PROVINCIE NOORD-HOLLAND. Van verdelen naar verhuizen De woonruimteverdeling in Noord-Holland belicht

PROVINCIE

NOORD-HOLLAND

Van verdelen naar verhuizen De woonruimteverdeling in Noord-Holland belicht Colofon Uitgave Provinciaal Bestuur van Noord-Holland Provinciehuis, Dreef 3 2012 HR Haarlem Eindredactie Provincie Noord-Holland Afdeling Ruimte, Wonen en Bereikbaarheid Grafische verzorging Provincie Noord-Holland MediaProductie Papier Hello matt, houtvrij MC Oplage 1.000 exemplaren

Haarlem, oktober 2004

Deze publicatie beschrijft het onderzoek dat in opdracht van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland is uitgevoerd door: RIGO Research en Advies BV te Amsterdam , tel (020) 522 11 11, www.rigo.nl

Van verdelen naar verhuizen De woonruimteverdeling in Noord-Holland belicht Deel 1 Beleidsverkenning Deel 2 Achtergrondmateriaal

September 2004

V

oor u ligt het rapport met het onderzoeksverslag en de aanbevelingen over de woonruimteverdeling in Noord-Holland. RIGO Research en Advies BV te Amsterdam heeft in opdracht van ons College onderzocht in hoeverre aanpassingen in de woonruimteverdeling een impuls kunnen geven aan de doorstroming.

De doorstroming op de woningmarkt is sinds eind jaren negentig drastisch afgenomen. Dit onderzoek laat zien dat vooral de doorstroming op de huurmarkt sterk is teruggevallen. Dat baart mij grote zorgen. Deze ontwikkeling staat op zeer gespannen voet met het gegeven dat in Noord-Holland enkele honderdduizenden huishoudens meer of minder urgente wensen koesteren om te verhuizen. Voor het tegengaan van de stagnatie en het terugdringen van de wachtlijsten is het in de eerste plaats van belang dat we de woningproductie weer op het vereiste peil brengen. Dit is ook voor de kansen van starters doorslaggevend. Ons College geeft dan ook volop aandacht aan het aanjagen van de bouw. Naast nieuwbouw is het net zo belangrijk om te kijken naar de praktijk van de toewijzing van woonruimte. Het vlottrekken van de woningmarkt is een verantwoordelijkheid van alle partijen. De resultaten van dit onderzoek geven het provinciaal bestuur genoeg aanleiding om het voortouw in de discussie te nemen. In potentie blijkt er aanmerkelijk meer ‘ruimte’ voor doorstroming in de huurwoningmarkt in Noord-Holland te zijn. Ik wil de komende tijd de discussie met u aangaan over eenvoud en effectiviteit van regels en over het wegnemen van achterhaalde belemmeringen. Ook zie ik kansen om door betere informatievoorziening een meer open woningmarkt te bereiken. Als denkrichting houd ik aan uiteindelijk te willen komen tot één woningmarkt in Noord-Holland. Dat betekent beslist niet dat we voorbij gaan aan de noden van mensen die om gegronde redenen een bijzondere positie verdienen bij de woningtoewijzing. Integendeel. Juist voor hen houden overheid en verhuurders een uitdrukkelijke verantwoordelijkheid. De zelfredzame woningzoekenden daarentegen ‘verdienen’ een – in alle opzichten – ruimere woningmarkt. Hierbij nodig ik bestuurlijk betrokkenen, verhuurders, materiedeskundigen en belangenorganisaties van bewoners uit om het debat over een beter functionerende woningmarkt met het provinciaal bestuur aan te gaan.

Albert Moens, gedeputeerde september 2004.

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

3

4

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

Deel 1 Beleidsverkenning

6

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■ ■ ■

Inhoud

■ ■

9

1

Vooraf

11

2

Wat is er aan de hand?

13

3

Diverse oplossingsrichtingen

15

4

Normale en bijzondere woningzoekenden

17

5

De bijdrage van verdelingsmaatregelen

19

6

Over verhuisketens en schaalniveau’s

21

7

Regio’s, woningmarkten en verhuisbewegingen

23

8

Een bontgekleurd palet in Noord-Holland

25

9

Verdelingsystemen in soorten en maten

29

10

De winstmogelijkheden becijferd

10.1

Winst bínnen systemen

10.2

Winst tússen systemen

11

Conclusies en beleidsopties

33

37

11.1

Bij wijze van samenvatting

11.2

Scenario’s en acties

Deel 2 Achtergrondmateriaal

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

7

8

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

1

■ ■

Vooraf

■ ■

De kernvraag van deze notitie heeft betrekking op de mogelijkheid om met veranderingen in de woonruimteverdeling de stagnerende woningmarkt ‘vlot te trekken’. Concreet: kan een andere manier van woonruimteverdeling ervoor zorgen dat het aanbod aan woningen toeneemt en dat er dus meer woningzoekenden aan bod komen, en zo ja hoe dan? De notitie is gebaseerd op een aantal inhoudelijke en cijfermatige verkenningen, waarvan een achtergrondrapportage verslag doet. Hier worden de voornaamste bevindingen kort gepresenteerd.

■

Woonruimteverdeling gaat over het koppelen van vraag en aanbod. Daartussen zitten zowel kwantitatieve als kwalitatieve fricties: er zijn te weinig woningen, of niet de gewenste. dit cruciale vraagstuk los je met verdelingsmaatregelen niet op, hooguit verdeel je de ‘pijn’ anders. De échte oplossing zit aan de aanbodkant: de omvang en samenstelling van de woningvoorraad, met nieuwbouw en transformatie als maatregelen.

■

Aan de verdeling van woonruimte mogen in ieder geval vereisten in termen van ‘eerlijk en rechtvaardig’ worden gesteld. Als de één een woning krijgt, dan krijgt de ander hem immers niet. De vraag wat al dan niet eerlijk en rechtvaardig is, komt in deze notitie niet aan bod. De invalshoek is eenzijdig: uitsluitend gericht op het verkennen van verdelingsmaatregelen die zorgen voor meer verhuisbewegingen.

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

9

10

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

2

■

Wat is er aan de hand?

■ ■ ■

De woningmarkt functioneert aan het begin van dit

Figuur 2.2

millennium veel stroever dan midden jaren negentig.

Noord-Holland in 1997 en 2001

■

Aantal betrokken woningen in overig

Het aantal verhuizingen is drastisch teruggelopen. Werden in 1997 in heel Noord-Holland nog 106.000 woningen betrokken (Woningbehoefteonderzoek 1998), in het jaar 2001 waren dat er nog maar krap 78.000 (volgens het WBO 2002). Deze cijfers spreken voor zich. De gevolgen ervan worden in alle gemeenten gevoeld: een gespannen markt, langer wachten op een huurwoning, groeiende onvrede en een toenemende druk om ‘maatregelen te nemen’. Binnen Noord-Holland vinden de meeste verhuizingen plaats binnen de Amsterdamse huursector. In het ROA-gebied daalde het totale aantal verhuizingen van ruim 63.000 naar ruim 45.000. Uitgesplitst naar kopers en huurders en starters en doorstromers tekende het volgende beeld zich af.

In overig Noord-Holland daalde het totale aantal verhuizingen van ruim 42.000 naar iets meer dan 32.000.

Figuur 2.1

■

Aantal betrokken woningen in het ROA-

Uitgesplitst ziet dat er als volgt uit.

gebied in 1997 en 2001 De stagnatie op de Noord-Hollandse woningmarkt zit hem vooral in de teruggelopen doorstroming. Gestart wordt er nog wel, zelfs in koopwoningen. Gevoelsmatig is dit in strijd met het feit dat starters het moeilijk hebben. Voor starters met een bescheiden inkomen is een beetje koopwoning inderdaad al snel niet meer te financieren, althans niet zonder eigen geld of onderhandse leningen. Maar kennelijk zijn er toch nog genoeg starters die het op de een of andere manier voor elkaar krijgen om een koopwoning te bemachtigen. Ongetwijfeld hebben ze zich diep in de schulden moeten steken en met minder kwaliteit genoegen moeten nemen dan starters in 1997, maar gestart wordt er nog steeds. In de huursector is de terugval van het aantal door-

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

11

stromers het meest dramatisch geweest. In het ROAgebied bedroeg het aantal doorstromers binnen de huursector in 2001 nog maar 40% van het aantal in 1997, in overig Noord-Holland was het net iets meer dan de helft. Ook het aantal doorstromers van huur naar koop liep terug. Starters hebben zich in de huursector, net als in de koopsector, eigenlijk opmerkelijk goed weten te handhaven.

■

Het teruglopend aantal verhuisbewegingen in Noord-Holland in de jaren rond de eeuwwisseling is overduidelijk. Recent krabbelt de dynamiek weer wat overeind, maar ze is nog steeds te gering.

■

Opmerkelijk is dat de afnemende dynamiek vooral kan worden toegeschreven aan het teruglopende aantal doorstromers in de huursector. De starters wisten zich nog redelijk te handhaven.

■

Dit onderscheid is relevant omdat verdelingmaatregelen wel geschikt zijn om meer doorstromers te bedienen, maar niet om meer starters aan een woning te helpen.

12

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

3

■ ■

Diverse oplossingsrichtingen

■ ■

De grootste boosdoeners achter de afnemende dyna-

■

Verdelingsmaatregelen kunnen de dynamiek op

miek op de huurmarkt zijn de stagnerende nieuw-

de woningmarkt wel belemmeren maar nauwe-

bouwproductie en de groeiende kloof tussen de

lijks bevorderen.

huur- en de koopsector. De nieuwbouw van woningen is de beste motor voor dynamiek. Er worden immers woningen toegevoegd, die op hun beurt weer een keten van verhuisbewegingen op gang brengen. De dynamiek in de huursector moet het daarnaast hebben van de uitstroom van mensen die de overstap naar een koopwoning maken. De mogelijkheden om zo’n stap in de wooncarrière te maken zijn de afgelopen jaren, als gevolg van de prijsstijgingen in de koopsector, echter afgenomen. Voorlopig blijven zitten waar je zit of het wensenpakket bijstellen (in plaats van een koopwoning een andere huurwoning) zijn reacties op dat verschijnsel. Dat er meer gebouwd moet worden is een ieder wel helder, en er worden dan ook tal van initiatieven ondernomen om de productie weer vaart te geven. Daar gaat het in deze notitie verder niet over. Ook niet over de oplossingen die worden ontwikkeld om de huur- en koopsector weer dichter bij elkaar te brengen. Toch zitten hier wel de voornaamste acties waar provincie, regio’s, gemeenten, verhuurders en investeerders de schouders onder moeten zetten.

■

Nieuwbouw is verreweg de belangrijkste maatregel om de dynamiek op de woningmarkt te bevorderen. Maatregelen die de overstap van de huur- naar de koopsector vergemakkelijken vormen een goede tweede.

■

Maatregelen aan het front van de verdeling van huurwoningen kunnen deze maatregelen niet vervangen. Ze kunnen hooguit ‘ondersteunen en bijdragen’.

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

13

14

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

4

■ ■ ■ ■

Normale en bijzondere woningzoekenden

De verdeling van huurwoningen is, als uitvloeisel

huizen, zoals elke Nederlander dat gemiddeld eens

van een publieke verantwoordelijkheid, met tal van

in de zeven jaar doet. Op deze groep reguliere

regels omgeven. Kort door de bocht geredeneerd zou

woningzoekenden concentreren we ons hier.

het zo kunnen zijn dat al die regels verhuizen eerder moeilijker dan makkelijker maken. Als we erin sla-

■

Uitgangspunt is hier dat de groep reguliere

gen om de diversiteit aan verdelingsregels – zoals die

woningzoekenden zoveel mogelijk naar eigen

nu lokaal en regionaal gelden – terug te brengen, wat

wens moet kunnen verhuizen. De systematiek

voor effecten kan dat dan hebben op de dynamiek op

van woonruimteverdeling zou die verhuisbewe-

de woningmarkt? Als we deze zoekrichting uitwer-

gingen moeten ondersteunen, faciliteren, versoe-

ken is het nuttig om te preciseren over welke ‘soor-

pelen en mogelijk maken, maar zo min mogelijk

ten’ woningzoekenden we het hebben. We hanteren

moeten ‘sturen en voorprogrammeren’.

hier een eenvoudige tweedeling, in ‘bijzondere’ en

Binnen de groep reguliere woningzoekenden is het

‘normale’.

onderscheid tussen starters en doorstromers essenti-

De categorie ‘bijzondere’ woningzoekenden is de uit-

eel. Starters hebben nog geen zelfstandige woning,

zonderingscategorie. Er vallen mensen onder met een

doorstromers wél: zij laten er bij verhuizing eentje

medische of sociale indicatie, noodgevallen (woning

achter.

afgebrand), herstructureringskandidaten, mensen uit opvanginstellingen die de stap naar reguliere huis-

■

Bijzondere gevallen verdienen bijzondere aan-

vesting maken en tal van overige bijzondere geval-

dacht, dus maatwerk. De kunst is om het aantal

len. Natuurlijk moet voor de dochter die haar oude

vrijkomende woningen dat op een ‘bijzondere’

moeder wenst te verzorgen een uitzondering worden

manier wordt verdeeld zo beperkt mogelijk te

gemaakt, als de naastgelegen woning vrij komt en

houden.

‘voorrangstoewijzing’ daarvan deze mantelzorg mogelijk maakt. En zeker ligt het voor de hand dat

■

Verreweg de meeste woningzoekenden willen

een nieuwbouwcomplex voor senioren in een sterk

simpelweg een andere, betere woning, of willen

vergrijsde wijk, waarin gemeente en corporatie fors

verhuizen om redenen van werk of relatie. Voor

hebben geïnvesteerd, in eerste instantie wordt aan-

deze categorie zou ‘de woningmarkt’ zoveel

geboden aan de ouderen uit die wijk zelf.

mogelijk zelf haar werk moeten doen.

■

De veronderstelling hier is dat er altijd behoefte

■

Het onderscheid tussen starters en doorstromers

zal zijn aan een systematiek van woonruimtever-

is niet zozeer relevant omdat starters nog geen

deling waarin op een laag schaalniveau maat-

zelfstandige woning hebben, maar omdat door-

werk kan worden geleverd aan bijzondere geval-

stromers een zelfstandige woning achterlaten.

len. De grote bulk van de woningzoekenden is echter niet ‘bijzonder’ maar ‘normaal’. Het betreft eenvoudigweg mensen die van tijd tot tijd wel eens willen ver-

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

15

16

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

5

■ ■

De bijdrage van verdelingsmaatregelen

■ ■

Hoe komen woningen beschikbaar? In de eerste

wat er wordt gebouwd, als het maar veel is.

plaats door nieuwbouw. Dat behoeft geen verdere

Omgekeerd worden starters ook onmiddellijk getrof-

toelichting. Daarnaast komen woningen in de

fen als er minder wordt gebouwd. Dat is precies wat

bestaande woningvoorraad vrij als de bewoner over-

er de laatste jaren is gebeurd.

lijdt, naar een tehuis vertrekt of gaat samenwonen met iemand die al een woning heeft. In al die geval-

■

Het aantal starters dat kan worden bediend is

len komt er een woning leeg, zonder dat de voorma-

altijd gelijk aan het aantal verhuisketens dat

lige bewoner een beroep doet op een andere lege

wordt opgestart.

woning. Ten slotte komen woningen vrij als gevolg van doorstroming. Een doorstromer laat een woning

■

De lengte van de verhuisketen is van belang voor

achter, maar betrekt er ook weer een.

het aantal doorstromers dat kan worden bediend.

