PRO PUBLICO BONO. Magyar Közigazgatás. Közigazgatás-tudományi szakmai folyóirata

PRO PUBLICO BONO

Magyar Közigazgatás

2016 3

A nemzeti közszolgálati egyetem államés Közigazgatás-tudományi szakmai folyóirata

PRO PUBLICO BONO – Magyar Közigazgatás

A Nemzeti Közszolgálati Egyetem állam- és közigazgatás-tudományi szakmai folyóirata

PRO PUBLICO B O N O – Magyar Közigazgatás Tartalomjegyzék – 3. szám köszöntő Fejes Zsuzsanna – Kiss György Recordatio Máthé Gábor tudományos közlemények/ Patyi András – Köblös Adél tanulmányok • A közigazgatási bíráskodás alkotmányos alapjai

3 4 8

Tamás András • Közigazgatás, jogi szabályozás, köztársaság hetven éve 30 Jenei György • Max Weber bürokráciaelmélete és a neoweberiánus szintézis 42 Balázs István • Európai integráció – magyar közigazgatás, egykor és most. Lőrincz Lajos korabeli vízióinak szembesítése napjaink folyamataival 56 Fazekas Marianna • Láthatatlan közigazgatási reformok – avagy hogyan befolyásolják életünket a traktorülésszabványok? 70 Rixer Ádám • A Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely 80 Hazafi Zoltán • A közigazgatás létszáma a kormányzati személyzetpolitika szemszögéből 92 Temesi István • Az állam területi képviselete Európában 106 Koi Gyula • Reformok és állandóság a Közigazgatás-elmélet tantárgy oktatásában, tekintettel Lőrincz Lajos tantárgyalapító szerepére 138 Imre Miklós • A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal, az államszocializmus és a rendszerváltoztatás gazdasági-gazdaságirányítási átalakulásai Lőrincz Lajos munkásságának tükrében 152 szemle • Lőrincz Lajos tudományos munkássága 174 • Könyvajánlók 200

2016

PRO PUBLICO BONO – Magyar Közigazgatás

A Nemzeti Közszolgálati Egyetem állam- és közigazgatás-tudományi szakmai folyóirata

t ar t a lomj eg yzék

Köszöntő tájékoztató Publikációs felhívás

Idegen nyelvű tartalomjegyzék Szerkesztőbizottság Impresszum

203 205 209 212

Lectori Salutem!

„A politikai pártoknak vagy nagyon kezdetleges elképzelésük van a közigazgatás társadalmi helyéről, vagy igen ambivalens viszonyulásuk a végrehajtó hatalomhoz. Mondanivalójuk többnyire elítélő: a közigazgatás rossz hatásfokkal dolgozik, létszáma ijesztően magas, a társadalmi fogyasztásból aránytalan mértékben veszi ki részét. Szinte mindegyik párt vallja a jól hangzó jelszót: olcsó, de jó közigazgatást. Vagyis teljesen irreális célkitűzést fogalmaznak meg, mert miért pont a közigazgatásban valósuljon meg az, ami sehol a szolgáltatások, ellátások, termelés világában?” Megtalálni a helyes arányt a közigazgatás-tudomány számos irányzata közül, egyes elemeket hangsúlyozni, másokat kissé halványabban ábrázolni csak rendkívüli felkészültséggel és felelősséggel lehet. Olvasva Lőrincz professzor úr műveit, talán nincs a közigazgatásnak olyan területe, amelyet ne kutatott volna. Nemcsak életműve komplexitás, hanem ez sugárzik minden egyes munkájából. Munkássága hatása túlmutat a közigazgatás-tudomány határain, a kutatásról, a képzésről alkotott nézetei megkerülhetetlenek. Nagyságát jól fejezi ki a kutató pályatárs és barát levele, amelyet az ünnepi meghívóra válaszként írt, sajnálkozását fejezve ki, hogy nem tud részt venni a teremavató megemlékezésen: „Jó érzés látni, hogy őrzitek Lőrincz Lajos emlékét – bizony, megérdemli”. Lapunk tematikus száma Lőrincz Lajos akadémikus, a magyar közjog és közigazgatástudomány nemzetközileg elismert kutatójának és oktatójának munkássága előtt tisztelegvejelenik most meg. A tanulmányokat a Lőrincz Lajos-emlékév rendezvénysorozat részeként megtartott "In Memoriam Lőrincz Lajos" című tudományos emlékkonferencia előadásai alapozták meg.

Dr. Fejes Zsuzsanna főszerkesztő

2

2016

Prof. Dr. Kiss György a szerkesztőbizottság elnöke

pro publico b ono – magyar közigazgatás • 2016/3.

köszöntő •

Pro Publico Bono!

3

Recordatio A magyar közigazgatás-tudomány emblematikus személyisége, Prof. Dr. Dr. h. c. Lőrincz Lajos, az MTA rendes tagja, akadémiai székfoglalójában a következőket hagyományozta a szakterületért érdemben felelősséget vállalni tudóknak: „A közigazgatási komparatisztika fejlesztése a közigazgatással foglalkozó tudományok között az eddigieknél nagyobb figyelmet érdemel, helyet kell kapnia egyetemeink, főiskoláink oktatási programjaiban, továbbá erősíteni kell azokat a kutatási és dokumentációs központokat is, ahol a közigazgatáshoz szorosabban vagy lazábban kapcsolódó tevékenységek feldolgozása történik. A legnagyobb nyereség, amelyhez az összehasonlítás révén hozzájuthatunk, mégis az abban a közismert megállapításban való ismételt megerősödésünk, hogy a magyar közigazgatás fejlesztéséhez és korszerűsítéséhez nélkülözhetetlen a külföldi minták ismerete, a munkát azonban azoknak kell elvégezniük, akik ismerik az adaptáció sikerességéhez szükséges történeti, politikai és kulturális feltételeket.”1 A Nemzeti Közszolgálati Egyetem Szenátusának elhatározása teremtett kivételes alkalmat arra, hogy a kiváló professzor névadója legyen az egyetem központi épületében lévő egyik előadóteremnek. Ritka alkalom, s megtiszteltetés ez a felkért méltatónak, hiszen az oktatótárs, a barát rendkívüli egyéniség volt. Elsőként hangsúlyozandó, hogy nagyon eredményes kutatóként dolgozott, illetve hogy rendkívül szellemes, tisztelt oktatóként működött, de ugyanígy fáradhatatlan szervező, újító, bölcs tudománypolitikus és nem utolsósorban korrekt barát volt. A sors úgy hozta, hogy négy évtizeden át – az Államigazgatási Főiskola alapításától, 1977től – kollégák és barátok voltunk, s lettünk a közigazgatási szakemberképzés megszállottjai. Lőrincz magával ragadó egyénisége példaként szolgált valamennyiünknek. Szeretnék azonban még mélyebb jelentéstartalmú szavakat használni, amelyek mind meggyőzőek és igazak is. Reneszánsz ember volt, rendkívüli kultúrájú, fantasztikus olvasottságú egyéniség, akit egész életében az irodalom-, a művészetszeretet jellemzett, s aki családjával együtt nagy világutazások részese lehetett. A professzor három alkotóműhelyben élte szigorú tudományos meggyőződés szerinti életét. Elsőként említendő az MTA Jogtudományi Intézete, majd közbülső állomásként a Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Karán az oktatás, illetve – egy cikluson át – a dékáni tisztség betöltése, és végül a nagy elköteleződés színhelye, a sok stáción átment Államigazgatási Főiskola, mely két évtizeden keresztül önállóként funkcionált, s 2000-től, az egyetemi integrációktól több névváltozással lett egyre eredményesebb: így Köz1

4

Lőrincz Lajos: Összehasonlítás a közigazgatás kutatásában – Székfoglalók a Magyar Tudományos Akadémián, Budapest, 2000.

gazdaság-tudományi és Államigazgatási Egyetem Államigazgatási Karaként, a Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Karaként, majd 2012-től a Nemzeti Közszolgálati Egyetem (NKE) Közigazgatás-tudományi Karaként, s jelenleg az NKE Államtudományi és Közigazgatási Karaként jegyzett. A felsorolt szervezeti formációk aktív színhelyei voltak, a legutóbbi változatot azonban már csupán szellemisége hatja át, a Ludovika II. emeleti Lőrincz tantermére utalással. A professzor életútjának állomásai is figyelemre méltóak. Debrecen a szülőváros és a gimnáziumi évek, míg Szeged a jogi kari tanulmányok színhelye. Szembetűnő, hogy a szegedi jogi fakultás milyen bőkezű a közigazgatási orientációjú képzést tekintve. Lőrincz mellett kutatótársa, Rácz Attila professzor említendő, de itt kapott diplomát az NKE professzor rektora, Patyi András is, itt volt tanszékvezető professzor Tamás András, az NKE emeritusa, nem említve az Alkotmánybíróság volt elnökét, az NKE kutatóprofesszorát, Paczolai Pétert, és az ez idő szerinti igazságügyi minisztert, a szegedi kar professzorát, Trócsányi Lászlót. Kiemelten kell említenünk az e karon működő, évtizedekig oktató Kovács István profes�szort – túlzás nélkül állíthatjuk –, a magyar közjog újkori géniuszát, akinek Lőrincz Lajos a pályára irányítást, a kutatói karriert köszönheti. Példa lehet számunkra a két ember kapcsolata. Ennek írásos lenyomata, az MTA elhunyt tagjai, így Kovács István feletti emlékbeszéde Lőrincznek: „Nemcsak munkatársa, munkásságának nyomon követője voltam, hanem tanítványa is, a mester-tanítványi viszony még akkor is fennmaradt, amikor már barátokká, akadémikus társakká váltunk, hiszen mindvégig magázódtunk.”2 Lőrincz annak a generációnak a tagja, amelyik a tiszteletet, a barátságot az emberi kapcsolatokban lételemnek tartotta. Magával ragadó egyénisége, humora, példabeszédei, meggyőző érvelései a kollégákra, hallgatókra egyaránt hatottak. Kedves, segítő egyéniség volt. Nem a manírok tették naggyá, hanem tudása, jelleme, teljesítménye. Kiváló tanszéke volt, munkatársai közül ma is többen itt vannak közöttünk és örökítik tovább a professzor szellemiségét. Nemcsak honunkban, hanem külföldön is tekintélynek örvendett. Kiváló nyelvtudása, amerikai angol nyelvterületi kapcsolatrendszere, a Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Intézetben betöltött tisztségei, a francia kapcsolatok, az Aix-Marseille-i Egyetem díszdoktorsága egyértelművé teszik, hogy elismert, kiváló szaktekintélyként tisztelték. Gazdag publikációs tevékenysége, 200-as publikációs listája minőség, s a mai „gyermeteg tudományosfolyóirat-besorolások” és különböző manipulatív indexek, „citációs cirádák” nélkül is egyértelmű a tudományos publikációinak értéke. Kutatási területein – a közigazgatás személyi állománya; a közigazgatás intézményrendszere; az összehasonlítás a közigazgatásban – született eredményei megkerülhetetlenek közigazgatás-tudományunkban. Meggyőződéssel vallotta, hogy a közigazgatás eddigi története azt a főként zoológusok, ökológusok, kultúrantropológusok által megfogalmazott tételt látszik igazolni, hogy nem egyedül a változás a túlélés garanciája, hanem olykor a változatlanság is. Ám mára a világ egységes lett: „…minden ellenkező irodalmi, politikai, intellektuális és vállalkozói érdekközösségek, nemzetközi bűnszövetkezetek által megfogalmazott és támogatott kívánság, tuda-

2

Lőrincz Lajos: Kovács István (1921–1990) – Emlékbeszédek az MTA elhunyt tagjai felett, Budapest, 2001.


5

tos akciózás ellenére a valóságban a közigazgatás, vagyis a köz érdekében kifejtett kormányzás szerepe megállás nélkül növekszik. [...] A kis állam vágya illuzórikus, noha bizonyos előnyökkel járna, egészében véve társadalmi anarchiát eredményezne. Erős organizatorikus és szolgáltató feladatokat ellátó közigazgatás, szigorú társadalmi ellenőrzés alatt, civil szervezetek aktív működése mellett oldhatja meg mindazokat a feladatokat, amelyekkel az emberiség a közel- és távoljövőben szembe találja magát.”3 Végezetül Lőrincznek a Kovács István feletti emlékbeszédéből kiemelve az elismerő köszönő gondolatot, ezt kölcsönvéve zárom Lőrincz Lajos méltatását: „S ha végignézünk a jelenlegi alkotmányjogi közjogi kutatási világban, alig találunk olyan elismertebb szakembert, aki ne tanítványa vagy – az idő hogy szalad! – tanítványának tanítványa lenne. Igazi iskolateremtő tudós volt, s ha van, ami tudományos közleményein kívül megőrzi hírnevét, az bizonyosan tanítványainak hálás emlékezete.”4 Igen – ennek példája ez az ünnepi „tanterem-keresztelő” is!

3 4

6

Prof. Dr. Máthé Gábor professor emeritus

Lőrincz Lajos: Közigazgatás: Tegnap, ma, holnap, Acta Jur. et Pol, Szeged, 1996, 353–354. Lőrincz Lajos: Kovács... i. m., 11.


7

t anu lmányok •

PRO PUBLICO BONO – Magyar Közigazgatás, 2016/3, 8–29. Patyi András – Köblös Adél

A KÖZIGAZGATÁSI BÍRÁSKODÁS ALKOTMÁNYOS ALAPJAI Constitutional Background of the Judicial Review of Administrative Acts

8

A tanulmány nem egy új keletű, de annál aktuálisabb témával: a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának alkotmányos hátterével foglalkozik. Az önálló közigazgatási perrendtartás alapelveinek és tételes szabályainak kialakítása során elengedhetetlen az alaptörvényi követelmények teljesítése, ehhez pedig tisztázni szükséges a releváns alkotmányos rendelkezések tartalmát. A tanulmány célja ennek bemutatása a kapcsolódó alkotmánybírósági esetjog feldolgozásával, elemzésével, valamint jogirodalmi munkák fontosabb gondolatainak ismertetésével. Az inkább elméleti szinten mozgó írás nem vállalkozik konkrét szabályozási javaslatok megfogalmazására, ehelyett összefoglalót ad a téma szempontjából legfontosabb alaptörvényi rendelkezésekről, mint a jogállamiság, a hatalommegosztás, a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó bírósági hatáskör, a tisztességes eljáráshoz való jog vagy a jogorvoslathoz való jog. Míg egyes vonatkozásokban kiforrott esetjoggal állunk szemben (pl. jogállamiság), addig másokban az alkotmánybírósági gyakorlat nem ennyire kristálytiszta, illetve formálódóban van (pl. tisztességes eljáráshoz való jog). A különféle garanciák kiépítése során ugyanakkor a jogalkotó számára fontos segítséget nyújthatnak a nemzetközi dokumentumokban megfogalmazott kívánalmak is.

The study deals with the constitutional framework of the judicial review of state administrative act. Although this issue is not new, it is a rather topical one. It is essential to comply with the requirements deriving from the Fundamental Law during the elaboration of the principles and the particular rules of a separate code of judicial review of administrative acts. Therefore it is necessary to clarify the substance of the relevant constitutional provisions. The study aims at presenting this constitutional background with taking into account and analysing the constitutional court’s case law and delineating the significant doctrines set forth in the jurisprudence. This work, which is rather a theoretical one, does not undertake to make proposals for concrete provisions. Instead it sums up the substance of the significant rules of the Fundamental Law in relation with judicial review of administrative acts: the rule of law principle, the separation of powers, competence of the courts to review administrative acts, right to a fair hearing and right to legal remedy. While in relation with certain aspects of this topic one finds the practice of the Constitutional Court not so crystal-clear or it is in development in fields such as an elaborated case law (e.g. rule of law) and in other relations (e.g. right to a fair hearing). However, the standards depicted in international papers also give a considerable assistance to the legislator in adopting various guarantees.

Kulcsszavak: hatalommegosztás, jogállamiság, jogorvoslathoz való jog, közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata, közigazgatási perrendtartás, objektív jogrend védelme, tisztességes eljáráshoz való jog

Keywords: Separation of powers – rule of law – right to legal remedy – judicial review of administrative acts – code of judicial review of administrative acts – protection of objective legal order – right to a fair hearing

Pat yi András – Köblös Adél • A KÖZIGAZGATÁSI BÍRÁSKODÁS ALKOTMÁNYOS ALAPJAI


t anu lmányok •

Prof. Dr. Patyi András, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, SZE Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Kar, Nemzeti Választási Bizottság, [email protected], [email protected] Dr. Köblös Adél, Alkotmánybíróság, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, [email protected], [email protected]

9

1. A közigazgatási bíráskodás mély és egyben szerteágazó alkotmányos beágyazottsága1 nem új keletű dolog. Sokan és sokféleképpen foglalkoztak már vele hazánkban is az elmélet szakemberei közül,2 és tükröződött vissza rendes bírósági vagy alkotmánybírósági határozatokban. „A közigazgatási bíráskodás az alkotmányba tartozó szabályozási tárgykör – magyarul: az alkotmány alkotórésze.”3 Vannak nyugalmi időszakok, amikor ez az összefüggésrendszer a háttérben csendesen elműködik, és látszólag „csak” a jogtudományt foglalkoztatja. És vannak olyan idők is, amikor a jogalkotásban és a jogalkalmazásban is rivaldafénybe lép, és befolyása közvetlenül tetten érhető, sőt, nemritkán döntő szerepet követel magának. Ilyen volt az, amikor a hiányos törvényi szabályozás miatt az Alkotmánybíróság 1990-ben megállapította:4 mulasztás áll fenn amiatt, hogy a törvényhozás nem szabályozta a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatát. Nem mintha nem lettek volna ilyen tartalmú szabályok, de azok olyan szűkre szabták a közigazgatási bíráskodás határait, ami összeegyeztet-

1

Igen eltérő megoldások léteznek arra, hogy az egyes nemzeti alkotmányok miként szabályozzák kifejezett módon a közigazgatási bíráskodás szervezetét, funkcióját stb. Erről összefoglalóan lásd: Patyi András: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda = Közérdekvédelem – A közigazgatási bíráskodás múltja és jövője, szerk. Varga Zs. András, Fröhlich Johanna, PPKE JÁK – KIM, Budapest, 2011, 47–51. Az közigazgatási bíráskodással kapcsolatos hazai alkotmányos rendelkezések megalkotásának állomásairól lásd Patyi András: A bírói kontroll kihívásai, Jog – Állam – Politika, 3/2011 (különszám), Symposyum Iubilaei Facultatis Iaurinensis, 53–58. 2 ifj. Trócsányi László: A közigazgatási bíráskodás egyes elméleti és gyakorlati kérdései, Budapest, 1990, 15–39.; Ádám Antal: A közigazgatás és a közigazgatási bíráskodás alkotmányjogi összefüggéseiről, Magyar Közigazgatás, 1996/12, 705–712.; F. Rozsnyai Krisztina: Közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban, ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2010, 53–59., Patyi András: Közigazgatás – Alkotmány – Bíráskodás, UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft., Győr, 2011.; Patyi András: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda = Ratio legis – ratio iuris. Ünnepi Tanulmányok Tamás András tiszteletére 70. születésnapja alkalmából, Szent István Társulat, Budapest, 2011, 234–247.; Patyi András: A közigazgatási bíráskodás és a közigazgatás külső ellenőrzése = A közigazgatás tudományos vizsgálata egykor és ma. 80 éve jött létre a budapesti jogi karon a Magyar Közigazgatástudományi Intézet, szerk. Fazekas Marianna, Gondolat Kiadó, Budapest, 2011, 183–197.; Patyi András: Megállapítások és tézisek a magyar közigazgatási bíráskodás körében = Gályapadból laboratóriumot. Tanulmányok Finszter Géza professzor tiszteletére, szerk. Hack Péter, Kirply Eszter, Korinek László, Patyi András, ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2015, 307–316. 3 Patyi: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda = Ratio legis… i. m., 234. oldal 4 32/1990. (XII. 22.) AB határozat

10


hetetlen volt a tartalmában immáron egészen új Alkotmánnyal. Az Alkotmánybíróság ezért – 1991. március 31. napjával megsemmisítve a korlátokat jelentő jogszabályi rendelkezéseket – felhívta a kormányt, hogy a következő év január 31-éig terjesszen az Országgyűlés elé olyan törvényjavaslatot, „amely a közigazgatási határozatok törvényességének bírósági ellenőrzését az Alkotmánynak megfelelően szabályozza”. Az Alkotmánybíróság döntése 1990. december 22-én jelent meg a Magyar Közlönyben, melyből kitűnik, hogy a testület terjedelmes kodifikációs munkáknak nem hagyott teret, bár a határozatból kiderül, ezt az időt az alkotmányvédő bíróság elegendőnek találta az új szabályok megalkotásához. Indokolt volt a sietség a jogkereső közönség védelme szempontjából, melyet az Alkotmánybíróság akként is biztosítani igyekezett, hogy határozatának indokolásában kimondta: „Az új jogszabály esetleges késedelmes megalkotásáig az Alkotmány rendelkezései szerint kell az államigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kérdésében eljárni. Ez azt jelenti, hogy egyelőre nem lesz a bírói felülvizsgálatnak azon ügyekben sem törvényes korlátja, ahol a korlátozásnak az Alkotmány 70/K. §-a szerint nincs akadálya.”5 A szűkös időkeretben a jogalkotó egy rövid programot futtatott le. Igaz, így sem sikerült tartani a kijelölt határidőt: csak az év közepén6 született meg a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló 1991. évi XXVI. törvény, mellyel az Országgyűlés módosította a bírósági szervezeti törvényt, az államigazgatási eljárásról szóló törvényt és a polgári perrendtartást. Nem a semmiből kellett ugyan egy új törvényt alkotni, miután egy törvényjavaslat már 1989-ben az Országgyűlés elé került, de annak vitája akkor elmaradt.7 A törvényjavaslat általános indokolásából kiolvasható, hogy csak a kezdeti lépések megtételére vállalkoztak,8 amivel minimálisan kielégíthető volt az említett alkotmánybírósági határozatból fakadó elvárás, a mindössze tizenöt szakaszos jogszabállyal a közigazgatási bíráskodás mélyreható megreformálását nem is lehetett volna célul tűzni. A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata megmaradt rendes bírósági hatáskörben, ezeket az ügyeket egy különleges polgári peres eljárás keretében folytatták le és folytatják le még ma is. A cipő eleve szorosra volt szabva, idővel pedig egyre jobban elkezdte nyomni mind a bíróságok, mind a jogkeresők lábát.9 Huszonöt év távlatában már nemcsak a jogirodalomban szorgalmazták a közigazgatási bíráskodás új alapokra helyezését, de az igazságszolgáltatás-

5 Lásd ehhez: Patyi: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda = Ratio legis… i. m., 240–241., Patyi: A közigazgatási bíráskodás és a közigazgatás külső ellenőrzése…i. m., 183. oldal 6 A módosítás 1991. július 27-én lépett hatályba. A törvény megszületéséről lásd: Fluckné Papácsy Edit, Tamáné Nagy Erzsébet: A közigazgatási bíráskodás nehéz születése, Társadalmi Szemle, 1991/7, 49–58.; értékeléséről: ifj. Trócsányi László: Milyen közigazgatási bíráskodás felé? Társadalmi Szemle, 1991/7, 59–64., Kilényi Géza: A közigazgatási bíráskodás néhány kérdése, Magyar Közigazgatás, 1991/4, 301–302. 7 Fluckné –Tamáné: i. m., 57. 8 A helyzet rendezésére csak ideiglenes jelleggel került sor, a végleges megoldás váratott magára. Patyi: Megállapítások és tézisek… i. m., 310. 9 Patyi: A bírói kontroll kihívásai… i. m., 53.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

A közigazgatási működés fölötti törvényességi, bírósági kontroll lényeges – mondhatni fundamentális – hatást gyakorol nemcsak a közigazgatás egészére, hanem a kontroll alá vett, jogvita tárgyává tett konkrét közigazgatási ügyre is. A bírósági eljárás időtartamával a közigazgatási ügy végleges jogi rendezése „meghosszabbodik”, annak lezárása kitolódik. Egyáltalán nem mindegy tehát, hogy az adott államban milyen szabályok és feltételek között történik ez a kontroll, de ugyanígy nem közömbös az sem, hogy az időtényező mellett mekkora szerepe és hatása van a bírói jogvédelem hatékonysága iránti követelményeknek. Az állam, a közigazgatás „cselekvőképessége”, a jogaiban vagy jogos érdekeiben érintett személy védelme és végső soron a jogállam fenntartása olyan követelmények, melyek teljesítéséhez az alkotmányos rendelkezések és követelmények gondos mérlegelése és értékelése – megítélésünk szerint – elengedhetetlen. Ehhez kíván hozzájárulni ez az új közigazgatási perrendtartás előkészítésének kodifikációs munkái közepette készített a tanulmány.

11

2. A közigazgatási bíráskodás legáltalánosabb alkotmányos forrását a jogállamisági klauzula adja [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés]. Tomcsányi Móric szerint a közigazgatási bíráskodás a lényege a modern jogállam fogalmának.12 Ebből következik a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye, vagyis hogy a társadalmi viszonyokba közhatalom birtokában beavatkozó közigazgatási szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által szabályozott eljárási rendben, az anyagi jog által megállapított keretek között hozzák meg döntéseiket.13 A közigazgatás (szervezete, eljárása, konkrét döntései) jog alá rendelése teremti meg annak elvi lehetőségét, hogy a bíróságok a közigazgatási határozatok törvényességét (jogszerűségét) vizsgálhassák. Ahogy Némethy Károly fogalmazott „a magy. kir. közigazgatási biróságról” szóló 1896. évi XXVI. törvénycikket és a végrehajtásához kapcsolódó rendeleteit összefoglaló kötet bevezetőjében: „A jogállam csak ugy töltheti be hivatását, ha akaratának minden téren és mindenkivel szemben érvényt tud szerezni.”14 A jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményéből vezette le az Alkotmánybíróság a jogerő intézményét is, mely ugyan sajátosan (a polgári perektől eltérő módon), de közigazgatási ügyekben is szerepet kap.15

10 Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégium Joggyakorlat-elemző Csoport: A közigazgatási perjog – összefoglaló vélemény. Forrás: lb.hu/sites/default/files/joggyak/a_kozigazgatasi_perjog_joggyakorlat-elemzo_csoport_ osszefoglalo_velemenye.pdf (a letöltés ideje: 2016. 05. 02.); Kúria 2013.El.II.JGY.1/1/1. szám, A „Közigazgatási bírságok” vizsgálati tárgykörben a Kúrián felállított joggyakorlat-elemző csoport által készített összefoglaló vélemény. Forrás: lb.hu/sites/default/files/joggyak/a_kozigazgatasi_birsagok_vizsgalati_targykorben_joggyakorlatelemzo_csoport_osszefoglalo_velemenye.pdf (a letöltés ideje: 2016. 05. 02.); Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégium Közigazgatási joggyakorlat-elemző csoport, 2014.El.II.F.1/7. Közigazgatási perjog (Összefoglaló vélemény), 2014. Forrás: lb.hu/sites/default/files/joggyak/kozigazgatasi_perjog.pdf (a letöltés ideje: 2016. 05. 02.) 11 A közigazgatási perrendtartás koncepciójáról lásd www.kormany.hu/download/9/c8/50000/20150514%20 Jelent%C3%A9s%20a%20k%C3%B6zigazgat%C3%A1si%20perrendtart%C3%A1s%20 koncepci%C3%B3j%C3%A1nak%20el%C5%91k%C3%A9sz%C3%ADt%C3%A9s%C3%A9r%C5%91l.pdf (a letöltés ideje: 2016. 05. 02.), Előterjesztés a közigazgatási perrendtartásról: www.kormany.hu/hu/dok?source= 5&type=302#!DocumentBrowse (a letöltés ideje: 2016. 05. 12.) 12 Idézi: Patyi: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda = Ratio legis… i. m., 237., forrás: Tomcsányi Móric: A magyar közigazgatási jog alapintézményei, Budapest, szerzői kiadás, 1926, 190. 13 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456. 14 Némethy Károly: A közigazgatási bíróságról szóló törvény magyarázata, Pesti Könyvnyomda Részvénytársaság, Budapest, 1897, 1. 15 2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 25, 27–29.

12


3. A közigazgatási bíráskodás emellett beillesztendő a hatalommegosztás elvi keretei közé is, melyet az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése mond ki.16 A hatalommegosztásnak hazánkban (is) előbb egy olyan változata hódított teret, mely akadályát képezte a közigazgatási bíráskodás megteremtésének, s melyről Bibó így fogalmazott: „A hatalmak elválasztásának követelménye, mint általában minden nem folytonos fejlődésből eredő elvi formula, a kontinentális Európában bizonyos mértékig deformálódott és meghamisíttatott. A kontinentális Európában ugyanis – részben a monarchia védekezéseképpen – sokáig közkeletű volt az a nézet, mely szerint a hatalmak elválasztása nevében a végrehajtó hatalomtól is távol kell tartani a törvényhozói hatalom és a bíráskodó hatalom beleavatkozását.” Ezt a megközelítést utóbb a jogállam gondolata győzte le.17 Ma már az a gondolkodás vált uralkodóvá, hogy a semlegesnek tekintett bírói hatalmi ág felhatalmazása a kormány irányítása alatt álló közigazgatás ellenőrzésére a jog érvényre juttatásának, érvényesülésének (uralmának) a biztosítéka. A hatalommegosztás elvének szűk vagy rugalmasabb értelmezése most annak a kérdésnek a megítélésénél kap kiemelt gyakorlati jelentőséget (s mint tudjuk, a lényeg a részletekben lakozik), hogy milyen – így különösen: kasszatórius vagy refomratórius – jogkört kapnak-e a bíróságok arra az esetre, ha megállapítják egy közigazgatási aktus törvénysértő jellegét.18 Továbbra is hangsúlyozni kell ugyanakkor, hogy a hatalommegosztás helyes megközelítésében is alaptétel, hogy a bíróságok nem vehetik át a „közigazgatás” feladatait. A bírósági felülvizsgálat emiatt korlátok között érvényesülhet csupán. 4. A bíróságoknak a közigazgatási határozatok törvényességének felülvizsgálatára való felhatalmazása közvetlenül az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés b) pontjából fakad. E rendelkezés lényegi magját tekintve megegyezik az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében szereplő szabállyal, így a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatban kidolgozott elvek figyelembevételének van létjogosultsága.19 Az Alaptörvény hivatkozott szabálya értelmében a bíróság dönt a közigazgatási határozatok törvényességéről. E rendelkezés mint a hatalommegosztáshoz kapcsolódó, egész pontosan a hatalmi ágak egymáshoz való viszonyát meghatározó szabály rögzíti a bíróságok feladatát a közigazgatással szemben.20 A korábbi gyakorlat fényében a bíróságok felhatalmazásának legfőbb korlátja az, hogy a felülvizsgálat csak a törvényességre terjedhet ki, a célszerűségre nem.21 A fej16 Az Alkotmánybíróság az Alkotmány idején, mely még nem fogalmazta meg kifejezetten a hatalmi ágak elválasztásának elvét, kimondta, hogy az a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelve [31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1990, 137.]. Később kifejezetten is a jogállamisággal hozta összefüggésbe az Alkotmánybíróság a hatalommegosztást. {24/2013. (X. 4.) AB határozat, Indokolás [54]} Lásd Patyi: A bírói kontroll kihívásai… i. m., 243. 17 Bibó István: Jogszerű közigazgatás, eredményes közigazgatás, erős végrehajtó hatalom = Bibó István összegyűjtött munkái 2., Az Európai Protestáns Magyar Szabadegyetem (Bern) kiadása, 1982, 529. 18 Lásd ezzel kapcsolatban, különösen a nemzetközi összehasonlításra: 4. melléklet: A közigazgatási bíráskodás továbbfejlesztésének, a közigazgatási perjog megalkotásának távlati programja (bővített anyag), 4. Megváltoztatási jogkör és perorvoslat: www.kuria-birosag.hu/sites/default/files/joggyak/4.melleklet.pdf (a letöltés ideje: 2016. 05. 05.) 19 Lásd az Alkotmánybíróság 13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [28]–[34] 20 1254/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 471, 472. Patyi: Közigazgatás – Alkotmány – Bíráskodás… i. m., 124. 21 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 74.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

ban is.10 Így jutunk el a mai időkig, amikor újra, immáron sikerekkel kecsegtető módon napirendre került a közigazgatási bíráskodás megújítása, vagyis úgy tűnik, megérett a helyzet a gyökeres változtatásra a jogalkotó oldalán is.11 Ennek során ismét elkerülhetetlenül vis�sza kell térni a gyökerekhez: az alkotmányos (immáron alaptörvényi) alapokhoz. Egyúttal megnyílik a lehetőség, hogy visszatekintsünk a jogtörténeti forrásokra is. Az alábbiakban a közigazgatási bíráskodás alkotmányos koordináta-rendszerének tömör felvázolására teszünk kísérletet. Tanulmányunk egy része korábbi tudományos munkák ma már általánosan elfogadott következtetéseiből és alkotmánybírósági határozatokból építkezik, másik része inkább vitapontokat villant fel.

