skupině OA je 307,5 ha a ve skupině OB je 184,5 ha. Ze struktury plodin na orné půdě je důležité uvést pěstování lnu na vlákno na 88,5 ha. V rámci Osy II PRV priorita 1.3 agroenvironmentální opatření podnik A provádí pěstování meziplodin na 44,25 ha a provádí ošetřování travních porostů – 80 % louky (492 ha) a 20 % pastviny (123 ha), obě opatření v základním managementu. Podnik A provozuje také živočišnou výrobu, konkrétně stav skotu v rozhodném období (tj. od 1. července do 31. července) je 1.080 ks. Stav je tvořen 360 ks skotu staršího 24 měsíců, 720 ks skotu ve stáří do 24 měsíců (telata do 6 měsíců 180 ks, skot od 6 do 24 měsíců 540 ks). Způsob hospodaření podniku A je konvenční. Podnik B hospodaří také na 1.500 ha zemědělské půdy, z toho 1.410 ha tvoří kultura orná půda a 90 ha je kultura travní porost. Plocha trvalého travního porostu v oblastech LFA tvoří 30 % výměry kultury travní porost (27 ha) a veškerá výměra je ve skupině OB. Pro potřebu Jednotné žádosti není v rámci struktury plodin na orné půdě pěstováno nic důležitého. V rámci agroenvironmentálních opatření podnik B provádí pěstování meziplodin na 70,5 ha, a provádí ošetřování travních porostů pouze v režimu louky (90 ha) v základním managementu. Podnik B nechová skot. Způsob hospodaření podniku B je konveční.

8.2 Způsob výpočtu jednotlivých podpor Na základě charakteru uvedených podniků je celková horizontální dotace tvořena přímou platbou SAPS, doplňkem přímé platby z národního rozpočtu TOP-UP, platbou

- 59 -

za hospodaření v oblastech LFA a platbou za provádění agroenvironmentálních opatření z Osy II PRV. Pro platbu SAPS je rozhodující splnění podmínek: evidence půdy v LPIS a uchování půdy v dobrém zemědělském stavu k 30. červnu 2003, půda vedena v LPIS na žadatele nejméně od podání JŽ do 31. srpna, zemědělské obhospodařování půdy, splnění standardů GAEC a výměra půdy je alespoň 1 ha. Následně se pouze výměra zemědělské půdy vynásobí příslušnou platbou na ha.87 TOP-UP doplňují přímé platby z unijního rozpočtu a v roce 2009 byly poskytovány s ohledem na uvedené podniky na zemědělskou půdu, přežvýkavce a na pěstování lnu na vlákno. Podmínky poskytnutí podpory jsou vymezeny v nařízení vlády 112/2008 Sb., o stanovení některých podmínek poskytování národních doplňkových plateb k přímým podporám, v aktuálním znění. Na základě § 11 uvedeného nařízení vlády zveřejňuje výši plateb SZIF do 30. listopadu. Platba na zemědělskou půdu se získá vynásobením sazby87 a příslušné výměry zemědělské půdy. Platba za pěstování lnu na vlákno se získá součinem sazby87 a příslušné výměry pěstování lnu. Platba na přežvýkavce se získá vynásobením sazby87 a stavu VDJ, který se získá přepočtem ze skutečného stavu dobytka.88 Podmínky platby LFA stanoví nařízení vlády č. 75/2007 Sb., o podmínkách poskytování plateb za přírodní znevýhodnění, v aktuálním znění (zejména § 8). Pro platbu za hospodaření v LFA je důležité splnění podmínky intenzity chovu hospodářských zvířat, které musí být v příslušném kalendářním roce v rozsahu nejméně 0,2 VDJ na 1 ha travního porostu a nejvýše 1,5 VDJ na 1 ha z. p. Platba za LFA se získá součinem sazby89 a příslušné výměry travního porostu dle skupiny LFA. Podmínky platby AEO stanoví nařízení vlády č. 79/2007 Sb., o podmínkách provádění agroenvironmentálních opatření, v aktuálním znění (zejména § 4, resp. Část druhá uvedeného nařízení). Platba za pěstování meziplodin se získá součinem výměry, kde jsou pěstovány meziplodiny, a příslušnou sazbou.89 Platba za ošetřování travních porostů je podmíněna splněním intenzity chovu hospodářských zvířat (viz výše) a získá se součinem příslušné sazby dle zvoleného managementu89 a výměry příslušného typu trvalého travního porostu (louky nebo pastviny).