Sleutelbegrip is de verhuisketen: de opeenvolging van

Hoe langer hoe beter!

achter elkaar geschakelde verhuizingen. De woning die door de een wordt achtergelaten, wordt door de

■

Langere verhuisketens gaan – kwantitatief gezien –

volgende betrokken. Elke keten start met een nieuwe

niet ten koste van de kansen van starters.

woning, een overlijdensgeval of een geval van

Andersom: kortere verhuisketens gaan ten koste

woningverlating. Aan het einde van elke verhuiske-

van de kansen van doorstromers, maar bevorde-

ten staat een starter. Een starter betrekt een woning

ren de kansen van starters niet.

maar laat er geen achter. In geval van echtscheiding spreken we ook wel van semi-starters. Gaan we uit van een gesloten woningmarkt, dan eindigt elke verhuisketen bij een starter of een semi-starter. Het denken in verhuisketens maakt meteen duidelijk hoe het komt dat er toch nog relatief veel starters op de woningmarkt aan bod komen, zij het tegen grote offers of in een woning met minder kwaliteit dan ze eigenlijk hadden gewild. Elke verhuisketen eindigt vroeg of laat met een starter. Als doorstromers het laten afweten worden de ketens korter, maar het aantal starters blijft gelijk. Om preciezer te zijn: het aantal starters is gelijk aan het aantal opgestarte verhuisketens. Dit maakt ook meteen duidelijk hoe starters het beste geholpen kunnen worden, namelijk door veel te bouwen. Nieuwbouw is de enige manier om invloed uit te oefenen op het aantal verhuisketens – sterfgevallen en huwelijken laten zich niet gemakkelijk sturen. Daarbij maakt het relatief weinig uit

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

17

18

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

6

■ ■

Over verhuisketens en schaalniveau’s

■ ■

Er valt pas een woning toe te wijzen als er eentje vrij

leidt dit ertoe dat drie doorstromers en twee starters

komt. Een andere verdeling kan niet zorgen voor

aan een woning worden geholpen.

méér verhuisketens (waarmee uiteindelijk steeds een

In situatie 2 zijn beide gebieden toegankelijk gewor-

starter wordt bediend). De verdeling kan er wel voor

den voor elkaars woningzoekenden. Bovendien

zorgen dat verhuisketens lánger worden. In een stra-

wordt voorrang gegeven aan doorstromers boven

tegie die daarop is gericht, speelt de toewijzing aan

starters. Dit leidt tot meer keuzemogelijkheden voor

starters een sleutelrol. Willen we zoveel mogelijk

doorstromers, zodat de ketens worden opgerekt. In

huishoudens aan een woning helpen, dan moet

beide gebieden wordt een extra doorstromer bediend.

eigenlijk worden voorkomen dat een woning wordt toegewezen aan een starter als voor diezelfde woning ook een doorstromer belangstelling heeft.

■

Van groot belang is op welk schaalniveau (gemeente, regio, provincie?) je de lengte van verhuisketens beziet, stimuleert… of belemmert.

In theorie is gemakkelijk inzichtelijk te maken hoe door het slechten van barrières tussen woningmarktgebieden verhuisketens kunnen worden opge-

Situatie 2

rekt. De volgende figuurtjes geven drie situatie weer

In elkaar geschoven gebieden

die dat illustreren. In situatie 1 is sprake van twee

Doorstromers gaan voor op starters

geheel gescheiden deelgebieden. In beide gebieden

Acht doorstromers bediend

worden twee ketens opgestart. In beide gebieden

Vier uit west, vier uit oost In situatie 3 zijn ook twee gebieden in elkaar geschoven, maar is er sprake van ongelijke markten. Het aanbod links (west) is wel aantrekkelijk voor doorstromers uit het rechtergebied (oost), maar het aanbod rechts is dat niet voor doorstromers uit het rechtergebied. Dat wil zeggen dat als west doorstromers uit oost voorrang verleent, daar uitsluitend doorstromers in oost van profiteren. In het gunstigste geval staat daar tegenover dat starters uit west

Situatie 1

terecht kunnen in oost. Als aan het eind de balans

Gescheiden deelgebieden

wordt opgemaakt, blijkt er in het rechtergebied winst

Zes doorstromers bediend

te zijn geboekt terwijl uit het linkergebied geen extra

Drie in west, drie in oost

woningzoekenden zijn bediend.

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

19

aties te creëren. Als gebieden erg van elkaar verschillen, kan die winst ongelijk zijn verdeeld.

■

Wie verhuisketens op provincie niveau beoordeelt, ziet een ander beeld dan wie dat op lokaal niveau doet. Daarin ligt mede de legitimatie voor provinciale actie.

Situatie 3 Ongelijksoortige gebieden West geeft voorrang aan doorstromers uit oost Acht doorstromers bediend Cruciaal is nu wíe beoordeelt of er sprake is van winst. In de plaatjes kan voor west en oost ook de naam van een regio of gemeente worden gelezen. In situatie 1, met gescheiden woningmarkten, worden in totaal 10 woningzoekenden bediend. In situaties 2 en 3, waar de barrières tussen de gebieden zijn weggenomen, zijn dat er 12. De provincie, die vanuit haar verantwoordelijkheid op een hoger schaalniveau naar het functioneren van de woningmarkt kijkt, zal situaties 2 en 3 dan ook terecht als winst beschouwen. Maar in ‘west’ zal situatie 3 als ongunstig ten opzichte van situatie 1 worden beoordeeld. Reken maar uit: waar in situatie 1 nog 100% van alle woningen aan ‘eigen’ inwoners is toegewezen is in situatie 3 20% bij iemand uit het andere gebied terechtgekomen en is bovendien het aantal aan ‘eigen’ starters toegewezen woningen gehalveerd.

■

Het wegnemen van barrières tussen woningmarktgebieden maakt langere verhuisketens mogelijk.

■

Essentieel daarbij is het verlenen van voorrang aan doorstromers. Als die soepeler tussen gebieden kunnen verhuizen, is daarmee winst in termen van meer verhuisbewegingen te behalen.

■

Bij gebieden die wat betreft woningaanbod en woningvragers op elkaar lijken zijn win-win situ-

20

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

7

■ ■ ■ ■

Regio’s, woningmarkten en verhuisbewegingen

De term ‘woningmarktgebied’ verwijst soms naar

De meeste mensen verhuizen dus over korte afstand,

bestuurlijke grenzen (een WGR-regio bijvoorbeeld),

en de meeste verhuisbewegingen spelen zich binnen

soms naar een gebied waar een bepaalde verdelings-

de gemeentegrenzen af. Dat zien we in het feitelijke

ystematiek wordt gehanteerd of een Huisvestings-

verhuisgedrag duidelijk terug. Er zijn echter aanwij-

verordening van toepassing is. Door de ogen van

zingen dat er bij flink wat mensen wel degelijk de

woningzoekenden bezien is de woningmarkt in prin-

wens bestaat om over een wat grotere afstand te ver-

cipe onbegrensd: als je in Noord-Limburg een baan

huizen, en dat dit aandeel ook toeneemt. Er bestaat

of een relatie krijgt, dan zoek je daar een huis.

wat dit betreft een verschil tussen de gewenste en

Woningmarktgebieden kunnen het beste worden

gerealiseerde verhuizingen. In hoeverre dat verschil

afgebakend door te kijken hoe intensief er tussen

een gevolg is van belemmerende woonruimteverde-

gemeenten wordt verhuisd.

lingsystemen kunnen we niet vaststellen. Wel de

Als we kijken naar de verhuizingen in Noord-

indicatie dat er op zichzelf een wens bestaat om ver-

Holland zien we dat circa 65% binnen de eigen

der te verhuizen dan men doet. Dat is een potentiële

gemeente verhuist en circa 13% binnen de eigen

ruimte om meer verhuisbewegingen te creëren.

WGR-regio. Circa 9% verhuist naar een andere Noord-Hollandse regio en een vergelijkbaar deel

■

De meeste verhuiswagens rijden niet ver. Ver-

naar een andere provincie.

huizingen over langere afstand zijn doorgaans

Per regio zijn er verschillen. Zo wordt er in het ROA-

werk-, studie- of relatiegerelateerd. Op kortere

gebied veel binnengemeentelijk (lees: binnen Amster-

afstand gaat het meestal om verbetering van de

dam) verhuisd, terwijl dat in de Gooi en Vechtstreek

woonsituatie: een betere, ruimere woning.

veel minder gebeurt. In die regio wordt weer vrij veel tussen gemeenten binnen de regio verhuisd. Die lig-

■

Bestuurlijke en ‘regeltechnische’ grenzen zijn wil-

gen relatief dicht bij elkaar en lijken ook relatief veel

lekeurig als het om de afbakening van woning-

op elkaar. Daarnaast verhuizen meer personen tus-

marktgebieden gaat. Als je rond elke gemeente

sen de Gooi en Vechtstreek en overig Nederland dan

een ruime cirkel trekt heb je vermoedelijk een

van en naar andere regio’s in Noord-Holland. Ook

betere benadering. Bovendien zie je dan dat die

dat is logisch: de meeste mensen zoeken het immers

cirkels elkaar overlappen en geen ‘harde’ grenzen

dichtbij, en dus heeft de Gooi en Vechtstreek vooral

kennen.

woningmarktrelaties met Almere en gemeenten in de provincie Utrecht, en veel minder in het Noord-

■

Bij zo’n cirkelbenadering wordt ook duidelijk dat

Hollandse. Als we kijken naar de samenstelling van

een regio als de Gooi en Vechtstreek woning-

de verhuisbewegingen, dan wijkt Amsterdam af van

markttechnisch gezien zeker zoveel te maken heeft

de rest van Noord-Holland. Amsterdam bedient veel

met flevoland en utrecht als met Noord-Holland.

starters uit de rest van Noord-Holland; tegelijk zwermen veel doorstromers uit. Tussen de andere deelge-

■

Amsterdam vertoont een afwijkend beeld: Het

bieden in Noord-Holland zijn de verhuisbewegingen

huisvest starters uit het hele land en produceert

veel gelijkmatiger samengesteld.

doorstromers naar het hele land.

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

21

■

Regionale bindingseisen kennen een paradox. Ze houden relatief weinig mensen tegen, je kunt ze dus net zo goed afschaffen als handhaven.

22

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

8

■ ■ ■ ■

Een bontgekleurd palet in Noord-Holland

In de provincie Noord-Holland treffen we een bontgekleurd palet aan verdelingsystemen aan. De kaart laat dat zien. Figuur 8.1

■

Woonruimteverdelingsystemen in Noord-Holland

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

23

In eerste instantie zijn zeven (bestuurlijke) regio’s te

gemaakt, dan zou die vele malen kleurrijker zijn

onderscheiden. De provincie kan regio’s toestem-

geweest dan de huidige. Er is de afgelopen jaren

ming geven bindingseisen te stellen aan woning-

al veel ‘opgeschaald en geüniformeerd’.

zoekenden die zich er willen vestigen. Vijf van de zeven regio’s hanteren bindingseisen; de Kop van Noord-Holland en West-Friesland niet. Twee gemeenten mogen op grond van beperkte bouwmogelijkheden lokale bindingseisen stellen: Texel en Waterland. In de vijf regio’s die regionale bindingseisen stellen is tevens een regionaal verdelingsysteem totstandgekomen. In de Gooi en Vechtstreek en Noord- en ZuidKennemerland worden alle sociale huurwoningen via dat systeem verdeeld. In het ROA-gebied (Oostzaan, Landsmeer, Waterland, corporaties Wherestad in Purmerend en De Vooruitgang in Edam-Volendam) en de regio IJmond (Velsen) zien we een aantal uitzonderingen. In de twee regio’s zonder bindingseisen is er ook geen regionaal systeem. In West-Friesland hebben de afgelopen jaren fusies plaatsgevonden: er zijn nog drie systemen overgebleven. In Kop van NoordHolland hanteert WoonCompagnie voor alle gemeenten waar zij woningen verhuurt één systeem. In Anna Paulowna is nog een andere corporatie met een eigen systeem actief. Ook in Den Helder zien we meerdere corporaties, elk met een eigen systeem. De sociale huurwoningen op Wieringen en Texel worden in beide gemeenten via een apart systeem verdeeld.

■

In de provincie Noord-Holland komen we ongeveer twintig verschillende verdelingsystemen tegen.

■

We zien vijf regio’s die een bindingseis hanteren, maar binnen die regio’s functioneert telkens wel een verdelingsysteem dat nagenoeg het gehele aanbod omvat.

■

Twee regio’s kennen niet de regionale bindingseis, maar binnen die regio’s functioneren meerdere verdelingsystemen.

■

Zouden we een jaar of vijf geleden een kaart van de Noord-Hollandse verdelingsystemen hebben

24

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

9

■ ■ ■ ■

Verdelingsystemen in soorten en maten

De circa twintig verdelingsystemen in Noord-

ceerd, en vervolgens zoeken en reageren de

Holland zijn elk opgebouwd uit tal van regels en

woningzoekenden zelf. Dit model is sinds haar

werkwijzen, die zowel op beleidsvragen als uitvoe-

start begin jaren negentig in verreweg de meeste

ringszaken betrekking hebben. Daarom kun je de verschillende systemen niet gemakkelijk met elkaar

gemeenten gemeengoed geworden. ■

Het optiemodel werkt andersom. Hier maakt de

vergelijken. Het schema op de volgende pagina geeft

woningzoekende eerst op complexniveau zijn of

de voornaamste elementen van de systemen weer.

haar woonwensen bekend, en als er een woning

We lopen ze kort langs.

vrijkomt die daaraan voldoet worden vraag en

Aan de uitvoeringskant zijn er eigenlijk maar twee

aanbod gekoppeld. Eigenlijk is het de moderne

hoofdmodellen: het aanbodmodel en het optiemodel.

opvolger van het distributiemodel.