13

22 Patyi: Megállapítások és tézisek… i. m., 312–313. 23 A joggal való visszaélés tilalmát az Alkotmánybíróság az egész jogrendszerre érvényesnek tekintette a 31/1998. (VI. 25.) AB határozatában: „Az Alkotmánybíróság rámutat: a demokratikus jogállamokban – így hazánkban is – a joggal való visszaélés tilalmának érvénye nem szorítkozik egyetlen jogágra, hanem e tilalom – az egyes jogágak sajátosságaitól függő formában – az egész jogrendszerben érvényre jut. A Magyar Köztársaságban az említett tilalomnak az egész jogrendszerre kiterjedő általános érvénye közvetlenül az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdéséből vezethető le. A kifejtetteknek megfelelően érvényesül a joggal való visszaélés tilalma a közjogban is, ahol e tilalom egyaránt irányadó a jogalkotó szervek, a jogalkalmazó szervek, illetőleg az ügyfelek magatartására.” (ABH 1998, 240, 244.) A közigazgatási cselekvések célhoz kötöttségének (célszerűségének) bírói felülvizsgálatát például a spanyol alkotmány szövegszerűen tartalmazza (Patyi: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda = Ratio legis… i. m., 246.), ennek mintájára fogalmazódott meg hazánkban is de constitutione ferenda javaslat (Patyi: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda = Közérdekvédelem… i. m., 54.). 24 Patyi: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda = Közérdekvédelem… i. m., 55. 25 Ezt az Alkotmánybíróság a 7/2013. (III. 1.) AB határozatában fenntartotta, lásd: Indokolás [24] 26 ABH 1997, 263. 27 ABH 1997, 263, 272. 28 30/2014. (IX. 30.) AB határozat, Hargita Árpád, Kovács András, Marosi Zoltán: Bírság mérlegelése, bírságösszeg meghatározása versenyügyekben, Jogtudományi Közlöny, 2011/2, 91–109. oldal

14


látok” inkább a közigazgatási bíráskodás minimumának tekinthetők. Így például az Alkotmány 50. § (2) bekezdéséből csak az érdemi határozatok bírósági felülvizsgálata következett kényszerűen, egyéb döntéseké nem.29 Ennél több, így a nem érdemi döntések önálló bírói felülvizsgálatának biztosítása a jogalkotó megítélésén múlott. Igaz ugyanakkor, hogy az érdemi határozathoz is csak törvényes út (eljárás) vezethet, így a nem érdemi döntések közvetett felülvizsgálatának szükségessége levezethető az alaptörvényből. Vagy: a törvényesség „ellenőrzése” (most „döntés” a törvényességről) megkövetelte, hogy a jogsértő közigazgatási határozat érvényesülését a bíróság (akár ideiglenesen) megakadályozhassa. Ehhez legalább azt kellett biztosítani, hogy a bíróság a közigazgatási határozatot hatályon kívül helyezhesse (kasszáció), de nem kellett feltétlenül olyan jogkört adni a bíróságnak, hogy a közigazgatási ügyet maga érdemben eldönthesse.30 Ennek ellenére a jogalkotó a közigazgatási határozat megváltoztatására (reformáció) is felhatalmazhatta a bíróságot. Az alkotmánybírósági esetjogot áttekintve az mondható, hogy olyan döntés még nem született, ahol a testület a minimumon túllépő, ezzel pedig a hatalommegosztás elvét sértő bírói beavatkozást (beavatkozási lehetőséget) tárt volna fel a közigazgatás (végrehajtó hatalmi ág) kárára. Ez visszatükrözi azt a feltételezést, hogy a politizált bíráskodás esetétől eltekintve a bíráskodás részéről nem fenyeget olyan hatalomkoncentrációs veszély, amely a hatalomgyakorlás igazságosságát megkérdőjelezheti, s melytől a végrehajtást meg kellene védeni.31 A 25. cikk (2) bekezdés b) pontja a bírósági felülvizsgálat mikéntjének meglehetősen kevés szempontját rögzíti, emiatt a jogalkotónak igen széles mozgástere van abban, ténylegesen milyen közigazgatási bíráskodást épít ki. Ennek során nem hagyhatja azonban figyelmen kívül a közigazgatás feletti egyéb kontrolleszközöket, mert ezek csak akkor képeznek hatékony jogvédelmi eszközrendszert, ha egymásra tekintettel, összehangoltan és koncentráltan működtethetők.32 Az Alaptörvény sem itt, sem máshol nem foglal állást például abban az alapvetőnek tűnő kérdésben,33 hogy milyen szervezeti formában [a rendes bíróságokra vagy önálló közigazgatási bíróság(ok)ra bízva] képzeli el a közigazgatási bíráskodást. A 25. cikk (2) bekezdés b) pontjából az következik, hogy meg kell teremteni a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának lehetőségét és rendjét. Az Alaptörvény nem utal

29 953/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 432, 435. 30 953/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 432, 435., 829/E/1993. AB határozat, ABH 1996, 427, 434. A kérdéses fordulatok értelmezéséről lásd Patyi: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda = Ratio legis… i. m., 245. 31 Bibó: i. m., 529. 32 Patyi: A közigazgatási bíráskodás és a közigazgatás külső ellenőrzése…i. m.,189–196. 33 Míg különösen a közigazgatási bíráskodásról a 19. század végén és a 20. század elején gondolkozók számára a francia, az angol vagy a német modell közötti választás központi eleme volt a fórumrendszer milyensége, addig a 21. század elejére ennek jelentősége valamelyest halványult (lásd Rozsnyai: i. m., 214–224.).


t anu lmányok •

t anu lmányok •

lődés oly irányba haladt tovább, mely e célszerűséget tovább szűkítette, míg a törvényességi ellenőrzés körét szélesítette.22 Ennek megfelelően törvényességi szempontú a felülvizsgálat akkor is, amikor a bíróság azt ellenőrzi, hogy a közigazgatási szerv a törvényben rögzített felhatalmazásból fakadó jogosultságát (hatáskörét) a törvényben tételezett céltól eltérően használja-e, s ezzel lényegében hatáskörét túllépi-e.23 A bíróságoknak ezért vizsgálniuk kell azt is, hogy megfelel-e a hozott döntés az alapjául szolgáló, cselekvésre, döntésre felhatalmazó törvényben szabályozott közérdeknek, azt szolgálja-e, vagy valamely más érdek eltérítette attól.24 A törvényességi felülvizsgálat – legalábbis abban a körben, ahol a tisztességes bírósági eljáráshoz való alapjog érvényesül – nem korlátozódhat ugyanakkor a formális jogszerűség vizsgálatára, hatékony, valós és érdemi jogvédelmet kell tehát biztosítani. A 39/1997. (VII. 1.) AB határozatban megfogalmazott alkotmányos követelmény értelmében:25 „A közigazgatási határozatok törvényessége bírósági ellenőrzésének szabályozásánál alkotmányos követelmény, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelelően érdemben elbírálhassa. A közigazgatási döntési jogkört meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét kell tartalmaznia, amely alapján a döntés jogszerűségét a bíróság felülvizsgálhatja.”26 „A közigazgatási határozatok törvényességének bírói ellenőrzése tehát alkotmányosan nem korlátozódhat a formális jogszerűség vizsgálatára. A közigazgatási perben a bíróság nincs a közigazgatási határozatban megállapított tényálláshoz kötve, és a jogszerűség szempontjából felülbírálhatja a közigazgatási szerv mérlegelését is.”27 A törvényességre korlátozódó felülvizsgálat és a hatékony jogvédelemből fakadó elvárások közötti feszültség ugyanakkor elő-elő bukkan a mérlegelés felülvizsgálatának (felülmérlegelésének) a kérdésében, így például versenyjogi és egyéb bírságok kiszabásánál.28 Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a felhatalmazás keretei ezt meghaladóan nem jelentek meg kemény korlátozásként. A határozatokból kirajzolódó gondolat alapján ezek a „kor-

15

34 Lásd például a 46/1994. (X. 21.) AB határozatot (ABH 1994, 260, 268.), illetve az 1254/B/1993. AB határozatot. Ez utóbbiban az Alkotmánybíróság a külkereskedelmi forgalom engedélyezése körében hozott államigazgatási határozat elleni bírói felülvizsgálat hiányát nem találta alkotmányellenesnek. Csupán rögzítette, hogy az 50. § (2) bekezdésben adott általános felhatalmazás nem kivételek nélküli, de a kivételek alkotmányosságának szempontjait nem határozta meg. Utalt arra, hogy az érintett engedély nem hozható összefüggésbe alapvető joggal, a határozat nem teremt kötelezettséget sem (70/K. §), se nem polgári jog vagy kötelezettség, illetve vád [57. § (1) bek.]. (ABH 1996, 471, 474.) A korlátozás meg nem engedhető volta mellett foglalt állást Trócsányi László (Trócsányi: i. m., 63.). 35 Részletesebben lásd Patyi: Közigazgatás – Alkotmány – Bíráskodás…i. m., 136–137. 36 Pl. 1534/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 602, 603., megerősítette a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben (nem „hatósági”) 9/2013. (III. 6.) AB határozat, Indokolás [27]; 578/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 590, 591., megerősítette a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben 9/2013. (III. 6.) AB határozat, Indokolás [27]; 1044/B/1997. AB határozat, ABH 2004, 1160, 1169.; 719/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1552, 1558-1559.; 794/D/2004. AB határozat, ABH 2005, 1496, 1501-1502.; 57/2009. (V. 20.) AB határozat, ABH 2009, 479, 487.; 109/2008. (IX. 26.) AB határozat, ABH 2008, 886, 912. 37 F. Rozsnyai: i. m., 129. 38 Lásd ezzel kapcsolatban: Tóth Gábor Attila: Túl a szövegen, Osiris, Budapest, 2009, 88–89. A szerző a „Fejtetőre állított alkotmány” cím alatt foglalkozik a kérdéssel. 39 Patyi: Megállapítások és tézisek… i. m., 313.

16


A 25. cikk (2) bekezdés b) pontja nem alapjogi rendelkezés,40 az alapjogokra vonatkozó előírások (különösen az Alaptörvény I. cikke) így nem vonatkoztathatóak rá.41 Elvben tehát a 25. cikk (2) bekezdés b) pontja szerinti felülvizsgálat egyéb úton is megvalósítható lenne, mint a perindítás.42 A jogalkotó az egyéni jogvédelem,43 az abban rejlő érdekeltség (és az ebből fakadó hatékonyság) folytán azonban eszközként a keresetindítást választotta. Annyiban mindenképpen előnyös e megoldás, hogy egyes területeken a tisztességes eljáráshoz való jogot (és vele a bírósághoz fordulás jogát is) biztosítani kell akkor is, ha az állam „első körben” közigazgatási ügyként kezel egy helyzetet, s így annak tárgyában előbb közigazgatási határozat születik. Másik oldalról viszont, a közigazgatási bíráskodás nem merülhet ki az egyéni jogvédelem biztosításában, a tárgyi jogrend védelme is legalább annyira hangsúlyos kell hogy legyen. Az egyéni jogvédelem gyakran együtt jár a közérdek védelmével is, ám nem feltétlenül. Van, hogy az egyéni érdekek nem indítják be a bírósági gépezetet, és ezért a közérdek, az objektív jogrend védelmében egyéb, kiegészítő mechanizmusokra (például ügyészi közreműködésre)44 van szükség.45 Az objektív jogvédelem lényege, hogy a bíróság ellenőrzi és igazolja, hogy a közigazgatás „engedelmeskedik-e” a választott politikai döntéshozók (Országgyűlés, Kormány és tagjai stb.) akaratának.46 5. Bírói út biztosítására alapjogi jogosultság alapvetően ott nyílik meg, ahol jogokról, kötelezettségekről, illetve büntetőjogi vádról előbb közigazgatási eljárásban döntenek. A XXVIII. cikk (1) bekezdése ugyanis úgy rendelkezik, hogy „mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, észszerű határidőn

40 Vita tárgyát képezte, illetve képezheti, hogy a közigazgatási bíráskodás mennyiben tekinthető a bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységének, mely hagyományosan a polgári és a büntető ítélkezést fedte le. (Lásd: Toldi Ferenc: A közigazgatási bíróságok bírósági felülvizsgálata, Akadémia Kiadó, Budapest, 1988, 18–21., 41–43., illetve 148. oldal, Patyi: Közigazgatás – Alkotmány – Bíráskodás…i. m., 199–200.) Az Alaptörvény megszövegezése arra engedhet következtetni, hogy a közigazgatási bíráskodás az igazságszolgáltatás része, miután a 25. cikk (1) bekezdésben rögzíti, hogy a bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el, a (2) bekezdés pedig mintha konkretizálná e tevékenységet. Ennek alaposabb fejtegetésében azonban jelen tanulmány keretei között nem merülünk el. 41 Patyi: Közigazgatás – Alkotmány – Bíráskodás… i. m., 124. 42 Martonyi János utalt arra, hogy bár az 1896. évi XXVI. törvénycikk értelmében panasszal lehetett a közigazgatási bíróság előtt eljárást indítani, „nem helyes a magyar jogi műnyelvben a panasz megjelöléssel illetni, mert ezek a jogvédő eszközök fogalmilag teljesen azonosak a polgári perjog keresetével és ezért terminológiában is megfelelőbb őket, az 1896:XXVI. tc.-ben foglalt elnevezéssel szemben, keresetnek mondani”. (Martonyi János: A közigazgatási bíráskodás és legújabb kori fejlődése, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1932, 52.) 43 A közigazgatási bíráskodás örökzöld témája a szubjektív jogvédelemre felhúzott közigazgatási bíráskodás, avagy az objektív jogvédelem megteremtésének szükségessége. Mindkét oldalnak vannak hívei hazánkban is, a tételes jogi megoldás a német modellt követve a szubjektív jogvédelem elsődlegessége talaján áll. (Lásd Trócsányi: i. m., 109–141., Rozsnyai Krisztina: Szubjektív vagy/és objektív jogvédelem, Jogtudományi Közlöny, 2004/6, 213–214.; Patyi: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda = Ratio legis… i. m., 236.) 44 Patyi: Megállapítások és tézisek… i. m., 310–311. 45 Lásd erről részletesebben: Rozsnyai: i. m., 14–15.; Patyi: Megállapítások és tézisek… i. m., 312. 46 Patyi: Megállapítások és tézisek… i. m., 308–309.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

kivételekre, de egy régebbi alkotmánybírósági határozat szerint lehetnek ilyenek.34 Igaz, a döntés nem körvonalazta ennek szempontjait, így esetleg csak egyéb alkotmányos rendelkezések együttes értelmezésével lehet állást foglalni a bírói felülvizsgálat hiányának alkotmányossága felől. Ezzel kapcsolatban iránymutató alkotmánybírósági döntés azonban még nem született. A kivételektől független, lényegében ezt megelőző kérdés, hogy mi minősül közigazgatási határozatnak.35 E tekintetben az Alkotmánybíróság gyakorlata elég gazdag, legalábbis ami a konkrét közigazgatási aktusok minősítését illeti (vagyis hogy közigazgatási határozat-e vagy sem a vizsgált rendelkezésekben szabályozott döntés),36 a testület azonban nem definiálta még elvi szinten, mit ért alkotmányos értelemben közigazgatási határozat alatt. Leginkább az vitatható, hogy esetenként e fogalmat a tételes jog meghatározásai alapján tölti ki tartalommal, és nem az alaptörvény szintjén.37 Márpedig ez a megközelítés általánosságban véve sem helyes, hiszen egy alaptörvényi rendelkezés tartalma – kifejezett alkotmányos felhatalmazás hiányában – nem függhet azon törvényi szabályozástól, aminek kereteit épp az alkotmány volna hivatott kijelölni.38 Egy lehetséges, alkotmányjogi szempontból is felhasználható fogalom szerint a közigazgatási határozat nem más, mint jogi hatás céljából végzett közigazgatási cselekmény, aktus, olyan akaratnyilvánítás, mely jogokról és kötelezettségekről rendelkezik a végleges döntés szándékával.39

17

47 Patyi: Megállapítások és tézisek… i. m., 314. 48 Lásd például: maga a 39/1997. (VII. 1.) AB határozat (ABH 1997, 263, 271.), illetve a 8/2011. (II. 18.) AB határozat (ABH 2011, 49, 81.), illetve a 166/2011. (XII. 20.) AB határozat. 49 Ehhez lásd: Rozsnyai: i. m., 54–57., különösen az 55–56. oldalon: „polgári”-nak minősül a magánjogi szerződésekhez való hozzájárulás megtagadása, gazdasági tevékenység végzésére jogosító engedély visszavonása, kisajátítás, társadalombiztosítás, szociális támogatások, gyermekvédelmi ügyek, közigazgatási szervekkel szembeni kártérítési igények, építési engedély megadása, cselekvőképesség elvesztése elmegyógyintézeti elhelyezés miatt, közszolgálati viták stb. Büntetőjogi vád körébe esnek az Engel-kritériumok alapján a szabálysértési ügyek, a versenyügyek, az adóbírsággal (-pótlékkal) kapcsolatos ügyek, büntetés-végrehajtási fegyelmi ügyek stb.

18


jogban a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata a polgári perrendtartás szabályai szerint, különleges per keretében folyik, a közigazgatási ügyeket pedig a tág értelemben vett „polgári ügynek” tekintik.50 E nézőpontból azonban könnyen kimozdulhatunk, ha magunkévá tesszük azt a felfogást, hogy a tételes jogi megoldás nem befolyásolhatja egy alapjog érvényesülési körét. Még kuszább erdőségekbe kalandozhatunk, ha annak is jelentőséget tulajdonítunk, hogy mi minősül „alanyi jognak” és mi csak jog védte érdek. Az alkotmánybírósági gyakorlatban egyaránt felbukkan az a megközelítés, mely szerint a „polgári” jelzőnek jelentősége van, illetve ahol ez egyáltalán nem kerül felszínre. Nézzük az első felfogást. Eszerint tehát a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának alapjogi természetű pillére csak ott van, ahol kimutatható, hogy közigazgatási ügyként polgári jogokról és kötelezettségekről döntöttek. A strasbourgi esetjogot követve a „polgári” jelzőnek viszonylag széles értelmet lehet tulajdonítani,51 de nem tartoznak bele pl. Az adó, a vám, az illeték ügyek (kivéve az előzőekhez kapcsolódó bírság és pótlék jellegű követelésekkel kapcsolatos viták, amelyek azonban a „büntetőjogi vád” kategóriájába esnek), az idegenrendészet, a kisebb összegű közigazgatási bírságok, vagy a választási bíráskodás. Az EJEB által alkalmazott érvkészlet időről időre meg is jelent (illetve megjelenik) az alkotmánybírósági határozatokban, bemutatva azt, hogy a konkrét ügyben felmerült vita miért is „polgári” jellegű. Emellett az Alkotmány hatálya alatt született alkotmánybírósági határozatokból az is kiolvasható, hogy ott, ahol a tisztességes eljáráshoz való jog (illetve egész pontosan: a bírósághoz forduláshoz való jog) nem teremtett alapjogi hátteret a bírósági felülvizsgálatra, ott ezt még megalapozhatta az Alkotmány 70/K. §-a, mely biztosította, hogy alapjog sérelme miatt keletkezett igények, illetve kötelezettségek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogásokat bíróság előtt érvényesítsék. Az Alaptörvényben a 70/K. §-nak megfelelő rendelkezés nincs, így most az alapjogi kör a XXVIII. cikk (1) bekezdésére szűkül. Az 1254/B/1993. AB határozatban az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata mint általános követelmény az Alkotmány 50. § (2) bekezdéséből fakad, ami azonban nem alapjogi rendelkezés. A közigazgatási határozatok általános bírósági felülvizsgálatára alapjogi előírás nincs, ilyen kötelezettség nemzetközi szerződésekből sem fakad. Kiemelte ugyanakkor, hogy a bírói úthoz való jogból [Alkotmány 57. § (1) bekezdés] fakadhat alkotmányos kényszer, ha a közigazgatás döntése tartalmilag polgári jogokat érint vagy büntetővád elbírálását valósítja meg. A határozat indokolásából kitűnően a másik releváns alapjogi rendelkezés a 70/K. § lehetett volna. Az Alkotmánybíróságnak a konkrét ügyben azt kellett vizsgálnia, alkotmányellenes-e, hogy a külkereskedelmi forgalom engedélyezése tárgyában hozott döntés ellen nincs helye bírósági felülvizsgálatnak. Mivel ez az engedély sem polgári jognak, sem büntetővádnak nem volt tekinthető, illetve nem minősült alapvető jog sérelmét okozó vagy kötelezettséget érintő állami döntésnek, a testület az indítványt az alapjogokra alapított részeiben (is) megalapozatlannak találta.52

50 Kengyel Miklós: Magyar polgári eljárásjog, Osiris Kiadó, Budapest, 2012, 35. 51 Lásd a 22. lábjegyzetet, illetve Guide on Article 6 – Right to a Fair Trial (civil limb), 5–11. Forrás: www.echr. coe.int/Documents/Guide_Art_6_ENG.pdf (a letöltés ideje: 2016. 05. 03.) 52 ABH 1996, 471, 474.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

belül bírálja el”. E körben a bírói felülvizsgálat kizárásának, korlátozásának meg kell felelnie az alapjog-korlátozás követelményeinek [Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés]. A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának és a tisztességes bírósági eljáráshoz való jognak az egymásra vetítése, illetve közös halmazának beazonosítása különös gondosságot igényel. A közös területen ugyanis nemcsak a bírósághoz fordulás nyugszik alapjogi talapzaton, de az eljárásnak is fel kell mutatnia azt a minőséget, ami kielégíti a tisztességes eljáráshoz való jogból fakadó követelményeket. Ebben a körben a XXVIII. cikk (1) bekezdésének ugyanakkor valójában kettős tartalma van: Egyrészt eljárási az imént említett értelemben. Másrészt anyagi jogi, mert az anyagi jogi szabályozás nem zárhatja ki az érdemi felülvizsgálatot úgy, hogy nem ad lehetőséget a támadott döntés tartalmának felülvizsgálatára. A tisztességes eljáráshoz való jog a közigazgatási jog területén tehát kihatással van magára az anyagi jogi szabályozásra is, méghozzá úgy, hogy a közigazgatási döntési jogkört meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét kell tartalmaznia, amely alapján a döntés jogszerűségét a bíróság felülvizsgálhatja.47 Az Alkotmánybíróság hajlik arra, hogy a bírósághoz fordulás jogát és a tisztességes eljáráshoz való jogot a strasbourgi székhelyű Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) gyakorlatának megfelelően értelmezze.48 Látni kell azonban, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye 6. cikkének és az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének, illetve az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének szövege nem azonos. Míg az Egyezményben az alapvető jogot a polgári jogokról és kötelezettségekről, illetve büntetőjogi vádról való döntés tekintetében biztosítják, az alaptörvények megfelelő rendelkezéseiből a „polgári” jelző hiányzik. Az EJEB gyakorlata abba az irányba fejlődött, hogy mind a polgári jogok és kötelezettségek, mind a büntetőjogi vád fogalmát kiterjesztően értelmezik.49 Ez azzal az előnyös következménnyel jár az egyének számára, hogy jogi helyzetük erősödik, egyúttal azt is jelenti, hogy az EJEB hatásköre bővül. A „polgári” jelző alaptörvényi hiányához kétféleképpen állhatunk hozzá: vagy nem tulajdonítunk neki különösebb jelentőséget, és a tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot mint alkotmányos alapjogot úgy értelmezzük, miként ezt az Emberi Jogok Európai Bírósága is értelmezi az Egyezmény 6. cikke nyomán, vagyis beleértjük a szövegbe a „polgári” jelzőt; vagy épp ellenkezőleg, úgy tekintjük, hogy e fordulat hiányának ennek az alapjognak az érvényesülési keretét meghatározó szerepe van. Ez utóbbi esetben a védelem köre egyértelműen tágabb, mint az első esetben: a viszonylag tágan felfogott „büntetőjogi vád” körén kívül szinte minden jogvita nagy eséllyel beleesik ugyanis a „jogokról és kötelezettségekről” való döntésbe, az is, ami nem „polgári”. E kérdésben a tisztánlátást némileg nehezítheti, hogy a hazai

19

53 ABH 2011, 49. 54 ABH 2011, 81. 55 „A jelen határozat megállapítása értelmében a kormánytisztviselői jogviszonyt az állam egyoldalú, közigazgatási aktusa hozza létre. Ehhez képest az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott bírói úthoz való jog a büntetőjogi és a magánjogi jogviszonyok, és az azokból származó jogviták esetében kíván feltétlen érvényesülést. Az a tény, hogy éppen az Alkotmánybíróság döntéseinek eredményeként teljesedhetett ki a bírói út igénybevétele a közigazgatási jog – és a szabálysértési szabályozás – területén [32/1990. (XII. 22.) AB határozat, 63/1997. (XII. 11.) AB határozat, 39/1997. (VII. 1.) AB határozat], nem mond ellent e megállapításnak. A közigazgatási aktusok közül az Alkotmány hatályos szabályozása szerint ugyanis csak a közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatára kerülhet sor, de annak alapját sem az 57. § (1) bekezdése, hanem az 50. § (2) bekezdése adja. Következésképpen egyetértek, és előremutató megállapításnak tartom a határozatban annak kiemelését, hogy a közszférában foglalkoztatottak jogviszonya közigazgatási aktussal keletkezik és szűnik meg, de nem értek egyet azzal, hogy ebben az összefüggésben annak szabályozása az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével érdemi összefüggésben állna. (Nem ideértve azt az esetet, amikor a közigazgatási hatósági határozat tartalma szerint büntető jellegű vádról szóló döntésnek minősül.) Véleményem szerint a szóban forgó alapjogok tárgyi hatálya miatt az alkotmányellenessé nyilvánított szabály és az Alkotmány 57. § (1) bekezdése nem hozható egymással összefüggésbe.” (ABH 2011, 41, 108–109.) 56 5/2013. (II. 21.) AB határozat (illetményeltérítés), Indokolás [49]; 3074/2013. (III. 14.) AB határozat (megyei önkormányzatokkal közszolgálati, közalkalmazotti vagy munkaviszonyban állók átvétele), Indokolás [27] 57 Indokolás [23] Arról további vitát lehetne nyitni, hogy a választási bíráskodás tekinthető-e közigazgatási bíráskodásnak, avagy inkább egy sui generis közjogi bíráskodás. 58 „A kamarai tagsági viszony meghatározott időre (de legfeljebb hat hónapra) való felfüggesztése gyakorlatilag azzal jár, hogy az orvos a foglalkozását nem gyakorolhatja. Ezért felmerül a kérdés, hogy a szankció kiszabásához vezető eljárásban megkövetelhetők-e – az ártatlanság vélelmén kívül – az Alkotmány általános jogvédelmi garanciái is: az, hogy »valamely perben« az etikai eljárás alá vont orvos »jogait és kötelességeit a törvény által felállított, független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el« [57. (1) bekezdés].” (ABH 1997, 263, 271.)

20


ra a következtetésre jutott, hogy az ügyben az Alkotmány 57. § (1) bekezdését is figyelembe kell venni. Ennek fényében kimutatta, hogy az orvosi kamarai etikai eljárás nem felelt meg a tisztességes eljáráshoz való jog követelményeinek, ám a vizsgált szabályozás alkotmányosságát az alapján látta megítélhetőnek, hogy milyen volt az etikai eljárást követő bírósági felülvizsgálat. Az Alkotmánybíróság egyrészt elismerte, hogy nincs szükség minden fokon az Alkotmány 57. § (1) bekezdését kielégítő „bíróság”-szerű szervre és eljárásra. Másrészt ugyanakkor hangsúlyozta, hogy az eljárási garanciák teljesedéséhez önmagában a bírói út megléte nem elegendő, az Alkotmány által megkövetelt hatékony jogvédelem megléte attól függ, a bíróság mit vizsgálhat felül.59 Mivel az orvosi etikai eljárásban hozott másodfokú döntés ellen a közigazgatási perekre irányadó szabályok szerint lehetett keresetet előterjeszteni, az Alkotmánybíróság bevonta a vizsgálódási körbe az Alkotmány 50. § (2) bekezdését is. A kiindulópont tehát nem a közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata volt, amihez automatikusan hozzákapcsolódott az Alkotmány 57. § (1) bekezdése. Épp ellenkezőleg: a testület az elemzést ott kezdte, hogy kiterjed-e a tisztességes eljáráshoz való jog az orvosi etikai „büntetésekhez” vezető eljárásokra, majd a tételes jogi megoldás miatt (közigazgatási perként kezelt jogvita) kiterjesztette vizsgálatát az Alkotmány 50. § (2) bekezdésére is. Az a gondolat, hogy közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatával kapcsolatos ügyekben a tisztességes eljáráshoz való jog csak akkor jön működésbe, ha büntetőjogi vádról vagy polgári jogokról és kötelezettségekről kell dönteni, több 2012 előtti60 és utáni61 határozatban sem került a felszínre. Ezekben a döntésekben jellemzően csak megismétlik a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatban foglaltakat, de külön nem értékelik, hogy a konkrét ügyben vajon polgári jogokról vagy kötelezettségről, avagy büntetőjogi vádról kell-e ítélkezni. A 2012 óta született határozatok közül ki kell emelni a 7/2013. (III. 1.) AB határozatot, melyben adókötelezettségről, ehhez kapcsolódóan pedig persze a „büntető” jellegű jogkövetkezményekről (adóbírság) is döntő bírósági ítélet alkotmányosságát kellett vizsgálnia a testületnek. A 39/1997. (VII. 1.) AB határozatban foglaltaknak az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdéséhez kapcsolódó átemelése mellett ennek az alapjognak az érvényesülése körével az indokolás nem foglalkozott. Az Emberi Jogok Európai Egyezményéből fakadó felfogástól eltérő, második megközelítés alapján az Alaptörvényben szereplő „jogok és kötelezettségek” nem korlátozódnak a polgári jogokra és kötelezettségekre. Elvben tehát bármilyen jogot és kötelezettséget lefed a bírósághoz fordulás alapjoga. A bírói úthoz való alapjog tekinthető elsődlegesnek (kiindulópontnak), melynek csupán egyik „megnyilvánulási esete” a közigazgatási határozatok bí-

59 ABH 1997, 263, 271–272. 60 Pl. 210/B/1999. AB határozat (ABH 2005, 879, 882, 884.); 463/D/2004. AB határozat (ABH 2005, 1251, 1255– 1257.) 299/D/2003. AB határozat (ABH 2010, 1274, 1278.) 398/B/2007. AB határozat (ABH 2007, 2180, 2184– 2185.); 498/B/2009. AB határozat (ABH 2010, 2046, 2056–2058.); 155/2008. (XII. 17.) AB határozat (ABH 2008, 1240, 1267–1268.); 109/2008. (IX. 26.) AB határozat (ABH 2008, 886, 915.) 61 Például: 3174/2014. (VI. 18.) AB határozat, 3173/2015. (IX. 23.) AB határozat, 3112/2015. (VI. 23.) AB határozattal


t anu lmányok •

t anu lmányok •

A 8/2011. (II. 18.) AB határozatban53 az Alkotmánybíróság a kormánytisztviselők indokolás nélküli felmentésének alkotmányosságát vizsgálta, s megállapította, hogy az ellentétes az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével (is). Az indokolásban kitért a testület arra, hogy az EJEB fokozatosan kiterjesztette a 6. cikk (1) bekezdésének alkalmazhatóságát a köztisztviselők közszolgálati jogvitáira is.54 Az egyik párhuzamos indokolás (Paczolay Péter alkotmánybíró) azonban nem tartotta megalapozottnak az 57. § (1) bekezdése sérelmének megállapítását, épp az 57. § (1) bekezdés alkalmazási köre miatt.55 A 8/2011. (II. 18.) AB határozatban kialakított érvelés időről időre felbukkant a 2012 óta hozott határozatok indokolásában is.56 És ez a felfogás köszön vissza lényegében a 3010/2014. (II. 11.) AB végzésben is, melyben az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a Nemzeti Választási Bizottság határozatainak bírósági felülvizsgálata nem a XXVIII. cikk (1) bekezdéséből, hanem a 25. cikk (2) bekezdés b) pontjából fakad.57 Látni kell, hogy az itt ismertetett megközelítés már a 2012 előtt született döntésekben sem rajzolódott ki kristálytisztán. Ez – nagy valószínűséggel – összefügghet a 39/1997. (VII. 1.) AB határozat meghozatalával, és annak utóéletével. Az imént említett alkotmánybírósági döntésben a testület azzal foglalkozott, milyen eljárásban lehet etikai vétség következményeként az orvosi kamarai tagsági viszonyt meghatározott időre felfüggeszteni.58 Az Alkotmánybíróság – visszautalva az EJEB döntésére, melyben a Bíróság kiterjesztően értelmezte a „polgári” jelzőt, és a polgári ügyek körébe vonta az orvosi foglalkozástól való eltiltást – ar-

21

62 Sólyom László az 57. § (1) bekezdés és az 50. § (2) bekezdés viszonyában maga is az 57. § (1) bekezdését tekintette főszabálynak a 39/1997. (VII. 1.) AB határozat kommentálása körében, ám maga is hozzátette zárójelben, hogy a polgári jogi természetű ügyek területén: „Az Alkotmánybíróság az igazgatási határozatok felülvizsgálatát azonban a főszabályra, az Alkotmány 57. § (1) bekezdésére tekintettel értelmezi (az orvosi foglalkozás gyakorlását polgári jogi természetű ügynek véve.)” (= Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Osiris, Budapest, 2001, 584.). A témát érintően azonban az ő hozzáállása sem egyértelmű. Egy másik megnyilvánulásában ugyanis a polgári és igazgatási jellegű ügyeket egyaránt, és egymástól elkülönülve vonja az 57. § (1) bekezdésének hatálya alá: „Az alapkategória az ügy bírósági elbírálásához való jog [57. § (1) bekezdés]. Ez a legáltalánosabb: a »bármely vád« mellett »valamely perbe« vitt »jogok és kötelességek«, azaz – a szokásos tág értelmezés szerint – minden büntető, polgári és igazgatási jellegűnek minősíthető ügy bírósági elbírálását felöleli. (Sólyom: i. m., 578.) 63 ABH 2010, 2046, 2057. 64 ABH 2009, 146, 153–154.