87

Viz. Příloha č. 1, Tab. č. 9: Sazby SAPS a TOP-UP v roce 2009. Viz. Příloha č. 1, Tab. č. 7: Přepočet jednotlivých kategorií hospodářských zvířat na VDJ. 89 Viz. Příloha č. 1, Tab. č. 10: Sazby pro LFA a AEO v roce 2009. 88

- 60 -

Pro konečnou výši platby za LFA a provádění AEO je důležitý směnný kurz měny EURO na českou korunou. Pro rok 2009 byl na základě směnného kurzu uveřejněného v prvním Ústředním věstníku EU stanoven kurz 26,825 CZK/EUR.

8.3 Výsledné výše dotací na základě Jednotné žádosti Na základě parametrů obou podniků a aplikace příslušných předpisů, resp. pravidel, která jsou stručně uvedena v předcházející podkapitole, získá podnik A za rok 2009 dotaci na základě JŽ ve výši 11.453.599,- Kč a podnik B dotaci ve výši 7.537.681,- Kč. Přehled jednotlivých položek platby u obou podniku je uveden v následujícím přehledu: Kč

Podnik A

Podnik B

SAPS

5.565.000,-

5.565.000,-

TOP-UP

2.975.444,-

1.776.000,-

platba na zem. půdu

1.776.000,-

1.776.000,-

platba na přežvýkavce

1.052.136,-

0,-

platba na len na vlákno

147.308,-

0,-

1.430.322,-

0.-

oblast OA

965.096,-

0,-

oblast OB

465.226,-

0,-

1.482.833,-

196.681,-

pěstování meziplodin

123.449,-

196.681,-

ošetřování TP – louky

989.843,-

0,-

ošetřování TP – pastviny

369.541,-

0,-

11.453.599,-

7.537.681,-

LFA

AEO

Celkem

Z analyzované situace vyplývá, že podnik B tratí při získaní plošných dotací ve srovnání s podnikem A i přesto, že výměra zemědělské půdy je u obou podniků shodná. Rozhodujícím důvodem pro neexistenci nároku na část podpory je u podniku B nesplnění podmínky intenzity chovu hospodářských zvířat, která je vyžadována při platbách za hospodaření ve znevýhodněných oblastech, resp. při platbách za provádění podopatření ošetřování travních porostů.

- 61 -

9 Závěrečná kapitola Dotace jsou nástrojem používaným k redistribuci příjmů do společensky akceptovaných oblastí s cílem zajistit spravedlivé rozdělení prostředků, které z jistých důvodů nemůže zajistit samotných trh. Celý systém dotační politiky je velice citlivý, protože často dochází k přesouvání veřejných prostředků z veřejných rozpočtů do soukromé sféry. Proto je důležité získání společenského konsensu pro konkrétní dotační politiku, logické a spravedlivé nastavení pravidel a zejména pak následná transparentnost přerozdělování a důsledné dodržování vymezených pravidel. Dotace v zemědělství lze ospravedlnit několika argumenty – ohodnocení plnění mimoprodukční funkce zemědělství, zajištění potravinové bezpečnosti nebo prostě jen celospolečenská podpora zemědělství právě pro jeho unikátní produkční schopnost. Posledně uvedený argument bude důležité prosazovat mezi populací, protože i když většina obyvatelstva je usazena v městských aglomeracích, musí se každodenně stravovat a potřebné suroviny pro výrobu potravin produkuje právě venkov a snad i nadále bude přes určité snahy o laboratorní produkci primárních komodit. Od roku 2004 je Česká republika součástí Evropské unie včetně jednotného vnitřního trhu. Autor se domnívá, že nelze akceptovat názor připouštějící variantu vzdání se, resp. omezení vlastní zemědělské produkce a spolehnutí se na intrakomunitární obchod s potravinami. Tudíž je nutné přenést akceptaci produkční role zemědělství, resp. venkova i na demokratické zástupce, kteří rozhodují o dění v regionu České republiky. Dosavadní situace na nejvyšší politické úrovni nebyla ve vztahu k pochopení role zemědělství v národním hospodářství v požadované kvalitě. Právní úprava zemědělských dotací vychází v prostředí Evropské unie ze samotné Smlouvy o založení Evropského společenství, která historicky vymezuje zemědělství jako specifické a pro chod společnosti významné odvětví, které regulují orgány Evropské unie. Členské státy se svým vstupem do nadnárodní organizace vzdaly plné suverenity v otázkách zemědělství a přenesly vymezené pravomoci na tuto organizaci. Oblast zemědělství, resp. celého agrárního sektoru je regulovaná převážně komunitární právní úpravou, která působí v členských státech přímo nebo nepřímo prostřednictví implementace pravidel v národních právních řádech. Z hlediska formy jsou pravidla v komunitární rovině upraveny v nařízeních Rady nebo nařízeních Komise, resp. v evropských směrnicích, které vydává zejména Komise. V českém právním řádu je