■

In het aanbodmodel wordt het vrijkomende

Systemen die werken volgens hetzelfde model kun-

woningaanbod door de verhuurder(s) gepubli-

nen in de uitwerking nog aanzienlijk van elkaar ver-

Figuur 9.1

■

Elementen van woonruimteverdelingsystemen

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

25

schillen. Soms moet de woningzoekende zich bij-

zwakt of zelfs afgeschaft. Woningzoekenden

voorbeeld ieder jaar opnieuw inschrijven, inclusief

weten immers zelf het beste hoe ze willen wonen:

inschrijfkosten. Er zijn ook systemen waarbij dat geen

keuzevrijheid. Wat betreft de huur/inkomens-

vereiste is. Die inschrijving kan soms met een paar

normen lijkt een golfbeweging zichtbaar. Onder

drukken op de knop via Internet, soms moet je ter

Heerma was een uit financieel oogpunt ‘pas-

plekke langskomen. Ook de wijze waarop het

sende’ woonruimteverdeling speerpunt van

woningaanbod wordt gepresenteerd kan verschillen.

beleid: de dure en goedkope scheefheid. Dit

Dat gebeurt soms op Internet, soms per krant, al dan

beleid werd eind jaren negentig verlaten, vooral

niet via een betaald abonnement. Al deze kenmerken

vanwege het belang van een gevarieerde wijkop-

hebben een zekere selecterende invloed, telkens met

bouw zonder ‘segregatie naar inkomen’. Recent

zowel voor- als nadelen.

wordt de term scheefheid steeds vaker weer

De meest opvallende ontwikkeling aan het front van

gehoord. Er is (de huursubsidieregeling uitge-

de modellen is dat er veel experimenten plaatsvin-

zonderd) echter geen objectieve meetlat om vast

den: voortdurende vernieuwing.

te stellen of iemand ‘te duur’ of ‘te goedkoop’ woont. Je kunt het zowel een groot probleem als

Aan de beleidskant zien we de (publiekrechtelijke) regels die bepalen wie wanneer in welke woning

De volgordecriteria bepalen wie er als eerste aan de beurt is, als er meerdere belangstellenden voor

nant en uiteindelijk de Huisvestingswet. Er zijn vier

een woning zijn. Voorbeelden hiervan zijn woon-

categorieën in te onderscheiden:

duur en inschrijfduur, maar ook verloting komt

1

De toegangsregels, die bepalen of je überhaupt in

voor. De wijze van volgordebepaling is eigenlijk

aanmerking komt. Het duidelijkste voorbeeld

het belangrijkste van het hele rijtje. Ook al schaf

hiervan zijn de bindingseisen, die soms nog

je alle andere regels af, dan heb je nog steeds

lokaal en veelvuldig op regionaal worden toege-

behoefte aan een manier om te bepalen wie de

past. Ze houden (kortweg) in dat je maatschap-

woning krijgt als er meer dan één gegadigde is.

pelijk of economisch aan de betreffende gemeente

Bovendien bepalen ze of doorstromers voor star-

of regio moet zijn gebonden: geen binding = geen

ters gaan, en beïnvloeden ze zodoende de lengte

woning. We zien hier twee uiteenlopende bewe-

van de verhuisketens. De trend lijkt hier echter

gingen. Al een aantal jaren wordt er ‘vanuit Den

dat volgorderegels die doorstromers bevoordelen

Haag’ naar gestreefd deze bindingseisen zoveel

steeds vaker worden afgeschaft, onder verwijzing

mogelijk terug te dringen. Vrije vestiging is het

naar de lage kansen van starters.

2

■

3

komt. Ze vinden hun basis in verordening of conve-

credo, dat zelfs vanuit Brussel te horen is. Op

26

een groot goed vinden.

4

De voorrangscriteria bepalen welke woningzoe-

lokaal niveau – maar het pleidooi daarvandaan

kenden een ‘bijzonder geval’ zijn, en vanuit die

vindt landelijk steeds meer gehoor – wordt het

hoedanigheid voorrang krijgen op de reguliere

belang van lokaal maatwerk onder verschillende

zoekenden. De urgentiecriteria vormen hiervan

benamingen benadrukt.

het duidelijkste voorbeeld. Vaak worden ze door

De passendheidscriteria bepalen voor welke

een onafhankelijke indicatiecommissie toegepast,

woning een woningzoekende in aanmerking kan

vaak is tegelijk sprake van een afwijkende ver-

komen. Voorbeelden hiervan zijn woningbezet-

deelsystematiek (zoals directe bemiddeling). Een

tingsnormen en huur/inkomensnormen. Ook de

onderwerp van debat is de vraag hoe hoog het

labelling van woningen valt onder deze catego-

aandeel aan deze ‘bijzondere woningzoekenden’

rie: op een woning wordt een etiketje geplakt dat

ten opzichte van de reguliere zoekenden zou

er voor zorgt dat je er wel of juist niet voor in aan-

mogen zijn. In de praktijk kunnen het aantal

merking komt. De algemene tendens is dat de

urgenten dat wordt gehuisvest, en de criteria op

passendheidscriteria steeds verder worden afge-

basis waarvan, flink uiteenlopen – ook als we

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

gemeenten binnen eenzelfde regio vergelijken.

Wanneer we binnen de systemen kijken naar de volg-

De hiervoor aangestipte elementen kunnen het

orde- en voorrangscriteria, dan zien we dat alleen in

aantal verhuisbewegingen als volgt beïnvloeden,

Noord-Kennemerland doorstromers in principe altijd

in volgorde van afnemend belang:

voorgaan op starters. In andere systemen, zoals in het

De volgordecriteria, en in mindere mate de voor-

ROA-gebied, de Gooi en Vechtstreek en Wonen in

rangscriteria, kunnen de verhouding tussen het

West-Friesland, worden doorstromers bevoordeeld

aantal doorstromers en het aantal starters dat een

ten opzichte van starters door middel van het woon-

woning krijgt direct beïnvloeden. In sommige

duurcriterium. In de overige systemen gelden

systemen krijgen doorstromers altijd voorrang op

dezelfde regels voor starters en doorstromers. Kijken

starters of wordt hun positie door de volgordere-

we verder naar de keuzevrijheid en het verhuisge-

gels versterkt. Maar er zijn ook veel, en steeds

mak, dan zien we forse verschillen in passendheids-

meer, systemen waarin de volgordebepaling geen

criteria, transparantie, enzovoorts.

onderscheid maakt tussen starters en doorstro-

Het beeld wordt nog wat somberder als we kijken

mers of zelfs een voorrangsregeling geldt voor

naar de doorstroming tussen de verschillende systemen.

starters. Om verhuisketens langer te maken moe-

Niet alleen krijgen doorstromers dan te maken met

ten doorstromers zoveel mogelijk voorrang krij-

de noodzaak van aparte inschrijving en ‘systeemver-

gen op starters.

schillen’, ook verkleinen de regels zélf de kansen van doorstromers van buiten. Dit geldt bijvoorbeeld bij

■

■

De toelatingscriteria en de passendheidscriteria

verhuizingen naar een andere regio. Naast het feit dat

beïnvloeden de keuzeruimte, de reikwijdte van

woningzoekenden van buiten in vijf van de zeven

het aanbod waaruit men mag kiezen. de toela-

regio’s te maken krijgen met bindingseisen, worden

tingsciteria (bindingseisen) beperken de geogra-

ze veelal ook niet als doorstromer erkend, ook al

fische zoekruimte, terwijl de passendheidscrite-

laten ze in een andere (naburige) regio een huurwo-

ria het voorraadsegment waarin men mag zoeken

ning achter. Zo kan het gebeuren dat een vrijko-

beperken. Als men doorstromers wil verleiden

mende woning aan een ‘eigen’ starter wordt toege-

om te verhuizen, moeten hun zoekmogelijkheden

wezen, terwijl er ook een doorstromer ‘van buiten’ in

zo ruim mogelijk zijn. Door bindingseisen te laten

die woning zou kunnen. Op provinciaal niveau

vallen en passendheidscriteria te versoberen kun-

bezien is dit een gemiste kans om de verhuisketen

nen verhuizingen tot stand komen die anders niet

minimaal één schakel te verlengen en daarmee de

hadden plaatsgevonden.

wachtlijst van woningzoekenden te verkorten.

Naast de regels die verhuismogelijkheden kunnen beperken zijn er ook systeemkenmerken die als verhuisdrempel kunnen werken. Hoe meer moeite het woningzoekenden kost om informatie te krijgen, zich in te schrijven en op woningen te reageren, hoe minder verhuizingen daadwerkelijk zullen plaatsvinden. Zo kan het handhaven van verschillende lokale systemen, waar men zich apart moet inschrijven en waar verschillende regels gelden, een remmende werking hebben op de doorstroming. Om de dynamiek te bevorderen moet het gemakkelijk worden gemaakt om te verhuizen.

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

27

28

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

10

■ ■

De winstmogelijkheden becijferd

■ ■

Hoe groot is de winst die we mogen we verwachten

neemt de dynamiek ook weer toe en het is, zoals

van langere verhuisketens? In beginsel groot. In 1997

gezegd, vooral de bouwproductie die er een stevige

stonden tegenover elke honderd starters in de huur-

zwengel aan moet geven. Toch is er alle aanleiding

sector 164 doorstromers; in 2001 nog maar 87. Als we

om ook in de sfeer van de verdelingsmaatregelen een

de verhouding uit 1997 loslaten op de situatie in

aanvullende bijdrage na te streven.

2001, dan hadden bijna tweemaal zo veel (+88%)

Hier becijferen we de winstmogelijkheden van ver-

doorstromers kunnen worden bediend en evenveel

delingsmaatregelen. Dat doen we in de vorm van

starters. Er zouden dan 34.300 huishoudens zijn

twee denkrichtingen. De eerste denkrichting (10.1)

doorgestroomd, in plaats van 18.300 zoals in werke-

kijkt binnen de vigerende verdelingsystemen. De

lijkheid. Op het totale aantal vrijgekomen huurwo-

twee richting (10.2) beziet de winstmogelijkheden als

ningen in 2001 zou dat 36% hebben gescheeld. Het

barrières tussen de systemen worden weggenomen.

grootste deel van deze winst treedt op in NoordHolland, aangezien de meeste doorstromers ook uit

10.1 Winst binnen systemen

de provincie zelf afkomstig zijn. Figuur 10.1

■

Starters en doorstromers in huursector

Binnen de vigerende verdelingsystemen is het verlenen van voorrang aan doorstromers boven starters

Noord-Holland in 1997 en 20011)

een eenvoudige en effectieve manier om bij eenzelfde In Noord-Holland betrokken huurwoningen

Waarvan herkomst NH

aantal verhuisketens meer woningzoekenden te bedienen. Deze maatregel vermindert het aantal star-

1997

2001

Afname

2001

Starters

24.900

20.900

4.000/16%

17.500

tatieve keuzemogelijkheden af. Starters komen

Doorstromers

40.800

18.300

22.500/55%

16.800

immers later in de verhuisketen aan bod: ze stromen

Totaal

65.700

39.200

26.500/40%

34.300

ters dat wordt bediend niet. Wel nemen hun kwali-

in ‘aan de onderkant van de markt’. Dat probleem is minder groot als ze vervolgens weer snel kunnen doorstromen naar een betere woning: ook dat pleit voor bevoordeling van doorstromers. Eén en ander We mogen de situatie eind jaren negentig (met ruim

betekent niet dat starters langer moeten wachten.

40.000 doorstromers) als een piek beschouwen, en die

Wanneer elk jaar circa 100 verhuisketens worden

begin deze eeuw (ruim 18.000) als een dal. Recent

opgestart, zullen elk jaar ook circa 100 starters aan bod komen, hoe lang de tussenliggende keten ook is. Wel worden, bij het omschakelen naar volgorderegels

1) In het WBO 1998 is de geografische herkomst van verhuisden niet

die doorstromers voor laten gaan, in de eerste peri-

volledig te achterhalen. De vergelijking tussen 1997 en 2001 heeft dus

ode tijdelijk minder starters gehuisvest. Dit effect ver-

betrekking op alle starters en doorstromers die een huurwoningen in

dwijnt echter weer.

Noord-Holland hebben betrokken, ook als ze afkomstig waren van buiten de provincie. Voor 2001 is wel te achterhalen hoe veel woningen betrokken zijn door verhuisden uit Noord-Holland zelf.

Onder deze denkrichting vallen uiteenlopende maatregelen. In eerste instantie hebben ze betrekking op

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

29

het kritisch bezien van de volgorderegels op hun

Over langere afstand, regio- of systeemgrensover-

doorstroomeffect: geef, waar maar enigszins moge-

schrijdend, is het verhuisverkeer geringer. Tegelijk

lijk, doorstromers voorrang op starters. Dit levert al

hebben we geconstateerd dat de wens om over gro-

snel winst op. Als 10% van de opgestarte verhuiske-

tere afstand te verhuizen groter is dan het feitelijke

tens met één schakel wordt verlengd, door niet aan

verhuisgedrag laat zien; winstpotentie is er dus wel.

een starter maar aan een doorstromer toe te wijzen,

Ook onder deze denkrichting vallen verschillende

dan levert dat al ruim tweeduizend extra woningen

maatregelen. In eerste instantie hebben ze betrekking

op. Hier bovenop is een set aan maatregelen denk-

op het wegnemen van formele barrières, de ‘harde

baar die doorstromers vergaand bevoordelen, en

grenzen’, zoals de regionale bindingseisen. In tweede

waarin de passendheidscriteria worden afgeslankt

instantie gaat het om de regels die nu bepalen hoe

zodat de zoekruimte voor doorstromers groter

een grensoverschrijdende doorstromer wordt behan-

wordt. Bij een inrichting van de vigerende systemen

deld. De bijbehorende maatregelen richten zich op

waarin zowel de volgorderegels als die voor pas-

aanpassing van de regels zodat verhuizers hun

sendheid (waaronder labelling) optimaal zijn toege-

‘wachttijd’ mee kunnen nemen. Hier bovenop zijn tal

sneden op het bevorderen van doorstroming, is een

van acties denkbaar die zich richten op de trans-

winst in de orde van grootte van 8.000 woningen

parantie en de toegankelijkheid: verbeterde informa-

haalbaar. Dat maximale winstcijfer kan alleen

tievoorziening, één portal, een centrale inschrijf- en

behaald worden als de kwaliteit van het aanbod vol-

reactiemogelijkheid enzovoorts. In de meest ver-

doende is om doorstromers ook daadwerkelijk tot

gaande variant omvat deze richting het construeren

een verhuizing te verleiden. Het grootste deel van

van één verdelingsysteem voor de hele provincie,

deze extra verhuisbewegingen van doorstromers zal

waarbinnen doorstromers ook over een langere ver-

binnen het ROA-gebied (waarbinnen Amsterdam het

huisafstand voorgaan op starters.

beeld sterk bepaalt) moeten worden gerealiseerd.