22


kezdéséből eredően nyilvánvalóan szükség van a jogi szabályozottságra. Az is előfordulhat, hogy bizonyos alapjogok sajátos követelményeket támaszthatnak a velük kapcsolatos jogviták elbírálásánál (pl. soron kívüli ügyintézés). Elvben felmerülhet a XXIV. cikk (1) bekezdésében szereplő tisztességes hatósági eljáráshoz való jog biztosításának szükségessége is. Ez ugyanakkor csak áttételesen vezethető le az Alaptörvényből, az Alkotmánybíróság ugyanis ennek az alapjognak az alkalmazási körét leszűkítette a közigazgatási eljárásokra,65 és kirekesztette alóla a bírósági eljárásokat. Így most legfeljebb csak úgy juthatnánk el a közigazgatási bíráskodásnak a XXVIII. cikk (1) bekezdése által le nem fedett eseteiben a XXIV. cikk (1) bekezdéséhez, hogy annál alacsonyabb követelményt a bírósági eljárásokkal szemben sem támaszthatunk, mint ami a közigazgatási hatósági eljárásban alapjogi szintű elvárás. A XXVIII. cikk (1) bekezdése a „peres” eljárásokra nézve fogalmazza meg a tisztességes eljáráshoz való jogot („valamely perben”). Az Alkotmánybíróság e tekintetben úgy foglalt állást, hogy nem annak van jelentősége, hogy a jogalkotó milyen, vagyis peres vagy nemperes formában szabályoz egy eljárást. Az ezzel ellentétes felfogás alapján ugyanis a jogalkotó szabad belátása szerint, adott esetben önkényesen alakíthatná ezen alapjog érvényesülési körét. Figyelemmel az EJEB esetjogára, a testület úgy értelmezte a „peres” jelzőt, hogy az valójában a jogvitás („dispute”) ügyekre utal.66 A közigazgatási perrendtartás tervezete maga is abba az irányba mozdult el, hogy felszámolni javasolja a közigazgatási nemperes eljárásokat, és helyette bevezeti az egyszerűsített perek kategóriáját.67 6. A XXVIII. cikk (1) bekezdésében is szereplő „büntetőjogi vád” értelmezésénél (is) segítségül hívhatjuk az Egyezményhez fűződő EJEB joggyakorlatot. Eszerint a közigazgatás által intézett ügyek egy részében valójában büntetőjogi vádról döntenek. Ilyenek a bírság jellegű szankciók, mint az adóhiány vagy versenyellenes magatartás68 miatt kiszabott bírság. És ide tartozik a ma már egyértelműen kihágási jellegű szabálysértési jog is.69 A XXVIII. cikk további bekezdései a tisztességes eljárások egyéb követelményeit is megfogalmazzák. Ilyen például az ártatlanság vélelme vagy a védelemhez való jog. Ezek olyan ügyekben is előtérbe kerülnek, amelyek nem tartoznak a „büntetőjog kemény magjához”, így például szabálysértési ügyekben70 vagy kartellügyekben.71 Ebben az összefüggésben tűnhet talán meglepetésszerűnek, hogy bizonyos ügyek a tisztességes bírósági eljáráshoz való alapjog szempontjából büntetőjogi vádról való döntésnek fe-

65 3130/2013. (VI. 24.) AB végzés, Indokolás [17] 66 3124/2015. (VII. 9.) AB határozat, Indokolás [56] 67 Részletes jelentés a közigazgatási perrendtartás koncepciójának előkészítéséről, 19. Forrás: www.kormany. hu/download/9/c8/50000/20150514%20Jelent%C3%A9s%20a%20k%C3%B6zigazgat%C3%A1si%20 perrendtart%C3%A1s%20koncepci%C3%B3j%C3%A1nak%20el%C5%91k%C3%A9sz%C3%ADt%C3%A9s%C3%A9r%C5%91l.pdf (a letöltés ideje: 2016. 05. 09.). Előterjesztés a közigazgatási perrendtartásról, XVI. fejezet. Forrás: http://www.kormany.hu/hu/dok?source=5&type=302#!DocumentBrowse (a letöltés ideje: 2016. 05. 09.) 68 30/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [62], 3100/2015. (V. 26.) AB határozat, Indokolás [54] 69 38/2012. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [27] 70 63/1997. (XII. 11.) AB határozat, ABH 1997, 365, 372. 71 30/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [60]–[64]


t anu lmányok •

t anu lmányok •

rói felülvizsgálata. A logika tehát fordított az előző megközelítéshez képest.62 Ez leginkább a 498/B/2009. AB határozat indokolásában érhető tetten. Itt az Alkotmánybíróság egy adóbecslésről szóló jogszabályi rendelkezés alkotmányosságát vizsgálta, és a következő gondolatmenetet követte: az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből következően az államnak az a kötelessége, hogy a jogok és kötelezettségek elbírálására bírói utat biztosítson, az Alkotmány 57. § (1) bekezdése a közigazgatási eljárásokban szintén irányadó olyan követelmény, amely a közigazgatási határozatok érdemi felülvizsgálatát biztosítja, az Alkotmány 50. § (2) bekezdése külön kiemeli a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának lehetőségét, következésképpen a felülvizsgálati eljárás során érvényesülő bírósági eljárás tekintetében csak ugyanazon alkotmányossági garanciák lehetnek irányadóak, mint más eljárások esetén.63 A határozat hivatkozott a 19/2009. (II. 25.) AB határozatra is, melyben először jelent meg ily módon az idézett gondolatfűzés. E korábbi döntésben ugyanakkor a testület önmagában azzal is foglalkozott, hogy az ott vizsgált eljárás tárgyát képező ügy (vezető tisztségviseléstől való eltiltás kartelltevékenység miatt a GVH által lefolytatott hatósági eljárásban, illetve ezt követő nemperes eljárásban) olyan jellegű-e, amire kiterjedhet a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog: nem mondta ugyan ki, hogy „polgári” jogról vagy büntetőjogi vádról való döntésről van-e szó, csak rögzítette, hogy „súlyát, az érintettekre gyakorolt direkt hatását tekintve tehát ez a jogkövetkezmény olyan, hogy a megállapításához vezető eljárásra ki kell terjednie az eljárás minőségét meghatározó tisztességes eljárás követelményeinek”.64 Ez a második felfogás lappanghat valójában azok mögött a korábban már hivatkozott határozatok mögött is, ahol a testület nem foglalkozott külön azzal a kérdéssel, hogy az elé került ügyben az Alkotmány 57. § (1) bekezdése, illetve az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése alkalmazható-e, mert polgári jogokról és kötelezettségekről, vagy büntetőjogi vádról van szó, hanem automatikusan úgy gondolta, a tisztességes bírósági eljáráshoz való jognak érvényesülnie kell. Ezek közül egyes ügyeknél kimutatható, hogy az első, vagyis az EJEB gyakorlatát követő felfogás szerint is ezen alapjog védelmi köre alá esnének, míg másoknál ez erősen kétséges. Az EJEB-gyakorlatot adaptáló értelmezés felveti azt a kérdést, hogy a XXVIII. cikk (1) bekezdésének alkalmazási körén kívüli ügyekben milyen eljárást kell biztosítani, van-e valamilyen alapjogi vagy más alkotmányos elv, amit e körben ki kell elégíteni. A B) cikk (1) be-

23

7. A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata tekintetében a XXVIII. cikk (7) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való alapjognak szintén kiemelt jelentősége van. Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében a közigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadásának lehetősége nem a jogorvoslathoz való alapjogból fakad.72 Bizonyos esetekben azonban azzal mégis összekapcsolódik. A közigazgatási határozatok egy részénél ugyanis a közigazgatáson belüli (rendes) jogorvoslat – jellemzően az eljáró szerv helyéből adódóan – nem biztosított, így maga a bírósági felülvizsgálat minősül alapjogi értelemben is jogorvoslatnak. Ilyen esetben – ahhoz, hogy a jogorvoslathoz való jog ne sérüljön – a bírósági felülvizsgálatnak ki kell elégítenie a XXVIII. cikk (7) bekezdéséből fakadó kívánalmakat, így különösen hatékonynak kell lennie.73 A jogorvoslathoz való alapjog ebben a vonatkozásban a készülő közigazgatási rendtartás fényében hangsúlyossá is vált, miután az új közigazgatási eljárási törvény tervezete azt a modellt tette magáévá, hogy egyfokú közigazgatási eljárást főszabály szerint közigazgatási per követ jogorvoslati eljárásként, fellebbezés csak ott lesz, ahol a törvény külön így rendelkezik.74 Felértékelődik ezáltal annak a kérdésnek a súlya is, hogy van-e a keresetindításnak a megtámadott határozat végrehajtását halasztó hatálya, és ha nem, milyen feltételekkel rendelhető el mégis a felfüggesztése. Az Alkotmánybíróság ugyanis megköveteli, hogy a jogorvoslat hatékony legyen, ezt azonban kiüresítheti a határozat végrehajtása.75 8. Fent már rámutattunk egy meglepő szabályozási megoldásra: alapjogi értelemben büntetőjogi vádról való döntés polgári per keretében. A tételes jog sok más furcsaságot is elbír. Így azt is, mikor a közigazgatási jogvitát az általános szabályok szerint lefolytatott polgári per keretében döntik el.76 A legkülönlegesebb talán mégis az volt, amikor egy közjogi (közigazgatási, méghozzá adójogi) jellegű jogviszony engedményezéssel átváltozott polgári jogviszon�nyá. A 3/2014. (I. 21.) AB határozatban vizsgált és alaptörvény-ellenesnek talált szabályozás alapján az adó megfizetésére kötelezett személlyel szemben az adótartozást – az adóhatóság szabad döntésétől függő engedményezés folytán – peres vagy nemperes eljárásban lehetett érvényesíteni akkor is, ha vele szemben határozatot nem hoztak. Az Alkotmánybíróság a jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét állapította meg. A korlátozás szükségessége kapcsán kiemelte: „az adóhatóság számos olyan közhatalmi, hatósági hatáskörrel rendelkezik, amelyek már az adóengedményezés intézményének bevezetése előtt is lehetővé tették és jelenleg is lehetővé teszik az adókövetelések érvényesítését. Amennyiben a korlátozás elkerülhetetlenségét elismerné az Alkotmánybíróság, akkor az azt is jelen-

72 66/1991. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1991, 342, 350., 15/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 112, 119.; 667/B/2002. AB határozat, ABH 2003, 1531, 1537–1537. 73 Patyi: Megállapítások és tézisek… i. m., 314. 74 IX. fejezet. Forrás: www.kormany.hu/hu/dok?source=5&type=302#!DocumentBrowse (a letöltés ideje: 2016. 05. 09.) 75 20/2014. (VII. 3.) AB határozat, Indokolás [104] 76 Lásd például: Patyi: A bírói kontroll kihívásai… i. m., 58–59.

24


tené, hogy az adóigazgatási eljárás rendszere képtelen betölteni funkcióját.”77 A testület azt is hangsúlyozta: „Mivel a magánszereplőkre delegált (a szakirodalmi megfogalmazás szerint: „kiszervezett”, „privatizált”) közhatalom-gyakorlás számos esetben a csekélyebb érdekérvényesítési képességgel rendelkező emberek magánszféráját veszélyezteti, illetve az alapjogok gyakorlását fenyegeti – ezáltal a politikai közösség kohézióját és az állam hatékony működését gyengíti –, ezért az Alkotmánybíróságnak minden hasonló esetben szigorúan kell vizsgálnia, hogy a közhatalom magánosítása az alkotmányosság keretein belül maradt-e.”78 9. Az Alkotmány tartalmazott még egy olyan szabályt, amelyet az alkotmánybírósági judikatúra összefüggésbe hozott a közigazgatási bíráskodással. A 70/K. § kimondta, hogy az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők. E rendelkezést az Alkotmánybíróság az Alkotmány 50. § (2) bekezdéséhez kapcsolódóan is úgy értelmezte, hogy a közigazgatási határozatok bírósági előtti megtámadhatósága a 70/K. §-ában megállapított hatáskörből is fakad.79 A jogirodalomban és a joggyakorlatban is azt a következtetést vonták le a két alkotmányos szabályból és azok alkotmánybírósági értelmezéséből, hogy a 70/K. §-nak része a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatát konkretizáló 50. § (2) bekezdése.80 A 70/K. §-nak nem volt nagy gyakorlati jelentősége, alkotmányellenességet ennek az alapjognak a sérelmére hivatkozással az Alkotmánybíróság nem mondott ki.81 Az Alaptörvényben ilyen rendelkezés már nincs. Ha valóban alapjogi rendelkezésnek volt tekinthető a 70/K. §, akkor ma már azt kell mondanunk, hogy ez az alapjogi háttér hiányzik. Az alapjogok megsértéséből eredő jogviták elbírálása kapcsán a bíróság előtti jogérvényesítés területén az Alkotmánybíróság szükség esetén új utakra léphet. Talán ilyen kísérletnek tekinthető a több vonatkozásban is sajátos 6/2013. (III. 1.) AB határozatban kidolgozott megoldás. Ebben az ügyben az Alkotmánybíróság a lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi CCVI. törvény egyes rendelkezéseit vizsgálta. Egyebek között azt, vajon összhangban áll-e az Alaptörvénnyel, hogy az egyházkénti elismerésről az Országgyűlés dönt: pozitív döntés esetén (sarkalatos) törvénybe foglalás útján, negatív döntés esetén határozattal. Az Alkotmánybíróság Alaptörvény VII. és XV. cikkéből eredő alkotmányos követelményként fogalmazta meg, hogy az állam a vallási csoportok önálló működését lehetővé tevő sajátos egyházi jogállás, valamint az egyházak számára hozzáférhető további jogosultságok megszerzését a vallásszabadsághoz való joghoz, illetve az adott jogosultsághoz igazodó, tárgyilagos és észszerű feltételek alapján, az Alaptörvény XXIV., illetve XXVIII. cikkének megfelelően, tisztességes eljárásban, jogorvoslati lehetőség mellett biztosítsa. Összekapcsolta tehát

77 78 79 80

Indokolás [62] Indokolás [69] 15/1993. (III. 12.) AB határozat, ABH 1993, 112, 119. Patyi: Közigazgatás – Alkotmány – Bíráskodás…i. m., 119–121.; Patyi: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda = Ratio legis… i. m., 241–242., 3/1998 KJE 81 Jakab András, Vincze Attila: „70/K. § [Alapjogok érvényesíthetősége a bíróságokon]” = Az Alkotmány kommentárja, szerk. Jakab András, Századvég, Budapest, 2009, 63. msz.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

lelnek meg, ugyanakkor a tételes jog ezeket bár egy különleges, mégis „polgári”-nak minősített per keretébe tereli be.

25

10. A mostani jogalkotói törekvés egyértelműen azt az üzenetet hordozza, hogy hatékonyabbá (ennek részeként, de nem kizárólagosan minél gyorsabbá) kell tenni a közigazgatási ügyek intézését, beleértve a határozatok bírósági felülvizsgálatát is, és ez utóbbi már nem valósulhat meg a polgári perrendtartás keretei között, önálló közigazgatási törvénykezési rendtartásra van szükség. A fentiekben hivatkozott, illetve a tanulmányban nem is érintett alkotmányos keretek meglehetősen tág teret hagynak a törvényhozó számára, hogy a közigazgatási bíráskodás szervezeti, működési és eljárási szabályait kialakítsa, válogasson a különféle modellek közül. Az új szabályok egy része is meg fog mérettetni majd az alkotmányossági mércén, az Alkotmánybíróságnak pedig módjában áll majd dönteni arról, hogy az eddig nem érintett korábbi gyakorlatból mit tart fenn, illetve milyen tartalommal tölt meg új alaptörvényi rendelkezéseket, mint például a XXIV. cikk (1) bekezdését. A jogalkotó részére addig is mindenesetre útmutatásul szolgálnak a most felrajzolható alkotmányos keretek és az Európa Tanácsnak a tárgykörben született ajánlásai.82

82 Részletes felsorolást lásd pl. Rozsnyai: i. m., 53. oldal, ezek közül külön kiemelendő az R (2004) 20. számú ajánlás a közigazgatási aktusok felülvizsgálatáról.

26


11. BIBLIOGRÁFIA 1. Ádám Antal: A közigazgatás és a közigazgatási bíráskodás alkotmányjogi összefüggéseiről, Magyar Közigazgatás, 1996/12, 705–712. 2. Bibó István: Jogszerű közigazgatás, eredményes közigazgatás, erős végrehajtó hatalom = Bibó István összegyűjtött munkái 2., Az Európai Protestáns Magyar Szabadegyetem (Bern) kiadása, 1982. 3. Fluckné Papácsy Edit, Tamáné Nagy Erzsébet: A közigazgatási bíráskodás nehéz születése, Társadalmi Szemle, 1991/7, 49–58. 4. F. Rozsnyai Krisztina: Közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban, ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2010. 5. Hargita Árpád, Kovács András, Marosi Zoltán: Bírság mérlegelése, bírságösszeg meghatározása versenyügyekben, Jogtudományi Közlöny, 2011/2, 91–109. 6. Kengyel Miklós: Magyar polgári eljárásjog, Osiris Kiadó, Budapest, 2012. 7. Kilényi Géza: A közigazgatási bíráskodás néhány kérdése, Magyar Közigazgatás, 1991/4, 301–302. 8. Martonyi János: A közigazgatási bíráskodás és legújabb kori fejlődése, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1932. 9. Némethy Károly: A közigazgatási bíróságról szóló törvény magyarázata, Pesti Könyvnyomda Részvénytársaság, Budapest, 1897. 10. Patyi András: Közigazgatás – Alkotmány – Bíráskodás, UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft., Győr, 2011. 11. Patyi András: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda = Közérdekvédelem – A közigazgatási bíráskodás múltja és jövője, szerk. Varga Zs. András, Fröhlich Johanna, PPKE JÁK – KIM, Budapest, 2011, 33–55. 12. Patyi András: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda = Ratio legis – ratio iuris. Ünnepi Tanulmányok Tamás András tiszteletére 70. születésnapja alkalmából, Szent István Társulat, Budapest, 2011, 234–247. 13. Patyi András: A bírói kontroll kihívásai, Jog – Állam – Politika, 3/2011 (különszám), Symposyum Iubilaei Facultatis Iaurinensis, 53–62. 14. Patyi András: A közigazgatási bíráskodás és a közigazgatás külső ellenőrzése = A közigazgatás tudományos vizsgálata egykor és ma. 80 éve jött létre a budapesti jogi karon a Magyar Közigazgatás-tudományi Intézet, szerk. Fazekas Marianna, Gondolat Kiadó, Budapest, 2011, 183–197. 15. Patyi András: Megállapítások és tézisek a magyar közigazgatási bíráskodás körében = Gályapadból laboratóriumot. Tanulmányok Finszter Géza professzor tiszteletére, szerk. Hack Péter, Kirply Eszter, Korinek László, Patyi András, ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2015, 307–316. 16. Rozsnyai Krisztina: Szubjektív vagy/és objektív jogvédelem, Jogtudományi Közlöny, 2004/6. 213–214. 17. Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Osiris, Budapest, 2001.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

az „anyagi” alapjogot az eljárási alapjogokkal, melyből az a következtetés vonható le, hogy az alapjogok érvényesítése becsatornázható a XXIV. cikk (1) bekezdése, illetve XXVIII. cikk (1) bekezdése alá.

27

Egyéb források – Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégium Joggyakorlat-elemző Csoport: A közigazgatási perjog – összefoglaló vélemény. Forrás: lb.hu/sites/default/files/joggyak/a_kozigazgatasi_ perjog_joggyakorlat-elemzo_csoport_osszefoglalo_velemenye.pdf (a letöltés ideje: 2016. 05. 02.) – Kúria 2013.El.II.JGY.1/1/1. szám, A „Közigazgatási bírságok” vizsgálati tárgykörben a Kúrián felállított joggyakorlat-elemző csoport által készített összefoglaló vélemény. Forrás: lb.hu/sites/default/files/joggyak/a_kozigazgatasi_birsagok_vizsgalati_targykorben_ joggyakorlat-elemzo_csoport_osszefoglalo_velemenye.pdf (a letöltés ideje: 2016. 05. 02.) – Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégium Közigazgatási joggyakorlat-elemző csoport, 2014.El.II.F.1/7. Közigazgatási perjog – összefoglaló vélemény, 2014. Forrás: lb.hu/sites/ default/files/joggyak/kozigazgatasi_perjog.pdf (a letöltés ideje: 2016. 05. 02.) – A közigazgatási perrendtartás koncepciójáról lásd: www.kormany.hu/download/9/ c8/50000/20150514%20Jelent%C3%A9s%20a%20k%C3%B6zigazgat%C3%A1si%20 perrendtart%C3%A1s%20koncepci%C3%B3j%C3%A1nak%20 el%C5%91k%C3%A9sz%C3%ADt%C3%A9s%C3%A9r%C5%91l.pdf (a letöltés ideje: 2016. 05. 02.) – Előterjesztés a közigazgatási perrendtartásról. Forrás: www.kormany.hu/hu/dok?source= 5&type=302#!DocumentBrowse (a letöltés ideje: 2016. 05. 12.) – A közigazgatási bíráskodás továbbfejlesztésének, a közigazgatási perjog megalkotásának távlati programja (bővített anyag), 4. Megváltoztatási jogkör és perorvoslat. Forrás: www. kuria-birosag.hu/sites/default/files/joggyak/4.melleklet.pdf (a letöltés ideje: 2016. 05. 05.) – Guide on Article 6 – Right to a Fair Trial (civil limb). Forrás: www.echr.coe.int/Documents/ Guide_Art_6_ENG.pdf (a letöltés ideje: 2016. 05. 03.) – Részletes jelentés a közigazgatási perrendtartás koncepciójának előkészítéséről, 19. Forrás: www.kormany.hu/download/9/c8/50000/20150514%20 Jelent%C3%A9s%20a%20k%C3%B6zigazgat%C3%A1si%20perrendtart%C3%A1s%20 koncepci%C3%B3j%C3%A1nak%20el%C5%91k%C3%A9sz%C3%ADt%C3%A9s%C3%A9r%C5%91l.pdf (a letöltés ideje: 2016. 05. 09.) 28


Prof. Dr. Patyi András ([email protected], [email protected]): egyetemi tanár, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem rektora. 2013-tól a Nemzeti Választási Bizottság és 2014 óta az Államreform Bizottság elnöke. A Közigazgatási Perjogi Kodifikációs Bizottság elnöki teendőit látta el 2015–2016 között. Kutatási területei az alkotmányjog és a közigazgatási jog, különösen a közigazgatási jog általános része, a közigazgatási eljárásjog, közigazgatási bíráskodás. Több nemzetközi és hazai szakfolyóirat szerkesztőbizottsági tagja. Korábban a Széchenyi István Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Karán tanszékvezető és dékánhelyettes, valamint a Legfelsőbb Bíróság közigazgatási ügyszakos bírája volt. A Magyar Köztársaság Alkotmánybíróságán főtanácsadóként dolgozott, ezt megelőzően Budapest XII. kerület Hegyvidék Önkormányzata jegyzője volt. Dr. Köblös Adél ([email protected], [email protected]): 1999–2012 között a Szegedi Tudományegyetem Polgári Jogi és Polgári Eljárásjogi Tanszékén polgári eljárás tárgykörben oktatott, fő kutatási területe a joghatósági szabályok voltak. 2007 óta dolgozik az Alkotmánybíróságon tanácsadóként, 2009-től főtanácsadóként. Jelentek meg tanulmányai az alkotmányjogi panaszokkal, illetve az alkotmánybírósági eljárással kapcsolatban. 2014-től a Nemzeti Közszolgálati Egyetem további jogviszonyban foglalkoztatott tudományos főmunkatársa. Jelenleg a polgári és a közigazgatási peres eljárás egyes kérdéseivel (elsőfokú eljárás, tárgyalás előkészítése, alkotmányos vonatkozások) foglalkozik.

t anu lmányok •

t anu lmányok •

18. Toldi Ferenc: A közigazgatási bíróságok bírósági felülvizsgálata, Akadémia Kiadó, Budapest, 1988. 19. Tomcsányi Móric: A magyar közigazgatási jog alapintézményei, Budapest, szerzői kiadás, 1926. 20. Tóth Gábor Attila: Túl a szövegen, Osiris, Budapest, 2009. 21. ifj. Trócsányi László: A közigazgatási bíráskodás egyes elméleti és gyakorlati kérdései, Budapest, 1990. 22. ifj. Trócsányi László: Milyen közigazgatási bíráskodás felé? Társadalmi Szemle, 1991/7, 59–64. 23. Jakab András, Vincze Attila: „70/K. § [Alapjogok érvényesíthetősége a bíróságokon]” = Az Alkotmány kommentárja, szerk. Jakab András, Századvég, Budapest, 2009, 2666–2684.


29

Tamás András

KÖZIGAZGATÁS, JOGI SZABÁLYOZÁS, KÖZTÁRSASÁG HETVEN ÉVE

Public Administration, Legislation and the Hungarian Republic Seventy Years Ago Prof. em. Dr. Tamás András, NKE Államtudományi és Közigazgatási Kar Magyarországon 1944. december 21-én az Ideiglenes Nemzetgyűlés és az Ideiglenes Kormány megalakulásával kezdődött a szovjet típusú állam kiépítése. Sajátságos jogalkotása olyan kormányrendeletekből állt, amelyeket később törvénynek minősítettek. A korábban alkotott törvényeket viszont kormányrendelettel helyezték hatályon kívül, vagy azokkal ellentétes tartalmú szerkezeteket is alkottak. Jellegzetesek a jogi szabályozás tárgykörei, a szabályozás módja, az állami szervek átrendezése. A cikk az 1945–46. évi törvény- és kormányrendelet-alkotás néhány jellegzetességét mutatja be. Kulcsszavak: Ideiglenes Nemzetgyűlés, Ideiglenes Nemzeti Kormány, Nemzetgyűlés, jogforrások, törvényerejű rendelet, felszabadulás, államforma, államosítás, földreform, köztársasági elnök The statutory meeting of the Provisional National Assembly was held in the town of Debrecen on 21st December, 1944, which was under the occupation of the Soviet Red Army. The Provisional National Assembly declared itself the sole legitimate body to express the nation’s will and the exclusive representative of the sovereignty of the Hungarian state. On the next day – on the basis of the list approved by Moscow – it elected the Provisional National Government. The Provisional Government signed an armistice agreement in Moscow on January 1945, invalidated the Vienna Awards and obliged the government to withdraw all Hungarian administrations behind Hungary’s state borders as of 31st December, 1937. After the parliamentary election the new National Assembly and new, formally coalition government was formed on 15th November, 1945. On 31st January 1946 the National Assembly passed Act I of 1946 on institutionalizing the republic as form of Hungarian government. The leftist transformation of the Hungarian society, legal system, government and public administration began on the day of Provisional National Assembly’s formation. What this really meant was that in matters concerning Hungary’s future, the Soviets and Hungarian communists had the say. This article is a review of some typical legal norms from 1945–46. Keywords: Provisional National Assembly, Provisional National Government, sources of law, law-decree, liberation, form of government, agrarian reform, nationalization, president of republic 30

Tamás András • KÖZIGAZGATÁS, JO GI SZABÁLYOZÁS, KÖZTÁRSASÁG HET VEN ÉVE

Hetven éve lépett hatályba az 1946. évi I. törvénycikk. Ez a jogi szabályozás a közigazgatást is érintette. Értékelhető közjogi és közigazgatási reformként, a háború utáni konszolidáció kezdeteként stb. Többféleképpen értelmezhető, mégis egy viszonylag egyszerű, áttekinthető és egyértelmű magyarázat terjedt el – mintegy politikatörténeti sztereotípiaként –, amely ma is tartja magát, hozzávetőlegesen a következőképp: A felszabadulást követő forradalmi társadalomátalakulás első szakasza – vagy jellegzetes mozzanata – az 1946. évi I. tc. megalkotásával zárul. (A második szakasz a „fordulat éve”, amely 1947-től 1948 júniusáig számítható, a harmadik ettől 1949. augusztus 20-ig, az alkotmány hatálybalépéséig tart. E három szakasz összevonható kettőnek vagy egynek.) Ekkor a polgári és a népi demokratikus politikai erők versengtek, küzdöttek egymással a hatalom megszerzéséért. A „ki kit győz le” kérdése 1948 júniusában, vagy 1949 augusztusában dőlt el a baloldal javára. Az 1946. évi I. tc. alkotmányos kérdést rendezett, az államformát, ezért ideiglenes alkotmánynak, vagy kis alkotmánynak tekinthető. E törvény hatálybalépésének évfordulóján ilyeneket szoktak mondani, vagy esetleg ez lenne illendő. Az iménti, rövidre fogott communis opinio ennek bizonyára megfelel, az igazságnak viszont már kevésbé, noha eléggé beépült a hazai gondolkodásba, hasonlóan más népnevelő eszmékhez, így annak ellenkezője sem lesz igazi meglepetés. Az érintett időszak jogi szabályozása ettől függetlenül tanúságos lehet, akár jogalkotástani szempontokból is. Mit mutatnak a jogszabályok?

1. JOGSZABÁLYOK Törvényt 1944. december 22-től az Ideiglenes Nemzetgyűlés (1944. XII. 21. – 1945. XI. 15.) alkothatott, amely a magyar állami szuverenitás kizárólagos képviselőjének nyilvánította magát ezen a napon Debrecenben (1945. évi I. tc 4.§). Ez a törvény kihirdetésének napján lépett hatályba, kihirdetésének napja 1945. szeptember 16. Az Ideiglenes Nemzetgyűlés törvényalkotása főleg kormányrendeletek utólagos törvényerőre emeléséből állt.1 Ezeket az általa választott Ideiglenes Nemzeti Kormány adta ki. Az Ideiglenes Nemzetgyűlést, ha nem ülésezett, 23 tagú politikai bizottsága helyettesítette. E bizottság és a kormány rendelkezéseit együtt emelte törvényerőre a Nemzeti Főtanácsról szóló 1945. évi III. tc., amely az államfőt megillető egyes jogokat gyakorolhatta (1946. február 1-ig). A politikai bizottság és a Nemzeti Főtanács korább nem léteztek a magyar jogrendszerben, bevezetésük a Szovjetunióból érkezett kommunisták elképzelése volt, szovjet minták alapján, csakúgy, mint a rendeletek törvényhozói hatáskörben való utólagos jóváhagyása és egyúttal törvénybe foglalása. Az Ideiglenes Nemzetgyűlés Debrecenben két ülésnapot tartott, még Budapest ostroma előtt pár nappal. 1945 áprilisában létszámát megkétszerezték, szeptemberben 6 ülésnapja 1 Pl. „1945. évi VI. tc. A nagybirtokrendszer megszüntetéséről és a földmíves nép földhözjuttatása tárgyában kibocsátott kormányrendelet törvényerőre emeléséről. 1. § (1) Az Ideiglenes Nemzetgyűlés az Ideiglenes Nemzeti Kormány által 600/1945. M. E. szám alatt Debrecenben az 1945. évi március hó 15. napján kibocsátott és az 1945. évi március hó 18. napjával hatályba lépett rendeletet, amely a nagybirtokrendszer megszüntetéséről és a földmíves nép földhözjuttatásáról rendelkezik, ezennel törvényerőre emeli. (2) Az előbbi bekezdésben említett rendelet szövegét a törvény melléklete tartalmazza.” (Kihirdetve 1945. szeptember 16-án)


t anu lmányok •

t anu lmányok •

PRO PUBLICO BONO – Magyar Közigazgatás, 2016/3, 30–41.

31

2

3

4

5

32

1945. évi XI. tc. 15. § „A minisztérium az állam gazdasági, pénzügyi és közigazgatási rendjének biztosítása érdekében rendelettel megtehet a rendkívüli helyzetben szükséges bármely magánjogi, büntetőjogi, közigazgatási és a törvényhozás hatáskörébe tartozó egyéb rendelkezést és evégből a fennálló törvényektől eltérő rendelkezéseket állapíthat meg, kivéve a Nemzetgyűlés által alkotott törvényeket. E felhatalmazás alapján az állam főhatalmi szervezetét vagy annak működését érintő rendelkezéseket kibocsátani nem lehet. A kiadott rendeletek a Nemzetgyűlésnek – annak legközelebbi ülésén – utólagos jóváhagyás céljából bemutatandók. E §-ban foglalt felhatalmazás érvénye 1946. március hó 1-én megszűnik és megszűnik esetleges kormányváltozás esetén is.” A felhatalmazás meghosszabbításáról az 1946. évi VI. tc., az 1946. évi XVI. tc., az 1946. évi XXVIII. tc., 1947. évi VIII.tc., 1949. évi XVII. tv. Pl. 1946. évi IX. tc. A telepítésről és a fölreform befejezésének előmozdításáról. 33. §. Felhatalmaztatik a minisztérium, hogy a R. hatályba lépése előtt hozott földbirtok-politikai vonatkozású törvényeket a R. és a jelen törvény rendelkezéseivel összhangba hozatala végett módosíthassa, kiegészíthesse és evégből a fennálló törvényektől eltérő rendelkezéseket állapíthat meg. Ez a felhatalmazás kiterjed az ingatlanforgalom és a haszonbérletek hatósági ellenőrzését szabályozó törvények módosítására és kiegészítésére is. Két év hatályos jogszabályai, 1945–1946, szerk. Dr. Bacsó Ferenc, Dr. Mikos Ferenc, Dr. Némethy László, Dr. Szabó Imre, Dr. Szabóky Jenő, Grill Károly Könyvkiadóvállalata, Budapest, 1947, 112. old. A törvényerejű rendelet normatív fogalma ekkor még nem létezett nálunk; azt majd az alkotmány – 1949. évi XX. tv. 20. §-a – vezeti be a Népköztársaság Elnöki Tanácsának rendeleteként, amelyet az országgyűlés legközelebbi ülésén be kell mutatni. Eredeti modellje a szovjet jogban található. Uo., 112.


latát utólag jóváhagyó és további rendelkezésig meghosszabbítása 1945 szeptemberében – fölöttébb általános és sajátos felhatalmazás volt. Rendeletet alkotott a Gazdasági Főtanács is, a kormány átruházott hatáskörében, 1946 januárjától, a 12.090/1945. M. E. sz. rend. 6. §-a és a 230/1946. M. E. sz. rend. alapján. Pl. 7.660/1946. M. E. rend., amelynek szövegéből kitűnik, hogy a Gazdasági Főtanács rendelete, vagy 50/1946. G. F. rend. Az étkezéssel egybekötött társas összejövetelek korlátozása tárgyában. A kormány tagjai miniszteri rendeletet adtak ki. A törvényeket az Országos Törvénytárban, a rendeleteket a Magyar Közlönyben hirdették ki. A kormány határozatai különfélék; egy részük lehetett normatív tartalmú. Normatív utasítást adhattak ki az országos hatáskörű államigazgatási szervek. Pl. „A Jóvátételi Hivatal az illetékes miniszterekkel egyetértésben a jóvátételi kötelezettségek teljesítésével kapcsolatban kötelező utasításokat adhat ki.” [1.500/1946. M. E. rend. A Jóvátételi Hivatal szervezése tárgyában, 3. §. (1) bek.] Helyi (nem országos) hatályú jogszabály a törvényhatósági és a községi szabályrendelet. Az 1945-ben és 1946-ban kiadott jogszabályok néhány jellegzetessége a következő: – 1945-ben több jogszabály szövege tartalmazza azt, hogy a szabályozás ideiglenes, átmeneti jellegű. Ugyanez 1946-ban már alig fordul elő. – Feltűnően sok az új büntetőjogi tényállás – többségük M. E. rendeletbe foglalva –, ezek módosítása, kiegészítése; gyakran kísérletet sem tesznek a Btk.-ba (1878. évi V. tc. és 1879. évi XL. tc.) illesztésre. Helyette többnyire közigazgatási tárgyú jogszabályokat látnak el büntetőjogi tényállással.6 Önálló szabályozási terület a rögtönbíráskodás, annak kiterjesztése,7 új a népbíráskodás, többirányú szabályozással.8 – Jelentősen növeli a jogszabályok mennyiségét és áttekinthetetlenségét a gyakori módosítás, kiegészítés, a szabályozás kiterjesztése, végrehajtása, egyes kérdéseinek további szabályozása, mint pl. A létszámcsökkentés.9

6 Pl. 1945. évi VI. tc. 54. §., 1945. évi VIII. tc. 57–76. §., 527/1945. M. E. rend. 7–8. §., 528/1945. M. E. rend. 4. §., 1500/1945. M. E. rend. 9. §., 12330/1945. M. E. rend. 3. §., 8990/1945. M. E. rend. 3. §., 12200/1945. M. E. rend. 7. §., 9460/1945. M. E. rend. 3. §., 9000/1945. M. E. rend. 10. §., 2490/1945. M. E. rend. 9. §., 10490/1945. M. E. rend. 44. §., 9480/1945. M. E. rend. 1–4. §., 9.690/1945. M. E. rend. 8–9. §; 3780/1945. M. E. rend. 1–3. §., 1946. évi VII. tc. 1–12. §., 1946. évi X. tc. 1–2. §., 1946. évi XIV. tc. 1–7. §., 9040/1946. M. E. rend. 4. §., 14020/1946. M. E. rend. 2. §., 300/1946. M. E. rend. 10. §., 7150/1946. M. E. rend. 2. §., 7620/1946. M. E. rend. 4. §., 8400/1946. M. E. rend. 17. §., 10820/1946. M. E. rend. 12. §., 8790/1946. M. E. rend. 30. §., 10750/1946. M. E. rend. 19. §., 5890/1946. M. E. rend. 61. §., 8720/1946. M. E. rend. 15. §., 8750/1946. M. E. rend. 10. §., 8500/1946. M. E. rend. 89. §., 4660/1946. M. E. rend. 6. §., 10450/1946. M. E. rend. 3. §., 11180/1946. M. E. rend. 2. §., 8960/1946. M. E. rend. 1–7. §., 8800/1946. M. E. rend. 1–24. §., 11650/1946. M. E. rend., 8930/1946. M. E. rend. 1–2. §., 10/1946. G. F. rend. 6. §., 24476/1946. M. E. rend. 1–2. §.; 60/1946. M. E. rend. 1–2. §. 7 9600/1945. M. E. rend.; 11800/1945. M. E. rend.; 50/1946. M. E. rend.; 1830/1946. M. E. rend.; 6338/1946. M. E. rend.; 7200/1946. M. E. rend.; 23700/1946. M. E. rend.; 1740/1946. M. E. rend. 17–20. §., 6340/1946. M. E. rend. 8 Pl. 1945. évi VII. tc.; 1946. évi VII. tc. 11. §., 529/1945. M. E. rend. 7. §., 530/1945. M. E. rend. 5. §., 3360/1946. M. E. rend.; 4180/1945. M. E. rend.; 10170/1946. M. E. rend.; 2600/1945. M. E. rend. 9 5.000/1946. M. E. rend. Az államháztartás egyensúlyának helyreállítása érdekében szükséges egyes rendelkezések tárgyában. Kihirdetve 1946. V. 19-én, az év végéig 17-szer módosítva, kiegészítve stb., továbbá a módosítások, összefüggő szabályok módosításai.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

volt a fővárosban, összesen tíz törvényt alkotott, valamennyit 1945. szeptember 16-án hirdették ki. Az 1945. évben még egy törvény készült, az államhatalom gyakorlásának ideiglenes rendezéséről szóló 1945. évi XI. tc. Ennek 1. §-a szerint „a magyar állami szuverenitás kizárólagos képviselője az 1945. évi VIII. törvénycikk értelmében megtartott választások alapján megalakult Nemzetgyűlés; megalakulásával az Ideiglenes Nemzetgyűlés megbízatása megszűnt.” Ez a törvény kihirdetésének napján, 1945. december 16-án lépett hatályba. A Nemzetgyűlésnek is van politikai bizottsága, a törvényalkotás azonban már nem foglalkozik kormányrendeletek utólagos törvényerőre emelésével. A kormány a Nemzetgyűlés megalakulásától kezdődően, mint magyar felelős minisztérium működik tovább (12. §). A törvény különleges felhatalmazást ad a minisztériumnak,2 az Ideiglenes Kormány felhatalmazásának mintájára. Hasonló felhatalmazás 1946-ban is keletkezett, akár időbeni korlátozás nélkül.3 Kormányrendelet (minisztériumi rendelet) kiadására jogosult a kormány vagy annak idején más szóval a minisztérium. Az Ideiglenes Nemzetgyűlés működésekor, az 1944. december 21-én és 22-én adott általános felhatalmazás alapján, konkrét felhatalmazás nélkül adhatott ki olyan rendeleteket, amelyeknek a szabályozása rendes körülmények között a törvényhozás körébe tartozik, ám a rendkívüli viszonyok folytán az szükségessé vált. Akkori közkeletű meghatározással élve ezek az ún. „törvényerejű rendeletek.”4 Az általános felhatalmazás a következőképp szólt: „Örömmel veszi, hogy magyar kormány alakulhatott, bizalmat nyilvánít vele szemben és felhatalmazást ad neki az ország ügyeinek vezetésére.” Majd 1945. szeptember 13-i határozata szerint: „további rendelkezésig rendelettel a jövőben is megtehessen a rendkívüli helyzetben szükséges bármely magánjogi, büntetőjogi, közigazgatási és eljárási rendelkezést és ezek körében a fennálló törvényektől eltérő szabályokat is állapíthasson meg.”5 Az Ideiglenes Kormány 1944. decemberi felhatalmazása, majd az annak gyakor-