- 62 -

agrární sektor upraven několika zákonnými normami, pro dotační politiku je to zejména zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, v aktuálním znění a zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělské intervenčním fondu, v aktuálním znění, a mnoha právními předpisy nižší právní síly, které provádí tuzemské zákony nebo předpisy práva Evropské unie. Z hlediska formy to jsou převážně nařízení vlády, dále vyhlášky příslušných ministerstev. V rámci české normotvorby se stalo nešvarem nekoncepční a neodborné strohé překládání evropských norem. Takový postup bude nutné změnit tak, aby vznikající předpisy naplňovaly smysl úpravy a chování povinných nebo oprávněných subjektů podle právních pravidel vedlo k dosažení ekonomicky vytyčeného cíle. S ohledem na fakt, že Česká republika je členem Evropské unie, existence Společné zemědělské politiky Evropské unie se každodenně dotýká národní zemědělské produkce. Původní smysl Společné zemědělské politiky nastartovat produkci potravin se stává minulosti a nastupují opatření směřující k udržení evropského formátu zemědělství,

zajištění

trvale

udržitelného

rozvoje

venkova

a

zohlednění

environmentálních souvislostí zemědělské produkce. Společná zemědělská politika prošla od svého vzniku v 60. letech 20. stol. už několika reformami, které měly za cíl změnit koncepci podpory odvětví od ryze tržních opatření (pilíř I) k opatřením strukturální

a

environmentální

povahy

(pilíř

II),

které

umožní

zvyšování

konkurenceschopnosti evropských producentů na globální úrovni beroucí v potaz trvale udržitelný rozvoj životního prostředí. Právě tlak Světové obchodní organizace na otevření jednotného trhu pro světové producenty je varovným signálem pro evropské producenty, aby v maximální míře zefektivnili svoji výrobu a nevyužívali pouze sterilního prostředí uvnitř Evropské unie opatřeného štědrými horizontálními dotačními platbami. Zemědělské subjekty by si dále měly uvědomit, že na agrárních trzích se postupně prosazuje poptávka, tudíž o struktuře výroby rozhodují poslední články výrobních vertikál. Tyto efekty je nutné promítnout i do dotačních politik a zvolit vhodné nástroje podpory. Společná zemědělská politika je naplánovaná do r. 2013 a v současné době zatím není jasná koncepce na další plánovací období. Jeden z návrhů počítá s tím, že by vlády členských států sehrály do budoucna větší roli při stanovování výdajových priorit. Financování regionální politiky by mělo být orientované na výsledky. Za tím účelem bude třeba vytvořit přísnější způsoby vyhodnocování efektů dotačních programů a podporu bude nutné navázat na měřitelné cíle. Větší díl zodpovědnosti má být převeden - 63 -

na členské země, které by měly přímou podporu z Evropské unie doplnit větším spolufinancováním

z národních

rozpočtů.