Als we de winst van deze maatregelen willen uit-

Daar is de doorstroomwens binnen de huursector

drukken in het aantal extra verhuisbewegingen, dan

veel groter dan de verhuisdaad; ook in relatieve ver-

is de eerste constatering een paradoxale. Omdat de

gelijking met overig Noord-Holland.

belangstelling voor verhuizingen over langere afstand relatief gering is, zal de winst dat ook zijn én

Figuur 10.2

■

Winstrange bij aanpassingen binnen de

behoeft er dus weinig vrees te bestaan voor ‘ overstroming’. Het wegnemen van bindingshekjes en ver-

vigerende systemen

minderen van ‘grensgeschillen’ creëert verhuiswinst

circa 2.000

actie

Volgordebepaling kritisch bezien

➔

circa 8.000

mogelijkheden voor tegen de 1.000 doorstromers.

Zoekruimte

Doorstromers

Verdergaande varianten lopen al vrij snel aan tegen

doorstromers

gaan vóór starters

belemmeringen aan de kant van de woningvraag. In

vergroten

de meest vergaande variant (één woningmarkt, mét bevoordeling van doorstromers) kan de maximale winst worden becijferd op circa 3.000 verhuisbewegingen extra. Om die winst te incasseren zal het

10.2 Winst tussen systemen

beleid dat zich richt op ‘opschaling’ wel nieuwe verhuisvragen moeten gaan oproepen. Bijvoorbeeld

30

■

Er zijn ook meer verhuisbewegingen te behalen als

omdat, door betere informatievoorziening en soepe-

de mogelijkheden om tussen regio’s en systemen te

ler regels, meer mensen dan nu over grotere afstand

verhuizen worden vereenvoudigd: ‘opschaling’. De

willen verhuizen. De beperkingen bij het behalen van

winstmogelijkheden in deze denkrichting zijn bij

deze maximale winst zitten hier aan de vraagkant (in

voorbaat geringer dan in eerstgenoemde. De meeste

de vorige denkrichting aan de aanbodkant). Om deze

mensen verhuizen immers over geringe afstand.

maximale winst te bereiken, zal de regel dat door-

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

stromers voor starters gaan onverkort moeten worden toegepast. In dat geval gaat een doorstromer die over lange afstand wil verhuizen dus voor op een ‘lokale’ starter. De grootste ‘winstbijdrage’ wordt in dat geval geleverd door nieuwe verhuisstromen die kunnen ontstaan tussen Amsterdam en overig Noord-Holland, en waarin overig Noord Holland meer Amsterdamse doorstromers huisvest en Amsterdam meer starters van elders. Figuur 10.3

■

Winstrange bij ‘opschaling’ ➔

winst

circa 1.000

actie

Bindingseis ‘Wachttijd’ informatie- Uniforme

circa 3.000

Eén verde-

wegnemen meenemen voorziening procedure lingsmodel

■

De mogelijkheden langere verhuisketens te realiseren zijn het grootst bij aanpassingen binnen de huidige verdelingsystemen. Een winst van circa 2.000 verhuisbewegingen extra lijkt zeer goed haalbaar. De winst loopt op tot circa 8.000 als binnen alle systemen voluit wordt ingezet op het bevoordelen van doorstromers. Beperkende factor is de vraag of het aanbod voldoende verleidingskracht heeft.

■

Het wegnemen van barrières die verhuzingen tussen regio’s en modellen bemoeilijken kan tegen de 1.000 extra verhuizingen opleveren. voluit inzetten op het realiseren van één provinciaal verdelingsmodel waarin doorstromers steeds voorgaan op starters, levert er maximaal 3.000 op. In dat geval moeten echter meer woningzoekenden dan nu interregionaal verhuizen en kan er selectieve concurrentie ontstaan tussen lokale starters en provinciale doorstromers.

■

Wanneer de doorstroming zowel binnen als tussen de huidige systemen wordt gestimuleerd door én doorstromers te bevoordelen én drempels tussen systemen weg te halen, kan de winst worden opgeteld en ligt de marge dus tussen de 3.000 en 11.000 extra verhuizingen per jaar.

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

31

32

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

11

■ ■

Conclusies en beleidsopties

■ ■

11.1 Bij wijze van samenvatting

lappende gebieden waarop de meeste woningzoekenden zich oriënteren.

1

2

Het aantal verhuizingen in de provincie Noord-

schillende verdelingsystemen de afgelopen jaren

gedaald. Het verhogen van de dynamiek is in het

sterk afgenomen. Dat heeft het zicht op het aan-

gezamenlijk belang en ook de gedeelde verant-

bod en de uniformiteit van de regels sterk verbe-

woordelijkheid van alle betrokken partijen.

terd. Momenteel kunnen nog circa twintig ver-

Vooral het aantal verhuizende doorstromers in de

schillende systemen worden onderscheiden.

huursector nam sterk af. Hierin kan een argu-

Ruimte voor verdere ‘opschaling’?

5

De vigerende systemen verschillen naar de manier en de schaal waarop het aanbod wordt

meestal dat starters grote problemen ondervin-

gepresenteerd én de wijze waarop dat aanbod

den.

wordt verdeeld. Een aantal trends is evenwel

Meer verhuisbewegingen creëren is, waar het

zichtbaar. Zo verbetert de informatie over het vrij-

woonruimteverdelingmaatregelen betreft, alleen

komende aanbod in snel tempo, ook als gevolg

maar mogelijk door de totstandkoming van lan-

van de toepassing van het internet. Hoewel er

gere verhuisketens te bevorderen. In de praktijk

vast nog veel verbeterd aan kan worden, leidt het

betekent dat het zo veel mogelijk voor laten gaan

eigenlijk geen twijfel dát dat zal gebeuren. 9

Betere en provinciebrede informatievoorziening

Uiteraard moet ook het aantal woningen dat voor

over de regelgeving, en zeker over de kansen als

starters beschikbaar komt worden verhoogd. Dat

woningzoekende, kan wel onderwerp van een

kan alleen door nieuwe verhuisketens op te star-

provinciaal stimuleringsbeleid zijn.

ten. De maatregelen om dat te doen liggen in de

10 Aan de kant van de modellen (het aanbodmodel

sfeer van nieuwbouw en het vergemakkelijken

in diverse varianten, het optiemodel) is de trend

van de overstap van huur- naar koopwoningen.

er vooral een van steeds verder voortschrijdende

ze liggen dus buiten het verdelingsinstrumenta-

modernisering. De indruk bestaat dat de meeste

rium.

modellen naar verloop van tijd ‘verstopt’ raken,

Sowieso geldt dat het verhogen van de dynamiek

waarna het tijd wordt voor een frisse, nieuwe

op de woningmarkt in de eerste plaats is gebaat

variant. Dat is een ontwikkeling die geen einde

bij maatregelen aan de aanbodkant (bouwen en

zal kennen, want het zaligmakende model bestaat

transformeren) en pas in de tweede plaats bij

niet.

maatregelen aan de verdelingskant. 6

8

lokaal niveau is het eerste signaal namelijk

van doorstromers op starters. 4

In de provincie Noord-Holland is het aantal ver-

Holland is vanaf eind jaren negentig zeer sterk

ment voor provinciale betrokkenheid liggen. Op

3

7

11 Uiteraard kennen alle systemen regelingen voor

Woningmarktgebieden laten zich niet afbakenen

bijzondere groepen woningzoekenden, die om

aan de hand van bestuurlijke grenzen (gemeente,

uiteenlopende redenen als ‘urgent’ worden aan-

regio, provincie) of verdelingsystemen. Als je een

gemerkt en daarom absolute of relatieve voor-

ruime cirkel rond de afzonderlijke gemeenten

rang verdienen. Daarbij lijken de pleidooien om

trekt, krijg je een beter zicht op de elkaar over-

meer ruimte voor lokaal maatwerk toe te nemen.

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

33

Dat bijzondere gevallen een bijzondere behande-

den als ruimte om extra dynamiek – meer ver-

ling – individueel maatwerk – verdienen is onbe-

huisbewegingen – te creëren.

streden. Wel kan de vraag welk deel van het vrij-

16 Het versoepelen van de verhuismogelijkheden

komende aanbod ‘bijzonder’ en welk deel ‘nor-

tussen regio’s maakt tegen de 1.000 extra verhui-

maal’ wordt verdeeld onderwerp van nadere

zingen mogelijk. Dat aantal kan oplopen tot circa

afstemming zijn.

3.000 bij het realiseren van één verdelingsmodel

12 Passendheids- en volgordecriteria zien we uiter-

op provinciaal niveau, waarin doorstroming wel-

aard ook in alle systemen terug. Wat betreft de

bewust wordt bevorderd. Die maximale winst

passendheidscriteria lijkt de trend er een van

veronderstelt echter wel dat deze ‘opschaling’

deregulering te zijn. Natuurlijk worden de onom-

meer woningzoekenden doet besluiten over lan-

streden gevallen van ‘niet-passend’ in de criteria

gere afstand te verhuizen.

uitgesloten, maar voor het overige moet het antwoord op de vraag welke woning als passend

11.2 Scenario’s en acties

wordt beschouwd van de woningzoekende komen. Stringente passendheidscriteria en een overdadige labelling van woningen kunnen de

Wat kunnen uitwerkingsrichtingen voor het provin-

zoekmogelijkheden ernstig inperken: dit blijft een

ciaal beleid zijn? Eerst enkele hoofdscenario’s, ver-

aandachtspunt.

volgens een aantal mogelijke acties.

13 Volgordecriteria worden in Noord-Holland op

Scenario 1: geen nadere actie

diverse manieren geoperationaliseerd. Ook hier geldt dat er geen ‘one best way’ is, tegelijk kan

■

Geen bijzondere provinciale activiteiten onder-

juist het vraagstuk van de volgordebepaling meer

nemen is op zichzelf denkbaar. Dat wil zeker niet

aandacht krijgen. Om meerdere redenen: volgor-

zeggen dat er niets gebeurt. Vermoedelijk zal,

decriteria heb je altijd nodig, ze beïnvloeden het

binnen de bestaande regio’s, de ‘modernisering’

rechtvaardigheidsgevoel en het (strategisch)

(makkelijker toegankelijk, minder regels) van de

gedrag van de woningzoekenden heel direct én ze

verdelingsystemen zich voortzetten. Van de zijde

bepalen de mogelijkheden om langere verhuiske-

van (meerdere) woningcorporaties zal dat waar-

tens te realiseren. Ze maken immers uit of de

schijnlijk worden bepleit. Van de zijde van (meer-

doorstromer het wint van de starter… of

dere) gemeenten zullen waarschijnlijk meer

andersom.

mogelijkheden voor lokaal maatwerk worden

14 De meeste verhuisbewegingen spelen zich over

bepleit. Dit scenario kent risico’s. Gemeenten en

geringe afstand af. Zodoende liggen de grootste

regio’s zijn vermoedelijk geneigd om lokale star-

mogelijkheden om meer verhuisbewegingen te

ters in toenemende mate te bevoordelen, met

creëren binnen de vigerende verdelingsmodellen.

afnemende kansen voor doorstromers als gevolg.

Extra aandacht daarbinnen voor het bevoordelen

Juist om die reden ligt provinciale bemoeienis (op

van doorstromers ten opzichte van starters levert

hoger schaalniveau naar het aantal verhuisbewe-

op jaarbasis al snel zo’n 2.000 extra verhuisbewe-

gingen kijken) in de rede.

gingen op, oplopend tot circa 8.000.

Scenario 2: optimalisering binnen regio’s

15 Omdat de meeste verhuisbewegingen niet ‘grensoverschrijdend’ zijn, zal het wegnemen van bar-

34

■

■

Denkbaar is een provinciaal beleid dat de huidige

rières tussen gebieden, zoals regionale bindings-

regio’s en vigerende systemen vooralsnog buiten

eisen, geen grote golf aan extra verhuizingen

discussie laat, maar binnen die context nadruk-

oproepen. Er is bij woningzoekenden wel vaker

kelijk inzet op uniformering en afslanking van

de wens om over wat langere afstand te verhui-

regelgeving, vergroting van de toegankelijkheid

zen dan nu gebeurt. Die wens kan opgevat wor-

en transparantie én het bevorderen van doorstro-

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

ming. Vooral dat laatste punt is, waar het gaat om

beide fronten lijkt een hogere verhuisdynamiek dan

de mogelijkheden extra verhuisdynamiek te cre-

momenteel zeker haalbaar. Provinciale activiteiten

ëren, van belang. De bestaande regio’s herbergen

die daarbij passen, omvatten ondermeer de volgende.

de meest intensieve verhuisrelaties (namelijk die

1

Binnen de huidige regio’s en verdelingsmodellen

over korte afstand) en als die zoveel mogelijk

zijn extra verhuismogelijkheden mogelijk als de

worden opgerekt is daar al veel winst te behalen.

zoek- en verhuismogelijkheden voor doorstromers worden verruimd. De provincie kan dit met

■

Scenario 3: grensconflicten verminderen

nadruk onder de aandacht van regio’s, gemeen-

Een derde scenario behelst een beleidslijn waarin

ten en verhuurders brengen (voorlichting, over-

de provincie de grenzen tussen de vigerende

tuiging). In tweede instantie kan de provincie op

systemen ter discussie stelt. Oogmerk is dan het

eigen initiatief (monitoring, toezicht) verdelings-

voorkomen en afschaffen van harde grenzen, en

regels en beleidsontwikkelingen opsporen die

het versoepelen van de mogelijkheden om door

hieraan contrair zijn. In de meest vergaande vari-

de provincie heen te verhuizen. De regionale bin-

ant gelden provinciale beleidsregels als basis voor

dingseisen staan in een dergelijke lijn direct ter

formele aanwijzingen tot aanpassing van regel-

discussie. Verruiming van het inzicht in het op

geving. Zo ver hoeft het vermoedelijk niet te

provincieniveau vrijkomende huuraanbod past

komen.

in deze lijn, en zeer zeker het bezien van de

2

Het verruimen van de mogelijkheden voor

mogelijkheden om ‘wachttijd’ (of een andere ope-

woningzoekenden om over regio- en systeem-

rationalisering daarvan) in de gehele provincie

grenzen te verhuizen kan een tweede beleidspei-

mee te kunnen nemen.

ler zijn. Het inperken van de mogelijkheden om regionale bindingseisen te stellen past daarbij,

■

Scenario 4: één provinciaal model

evenals het verkennen van de mogelijkheden om

Het meest vergaande scenario omvat het streven

woningzoekenden hun ‘wachttijd’ mee te laten

naar een provinciaal verdelingsmodel waar-

nemen. Ter ondersteuning van dat beleid kan het

binnen overal gelijkluidende criteria gelden en

goed zijn om op provincieniveau informatie te

het aanbod via één methodiek wordt gepresen-

vergaren over verhuisbewegingen en -ketens: dat

teerd en verdeeld. Deze ontwikkelingsrichting

beeld ziet er op lokaal en regionaal niveau

vergt nadere precisering van het onderscheid tus-

immers anders uit, zodat men daar ook tot

sen reguliere en bijzondere woningzoekenden.