33

Az Ideiglenes Nemzetgyűlés és az Ideiglenes Nemzeti Kormány a megalakulásától a Vörös Hadsereg által elfoglalt területen működött. Debreceni időszakában nem volt összeköttetése az országgal, amit az 1937. december 31-én fennállott határokkal kell érteni. Az Ideiglenes Nemzeti Kormány által kötött fegyverszüneti egyezmény ugyanis hatályon kívül helyezett minden olyan törvényhozási és közigazgatási szabályt, amely az annekszióra vagy pedig csehszlovák, jugoszláv és román területek Magyarországhoz csatolására vonatkozik, nyomban eldöntve a békeszerződésben szabályozandó országhatárokat.10 A kormány 1945. január 4-én kihirdetett rendelete „ideiglenes önkormányzati testületek, nemzeti bizottságok” alakítására hívta fel a lakosságot. Utasította a közigazgatás minden tisztviselőjét a nemzeti bizottságok elismerésére és a határozataikhoz való alkalmazkodásra.11 Ezek a bizottságok határozzák meg a közigazgatás képviselő-testületeiben a pártok arányát; a képviselőket azonban maguk a pártok és szakszervezetek küldik ki.12 Ugyanaz az elv, mint az Ideiglenes Nemzetgyűlés magyarázata: népi összefogás a fasizmus ellen a demokratikus pártok szövetségeként, helyi szinten a nemzeti bizottságok, országosan a Nemzeti Függetlenségi Front, Komintern ihletésű népfrontszerű mozgalom a kommunisták vezetésével. Az elképzelés és program bevezetése a Szovjetunióból érkező emigráns kommunistáktól ered, akik e nemzetgyűlés megalakulásának határozattervezetét, az Ideiglenes Kormány személyi összetételét éppúgy megbeszélték, illetőleg jóváhagyatták szovjet elvtársaikkal, mint a Függetlenségi Front programját. Az 1944. december 22-én alakult koalíciós kormányt a nemzetgyűlés („a magyar nép hivatott képviselői”) legalizálta, a nemzetgyűlést állítólag a nemzeti bizottságok, a nemzeti bizottságokat öt demokratikus párt13 – közülük kettő vadonatújnak látszik, egy pedig korábban be volt tiltva, ez a kommunista párt, amelyet nyilván a többi négy legitimál –, azt pedig, hogy mennyire meggyőzően, itt nem érdemes tárgyalni. A nemzeti front, a nemzetgyűlés és a kormány legalitása Kliment Jefremovics Vorosilovot, a magyarországi Szövetséges Ellenőrző Bizottság elnökét meggyőzte, miként akkor még a többi szövetségest is. Az ország lakossága inkább a katonai értelemben vett front, mint a demokratikus front hatása alatt állt, an10 1945. évi V. tc. A Moszkvában 1945. évi január 20. napján kötött fegyverszüneti egyezmény becikkelyezéséről. Egyezmény 2. pont, és a bécsi döntőbíróság döntéseit érvénytelenítő 19. pont. A 17. pont szerint a magyar polgári közigazgatás visszaállíttatik az arcvonaltól 50-100 km-re, emellett a magyar közigazgatási szervek kötelezik magukat, hogy a béke és a közbiztonság érdekében végrehajtják a Szövetséges (Szovjet) Főparancsnokság instrukcióit és utasításait. 526/1945. M. E. rend. Az ország területi változásaira vonatkozó törvénycikkek hatályon kívül helyezése tárgyában. A területi beosztásról: 4.330/1945. M. E. rend. 11 14/1945. M. E. rend. A közigazgatás ideiglenes rendezéséről. A rendelet nem §-okból áll, alakilag körlevélhez hasonlít, hét bekezdésre tagolt, egy nyomtatott oldal terjedelemben. Kiegészíti az 1030/1945. M. E. rend. 12 1030/1945. M. E. rend. 2. §. A pártok itt a Magyar Nemzeti Függetlenségi Frontba tömörült öt politikai pártot (Demokratikus Polgári Párt, Független Kisgazdapárt, Magyar Kommunista Párt, Nemzeti Parasztpárt, Szociáldemokrata Párt) jelentik. Törvényi felsorolásuk az 1945. évi VII. tc. 1. sz. mellékletét képező 81/1945. M. E. rend. 39. §-ában. 13 A „demokratikus” egyúttal baloldalit jelent; programja alapján – a polgári párt kivételével – bármelyik lehetne a kommunista párt elképzelése. A pártdokumentumok: Balogh Sándor, Izsák Lajos: Pártok és pártprogramok Magyarországon (1944–1948), Tankönyvkiadó, Budapest, 1977.

34


nak ellenére, hogy ez a felszabadítással együtt korántsem csak Magyarországnak szánt recept volt. Az események marxista értelmezése egykorú dokumentumokból és tudományosnak szánt cikkekből is megismerhető, amelyek szerzői tudósként akkor még teljesen ismeretlenek, ám a felszabadulás14 után néhány évvel nyomban professzorok, vagy az MTA tagjai – ha nem rendes vagy levelező, legalább tiszteletbeli tagként –, bár pártmunkások, esetleg párttitkárok ezelőtt már voltak. (Közülük néhányan később „valódi” professzorrá váltak.) Az állami működést és a közigazgatást érinti a népbíráskodás bevezetése15 1945. február 5-től „az esküdtbíróságnak törvényhozás útján való visszaállításáig.” A bíróság a már említett öt demokratikus párt küldötteiből mint népbírákból és szakképzett tanácsvezető bíróból állt. Másodfokon a Népbíróságok Országos Tanácsa járt el, öttagú tanácsokban; bírói és ügyvédi vizsgát tett tagjait az öt párt országos vezetősége küldte. A büntetni rendelt tényállások – háborús és népellenes bűncselekmények – egy részét vezető állású közalkalmazott követhette el. Az igazolóbizottságok hasonló modellt képeztek. A bizottságokba egy-egy tagot küldött a Magyar Nemzeti Függetlenségi Frontba tömörült öt politikai párt, valamint az Országos Szakszervezeti Tanács helyi szervezete. Azt vizsgálták, hogy a közalkalmazott sértette-e a magyar nép érdekeit. Ha nem sértette, igazoltnak jelentette ki, ha igen, állásától megfosztotta, vagy nyugdíjazta, vezető állásra alkalmatlannak minősítette, áthelyezte. Továbbá megkereshette a rendőrhatóságot az igazolás alá vontnak az internálása céljából, illetve a népügyészségnek adhatta át az ügyet, népbíróság előtti vádemelés végett. Igazolási ügyekben másodfokon a népbíróság járt el.16 Feloszlatták a csendőrséget, újjászervezték az államrendőrséget (1690/1945. M. E. rend.); minden kapitányságon politikai, bűnügyi, igazgatásrendészeti, rendőri büntetőbírói és őr14 1.390/1945. M. E. rend. A nemzeti, felszabadulási és munka ünnepe napjának meghirdetése tárgyában. 1. §-a április hó 4. napját a felszabadulás ünnepévé nyilvánítja. A felszabadításról pl. 1945. évi IX. tc., amely a Budapest székesfőváros felszabadításánál elesett szovjet hősök emlékét hálája és kegyelete jeléül törvénybe iktatja, és emlékmű felállításával örökíti meg. Időpont meghatározásaként pl. 7.380/1946. M. E. rend. A felszabadulás után közszolgálatba lépett alkalmazottak szabadpályán töltött idejének beszámítása tárgyában. Először hivatalosan: az Ideiglenes Nemzetgyűlés szózata a magyar néphez (1944. XII. 21.) – „Üzenjük, közeleg a felszabadulás!” 15 A népbíráskodás tárgyában kibocsátott kormányrendeletek törvényerőre emeléséről szóló 1945. évi VII. tc. négy mellékletét képezik e kormányrendeletek, amelyek kifejezetten visszaható hatályról rendelkeznek: 1. sz. melléklet, 81/1945. M. E. rend. 1. §, 2. sz. melléklet 1440/1945. M. E. rend. 16. §. A negyedik melléklet – 6750/1945. M. E. rend. A közhivatalnokok munkafegyelmének fokozottabb biztosítása tárgyában – nem visszaható hatályú; előírja, hogy népellenes bűntettben bűnös (a korább már szabályozott tényállások kiegészítéseként) az a közhivatalnok, aki hivatali kötelességét szándékosan súlyosan megsérti, különösen felettes hatóságának törvényszerű szolgálati utasítását nem teljesíti… ha ezáltal az ország népi és demokratikus szellemben való újjászervezését lényegesen akadályozza. A törvény 2. sz. mellékletének 1. §-a szerint a népbíróság nyolcféle büntetési nemet alkalmazhatott. Közülük a legsúlyosabbat – bizonyára népi és demokratikus szellemben – „kötél vagy golyó által zárt helyen, de a nyilvánosság kizárása nélkül kell végrehajtani.” 16 1.080/1945. M. E. rend. A közalkalmazottak igazolásáról, 4.080/1945. M. E. rend az igazolási ügyekben fellebbezési eljárás szabályozása… tárgyában. A személyi hatály meglehetősen széles, amelyet egyre több rendelet tovább bővített, kiterjesztve azt pl. vallásfelekezeti alkalmazottakra (10.310/1945 M. E. rend.), patikusokra, orvosokra, színészekre stb. (1.146/1945. M. E. rend.), iparosokra, kereskedőkre (3.140/1945. M. E. rend.), szabadalmi ügyvivőkre (6.890/1945. M. E. rend.), egyetemi és főiskolai hallgatókra (8.500/1945. M. E. rend.) stb. Még szerencse, hogy az itt elsőnek említett rendelet 1. §-a felsorolta azokat is, akik igazoltnak voltak tekinthetők, tehát az Ideiglenes Nemzetgyűlés és az Ideiglenes Nemzeti Kormány tagjai, politikai államtitkárai, a honvéd vezérkari főnök, valamint az Ideiglenes Nemzeti Kormány által kinevezett főispánok. Igazán megnyugtató lehetett, nekik.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

2. KÖZIGAZGATÁS

35

17 Pl. 10.070/1945. M. E. rend. A közigazgatás demokratikus szellemű megújításáról, 1700/1945. M. E. rend. A tanfolyamokat miniszteri rendeletek szabályozták, pl. 200.878/1946. B. M. rend., 42.440/1945. V. K. M. rend. 18 Szervezője a Jóvátételi Kormánybiztosság (5840/1945. M. E. rend), 1946-tól a Jóvátételi Hivatal (1500/1946. M. E. rend., 7640/1946. M. E. rend.), de feladata van pl. A földművelésügyi és a közellátásügyi miniszternek is, pl. 3630/1946. M. E. rend. A jóvátételre, valamint a Vörös Hadsereg központi ellátására szükséges szarvasmarha és sertés igénybevételének szabályozása tárgyában, 131100/1945. F. M. rend., 131200/1945. F. M. rend. 19 Pl. 1710/1945. M. E. rend., 3820/1945. M. E. rend., 12330/1945. M. E. rend., 12340/1945 M. E. rend., 1946. évi XV. tc, 6850/1946. M. E. rend. 20 Zsidóellenes intézkedések rehabilitálása, pl. 200/1945. M. E. rend., 3630/1945. M. E. rend., 3100/1945. M. E. rend., 7590/1945. M. E. rend., 8540/1945. M. E. rend., 10340/1945. M. E. rend., 10480/1945. M. E. rend., 11830/1945. M. E. rend., 11310/1945. M. E. rend., 3060/1946. M. E. rend., 4380/1946. M. E. rend., 4770/1946. M. E. rend., 7600/1946. M. E. rend., 7700/1946. M. E. rend., 8850/1946. M. E. rend. Rehabilitáció politikai alapon (kommunista, szociáldemokrata, antifasiszta és a volt tanácsköztársaság alatti magatartásért), pl. 285/1945. M. E. rend., 753/1945. M. E. rend., 4550/1945. M. E. rend., 9590/1945. M. E. rend., 4810/1946. M. E. rend., 5350/1946. M. E. rend.

36


birtokosok (35. §), továbbá a telepítéssel birtokba kerülők,21 1945–46-ban húsznál több végrehajtási rendeletben részletezve. Az államosítás az elsőrendű közfeladatnak tekintett jóvátételt és egyéb gazdasági kötelezettségek teljesítését és a régi társadalmi rend felszámolását egyaránt szolgálta. Elsőként a szénbányászatot államosították (1946. évi XIII. tc.), ezt megelőzte az ipari, bánya- és kohóüzemek állami ellenőrzése, ellenőr vagy vállalatvezető kirendelésével (4660/1946. M. E. rend.).

3. KÖZTÁRSASÁG Magyarország államformájáról az 1946. évi I. tc. rendelkezett, amely a Nemzetgyűlésben való kihirdetésével 1946. január 31-én azonnal hatályba lépett (19. §). 1949. augusztus 20-ig volt hatályban, az államforma akkor változott népköztársasággá. Amíg hatályos volt, senki sem nevezte „kis alkotmánynak”, egyfelől nyilvánvalóan azért, mert 1946. évi I. tc. ilyesmire nem utal, címe az államforma szabályozását jelöli meg, amiről ténylegesen két szó rendelkezik [„Magyarország köztársaság.” 2. § (1) bek.], másfelől az alkotmány önálló törvényt feltételez akkor.22 A törvény 19 §-ából 16 a köztársasági elnökkel kapcsolatban rendelkezik. Nem erről szól az 1. §, hanem a Nemzetgyűlés törvényhozó hatalmáról,23 a 18. § előírja a bírói ítélethozatalt „A Magyar Köztársaság nevében”, valamint a hatályba lépést rendező 19. §. Bármely köztársaságnak lényeges intézménye lehet a köztársasági elnök, azonban az elnöki hatáskör törvénybe foglalása önmagában még egészen kis alkotmánynak sem nevezhető, akkor sem, ha az a korabeli törvényeknél esetleg ünnepélyesebbnek látszik, pl. azért, mert preambulummal kezdődik. Magyarországon 1945-ben 11, 1946-ban 29 törvénycikket hirdettek ki, közülük egynek – az 1946. évi I. tc.-nek – van preambuluma. Ez az ünnepélyes bevezető megalkotásakor deklarációnak látszik, négy hónap múlva viszont egyértelműen normatív – kötelezettséget, ill. jogosultságot megállapító – szabályrész.24 Mai elképzelés szerint az államforma törvényi meghatározása hetven éve lényeges jogalkotási kérdés volt. Az akkori jogszabályokból ez azonban nem következik. Az Ideiglenes Nemzetgyűlés létrejötte előtt az államforma királyság volt. Az ország hivatalos megnevezése ezt jogszabályokban sem mindig tartalmazza: a két világháború között gyakori a Magyarország megjelölés. Ezt a gyakorlatot követi az Ideiglenes Nemzetgyűlés, az Ideiglenes Kormány, majd a Nemzetgyűlés is: az ország hivatalos elnevezése Magyarország. 1945 márciusában

21 1946. évi IX. tc. A telepítésről és a földreform befejezésének előmozdításáról. Vélhetően ma már nem sokan emlékeznek üde színfoltként a tv. 4. § (3) bekezdésére, amely szerint ház, kert és legfeljebb két hold mezőgazdasági ingatlan juttatásban részesíthetők a demokrácia szolgálatában írói, művészi vagy tudományos munkássággal kiváló érdemeket szerzett, ám számottevő vagyonnal nem rendelkező erre érdemes személyek is. 22 1945. évi XI. tc. Az államhatalom gyakorlásának ideiglenes rendezéséről 1. § (2) A Nemzetgyűlés állapítja meg Magyarország alkotmányát és államformáját. 23 Ugyanerről korább: 1945. évi I. tc. 1. §, 1945. évi XI. tc. 1. §(1) bek. 24 1946. évi X. tc. Az emberi alapjogok hatályosabb védelméről. 1. § Bűntettet követ el… az a közhivatalnok, aki hivatali eljárásában vagy intézkedésével másnak az 1946. évi I. tc. bevezetésében foglalt valamely természetes és elidegeníthetetlen jogát törvényellenesen sérti.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

személyzeti részleg létesült. [A felügyelői karba kinevezhető, aki megelőző szolgálata – pl. katona, partizán, rendőr – alapján alkalmas: 1700/1945. M. E. rend. 8. § (3). bek. Pillanatnyilag nem ismert, hogy hány magyar partizán lehetett rendőrfelügyelőnek alkalmas megelőző szolgálata alapján – partizán tanfolyamot a Szovjetunióban rendeztek nekik –, a lehetőséget azonban megadta a kormány rendelete.] A közigazgatás demokratikus megújítása céljából tanfolyamok indultak olyan állások betöltésének feltételeként, amelyekhez korábban érettségi bizonyítvány vagy jogi végzettség volt szükséges.17 Az 1944. december 22. előtt szolgálatba lépett közalkalmazottak létszámát csökkentették, az államháztartás egyensúlyának biztosítása érdekében, el kell bocsátani azokat, akiknek a működése az ország demokratikus szellemű újjáalakítását tevőlegesen nem szolgálja [5000/1946. M. E. rend. 2. § (2) bek. a) pont]. 1945–46-ban több közigazgatási feladat a fegyverszünethez kötött, pl. jóvátétel,18 németek kitelepítése, lakosságcsere,19 jogegyenlőség helyreállítása személyes hátrányok kiküszöbölésével.20 Más új intézkedések ettől függetlenek, pl. A közbiztonság javítása, lakások igénybevétele. Jellegzetesen a háború utáni miniszteri tárca az újjáépítésügyi miniszteré, amely korábban építési miniszterként sem létezett, és a közellátásügyi miniszteré, amely még 1940ben létesült, és előzménye 1917–24 között a közélelmezési minisztérium. Kimondottan politikai célt szolgált a földreform; ez közvetlenül sem a jóvátételt, sem a közellátást nem javította. Célja, „hogy a nagybirtokrendszer megszüntetésével valóra váltsa a magyar földmíves nép évszázados álmát és birtokba adja ősi jussát, a földet, … biztosítsa az ország demokratikus átalakítását, … megnyitja a politikai, társadalmi, gazdasági és szellemi felemelkedés útját az évszázadok óta elnyomott magyar parasztság előtt” (1945. évi VI. tc. I. melléklet, 1. §.). Az ehhez szükséges földalap elkobzott és megváltásra kerülő földekből állt (4–27. §.). A nagybirtokrendszer megszűnt, és elvesztették földjüket azok a parasztok is, akiknek évszázados álma már korábban megvalósult, s a demokratikusan elfogadhatónál több földjük volt. Igényjogosultak a gazdasági cselédek és mezőgazdasági munkások, bizonyos törpe- és kis-

37

25 539/1945. M. E. rend. Az államhatalom gyakorlásával kapcsolatos egyes kérdések rendezéséről. 1. § A 2. § szerint az állami bíróságok – a népbíróságok kivételével – határozataikat a „Magyar Állam Nevében” hozzák. A népbíróságok ítéletüket az 1945. évi VII. tc. 1. sz. mellékletének 51. §-a alapján „A MAGYAR NÉP NEVÉBEN” hozták. Mindkettő változott az 1946. évi I. tc. 18. §-ával „A Magyar Köztársaság nevében”-re. 26 A Nemzetgyűlésben csak Schlachta Margit kifogásolta. Másnap közfelkiáltással megválasztották Tildy Zoltánt köztársasági elnöknek, holott a szociáldemokraták egy része egy gyakorlottabb elnökre, Károlyi Mihályra gondolt – elvégre 2 hónap is számít, azóta pedig jelentősen továbbképezte magát tudományos szocializmusból –, Károlyi viszont lehet, hogy azt gondolta erről, amit emlékirataiban ír. Mindenesetre elfogadta nagyköveti megbízatását 1946 augusztusában, ám előtte, február 20-án elolvashatta a Károlyi Mihály érdemeinek törvénybeiktatásáról szóló 1946. évi II. törvénycikket, „a magyar nép soha el nem múló hálájának” kifejezéséül. Figyelemmel az 1945. évi IX. tc.-re, a magyar nép épp olyan hálás lehetett Károlyi Mihálynak, mint a Vörös Hadseregnek.

38


lációja.27 Továbbá, 1946. március 23-án lépett hatályba a demokratikus államrend és a köztársaság büntetőjogi védelméről szóló 1946. évi VII. tc., amely kezdettől a politikai rendőrség kedvence volt.

4. BEFEJEZÉS Magyarországon 1944. december 21-én az Ideiglenes Nemzetgyűlés és az Ideiglenes Kormány megalakulásával kezdődött a szovjet típusú kommunista állam kiépítése, amely az ország szabadságának elvesztésével járt. Az 1945–46-ban alkotott jogszabályok nem „demokratikusabbak”, vagy inkább polgári jellegűek, mint az 1950-es években kiadottak. Elképzelhető, hogy a Szovjetuniót a győzelem évében, 1945-ben még foglalkoztatta, hogy mit jelent 80%-os érdekeltsége az általa elfoglalt országban amerikai–angol szövetségesei szerint, mit engedhet meg magának, a Magyarországon szovjet segítséggel hatalomra jutott vezetőket pedig az, hogy mennyiben lehetnek önállóak a szovjetektől. Ez egyáltalán nem a „ki kit győz le” problémája, ám a felkészült elvtársak Lenin brosúrájából magyarázták a helyzetet, osztályforradalmasdit játszva. Ezen az alapon ugyanis állítható, hogy polgári és népi demokratikus erők versengtek egymással, és győzött a jobbik, azaz a baloldal. Közismert, hogy ha egyáltalán volt valódi küzdelem, másnak esélye nem volt. Legfeljebb népiek és urbánusok versenyeztek egymással, hogy ki baloldalibb, majd hamarosan önmaguk között is keresték az ellenséget reakciósok, klerikárisok, cionisták, hazaárulók stb. képében, önmagukat tartva forradalmárnak. A társadalom átalakítása hozzávetőlegesen annyira volt forradalmi, mint a Forradalmi Munkás-Paraszt Kormány 1956. november 4-től hosszan elhúzódó forradalma. 1954. december 21-én törvénybe foglalták az Ideiglenes Nemzetgyűlés történelmi jelentőségét.28 Az akkori kormánynak négy tagja volt az Ideiglenes Kormány minisztere.

27 1946. aug. 1-jén az átszámítás: négyszázezerquadrillió (számjeggyel írva egy négyes után huszonkilenc nulla) pengő = 1 forint, a 8640/1946. M. E. rend. alapján. A legnagyobb címletű papírpénz, az egymilliárd-billió pengős elkészült, de már nem hozták forgalomba. 28 1954. évi XI. tv. Az Ideiglenes Nemzetgyűlés történelmi jelentőségének törvénybeiktatásáról. Ennek első mondata a fasizmus legyőzését kizárólag a Szovjetuniónak tulajdonítja, ennek és a Magyar Kommunista Párt vezetésével folytatott küzdelemnek köszönhető az ország szabadsága, állami függetlensége. Majd kitér többek között a Szovjetunió felszabadító harcára, a magyar munkásosztálynak, az egész dolgozó népnek biztosított széles körű szabadságjogokra, a földműves nép földhöz juttatására, a szocializmus építésére, „megemlékezve arról az eredményes munkáról, amellyel az Ideiglenes Nemzetgyűlés a magyar nép szabad fejlődésének alapjait lerakta.”


t anu lmányok •

t anu lmányok •

törlik a „királyi” jelzőt az állami intézmények elnevezéséből,25 majd megszüntetik a korábbi államfő – a kormányzó – kabinetirodáját (10.120/1945. M. E. rend.). A Független Kisgazdapárt fontosnak tartotta a köztársaság államforma külön törvénybe foglalását, a „feudális reakció” ellen. A többi pártot ez kevésbé foglalkoztatta, a szovjet elvtársakat pedig nem érdekelte, mert a szovjet típusú államban köztudottan nincs köztársasági elnök.26 Az 1946. évi I. tc. megalkotásakor a politikusok bizonyára tudták, hogy miért célszerű a köztársasági elnök közjogi helyzetét törvénybe foglalni, a törvény címét Magyarország államformájáról elnevezni. Akik a javaslatot megszavazták, lehet, hogy nem tudták, lehetett-e annak „modellje”; az legfeljebb egy jogszabályszerkesztőt érdekel, látott-e már hasonlót, mert ez aligha a véletlen műve. (Egy törvény „jóságát”, szakmai minőségét természetesen nem az mutatja, hogy „eredeti” vagy átvétel, valamit mégis jelent.) Jelen esetben egy másik évnyitó törvény, az alkotmányosság helyreállításáról és az állami főhatalom gyakorlásának ideiglenes rendezéséről szóló, 1920. évi I. tc. figyelemre méltó. A törvény címében megtalálható az „alkotmányosság”, ennek ellenére eddig még senki sem vélte „kisalkotmánynak”. Ez is preambulummal kezdődik, de az az 1946-os szöveggel egyetlen mondatban találkozik: deklarálja mindkettő, hogy 1918. november 13-án, Magyarországon megszűnt a királyi hatalom gyakorlása. Az 1920. évi I. tc. záró rendelkezései (19– 20. §) pedig minta értékűek lehettek az Ideiglenes Nemzetgyűlés első törvényéhez, szinte szó szerint megegyeznek az 1945. évi I. tc. 2. §-ával. Az 1920. évi 1. tc. 9. §-a öt bekezdésben érvényteleníti az „úgynevezett népköztársaság és tanácsköztársaság szerveinek néptörvény, rendelet vagy más elnevezés alatt kibocsátott mindennemű rendelkezéseit.” Felhatalmazza a kormányt ezek ideiglenes hatályban tartására, ha az a jogrend és a jogbiztonság érdekében szükséges. A kormányzót a nemzetgyűlés választja, titkos szavazással (12. §). A törvény magában foglalja a kormányzó esküjét (18. §). Ehhez hasonlít a köztársasági elnök esküje (1946. évi I. tc. 6. §) azzal, hogy ez utóbbi nem tartalmazza „a függetlenségét és területét megvédem” szövegrészt (talán praktikus helyzetfelismerésből), továbbá – mivel a köztársasági elnök vagy esküt vagy fogadalmat tesz – a fogadalom szövegét is tartalmazza, miként 1945–46-ban több jogszabály így disztingvál, bizonyára hívő és ateista tisztségviselők között, kinek-kinek mi tetszik, vagy – ha lelkész – mi illik. A két törvény szinopszisa helyett említhető jelentős tény, hogy mindkettő megalkotásakor infláció volt Magyarországon. A nagyobb 1946-ban, egyúttal a világ eddigi legnagyobb inf-

39

t anu lmányok •

5. BIBLIOGRÁFIA 1. Balogh Sándor, Izsák Lajos: Pártok és pártprogramok Magyarországon (1944–1948), Tankönyvkiadó, Budapest, 1977. 2. Bihari Mihály: Magyarország államrendszerének és politikai berendezkedésének a „megtervezése” a II. világháború után = Közjogi tanulmányok Lőrincz Lajos 70. születésnapja tiszteletére, szerk. Imre Miklós, Lamm Vanda, Máthé Gábor, 2006. 3. szerk. Gecsényi Lajos, Máthé Gábor: Sub clausula 1920–1947, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest.

t anu lmányok •

Prof. em. Dr. Tamás András: NKE Államtudományi és Közigazgatási Kar, állam- és jogtud. kandidátus (1974), MTA doktora (1990), egyetemi tanár 1990-től a szegedi jogi karon 1993-ig, 1993-tól az NKE Államtudományi és Közigazgatási Karának jogelődeinél, párhuzamosan a PPKE (1995–2011), a KGRE (2006–2011) és az ELTE (1993–2011) jogi karán. Tantárgyak: közigazgatási jog, környezetvédelmi jog, állam- és jogelmélet, államtan, jogalkotástan. Tagság: International Council of Environmental Law (1980–), Asia Pacific Lawyers Association (1990–), (European) International Association of Legislation (1991–).

40



41

t anu lmányok •

PRO PUBLICO BONO – Magyar Közigazgatás, 2016/3, 42–55. Jenei György

MAX WEBER BÜROKRÁCIAELMÉLETE ÉS A NEOWEBERIÁNUS SZINTÉZIS

Max Weber’s Theory of Bureaucracy and the Neo-Weberian Synthesis

Prof. Dr. Jenei György, DSc, professzor emeritusz, Budapesti Corvinus Egyetem, Közigazgatási és Közpolitikai Tanszék, gyö[email protected] A tanulmány elemzi Weber bürokráciaelméletének különböző értelmezéseit. Áttekintést tartalmaz az eredeti weberi elmélet és a Weber-követők álláspontjának viszonyáról. A tanulmány kimutatja az eredeti elmélet és a Weber-követők álláspontjának különbségeit. Elemzi a racionalitás weberi fogalmát és a kölcsönhatásos viszonyt a racionalitás típusai között. Ezek a gyakorlati, az elméleti, az érték- és a formális racionalitás. Foglalkozik Weber elméletének gyakorlati fontosságával, és ezt követően vizsgálja a tudásintenzív társadalom hatásait a közintézményekre. Végezetül a tanulmány felveti a központi kérdést: vajon időszerű-e az eredeti weberi bürokráciaelmélet napjainkban? Az az álláspontja, hogy az eredeti bürokráciaelmélet segíti releváns kérdések felvetését arról, hogy a közigazgatási reformok nyitott kérdéseire milyen irányokban célszerű választ keresni, és érzékelteti, hogy Weber elemzései sokszor próféciáknak tekinthetők.

Keywords: ideal type; neo-Kantian value theory; public administration reforms; Protestantism and rationalization; various types of rationality; the advantage and the consequences of bureaucratization; the criticisms of the Weberian theory

t anu lmányok •

Kulcsszavak: a bürokratizálódás előnyei és következményei, a racionalitás különböző típusai, ideáltípus, közigazgatási reformok, neokantiánus értékelmélet, racionalizmus és protestantizmus, Weber elméletének kritikái

Firstly, the paper analyses the different interpretation of Weber’s theory on bureaucracy. It contains an overview of the relation between the original Weberian theory and the viewpoint of the followers of Max Weber. It points out the difference between the original theory and the standpoint of the Weberian scholars. A special focus is given to the different interpretation of the term “idealtype”. Another methodological issue is the term “rationality” and the mutual impact among the types of rationality (practical-, theoretical-, substantive- and formal rationality). The paper deals with the practical importance of Weber’s theory on bureaucracy and then it deals with the impact of knowledge-intensive society on public administration. After raising the crucial question of whether the original theory of Weber is up-to-date nowadays the paper concludes that the original theory supports the formulation of relevant questions and in some cases the statements of Weber are of prophetical importance.

42

Jenei György • MAX WEBER BÜROKRÁCIAELMÉLETE ÉS A NEOWEBERIÁNUS SZINTÉZIS


43

Sok mindent vitatnak a modern társadalomtudományokban Weber elméletét értékelve-elemezve, de egy dologban egyetértenek a kutatók: Max Weber a bürokráciát a modern társadalomban szükségszerűségnek tekintette. Weber állította, hogy a komplex gazdasági és politikai-jogi rendszerek kifejlődése igényli az uralom racionális típusát, amely illeszkedik és ösztönzi a modern ipari társadalom kifejlődését. Ezt az uralmi típust a bürokratikus szervezet és irányítás valósítja meg, amelynek ismérvei a következők: – folyamatosan létező szervezet, amely speciális funkciókat lát el és tevékenységében törvényes. A folyamatosságot és az állandóságot – a szervezeten belül – írásos okmányok szabályozzák a cselekedetekre, a döntésekre és a törvényekre vonatkozóan. – a személyi állomány hierarchikus bázison tevékenykedik. A hatáskörök egyértelműen meghatározottak a hierarchián belül, hasonlóan a köztisztviselők jogaihoz és kötelességeihez minden szinten. – a személyi állomány tulajdonjogilag el van választva a szervezet működésének eszközeitől. A szervezet tagjai személyükben szabadok és a hatásköröknek kizárólagosan személytelen hivatalos kötelezettségeik teljesítésében alanyai. – a személyi állomány kinevezett, nem választott, a kinevezés képességein alapul és a hivatali előmenetel munkában tanúsított érdemeitől függ. – a személyi állomány meghatározott fizetéssel rendelkezik és kinevezésük határozott idejű. A fizetés nagysága a hierarchiában elfoglalt helytől függ. A foglalkoztatás állandó és biztonságos időtartamú, illetve nyugdíjjogosultsággal jár.1 Az uralom jogi-racionális típusa fölényben van a többi uralmi típussal szemben, amelyeket Weber megkülönböztetett: a karizmatikus és a hagyományos uralommal szemben, amelyek instabilak vagy túl statikusak. A 20. században Weber elmélete meghatározó befolyást gyakorolt a társadalomtudományokra és az igazgatás gyakorlatára egyaránt.

2. Az ELMÉLET HATÁSA A TUDOMÁNYBAN Az elmúlt száz évben Weber bürokráciaelméletét pozitívan és negatívan egyaránt értékelték. Ez az elmélet tudományos viták középpontjában állt. A weberiánusok a szükségszerűség mellett érveltek. Sajnos a Weber-követők nagyon gyakran csak kiragadott idézetek alap-

1 Az ismérvek angol fordításban megjelentek: Max Weber: The Theory of Social and Economic Organization, Free Press, Glencoe III., 1947, 329–341.; Figyelemre méltó hivatkozások és magyarázatok találhatók: Christopher Ham, Michael Hill: The Policy Process in the Modern Capitalist State című művében (Harvester-Wheatsheaf, New York – London, 1993, 118.), valamint Wayne Parsons: Public Policy című monográfiájában (Edward Elgar Publishing Limited, 1995, 272–273.).