Částečným

přesunem

odpovědnosti

na členské státy by se v evropském rozpočtu uvolnily prostředky na podporu dalších politik, které Komise považuje za důležité. V návaznosti na uvedený návrh bude opravdu důležité, aby se český stát jasně vyjádřil, zda hodlá české zemědělství podporovat či ne. Agrární politika České republiky měla v předválečném období parametry západoevropských zemí. V průběhu 20. stol. ve spojitosti se změnou politického režimu začala směřovat k jiným cílům. Došlo k silné deformaci vlastnických vztahů k půdě a jinému majetku. Zemědělství se na jedné straně stalo jedním z nejpreferovanějších odvětví, na druhé straně existovaly až absurdní podpory (př. dotace ztrát zemědělských podniků), které uměle udržovaly sektor ve stabilním stavu. Po r. 1989 došlo k ekonomické reformě, která se drasticky projevila právě v agrárním sektoru a důsledky se projevují dodnes. Po otevření českého trhu vzniklo silně konkurenční prostředí a český spotřebitel byl zahlcen širokým sortimentem zahraničních výrobků s vysokou přidanou hodnotou v barevných a moderních obalech a ve spojitosti s nadnárodními prodejními řetězci za nízkou cenu. K diskusi zůstává kvalita a spíše složení těchto výrobků, ale to v první fázi spotřebitele nezajímalo. České zemědělství se tak nezdravě orientovalo spíše na vývoz primárních komodit bez přidané hodnoty a tento jev u některých komodit přetrvává do současnosti. Na tomto místě opět autor zmiňuje nutnost, aby český stát deklaroval svůj vztah k tuzemským zemědělcům a potravinářům, protože agrární sektor je v evropském prostředí velice politicky ovlivněn s ohledem na Společnou zemědělskou politiku. Dojde-li k přesunu tvorby priorit podpory zpět na členské státy, bude nutné aby stát stanovil jasnou strategii a cíle podpory. K diskusi je i současné rozložení podpory na jednotlivé Osy Programu rozvoje venkova, kdy nejvíce prostředků směřuje do Osy II, která je ryze neinvestičního charakteru. Dotační nástroje v zemědělství České republiky jsou v současné době v několika formách. Jsou to přímé dotace do důchodu, které tvoří jednotná platba na plochu (SAPS) financovaná z evropských zdrojů a doplňková platba (TOP-UP) financovaná z národního rozpočtu. Strukturální opatření, která jsou realizována v rámci Programu rozvoje venkova 2007 – 2013, jsou financována z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova a kofinancována z národních zdrojů. Přetrvávající dotace ve formě tržních opatření jsou realizována na základě Společné organizace trhu, do které spadají vybrané komodity a výrobky. Dále existuje podpora z Podpůrného a garančního - 64 -

rolnického a lesnického fondu, která je financována z národních zdrojů, a tzv. národní podpory (State-aid), které vyhlašuje ministerstvo zemědělství a jsou financovány z národního rozpočtu. Důležitým faktem je vysoký podíl transakčních nákladů u většiny forem podpor, tudíž je zapotřebí citlivých postupů při tvorbě programů podpor s ohledem na jejich přínos a účinnost. Prameny práva v rámci nástrojů dotační politiky vznikají jak na evropské úrovni tak na vnitrostátní úrovni. Právní rámec poskytování zemědělských dotací v České republice byl vymezen výše. Autor považuje právní úpravu za dostatečnou. Z hlediska aplikace právních pravidel zemědělskými subjekty má pozitivní přínos existence příruček vydávaných Státním zemědělský intervenčním fondem (př. Příručka pro žadatele 2010), které vymezují základní podmínky, postupy pro vyplnění formulářů včetně popisu celého procesu administrace žádostí o dotace. De lege ferenda autor navrhuje při normotvorbě na vnitrostátní úrovni výraznější zapojení prvku zemědělské odbornosti tak, aby nevznikal pouze strohý překlad pravidel vytvořených na evropské úrovni, který není dostatečně uzpůsoben konkrétním podmínkám a požadavkům v zemědělství. Dále je nutné zlepšit přístup k procesu implementace komunitárního práva z hlediska včasnosti vnitrostátní legislativní tvorby. Je nutné eliminovat případy, kdy příslušné vnitrostátní právní předpisy vedoucí k naplnění cíle směrnic jsou vydány v nedostatečném časovém horizontu před termínem podání konkrétních žádostí. Zájemce o dotaci pak nemá dostatečný časový prostor pro seznámení se s podmínkami poskytnutí dotace a s obtížemi podává příslušnou žádost, resp. připravuje požadovaný projekt. Ve smyslu strategického rozvoje České republiky by měla vzniknout na vládní úrovni jasná a výstižná strategie pro český agrární sektor. Na komunitární úrovni musí právní předpisy reflektovat liberalizaci světového trhu a požadavky vzešlé z jednání Společné obchodní organizace. Efektem bude omezování tržních opatření a na základě ekonomických požadavků příprava právní konstrukce strukturálních opatření, ve které bude nutné prosadit efektivní institucionální uspořádání a transparentnost celého systému s ohledem na celkovou nákladovost dotační politiky. Z dlouhodobého hlediska je v rámci agrárního sektoru nutné snižovat spoléhání se na dotace, a tudíž je záhodno využít dostupných finančních prostředků zejména ze zdrojů Evropské unie k rozvoji moderní produkce, která splní požadavky na bezpečnost potravin a bude ohleduplná k přírodnímu prostředí jako celku. Cílem by měl být stabilní agrární sektor zajišťující přirozený rozvoj venkova s omezenou závislostí na redistribuci důchodů. - 65 -