andere beleidsconclusies komt. Initiatieven

Voor de reguliere zoekenden is opschaling naar

gericht op het verbeteren van het zicht op het

provincieniveau goed voorstelbaar. Die beweging

beschikbare aanbod en de bijbehorende verde-

zal vermoedelijk moeten worden aangevuld met

lingsregels passen daar ook bij.

lokale/regionale regelingen voor de huisvesting

3

Een derde set van provinciale activiteiten kan

van bijzondere woningzoekenden (herhuisves-

zich richten op beleidsafstemming tussen regi-

tingkandidaten bijvoorbeeld). Ook een versterkte

o’s/modellen. In eerste instantie gericht op de

intergemeentelijke afstemming van het nieuw-

vraag wat een redelijke verhouding is tussen het

bouw- en herstructureringsbeleid hoort bij dit

aandeel woningen dat aan bijzondere categorieën

scenario. Enkele jaren nadat het provinciale aan-

woningzoekenden wordt toegewezen (via urgen-

bodmodel in werking is getreden zullen de effec-

tie- en maatwerkregelingen) versus het deel dat

ten op de kansen van woningzoekenden geëva-

onder reguliere woningzoekenden wordt ver-

lueerd moeten worden.

deeld. Voorkomen moet immers worden dat een te groot deel van het woningaanbod via uit

De scenario’s sluiten elkaar niet uit: een combinatie

zonderregels wordt verdeeld, en niet breed toe-

van 2 en 3 is goed denkbaar. Met een inzet aan die

gankelijk is. Dit kan mede de opmaat zijn voor

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

35

discussie over een tweesporenbeleid. Is het mogelijk om gaandeweg te werken naar een model waarbinnen de grote groep reguliere woningzoekenden vrijelijk kan verhuizen (‘opschaling’, met een ondersteunend maar niet sturend verdelingsmodel), terwijl daarnaast lokale en regionale regelingen bestaan voor de bijzondere gevallen die individueel maatwerk behoeven (‘downscaling’)? 4

Ten vierde: het ideale verdelingsmodel bestaat niet, en zal ook nooit uitgevonden worden. Wel vindt er voortdurende vernieuwing plaats; de provincie kan dat ook stimuleren. Een voorbeeld daarvan is de denkrichting waarin niet wordt geüniformeerd maar juist gesegmenteerd: een verdelingsmodel voor urgenten, eentje voor mensen die snel een woning willen (starters bijvoorbeeld) en eentje voor de zoekers met kwaliteitswensen. Nadere verkenning verdient ook zeker het zo cruciale vraagstuk van de volgordebepaling, zowel in gedachten als in experimenten. Als deelthema’s daarvan liggen er in elk geval de vragen welke volgordecriteria verhuizingen stimuleren en verhuisketens verlengen, en welke mogelijkheden er zijn om vergaarde ‘wachttijd’ provinciaal

vergelijkbaar

(van

vergelijkbare

‘waarde’!) en inzetbaar te maken.

36

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

Deel 2 Achtergrondmateriaal

38

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■ ■ ■

Inhoud

■ ■

41

1

Leeswijzer

43

2

Formele bevoegdheden

2.1

Gemeenten en corporaties

2.2

De rol van de provincie

3

Regelgeving

3.1

Regio’s en systemen

3.2

Regels

4

Doorstroming in noord-holland

4.1

Cijfers over verhuizingen

4.2

Feitelijk verhuisde personen

4.3

Feitelijke en gewenste verhuizingen

4.4

Verhuisredenen

5

Potentiële winst

5.1

Meer intraregionale doorstroming

5.2

Verlengen van verhuisketens naar een andere regio

6

Verwachte effecten

6.1

Kansen op verdringing

6.2

Referentieregio’s

7

Volgordebepaling

7.1

Ieder op zijn beurt

7.2

Beleidsvrije volgordebepaling

7.3

Beleidsmatige volgordebepaling

7.4

Marktconforme volgordebepaling

45

49

55

59

61

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

39

40

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

1

■ ■

Leeswijzer

■ ■

In dit rapport is het achtergrondmateriaal bij de notitie ‘Van verdelen naar verhuizen’ verzameld. De opbouw is thematisch: ■

De bevoegdheden van gemeenten, corporaties en provincies met betrekking tot de woonruimteverdeling zijn ontleend aan de Huisvestingswet. Hoofdstuk 2 geeft een beknopt overzicht van de relevante bepalingen in deze wet.

■

Noord-Holland telt zeven regio’s en circa twintig woonruimteverdelingsystemen. In hoofdstuk 3 worden de belangrijkste kenmerken en regels binnen deze systemen samengevat.

■

Hoofdstuk 4 gaat in op de feitelijke en gewenste verhuizingen in Noord-Holland. Daarbij komen ook de verhuisredenen aan bod.

■

Hoeveel winst in termen van extra verhuisbewegingen te halen zou zijn via maatregelen in de woonruimteverdeling is het onderwerp van hoofdstuk 5.

■

In hoofdstuk 6 wordt gekeken naar mogelijke verdringingseffecten van het weghalen van verhuisbelemmeringen tussen regio’s. Daarbij komen ook ervaringen uit gebieden buiten Noord-Holland aan de orde.

■

Hoofdstuk 7 ten slotte vormt een aanzet tot nadenken over de volgordebepaling in woonruimteverdelingsystemen.

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

41

42

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

2

■ ■

Formele bevoegdheden

■ ■

2.1 Gemeenten en corporaties

Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH, de ‘grondwet’ voor corporaties). Gemeenten en cor-

Volgens de Huisvestingswet zijn gemeenten bevoegd

poraties hebben op dit punt dezelfde inhoudelijke

om regels te stellen over de verdeling van woonruimte. De belangrijkste bepalingen luiden als volgt: 1

2

woonruimten aanwijzen waarvoor een Huisves-

ordening opstellen, waarin regels worden gesteld

tingsvergunning nodig is. Dat kan alleen maar

over de woonruimteverdeling. Dat is geen ver-

voor huurwoningen die onder het bereik van de

plichting: in ontspannen woningmarktgebieden

Huursubsidieregeling vallen, en voor koopwo-

ontbreekt zo’n verordening dan ook regelmatig.

ningen onder een prijs op basis waarvan volgens

De Huisvestingswet biedt een alternatief: in

wettelijke voorschrift subsidie verleend kan wor-

plaats van een verordening op te stellen kan een

den. 6

De gemeente kan tevens categorieën woningzoe-

bij overeenkomst (convenant) met de verhuurders

kenden aanwijzen die voor een Huisvestings-

te regelen. Inhoudelijk maakt dat niet veel uit: er

vergunning in aanmerking komen. Voor die ver-

gelden gelijke voorschriften. Wel stelt de

schillende categorieën kan daarbij worden aan-

Huisvestingswet, bij de keuze voor een conve-

gegeven welke woningen, in verband met aard,

nant, de instelling van een onafhankelijke klach-

grootte of prijs, passend worden geacht: de pas-

tencommissie verplicht. Bij een verordening is

sendheidscriteria.

deze bezwaarmogelijkheid ‘automatisch’ al gere-

4

In de Huisvestingsverordening kan de gemeente

De gemeenteraad kan een Huisvestingsver-

gemeente besluiten om de woonruimteverdeling

3

opdracht van het Rijk meegekregen. 5

7

De gemeente kan in de verordening vastleggen

geld. In de praktijk zien we vaak een mengvorm:

op basis van welke criteria woningzoekenden als

er bestaat een Huisvestingsverordening op hoofd-

urgent worden aangemerkt, en daarom voorrang

lijnen, die wordt uitgewerkt in een convenant met

verkrijgen, en op welke wijze de rangorde van

de corporaties.

woningzoekende wordt bepaald: urgentiecriteria

De gemeente is verplicht om bij vaststelling of wij-

en volgordebepalingen. De Huisvestingswet ver-

zing van de Huisvestingsverordening vooraf over-

meldt daarbij dat ook het achterlaten van een

leg te voeren met de woningcorporaties.

woning waaraan dringend behoefte bestaat een

Inhoudelijk stelt de Huisvestingswet als voor-

urgentie- of volgordecriterium kan zijn.

naamste doel dat woningen met een lage huur bij

8

De gemeente kan, met voorafgaande toestem-

voorrang worden toegewezen aan mensen met

ming van GS, onderscheid maken tussen woning-

een bescheiden inkomen. Die opdracht is in het

zoekenden met of zonder economische of maat-

Huisvestingsbesluit gepreciseerd door vast te

schappelijke binding aan de regio.

stellen dat woningen met een huur onder de

9

Op grond van bovengemeentelijk ruimtelijk beleid

aftoppingsgrens uit de Huursubsidieregeling

(geringe uitbreidingsmogelijkheden) kunnen

(circa € 480,–) met voorrang worden toegewezen

gemeenten, met voorafgaande toestemming van

aan mensen die recht hebben op Huursubsidie.

GS, soms lokale bindingseisen stellen.

Een gelijkluidende bepaling is te vinden in het

10 Bindingseisen mogen niet worden gesteld aan

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

43

2.2 De rol van de Provincie

gepensioneerden, ernstig invaliden, langdurig werklozen,

remigranten,

statushouders

en

gescheidenen. Met toestemming van GS zijn soms

Hoewel gemeenten in principe verantwoordelijk zijn

uitzonderingen mogelijk, als er sprake is van

voor de woonruimteverdeling, heeft de Provincie de

restrictief ruimtelijk beleid.

bevoegdheid om in te grijpen:

11 De gemeente kan in de verordening vastleggen dat

1

er een centrale registratie van woningzoekenden

gebieden van de volkshuisvesting, waaronder de

wordt bijgehouden. De verhuurders zijn dan ver-

woonruimteverdeling, beleidsregels vaststellen.

plicht daaraan mee te werken. De Huis vestingswet

2

van bovengemeentelijk ruimtelijk beleid of wan-

den overgedragen aan de verhuurders.

neer er sprake is van gebrek aan samenhang tussen het door de gemeenten gevoerde huisvestingsbeleid.

de verlening van een Huisvestingsvergunning. Formeel komt die erop neer dat vrijkomende

3

Wanneer dit voor verwezenlijking van een

woningen bij de gemeente worden gemeld, voor-

beleidsregel

zien van een voordracht van een woningzoe-

Gedeputeerde Staten het bestuur van een

kende. Die vraagt gelijktijdig een Huisvestings-

gemeente waarop de beleidsregel betrekking

vergunning aan, die door de gemeente wordt ver-

heeft, een aanwijzing geven.

leend als de kandidaat aan de criteria voldoet. De

4

noodzakelijk

is,

kunnen

Voor het vaststellen van een beleidsregel of het

Huisvestingswet bepaalt echter dat deze vergun-

geven van een aanwijzing dient overleg plaats te

ningverlening kan worden gemandateerd aan de

vinden met de betreffende gemeente(n).

verhuurders. Dat is ook de gebruikelijke procedure: de Huisvestingsverordening bevat regels over de aanbiedingsprocedure en over de wijze waarop de verhuurders achteraf laten zien dat die procedure volgens de regels is uitgevoerd. 13 Het voorafgaande komt erop neer dat gemeenten in de Huisvestingsverordening, na voorafgaand overleg met de corporaties, vastleggen: I

voor welke woningen verdelingsregels van toepassing zijn;

II passendheidscriteria (m.n. verhouding huur/ inkomen) bij de verdeling; III criteria voor de toekenning van urgentie; IV criteria voor de volgordebepaling van woningzoekenden. 14 De nadere uitwerking van die regels en de bijbehorende procedures en werkwijzen worden meestal vastgelegd in een convenant met de corporaties. 15 Voor de praktische toepassing van het geheel wordt, tot slot, een ‘systeem’ gebouwd en beheerd. Dat gebeurt vrijwel altijd door de corporaties, die achteraf periodiek verslag doen van de resultaten.

■

Dit kan alleen in verband met de verwezenlijking

voegt daaraan toe dat deze bevoegdheid kan wor12 De procedure van de Huisvestingswet draait om

44

Provinciale Staten kunnen op verschillende

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

3

■ ■

Regelgeving

■ ■

3.1 Regio’s en systemen

zijn. Wonen in West-Friesland is een samenwerkingsverband van een aantal corporaties. Obdam,

Noord-Holland telt zeven woningmarktregio’s:

Opmeer en Wester-Koggenland hebben in 2003 de

■

Agglomeratie Amsterdam

handen ineengeslagen. In de overige vier gemeenten

■

Gooi en Vechtstreek

is corporatie De Woonschakel actief.

■

IJmond

■

Kop van Noord-Holland

In de Kop van Noord-Holland zijn de sociale huur-

■

West-Friesland

woningen in de meeste gemeenten in handen van

■

Noord-Kennemerland

WoonCompagnie, die voor al deze gemeenten één

■

Zuid-Kennemerland

systeem hanteert. In Anna Paulowna is nog een

De Provincie Noord-Holland kan regio’s toestem-

andere corporatie actief, die een eigen systeem heeft.

ming geven om regionale bindingseisen te stellen aan

Ook in Den Helder bestaan meerdere corporaties

woningzoekenden die zich in de regio willen vesti-

naast elkaar, met elk een eigen systeem. De sociale

gen. Vijf van de zeven regio’s hanteren bindingsei-

huurwoningen op Wieringen en Texel, ten slotte,

sen. Alleen in de Kop van Noord-Holland en West-

worden in beide gemeenten via een apart systeem

Friesland gelden geen bindingseisen. Twee gemeen-

toegewezen.

ten in Noord-Holland hebben op grond van beperkte

Modellen

bouwmogelijkheden een uitzonderingspositie en mogen lokale bindingseisen stellen: Texel en

De circa twintig verschillende verdelingsystemen in

Waterland.

Noord-Holland zijn niet allemaal op dezelfde leest

In de vijf regio’s die wel regionale bindingseisen stel-

geschoeid. Voor de toewijzing van vrijkomende soci-

len, is tevens een regionaal woonruimteverdelings-

ale huurwoningen aan woningzoekenden worden

ysteem totstandgekomen. In de Gooi en Vechstreek,

verschillende modellen gebruikt.