44


ján érveltek, és többet olvastak Webert méltató könyveket és tanulmányokat, mint az eredeti Webertől származó írásokat.2 A Weber-követők ezért számos ponton félreértelmezték vagy leegyszerűsítették Weber elméletét. A leegyszerűsítésre hoz példát Albrow, amikor megállapítja, hogy sok Weberkövető leegyszerűsíti a formális racionalitás és a hatékonyság összefüggését, amikor azonosítják a formális racionalitást és a hatékonyságot azon az alapon, hogy mindkettő költség-haszon alapon kalkulál. Abrow viszont rámutat arra, hogy Weber szerint a formális racionalitás nem pénzbeni kalkulációt, hanem korrekt kalkulációt jelent, ami a társadalmi célok elérésén mérhető. Így a formális racionalitás akár szembe is kerülhet a gyakorlati racionalitással.3 A félreértelmezésre példa, hogy a Weber-követők egy része a bürokráciát olyan szükségszerűségnek tartja, amelyet a demokrácia ellenőrizni képes. Ezzel szemben a Weber-követők másik része – Weber eredeti elmélete nyomán – rámutat arra, hogy a demokrácia eszközei (a parlament, a civil társadalom) nem képesek a bürokrácia hatalmának korlátozására. Ezért Weber még egy patrimoniális irányú elmozdulást is elképzelhetőnek tart.4 Ezen a ponton már jelentkezett az első eltérés Weber eredeti elmélete és a weberiánusok, azaz a Weber-követők álláspontja között. Weber – az általa alkotott módszertani elv, a társadalomtudományok értékmentességének elve alapján – nem értékelte, csak logikailag elemezte a szükségszerűséget, a weberiánusok viszont pozitívumnak tartották a bürokratikus irányítást, és annak kiteljesedését. Ez az eltérés sokakban azért nem tudatosodott, mert ezek a kutatók többet olvastak Weber elméletéről, mint magától Webertől. Webernél ugyanis ontologikusan nincs aszimptotikus közelítés az ideáltípushoz. Szemlélete nem érthető a neokantiánus értékelmélet délnémet változatának, Heinrich Rickert és Wilhelm Windelband munkásságának ismerete nélkül. (Egyébként Weber Rickert egyetemi kollegája volt a freiburgi egyetemen, és Windelbanddal baráti és munkakapcsolatban állt Heidelbergben.) Mi a neokantiánus értékelmélet lényege? Eszerint az értékek nem léteznek, csak érvényesülnek. Funkciójuk a társadalmi történeti helyzetek és folyamatok összehasonlító elemzése. A neokantiánusok ugyanis megkülönböztettek nomotetikus, azaz törvénytudományokat (ezek voltak a természettudományok) és ideografikus, azaz eseménytudományokat (ezek voltak a társadalomtudományok). A természettudományok törvényszerűségeket tárnak fel, a társadalomtudományok az egyediséget állapítják meg. Az ideáltípus Weber szerint arra alkalmas, hogy tipizálja az egyediséget, de sohasem értékel. Vagyis a társadalomtudományok nem állapíthatnak meg törvényszerűségeket, hanem megrekednek a lényegre törő általánosításban a tipizálás szintjén. Az eredeti elméletben tehát a jogi-célracionális irányítás ideáltipikus szintje nem létezhet, hanem arra szolgál, hogy az egyedi megjelenéseket összehasonlítás útján tipizálja.

2 Ez nem egyedi eset, más nagy hatású gondolkodóknál is előfordul. Herbert Simon eredeti elmélete is hasonló pályát futott be, lásd erről: Parsons: i. m., 273–284. 3 Lásd erről M. Albrow: Bureaucracy, Pall Mall, London, 1970, 65. 4 Idézi: H. Gerth, C. Mills: From Max Weber: Essays in Sociology, Routledge-Kegan-Paul, London, 1948, 49.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

1. BEVEZETÉS

45

3. WEBER ELMÉLETÉNEK GYAKORLATI HATÁSA A 20. században létrejöttek a bürokratikus irányítás különböző szervezeti-igazgatási formái, és a bürokratikus szervezetek újabb és újabb társadalmi szférák működésének meghatározóivá váltak. Vagyis a 20. században Weber elmélete meghatározóan befolyásolta a bürokratikus irányítás gyakorlatát. Ugyanakkor nem alakult ki konszenzus Weber bürokráciaelméletének értelmezésében. 1. Weber a bürokratikus irányítás fölényét a korporatív irányítással szemben úgy fejezte ki, hogy a bürokratikus irányítás úgy viszonyul a korporatív irányításhoz, mint a gépi nagyipar a céhes iparhoz. A bürokratikus irányítás fölényét bizonyította azzal, hogy működése biztonságot és stabilitást eredményezett. Méltányosság- és egyenlőségtudatot alakított ki. Az ipari korszakban mindenkinek szolgáltatta az utakat, iskolákat, kórházakat, autópályákat és a csatornázást, amit az emberek elvártak nagyjából a tömegigények szerint.5 2. A 20. század végén új korszak kezdődött. A tudásintenzív gazdaság lépett az ipari korszak helyébe. Ez versenynyomás alá helyezte a gazdasági intézményeket, de a társadalmi intézményeket is. Újból kiderült, hogy nem a gazdaságnak van társadalma, hanem a társadalomnak van gazdasága. A gazdasági versenyképesség stratégiai távlatban nem a gazdaságban, hanem a közintézmények világában dől el. Versenyelőnyt az egészségügyi ellátás, az iskolarendszer, a szociális ellátórendszerek és a közigazgatási rendszer minőségi színvonala biztosít. 5 A jellemzők részletes áttekintését David Osborne és Ted Gaebler: Reinventing Government (Addison-Wesley Publishing Company, Egyesült Államok – Kanada, 1992, 45–48.

46


Az egyenértékű tömegigények kielégítése továbbra is fontos maradt, mint ahogyan fontos napjainkban is. Ugyanakkor növekvő mértékben jelennek meg olyan állampolgári csoportok, amelyeknek igényei speciálisak. Minőséget és választékot igényelnek. A közintézmények tehát a kettős legitimáció préselő hatású kényszernyomása alá kerültek. A weberiánusok logikája szerint ezekre a kihívásokra az ideáltípus kiteljesedett megvalósítása az adekvát válasz. Sokan megkísérelték, mindnyájan kudarcot vallottak.

4. A PARADIGMAVÁLTÁS SZÜKSÉGESSÉGE Többre volt szükség. Körvonalazódott, hogy paradigmaváltás szükséges a közintézmények működésében. Ez egy külön százéves történet. A 19. század végén bebizonyosodott, hogy a piaci integráció maradéktalan uralma – amelyben a társadalmi problémákat a „láthatatlan kéz” kezeli – megbukott. Állami integráció, állami szabályozás és ellenőrzés vált szükségessé, amelyet a piaci integráció mellett – és nem helyette – kiépítettek. Ez volt a bismarckiánus állam. 100 évvel később az állami integráció került kudarcos helyzetbe. Tartós, perspektivikus kiutat azok az országok találtak, amelyek a közintézmények működését alapjaiban átalakították a piaci szemlélet és a módszerek alkalmazásával. A sorrend azonban fontos. Először alkalmassá tették a közintézményeket a versenyre, a szabályozó-ellenőrző funkció és a szolgáltatási funkció szétválasztásával, és egyéb ösztönzők bekapcsolásával, amelyek a közintézmények közötti versenyt tették lehetővé. A lényeg, hogy erős, rugalmas és alkalmazkodóképes kormányzat működjön. A nagyobb kormányzat nem erősebb, ahogyan a minimalizált állam sem erősebb, a „hollow state”-ről nem is beszélve. Csak ezután, a második szakaszban kapcsolhatók be a magánvállalkozások és a civil társadalom szervezetei. Az állam által létrehozott nonprofit szervezetek közintézményi, magánés civil szervezetek társulásait alakították ki és többek között privatizáltak is. A privatizáció tehát nem „panacea magna”, hanem egy eszköz a sok közül. A weberiánusok nézetei részleges érvényűekké váltak, visszahúzódtak a szabályozás és az ellenőrzés területére, az új közelítések – például a „New Public Management” – velük szemben bontakoztak ki. Weber eredeti elmélete azonban továbbra is releváns maradt, mert az ideáltípusnak kizárólag logikai-elemző funkciót tulajdonított, lételméleti relevancia nélkül, és a jogi-célracionális racionalitást kombinálta az értékracionalitással. Az eredeti weberi elmélet értelmezte és orientálta az új helyzetet. Ez a gyakorlatban is – különböző kilengések, megingások után – érvényesült. A hierarchikus orientáció megmaradt, – sőt a többszereplős verseny miatt – még meg is erősödött a szabályozásban és az ellenőrzésben. Ugyanakkor közintézményi, piaci és civil szervezeti részvétellel többszereplős verseny bontakozott ki a „value for money”, azaz a „minőséget a pénzedért” elve alapján, amelyet a piaci erők is szabályoztak. Természetesen a közszolgáltatásokat soha nem lehet úgy vezetni, mint az üzletet. Többek között azért sem, mert a szolgáltatás kötelezettséget jelent a fizetőképességtől függetlenül, a piacon viszont csak olyan javakhoz juthatunk hozzá, amelyeket meg


t anu lmányok •

t anu lmányok •

A másik oldalon álló Weber-kritikusok azt hangoztatták, hogy a bürokratikus irányítás formális racionalizmusa a hatalmi túlburjánzás tendenciáját és veszélyét rejti magában, és így a társadalmi alrendszerek centralizált irányítása fékezi a társadalom spontán differenciálódási folyamatait. Nagy hatású volt például Herbert Simon kritikája, aki rámutatott arra, hogy a bürokratikus szervezet nem monolit tömb, hanem különböző érdekű és véleményű csoportok strukturált egysége. Vagyis ontológiailag irreális a bürokrácia ideáltípusának megvalósítására irányuló törekvés. A „bounded rationality”, azaz a korlátozott racionalitás simoni elmélete értékes mozzanatokkal gazdagította a bürokrácia elméletét és gyakorlati működését. Ebben a sorban – mások mellett – megemlítendő Lasswell, Lindblom vagy Crozier neve is, akik hozzájárultak a büroráciaelmélet gazdagításához és időszerűsítéséhez. Kritikájuk jogossága az eredeti weberi bürokráciaelmélet vonatkozásában nehezen értelmezhető, mert Weber ideáltípus tanának – eredeti értelmezésben – nincs ontológiai érvénye. Webernél az ideáltípus tanának metodológiai funkciója volt, hasonlóan a társadalmi cselekvés tanához, vagy a tudomány értékmentességének elvéhez. Ezenkívűl Weber a racionalizmus eredetét összekötötte a protestáns aszkézissel, és egyenesen rettegett a bürokratizálódás kiteljesedésétől. Ugyan szükségszerűnek tartotta a folyamatot. Tisztán látta, hogy nem megszüntethető, de a kiegyensúlyozását szükségesnek tartotta.

47

5. WEBER EREDETI ELMÉLETÉNEK TANULSÁGAI Az eredeti weberi bürokráciaelmélet viszont ennél több tanulsággal szolgál, és szemléleti kiindulópontokat ad napjainkban is a kiútkereséshez. Ezt az orientációt neoweberiánus szintézisnek is nevezik.7 Weber aggodalommal figyelte és problematikusnak tartotta a bürokrácia szükségszerű megerősödését. Ez a racionalizmus fogalmában kétféleképpen is kifejezésre jut.8 Egyrészt a protestáns etikából szekularizálódott racionális életvitelt nemcsak Marx eredeti tőkefelhalmozás elméletével szegezte szembe, hanem azzal a felfogással is, amely a modern kor racionalizmusát a francia felvilágosodásból eredeztette. Szerinte a racionális életmódot a protestáns aszkézis anyagi javakra irányuló törekvése váltja ki. Weber szerint a puritán ihletettségű, hivatásszerűen végzett munka racionális életmódot eredményez. Ez azonban elkerülhetetlenül gazdagodáshoz vezet, amely a hivatásszerűen végzett munka erkölcsi tartalmát rombolja. Ez az első probléma, amelyet Weber exponál, de nem old meg. A modern korban a technikai és gazdasági feltételekhez kötött gazdasági rend hatalmas kozmoszát építettük fel. Vagyis eredetileg mint „egy könnyű köpeny, melyet az ember bármikor ledobhat”, úgy kellene Baxter, egy akkori prédikátor szerint a külső javakra irányuló gondnak az ő szentjeinek a vállán lebegnie – idézi Weber, majd így folytatja „De a köpenyből a végzet folytán acélkeménységű burok lett, és ennek a világnak a külső javai az embe-

6 Lásd a részletes elemzést a különbségekről: Osborne–Gaebler: i. m., 20–22. 7 A neoweberiánus állam fogalmát Christopher Pollitt és Geert Bouckaert vezette be általános érdeklődést kiváltó könyvében (Christopher Pollitt, Geert Bouckaert: Public Management Reform: A Comparative Analysis, II. kiadás, Oxford, United Kingdom, University Press, 2006. 8 Lásd erről az összefoglaló áttekintést: Jenei György: Rationality and Buraucracy in Hungary before and after the Transition című tanulmányában. (= eds. Polonca Kovac, Gajduschek György: Contemporary Governance Models and Practices in Central and Eastern Europe, NISPAceee Press, Bratislava, 2015, 99–102.

48


ren folyton növekvő s végül elháríthatatlan hatalomra tettek szert, amilyenre nem volt példa a történelemben.”9 A kezdet a puritánok által megfogalmazott hivatásszerűen végzett munka követelményének szekularizálódása. Weber itt a metodista John Wesleyt idézi: „Félek: valahol csak a gazdaság növekedett, ott a vallás belső tartalma ugyanabban a mértékben csökkent… Így bár megmarad a vallás formája, de szelleme lassanként eltűnik”.10 Ehhez kapcsolódva Weber megerősíti, hogy már a puritánoknak sem mindig sikerült, hogy az anyagi javak szerzése, a gyarapodás során a köpeny könnyű maradjon. Viszont saját korára vonatkozóan már egyértelműen állítja, hogy „a végzet folytán a könnyű köpenyből acélkeménységű burok lett.” Weber szerint a puritán a hivatás embere akart lenni, mi viszont kénytelenek vagyunk azok lenni. Az „acélkeménységű burok” kifejezés az angolszász szakirodalomban, mint „iron cage” jelent meg, és terjedt el. Ez nem pontos fordítás. Az „iron cage” vasketrecet jelent, nem pedig acélt.11 A különbség viszont lényeges. A vas rozsdásodik, az acélburok (Weber eredeti kifejezését idézve „stahlhartes Gehäuse”) viszont nem.12 Összefoglalva: a modern kapitalista szellem alapja a hivatás eszméjén alapuló racionális életmód, amely a keresztény aszkézis szelleméből született, azonban a racionális életmód kiteljesedése szükségképpen levedli a vallási köntöst, a keresztény aszkézis elillan. Másodszor fontos, hogy Weber racionalizmus felfogása komplex volt. Négyféle racionalizmust különböztetett meg. Ezek a következők: gyakorlati, elméleti, érték- és formális racionalizmus. A gyakorlati racionalitás az emberi cselekvést az egyéni, tiszta, pragmatikus és individualista érdekeihez kapcsolja. Weber szerint a gyakorlati racionalitás „a társadalmi élet minden területén egyforma jelentőségű” vagyis egyetlen szféra – így a gazdasági sem – emelhető ki. Az emberi cselekedetek ezen a racionalitási mércén értékelhetők és értékelendők. Az elméleti racionalitás érvényesítése során az egyén tudatosan uralja a valóságot növekvő precizitású elvont fogalmak segítségével. (Ezt a típust Weber „intellektuális racionalizmus”nak is nevezi.) A kimunkált elméleteket szembesítik a gyakorlati tapasztalatokkal, amelyeket logikai dedukcióval és indukcióval, az okozati viszonyok feltárásával és szimbolikus „jelentésük” alapján tesznek meg. Vagyis az elméleti racionalitást az absztrakt megismerés folyamatai alkotják. Weber azzal érvel, hogy az embereknek igénye van a megszokás és a véletlenszerűség meghaladására az összefüggések feltárásával. Ez az ember „metafizikai szükséglete”. Meggyőződése, hogy az elmélet és gyakorlat szembesítése visszahat az emberi cselekvésre, és még a cselekvés új szabályainak bevezetését is kezdeményezheti. Így olyan „vallási tan9 Max Weber: A protestáns etika és a kapitalizmus szelleme, Franklin Társulat, Budapest, 1923, 121. 10 Weber: i. m., 116. 11 Az „iron cage” kifejezés használatára példa: Parsons: i. m., 272. A szerző Max Weber: The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism című angol fordításra utal (Allan-Unwin, London, 1930). 12 Érdekes, hogy az első 1923-as magyar nyelvű fordítás az „acélkeménységű burok” kifejezést használja. Ez a fordítás a lábjegyzetek nélkül jelent meg a Trianon okozta papírhiányra történő hivatkozással.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

tudunk fizetni. Az üzleti életben a menedzserek tevékenységének értékmércéje a termék, és az általa szerzett profit, a közintézményekben viszont az igazgatásszervezők értékmércéje, hogy hogyan vélekednek szolgáltatásaikról a társadalmi csoportok. Az üzleti vállalkozások pénze a fogyasztóktól származik, a közintézményeké viszont az adófizetőktől.6 Más szavakkal: az értékracionalitás igényelte a piaci erők bekapcsolását, de végső soron a hatékonyságot olyan értékimperatívuszoknak köszönheti, mint az ellátási kötelezettség vagy a szolgáltatások minőségi színvonala. A reformok harmadik szakaszában a szabályozott piacot – aki szabad piacot mond, az vagy tudatlan, vagy lopni készül – legitimálni kellett a társadalom, a különböző csoportok előtt. Angliában például ezt szolgálták az „Állampolgári Szerződések” (Citizens Charter). Ennek a társadalomban elfogadott módjait és eszközeit napjainkban is keresik. Ebben a helyzetben a weberiánus felfogás csak részlegesen érvényesül, azaz továbbra is conditio sine qua non a jogállamság és a közintézmények szabályozó-ellenőrző hatalma.

49

13 Weber: i. m., 121.

50


Weber reményeket fűzött a parlament ellensúlyozó szerepéhez. Ez egyelőre biztosan nem jött be.14 Két dimenzióban szükséges – szerinte – a kiútkeresés egy időben. Az állami szabályozás és ellenőrzés erősítése az egyik feladat a többszereplős szolgáltatásnyújtás közegében. A másik feladat a civil társadalmi csoportok teljes körű, intézményes bekapcsolása a közpolitikai döntéshozataltól a szolgáltatásnyújtásig, amely a parlament szerepét is megtámasztja, megerősíti. Ezt a feladatot a civil társadalmi csoportok közvetlen bevonásával lehet megoldani, mert a meglevő civil szervezetekről nem lehet tudni, hogy a civil társadalom érdekeinek kifejezői vagy valamilyen párt, vagy nemzetközi hatalmi központ meghosszabbított karjai. Ez az eredeti weberi elmélet üzenete, amelyet neoweberiánus szintézisnek is nevezhetünk.15 Marcel Proust írja valahol: „A felfedezés öröme nem abban áll, hogy új tájakat fedezünk fel, hanem abban, hogy új szemmel nézünk körül.”16 Új szemlélet kell ahhoz, hogy autentikusan közeledjünk Weber eredeti bürokráciaelméletéhez. Akkor egy napjainkban is időszerű elmélet mozzanatait fedezhetjük fel. Kétségtelen, hogy az elmélet nem tartalmazza a válaszokat közigazgatás-fejlesztési problémáinkra. Tudományos lelkiismeretességtől vezérelve Weber aggodalmait, dilemmáit osztja meg velünk. Olyan időket élünk, amikor nem olvashatjuk ki a teendőket Weberből, semmi sem ment fel bennünket az önálló gondolkodás, a szuverén valóságszemlélet felelőssége alól. Kérdezni viszont érdemes, és az eredeti elmélet kiindulópontokat tartalmaz a kiútkereséshez. Ehhez nem elég a Weber-követők nézeteinek ismerete. Ez csak conditio sine qua non. Tartalmaz ugyan hasznos ismereteket, de a válasz keresése érdekében le kell ásnunk az eredeti elmélet mélységeibe. Akkor közelebb kerülhetünk korunk bizonytalanságokkal teli valóságához. Közben ne felejtsük el egy dalmáciai templom falfeliratát, mely így hangzik: „Ne hagyd, hogy kifolyjon kezed közül a múló idő.”

6. LŐRINCZ LAJOS AZ IGAZGATÁSI ÉS POLITIKAI RACIONALIZMUS VISZONYÁRÓL Ezen a ponton tanulmányomat személyes emlék felidézésével fejezném be. Lőrincz Lajos akadémikust az 1980-as években, a preweberiánus időkben ismertem meg, az Országos Vezetőképző Központban, ahol rendszeresen oktatott a vezető köztisztviselők továbbképző tanfolyamain. Akkoriban mindketten sok értelmiségihez hasonlóan tisztán láttuk, hogy „a reálisan létező szocializmus” nem egyéb, mint modernizációs zsákutca. Egyetértettünk abban, hogy már 1975 után kiderült ez, amikor nyilvánvalóvá vált, hogy – Bognár József szavaival élve – nem sikerült „organikussá tágítani” az új gazdaságirányítási rendszert új gazdaságpo-

14 A bürokrácia és a politikusok történelmi tipológiájáról, a kölcsönviszonyok egyensúlytalanságáról átfogó áttekintést tartalmaz: Joel D. Aberbach, Robert D. Putman, Bert A. Rockman: Buraucrats and Politicians in Western Democracies (Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts – London, England, 1981) című munkája. 15 A neoweberiánus állam amerikai relevanciájának elemzését lásd Lawrence E. Lynn: What is a NEO-Weberian State? Reflections ona Concept and its Implications, The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy, NISPAvee Press, Bratislava, 2008/2009, 17–27. 16 Idézi: Osborne–Gaebler: i. m., 22.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

tételek”, mint a hindu vallásban a „Kharma”, vagy a kálvinisták eleve elrendelés tana, vagy a luteránusok hiten keresztüli igazolása – bizonyos körülmények között – lényegesen befolyásolják az emberek gyakorlati életvitelét. A harmadik a lényegi (érték-) racionalitás – a gyakorlati racionalitáshoz hasonlóan és az elméleti racionalitástól eltérően – „közvetlenül” mintázatokba rendezi az emberi cselekedeteket. Ezt azonban nem tiszta szándék-következmény kalkuláció alapján teszi, hanem a múlt, a jelen és egy jobb lehetőség szerinti „értékkövetelmények” alapján. Az értékkövetelmény nem egyszerűen egyetlen, adott értéket jelent, hanem értékcsoportokat, amelyek különböznek egymástól az átfogó érvényesség és a belső következetesség alapján. A lényegi racionalitás „sztenderdizálja” az emberi cselekvések egyedi folyamatait. A negyedik, a formális racionalitás – Weber szerint kevés kivételtől eltekintve, mint például a római jog – általánosságban az iparosodáshoz kapcsolódik, elsősorban a gazdasági, a jogi és a tudományos szférákhoz, de mindenekelőtt a bürokratikus uralomhoz. A gyakorlati racionalitással szemben – amely, a szándék-következmény kalkulációt a pragmatikus, személyes érdekek alapján végzi el – a formális racionalitás, hasonló szándék-következmény kalkulációt végez el általánosan elfogadott szabályok, törvények és rendeletek mércéjén. Technikai szempontból vitathatatlan, hogy az uralom „legracionálisabb” típusa a bürokratikus irányítás. Ez a racionalitás csak akkor létezik, ha képzett jogászok alkotnak meg olyan törvényeket, amelyek csak az egyes esetek egyértelmű és általános jellemzőit veszik figyelembe, tisztán a folyamatok megvalósíthatósága és jogi logikája alapján. Már említettük, hogy Weber a bürokratikus uralom szükségszerűségét nem vonta kétségbe, azonban ellensúlyokat keresett. A kiegyensúlyozottság kialakításához a bürokratikus uralom szükségszerűségét össze kell egyeztetni a gyakorlati racionalitás individuális autonómiájával (ennek hiányában az egyén óhatatlanul sematizálódik, amit Weber reális veszélynek tartott), az elméleti racionalitás szuverenitásával és az értékracionalitás mindennapos hatásaival és igényeivel. Weber azért volt szkeptikus és aggodalmas, mert nem találta meg a négyféle racionalizmus kiegyensúlyozott érvényesülésének módját. Hiába kereste, nem találta és ezt nyíltan ki is jelentette. Ezt az egyensúlyt még mi sem találtuk meg. Ezért Weber prófétai víziói napjainkban is időszerűek. Eszerint: „Senki sem tudja, hogy ki fog a jövőben, abban a burokban (az acélburokról beszél) rejleni, és ennek a roppant fejlődési folyamatnak a végén, egészen új próféták fognak-e állani, vagy régi gondolatok és eszmények hatalma s újjászületése fog-e ott feltűnni, vagy pedig – ha kettő közül egyik sem, akkor – valami mechanizált kövület, megtoldva az embernek a maga fontosságához való bizonyos görcsös ragaszkodásával, pedig ezek „szakemberek szellem nélkül, élvhajhászok szív nélkül, ez a semmi gondolja magáról, hogy az emberiességnek eleddig soha el nem ért fokára jutott.”13

51

7. MAGYAR RELEVANCIA Mennyiben releváns az eredeti weberi elmélet napjaink Magyarországán? A válasz csak számos összefüggés áttekintő elemzése alapján adható meg. Először tekintetbe kell venni, hogy nálunk az előző politikai rendszer csak olyan racionalizmust fejlesztett ki, amely utópiákat fejezett ki racionális módon. Racionális forma volt, tárgyi racionalitás nélkül. A reálisan létező szocializmus építése olyan „szimbolikus” vasúti menetrend volt, amely a valóságban sohasem érvényesült. Ebben a politikai rendszerben a bürokrácia jogi racionalizmusa nem volt a döntések tartalmának végső meghatározója, hanem csak kifejezte a politikai döntést racionális formában, és utána a megvalósítással kínlódott.

Másodszor 1989 után a piacgazdasági átmenet kapcsolódott a bürokratikus célracionalizmus kibontakozásához, a weberiánus hagyomány nyomvonalain. Ennek azonban nem volt ideje a kiteljesedésre, mert a közigazgatási modernizáció nemzetközi trendjéhez történő igazodás a piacgazdasági szemlélet bekapcsolását sürgetően szükségessé tette, a mainstream folyamatokkal történő szinkronitás követelménye miatt. Úgy kísérelték meg a weberi hagyományok meghaladását, hogy nem hagytak időt a weberi rendszer stabil „beüzemelésére”. Ez elfajulásokat eredményezett a nyugati modernizációhoz képest. Védtelenné tette a közigazgatási rendszert a korrupcióval szemben. Ezenkívül úgy építették hozzá a ki nem teljesedett hierarchikus integrációhoz a piaci integrációt, hogy a horizontális integráció szintetizáló ereje gyengén érvényesült. Kifejeződött az elfajulás a közintézményi menedzsmentreformok csonkaságában is. A reformokat a kiszerződéssel kezdték, amire úgy került sor, hogy a közintézmények versenyképességének feltételeit nem teremtették meg. Így a kiszerződés nem feltétlenül kapcsolódott össze a minőség, a hatékonyság követelményével. Ellenben tág teret nyitott a kliensrendszer, a „haveri összefonódás” számára. Szélsőséges esetben a közintézményi monopóliumot magánmonopólium váltotta fel. A mainstream reformokban a harmadik szerződés az állampolgári szerződések rendszere volt, amely az eredményességi kritériumok meghatározásával legitimálta a reformokat. Nálunk ezek a szerződések hiányoznak, és az állampolgári konzultációk nem pótolják a közintézmények és az állampolgárok intézményes csatornáinak működését, amely az állampolgárok intézményes részvételét biztosítja nemcsak a szolgáltatásban, hanem a döntéshozatalban is. Nálunk a kialakult helyzet két tanulság levonását igényli. Egyrészt a bürokratikus célracionalizmus egyértelmű érvényesítése minden további reformlépés előfeltétele, akár a Weber-követők szemlélete alapján is. Ez conditio sine qua non. Másrészt megfontolandók a neoweberiánus szintézis megfontolásai az ideáltípusról mint a logikai elemzés eszközéről, a tudomány értékmentességéről, a négyféle racionalizmus kiegyensúlyozottságának érvényesítéséről. Nálunk nemcsak az eredeti weberi elmélet átgondolása, tanulságainak megvonása szükséges, hanem tanulságos lehet a weberiánus hagyomány elemző alkalmazása is, mert bizonytalan, nem kellően szilárd a jogállamiság és az állami szabályozás, illetve az ellenőrzés rendszere sem. Napjainkban világszerte a társadalomtudományokban többféle paradigmaváltás szükségszerűségének tana létezik egymás mellett. Elméleti vitákban eldönthetetlen, kinek van igaza. A gyakorlatban kell a különböző elméletek eszköztárát tesztelni, és csak az ennek során szerzett tapasztalatok értékelése alapján lehet dönteni arról, hogy egy bizonyos paradigma váltása-e a megoldás, vagy különböző paradigmák kombinációi szükségesek. Csak arra vigyázzunk közben, hogy ez a kombináció koherens szintézis, ne pedig összetett tévedés legyen.

17 Karl Mannhiem: Ideology and Utopia, Harcourt-Brace and World, Egyesült Államok, New York, 105.

52



t anu lmányok •

t anu lmányok •

litikai orientáció és a politikai pluralizmus hozzákapcsolásával. Közös volt a weberi bürokráciaelmélet iránti érdeklődésünk. Én például 1965-ben védtem meg szakdolgozatomat a társadalmi cselekvés és az ideáltípus tanának módszertani szerepéről Webernek „A protestáns etika és a kapitalizmus szelleme” című munkájában. Figyelemmel hallgattam a nagy tekintélyű Lőrincz professzort, aki kifejtette az igazgatási racionalitás autonómiájának fontosságát a politikai racionalizmussal szemben. Ebben a preweberiánus korszakban nálunk nem érvényesült Karl Mannheim – aki Mannheim Károlyként, Budapesten született – felfogása a politikai és az igazgatási racionalizmus egymást kiegészítő viszonyáról.17 Lőrincz professzor kifejtette, hogy nálunk az igazgatási racionalizmus fokozatosan szembekerült a hittudományi megalapozottságú politikai racionalizmussal, ezért a köztisztviselők szakmai felkészültségének erősítése a kulcskérdés. A felsőszintű vezetőknek tartott előadásaiban – és akkoriban megjelent tanulmányaiban, közöttük az 1988-ban megjelent „Magyar közigazgatás: dilemmák és perspektíva” című kismonográfiájában ebbe az irányba befolyásolta a szakmai közvéleményt. Elment a rendszerváltás szükségszerűségének faláig. Bizonyosan fontos szerepe volt a rendszerváltás szellemi előkészítésében, abban hogy 1998 és l990 között a köztisztviselők felkészültsége, autonóm, nemzeti felelősségtől vezérelt viselkedése lehetővé tette, hogy a kialakult politikai vákuumban olyan politikai szerepet vállaljanak, amely unikális volt a közép- és kelet-európai régióban. Lényeges tényezői voltak a rendszerváltásnak azzal, hogy a közintézmények kezdeményezték és megvalósították azokat a jogi-intézményi feltételeket, amelyek megalapozták a piacgazdaságot, a többpártrendszert és a jogállamiságot, és mindezt egyetlen, 1990-ben tartott szabad választás legitimálta. Ez unikális volt, mert a régió többi országának mindehhez több választásra volt szüksége, és egyes országok megrekedtek az átmenetben vagy éppen zsákutcába jutottak. A tudományos kutatás még napjainkban is adós maradt Lőrincz professzor oktatási és tudományos munkájának, a folyamat szellemi előkészítésében betöltött nagy hatású szerepének méltó értékelésével.

53

1. Joel D. Aberbach, Robert D. Putnam, Bert A. Rockman: Buraucrats and Politicians in Western Democracies, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts – London, England, 1981. 2. M. Albrow: Bureaucracy, Pall Mall, London, 1970. 3. H. Gerth, C. Mills: From Max Weber: Essays in Sociology, Routledge-Kegan-Paul, London, 1948. 4. Christopher Ham, Michael Hill: The Policy Process in the Modern Capitalist State, Harvester-Wheatsheaf, New York – London, 1993. 5. Jenei György: Rationality and Buraucracy in Hungary before and after the Transition = eds. Polonca Kovac, Gajduschek György: Contemporary Governance Models and Practices in Central and Eastern Europe, NISPAceee Press, Bratislava, 2015. 6. Lawrence E. Lynn: What is a NEO-Weberian State? Reflections ona Concept and its Implications, The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy, NISPAvee Press, Bratislava, 2008–2009. 7. Karl Mannheim: Ideology and Utopia, Harcourt-Brace and World, Egyesült Államok, New York, 1954. 8. David Osborne, Ted Gaebler: Reinventing Government, Addison-Wesley Publishing Company, Egyesült Államok – Kanada, 1992. 9. Wayne Parsons: Public Policy, Edward Elgar Publishing Limited, 1995. 10. Christopher Pollitt, Geert Bouckaert: Public Management Reform: A Comparative Analysis, II. kiadás, Oxford University Press, United Kingdom, 2006. 11. Max Weber: A protestáns etika és a kapitalizmus szelleme, Franklin Társulat, Budapest, 1923. 12. Max Weber: The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism, Allan-Unwin, London, 1930. 13. Max Weber: The Theory of Social and Economic Organization, Free Press, Glencoe III., 1947.

Prof. Dr. Jenei György (gyö[email protected]): 1965-ben végzett az Eötvös Loránd Tudományegyetemen, történelem–filozófia szakon; a szociológiai tudományok kandidátusa és az MTA doktora nemzetközi viszonyok – politológia szakterületén. Három egyetem díszdoktora. Speciális kutatási területe a közpolitika és a közintézményi menedzsment; speciális kutatási témái: A civil társadalom szerepe a piacgazdasági átmenetben; Közigazgatási reformok és a neoweberiánus szintézis összefüggése; A jóléti államok különböző típusai. Publikációi főleg angol és magyar nyelven jelentek meg, számos könyv szerzője, és angol nyelven megjelent könyv szerkesztője. Elnökségi tag, illetve elnök volt különböző szakmai szervezetekben (European Group of Public Administrtion, International Research Society of Public Management, Network of Institutues of Public Administration in Central and Eastern Europe). Jelenleg professzor emeritusz a Budapesti Corvinus Egyetemen. Rendszeresen oktat magyar és angol nyelven, és továbbra is publikál hagyományos kutatási témáiban.

t anu lmányok •

t anu lmányok •

8. BIBLIOGRÁFIA

54



55

t anu lmányok •

PRO PUBLICO BONO – Magyar Közigazgatás, 2016/3, 56–69. Balázs István

EURÓPAI INTEGRÁCIÓ – MAGYAR KÖZIGAZGATÁS, EGYKOR ÉS MOST Lőrincz Lajos korabeli vízióinak szembesítése napjaink folyamataival1 European Integration, Hungarian Public Administration Then and Now

Prof. Dr. Balázs István, CSc, tudományos főmunkatárs, MTA TK JTI, tanszékvezető egyetemi tanár, DE ÁJK, Közigazgatási Jogi Tanszék, [email protected], balazs.istvan@ tk.mta.hu Remembering Lajos Lőrincz, a 1998 publication’s analysis concluded that the EU accession negotiations at the start of yet there could be no unified European administration. The study examined on this basis we try and prove that there is no agenda for nearly two decades after the establishment of a federal EU, the European Institutions therefore not be part of government troops over the Member States. The EU authorities are today sui generis institution of their particular status, and this is especially true of the EU administration and the relationship between Member States’ administrations. These relations, although it can also be shown as indicated by Lajos Lőrincz natural interaction between the EU administration and the administration of the Member States, but only at the level of principles. That is why today we can not even talk about integrating European public administration and its unified law regulating either.