10 Seznam použité literatury a jiných pramenů Literatura: ANANIA, G., BOHMAN, M., CARTER, C., McCALLA, A. Agricultural Policy Reform and the WTO. Cheltenham : Edward Edgar Publishing Limited, 2004. ISBN 184376-892-5. BEČVÁŘOVÁ, V. Dotace v modelu agrární politiky EU a USA. In Firma a konkurenční prostředí 2008 – 1. část. 1. vyd. Brno : MSD, spol. s r. o., 2008, s. 175 – 183. ISBN 978-80-7392-020-3. BEČVÁŘOVÁ, V. Dotační politika v zemědělství. Habilitační práce. Brno : MZLU v Brně. 1995. BEČVÁŘOVÁ, V. Koncepce pilířů I a II SZP v dotační politice ČR. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2008. ISBN 978-80-7375-252-1. BEČVÁŘOVÁ, V. Podpora zemědělství na bázi přímých plateb. In Firma a konkurenční prostředí 2007 - Sekce 2: Úloha podniku v udržitelném rozvoji regionů. Brno : MSD, spol. s r. o., 2007, s. 7 – 14. ISBN 978-80-86633-84-8. BEČVÁŘOVÁ, V. Přímé platby v evropském modelu zemědělství. In Acta Universitatis agriculturae et silviculturae Mendelianae Brunensis : Acta of Mendel University of agriculture and forestry Brno = Acta MZLU v Brně. 2008. sv. LVI, č. 3, s. 21 – 28. ISSN 1211-8516. BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001. ISBN 807157-514-3. DROBĚNOVÁ, R. Zemědělství a rozvoj venkova v kontextu posledních změn SZP EU. In Role zemědělsko-potravinářského sektoru v procesu evropské integrace a světové globalizace. Brno : MZLU v Brně, 2007, s. 77 – 84. ISBN 978-80-7375-109-8. FOJTÍKOVÁ, L., LEBIEDZIK, M. Společné politiky EU. Historie a současnost se zaměřením na Českou republiku. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008. ISBN 978-80-7179939-9. GREGA, L. Teoreticko-metodologické aspekty ekonomických nástrojů zemědělské politiky. Disertační práce. Brno : MZLU v Brně. 1996. JANKŮ, M. Evropská unie – právní systém. 1. vyd. Praha : Computer Press, 2002. ISBN 80-7226-806-6.

- 66 -

LEBIEDZIK, M. Hospodářská politika Evropské unie. Karviná : Slezská univerzita, 2000. ISBN 80-7248-087-1. PĚLUCHA, M. Rozvoj venkova v programovacím období 2007 – 2013 v kontextu reforem SZP EU. Praha : IREAS, 2006. ISBN 80-86684-42-3. SAMUELSON, P., NORDHAUS, W. Ekonomie 18. vydání. Přel. kol. autorů vedený M. Gregorem. 1. vyd. Praha : NS Svoboda, 2007. Přel. z: Economics, eighteen Edition. ISBN 978-80-205-0590-3. SOJKA, M., KONEČNÝ, B. Malá encyklopedie moderní ekonomie. 4. aktualizované vyd. Praha : Libri, 2001. ISBN 80-7277-032-2. STOJAROVÁ, Š., SCHWARZOVÁ, Z. Dotační služby pro české zemědělce. In Firma a konkurenční prostředí 2008 - 2. část. 1. vyd. Brno : MSD, spol s r. o., 2008, s. 352 – 356. ISBN 978-80-7392-021-0. TRACY, M. Food and Agriculture in a Market Economy. Prague : V. Krigl, Polygrafická a nakladatelská činnost, 1993. ISBN 2-9600047-0-1. TÝČ, V. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 5. aktualizované vyd. Praha : Linde Praha, 2006. ISBN 80-7201-631-8.