Noord-Kennemerland en Zuid-Kennemerland wor-

Het meest voorkomende model, ook in Noord-

den alle sociale huurwoningen via dat ene regionale

Holland, is het aanbodmodel, waarbij woningzoeken-

systeem toegewezen. In de Agglomeratie Amsterdam

den zelf moeten reageren op het vrijkomende aan-

hebben vijf gemeenten uit ROA-Noord zich geheel of

bod, dat in een woonkrant en/of op Internet wordt

gedeeltelijk onttrokken aan het regionale systeem.

geadverteerd. Dit model is in de loop van de jaren

Oostzaan, Landsmeer en Waterland hebben een eigen

negentig gemeengoed geworden.

systeem

Wherestad

Daarvoor hanteerde men het distributiemodel:

(Purmerend) en De Vooruitgang (Edam-Volendam)

woningzoekenden konden bij inschrijving hun

adverteren hun woningen niet regionaal. In de regio

woonwensen opgeven, waarna zij moesten wachten

IJmond doet alleen de gemeente Velsen niet mee.

tot zij een woning toegewezen kregen. Enkele

In de twee regio’s zonder regionale bindingseisen is

gemeenten en corporaties in de Kop van Noord-

ook geen regionaal systeem. In West-Friesland heb-

Holland en West-Friesland gebruiken dit model nog

ben de afgelopen jaren verschillende fusies plaatsge-

steeds.

vonden, waardoor nog drie systemen overgebleven

Een nieuwe vorm van het distributiemodel is het

en

ook

de

corporaties

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

45

Figuur 3.1

■

Woonruimteverdelingsystemen in Noord-Holland

optiemodel, dat de laatste jaren in opkomst is.

In de gemeente Velsen wordt tevens geëxperimen-

Woningzoekenden schrijven zich daarbij in voor een

teerd met verloting als middel om woonruimte te ver-

woning in bepaalde complexen, op basis van gede-

delen, in het zogenaamde optie-winkelmodel.

tailleerde informatie over de woningen en een voor-

Hiermee is al eerder ervaring opgedaan door corpo-

spelling van de wachttijd. In de regio West-Friesland

ratie De Vooruitgang in Edam-Volendam.

past corporatie De Woonschakel het optiemodel toe, evenals corporatie Nieuwediep in Den Helder en de verhuurders in de regio IJmond.

46

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

3.2 Regels

Volgordecriteria Een belangrijk onderdeel van woonruimteverde-

Passendheidscriteria

lingsystemen die werken volgens de principes van

De zoekruimte van woningzoekenden wordt in de

het aanbodmodel is de wijze waarop de volgorde

meeste systemen beperkt door middel van passend-

bepaald wordt waarin de woningzoekenden die

heidscriteria. Deze regels zijn bedoeld om te zorgen

belangstelling hebben getoond voor een woning de

dat het schaarse woningaanbod zodanig verdeeld

betreffende woning aangeboden krijgen. Deze vol-

wordt dat iedereen een woning krijgt die past bij de

gordecriteria kunnen voor alle woningzoekenden

persoonlijke situatie van de woningzoekende.

gelijk zijn, maar in sommige systemen worden voor

Passendheidscriteria zijn in te delen in drie catego-

verschillende doelgroepen verschillende criteria

rieën. Huur-inkomensnormen zijn bedoeld om ‘scheef

gebruikt.

wonen’ te voorkomen: dat huishoudens met een rela-

Het meest gebruikelijke volgordecriterium is de

tief hoog inkomen (schaarse) goedkope woningen

inschrijfduur: wie zich het eerst heeft ingeschreven als

toegewezen krijgen en huishoudens met een relatief

woningzoekende heeft het meeste recht op de

laag inkomen een woning nemen die zij eigenlijk niet

woning. Dit criterium wordt ook gehanteerd in het

kunnen betalen. Daarmee worden tegelijkertijd de

distributiemodel en het optiemodel. In sommige aan-

huursubsidie-uitgaven beperkt. Woningbezettings-

bodsystemen wordt naast inschrijfduur, als volgor-

normen zijn ervoor bedoeld om overbewoning tegen

decriterium voor starters, woonduur als volgordecri-

te gaan en te voorkomen dat (schaarse) grote wonin-

terium voor doorstromers gebuikt. Woonduur is de

gen toegewezen worden aan kleine huishoudens,

periode vanaf de datum waarop het contract geslo-

waardoor grote huishoudens buiten de boot zouden

ten is voor de woning die achtergelaten wordt.

kunnen vallen. Ten slotte zijn sommige woningen

Daarmee worden doorstromers bevoordeeld ten

gelabeld. Dat wil zeggen dat zij exclusief of met voor-

opzichte van starters om de doorstroming te bevor-

rang toegewezen worden aan een bepaalde groep

deren. In Noord-Holland wordt de combinatie woon-

woningzoekenden.

duur-inschrijfduur gebruikt in de Agglomeratie

Sinds de SEV in het KAN-gebied een experiment

Amsterdam en in het cluster Wonen in West-

startte met het afschaffen van passendheidscriteria,

Friesland.

is dit een beleidstrend geworden. Ook in verschil-

Woonduur (voor doorstromers) kan ook gebruikt

lende Noord-Hollandse systemen is de regeldicht-

worden in combinatie met leeftijd (voor starters). Dit

heid verminderd en daarmee de keuzevrijheid voor

is het geval in Noord-Kennemerland en de Gooi en

woningzoekenden vergroot. In de Agglomeratie

Vechtstreek. In Noord-Kennemerland gaan doorstro-

Amsterdam hebben Amsterdam en Diemen de huur-

mers overigens altijd voor op starters. In de Gooi en

inkomensnormen grotendeels afgeschaft. De Gooi en

Vechtstreek is de leeftijd, uitgedrukt in het aantal

Vechtstreek houdt momenteel een experiment met

jaren vanaf 18 jaar, (voor starters) gelijkgeschakeld

versobering van de passendheidscriteria. Ook in

met de woonduur x1,5 (voor doorstromers).

Zuid-Kennemerland, in de IJmond-regio, op Texel en

In Zuid-Kennemerland wordt voor alle woningzoe-

in het systeem van WoonCompagnie worden relatief

kenden het criterium zoekduur gehanteerd: de peri-

weinig passendheidscriteria gebruikt. Labels voor

ode vanaf de eerste reactie op een woning. Dit crite-

jongerenwoningen en ouderenwoningen worden wel

rium is bedoeld om te voorkomen dat mensen zich

veel gebruikt, evenals regels die grote woningen

uit voorzorg in schrijven, lang voordat ze echt op

reserveren voor grote huishoudens. Overigens zijn

zoek zijn naar een woning.

de passendheidscriteria niet in alle systemen transparant

gemaakt

voor

de

woningzoekenden,

waardoor het zicht hierop soms ontbreekt.

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

47

Tabel 3.1

■

Volgordecriteria per regio

Regio

Doorstromers

Starters

Vestigers

Bijzonderheden

ROA (Woningnet)

Woonduur

Inschrijfduur

Inschrijfduur

Vestigers gelden als starters

Gooi en Vechtstreek

Woonduur

Leeftijd

Reisafstand

Woningen voor vestigers worden gelabeld

IJmond

Inschrijfduur per optie op een woningcomplex

In Velsen worden ook woningen verloot

Kop van Noord-Holland

Diverse vormen van inschrijfduur/puntensystemen

Extra wachttijd binnen kern bij WoonCompagnie

(Wonen in) West-Friesland

Woonduur

Inschriijfduur

Inschrijfduur

Extra wachttijd bij grote huursprong

Noord-Kennemerland

Woonduur

Leeftijd

Leeftijd

Doorstromers gaan voor starters en vestigers

Zuid-Kennemerland

Zoekduur

Zoekduur

Zoekduur

Alle woningzoekenden gelijkgeschakeld

Voorrang en urgentie In sommige systemen wordt in bepaalde gevallen afgeweken van de regels ten aanzien van de volgordebepaling. Meestal kan dit alleen wanneer de woonsituatie van de woningzoekende onhoudbaar en/of levensbedreigend is. Of dit geval is wordt bepaald door de gemeente, veelal na toetsing door een urgentiecommissie. In sommige regio’s (Zuid-Kennemerland, Gooi en Vechtstreek en binnenkort ook NoordKennemerland) bestaat een regionale urgentiecommissie die alle gevallen volgens gelijkluidende normen beoordeelt. In andere regio’s, zoals de Agglomeratie Amsterdam, behoort dit onderwerp juist tot de lokale beleidsvrijheid.

48

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

4

■ ■

Doorstroming in Noord-Holland

■ ■

4.1 Cijfers over verhuizingen

4.2 Feitelijk verhuisde personen

Om een beeld te krijgen van de verhuispatronen in Noord-Holland zijn twee bronnen voorhanden: de

Van 1997 tot en met 2002 zijn ruim twee miljoen per-

migratiestatistieken van het CBS en het Woning-

sonen van, naar of binnen Noord-Holland verhuisd.

behoefteonderzoek (WBO) van het Ministerie van

Bijna de helft van deze verhuizingen (48%) vond

VROM.

binnen de eigen gemeente plaats. Nog eens 11% ver-

In de migratiestatistieken van het CBS staat gere-

huisde naar een andere gemeente binnen dezelfde

gistreerd hoeveel personen jaarlijks verhuisd zijn

regio. In zes jaar tijd verhuisden een kleine 150.000

binnen of tussen gemeenten of van of naar het bui-

personen binnen Noord-Holland naar een andere

tenland. Zij vormen de meest betrouwbare bron

regio. Tweederde van deze interregionale verhuizin-

waarmee de feitelijk verhuisde personen in Noord-

gen betrof verhuizingen van of naar de Agglomeratie

Holland in beeld gebracht kunnen worden. Nadeel is

Amsterdam.

dat nadere gegevens over de personen of de woningen die zij betrekken ontbreken. Daarom is het bijvoorbeeld niet mogelijk om onderscheid te maken tussen de huur- en de koopsector. Voor een verdere inkleuring van de verhuispatronen hebben we dus een tweede bron nodig: het WBO. Dit vierjaarlijkse onderzoek biedt een schat aan informatie over de woonsituatie en de woonwensen van huishoudens. De uitkomsten zijn gebaseerd op een landelijke steekproef. Daardoor zijn zij uiteraard minder betrouwbaar dan de migratiestatistieken van het CBS, maar er zijn voldoende mensen geïnterviewd om op regionaal niveau betrouwbare uitspraken te doen. Bij het laatst gehouden WBO, in 2002, zijn in Noord-Holland 8.857 respondenten gebruikt. In dit hoofdstuk worden allereerst enkele tabellen en figuren op basis van de migratiestatistieken gepresenteerd. Vervolgens duiken we in de WBO-cijfers, waarbij naast de feitelijke verhuizingen ook de gewenste verhuizingen aan bod zullen komen.

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

49

Tabel 4.1

■

Verhuisde personen naar Noord-Hollandse regio’s, 1997-2002 Gooi en

Kop van

Noord-

Zuid-

Vecht-

Noord-

Kennemer

West-

Kennemer

Overig

Buiten-

ROA

streek

Holland

land

Friesland

IJmond

land

Nederland

land

Totaal

705547

7811

3514

8773

7285

3998

12792

139561

104309

993590

11179

86902

233

358

283

207

780

27368

13813

141123

Kop van Noord-Holland

3108

297

73569

5278

1748

637

627

10447

6885

102596

Noord-Kennemerland

9776

460

5397

108267

3168

4052

2232

13196

9727

156275

10305

357

2094

3387

79778

694

978

9182

5217

111992

Van: Naar:

ROA Gooi en Vechtstreek

West-Friesland IJmond

4579

173

528

3290

539

59038

6345

5874

4005

84371

14343

654

655

1508

671

3861

90595

18050

11788

142125

135598

37273

12521

17379

11003

7387

21001

242162

39828

7926

4283

5702

3253

2503

6861

70356

934263

141853

102794

153942

107728

82377

142211

Zuid-Kennemerland Overig Nederland Buitenland

Totaal

223678

155744

2044590

Bron: CBS, Statline 2004, bewerking RIGO

De migratiesaldi in tabel 4.2 laten zien dat de ver-

gevestigd dan naar overig Nederland zijn vertrok-

houding tussen vestiging en vertrek in de Noord-

ken.

Hollandse regio’s redelijk in evenwicht is. In de periode 1997-2002 verhuisden weliswaar ruim 9.000 per-

Vergelijken we de samenstelling van de instroom en

sonen meer van de Agglomeratie Amsterdam naar

uitstroom per regio (figuur 4.1), dan zien we geen

overig Noord-Holland dan andersom, maar dit getal

grote verschillen. Tussen de veertig en ruim zestig

is vele malen kleiner dan het aantal immigranten dat

procent van zowel de gevestigde personen als de vet-

het ROA-gebied netto heeft ontvangen. De regio

rokken personen verhuisde binnen de eigen

Amsterdam is bovendien de enige regio waar zich

gemeente. De Agglomeratie Amsterdam en de Kop

meer personen uit overig Nederland hebben

van Noord-Holland zijn wat dat betreft koplopers, terwijl in de Gooi en Vechtstreek duidelijk minder

Tabel 4.2

■

Migratiesaldi van Noord-Hollandse regio’s,

binnengemeentelijk wordt verhuisd. In de laatstgenoemde regio wordt relatief veel tussen gemeenten

1997-2002

binnen de regio verhuisd. Daarnaast verhuizen meer Overig

Overig

Noord-Holland

Nederland

personen tussen de Gooi en Vechtstreek en overig Buitenland

Totaal

Agglomeratie Amsterdam

-9.117

3.963

Gooi en Vechtstreek

3.288

-9.905

5.887

-730

-726

-2.074

2.602

-198

2.491

-4.183

4.025

2.333

Kop van Noord-Holland Noord-Kennemerland

64.481 59.327

West-Friesland

4.121

-1.821

1.964

4.264

IJmond

2.005

-1.513

1.502

1.994

-2.062

-2.951

4.927

-86

Zuid-Kennnemerland

Bron: CBS Statline 2004, bewerking RIGO

50

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

Nederland dan van en naar andere regio’s in NoordHolland. Dit geldt overigens ook voor de Agglomeratie Amsterdam.

