Projectmatig en programmatisch werken in provincieland De provincies staan voor de uitdaging om zichzelf neer te zetten als een herkenbaar middenbestuur. En dat in een periode van grote bezuinigingen. Daarom verschuiven zij hun focus van planvorming naar de realisatie van zichtbare resultaten. Maar ook van alleen naar samen doen. Subsidiëren wordt: mee-investeren. Het toetsen van plannen van anderen wordt: samen met die anderen ontwikkelen van ideeën en voorstellen. De focusverschuiving maakt dat er steeds meer behoefte is aan het werken aan tijdelijke, steeds wisselende opgaven in de vorm van projecten of programma’s. Reorganisaties zijn nodig om deze nieuwe manier van werken mogelijk te maken. Hoe werkt dat precies in de praktijk en wat betekent dat voor de provinciale ambtenaar? Een rondje provincies levert het volgende beeld. Ir. J. (Ko) ter Hofstede Twee loten, zelfde stam Alle provincies hebben de beweging ingezet om ambities en doelen te realiseren via projecten en programma’s. Sommige provincies, zoals Gelderland, leggen het primaat bij programmatisch werken. De provincie acht zich regisseur van het proces waarbij rondom een maatschappelijk thema, samen met andere partijen doelen en concrete acties worden geformuleerd die dan in de vorm van projecten of als regulier werk worden uitgevoerd, het liefst zo veel mogelijk door die externe partijen. Andere provincies maken zich niet zo druk om het primaat en beschouwen projectmatig en programmatisch werken als twee loten aan dezelfde stam, namelijk het planmatig realiseren van opgaven door een opdrachtgever en een opdrachtnemer. Beide vormen van werken worden wel samengevat als “opgavegestuurd werken”. Outsourcing op de loer De opkomst van projectmatig en programmatisch werken kan mede verklaard worden vanuit de efficiencyslag die in provincieland al enkele decennia aan de gang is. De eerste efficiencyslag betrof werk dat steeds terugkeert en hetzelfde is, zoals subsidie- en vergunningverlening, toezicht, handhaving, wegbeheer, maar ook financiële administratie en stukkenloop. Dit soort reguliere activiteiten lenen zich prima voor standaardprocesbeschrijvingen, automatisering en, zoals velen aan den lijve ondervonden, uiteindelijk voor “outsourcing”. De rek is hier wel zo’n beetje uit. De tweede efficiencyslag is nog in volle gang. Het betreft het uitlijnen van incidentele klussen met een duidelijke kop en een staart, zoals het maken van een beleidsnotitie, de aanleg van een weg, de verkoop van een gebouw, het ontwerpen van een reorganisatieproces. Vooral de laatste vijf jaren zien we het werken in projecten een hoge vlucht nemen. Ook hier dreigt trouwens outsourcing. Immers, alles wat in een project te vatten is kan ook “buiten de deur” gezet worden. 1 Projectmatig en programmatisch werken in provincieland, juli 2014
De derde efficiencyslag is nog maar pas begonnen. Werken in programma’s rondom centrale thema’s als duurzaamheid, agrofood, innovatie, werkgelegenheid, etc. De filosofie is dat de provincie vooral regisseur is en beperkt of helemaal niet zelf meer uitvoert. Een potentieel efficiency voordeel. Daarnaast is de populariteit van programma’s een reflectie van de maatschappelijke complexe werkelijkheid: de overheid kan het niet meer alleen, participatie is geboden. Programmatisch werken bevindt zich in de beginfase. Daarna ligt ook hier outsourcing op de loer. Roependen in woestijn op voorgrond De ambitie uitspreken om, als provincies, opgavegestuurd te werken is één ding, die ambitie realiseren is nog iets anders. Vrijwel alle provincies hebben te maken met verkokering . Er heerst een “eilandcultuur” waardoor projectmatig en programmatisch werken op verschillende momenten en op verschillende plaatsen in de organisatie “uitgevonden” wordt. Per eiland ziet het opgavegestuurd werken er anders uit. Meestal is dit het werk van enkelingen, die verder niet veel weerklank krijgen. Roependen in de woestijn. Dat wordt anders op het moment dat deze manier van werken speerpunt van het bedrijf wordt. Vrijwel overal zien we pogingen om de eilandjes met elkaar te verbinden, via kwartiermakersachtige