Internetové portály:

Rozhodnutí Evropského soudního dvoru: Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 5. dubna 1979, ve věci 148/78 Ratti, www.eur-lex.europa.eu. Rozsudek Evropského soudního dvoru ze dne 5. února 1963, ve věci 26/62 Van Gend en Loos, www.eur-lex.europa.eu.

- 67 -

Rozsudek Evropského soudního dvoru ze dne 15. července 1964, ve věci 6/64 Costa v. E.N.E.L., www.eur-lex.europa.eu. Rozsudek Evropského soudního dvoru ze dne 17. května 1972, ve věci 93/71 Leonesio v. Italské ministerstvo zemědělství, www.eur-lex.europa.eu. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 5. dubna 1979, ve věci 148/78 Ratti, www.eur-lex.europa.eu. Rozhodnutí Komise ze dne 11. ledna 1983, ve věci 83/14/EEC, www.eur-lex.europa.eu.

- 68 -

11 Přílohy 11.1 Příloha č. 1: Tabulky a obrázky Tab. č. 1: Finální podoba modulace EU 15

EU 15

EU 15

EU 15

NČS

NČS

2009

2010

2011

2012

2012

2013

0

0

0

0

0

0

od 5.000,- EUR do 300.000,- EUR

7%

8%

9%

10 %

0%

10 %

nad 300.000,- EUR

11 %

12 %

13 %

14 %

4%

14%

Typ farmy podle výše podpory do 5.000,- EUR

Zdroj: Lebiedzik, M. Hospodářská politika Evropské unie. EU 15 – patnáct členů EU do května 2004. NČS – nové členské státy, které vstoupily do EU. Tab. č. 2: Struktura zemědělství v roce 1989

soukromá hospodářství

3205

4

Procento z celkové výměry z. p. 0,4

zemědělská družstva

1024

2561

61,4

státní statky

174

6261

25,3

ostatní podniky

599

452

12,9

5002

799

100

Forma subjektu

Celkem

Počet

Průměrná výměr z. p. v ha

Zdroj: Bečvářová, V. Zemědělská politika. Str. 74. Tab. č. 3: Struktura zemědělství v roce 1998

24710

36

Procento z celkové výměry z. p. 20,8

obchodní společnosti

1869

666

29,1

družstva

1011

1349

31,9

státní podniky

22

864

0,4

jiné podniky

30

333

0,2

Forma subjektu soukromá hospodářství

Počet

Průměrná výměr z. p. v ha

ostatní pozemková držba Celkem

17,6 27642

650

Zdroj: Bečvářová, V. Zemědělská politika. Str. 77.

- 69 -

100

Tab. č. 4: Souhrnný rozpočet EU na rok 2010 - Hlava 05 Zemědělství a rozvoj venkova [mil. EUR] Položky 2010 Závazky Platby

Hlava 05 Okruh Kapitola 05 01

Správní výdaje v oblasti politiky Zemědělství a rozvoj venkova

05 02

Položky 2009 Závazky Platby

Plnění 2008 Závazky Platby

133,38

133,38

131,21

131,21

127,09

127,09

Intervence na zemědělských trzích

4 099,81

4 100,53

3 287,72

3 287,72

5 443,40

5 442,25

05 03 05 04

Přímé podpory Rozvoj venkova

39 273,00 14 358,08

39 273,00 37 779,00 37 779,00 37 568,58 37 568,58 13 396,50 13 982,38 8 033,92 14 626,69 10 527,44

05 05

Předvstupní opatření v oblasti zemědělství a rozvoje venkova

05 06

Mezinárodní aspekty oblasti politiky Zemědělství a rozvoj venkova

05 07

Audit zemědělských výdajů

05 08

Politická strategie a koordinace v oblasti politiky Zemědělství a rozvoj venkova

169,80

131,50

121,50

340,83

133,60

144,53

6,28

6,28

6,26

6,26

5,91

5,91

- 300,50

- 300,50

- 458,50

- 458,50

- 29,30

- 29,30

40,59

36,27

43,64

40,21

29,37

22,01

57 780,44

56 776,96

54 893,21

49 160,64

57 905,34

53 808,51

05 Správní podpora generálního AWBL-01 ředitelství pro zemědělství Hlava 05 — Celkem

Zdroj: Evropská komise. Tab. č. 5: Přehled nákladů u jednotlivých forem dotací Forma dotace Cílené transfery celkové částky Proporcionální dotace primárních faktorů Dotace výstupu / vstupů Podpora tržních cen - vývozce - dovozce