Kulcsszavak: Európai Közigazgatási Térség, európai közigazgatás, európai közigazgatási jog, európai integráció, intézményi önállóság, informális acquis communautaire

Keywords: European Administrative Space, European administration, European administrative law, European integration, institutional autonomy, informal acquis communautaire

1

56

t anu lmányok •

Lőrincz Lajosra emlékezve, egy 1998-as publikációjának elemzésével megállapítható az, hogy az uniós csatlakozási tárgyalások megkezdésekor még nem lehetett szó egységes európai közigazgatásról. A tanulmány ennek alapján azt próbálja vizsgálni és igazolni, hogy közel két évtized elteltével sincs napirenden a föderatív EU kialakítása, ezért az Európai Intézmények sem lehetnek a tagállamok feletti államalakulat részei. Az EU szervei ezért napjainkban is sui generis intézmények a maguk sajátos jogállásával, ez pedig különösen igaz az uniós igazgatás és a tagállami közigazgatás viszonyára. Ezek viszonyában, bár kimutatható a Lőrincz Lajos által is jelzett természetes kölcsönhatás az EU igazgatása, valamint a tagállamok közigazgatása közt, de csak az elvek szintjén. Ezért ma még nem beszélhetünk egységesülő európai közigazgatásról és annak egységes jogi szabályozásáról sem.

Lőrincz Lajos: Európai integráció – magyar közigazgatás, Magyar Közigazgatás, 48(1998)/7, 402–406. tanulmánya alapján.

Balázs Ist ván • EURÓPAI INTEGRÁCIÓ – MAGYAR KÖZIGAZGATÁS, EGYKOR ÉS MOST


57

2 3 4 5

58

Uo., 404. Uo., 405. Uo., 406. Uo., 405.


jainkban is ennek lehetünk tanúi, de nem brüsszeli elvárásra, hanem saját boldogulásunkra és esetleg másoknak is példát adva. Lőrincz Lajos mindig is nagy szerepet tulajdonított a közigazgatás emberi tényezőinek, a közszolgálatnak, ezen belül különösen a képzési és továbbképzési rendszer jobbításának. Ennek során élete utolsó szakaszában részt vett az emlékkonferenciának helyet adó intézmény koncepcionális megalapozásában, így egy kicsit szellemi örökségének megvalósulását is láthatjuk benne.

1. Az EURÓPAI INTEGRÁCIÓ ÉS A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS VISZONYÁNAK ALAPKÉRDÉSEI EGYKOR A bevezetőben jelzett publikációjában Lőrincz Lajos három alapkérdés megválaszolását helyezte a középpontban. Ezek egyfajta logikai sorrendet képezve a következők voltak: – „A magyar közigazgatás szemszögéből milyen adminisztrációjú szövetségbe vagy társulásba szándékozunk belépni?” – „Mennyiben kell a magyar közigazgatásnak a felvétel sikeréhez, majd pedig a tagsági jogok folyamatos gyakorlásához megváltoznia?” – „Javítja-e a magyar közigazgatás minőségét az új igazgatási térséghez való csatlakozás?”6 A feltett kérdések nem előzmény nélküliek, és csak azokat a magyar közigazgatás korszerűsítését érintő korabeli vitákat7 tükrözték vissza, melyek az uniós csatlakozás folyamatát kísérték, különösen az EU és a tagországok közigazgatásának viszonyát illetően. A kérdések pedig máig is indokoltak, mivel mind az Unió igazgatása, mind pedig a tagországok közigazgatása állandó változásban van, de ezek irányai nehezen meghatározhatók és vitatottak napjainkban is.8 Az első kérdésre, hogy milyen igazgatással rendelkező szövetségbe kívántunk belépni a csatlakozás folyamatában, az a válasz fogalmazódott meg, hogy az jellegét tekintve „eredeti, de nem egységes igazgatási rend, melyben …keverednek a denacionális és renacionális elemek…”, „hiányzik belőle az erős központi hatalom”, valamint elsősorban „a döntés-előkészítésre és koncepciók kidolgozására létesített…”, fejlődésében pedig „az egységesülés útján elindult, de a tagállamok jellegzetességeit magán viselő adminisztráció”.9 Az Unió igazgatása eredeti, mert nem a tagállamok sokszínű közigazgatásának valamilyen mozaikját jelenti, hanem az a jogállásukban és funkciójukban is sui generis intézmények sajátos igazgatása. Ugyanakkor az alkalmazott igazgatási megoldásokban egyszerre jelennek meg az európai nagy közigazgatási rendszerek az EU igényei szerint adaptált intézményei (denacionalis elemek), de tetten érhetők e megoldások tagországi adaptációi is (renacionális elemek). 6 7 8 9

Uo., 402. A magyar közigazgatás korszerűsítésének elvi és gyakorlati kérdései, szerk. Fogarasi József, Unió Kiadó, Budapest, 1997. Lásd erre pl. Emilie Chevallier: L’espace administratif européen = Traité de droit administratif européen, éd. Jean Bernard Auby, Dutheil De La Rochelle, ac. Emilie Chevallier, Bruylant, Bruxelles, 2014, 451–467. Lőrincz: i. m., 402-404.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

Amikor Lőrincz Lajosra emlékezünk, akkor a közigazgatás-tudomány általa legfelsőbb fokon művelt számos témaköréből az elsők közt szükséges kiemelni az összehasonlító közigazgatás és közigazgatási jog területén végzett tevékenységét. Egyebek közt ennek eredményeként töltötte be többször is a Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Intézet (IISA) térségünkért felelős alelnöki tisztét, és tett szert széles körű nemzetközi ismertségre, kapcsolatrendszerre és persze elismertségre. Az ily módon megszerzett ismereteit és kapcsolati tőkéjét pedig elsőként állította a magyar közigazgatási rendszerváltás szolgálatába egyebek közt a közszolgálati rendszerünk megújításának koncepcionális megalapozásával, valamint a magyar közigazgatás európai uniós csatlakozását szolgáló középtávú közigazgatás-fejlesztési koncepciójának kidolgozásában való részvételével. Ennek során kiemelten kezelte az európai integrációnak a magyar közigazgatásra gyakorolt hatását, illetve viszonyrendszerét. Szükség is volt bölcs meglátásaira, mert az európai integráció esetenként fetisizált folyamatában és euforikus hangulatában gyakran kellett szembenéznünk olyan csatlakozási elvárásokkal, melyeket nehezen lehetett visszavezetni stabil jogi alapokra, így pl. maga az „Európai Közigazgatási Térség informális acquis communautair”-je, vagy éppen a „Régiók Európáját” célzó igen határozott brüsszeli igény érvényesítése. Lőrincz Lajos nagy segítséget adott tudásával abban, hogy a közpolitikai igényeket és a jogilag is alátámasztható reális elvárásokat el lehessen választani egymástól, és egy olyan közigazgatás-fejlesztési stratégia alakulhasson ki Magyarországon, mely egyaránt szolgálta európai integrációnkat, de megóvta a korabeli magyar közigazgatás értékeit és nemzeti sajátosságait is. E törekvéseit támasztja alá az a munkája is, melyet emlékezésül felidézek megszívlelendő gondolataival együtt és összevetni próbálom jelen állapotainkkal, mintegy igazolásul időtállóságukra. Olyan nagyon fontos tételeire gondolok, mint pl. arra, hogy „közigazgatásunkat nem brüsszeli mintára – ilyen ugyanis nincs –, hanem az egységesülés útján elindult, de a tizenötféle jellegzetességét magánviselő tagállamok mintájára kell fejleszteni”,2 vagy „a többi ország tapasztalatainak megismerése növelni fogja önbecsülésünket… megtapasztalhatjuk, hogy a magyar közigazgatás fejlett és jó színvonalú, állja az összehasonlítás próbáját bármelyik országgal”.3 Ugyanakkor széles körű európai elkötelezettségét mutatja az a gondolata, hogy „Amikor olyan közösségbe kérelmezzük befogadásunkat, amelynek tagjai, ha nem is hibátlan és messze nem tökéletes, de a stabilitás és megbízhatóság miénknél magasabb szintjén álló közigazgatással rendelkeznek… uniós taggá válásunkkal olyan impulzusok érik közigazgatásunkat, melyek minőségének javulását eredményezik.”4 Ezek a gondolatok ma is érvényesek azzal, hogy a közigazgatást mint az állam cselekvését folyamatosan hozzá kell igazítani a változó társadalmi-gazdasági igényekhez, mely mértéke változó ugyan az államreformtól a folyamatos korszerűsítésig terjedő skálán, de erre is alkalmazható Lőrinz Lajos azon meglátása, hogy „...a feladatokat integráció nélkül is meg kellene oldanunk”.5 Eddig is ezt tettük, ki-ki a maga korában legjobb szándéka és tudása szerint, és nap-

59

2. Az EURÓPAI INTEGRÁCIÓ ÉS A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS VISZONYÁNAK ALAPKÉRDÉSEI NAPJAINKBAN

10 Jean Bernard Auby, Dutheil De La Rochelle: Introduction. Degré de convergance des droits administratifs dans le creuset du droit européen = Traité de droit administratif européen, éd. Jean Bernard Auby, Dutheil De La Rochelle, ac. Emilie Chevallier, Bruylant, Bruxelles, 2014, 1281–1283. 11 Lőrincz: i. m., 404. 12 Lőrincz: i. m., 406.

60


Lőrincz Lajosnak az előzőekben tárgyalt korabeli víziói alapján logikus lenne az ott felvetett mindhárom kérdést mechanikusan szembesíteni napjaink állapotaival. Tekintettel azonban arra, hogy a második és harmadik kérdés a csatlakozási várakozásokhoz kapcsolódott, tagországként inkább arra próbálhatnánk választ adni, hogy a magyar közigazgatás mit kapott és mit adott az Uniónak és a többi tagországnak. Erre azonban, mint le nem zárult folyamatra, inkább Lőrincz Lajos első, az Unió és a tagországok közigazgatásának viszonyát elemző kérdéséhez kapcsolódó alábbi témakörökön belül próbálunk választ adni: – Hogy változott az Európai Közigazgatási Tér jelentéstartalma? – Miként alakult az európai közigazgatás fogalmi dinamikája? – Melyek az európai közigazgatási jog értelmezési tartományai? – Beszélhetünk-e napjainkban az európai (közigazgatási) eljárási jog kialakulásáról és hatásairól a tagállami eljárási jogokra? 2.1. Hogy változott az Európai Közigazgatási Tér jelentéstartalma? Mára már közismeret tény, hogy az „Európai Közigazgatási Térség” fogalma az Európai Unió keleti bővítési folyamatában a tagországi közigazgatási kapacitás kialakításához és méréséhez az OECD SIGMA program által kidolgozott dokumentumban jelent meg. Ennek értelmében „az Európai Közigazgatási Tér a tagállami közigazgatások fejlődésének konvergenciáját jelenti az alkotmányos szabályozás és a gyakorlat szintjén egyaránt. Ezt a konvergenciát pedig a korabeli elképzelések szerint több tényező is indokolta, így pl. Az egyéni és társas vállalkozások részéről megnyilvánuló gazdasági nyomás, a tagállamok köztisztviselői közti rendszeres és folyamatos munkakapcsolatok és különösen az Európai Bíróság döntéseiben megnyilvánuló joggyakorlat”.13 E közpolitikai irány szerint – bár a közigazgatás szabályozása nem az Unió hatásköre – a keleti bővítésig már létrejött egy ún. „informális közigazgatási acquis communautaire”, mely magába foglal minden olyan uniós rendelkezést, ami horizontálisan vagy ágazatilag érinti a közigazgatási eljárási szabályokat, a szervezetet egyaránt, és egységes joggyakorlatot vezetett be az Európai Unión belül. Az elképzelések szerint ennek az „informális közigazgatási acquis communautaire”-nek az alkalmazási szintje határozza meg egy adott tagország vonatkozásában azt, hogy a formális közösségi vívmányok alkalmazásához a nemzeti közigazgatása milyen kapacitással rendelkezik, továbbá az europanizáció és a konvergencia is ennek alapján értelmezhető az „Európai Közigazgatási Térség” fogalmán belül. E felfogásnak és közpolitikai szándéknak azonban mindig támadható oldala volt a jogállami felfogás érvényesüléséhez szükséges jogi alapok hiánya – így mindenekelőtt az, hogy miként lehet jogilag értelmezni egy „informális acquis”-t? Ezenkívül problémás volt a vélelmezett konvergencia meglétének, érvényesülésének általánosan elfogadott módszerekkel tör13 European Principles for Public Administration, SIGMA Papers Nr. 27., CCNM SIGMA/PUMA, (99) 44/REV 1, Paris, 1999.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

Másként fogalmazva a tagországi közigazgatások hatnak az EU igazgatására, de az így kialakított intézmények meg visszahatnak a tagországi megoldásokra. Ezt a mechanizmust senki sem vonja kétségbe ma sem, de igen eltérő nézőpontok alakultak ki abban a tekintetben,10 hogy ez a folyamat mennyiben hat az egységesülés irányába, beszélhetünk-e valódi konvergenciáról, vagy valami más folyamatról van szó? A következő kérdés az volt, hogy „mennyiben kell a magyar közigazgatásnak… megváltoznia” az uniós csatlakozáshoz és a tagállami működéshez? Az idézett műben erre adott válaszok, miszerint „…Magyarország közigazgatási rendszere… nagy általánosságban megfelel az Unió elvárásainak…”, de „...a koordináció nem tökéletes, gyenge a köztisztviselők továbbképzési rendszere…”, „…a magyar közigazgatás… különösebb átalakítása nem szükséges… a feladatokat az integráció nélkül is meg kellene oldanunk…”11 szintén aktuálisak. Mivel a tagországok közigazgatásának szabályozása ma sem tartozik az Unió hatáskörébe, ezért csak azt a közigazgatási kapacitást lehet megkövetelni, ami az uniós döntések előkészítéséhez, illetve főleg végrehajtásához szükséges. Ez a képesség azonban fontos dolog az Unió szempontjából, hiszen önálló végrehajtó szervezettel („közigazgatással”) még ma is csak igen szűk és vitatott körben rendelkezik. Ugyanakkor a tagországi versenyképességnek is fontos eleme a jó közigazgatás, ezért annak fejlesztése egyben nemzeti érdek is. Az előbbiekből logikusan következett az a kérdésfelvetés, hogy „javítja-e a magyar közigazgatás minőségét az új igazgatási térséghez való csatlakozás?” A kérdés ezért inkább költői volt, hiszen az arra adott válaszok egyenesen erednek a tagsági előnyökből a közigazgatás terén is, ezt támasztja alá annak deklarálása, hogy az „uniós taggá válásunkkal olyan impulzusok érik közigazgatásunkat, melyek minőségének javulását eredményezik… az egész közigazgatás jobban értékeli a pontosságot, megbízhatóságot, az ügyintézés gondosságát… számol döntéseinek anyagi következményeivel”.12 Nyilván további előnyök is felidézhetők lettek volna, de ennél talán figyelemre méltóbb az a hozzáállás, amire a tagállamok versenyképessége jegyében közigazgatásunkat biztatta, így főként annak deklarálásával, miszerint „...megtapasztalhatjuk, hogy a magyar közigazgatás fejlett és jó színvonalú, állja az összehasonlítás próbáját…”. Ez ma is igaz, bizonyára sokat kapott a magyar közigazgatás az Uniótól és a többi tagországtól egyaránt, de legalább annyit adott is számukra még akkor is, ha annak minőségével és teljesítményével soha sem lehetünk elégedettek, ezért folyamatosan javítani szükséges.

61

14 Danielle Bossaert: Der öffentliche Dienst im Europa dr Fünfzehn: Trends und neue Entwicklungen, Maastricht, 2001. 15 Forrás: eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX:12012P/TXT, 2015 07 08, 16 Forrás: www.cpvo.europa.eu/documents/lex/Ombudsman_European_Code_of_Good_Administrative_ Behaviour.pdf (a letöltés ideje: 2015. 07. 08.)

62


az alapítói szerződésekben mit tesznek lehetővé, mert jelen állapotukban ez igen szűk mozgásteret enged, és ezek alapján belátható időn belül bizonyára marad a sokszínűség a tagországi közigazgatásokban, és legfeljebb a kompatibilitás megteremtése lehet reális elvárás. A közigazgatás uniós szabályozására azonban létezik mára már egy, e szűk kereteket bővebben értelmező és az integrációt elmélyítő aktívabb felfogás is. Eszerint napjainkra kialakult az európai közigazgatás és annak joga, az európai közigazgatási jog, mely a tagországok közigazgatásába beszivárogva megfelelő jogi alapokra helyezheti az egységesülő európai közigazgatás kifejlődését.17 A kérdés ezek után nyilván az lehet, hogy mit értünk európai közigazgatás és közigazgatási jog alatt, illetve hogyan változott ezek fogalma? 2.2. Miként alakult az európai közigazgatás fogalmi dinamikája? Az európai közigazgatás kapcsán a vonatkozó szakirodalomban már hosszabb ideje létrejött egy sajátos tipológia,18 mely alapján megkülönböztethető az úgynevezett közvetlen igazgatás, a közvetett igazgatás és az együttes igazgatás. A közvetlen közigazgatás alatt az Unió szervei által végzett, közigazgatásinak minősíthető tevékenységet kell érteni. Az ide sorolható szervek alapvetően uniós jogi eszközeik közül a rendeleteket és a határozatokat alkalmazzák, uniós költségvetésből és uniós köztisztviselőkkel működnek, aktusaik pedig az Európai Bíróság és az Európai Ombudsman ellenőrzése alatt állnak. A közvetett közigazgatás az Unió szempontjából a tagállami közigazgatás és az általa végzett olyan tevékenység, mely elsősorban a nemzeti közigazgatási jog alkalmazásából áll, de az uniós rendeletek és határozatok mellett az irányelveket, mint az azokkal érintett, címzett országok hatóságai, szintén alkalmazzák. Az együttes igazgatás a közvetlen és közvetett igazgatás által osztottan végzett tevékenység, mely olyan területekre jellemző, mint pl. A versenyjog, a közös agrárpolitika végrehajtása vagy a kohéziós politika. Ez azonban nem mindenki19 szerint jelent önálló kategóriát, hanem inkább gyűjtőfogalom, mely magába foglalja a közvetlen és a közvetett közigazgatás bármilyen típusú együttműködését. Ez annál inkább is vitatható fogalom, mert az együttműködés során mindkét kategóriába sorolható szervek megtartják sajátosságaikat, különösen az alkalmazott jog és az aktusok ellenőrzése tekintetében. Az Európai Unió közvetlen közigazgatásának kialakítása eredetileg nem tartozott – jogilag nem is tartozhatott – az Európai Közösségek célkitűzései közé.

17 Lásd részletesen Balázs István: Az európai közigazgatási jog és közigazgatás értelmezéséről = szerk. Gerencsér Balázs, Berkes Csilla, Varga Zs. András: A hazai és az uniós közigazgatási eljárási jog aktuális kérdései, Pázmány Press, Budapest, 2015, 574. 18 Jacques Ziller: Les concepts d’administration directe,d’administration indirecte et de cooadministration et les fondements du droit administratif européen = Traité de droit administratif européen, éd. Jean Bernard Auby, Dutheil De La Rochelle, ac. Emilie Chevallier, Bruylant, Bruxelles, 2014, 327–334. 19 Uo.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

ténő mérése. Ezek miatt pedig egészében vitathatóvá vált az Európai Közigazgatási Térség azon fogalma, miszerint az az egyes közigazgatási ágazatokon belül egységes európai elvek és szabályozás mentén már létező és működő közigazgatást jelent. Nem véletlen tehát az, hogy a vonatkozó szakirodalomban egyes szerzők14 már a kezdetektől fogva megkérdőjelezték az OECD SIGMA által adott fogalom egészét azzal, hogy abban keveredik az Unió és a tagállamok kötelező együttműködése a közösségi vívmányok végrehajtásában, továbbá a tagországok közigazgatása esetleges konvergenciájának folyamata, de ezekre jogi előírás sincs és kialakult gyakorlata sem igazolható. Kétségkívül igaz, hogy az azóta eltelt időben ezen álláspontokat némileg árnyalják az Alapjogi Karta alapján a közigazgatásra kialakult általános alapelvek, de összességükben mégsem rontják le a következők miatt. A közigazgatásra kialakult általános alapelvek központi eleme a „megfelelő ügyintézéshez való jog” elve az Európai Unió Alapjogi Kartájában15 jelent meg jogilag releváns módon (41. §) és a „Jó közigazgatás európai kódexében”16 került kibontásra részletesen. Az elvek elemzése alapján azonban megállapítható, hogy a Karta idézett rendelkezései nem igazán közigazgatás-specifikusak, azok minden uniós intézmény és szerv igazgatására kiterjednek, de az sem állapítható meg egyértelműen, hogy mely uniós intézmények minősíthetők közigazgatási jellegűnek. Ehhez képest másodlagosnak tűnik az, hogy a kódex jogi erővel nem bíró ajánlásai túl általánosak és olyanok, melyek többnyire már a tagországi szabályozásokban egyébként is megtalálhatók. Az alapelvek és a joggyakorlat persze fontosak a már hivatkozott közös európai közigazgatási kultúra örökségének rögzítése szempontjából, de nem alkalmasak egy új, egységes és integrált európai közigazgatás létrehozását célzó jogfejlesztésre. A Karta és a joggyakorlat azonban kétségkívül az „Európai Közigazgatási Térség” fogalmának dinamikus változását is jelentheti abban az értelemben, hogy az eredetileg az Unió keleti bővítéséhez kapcsolódó dokumentum jellege, melynek rendeltetése a tagországi működéshez szükséges közigazgatási kapacitás megteremtése volt, napjainkra már megváltozott, vagy inkább változóban van. Az eredeti és közvetlen jogi alapok nélküli közpolitikai dokumentumból a tagországi közigazgatások és az EU igazgatási szerveinek olyan közös értékrendje kezd kialakulni, mely már jogilag is alátámasztható, és különösen az EUB ítélkezési gyakorlatán keresztül érvényesülhet és fejlődhet tovább. Ez ugyan jelenlegi állapotában nem képes biztosítani azt, hogy a tagországok közigazgatásának fejlődése az egységesülés irányába menjen, és annak sincs nyoma, hogy erre nagy szándék lenne a tagállamok részéről, de kétségkívül elmozdulást jelent a szolidabb jogi alapok felé. Kulcskérdés azonban az, hogy a közigazgatásra vonatkozó jogi szabályozás alapjai

63

2.3. Melyek az európai közigazgatási jog értelmezési tartományai? A jogállamiság elve alapján működő EU-intézmények esetében a közigazgatásról sem lehet az azt megalapozó jognak, az ún. európai közigazgatási jognak az értelmezési tartományai nélkül beszélni. Éppen ezért az elmúlt évtizedekben ki is alakult az európai közigazgatási jognak a szűk, illetve egy tágabb fogalma. Csakhogy kételyek fogalmazhatók meg e jogi szabályozás közigazgatási jellegét illetően, így már a problematika kifejtése előtt is indokolt a „köz” jelzőt idézőjelbe tenni. Az európai közigazgatási jog szűk fogalma szerint; „Az európai (köz)igazgatási jog az Európai Unió intézményeinek (köz)igazgatási22 cselekvésére vonatkozó alapelveket és jogszabályokat foglalja magába, így különösen a (köz)igazgatási eljárásra, a közösségi hatóságok szervezetére és működésére, valamint a (köz)igazgatás cselekvése során az egyének jogait védőkre vonatkozókat, ideértve a jó (köz)igazgatás sztenderdjeit meghatározókat is. Az európai (köz)igazgatási jog forrásai az írott jog, a szokásjog és az általános jogelvek, továbbá a bíró alkotta jog is.”23 Az írott jog elsődleges forrásai maguk az alapítói szerződések és az azokból eredeztethető kinyerhető általános jogelvek, amire az Európai Bíróság joggyakorlata is épül, illetve amelyet tovább is fejleszt. Ugyanakkor az európai közigazgatási jog általános részének kodifikációját gátolja az a jogi alaphelyzet, hogy a közigazgatás tagállami kompetencia maradt, és ennek eredményeként 20 „A tagállamok nemzeti jogukban elfogadják a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedéseket. (2) Ha valamely kötelező erejű uniós jogi aktus végrehajtásának egységes feltételek szerint kell történnie, az ilyen jogi aktus végrehajtási hatásköröket ruház a Bizottságra, illetve különleges és kellően indokolt esetekben, valamint az Európai Unióról szóló szerződés 24. és 26. cikkében előírt esetekben a Tanácsra. (3) A (2) bekezdésben foglaltak céljából az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben előre meghatározza a Bizottság végrehajtási hatáskörének gyakorlására vonatkozó tagállami ellenőrzési mechanizmusok szabályait és általános elveit. (4) A végrehajtási aktusok címében fel kell tüntetni a „végrehajtási” kifejezést. 21 Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló 966/2012/EU, Euratom rendelet 58 és 59. cikkei által intézményesített fogalom. 22 Az eredeti szövegből a droit administratif fordításában azért szerepel a (köz)igazgatás zárójelesen, mert ugyan önmagában ez a kifejezés valóban azt jelenti, de az adott szövegkörnyezetben ez vitatható tartalmilag, így ez ennek a szövegben kifejtetteknek a jelzésére szolgál. 23 Lásd Jürgen Schwarze: Sources of European Administratif Law = Stephen Martins: The Construction of Europa – Essays in Honour of Emili Noel, Dordrecht–Boston–London, 1994, 183 .

64


felértékelődik az Európai Bíróság joggyakorlatában a bíró alkotta jog érvényesülése. Kétségtelen viszont az írott jog fejlődése az ágazati (különös részi) jogalkotásban, és az újabb fejlemények alapján erre vannak kísérletek az eljárásjogi szabályozásban is. Az ágazati szabályozásra példa az uniós versenyjogi szabályozás és az azt végrehajtó saját intézményrendszer kialakítása, míg utóbbira az európai közigazgatási eljárásimodell-szabályokról szóló kodifikációs munkák.24 Nem hallgatható azonban el az sem, hogy az eddigi fogalmi fejtegetésekkel kapcsolatban vannak alapvető értelmezési problémák is. Amennyiben ugyanis abból a fogalomból indulunk ki, hogy „Az európai (köz)igazgatási jog az Európai Unió intézményeinek közigazgatási cselekvésére vonatkozó alapelveket és jogszabályokat foglalja magába…”, akkor azonnal azzal a problémával találjuk magunkat szemben, hogyan határozhatjuk meg, melyek az Unió közigazgatási szervei, mert az összes felsorolt intézmény közül biztosan nem lehet mindegyik közigazgatási szerv. Ezért aztán megkerülhetetlen a kérdés, hogy az uniós intézmények közül melyek a közigazgatásinak minősíthető szervek? Erre a következőkben tárgyalandó ún. európai (köz)igazgatási eljárásimodell-szabályozás kapcsán térünk ki részletesen. 2.4. Beszélhetünk-e napjainkban az európai (közigazgatási) eljárási jog kialakulásáról és hatásairól a tagállami eljárási jogokra? Az európai közigazgatási jog kapcsán jelzett alapvető értelmezési problémák konkrétan és talán legélesebben napjainkban az ún. európai (köz)igazgatási eljárásimodell-szabályozásról szóló EP-határozat esetében25 nyilvánulnak meg. A modellszabályozás létrehozásáról szóló határozat kimondja ugyanis azt, hogy „A rendelet céljául azt kell kitűzni, hogy a megfelelő ügyintézéshez való jogot az európai (köz)igazgatási eljárásjogon alapuló nyitott, hatékony és független közigazgatás útján garantálják. A rendeletnek az uniós intézményekre, szervekre és hivatalokra („uniós közigazgatás”) kell vonatkoznia a lakossággal való kapcsolatuk tekintetében. Hatályának tehát a közvetlen igazgatásra kell korlátozódnia. A rendeletnek a megfelelő ügyintézés alapelveit kell kodifikálnia, továbbá az uniós közigazgatás által olyan egyedi esetekben követendő eljárást kell szabályoznia, amikor az eljárásban részt vevő fél, természetes vagy jogi személy, valamint amikor egy magánszemély közvetlen vagy személyes kapcsolatba kerül az uniós közigazgatással…”26 Ahogy ez már említésre került, nyilvánvaló azonban az, hogy a hatályban jelzett „uniós intézmények, szervek és hivatalok…” mindegyikét még a sajátos uniós viszonyok figyelembevételével sem – sőt éppen ezért – lehet közigazgatásinak nyilvánítani, így maga az eljárás is in-

24 Lásd Varga Zs. András: Gyorsértékelés az európai közigazgatási eljárási modell-szabályokról, Magyar Jog 2014/10. 25 Forrás: www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-20130004+0+DOC+XML+V0//HU (a letöltés ideje: 2015. 07. 08.) 26 Uo.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

A sokáig csak elvi kategorizálás napjainkra az EUMSZ 291. cikke20 alapján és ennek végrehajtásaként hozott más szabályokra hivatkozva21 az Unió saját közigazgatása létrehozása szempontjából jogilag is igazolhatóvá vált. Ennek pedig nagy jelentősége van a következőkben tárgyalandó európai közigazgatási jog kiterjesztő vagy tág értelmezése szempontjából is. Az európai közvetlen közigazgatás jogilag is létező kategóriává válása azt is jelenti, hogy az EU fejlődése közigazgatási szempontból a párhuzamos (közvetlen-közvetett) és plurális rendszerek irányába terjeszkedik, az együttes igazgatás kiterjesztésével pedig a vertikális munkamegosztás mellett egyre nagyobb szerepe lesz a funkcionális közigazgatási munkamegosztásnak is.

65

3. KÖVETKEZTETÉSEK Ahogy Lőrincz Lajos felidézett publikációjának korában nem volt, úgy közel két évtized elteltével sincs napirenden a föderatív EU kialakítása, ezért az európai intézmények nem is lehetnek a tagállamok feletti államalakulat részei. Az EU szervei ezért napjainkban is sui generis intézmények a maguk sajátos jogállásával, ez pedig különösen igaz az uniós igazgatás és a tagállami közigazgatás viszonyára. Ezek viszonyában bár fennáll a Lőrincz Lajos által is jelzett természetes kölcsönhatás az EU (köz)igazgatása és annak joga, illetve intézményei valamint a tagállamok közt, de csak az elvek szintjén. Ezért ma még biztosan nem beszélhetünk egységesülő európai közigazgatásról és pláne annak egységes tételes jogi szabályozásáról sem, de erre nem is lenne mód, hiszen az EUSZ 4., 5., 6. és az EUMSZ 197. cikkei ennek nem is adják meg a jogi alapját. Az ún. európai (közigazgatási) eljárásimodell-szabályozásról szóló viták azonban éppen arra példák, hogy – legalábbis az EU részéről – erre vannak mégis törekvések. Ez is igazolja Lőrincz Lajos egykori megállapítását, miszerint „közigazgatásunkat nem brüsszeli mintára – ilyen ugyanis nincs –, hanem az egységesülés útján elindult, de... jellegzetességét magán viselő tagállamok mintájára kell fejleszteni”. Ehhez azonban még igen sok időre és türelemre van szükség, és biztosan nem egy olyan minta alapján, mint aminek napjaink migrációs válságának közigazgatási kezelése kapcsán tanúi lehetünk.

4. BIBLIOGRÁFIA 1. Jean Bernard Auby, Dutheil De La Rochelle: Introduction. Degré de convergance des droits administratifs dans le creuset du droit européen= Traité de droit administratif européen, éd. Jean Bernard Auby, Dutheil De La Rochelle, ac. Emilie Chevallier, Bruylant, Bruxelles, 2014. 2. Balázs István: Az európai közigazgatási jog és közigazgatás értelmezéséről = A hazai és az uniós közigazgatási eljárási jog aktuális kérdései, szerk. Gerencsér Balázs, Berkes Csilla, Varga Zs. András, Pázmány Press, Budapest, 2015. 3. Danielle Bossaert: Der öffentliche Dienst im Europa dr Fünfzehn: Trends und neue Entwicklungen, Maastricht, 2001. 4. Emilie Chevallier: L’espace administratif européen = Traité de droit administratif européen, éd. Jean Bernard Auby, Dutheil De La Rochelle, ac. Emilie Chevallier, Bruylant, Bruxelles, 2014. 5. European Principles for Public Administration, SIGMA Papers Nr. 27., CCNM SIGMA/ PUMA, (99) 44/REV 1, Paris, 1999. 6. szerk. Fogarasi József: A magyar közigazgatás korszerűsítésének elvi és gyakorlati kérdései, Unió Kiadó, Budapest, 1997. 7. Lőrincz Lajos: Európai integráció – magyar közigazgatás, Magyar Közigazgatás, 48(1998)/7. 8. Jürgen Schwarze: Sources of European Administratif Law = Stephen Martins: The Construction of Europa-Essays in Honour of Emili Noel, Dordrecht–Boston–London, 1994. 9. Varga Zs. András: Gyorsértékelés az európai közigazgatási eljárási modell-szabályokról, Magyar Jog, 2014/10. 10. Jacques Ziller: Les concepts d’administration directe,d’administration indirecte et de cooadministration et les fondements du droit administratif européen = Traité de droit administratif européen, éd. Jean Bernard Auby, Dutheil De La Rochelle, ac. Emilie Chevallier, Bruylant, Bruxelles, 2014.

t anu lmányok •

t anu lmányok •

kább „igazgatási”, mint közigazgatási lehet, de mindenképp bizonytalan27 tartalmú. Az igazgatás fogalma ugyanis – a szabályozási cél ismeretében – biztosan keveredik a közigazgatás fogalmával. A közigazgatás esetében ugyanis azt kéne tisztázni előbb, hogy mely uniós szervek és tevékenységük minősíthetők közigazgatásinak? E tekintetben okkal merül fel az Unió működése szempontjából egyes intézményeinek államhatalmi ági és funkciók szerinti beazonosítását övező problémák köre. Ennek az önmagában is igen bonyolult, de a tagállami működéstől alapvetően eltérő, azzal nehezen összhangba hozható kérdésnek a beható vizsgálata azonban meghaladja ezen írás kereteit,28 de ennek megválaszolása nélkül, ami még nem történt meg sem a jogi szabályozás, sem az elmélet szintjén, nem oldható fel az egész problematika sem. Amikor tehát európai közigazgatásról, közigazgatási jogról és eljárási jogról beszélünk, akkor ezeket a problémákat is figyelembe kell venni, főként akkor, ha konvergenciáról, vagy a közigazgatás europanizálódásáról beszélünk.

27 A problémáról bővebb fejtegetés található: Gerencsér Balázs, Berkes Csilla, Varga Zs. András: i. m., 534– 539. 28 Varga Zs.: i. m.