constructies als “leer-of dóór-ontwikkel-teams”. Het creëren van een eenduidig taal- en begrippenkader en het laten indalen hiervan op de werkvloer via trainingsprogramma’s neemt een aanvang. Verdere professionalisering van projectmatig en programmatisch werken wordt vaak belegd bij een bedrijfsonderdeel, zoals het Project Management Bureau in Utrecht. Van hieruit wordt het concept verder uitgerold, geborgd en beheerd. De roependen in de woestijn treden meer op de voorgrond. Hun deskundigheid wordt plotseling breed gewaardeerd. H en O-sturing gescheiden Alle provincies hebben bij de recente reorganisaties hun organisatie zodanig proberen in te richten dat deze ondersteunend wordt aan projectmatig en programmatisch werken. Eén van de belangrijkste veranderingen is, volgens Limburg, het uit elkaar trekken van hiërarchische en operationele sturingslijnen. Medewerkers worden geplaatst in units vanwaar zij uitgeleend kunnen worden aan opdrachtgevers. De units fungeren als uitzendbureautjes. De baas van de unit is de hiërarchische baas van de medewerker, de opdrachtgever is zijn/haar operationele baas. Iedere medewerker heeft dus één H-baas en kan werken voor verschillende Obazen. Deze constructie dwingt opdrachtnemers en opdrachtgevers om van te voren goed na te denken over de inhoud van de opdracht en de vorm waarin de opdracht gegoten wordt (project of programma). De mate waarin H en O-sturing zijn gescheiden verschilt per provincie. In sommige provincies zien we units die haaks staan op de directies waarvoor zij opdrachten uitvoeren. In deze uitzendbureautjes zitten projectleiders en programmamanagers, soms ook projectondersteuners of themadeskundigen. Binnen de directies zélf zien we her en der ook dergelijke units ontstaan die dan vooral opdrachten voor de eigen directie uitvoeren, bijvoorbeeld op het gebied van beleidsontwikkeling, maar ook de aanleg van wegen of natuurontwikkeling. Niet overal is H- en O sturing volledig gescheiden, er zijn nog veel provincies waar de 2 Projectmatig en programmatisch werken in provincieland, juli 2014
hiërarchische baas tevens operationele baas is. Kortom een gevarieerd beeld. Maar de tendens is er. De consequentie ook. Op weg naar landelijke uitzendpool Bij voortgaande scheiding tussen hiërarchische en operationele sturing kunnen de directies uiteindelijk met minder mensen toe, namelijk alleen O-managers die opdrachten uitzetten naar project-en programmaleiders. Bestuurlijk gezien is vooral de O-sturing van belang omdat langs deze weg opgaven gerealiseerd worden. De Hmanagers met hun units (met daarin dus project-en programmaleiders, maar ook inhoudelijk deskundigen en projectondersteuners) kunnen op termijn geheel buiten de deur worden gezet. Een slanke provinciale basisorganisatie plus een grote pool externe ambtenaren is de uiterste consequentie van de scheiding tussen H- en O sturing. Als dit voor alle provincies geldt, maar ook voor rijk, gemeenten en waterschapen dan gloort het perspectief van een slanke overheid enerzijds en anderzijds een landelijke uitzendpool van duizenden “public professionals”. Flexibel beschikbaar voor allerlei opgaven. Een veel gehoord argument tégen de uitzendpoolgedachte is dat de provincie bij uitstek een organisatie is die specifieke kennis écht in eigen huis moet hebben en houden. De vraag luidt echter waarom. Veel kennis is online te vinden, diepgaande specialistische kennis is sowieso beter uit de markt te halen. Het gaat hooguit om kennis die nodig is om de rol als opdrachtgever goed te kunnen vervullen. Tucht van de markt Bij opgavegestuurd werken hoort ook de tucht van de markt die dwingt tot flexibiliteit, effectiviteit en efficiency. Zolang de scheiding van H en O sturing binnen de context van de provinciale organisatie wordt uitgevoerd ontbreekt die tucht . Waarom zou je als ambtenaar je best doen om een opdracht scherp te formuleren, de klus volgens afspraak te klaren en een puik eindresultaat neer te zetten? Het gaat er om de markt op één of andere manier na te bootsen. Het rondje provincieland laat twee methoden zien. De eerste is betalen voor opdrachten. Voorwaarde