Přímé náklady deformace transakce žádné velmi vysoké

Nepřímé náklady transakce velmi vysoké

nízké

vysoké

vysoké

vysoké

nízké

vysoké

velmi vysoké velmi vysoké

nízké velmi nízké

nízké záporné

Zdroj: Bečvářová, V. Zemědělská politika. Str. 12.

- 70 -

Tab. č. 6: Přehled vybraných vnitrostátních právních předpisů pro oblast agrobyznysu Číslo předpisu 252/1997 Sb. 256/2000 Sb. 146/2002 Sb. 147/2002 Sb. 262/2006 Sb. 219/2003 Sb. 91/1996 Sb. 156/1998 Sb. 166/1999 Sb. 154/2000 Sb. 242/2000 Sb. 246/1992 Sb. 114/1992 Sb. 254/2001 Sb. 334/1992 Sb. 110/1997 Sb. 477/2001 Sb. 185/2001 Sb. 513/1991 Sb. 143/2001 Sb. 395/2009 Sb.

Název předpisu Zákon o zemědělství, v aktuálním znění Zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu, v aktuálním znění Zákon o Státní zemědělské a potravinářské inspekci, v aktuálním znění Zákon o Ústředním kontrolním a zkušebním ústavu zemědělském, v aktuálním znění Zákoník práce, v aktuálním znění Zákon o oběhu osiva a sadby, v aktuálním znění Zákon o krmivech, v aktuálním znění Zákon o hnojivech, v aktuálním znění Veterinární zákon, v aktuálním znění Plemenářský zákon, v aktuálním znění Zákon o ekologickém zemědělství, v aktuálním znění Zákon na ochranu zvířat proti týrání, v aktuálním znění Zákon o ochraně přírody a krajiny, v aktuálním znění Vodní zákon, v aktuálním znění Zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, v aktuálním znění Zákon o potravinách a tabákových výrobcích, v aktuálním znění Zákon o obalech, v aktuálním znění Zákon o odpadech, v aktuálním znění Obchodní zákoník, v aktuálním znění Zákon o ochraně hospodářské soutěže, v aktuálním znění Zákon o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, v aktuálním znění

Zdroj: Tvorba autora. Tab. č. 7: Přepočet jednotlivých kategorií hospodářských zvířat na VDJ Druh a kategorie hospodářských zvířat skot ve věku nad 24 měsíců skot ve věku nad 6 měsíců do 24 měsíců skot ve věku nad 1 měsíc do 6 měsíců ovce ve věku nad 12 měsíců kozy ve věku nad 12 měsíců koně ve věku nad 6 měsíců koně ve věku do 6 měsíců

Koeficient přepočtu na VDJ 1,0 0,6 0,2 0,15 0,15 1,0 0,4

Zdroj: Příručka pro žadatele, SZIF, 2010.

- 71 -

Tab. č. 8: Návrh finančního plánu pro Program rozvoje venkova v ČR období 2007 - 2013 mil. EUR Procentní podíl 750,03 23,26 1736,20 53,84 567,10 17,59 157,00 4,87 14,50 0,45

Osa I Osa II Osa III Osa IV Technická pomoc Celkem

3224,83

100,00

kalendářní rok mil. EUR 107,15 248,03 81,01 22,43 2,07 460,69

Zdroj: Přednáška z předmětu Dotace v zemědělství, AF MENDELU, RNDr. Dovrtěl, 2010. Tab. č. 9: Sazby SAPS a TOP-UP v roce 2009 SAPS TOP-UP zemědělská půda len na vlákno přežvýkavci

3.710,-- Kč na ha

Minimálně 1 ha

1.184,00 Kč na ha 1.664,50 Kč na ha 1.461,30 Kč VDJ

1 ha 1 ha 2 VDJ

Zdroj: SZIF, tvorba autora. Tab. č. 10: Sazby pro LFA a AEO v roce 2009 LFA OA LFA OB AEO Louky z. m. AEO Pastviny z. m. AEO Pěst. meziplod.