66



67

t anu lmányok •

t anu lmányok •

Prof. Dr. Balázs István ([email protected], [email protected]): az állam- és jogtudományok kandidátusa, egyetemi tanár. A Magyar Tudományos Akadémia Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézete Közigazgatás-tudományi kutatócsoportjának vezetője, valamint a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kara Közigazgatási Jogi Tanszékének vezetője. Tudományos minősítését 1989-ben szerezte a „közvetett közigazgatás és autonóm struktúrák szerepe a polgári államok közigazgatásában” témakörben. Kutatási területe az összehasonlító közigazgatás, helyi önkormányzatiság, a közigazgatási szervezeti rendszer és korszerűsítése, valamint a közszolgálati jog. Felsőfokú tanulmányait az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán végezte 1980-ban, posztgraduális tanulmányait 1984–85 közt a Párizsi Nemzetközi Közigazgatási Intézetben (IIAP) folytatta. Eddigi több évtizedes szakmai pályafutása során egyaránt betöltött közigazgatási vezetői állásokat (Miniszterelnöki Hivatal, Belügyminisztérium stb.), valamint ellátott a közigazgatás terén tudományos kutatással és oktatással kapcsolatos feladatokat (Magyar Közigazgatási Intézet, Magyar Közigazgatás című folyóirat, Szegedi és Debreceni Egyetemek Állam- és Jogtudományi Karai stb.).

68



69

Fazekas Marianna

LÁTHATATLAN KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK

– avagy hogyan befolyásolják életünket a traktorülésszabványok?1

Invisible Public Administration Reforms or How Tractor Seat Standards Influence Our Lives

Dr. Fazekas Marianna, habilitált egyetemi docens, tanszékvezető, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, Közigazgatási Jogi Tanszék, [email protected]

A tanulmány a szabványosítással mint műszaki normaalkotással és ennek érvényesítő mechanizmusaival, a megfelelőségértékeléssel és az akkreditációval foglalkozik. Azt vizsgálja, hogy múlt század hetvenes éveitől felgyorsult globalizáció és dereguláció miért és hogyan értékelte fel a korábbiakhoz képest is a gazdasági önszabályozásnak ezeket az intézményeit. A szabvány és ennek érvényesítési rendszere egyszerre eszközei és termékei is a globalizációnak, melynek láthatatlan motorját is jelentik. Bár a gazdasági önszabályozás eszközei, mégis számos ponton kapcsolódnak a közigazgatáshoz. Kulcsszavak: akkreditáció, dereguláció, globalizáció, megfelelőségértékelés, önszabályozás, szabvány The study deals with the questions of standardisation as technical norm-making and its enforcement mechanisms, conformity assessment and accreditation. It examines why and how the accelerated globalisation and deregulation ever since the ‘70s made these institutions of economic self-regulation more and more valuable. Standardization and its enforcement mechanisms are the means and at the same time the products of globalisation, which are as such also its invisible driving force. Even though these are means of economic self-regulation, they are connected to public administration through several points.

1. MIÉRT FONTOS EGYÁLTALÁN A JOG ALATTI MŰSZAKI NORMÁK VILÁGA? A jelen tanulmány alcímét egy Romano Prodinak tulajdonított mondás ihlette. Állítólag tőle származik az a bonmot, hogy az Európai Unió integrációja mindig is „a traktorülésszabványok harmonizációjával haladt előre”. Valóban ennyire fontos számunkra a jog alatti normák, a szabványok, a megfelelőségér tékelés és az akkreditáció világa? Miért kaphat helyet ez a téma a Lőrincz Lajos, tisztelt és szeretett tanárunk, kollégánk emlékére összeállított tanulmánygyűjteményben? Ez utóbbi kérdésre egyszerű a válasz: Lőrincz Lajos életművében az egyik központi kérdés volt a gazdaság és a közigazgatás kapcsolatának vizsgálata. Számos munkájában vissza-visszatért ehhez a témához, mindig újabb aspektusait tárgyalva e bonyolult viszonyrendszernek. Ennek a kapcsolódásnak egy-két elemét felvillantva kísérlek meg választ adni a címben felvetett kérdésre. Közhely, hogy szabványok nélkül nem létezik modern tömegtermelés, kereskedelem, fuvarozás, de kommunikáció sem. Nem véletlen, hogy a Nemzetközi Méterkonvenció 1875-ben született meg, és az is érdekes, hogy a nemzetközi szabványosítás egyik első eseménye az angol vasúti nyomtávszabvány átvétele volt az 1880-as években a kontinentális Európában. A szabványosítás a 20. század történetében öles léptekkel haladt előre, és nagyon hamar a gazdaságok nemzetközi szabályozásának egyik meghatározó eszközévé vált.2 Mi változott ebben? Miért különösen érdekes számunkra ma e műszaki-technikai normák világának az alakulása? Két olyan tényezőt érdemes kiemelni, melyek még inkább „felértékelték” e szabályok rendszerét. Az egyik a globalizáció, melynek egyszerre eszközei és ugyanakkor termékei is ezek a műszaki előírások. A másik a dereguláció, illetőleg a gazdaság önszabályozó mechanizmusainak az erősítése az állami szabályozásokkal szemben. Ez utóbbiban már jól érzékelhetően jelen van a 20. század hetvenes évei közepétől a világgazdaságban meghatározó neoliberális gazdaságfilozófia értékválasztása, melynek nemzetközi szintű kifejeződése a WTO-t létrehozó egyezmény. Az egyezmény a GATT 1994 szabályok között, az egyik mellékletében külön megállapodást szentel a kereskedelem technikai akadályai lebontásának, és ennek egyik módjaként a nemzetközi szabványok és a megfelelőségértékelési rendszerek fejlesztését határozza meg.3

Keywords: accreditation, conformity assessment, deregulation, globalisation, self-regulation, standardisation 2 1 A tanulmány az OTKA K112550 jelű, „Az európai belső piac szabályozásának új tendenciái és ezek hatása a közigazgatás szervezetére, működésére” című kutatás (kutatásvezető: prof. dr. Nagy Marianna) része.

70

Fazekas Marianna • LÁTHATATLAN KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK

3

Lásd erről bővebben: Somlai Péter: Hivatalnoki szervezet és intenzív iparosítás, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1977, 108–119. Lásd az Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény (GATT) keretében kialakított, a Kereskedelmi Világszervezetet létrehozó Marrakesh-i Egyezmény és mellékleteinek kihirdetéséről szóló 1998. évi IX. törvény 1. A) mellékletében a „MEGÁLLAPODÁS A KERESKEDELEM TECHNIKAI AKADÁLYAIRÓL”


t anu lmányok •

t anu lmányok •


71

A szabványt már eredetileg is úgy értelmezték, mint a gyártásban, adott termék (termékcsoport) előállításában érdekelt gazdasági szereplők közmegegyezését, ami műszaki mintául szolgál az adott gazdasági területen valamennyi piacra lépő számára.4 1. ábra • A Magyar Szabványügyi Testület nemzetközi kapcsolatai (Forrás: www.mszt.hu/web/guest/nemzetkozi-tev5)

A szabvány fogalmát jelenleg is minden kézikönyv, illetőleg jogszabályi rendelkezés lényegében a következőképpen határozza meg: „a szabvány: egy elismert szabványügyi testület által ismételt vagy folyamatos alkalmazás céljára elfogadott műszaki előírás, amelynek betartá-

4 E. Schuster: Typisierung als Wirtschaftsorganisation, Weltwirtschaftlichen Archiv, 1923, 429–438. Idézi: SOMLAI: i.m., 112. 5 Az egyes nemzetközi szervezetek angol nyelvű elnevezése és létrehozásuk éve: ISO: International Organization for Standardization (1947) – elődje az 1926-ban létrehozott Nemzeti Szabványügyi Egyesületek Nemzetközi Szövetsége (ISA) IEC: International Electrotechnical Commission (1906) CEN: European Committee for Standardization (1961) CENELEC: European Committee for Electrotechnical Standardization (1973: CENELCOM+CENEL összekapcsolódásából) ETSI: European Telecommunications Standards Institute – telekommunikációs szabványok (ITC) (1988) IQNet: IQnet Association: international network of Certification bodies (1990) – ez nem szabványügyi szervezet, hanem a tanúsító szerveztek egyik nemzetközi szövetsége, melyhez a MSZT a tanúsítási feladatai miatt kapcsolódik. Forrás: www.mszt.hu/web/guest/nemzetkozi-tev (a letöltés ideje: 2016. 02. 10.)

72


sa nem kötelező”.6 Az „elismert szabványügyi testületek” nemzetközi, regionális és nemzetállami szinteken működnek. Ennek alapján különböztetik meg a szabványok nemzetközi, regionális és nemzeti szintjeit. Számunkra a releváns regionális szint az Európai Gazdasági Térségben érvényesülő európai szabványosítás, de az európai szabványügyi szervezetekhez hasonló regionális szervezetek működnek Amerikában, Ázsiában, az ázsiai csendes-óceáni térségben, sőt Afrikában is. A szabványügyi szervezetek – bármelyik szintet is tekintjük – valamely országban bejegyzett és elismert egyesületek, más társadalmi szervezetek, esetleg köztestületek. Az egyik közös vonásuk, hogy a nemzetközi és európai testületek tagságát a nemzeti szabványosításban érdekelt szervezetek adják. A másik közös jellemzőjük, hogy nem állami szervek, nemzetközi szinten pedig nem államközi nemzetközi szervezetek. Ez a hangsúlyozottan magánjogi jogállás deklarálja kifelé és a rendszer minden szereplője számára a szabvány előbbiekben említett „közmegegyezésen” alapuló jellegét. A szabványosítás magyar szempontból releváns nemzetközi kapcsolatrendszerét az alábbi ábra mutatja be, a Magyar Szabványügyi Testület (a továbbiakban: MSZT) nemzetközi kapcsolatainak felvázolásával.7 Az előbbiekben szervezeti oldalról röviden érintett sajátosságokat a szabványok tartalma, létrehozásuk és alkalmazásuk szempontjából a szabványosítás nemzetközi elvei fejezik ki, melyeket az ISO foglalt össze. Ezek a következők: – kohézió (egységesség és ellentmondás-mentesség), – átláthatóság, – nyitottság, – konszenzus, – önkéntes alkalmazás, – egyedi érdekektől való függetlenség, – hatékonyság.8 Valójában ezek az elvek adják meg a választ arra a kérdésre, miért alkalmas eszköz a szabvány a globalizáció „technikai akadályainak” leküzdésére és a gazdasági önszabályozásra. Az elvek közül a kohézió a műszaki tartalom egyértelműségére és ellentmondás-mentességére utal. Az átláthatóság, a nyitottság a szabványosítási folyamat meghatározó elvei. A konszenzus a már többször hangsúlyozott közmegegyezést fejezi ki. Ahogy ezt az MSZT a szabványosítás jellemzésében megfogalmazza: „Az önkéntes szabványok, akár van, akár nincs kapcsolatuk a jogszabályokkal, közmegegyezéssel születnek. Kidolgozásukban – érdekeik, érdekérvényesítési igényük szerint – a gazdaság minden szereplője és a jogalkotók is részt vehet6 Az Európai Parlament és a Tanács 2012. október 25-i 1025/2012/EU rendelete az európai szabványosításról… 2. cikk 1. pont 7 Az ábrán nem szerepel a Nemzetközi Távközlési Unió (ITU: International Telecommunication Union), holott ez az 1865. évi létrehozásával a legrégebbi nemzetközi szabványosítási szervezet, de ennek Magyarországról nem az MSZT a tagja, hanem a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, a Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem és egy hírközlési ágazatban működő cég. Az ITU nem szabványokat bocsát ki, hanem „ajánlásokat”, de ezek rendeltetése, tartalma lényegében a szabványoknak felel meg: www.itu.int/en/ITU-T/Pages/default.aspx (a letöltés ideje: 2016. 02. 10.) 8 Ezek alapján a magyar nemzeti szabványosítás alapelveit lásd a nemzeti szabványosításról szóló 1995. évi XXVII. törvény 3. §-ában.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

2. MIÉRT A SZABVÁNYOK A GLOBALIZÁCIÓ LÁTHATATLAN MOTORJAI?

73

szervezetek évente mintegy 5000-5500 alkalommal igényelnek állásfoglalást vagy szavazást a Magyar Szabványügyi Testület részéről.13 1. táblázat • A jelenleg alkalmazandó szabványok hozzávetőleges száma (Forrás: saját szerkesztés a szervezetek honlapjain található információk alapján – a letöltés ideje: 2016. 02. 11.) Szervezet

Műszaki bizottságok

Érvényes szabványok

ISO

3368

19.000

IEC

174

7.000

ITU

11

4.000 (ITU-T Rec. – ajánlás)

CEN

460/1700

13.000

31%

CENELEC

80/290

6.500

78%

ETSI

28

1988-tól 34.600 szabvány, technikai specifikáció, guide

MSZT

3. SZABVÁNYOSÍTÁS SZÁMOKBAN Ha az érvényben lévő szabványok számát nézzük, valóban azt kell megállapítanunk, hogy életünk minden területét, az általunk használt eszközök, termékek, szolgáltatások szinte minden fajtáját és mozzanatát lefedik ezek a műszaki előírások. Az 1. táblázat a nemzetközi, az európai szabványügyi szervezetek és a Magyar Szabványügyi Testület által kibocsátott és jelenleg alkalmazandó szabványok hozzávetőleges számát tükrözi. A táblázat azt is bemutatja, hogy a szabványok szakmai összeállítása, az érdekeltek konzultációi az egyes testületeken belül a műszaki bizottságokban folynak, és ide delegálják szakértőiket a nemzeti szabványügyi szervezetek is. Ezért a műszaki bizottságok száma egyúttal azokat a műszaki területeket is jelzi, amelyeken az adott szervezet szabványosítást végez.12 A nemzetközi és európai szabványosítás intenzitását jól jelzi az az adat is, hogy ezek a

9 Forrás: www.mszt.hu/web/guest/tevhitek-es-tenyek (a letöltés ideje: 2016. 02. 10.) 10 „Valaminek bűzlenie kell, amikor a konszernek szóvivői (vagy szolgálatkész közgazdász professzorok) kénytelenek azzal érvelni, hogy az Exxon és a barátságos újságárus a szomszédból egyazon gazdasági intézmény, mindegyik tevékenységét ugyanazok az elkerülhetetlen versenyerők szabályozzák, mindegyik alá van vetve ugyanazon személytelenül meghatározott piaci áraknak, s egyiküknek sincsen jelentős politikai szerepe az államban.” J. K. Galbraith: A konzervatív támadás, Világosság, 1981/10, 652. 11 Bővebben: pl. trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/september/tradoc_151787.pdf; a kockázatokról: pcblog. atlatszo.hu/2015/12/18/amikor-europa-gyanut-fogott-a-ttip-tetje-es-kockazatai/ (a letöltés ideje: 2016. 02. 12.) 12 A második oszlopban a „/” jellel elválasztott számoknál az első szám a műszaki bizottságok számát jelenti, míg a második a bizottságon belüli albizottságokat, melyek egy tágabb műszaki területen belüli elkülönített részterületeken szervezik a szabványosítást.

74


Ebből nemzetközi/EU

27.000 (1,5 millió oldal)

92–95%

A számokból még egy érdekes összefüggés olvasható ki: éspedig – ha úgy tetszik – a globalizáció mértéke. Látható, hogy az elektrotechnika világában az európai szabványok is döntően az egyetemes szabványok átvételét jelentik, míg a többi területen ez egyelőre csak 30%ot tesz ki. Magyarországon az érvényes 27.000 szabvány több, mint 90%-a a nemzetközi és az európai szabvány „honosítása”. Ehhez jönnek még az ún. „forrásszabvány nélküli”, tisztán nemzeti szabványok.14

4. NORMAÉRVÉNYESÍTÉS = MEGFELELŐSÉGÉRTÉKELÉS ÉS AKKREDITÁCIÓ Az eddigiekben – nagyon röviden – a szabvánnyal, azaz a normával foglalkoztam, de legalább ilyen érdekes az a normaérvényesítő mechanizmus, ami ezeknek a műszaki tartalmaknak az ellenőrzését, a tanúsítását, az igazolását valósítja meg. Ezt hívják – meglehetősen nehézkes magyar kifejezéssel – megfelelőségértékelésnek, és ehhez kapcsolódik e szervezetek akkreditációja. A normaérvényesítés rendszere – a szabványosításhoz hasonlóan – döntően szintén gazdasági önszabályozásként működik, mégpedig az önkéntesség és a kötelezőség alábbi, leegyszerűsített variációi szerint. Az összefüggéseket az alábbi ábra szemlélteti: 13 Forrás: www.mszt.hu/web/guest/nemzetkozi-tevekenysegerol-altalaban (a letöltés ideje: 2016. 02. 10.) 14 Ez utóbbiak aránya nálunk igen csekély: az MSZT 2016-os munkaterve pl. összesen 4 ilyen elfogadását határozza el, szemben az ugyancsak 2016-ra tervezett 48 európai, ill. nemzetközi szabvány magyar kiadásával. Forrás: www.mszt.hu/documents/10157/950cb6a5-5fb8-4378-a8ce-41a6eb762bf9 (a letöltés ideje: 2016. 02. 10.)


t anu lmányok •

t anu lmányok •

nek. Tartalmuk azokat a kiadásukkor ismert műszaki követelményeket, technológiákat, vizsgálati/ellenőrzési módszereket, tehát a technika mai állását tükrözik vissza, amelyek a közmegegyezésben részt vevők számára (esetenként kompromisszumok árán) elfogadottak. A szabványok általános és ismételten alkalmazható eljárásokat és műszaki megoldásokat adnak, amelyeket közmegegyezéssel fogadtak el, és optimális megoldást kínálnak a különböző érdekelt felek számára. Érvényes szabvány szerinti termék, szolgáltatás esetén feltételezhető, hogy az azt alkalmazó, a műszaki fejlődés elfogadott színvonalának megfelelően, kellő gondossággal járt el.” 9 Azt persze a közgazdaság-tudomány elméleti tételei alapján régóta tudjuk, hogy a gazdaság szereplői – akár ugyanazokon a piacokon – igen eltérő tőkeerővel, érdekérvényesítő képességgel, gazdasági hatalommal stb. rendelkeznek. Ahogy ezt Galbraith kifejezte, persze az EXXON és a „barátságos újságárus a szomszédból” is piaci szereplők, de befolyásuk a gazdasági folyamatokra igencsak eltér egymástól.10 Így a szabvány – bármennyire is semleges „műszaki leírásnak” tűnik –, a technika adott állásán túl szükségképpen tükrözi a létrehozásában közreműködő gazdasági szereplők, érdekcsoportok súlyát, befolyását is. Ez egyúttal versenyelőnyök és hátrányok újrarendezését is jelenti az adott hazai, regionális vagy akár globális piacokon. Jól érzékelhető ez pl. Az európai–amerikai szabadkereskedelmi megállapodásról folyó tárgyalásokon, ahol az egyik legfajsúlyosabb kérdéskör az, melyik fél szabványaihoz és egyéb műszaki, technikai előírásaihoz igazodjanak majd a termelők/szolgáltatók az egyes gazdasági szektorokban.11

75

Nemzetközi/európai/nemzeti szabványügyi szervek

Kormányzati felhatalmazás alapján eljáró akkreditáló szerv(ek) (Accreditation Body): feladatuk a megfelelőségértékelő szervezetek értékelésre való felkészültségének a minősítése.

Gyártók/szolgáltatók: jogszabályi/ szabvány/egyéb technikai előírás hatálya alá tartozó terméket előállítók, ill. szolgáltatók

Megfelelőségértékelő szervezetek (Conformity assessment bodies): értékelik (kalibrálják, vizsgálják, ellenőrzik, minősítik, tanúsítják) a gyártók/szolgáltatók és a termékek, szolgáltatások megfelelését a jogszabályoknak/szabvá nyoknak/egyéb technikai előírásoknak.

Termékek/szolgáltatások

Vásárlók/megrendelők, akik jogszabályi/ szabvány/egyéb előírás hatálya alá tartozó terméket, szolgáltatást szereznek be.

A termék/szolgáltatás szabványnak való megfelelőségét a gyártóval/megrendelővel/ kereskedővel stb. szerződéses kapcsolatban álló megfelelőségértékelő szervezet minősíti. Az értékelésnek való alávetés alapvetően önkéntes, hiszen ennek célja rendszerint az, hogy a termelő/szolgáltató magánjogi szerződéses viszonyaiban az általa nyújtott termék/szolgáltatás minőségét ellenőrizzék, igazolják. Ezekben a kapcsolatokban valamennyi szereplő tisztán magánjogi viszonyban áll egymással. A szabvány önkéntes alkalmazásának elve és ennek érvényesítése némileg másként vetődik fel, ha valamely termékre/szolgáltatásra vonatkozóan jogszabály ír elő minőségi, műszaki, biztonsági, egészségügyi stb. követelményeket. Ebben az esetben az egyik lehetséges érvényesítő megoldás, hogy a jogalkotó maga választ a szóba jöhető műszaki megoldások közül, és ezzel voltaképpen jogszabályba emelve monopolizál egyetlen változatot. Majd ennek érvényesítésére kiépíti a maga hatósági apparátusát és fegyvertárát. A másik lehetséges út, ami teret nyit a gazdasági önszabályozásnak, hogy a jogszabály csak általános követelményeket határoz meg, és ezeket úgy is lehet teljesíteni, hogy az adott termék/szolgáltatás valamely szabványnak való megfelelőséget igazolják. Itt ismét a gyártó/ szolgáltató által megbízott magánjogi megfelelőségértékelő szervezetek kaphatnak szerepet, melyek elvégzik a vizsgálatokat és kiállítják ezeket az igazolásokat. 76


Köztes megoldás az önkéntesség és a közhatalmi kötelezés között, amikor a jogszabály azt is előírja, hogy az értékelést/tanúsítást csak akkreditált, illetőleg kijelölt megfelelőségértékelő szervezetek végezhetik. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy csak az általuk kiállított okiratokat fogadják el a szabványnak való megfelelés igazolására. Ebben a rendszerben az akkreditálás lényege a megfelelőségértékelők értékelése. Azaz egy államilag elismert szervezet időről időre megvizsgálja ezeket a szervezeteket, és tanúsítja, hogy az adott szervezet alkalmas-e az értékelő feladataira. Az akkreditálás alá vetés maga is önkéntes, és a termelők/szolgáltatók számára nyújt információkat a megfelelőségértékelő szervezetekről. Ám ha a jogalkotó ez utóbbi szervezeteknek csak egy csoportját akarja kiválasztani meghatározott szabványnak való megfelelés elbírálására, akkor kötelezővé teheti az akkreditálást és egyéb paramétereket is megszabhat. (Ilyen előírás vonatkozik pl. Az EMAS hitelesítőkre.) A „nemzetközi kereskedelem technikai akadályainak lebontásában” az hozott lényeges változást, amikor maga a megfelelőségértékelés és az akkreditáció is a gazdasági önszabályozás részévé vált. Ez a megfelelőségértékelésben azt jelentette, hogy a termékeket/technológiai folyamatokat vizsgáló/értékelő/a különböző előírásoknak, köztük a szabványoknak való megfelelést tanúsító szervezetek maguk is gazdasági alanyokká váltak, és – ha voltak ilyenek – a minőségügyi hatóságok megszűntek, átalakultak.15 Majd ezen a területen is megindult a gazdasági alanyok koncentrációja és nemzetközi méretű megfelelőségértékelő szervezetek jöttek létre.16 A nemzetközi szintű intézményesülés folyamatát Európában a műszaki területeken bevezetett ún. új típusú irányelvek gyorsították fel. Az 1985-ben elfogadott „új megközelítés” tette általánossá az Európai Közösségekben azt az elvet, hogy ezek az irányelvek a korábbi részletes műszaki, technikai szabályozás helyett csak általános követelményeket fogalmazzanak meg. A követelményeket kielégítő műszaki előírások pedig szabványokban jelenjenek meg. A szabványok alkalmazása esetén, és az annak való megfelelés tanúsításával egyúttal vélelmezni kell az uniós jogszabálynak való megfelelőséget is. A megfelelőségértékelés és az akkreditáció rendszerének intézményesülését rögzítette és egyúttal több elemét rendeleti szintre emelte egy 2008-ban elfogadott uniós szabályozási csomag. Ez határozza meg a termékek forgalomba hozatalának közös keretrendszerét, ez rendelkezik általánosságban a piacfelügyeletről, és ezekhez kapcsolódva először foglalták uniós jogszabályba a megfelelőségértékelés és az akkreditálás általános normáit.17 E szabá-

15 Magyarországon az iparban állami minőség-ellenőrző intézetek működtek, de ezek nem voltak hatóságok [lásd az ipari minőség-ellenőrző intézetekről szóló 5/1984. (II. 7.) IpM rendeletet]. Ezek a kilencvenes évek elején gazdasági társaságokká váltak. 1968 és 1995 között hatóságként működött viszont a Kereskedelmi Minőségellenőrző Intézet, amiből 1995-ben az ipari és kereskedelmi miniszter KERMI Kft.-t hozott létre [lásd a KERMI Kft. alapításának engedélyezéséről szóló 1094/1995. (IX. 29.) Korm. határozatot] – értelemszerűen hatósági jogkör nélkül. 16 Ilyen globális hálózatot működtető világcég pl. A TÜV-Reinland cégcsoport, mely 69 országban van jelen, 500 telephellyel és több mint 19.000 alkalmazottal, éves árbevétele 1,7 milliárd euró. Forrás: www.tuv.com/hu/ hungary/about_us_hu/group_hu/tuev_rheinland_group_7.html (a letöltés ideje: 2016. 03. 11.) 17 Az Európai Parlament és a Tanács 2008. július 9-i 765/2008/EK rendelete a termékek forgalmazása tekintetében az akkreditálás és piacfelügyelet előírásainak megállapításáról és a 339/93/EGK rendelet hatályon kívül helyezéséről; az Európai Parlament és a Tanács 2008. július 9-i 768/2008/EK határozata a termékek forgalomba hozatalának közös keretrendszeréről és a 93/465/EGK tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

2. ábra • A normaérvényesítés rendszere (Forrás: saját szerkesztés az MSZ EN ISO/IEC 17011:2004. 1. pontjának alapulvételével)

77

5. BIBLIOGRÁFIA 1. J. K. Galbraith: A konzervatív támadás, Világosság, 1981/10. 2. E. Schuster: Typisierung als Wirtschaftsorganisation, Weltwirtschaftlichen Archiv, 1923. 3. Somlai Péter: Hivatalnoki szervezet és intenzív iparosítás, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1977.

Dr. Fazekas Marianna ([email protected]): habilitált egyetemi docens, ELTE Államés Jogtudományi Kar, Közigazgatási Jogi Tanszék, tanszékvezető. Kandidátusi fokozatát a köztestületekről, ezen belül a társadalombiztosítási önkormányzatokról szóló értekezésével szerezte (1994). 2000-től az ELTE Állam- és Jogtudományi Kara Közigazgatási Jogi Tanszékének vezetője. Habilitációs témája ugyancsak a köztestületekhez kapcsolódva a közjogi személyek kérdése (2007). 2007–2010 között az ELTE általános rektorhelyettese volt. Jelenleg is az MTA köztestületi tagja. A jelen tanulmány szakmai hátterét is adta, hogy 2008-tól egészen a Nemzeti Akkreditáló Testület 2015. decemberi megszűnéséig a NAT Fellebbviteli Bizottsága jogász tagjaként működött. Oktató és kutató munkája mellett 1989-től 1993-ig, majd 2002–2007-ig az egészségügyi tárca, 1998–2002 között pedig a Miniszterelnöki Hivatal szakértőjeként dolgozott, közreműködött számos jogszabály kodifikációjában.

t anu lmányok •

t anu lmányok •

lyok értelmében minden tagállamban egyetlen akkreditáló szervezetet kellett kijelölni. Ez lehet államigazgatási szerv, közintézet, köztestület, akkreditálásra felhatalmazott egyesület vagy egyéb nonprofit szerv. Az akkreditáció nemzetközi és európai szinten meghatározott „elismert” szervezetekben betöltött tagságra épül, és az általuk létrehozott kölcsönös elismerési és aláírói szisztémák alapján működik. Ez biztosítja, hogy egy adott országban akkreditált megfelelőségértékelő szervezetet más országokban is alkalmasnak ismerjenek el az értékelési feladataira, és ennek alapján a vizsgálatait, tanúsítványait e más országok gazdasági szereplői és hatóságai is elfogadják. Ahogy ezt az EA megfogalmazza: ’Accredited once, accepted everywhere’. A 2015 végéig működött köztestületi jogállású Nemzeti Akkreditáló Testület (NAT) a következő európai és nemzetközi szervezeteknek volt kölcsönösen elismert tagja és aláírója: – EA: Európai Akkreditálási Együttműködés (European Accreditation Forum – 1997) – EMAS Akkreditáló Testületek Fóruma (EMAS =Eco-Management and Audit Scheme, (EEC) – 1836/93 EK rendelet) – ILAC: Nemzetközi Laboratóriumakkreditálási Együttműködés (International Laboratory Accreditation Cooperation – 1996) – IAF: Nemzetközi Akkreditálási Fórum (International Accreditation Forum – 1998) Ezek a nemzetközi kapcsolatok a NAT jogutód nélküli megszüntetésével és helyette a Nemzeti Akkreditáló Hatóság mint központi hivatal létrehozásával időlegesen megszűntek. Az új hatóságnak ismét végig kell járnia a kölcsönös elismeréshez és az aláírói jog visszaszerzéséhez vezető, meglehetősen hosszadalmas értékelő/minősítő eljárásokat. Az Európai Unió szintjén a már említett 765/2008/EK rendelet a nemzeti akkreditáló szervezetek együttműködését és európai szintű kontrollját is intézményesíti. Ez utóbbi „szakmai értékelés” az EA-ra hárul, mint a rendelet által kijelölt szervezetre, mely a Bizottsággal kötött megállapodás alapján végzi ezt a feladatot.18 Az európai szabályozás tehát sajátos utat járt be, amikor az „új megközelítésű irányelvek” filozófiájától és ezek alapvetően önszabályozásra és -érvényesítésre épülő mechanizmusaitól eljutott a megfelelőségértékelés és az akkreditáció uniós rendeleti szabályozásáig. Ennek révén – az ún. harmonizált szabványok körében – a megfelelőségértékelés és akkreditáció önszabályozó hálózatai „belelógnak” a jogi szabályozás és a jogérvényesítés mechanizmusaiba is, és ezeken a pontokon ugyanúgy az Európai Közigazgatási Tér részei, ahogy a jogi „felvilág” normái és hatóságai. Visszatérve Romano Prodi bonmot-jához: sajnos ma már a szabványok harmonizációja nagyon kevés az európai integráció továbblendítéséhez. Az Európai Uniót fenyegető óriási megoldatlan problémák (lásd menekültügy), a széthúzás, az európai szolidaritás felbomlása miatt azt sem tudjuk biztosan, van-e még és ha igen, milyen jövője ennek az integrációnak. Az azonban bizonyos, hogy a – röviden bemutatott – globális gazdasági (ön)szabályozás világából nem lehet kilépni, hacsak nem akarunk fordítva ülni a traktorra.

18 765/2008/EK rendelet 10. és 13–14. cikkek.