Figuur 4.1

■

Herkomst vestiging en bestemming vertrek naar Noord-Hollandse regio’s 1997-2002,

als percentages van het totale aantal vestigers en vertrekkers

Bron: CBS Statline 2004, bewerking RIGO

De verhuisrelaties tussen verschillende regio’s in

Figuur 4.2

Noord-Holland zijn in figuur 4.2 met behulp van

regio's, 1997-2002

■

Verhuisrelaties tussen Noord-Hollandse

kleuren in beeld gebracht. Hoe donkerder de kleur, hoe sterker de relatieve verhuisrelatie tussen twee regio’s. Gezien het voorgaande is het niet verwonderlijk dat alle regio’s de sterkste verhuisrelatie met zichzelf hebben. Ook zien we wederom dat binnen Noord-Holland weinig verhuisd wordt van en naar de Gooi en Vechtstreek. De grootste relatieve uitwisseling vindt plaats tussen de Kop van NoordHolland, Noord-Kennerland en West-Friesland enerzijds, en IJmond, Noord-Kennerland en ZuidKennemerland anderzijds. Op gemeenteniveau bekeken blijkt de meeste interregionale uitwisseling plaats te vinden tussen buurgemeenten, bijvoorbeeld tussen Niedorp en Opmeer en tussen Castricum en de noordelijke IJmond. Bron: CBS Statline 2004, bewerking RIGO

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

51

4.3 Feitelijke en gewenste verhuizingen

Figuur 4.3

■

Opbouw van de woningvoorraad in

Noord-Hollandse regio’s

In tegenstelling tot de migratiestatistieken van het CBS biedt het WBO wel de mogelijkheid om onderscheid te maken tussen de huur- en de koopsector. In figuur 4.3 is per regio de bezitsverhouding binnen de woningvoorraad afgebeeld. Onmiddellijk valt de aparte positie van de Agglomeratie Amsterdam op. Waar in de overige regio’s meer dan de helft van de voorraad uit koopwoningen bestaat, is in het ROAgebied twee op de drie woningen een huurwoning. In de Agglomeratie Amsterdam staan bijna twee keer zoveel sociale huurwoningen als in de overige regio’s samen. Wanneer we ons nu beperken tot de huursector en per regio kijken naar de herkomst van huishoudens die zich de afgelopen twee jaar in een huurwoning gevestigd hebben (figuur 4.4, links), dan zien we

WBO 2002, bewerking RIGO

grofweg hetzelfde beeld als uit de migratiestatistieken naar voren kwam: de meeste verhuizingen vin-

Het WBO biedt niet alleen inzicht in het feitelijke

den over korte afstand plaats, waarbij in meer dan de

maar ook in het gewenste verhuisgedrag. Huis-

helft van de gevallen de gemeentegrens niet gepas-

houdens die binnen twee jaar willen verhuizen wor-

seerd wordt. Figuur 4.4

■

Herkomst feitelijke (links) en gewenste (rechts) verhuizingen naar huurwoningen in

Noord-Hollandse regio’s1)

WBO 2002, bewerking RIGO 1) In het WBO wordt Castricum bij de regio IJmond gerekend.

52

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

den als ‘verhuisgeneigd’ aangemerkt en gevraagd

Figuur 4.5

naar hun woonwensen. In het rechter deel van figuur

naar gewenste regio in Noord-Holland2)

■

Verhuisredenen van verhuisgeneigden

4.4 is per regio de vraag naar huurwoningen ingedeeld naar de herkomst van de verhuisgeneigden. Zo zien we dat tweederde van de vraag naar huurwoningen in het ROA-gebied afkomstig is uit de eigen gemeente. Interessant is nu om de feitelijke en gewenste verhuizingen met elkaar te vergelijken. Wanneer in verhouding veel meer huishoudens binnen NoordHolland naar een andere regio willen verhuizen dan in werkelijk gebeurt, zou dit een aanwijzing kunnen zijn dat regionale bindingseisen en andere ‘hekjes’ de doorstroming tussen regio’s belemmeren. Hoewel we zien dat de interregionale verhuizingen een groter deel van de gewenste verhuizingen uitmaken dan van de feitelijke, geeft figuur 4.4 weinig aanleiding om een grote belemmerende werking van regionale drempels te veronderstellen. Overigens is het moeilijk om in te schatten in hoeverre verhuisgeneigden bij het kenbaar maken van hun woonwensen rekening houden met woningmarktrestricties. In theorie zou het zo kunnen zijn dat de wens om tussen regio’s in Noord-Holland te verhuizen een stuk groter is dan blijkt uit het WBO.

WBO 2002, bewerking RIGO

4.4 Verhuisredenen afstand willen verhuizen. Gemiddeld 14% van de In het WBO wordt huishoudens die aangeven te wil-

gewenste verhuizingen in Noord-Holland heeft te

len verhuizen ook gevraagd waarom ze willen ver-

maken met de gezondheid of met een zorgbehoefte.

huizen. In figuur 4.5 is per regio van vijf categorieën

Dit zijn voornamelijk ouderen.

verhuisredenen te zien bij hoeveel procent van de

Wanneer we dit beeld vergelijken met de verhuisre-

verhuisgeneigden de betreffende verhuisreden een

denen van feitelijk verhuisde huishoudens, dan valt

rol speelt in hun verhuiswens.

allereerst op dat van de al verhuisde huishoudens veel meer een reden hadden om te verhuizen die niet

In alle regio’s, behalve West-Friesland, springt de

in te delen valt in een van de vijf genoemde catego-

achter te laten woning eruit als belangrijkste ver-

rieën. Met name woning en woonomgeving zijn min-

huisreden. Dit is niet verrassend. De meeste mensen

der genoemd door feitelijk verhuisden dan door ver-

maken immers een wooncarrière door, waarin ze hun

huisgeneigden.

woonsituatie bij elke verhuizing proberen te verbeteren. Ook de woonomgeving blijkt een belangrijke rol te spelen. Werk en studie worden minder vaak genoemd als verhuisreden, maar ook dit is niet

2) Meerdere antwoorden mogelijk, dus telt niet op tot honderd

vreemd, omdat de meeste huishoudens over korte

procent.

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

53

54

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

5

■ ■

Potentiële winst

■ ■

5.1 Meer intraregionale doorstroming

starters, zie tabel 5.1). In overig Noord-Holland was dat ook het geval (6.000 doorstromers op 5.600 starters). Kijken we nu naar de woonwensen, dan sprin-

Woonruimteverdeling kan geen invloed uitoefenen

gen twee zaken in het oog. Ten eerste willen er veel

op het aantal verhuisketens en dus ook niet op het

meer mensen verhuizen dan er daadwerkelijk zijn

aantal starters dat aan het einde van die ketens wordt

verhuisd. Tot zover niets bijzonders. Ten tweede, en

bediend. Woonruimteverdeling kan wel invloed uit-

dat is wel opmerkelijk, is de verhouding doorstro-

oefenen op de lengte van de verhuisketens, namelijk

mers-starters onder degenen die binnen het ROA-

door er voor te zorgen dat de doorstroming zo min

gebied willen verhuizen in 2002 heel anders dan

mogelijk wordt belemmerd.

onder degenen die in 2001 daadwerkelijk zijn ver-

Hoe lang kunnen verhuisketens worden? Anders

huisd. Tegenover 22.750 potentiële starters staan

gezegd: wat is een realistische verhouding tussen

38.850 potentiële doorstromers. De verhuisketens

starters en doorstromers. Dat is moeilijk te zeggen.

zouden dus in theorie veel langer kunnen zijn. Stel

Wat we wel weten is dat in 1997 in het ROA-gebied

dat de verhuisketens in 2001 een lengte hadden

op elke honderd starters in de huursector 172 door-

gehad conform de verhuiswensen uit 2002, dan

stromers uit huurwoningen werden bediend en dat

waren er binnen ROA circa 8.000 huishoudens meer

dit er in 2001 nog maar 82 waren. Dit wijst erop dat

doorgestroomd.

de verhuisketens aanzienlijk korter zijn geworden.3)

In de tabel is dit weergegeven als ‘potentieel’. In het ROA-gebied ligt het potentieel zoals gezegd onge-

Tabel 5.1

Concentreren we ons op verhuisbewegingen binnen

veer 8.000 boven het gerealiseerde aantal. In overig

de huursector binnen ROA, dan was de verhouding

Noord-Holland is er nauwelijks verschil. Daar is de

starters-doorstromers in het jaar 2001 naar schatting

verhouding starters-doorstromers zoals die feitelijk

ongeveer één op één (10.250 doorstromers op 10.750

is gerealiseerd ongeveer conform de wensen van

■

Aantal feitelijke verhuizingen in het ROA-gebied en overig Noord-Holland in 2001 en het

potentieel aan extra doorstromers bij langere interne verhuisketens

NB: uitsluitend verhuizingen naar of binnen de huursector binnen Noord-Holland. Bron: WBO, 2002

3) Bron: WBO 1998 en 2002. Dit is inclusief verhuisden, afkomstig van buiten de provincie.

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

55

woningzoekenden. Het potentiële surplus zit hem

■

1.050 extra doorstromers uit huurwoningen in het

uitsluitend in de doorstroming, ofwel in langere ver-

ROA-gebied bij toewijzing van vrijkomende

huisketens. Het aantal starters dat bereikt kan wor-

huurwoningen in overig Noord-Holland voor-

den is onafhankelijk van de lengte van de verhuiske-

rang te verlenen boven eigen starters uit overig

tens.

Noord-Holland. Hiermee komt het totaal aan

Het is niet gezegd dat de potentieel langere verhuis-

doorstroming tussen ROA en overig Noord-

ketens in het ROA-gebied kunnen worden gereali-

Holland op 1.350 en dat is precies conform het

seerd door veranderingen in de woonruimteverde-

aantal doorstromers dat deze stap binnen een jaar

ling alleen. Een noodzakelijke voorwaarde daarvoor

wil maken;

is dat doorstromers in beginsel voor gaan op starters,

■

400 extra doorstromers uit huurwoningen in ove-

maar ook moet het aanbod in kwalitatief opzicht aan-

rig Noord-Holland bij toewijzing van huurwo-

sluiten op de wensen van doorstromers. Dit vraagt

ningen in het ROA-gebied voorrang te verlenen

om een gedifferentieerd aanbod, waarvan we ons

boven eigen starters uit het ROA-gebied. Hiermee

kunnen afvragen of die in ROA wel optimaal is. Dit

komt het aantal doorstromers van overig Noord-

vraagstuk valt buiten het bestek van dit onderzoek.

Holland naar ROA op 600, conform de wensen;

We zagen echter al dat de verhuisketens in 1997 in

Dit levert om te beginnen al 1.050+400=1.450 extra

ROA aanzienlijk langer waren dan in 2001. Ook

verhuisbewegingen op. Maar daarmee zijn we er nog

binnen de huidige voorraad moet het dus mogelijk

niet. Op deze manier komen namelijk verhuizingen

zijn om meer doorstroomrendement te halen uit de

tot stand die anders niet tot stand waren gekomen.

verhuisketens.

Verhuisketens die in het ene gebied afgebroken zouden worden (door toewijzing aan een starter), worden nu naar het andere gebied verlengd. Daar zorgen

5.2 Verlengen van verhuisketens naar een andere regio

ze voor extra schakels in de keten, waar weer meer doorstromers van kunnen profiteren en uiteindelijk ook een starter. Het (cumulatieve) rendement daar-

In het voorgaande is gekeken of verhuisketens kun-

van is geschat door te veronderstellen dat een ver-

nen worden opgerekt binnen het ROA-gebied en

lengde verhuisketen dezelfde opbrengst heeft als een

binnen overig Noord-Holland. Hoe groot zou de

in het betreffende gebied opgestarte verhuisketen. Dit

winst, in termen van meer doorstroming, kunnen zijn

levert grofweg nog eens zo veel doorstromers op.

van het wegnemen van doorstroombarrières in de

Uiteindelijk komen ook alle starters aan bod, zij het

huursector tussen regio’s?

niet altijd in het eigen gebied. Omdat vooral de door-

In de uitgangssituatie (2001) wordt er bijzonder wei-

stroming uit het ROA-gebied naar overig Noord-

nig verhuisd tussen deze beide delen van Noord-

Holland toeneemt, zal vooral in het ROA-gebied

Holland (zie tabel 5.1). De wensen anno 2002 (in

extra aanbod worden gegenereerd. Dit extra aanbod

dezelfde tabel) geven aan dat er in beginsel ruimte is

wordt in het rekenvoorbeeld onder meer gebruikt om

voor meer interregionale verhuizingen tussen het

aan het einde van de ketens starters uit overig

ROA-gebied en overig Noord-Holland. Schuiven met

Noord-Holland te bedienen. De verhuiswensen

starters heeft niet zoveel zin, omdat dit niet meer,

geven aan dat er meer dan genoeg starters uit overig

maar alleen andere verhuizingen oplevert. De poten-

Noord-Holland zijn te vinden die in het ROA-gebied

tiële winst zit hem in de interregionale doorstroming.

willen starten.

In het fictieve rekenvoorbeeld, dat hieronder wordt uitgewerkt, laten we de doorstroming in de huursector tussen het ROA-gebied en overig NoordHolland toenemen. Dit doen we door:

56

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

Tabel 5.2

■

Aantal feitelijke verhuizingen in het ROA-

gebied en overig Noord-Holland in 2001 en het potentieel aan extra doorstromers bij meer interregionale doorstroming

NB: uitsluitend verhuizingen naar of binnen de huursector binnen Noord-Holland. Bron: WBO 2002 Waar dit alles op uit komt, is weergegeven in tabel 5.2. Onderstaande figuur laat zien hoe de verhuisstromen in de huursector er in dat geval uit zullen zien. Ten opzichte van de huidige situatie neemt het aantal doorstromers toe met naar schatting 2.800 stuks. Dat wordt aangezwengeld doordat er meer doorstromers naar het andere gebied verhuizen. Dit zijn verhuizingen die eerst niet tot stand kwamen, omdat woningen aan starters werden toegewezen. In het verlengde hiervan komen ook meer eigen doorstromers aan bod. Het totale aantal starters blijft gelijk. Er verhuizen alleen meer starters van overig Noord-Holland naar het ROA-gebied. Figuur 5.1

■

Totaal aantal betrokken huurwoningen in

de huidige situatie en in een denkbare situatie, naar herkomst van de verhuisden

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

57

58

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

6

■ ■

Verwachte effecten

■ ■

6.1 Kansen op verdringing

neer regionale ‘hekjes’ worden weggehaald, maar ook meer mensen interesse zullen krijgen in een interregionale ver-

In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat het

huizing, zal dit voor starters vooral gevolgen hebben in

opheffen van belemmeringen om tussen regio’s in

gebieden waar zij nu relatief veel eengezinswoningen toe-

Noord-Holland te verhuizen en het voor laten gaan

gewezen krijgen. Het zijn immers deze woningen waar

van doorstromers uit andere regio’s op lokale starters

veel doorstromers van elders op af zullen komen.

kan zorgen voor grotere interregionale verhuisstro-

West-Friesland is de regio waar starters het vaakst

men. Dat heeft op het schaalniveau van de provincie

(ruim 60%) naar een eengezinswoning zijn verhuisd.

als positief gevolg dat het vrijkomend aanbod aan sociale huurwoningen toeneemt. Het gevaar bestaat

Figuur 6.1

echter dat dit positieve effect niet in elke regio of elke

prijsklasse

■

Urgente tekorten in de huursector naar

gemeente voelbaar zal zijn. In sommige gemeenten leeft daarom de angst overspoeld te worden door doorstromers van buitenaf, terwijl eigen inwoners die in de gemeente willen starten niet meer aan bod zouden komen. In figuur 6.1 en figuur 6.2 is de samenstelling van de urgente tekorten in de huursector in de zeven NoordHollandse regio’s te zien. Deze tekorten zijn berekend door de vraag en het vrijkomend aanbod in de verschillende regio’s van elkaar af te trekken. Interregionale verhuiswensen zijn dus al in deze cijfers verwerkt. Het tekort aan huurwoningen is het grootst in de regio Amsterdam. Er is weliswaar een overschot aan goedkope en meergezinswoningen, maar daar staat een groot tekort aan (middel)dure eengezinswoningen tegenover. De kwantitatieve tekorten in de overige regio’s zijn in absolute zin veel