is dat de opdrachtgever beschikt over een budget voor (interne) inhuur en dat de H-manager de inkomsten mag gebruiken voor aanstelling van personeel. De tweede methode is het bieden van kwaliteitsgarantie. Zo streeft de Friese flexpool naar “minimaal een 8” voor de door haar uitgevoerde opdrachten. Voorwaarde hier is transparantie. De door de opdrachtgever daadwerkelijk gegeven cijfers dienen provinciebreed te worden gecommuniceerd. De nieuwe ambtenaar De nieuwe provinciale organisatie, met gescheiden H- en O sturing moet de ambtenaar ertoe bewegen om als een ondernemer te gaan werken. De slogan “ondernemende ambtenaar” wordt daarom de laatste jaren veel gehoord in provincieland. De vraag is of ze dit ook automatisch gaan doen. De meeste provincies geloven van niet. Vandaar dat we overal trajecten zien om de nieuwe ambtenaar te creëren (uit de oude). Alle provincies leggen daarbij de nadruk op houding en gedrag. Brabant hanteert het “ERA-principe”. Je eigenaar voelen van een opgave, resultaatgerichtheid tonen, anderen durven aanspreken op wat niet goed 3 Projectmatig en programmatisch werken in provincieland, juli 2014
gaat, kunnen omgaan met kritiek. ERA is altijd gekoppeld aan een concrete opdracht. Competentie ontwikkelingstrajecten vinden sowieso meestal plaats aan de hand van rollen en taken die mensen krijgen in de nieuwe structuur (O- of H manager, project of programmaleider, teamlid, ondersteuner). Niet iedereen gelooft in de maakbaarheid van de nieuwe ambtenaar . Sommige Hmanagers selecteren liever bij de poort en leggen daarbij de nadruk op ondernemerskwaliteiten en communicatieve vaardigheden. “Oude” ambtenaren komen dan simpelweg niet binnen. Ook op deze manier ontstaat langzamerhand een nieuw type ambtenaar. Vanuit theoretisch perspectief bekeken zit het verschil tussen de “oude” en de “nieuwe” ambtenaar vooral in de scherpte van de taakinhoud. Immers, de oude ambtenaar heeft veel regelruimte (R+) en een niet (al te) scherpe taakinhoud (S-). De nieuwe ambtenaar heeft ook veel regelruimte (R+) maar juist een (mes-) scherpe taakinhoud (S+). Dit laatste lijkt meer energie en bevrediging te geven. Flankerende acties In het algemeen wordt erkend dat projectmatig en programmatisch werken bevorderd wordt door een scheiding aan te brengen tussen H- en O sturing en door het creëren of rekruteren van een nieuw type ambtenaar. Er zijn echter meer zaken die op orde moeten zijn wil projectmatig en programmatisch werken een succes worden. Om te beginnen de financieel/administratieve systemen. Hier zit bij veel provincies een bottleneck. Registratie van tijd en geld per project of programma kan of gebeurt niet vanuit de bestaande systemen. Het gevolg hiervan is dat monitoring en bijsturing problematisch wordt, laat staan eventuele facturering aan opdrachtgevers. Wie projectmatig en programmatisch wil werken heeft ook een instrumentenkoffer nodig (“tool kit”). Sommige provincies ontwikkelden uitgebreide tool kits, andere hebben bescheidener instrumentenkoffers. Wie projectmatig en programmatisch wil werken heeft, tot slot, een procesbeschrijving nodig. Ook hier zien we verschillen, variërend van gedetailleerde beschrijvingen, zoals in Zuid-Holland, tot een beschrijving op hoofdlijnen. Het belang van flankerende acties wordt nog lang niet overal voldoende erkend. Succesfactoren Om projectmatig en programmatisch werken tot een succes te maken is een aantal andere dan bovengenoemde factoren nog van belang. In de eerste plaats leiderschap. Directie en management moeten laten zien, door voorbeeldgedrag dat zij echt op deze manier willen werken, koers houden en het “carrot and stick” principe hanteren. Ten tweede een scherp provinciaal profiel. Dus een inspirerende visie en duidelijke beleidskaders waar opgaven aan kunnen worden “opgehangen”. Ten derde de factor scoringsdrift. Projecten lenen zich beter voor lintenknippen en zijn daardoor al gauw populair, terwijl programma’s wellicht essentieel zijn voor de toekomst van de provincies. Ten vierde de mate waarin de medewerkers zich veilig voelen. Immers, aan medewerkers wordt gevraagd om flexibel, opgavegestuurd te