117 94 75 112 104

Minimálně 1 ha z. p. 1 ha z. p. 5 ha z. p. 5 ha z. p. 5 ha z. p.

EUR na ha EUR na ha EUR na ha EUR na ha EUR na ha

Zdroj: NV č. 75/2007 Sb., NV č. 79/2007 Sb., tvorba autora.

- 72 -

Obr. č. 1: Vývoj SZP v hlavních systémech podpory 1990

1996

2002

MacSharry

Agenda 2000

Podpora trhu

Podpora trhu

Změna užití EAGGF

Podpora trhu

Kompenzační platby

2005 Fischler

CC modulace

Podpora trhu

Oddělení od produkce SAPS, SPS

Kompenzační platby

Rozvoj venkova

Rozvoj venkova

Strukturální opatření Národní obálky

Zdroj: BEČVÁŘOVÁ, V. Koncepce pilířů I a II SZP v dotační politice ČR., str. 29 a 32. Obr. č. 2: Základní model agrární politiky ČR do r. 1989 Dotace primárních produktů

Dotace vstupů

Ceny vstupů

Nákupní ceny

Dotace spotřebitelská

Velkoobchodní ceny potraviny

Maloobchodní ceny potraviny

Diferenciální příplatek Prémie za kvalitu, inovaci Dotace ztrát Dotace služeb

Zdroj: Přednáška Zemědělská politika a její realizace v českém agrárním sektoru, předmět Agrární politika, PEF MENDELU, prof. Bečvářová, 2010.

- 73 -

11.2 Příloha č. 2: Grafy Graf č. 1: Ekonomické důsledky externích nákladů

P S´ S EC p´

D – křivka poptávky S – původní křivka nabídky S´ - křivka nabídky zohledňující externí náklady q – původní produkce q´ - produkce po zohlednění externím nákladů p – původní cena p´ - cena po zohlednění externích nákladů EC – rozměr externích nákladů

p D

q´

q

Q

Zdroj: Přednáška Ekonomická podstata problémů životního prostředí, předmět Environmentální ekonomika a politika, PEF MENEDLU, Ing. Miškolci, 2009. Graf č. 2: Ekonomické důsledky externích přínosů

P S S´ EB p

D – křivka poptávky S – původní křivka nabídky S´ - křivka nabídky zohledňující externí přínosy q – původní produkce q´ - produkce po zohlednění externím přínosů p – původní cena p´ - cena po zohlednění externích přínosů EC – rozměr externích přínosů

p´ D

q

q´

Q

Zdroj: Přednáška Ekonomická podstata problémů životního prostředí, předmět Environmentální ekonomika a politika, PEF MENDELU, Ing. Miškolci, 2009.

- 74 -

Graf č. 3: Princip formování cen komodit na agrárních trzích

S

P D

D´ S´

D – původní křivka poptávky D´ - časový posun křivky poptávky S – původní křivka nabídky S´ - časový posun křivky nabídky q – původní produkce q´ - nová produkce p – původní cena p´ - nová cena

p

p´

q

q´

Q

Zdroj: Bečvářová, V. Koncepce pilířů I a II SZP v dotační politice ČR., str. 17. Graf č. 4: Pareto efektivní alokace

x – důchod v jednom odvětví y – důchod v ostatních odvětvích a – křivka alokace b – isočára společenského blahobytu R – rovnovážný stav

Y b

a R

y

x

X

Zdroj: Přednáška Státní zásahy v tržní ekonomice – teoretická východiska, předmět Agrární politika, PEF MENDELU, prof. Bečvářová, 2010.

- 75 -

Graf č. 4: Druhé nejlepší řešení Pareto efektivní alokace

x – původní důchod v preferovaném odvětví x´ - důchod v preferovaném odvětví po zohlednění např. mimoprodukčních přínosů y – původní důchod v ostatních odvětvích y´- důchod v ostatních odvětvích po odčerpání potřebných prostředků a – reálná křivka alokace a´ - hypotetická křivka alokace b, b1 – isočáry společenského blahobytu R, R´ – rovnovážné stavy

Y b b1 y R

R´

y´ a

x

a´

x´

X

Zdroj: Přednáška Státní zásahy v tržní ekonomice – teoretická východiska, předmět Agrární politika, prof. Bečvářová, 2010.

- 76 -