Bron: WBO 2002

kleiner. In de regio IJmond is alleen sprake van kwalitatieve discrepanties tussen vraag en aanbod. Ook hier is een overschot aan goedkope en meergezinswoningen, terwijl er een tekort is aan eengezinswoningen in het duurdere segment, evenals in WestFriesland. In de overige regio’s bestaat een tekort aan zowel eengezins- meergezinswoningen. Wanneer we ervan uitgaan dat niet alleen meer mensen hun interregionale verhuiswensen kunnen vervullen wan-

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

59

Figuur 6.2

■

Urgente tekorten in de huursector, naar

Haaglanden in Zuid-Holland vergelijkbaar met die van de Agglomeratie Amsterdam in Noord-Holland.

woningtype

In Haaglanden, exclusief de gemeenten die behoren tot het Westland, worden aan woningzoekenden echter geen bindingseisen gesteld. Desondanks is ook in Haaglanden meer dan de helft van de gevestigde personen afkomstig uit de eigen gemeente. Het aandeel verhuizingen binnen de regio Haaglanden (73%) is zelfs nagenoeg gelijk aan het aandeel verhuizingen binnen de regio Amsterdam (72%). Het grotere aandeel vestigers in Haaglanden uit de rest van de provincie wordt tenietgedaan door het kleinere aandeel vestigers uit de rest van Nederland. Hieruit kunnen we de voorzichtige conclusie trekken dat het opheffen van bindingseisen, in elk geval in grootstedelijke regio’s, niet tot een grote toename van het aandeel vestigers van buiten de regio leidt. Figuur 6.3

Bron: WBO 2002

■

Herkomst gevestigde personen in

Haaglanden en Agglomeratie Amsterdam Wanneer men zou besluiten om de verschillende woonruimteverdelingsystemen in Noord-Holland onder te brengen in één systeem kan een tweede verdringingseffect optreden. Aangezien de benodigde wachttijden in de verschillende regio’s op dit moment verschillen, zijn er in sommige regio’s meer woningzoekenden met een relatief lange wachttijd dan in andere. Wanneer alle woningzoekenden bij elkaar in één systeem worden gestopt, met behoud van hun wachttijd, zou dit betekenen dat de woningzoekenden (uit de regio) met de langste wachttijden voor zouden gaan op

Bron: CBS Statline 2004

woningzoekenden (uit regio’s) met kortere wachttijden. Dit effect trad ook op bij de invoering van Woningnet in

Utrecht

de regio Amsterdam, waar de Amsterdamse woning-

In de provincie Utrecht zijn in april 2003 op één na alle

zoekenden relatief lange wachttijden hadden.

woningmarktgebieden samengevoegd. Alle sociale huurwoningen in deze gebieden worden door Woningnet aangeboden via één woningkrant en één

6.2 Referentieregio’s

Internetpagina. Uit angst voor verdringing van lokale woningzoekenden hebben inwoners van kleine ker-

Haaglanden

60

■

nen tot 2000 inwoners per 1 juli 2004 binnen hun eigen

Om het effect van regionale bindingseisen op de

kern voorrang gekregen op andere woningzoekenden.

instroom van vestigers te bekijken is in figuur 6.3 de

Aan deze beslissing van de Provincie is geen cijfer-

vestiging in de Agglomeratie Amsterdam vergeleken

matige analyse vooraf gegaan. Daardoor kunnen we

met de vestiging in de regio Haaglanden. Door een rela-

niet nagaan in hoeverre de veronderstelde verdrin-

tief grote sociale huurwoningvoorraad is de positie van

gingseffecten zich ook werkelijk hebben voorgedaan.

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

■

7

■ ■

Volgordebepaling

■ ■

7.1

Ieder op zijn beurt

7.2 Beleidsvrije volgordebepaling

In alle woonruimteverdelingsystemen geldt: er moet een regel zijn die bepaalt wie als eerste aan de beurt

In deze categorie vallen de manieren van volgorde-

is, een criterium dat de volgorde bepaalt. Ook al wor-

bepaling die eenvoudigweg teruggrijpen op wat veel

den alle andere regels afgeschaft, dan heb je nog

mensen eerlijk vinden.

steeds hier een regel voor nodig. (Tenzij er zich

a) “Die het eerst komt, die het eerste maalt.” Ofwel:

slechts één belangstellende meldt, maar dat zal zel-

degene die zich als eerste meldt, krijgt de woning.

den het geval zijn.) De volgorderegels zijn vermoe-

Dit volgordecriterium wordt in de huursector niet

delijk de belangrijkste van het hele stel, omdat ze de

zo vaak toegepast, hoewel er in specifieke markt-

woningzoekende heel direct raken. Er zijn maar wei-

segmenten (jongerenhuisvesting) en onder de

nig dingen zo vervelend als ergens op een wachtlijst

vlag van het toonbankmodel voorbeelden van te

staan, terwijl je het gevoel hebt geen meter op te

vinden zijn. De gedachte is eenvoudig: presenteer

schieten, terwijl anderen om onduidelijke redenen

het aanbod dat beschikbaar komt, en de eerste die

voorgaan. Veel woningzoekenden weten liever bij

zich meldt (en aan de eventuele criteria voldoet)

voorbaat zeker dat ze nog drie jaar moeten wachten,

is de gelukkige.

dan in onzekerheid te verkeren: je kunt over een

b) “Wie het langst wacht, is het eerst aan de beurt.” Dit

maand aan de beurt zijn maar het kan ook nog wel

is de volgordebepaler die het meest wordt toege-

vier jaar duren. De volgorderegels beïnvloeden ook

past, ook bij de bakker en de slager, en door de

heel direct het gevoel van ‘eerlijkheid’ bij woning-

meeste mensen ook ‘eerlijk’ wordt gevonden. Er

zoekenden. Een algemene stelregel kan de volgende

zijn vele manieren om deze grondslag te operati-

zijn. De wijze van volgordebepaling functioneert

onaliseren: inschrijfduur en zoekduur zijn daar

‘beter’ naarmate:

voorbeelden van. De achterliggende gedachte is

■

Woningzoekenden beter in staat zijn hun kansen in te schatten (‘ik weet dat ik met deze woon-

■

steeds dezelfde. c) “Het lot beschikt.” Een geheel andere manier om

wensen zeker nog een jaar moet zoeken’);

de volgorde te bepalen is om geen volgorde bepa-

Woningzoekenden in staat zijn om hun kansen te

len, maar eenvoudig te loten onder de belang-

beïnvloeden (‘als ik mijn wensen zus en zo bijstel

stellenden. Ook dat kan ‘eerlijk’ gevonden wor-

heb ik binnen een half jaar een woning’).

den: als er meerdere belangstellenden voor een

Er zijn meerdere manieren om de volgorde te bepa-

woning zijn, laat het lot dan maar beschikken wie

len; we kunnen ze indelen in drie categorieën: beleids-

de gelukkige is.

vrij, beleidsmatig, marktconform.

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

61

62

■

7.3 Beleidsmatige volgordebepaling

7.4 Marktconforme volgordebepaling

De meeste manieren om de volgorde op de wachtlijst te

Er wordt volop nagedacht over alternatieve manie-

bepalen zijn niet beleidsvrij, maar proberen juist beleids-

ren om de volgorde op de rangslijst te bepalen. Erg

doelstellingen te realiseren. Drie voorbeelden daarvan.

interessant zijn de gedachten om daar meer markt-

a) “Doorstromers gaan voor starters.” Achter deze

werking in aan te brengen. In de koopsector is dat heel

wijze van volgordebepaling zit een op zichzelf

gebruikelijk: bij meerdere belangstellenden gaat de

valide theorie, waarin we elders in deze notitie

woning naar degene die het hoogste bod doet. Ofwel:

nog uitgebreid op ingaan. Samengevat komt die

degene die er het meest voor over heeft, uitgedrukt

erop neer dat het vanuit een volkshuisvestelijke

in geld. Zo’n handelwijze is in de huursector niet

optiek wenselijk is om doorstromers voor te laten

denkbaar en ook niet wenselijk, maar de achterlig-

gaan op starters, omdat zodoende langere ver-

gende gedachten zijn dat wel. Twee voorbeelden van

huisketens en meer verhuisbewegingen ontstaan.

denkrichtingen op dat punt.

Vaak wordt hieraan invulling gegeven door de

a) “Wie het meest er voor over heeft.” De gedachte dat

plaats op de ranglijst te ontlenen aan de woon-

de woningzoekende die veel over heeft voor een

duur. Dat criterium heeft een aantal voordelen.

andere woning eerder aan de beurt zou moeten

Zo leidt het bijvoorbeeld bij senioren, die immers

zijn dan iemand die slechts afwacht, komt in

doorgaans een lange woonduur hebben, tot hoge

sommige verdeelsystemen al terug. Als de volg-

slaagkansen. Er kunnen ook nadelen aan zitten.

orde bijvoorbeeld uitsluitend wordt bepaald door

Steeds vaker wordt gewezen op het mogelijke

de wachttijd, dan loont het om je in te schrijven

strategisch effect van het woonduurcriterium. Als

en vervolgens jarenlang niets te doen totdat je een

je eenmaal verhuisd bent, start je met een woon-

goede kans maakt. Vandaar dat in sommige ver-

duur van nul jaar en dan kan het erg lang duren

deelsystemen actief zoekgedrag wordt beloond,

voor je weer een keer aan de beurt bent. Dat zou

bijvoorbeeld met extra ‘punten’. Immers: waarom

mensen kunnen weerhouden van een verhuizing,

zou iemand die een jaar lang wacht eerder aan de

of tot afwachtend gedrag: we verhuiszen alleen

beurt moeten zijn dan iemand die een half jaar

maar als we de echte ideale woning tegenkomen,

zoekt? Er zijn alternatieven in ontwikkeling die

anders ‘kost het teveel (woonduur)’.

gedachte van ‘beprijzen’ verder afwandelen.

b) “Ouderen gaan voor jongeren.” Regelmatig wordt

Bijzonder interessant zijn de gedachten die in

de leeftijd van de woningzoekende als het vol-

Amsterdam onder de naam ‘woonduurstrippen-

gordebepalend criterium gehanteerd. Dat is prak-

kaart’ schuilgaan. De gedachte is even simpel als

tisch gezien een handige methode, maar met een

aansprekend: waarom zou je de vergaarde woon-

normatieve lading: wie ouder is, verdient het eer-

duur niet deelbaar, combineerbaar en individueel

der aan de beurt te komen.

inzetbaar maken? Die gedachte sluit ondermeer

c) “Dichtbij gaat voor veraf.” Soms weegt de verhuis-

aan op de kritiek die op het criterium woonduur

afstand mee in de volgordebepaling. Bijvoorbeeld

wordt gehoord: het zou de verhuislust kunnen

door aan woningzoekenden die binnen de eigen

afremmen, want je bent na verhuizing al je woon-

woongemeente willen verhuizen extra punten toe

duur kwijt. Voorstelbaar is dat de woningzoe-

te kennen, of door voor vestigers van buiten de

kende zélf mag bepalen hoeveel van de vergaarde

inschrijfduur te tellen en voor verhuizers binnen

woonduur hij of zij inzet. Dan wordt het mogelijk

gemeente of regio de woonduur. Ook hier zit een

om af te wegen ‘hoeveel woonduur’ de verhuis-

normatieve lading achter: het is ‘eerlijk’ om

beweging je waard is. Of neem twee alleenstaan-

iemand die in de buurt verhuist eerder aan de

den die samen willen gaan wonen. Zouden ze

beurt te laten zijn dan iemand die van ver komt.

hun beider woonduur of wachttijd bij elkaar op

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

kunnen tellen, dan stijgt hun kans om snel een andere woning te vinden. Daar zit qua woningmarktwerking ook logica achter: als gevolg van deze samenwoning start er immers een nieuwe verhuisketen en dat is veel ‘waard’. b) “Wie het meest waardevolle achterlaat.” Over een andere variant om marktwerking te introduceren in de volgordebepaling zijn in Leiden gedachten ontwikkeld. Ze komen er in de kern op neer dat aan de achter te laten woning een waarde wordt toegekend, die de bewoner kan inzetten bij een verhuizing. Daartoe zou van de achter te laten woning de gewildheid, de ‘verhuiswaarde’, moeten worden vastgesteld, bijvoorbeeld aan de hand van het aantal reacties dat op dergelijk woningen binnenkomt. Als de achter te laten woning erg gewild en dus veel ‘waard’ is, zou die waarde door de bewoner benut moeten kunnen worden bij het maken van een volgende stap in de wooncarrière. Zo kan de bewoner van een ruime, aantrekkelijke eengezinswoning (een oudere alleenstaande bijvoorbeeld) sneller voor een andere woning in aanmerking komen dan iemand die een klein appartement achterlaat. Met meer marktconforme methoden van volgordebepaling is hoegenaamd nog geen praktijkervaring opgedaan. Toch zou hier best eens de toekomst kunnen liggen. Woonruimteverdeling gaat immers om het afstemmen van een veelsoortige vraag en een veelsoortig aanbod. Bij gebrek aan ‘geld’ als middel om die afstemming te realiseren zoeken we het tot nog toe in opdeling van zowel vraag als aanbod in hokjes en vakjes, die met behulp van regels aan elkaar gekoppeld worden: marktsimulatie. Eigenlijk zou ook in de verdeling in de huursector ‘de markt’ meer zelf haar werk moeten doen, maar dan hebben we behoefte aan een nieuw betaalmiddel.

VA N

V E R D E L E N

N A A R

V E R H U I Z E N

■

63

64

■

P R O V I N C I E

N O O R D- H O L L A N D

PROVINCIE

NOORD-HOLLAND

Van verdelen naar verhuizen De woonruimteverdeling in Noord-Holland belicht Colofon Uitgave Provinciaal Bestuur van Noord-Holland Provinciehuis, Dreef 3 2012 HR Haarlem Eindredactie Provincie Noord-Holland Afdeling Ruimte, Wonen en Bereikbaarheid Grafische verzorging Provincie Noord-Holland MediaProductie Papier Hello matt, houtvrij MC Oplage 1.000 exemplaren

Haarlem, oktober 2004

Deze publicatie beschrijft het onderzoek dat in opdracht van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland is uitgevoerd door: RIGO Research en Advies BV te Amsterdam , tel (020) 522 11 11, www.rigo.nl