4 Projectmatig en programmatisch werken in provincieland, juli 2014
werken, terwijl in tijden van krimp juist de neiging bestaat om alles bij het oude te houden. Tot slot, het lerend vermogen van de provincie, een notoir zwak punt. We zien af en toe wel pogingen om van ervaringen te leren, maar alleen als het echt moet (“eilandjes met elkaar verbinden”). Het tussen provincies onderling uitwisselen van ervaringen vindt helemaal niet plaats. Dat is jammer, want er liggen volop mogelijkheden.Te denken valt aan ervaringen uitwisselen op basis van cases, wederzijdse evaluatie van projecten en programma’s in diverse stadia, cross provinciale intervisie, uitwisselingen per doelgroep, inspiratiesessies. Hier ligt nog een enorm terrein braak. Door succesfactoren te benoemen, noemen we feitelijk ook de faalfactoren. Immers deze factoren zijn elkaars contramal. Driehoekjes en tussenschakels Uiteraard begint de aansturing bij het bestuur. Die bepaalt de agenda, benoemt prioriteiten en formuleert hoofdopgaven. Opdrachtverstrekking begint bij een bestuurder, de bestuurlijke opdrachtgever (BO). Het is handig als de opgave eenduidig is belegd, dus bij één BO. Deze zet vervolgens de opdracht door aan één Ambtelijk Opdrachtgever (AOG), die op zijn/haar beurt één (al dan niet ambtelijk) Opdrachtnemer aanstelt (ON). Deze laatste persoon is de projectleider of de programmamanager. Aldus ontstaat de lijn BO<>AOG<>ON. Tot zover de theorie . Naarmate het netwerk waarin de ON opereert groter is en de materie complexer en bestuurlijk gevoeliger zal de lijn BO<>ON bijna automatisch sterker worden, ten koste van de lijn AOG<>ON. Er ontstaat een driehoeksverhouding, maar het kan ook zijn dat de BO uiteindelijk alleen nog maar met de ON communiceert. Deze variant toont aan dat projectmatig en programmatisch werken rolvastheid vereist van alle partijen, inclusief het bestuur. Een andere variant is die waarbij de AOG een gedelegeerd opdrachtgever (GO) aanstelt , zodat de lijn BO<>AOG<>GO<>ON ontstaat. In deze variant zijn de mogelijkheden tot “bypassing” nog groter. Immers, de BO kan zich met GO en ON gaan bemoeien, maar de AOG ook met de ON. De verhoudingen worden alsmaar complexer naarmate er verder wordt “doorgedelegeerd”. De simpele situatie BO<>AOG<>ON lijkt eigenlijk tevens de meest ideale. De uiterste consequentie van dit model is dat in de provinciale organisatie van de toekomst alleen nog plaats is voor bestuurders en ambtelijke opdrachtgevers. De opgaven worden vervolgens uitgevoerd door projectleiders, programmamanagers en teamleden die, per opgave, worden gerekruteerd uit de landelijke pool van public professionals. Werkt het echt? Projectmatig werken is in provincieland meer uitgekristalliseerd dan programmatisch werken. Dat is logisch omdat projectmatig werken een “oudere loot” is aan de boom van sturingsmechanismen. Wel zien we accentverschillen. Binnen één provincie kan 5 Projectmatig en programmatisch werken in provincieland, juli 2014
op de ene plek projectmatig werken meer ontwikkeld zijn dan op een andere. Ook op het niveau van programma’s kan rijp en groen door elkaar bestaan. In sommige provincies, zoals Zeeland, is de hobbel om projectmatiger en programmatischer te gaan werken nog nauwelijks genomen, bijvoorbeeld wegens reorganisatie perikelen. De hamvraag is natuurlijk of de provincies nu flexibeler, effectiever en efficiënter inspelen op maatschappelijke vraagstukken en, daardoor, herkenbaarder zijn als middenbestuur. Immers, daar is het allemaal om begonnen. Op deze vraag kan geen eenduidig antwoord worden gegeven. De nulsituatie is nergens in beeld gebracht, systematisch onderzoek naar de maatschappelijke impact van de nieuwe werkwijze is (nog) niet gedaan. Hier ligt nog een belangrijk braak onderzoeksterrein.
Ko ter Hofstede is projectleider bij de provincie Noord-Brabant en daar betrokken bij de vormgeving van opgavegestuurd werken. Onderdeel van zijn werk was het in beeld brengen van de stand van zaken met betrekking tot dit onderwerp elders in provincieland.
6 Projectmatig en programmatisch werken in provincieland, juli 2014