78



79

Rixer Ádám

A Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely “Lőrincz Lajos” Reseach Centre for Public Law Dr. Rixer Ádám, habilitált tanszékvezető egyetemi docens, Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Közigazgatási Jogi Tanszék, [email protected]

A Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely 2010 decemberében jött létre a Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Karán. Jelen tanulmány célja, hogy bemutassa a hazai közigazgatás-tudomány korszakos képviselőjéről; a Kar volt dékánjáról, a Közigazgatási Jogi Tanszék korábbi vezetőjéról elnevezett műhely tevékenységét, külön is kiemelve azokat a vonatkozásokat, melyek tudatosan képviselik és továbbviszik, illetve megújítják a Tanár Úr által is képviselt értékeket. Így a közigazgatás-tudományi eredmények külföldiek számára történő hozzáférhetővé tétele, a tudományterület további nemzetköziesítése vagy éppen a közigazgatás-tudomány jogtudományon túli részterületei felé történő tudatos nyitás is ezen törekvések közé tartoznak. Öt év törekvései, projektjei és konkrét produktumai kerülnek katalogizálásra. Kulcsszavak: Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely, közigazgatás-tudomány, közigazgatási képzés, metodológia The Lajos Lőrincz Research Centre for Public Law was founded in 2010 by the professors and the students of the Károli Gáspár University of the Reformed Church in Hungary. The aim of this essay is to introduce the activities of this Centre and remind us of the most prominent representative of the near past of the science of Hungarian public administration: Lajos Lőrincz, who was the Dean of the Faculty of Law of the Károli Gáspár University of the Reformed Church in Hungary and also a full member of the Hungarian Academy of Sciences. This paper consciously refers to the values represented by Lajos Lőrincz and retained by the members of the given Centre. These values are, on the one hand, the efforts to open up the results of Hungarian administrative sciences more widely and, on the other hand, to become more aware of those fields of administrative sciences that are “beyond” administrative law. Keywords: Lajos Lőrincz Research Centre for Public Law, administrative sciences, teaching public administration, methodology

80

Rixer Ádám • A LŐRINCZ LAJOS KÖZJO GI KUTATÓMŰHELY

1. A tények A Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely (a továbbiakban: Műhely) 2010 decemberében jött létre a Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Karán (a továbbiakban: Kar), Lőrincz Lajos özvegyének kifejezett támogatásával. Lőrincz Lajos akadémikus a hazai közigazgatás-tudomány korszakos képviselője; a hazai közigazgatási képzés és kutatás mai rendszerét, főbb irányait mind a mai napig meghatározza a Kar volt dékánjának, a Közigazgatási Jogi Tanszék korábbi vezetőjének munkássága. A Műhelyt a Közigazgatási Jogi Tanszék és az Alkotmányjogi Tanszék oktatói és demonstrátorai hozták létre, vezetőjévé Rixer Ádámot, a Közigazgatási Jogi Tanszék vezetőjét választották. A szárnybontogatás időszakában nagy segítségünkre volt Kukorelli István tanár úr is, aki tanácsaival és biztos értékítéletével komoly inspirációt nyújtott a Műhely vezetőjének és tagjainak. A Műhely a kezdetektől azzal az igénnyel működik, hogy a közjogi kutatások kari, egyetemi, sőt hazai zászlóvivője legyen, egyfajta állandó keretül szolgálva a meg-megújuló közigazgatási kutatásokhoz. A célkitűzések között nem csupán az államisággal, a közhatalom mindenkori sajátosságaival és az egyes jogok tartalmával kapcsolatos kérdések feldolgozása, bemutatása jelent meg; folyamatosan az érdeklődésünk homlokterébe tartoztak-tartoznak azok a problémafelvetések is, amelyek a Fenntartó, a Magyarországi Református Egyház prioritásaival is szinkronban vannak. Így a határon túli magyar közösségek,1 a magyar nyelv, a hazai romákkal kapcsolatos kérdések mindegyike a Műhely által szervezett konferenciák, illetve önálló kötetek2 témája volt. A kutatóműhely forma – amely nem jelent önálló jogi személyiséget – nem csupán arra alkalmas, hogy bizonyos pályázatok esetében a források felhasználásának keretei felismerhetőek legyenek, hanem – s ez legalább ilyen fontos – arra is, hogy a legfrissebb, akut, a jogi-igazgatási kérdéseket is feszegető új társadalmi jelenségekre azonnal reagáljunk. Példa erre a „gyorsreagálású” működésre a Magyarország Alaptörvénye tiszteletére született kötet, amely hazánkban elsőként reflektált e jogi újdonságra, illetve – például – az a menekült-kötet, amely 2016 legelején jelent meg. Különleges színfolt volt – a Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely Vitasorozatának első köteteként – a történeti alkotmány mai jelenetéstartalmait feltáró kismonográfia is, amely kifejezetten hiánypótló műként jelent meg.3 A Műhely tevékenysége elválaszthatatlan a Közigazgatási Jogi Tanszéktől, melynek oktatói és mindenkori demonstrátorai jelentik annak motorját. A Műhely és a Közjogi TDK egyidejű szimbiózisa és érdemi különállása is természetes, hiszen egyazon történet különböző feje-

Lásd pl. Móré Sándor: Románia uniós csatlakozásának hatása az ország emberi jogvédelmi rendszerére, különös tekintettel a romániai magyarok helyzetére, KRE ÁJK – Patrocinium, Budapest, 2012.; illetve Móré Sándor: A diszkrimináció tilalma két romániai ODT határozat tükrében = Hagyomány és érték. Állam és jogtudományi tanulmányok a Károli Gáspár Református Egyetem fennállásának 20. évfordulójára, szerk. Antalóczy Péter, KRE ÁJK, Budapest, 2013, 261–267. 2 ed. Rixer Ádám: The Roma and Public Administration in Hungary, Károli Gáspár University of the Reformed Church in Hungary – Lajos Lőrincz Research Centre for Public Law, Budapest, 2015. 3 Rixer Ádám: A történeti alkotmány helye mai jogunkban, Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely Vitasorozat 1., Károli Gáspár Református Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Budapest, 2012. 1


t anu lmányok •

t anu lmányok •


81

2. Célok – útban a megvalósulás felé 2.1. A műhely intézményen belüli és kívüli láthatóságának növelése, az egyéb tudományos műhelyekkel való kapcsolat megteremtése és fenntartása A jogtudomány, illetve esetünkben a közigazgatás-tudomány belső multidiszciplinaritását, valamint az interdiszciplináris megközelítések fontosságát hangsúlyozó, azokat „elvárássá” tevő kutatások igazolják/igazolhatják vissza az adott tanszék, illetve az amellett létrejött kutatóműhely kettős struktúrájának fenntartását. Az interdiszciplinaritás nem öncél, de a tudományos kapcsolatok fejlesztésében és a tudományos láthatóság növelésében is rendkívüli hasznokat ígér. Valamennyi kutatás esetében indokolt annak előzetes áttekintése, hogy lehetséges-e az egyetem más karainak szerzőivel, műhelyeivel való együttműködés, azok bevonása. A Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely tekintetében a magyar nyelv és magyar jogi műnyelv kérdésköre kapcsán4 és a roma-kutatások vagy éppen a menekültkérdésben születő kötet kapcsán is indokoltnak, sőt elengedhetetlennek látszott és látszik az egyéb egyetemi erőforrások bevonása, használata. A KRE belső errőforrásaira, „szinergiáira” támaszkodás mellett természetesen az egyéb külső aktorokkal, a tudományos közélet más szereplőivel való együttműködés is prioritás. A Műhely eddigi legnagyobb szabású projektje egyúttal a magyar közigazgatás-tudományban is mérföldkőnek tekinthető: a Műhely ötlete és kezdeményezése nyomán, a Műhely és a Nemzeti Közszolgálati Egyetem konzorciális együttműködésében valósult meg a Hungarian Public Administration and Administrative Law kötet [eds. András Patyi – Ádám Rixer: Hungarian Public Administration and Administrative Law, Schenk Verlag, Passau, 2014, 552.], amely elsőként vállalkozott arra, hogy átfogóan és angol nyelven, egy kötetben mutassa be a magyar közigazgatás és magyar közigazgatás-tudomány valamennyi lényeges aspektusát. A mintegy 12 millió forintos költségvetésből megvalósult kötet sikere mutatja, hogy a jó ötlet külső szponzorokat, illetve tudományos műhelyeket is könnyen rábírhat az együttműködésre. Szintén újszerű kísérlet – amint arra már utaltunk – a menekültkérdés legújabb magyarországi fejleményeit angol nyelven bemutató kötet tető alá hozása a Műhely kiadványaként (ed. Ádám Rixer: Migrants and Refugees in Hungary. A Legal Perspective, Károli Gáspár University of the Reformed Church in Hungary, Budapest, 2016, 161.). A menekültkérdés – és attól nem elválasztható módon valamennyi migrációs jelenség – korunk egyik középponti kérdése Európában és Magyarországon is, hiszen az 1945 után ki-

4

82

A magyar nyelv és a magyar jogi műnyelv megújulása c. konferencia. KRE ÁJK Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhelye és a KRE BTK közös rendezvénye a KRE BTK dísztermében 2013. december 5-én. A témához kapcsolódó írások a Glossa Iuridica 2014/1. és 2014/2. számaiban jelentek meg.


alakult európai stabilitás és béke állandósága, az egységesülés politikai és gazdasági alapjainak töretlen fejlődése is megkérdőjeleződik a 2015-ös új népvándorlás közvetlen európai hatásai révén. Kötetünk – mely a Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Karán létrejött Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely belsős és külsős tagjainak munkája – az első érdemi tudományos reakció azokra a hatásokra, konkrét jelenségekre, illetve az azokra adott első politikai és jogi-igazgatási válaszokra, melyek révén Magyarország és a migráció kérdéskörének kapcsolata megragadható. A tudomány felelős képviselőiként szükségét éreztük, hogy egy ilyen fajsúlyos társadalmi kérdésben álláspontjainkat, kérdéseinket minél hamarabb megosszuk a tudományos közvéleménnyel. Pál apostolnak Tituszhoz írott levelében olvasható, miszerint „De a mieink is tanulják meg, hogy jótettekkel járjanak elöl, ahol sürgős segítségre van szükség, hogy ne legyenek gyümölcstelenek.” (Titusz 3,14), s valóban, vannak helyzetek, melyekben az alakszerű elvárásokon túli emberi és szakmai kötelességeinknek is eleget kell tennünk. Első, mégis átfogónak szánt, a témát tudományos alapossággal megragadó tanulmánykötet esetében különösen lényeges, hogy az milyen mértékben törekszik a problémaérzékelés komplexitásának biztosítására. Tegyük hozzá, hogy a migráció esetében olyan – számos esetben új – jelenségcsoportok egyidejű felbukkanásáról van szó, melyekkel kapcsolatban még a helyes kérdések megfogalmazása is várat magára, nemhogy a letisztult válaszoké. A kötet „teljeskörűségét”, illetve tudományos láthatóságát jelentősen növeli neves külső szakemberek bevonása is (pl. Christián László, Kecskés Gábor, Molnár Tamás, Szilvásy György Péter5). 2.2. Oktatásmódszertani nóvumok A kísérletező kedv által (is) kijelölt célok között jelennek meg a közigazgatás-tudományok, és különösen a közigazgatási jogtudomány oktatásmódszertani szempontú, didaktikus megújításával összefüggő izgalmas lehetőségek is. Napjainkban például a különféle „Jog és szépirodalom” kurzusok egyre nagyobb népszerűségre tesznek szert világszerte, így hazánkban is. Ha merőben oktatásmódszertani nézőpontból elemezzük e képzéseket, kísérleteket, azt látjuk, hogy ezek révén a jogi típusú problémák nem valós eseteken, hanem a valósággal valamifajta rokonságot mutató, döntően kitalált, irodalmi köntösbe öltöztetett történeteken keresztül jutnak el a hallgatókhoz. Az egyes jogintézmények bemutatása, értelmezése így egy olyan „közös élmény” alapján lehetséges, amit az egyéb – hagyományos – stúdiumok csak korlátozottan képesek nyújtani, hiszen a hallgatók többsége – különösen a porosz típusú oktatási környezetben – érdemi szakmai előismeretek nélkül, „felkészületlenül” vagy korlátozott ismeretekkel van jelen egy-egy órán, szükségtelenül nagy teret engedve, hagyva az oktatónak, aki – legalábbis Magyarországon – a szemináriumi típusú alkalmakon is gyakran csak mintegy megismétli, „bővítve újratermeli” az előadáson elhangzottakat. A „Jog és szépiro-

5

Móré Sándorral társszerzőségben: Szilvásy György Péter, Móré Sándor: Official Forum System of the Asylum Administration = Migrants and Refugees in Hungary: A Legal Perspective, szerk. Rixer Ádám, Károli Gáspár University of the Hungarian Reformed Church, Budapest, 2016, 65–84.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

zeteiről van szó: előbbi inkább a szervezett tudományos kutatás terepe, utóbbi pedig – előbbi hátországaként is – inkább az önképzés, elmélyültebb ismeretszerzés és a tudományos jellegű tapasztalatszerzés terepe.

83

2.3. A közigazgatás-tudományok metodológiája 2.3.1. Hazai körkép – röviden A mai magyar közigazgatás-tudomány egyik látható gyengesége, hogy önmagát gyakran a hatályos jogszabályok (közigazgatási joganyag), illetve létező intézményrendszer leíró jellegű és kizárólag elméleti megközelítésű ismertetésére, kommentálására szorítja. Az ilyen munkák nyilvánvaló haszna mellett szükséges azonban erősítenünk a gyakorlati tapasztalatokat (is) kínáló kutatásokat, melyek tekintetében szerencsés és előremutató kísérleteket is felfedezhettünk az elmúlt években. A magyar közigazgatás-tudományban hagyománya van a típusos esetfeldolgozásoknak; s ezek (ismételt) „felélesztésére” tesznek kísérletet azok a kutatások is, melyek Horváth M. Tamás vezetésével Debrecenben zajlanak.7 Az eredményeket tartalmazó kötet egy magyar város, Hajdúböszörmény példáján keresztül mutatja be – elsősorban esettanulmányokra („ténymegállapító” tanulmányokra) támaszkodva – a közigazgatási feladatellátás kereteinek átalakulását, egészen pontosan azt, hogy a szolgáltatásszervezés módjainak átalakulását mennyiben határozza meg a helyi viszonyok változása, különös tekintettel arra a körülményre, hogy „a rendszerváltás utáni, hangsúlyosan decentralizált modellt egy kontrollált felelősségi körű struktúra váltotta fel”.8 A hivatkozott kutatás során meghatározó szerepe volt az empirikus adatgyűjtésnek, tekintve, hogy „(…) a különböző funkciók ellátása érdekében szerveződött formális és informális hálózatos kapcsolatok és a mindezekkel összefüggő elméleti problémák nem ismerhetők meg igazán a közvetlen tapasztalatok nélkül”.9 Az empirikus adatgyűjtés döntően mélyinterjúk készítését (átlagosan nyolc alkalom volt elegendő egy-egy szerzőnek a megfelelő mélységű informálódáshoz), részt vevő megfigyelést (különböző ülések, egyéb munkafolyamatok megfigyelését), valamint dokumentumok elemzését jelentette. A széles körű kutató-

6 Részletesebben lásd: Rixer Ádám: Közigazgatás és szépirodalom, Pro Publico Bono – Magyar Közigazgatás, 3(2015)/3, 49–72. 7 szerk. Horváth M. Tamás, Bartha Ildikó: Gyűrűk és sugarak. Mit nyújt egy magyar város? Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2014. 8 Horváth M. Tamás: Sugaras-gyűrűs szerkezet és városigazgatás = Gyűrűk és sugarak. Mit nyújt egy magyar város?, szerk. Horváth M. Tamás, Bartha Ildikó, Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2014, 14. 9 Horváth M. Tamás, Bartha Ildikó: Köszönetnyilvánítás = Gyűrűk és sugarak. Mit nyújt egy magyar város?, szerk. Horváth M. Tamás, Bartha Ildikó, Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2014, 342.

84


munka hozadéka egy olyan elektronikus adatbank kifejlesztése (volt), amely a városról szerzett információkat rendszerezetten és kereshetően tartalmazza.10 Szintén gyakorlatorientált megközelítése a közigazgatási jelenségeknek az ún. pilot projektek révén történő tervezés, modellezés – ha úgy tetszik részben közpolitikai, részben tudományos „kísérletezés”. E körben kiemelendő a Gerencsér Balázs által szerkesztett Modellkísérletek a közigazgatás fejlesztésében. Az ún. pilot projektek határai elméletben és gyakorlatban című munka, amely időszerű áttekintése a közigazgatás fejlesztését szolgáló ismertebb, illetve valamely szempontból érdekesebb modellkísérleteknek. Ezek a modellek egy-egy jól körülhatárolható területen a tényleges hasznosíthatóság kérdésére adott tudományos válaszkísérletekként foghatók fel, s noha eme intézményes, illetve módszerkísérletek önálló iskolának vagy a közigazgatáson belül önálló gyakorlati irányvonalnak nem is tekinthetők, a közigazgatási tervezés eszközrendszerében igen nagy jelentőséget tulajdoníthatunk nekik.11 Leginkább azért, mert az elméletibb tervezési-előkészítő tevékenységek gyakorlatához képest ezekben minden esetben megjelenik a „valós idejű próba” mozzanata.12 Gerencsér a közigazgatási modellkísérlet fogalmát a következőképpen foglalja össze: „A közigazgatási modellkísérlet egy olyan, a tervezéstől a kivitelezésen át az értékelésig tartó munkaprogram (projekt), amely időben korlátozott keretek között egy tervezett intézmény vagy rendszer valósághű kicsinyített mását mintázza azért, hogy az abban rejlő újszerűség főbb tulajdonságait, hatását megismerje”. A PPKE JÁK Tanszékén az Ereky István Közjogi Kutatócsoport keretében indult el 2011-ben ez a kutatás, amely alapvetően szakirodalmi bázisra épített vizsgálat volt. A kutatás mind magyar, mind pedig külföldi példák tudományos ismertetésére vállalkozott, minden esetben már lebonyolított és publikált minta-modellkísérleteket dolgozva fel. 2.3.2. A műhely gyakorlati problémákra adott válaszai A Műhely egyik célkitűzése – továbbhaladva azon az úton, melyet az előző alfejezetben említett törekvések is képviselnek – a kifejezetten alkalmazott jellegű kutatások kezdeményezése, illetve ilyenekben való részvétel. Az alkalmazott kutatás – egy lehetséges megközelítésben – új ismeretek megszerzésére irányuló eredeti vizsgálat, amelyet elsődlegesen valamely konkrét gyakorlati cél érdekében végeznek. A Műhely 2016–2017-re egy ilyen gyakorlati célként tűzte önmaga elé egy ún. művészeti olimpiász nagy részletességű tervének kidolgozását, végső célként egy ilyen rendezvény magyarországi megvalósításának előkészítését, részleges megalapozását. A közvetlen cél egy innovatív piaci termék előállítása, egy „eladható termék” kialakítása. E feladat elvégzéséhez természetesen – az előkészítés során – szükséges volt egy, a Műhely tagjaiból, illetve külső szakértőkből verbuválódó team összeállítása, az egyes területek „fe10 Uo. 11 Tamás András: Előszó (helyett...) = Modellkísérletek a közigazgatás fejlesztésében. Az ún. pilot projektek határai elméletben és gyakorlatban, szerk. Gerencsér Balázs, Pázmány Press, Budapest, 2013, 9–10. 12 Gerencsér Balázs: Modellkísérletek: fogalmak, célok, módszertan = Modellkísérletek a közigazgatás fejlesztésében. Az ún. pilot projektek határai elméletben és gyakorlatban, szerk. Gerencsér Balázs, Pázmány Press, Budapest, 2013, 13.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

dalom” megközelítések mintájára felvethető a „Közigazgatás és szépirodalom” tartalmú kurzusok lehetősége is,6 illetve – még tágabbra vonva azt a kört, melyből merítve a közigazgatási jelenségek közvetett megismerése lehetséges – a ’Közigazgatás és a művészetek’ irány is. Utóbbi irány legkézenfekvőbb megjelenési formája a filmklubszerű működés, melynek keretében részben vagy egészben közigazgatási típusú problémák játék- vagy dokumentumfilmes megjelenései elemezhetőek közösen.

85


6. A résztvevők vízum- és egyéb ügyintézésének áttekintése, a könnyítést célzó javaslatokkal. Idegenrendészeti összefüggések. Amint az a fenti rövid ismertetésből is érzékelhető, a Műhely tudatosan olyan kérdés feldolgozását választotta, amelynek a közigazgatási aspektusai valósak, lényegesek, de mes�sze nem a leghangsúlyosabbak: a komplex kérdéskör feldolgozása, akárcsak egyes összefüggések, részkérdések értelmezése révén a közreműködő hallgatók is egy szerves és izgalmas egésszel találkoznak – ahelyett, hogy egy jelenségről döntően annak leíró ismertetéséből szereznének információkat. 2.4. Graduális, illetve PhD-hallgatók részvétele a kutatásokban és egyéb projektekben Lényeges, hogy valamilyen formában minden résztvevő megtalálja a személyre szabott feladatát, azzal együtt is, hogy egy első-másod-harmadéves hallgató hozzájárulása nem biztos, hogy egy primer tudományos kontribúció lesz. Pl. A Glossa Iuridica c. kari jogtudományi folyóirat egyik legutóbbi számában (2015/1–2.) bírósági épületek fotói választják el az írásokat, négy hallgató is küldött fotót, volt, aki csak emiatt több várost is felkeresett. Számos szervezési feladat adódik, és természetesen a legjobbak „hagyományos” írásművekkel, illetve „vegyes műfajokkal” is jelentkeznek: utóbbira példa a roma ösztöndíjas Szabados Kinga roma rendőrökkel készített interjúja, előbbire pedig Balogh Felícia Laura saját gyermekvédelmi intézményekben szerzett önkéntesi tapasztalatait is felhasználó tanulmánya (mindkettő a Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely legújabb angol nyelvű kötetében jelent meg, lásd a 2. lábjegyzetben). Szintén örömteli, hogy dr. Leyrer Richárd – aki korábban a Karon szerzett PhD-abszolutóriumot – gyakorló szakemberként csatlakozott a menekültügyi kutatásokhoz. Sajátos vonás a társszerzőség erőltetése, elvárása oktató–hallgató, illetve hallgató– hallgató formációban. Így pl. Héder Ákos és Vass Anita KRE ÁJK-s hallgatók 2015. évi OTDK-ra írott – és ott díjazott – pályamunkája13 jó példa; egy konzulenssel kiegészülve valódi „egymásra licitálás”, érdemi és eredményes kollektív munka zajlott. 2.5. A műhely rendezvényeinek sorozatokba szervezése A Műhely rendezvényeinek sorozatokba szervezése is nagymértékben biztosítja/biztosította a valódi együttgondolkodás legalább elvi lehetőségét, az egymásra gyakorolt tudományos hatást. A legutóbbi roma konferencia megállapításai, néhány kívülről bejelentkező előadó, a tanszéken és a hallgatók körében mutatkozó érdeklődés (előadás tartására is) egyértelműen kijelölte a következő konferencia témáját: a roma nők helyzetét az oktatásban.

13 A két szerző Egy lépéssel közelebb – a települési ügysegéd c. dolgozata érdemi alapkutatás is, melynek alapját két – 2014. február 17–21., illetve augusztus 25. és szeptember 5-e között elvégzett – Győr-Moson-Sopron, Vas, Veszprém és Zala megyékre kiterjedő, az állampolgárok és az ügysegédek körében is elvégzett kérdőíves felmérés képezte.


t anu lmányok •

t anu lmányok • 86

lelőseinek” meghatározásával. Alapvetően háromféle „általános” feladat körvonalazódott/ körvonalazódik a projektben: – általános „projektszervezési” feladatok (összehangolás); – az egyes művészeti területekre, illetve művészeti versenyszámokra vonatkozó konkrét szabályzatok előkészítésében, elkészítésében történő közreműködés; illetve – a terv megvalósíthatóságát alátámasztó, illetve elősegítő speciális tanulmányok elkészítése [pl. marketingterv, turisztikai terv, a szerzői jogokkal (felhasználással) kapcsolatos kérdéseket rendező tanulmány, valamint az igazgatási összefüggéseket feltáró tanulmányok]. Utóbbi tanulmányok elsősorban a művészeti területhez (a művészet-igazgatás általános és nagyon is konkrét kérdéseihez), illetve egy ilyen „megarendezvény” közigazgatás általi támogatásához kapcsolódóan képezik egy megvalósíthatósági tanulmány elemeit. A feladat egy olyan komplex, közigazgatási szempontú megvalósíthatósági tanulmány, amely egyrészt katalogizálja azokat a területeket, aspektusokat, melyek lehetővé vagy egyenesen szükségessé teszik a tágan vett közigazgatás szerepvállalását (jogalkotóként, jogalkalmazóként, szolgáltatóként, szervezőként stb.), másrészt valamilyen mélységben ki is bontja ezeket a területeket, a jelen szabályozás ismertetésén túl akár javaslatokat is megfogalmazva. A művészeti olimpiász tekintetében ilyen aspektusok lehetnek (a teljesség igénye nélkül): 1. A hazai idegenforgalommal kapcsolatos kormányzati feladatok ellátása és koordinálása tekintetében javaslatok megfogalmazása. Újdonság, hogy a 2016. év eleji tervek szerint az ágazattal kapcsolatos feladatok – szemben a korábbi gyakorlattal – egy helyre, a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumhoz kerülnek, egy új Nemzeti Idegenforgalmi Ügynökség felállításával. A központosítás indokai között szerepel, hogy a növekvő idegenforgalom mellett is hiányzik az az „egységes nemzeti turizmuskép”, értve ez alatt a fejlesztési irányok, illetve az elérendő célcsoportok meghatározását is. A művészeti olimpiásszal is összefüggő eleme a tervezett változtatásoknak, hogy az egy kézben összpontosuló információk, tervek és ezekhez rendelt források révén a „nemzeti jelentőségű rendezvényekkel” kapcsolatos feladatok is hatékonyabban lesznek elláthatóak a jövőben. 2. Rendezvények szervezésével, megtartásával kapcsolatos engedélyezés (mihez kell, mihez nem, hol lehetne egyszerűsíteni). 3. Tárgyak behozatala, kivitele (hangszertől kezdve az itt létrehozott műalkotásokig sok minden ide tartozhat). Itt is a jelenlegi helyzet ismertetése mellett a javaslatok, észrevételek megfogalmazásáig lenne ideális eljutnunk. 4. Közvetlen támogatások – költségvetésben vagy pályázatokon keresztül. Tények és javaslatok. 5. Közvetett támogatások – adórendszeren keresztül. Jelen helyzet és javaslatok. Adóigazgatási összefüggések, adókedvezmények rendszerének újragondolása. 2016 elején benyújtásra került az a törvénymódosítás, melynek értelmében az olimpiai pályázat támogatásához kötődő adókedvezmény igénybevételére is lehetőség nyílna. Egy hasonló intézményes megoldás nyilván egy művészeti olimpiász megvalósítását, lebonyolítását is nagymértékben elősegíthetné. Szintén e kérdéskörhöz – s közvetve szűkebb témánkhoz is – kapcsolódó újdonság, hogy – a 2016 eleji tervek szerint – 2017 nyarától a társasági adó terhére a sporthoz kapcsolódóan a jövőben nem csupán az utánpótlás-nevelés lesz támogatható, hanem a sporttevékenységhez kapcsolódóan már létrejött infrastruktúra fenntartása is.

87

3. Összefoglalás A fentiek alapján törekvéseink legalább öt pontban foglalhatók össze: mindvégig – Tanár Úr szellemében – a következő, egyidejű törekvések jellemeztek, jellemeznek minket: – egyrészt a kortárs problémákra való nyitottság, érzékenység („a valóság szólongatása”); – másrészt a közigazgatás-tudomány jogtudományon túli részterületei felé történő tudatos nyitás (elmozdulás); – harmadrészt – az előbbi két szemponttól nem elválaszthatóan – akár innovatív piaci termékek előállításában, igazgatási problémákat is értelmező (igazgatási vonatkozásokat is tartalmazó) projektek elindítása, azokhoz való csatlakozás lehetőségének kutatása – végső soron a közigazgatás-tudományok metodológiájának megújítása; – negyedrészt a közigazgatási diszciplínák oktatásmódszertani megújítása; – ötödrészt a közigazgatás-tudományi eredmények külföld számára történő hozzáférhetővé tétele, a tudományterület további nemzetköziesítése (ahogyan azt korábban a HPAALkötet is célként fogalmazta meg); – s végül, hatodrészt a fiatalabb generációk tudatos bevonása a közigazgatási és azzal összefüggő vagy azon túlmutató témák kutatásába.

4. A Műhely elérhetőségei Amennyiben a fentiek felkeltették érdeklődését, illetve kérdése lenne, kérjük, hogy forduljon bizalommal a Közigazgatási Jogi Tanszék főállású munkatársaihoz [dr. habil. Rixer Ádám tanszékvezető egyetemi docens ([email protected]), dr. Csáki-Hatalovics Gyula PhD, egyetemi docens ([email protected]), dr. Szabó Annamária Eszter PhD, egyetemi adjunktus (szabo. [email protected]), illetve dr. Móré Sándor egyetemi adjunktus ([email protected])].

88


5. BIBLIOGRÁFIA 1. Gerencsér Balázs: Modellkísérletek: fogalmak, célok, módszertan = Modellkísérletek a közigazgatás fejlesztésében. Az ún. pilot projektek határai elméletben és gyakorlatban, szerk. Gerencsér Balázs, Pázmány Press, Budapest, 2013, 10–22. 2. Héder Ákos, Vass Anita: Egy lépéssel közelebb – a települési ügysegéd, OTDK dolgozat, KRE ÁJK, Budapest, 2015. 3. Horváth M. Tamás: Sugaras-gyűrűs szerkezet és városigazgatás = Gyűrűk és sugarak. Mit nyújt egy magyar város?, szerk. Horváth M. Tamás, Bartha Ildikó, Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2014, 10–28. 4. Horváth M. Tamás, Bartha Ildikó: Köszönetnyilvánítás = Gyűrűk és sugarak. Mit nyújt egy magyar város?, szerk. Horváth M. Tamás, Bartha Ildikó, Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2014, 341–342. 5. szerk. Horváth M. Tamás, Bartha Ildikó: Gyűrűk és sugarak. Mit nyújt egy magyar város? Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2014. 6. Móré Sándor: A diszkrimináció tilalma két romániai ODT határozat tükrében = Hagyomány és érték. Állam és jogtudományi tanulmányok a Károli Gáspár Református Egyetem fennállásának 20. évfordulójára, szerk. Antalóczy Péter, KRE ÁJK, Budapest, 2013, 261–267. 7. Móré Sándor: Románia uniós csatlakozásának hatása az ország emberi jogvédelmi rendszerére, különös tekintettel a romániai magyarok helyzetére, KRE ÁJK – Patrocinium, Budapest, 2012. 8. eds. Patyi András, Rixer Ádám: Hungarian Public Administration and Administrative Law, Schenk Verlag, Passau, 2014. 9. Rixer Ádám: Közigazgatás és szépirodalom, Pro Publico Bono – Magyar Közigazgatás, 3(2015)/3, 49–72. 10. ed. Rixer Ádám: The Roma and Public Administration in Hungary, Károli Gáspár University of the Reformed Church in Hungary – Lajos Lőrincz Research Centre for Public Law, Budapest, 2015. 11. Rixer Ádám: A történeti alkotmány helye mai jogunkban, Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely Vitasorozat 1., Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Budapest, 2012. 12. ed. Rixer Ádám: Migrants and Refugees in Hungary. A Legal Perspective, Károli Gáspár University of the Reformed Church in Hungary, Budapest, 2016. 13. Szilvásy György Péter, Móré Sándor: Official Forum System of the Asylum Administration = Migrants and Refugees in Hungary: A Legal Perspective, szerk. Rixer Ádám, Károli Gáspár University of the Hungarian Reformed Church, Budapest, 2016, 65–84. 14. Tamás András: Előszó (helyett...) = Modellkísérletek a közigazgatás fejlesztésében. Az ún. pilot projektek határai elméletben és gyakorlatban, szerk. Gerencsér Balázs, Pázmány Press, Budapest, 2013, 9–10.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

A romák és a közigazgatás kapcsolatának főbb aspektusait katalogizáló angol nyelvű munka is csupán egy folyamat első lépése: a következő „szint” egy olyan kötet előkészítése és tető alá hozása, amely a magyarországi viszonyokat bemutató kötet szempontjait további országtanulmányokban, leginkább EU-tagállamok vonatkozásában végzi el – természetesen külföldi szakértők bevonásával. Ennek a nagyobb szabású projektnek az előkészítése 2015ben megkezdődött. Szintén hagyományteremtő céllal kezdtünk hozzá kiváló hazai és külföldi jogászok vendégül látásához, talán a legemlékezetesebb látogatás Anahit Manassiané, aki az Örmény Alkotmánybíróság képviseletében járt nálunk 2012 áprilisában.

89

t anu lmányok •

t anu lmányok •

Dr. Rixer Ádám ([email protected]): a Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kara Közigazgatási Jogi Tanszékének habilitált tanszékvezető egyetemi docense, illetve a Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely vezetője. Főbb kutatási területei a hazai civil társadalom és az állam kapcsolatának összefüggései, az állami egyházjog, a magyarországi romák helyzete, illetve a legtágabban értelmezett kulturális igazgatás. Kezdeményezője és társszerkesztője a KRE és az NKE együttműködésében megvalósult Hungarian Public Administration and Administrative Law című kötetnek. 11 önálló monográfiájából 4 angol nyelven jelent meg.

90



91

Hazafi Zoltán

A KÖZIGAZGATÁS LÉTSZÁMA A SZEMÉLYZETPOLITIKA SZEMSZÖGÉBŐL The Size of Public Service from the Viewpoint of Personnel Policy

Dr. Hazafi Zoltán, egyetemi docens, intézetvezető, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Emberierőforrás Intézet, [email protected]

Mindig is aktuális kérdése volt a magyar közigazgatásnak a létszám. Ez ma sincs másként. Vélemények, álláspontok ütköznek azzal kapcsolatban, hogy sok vagy kevés a magyar közigazgatás létszáma. Ugyanakkor ritkán lehet találkozni beazonosítható és megbízható adatokat használó, elemző munkákkal, amelyek a folyamatok s az okok tudományos feltárására is vállalkoznak. Lőrincz Lajos munkásságának egy része kétségkívül ezekhez tartozott. A tanulmány az ő hagyományait követve veszi górcső alá a személyi állomány mennyiségi és minőségi adatait, a változások irányait, s mindezeket nemzetközi összehasonlítással is megvizsgálja. Rámutat a mindenkori kormányok személyzetpolitikájának azon hiányosságaira, amelyek – a szerző véleménye szerint – kétségkívül befolyásolták a létszám alakulását. Ezek megnyugtató megoldása vezethet el egy stratégiai alapon szervezett és működtetett személyzetpolitikához. Kulcsszavak: létszám, személyzetpolitika, közszolgálat, stratégia, tervezés, munkaerőpiac The size of employment has always been a crucial question of the Hungarian public service, and it has been a real struggle to reach a final consensus about whether it is kept too high or low. However, the debate is rarely supported by investigative studies based on reliable, accurate and easily identifiable data. Nonetheless, one of the few exceptions involves the work of Lajos Lőrincz regarding the public service personnel in terms of quality, quantity and changes of managerial and strategic directions. The aim of this paper is to base the line of reasoning on his traditions, while examining his findings in an international comparison. In addition, it intends to highlight the drawbacks of personnel policies, which has directly affected the headcount level according to the opinion of the author, and it also points out that these shall be overcome in order to have a well-organized and functional personnel policy. Keywords: size of employment, personnel policy, public service, strategy, planning, labour market 92

Hazafi Zoltán • A KÖZIGAZGATÁS LÉTSZÁMA A SZEMÉLYZETPOLITIKA SZEMSZÖGÉB ŐL

Mi lehet ma aktuálisabb kérdése a magyar közigazgatásnak, mint a létszám. Közismert, hogy Lőrincz Lajos számtalan munkájában foglalkozott a közigazgatási személyzeti politika éppen aktuális kérdéseivel, így a személyi állomány összetételével, jogállásával, az általa korszerűnek gondolt közszolgálati modell kialakításával, s nem utolsósorban a létszámmal. Különösen izgatta az a kérdés, hogy milyen tényezők befolyásolják a közigazgatás létszámának alakulását. Úgy gondolta, hogy a létszám kialakulásában meghatározó a lakosság száma, vagyis az, hogy hányan veszik igénybe a közigazgatás szolgáltatásait. Bár lehetne kivételt találni, de általánosságban azt mondhatjuk, hogy a nagyobb népességű államokban a közigazgatás létszáma is nagyobb. Példaként a kínai bürokráciát hozza fel, amelynek létszáma többszörösen meghaladja a magyar közigazgatási személyi állományét, de mégsem mondhatjuk, hogy a lakosság számához viszonyítva nagyobb lenne. Ezzel szemben az ország területének nagysága nem meghatározó tényező, például, hiába jóval nagyobb Kanada, mint Hollandia, közigazgatása nem nagyobb, mint Hollandiáé.1 A lakosság növekedése mellett azonban szerepet tulajdonított a feladatok mennyiségének és milyenségének, valamint a személyi állomány összetételének, rátermettségének és felkészültségének is a létszám alakulásában. Ezért tartotta fontosnak hangsúlyozni, hogy a kormányok észszerű személyzetpolitikával, vagy éppen annak elmulasztásával befolyásolhatják a közigazgatás létszámát, annak egyébként determinált folyamatait.2 A rendszerváltozás előestéjén a belügyminiszter felkérésére készült és a nevével fémjelezhető „Egy koncepció a közszolgálatról” című szakértői anyag úgy fogalmazott, hogy egy valódi személyzeti politikának nem a létszám mennyiségi mutatóira, hanem minőségi összetételére vonatkozó elképzeléseket kell tartalmaznia. Nem az a kérdés, hogy sok vagy kevés a közigazgatás létszáma – ezt kizárólag a mennyiségi mutatók alapján nem is lehetne objektíven megítélni –, hanem a személyi állomány alkalmas-e arra, hogy a rábízott feladatokat eredményesen teljesítse. Vagyis a személyi állomány megítéléséhez a mennyiségi mutatók mellett legalább olyan fontosak a minőségi mutatók. Úgy gondolom, hogy Lőrincz Lajos gondolatai ma is aktuálisak és érvényesek, kiindulási pontot képeznek ahhoz, hogy érzelmektől mentesen, objektív szempontok alapján, magunk is véleményt formáljunk időszakonként a politikai diskurzus részévé is váló létszámgazdálkodásról, illetve annak következményéről, a létszám növekedéséről. Abban ugyanis bizonyosak lehetünk – mutat rá Lőrincz Lajos –, hogy bár a létszámcsökkentés minden országban kormányzati programmá válik, de ezek hosszabb távon létszámnövekedést eredményeznek.3 Ehhez – figyelemmel a tanulmány szűkre szabott kereteire – csupán két tényezőt, a létszám mennyiségi és minőségi jellemzőinek alakulását vesszük górcső alá – többnyire – az egyes időszakok adatainak összehasonlításával, de ott, ahol a rendelkezésre álló adatok le-

1 2 3

Lőrincz Lajos: A közigazgatás létszámáról = A közigazgatás személyi állománya, szerk. Fogarasi József, Unió Lap- és Könyvkiadó Kereskedelmi Kft., 1995, 5. Uo., 9. Uo. 8.


t anu lmányok •

t anu lmányok •


93

1. LÉTSZÁM MENNYISÉGI MUTATÓJA A létszám nagyságának megítélésével kapcsolatban sokszor nemzetközi adatok kerülnek elő. Ez nem véletlen, hiszen a számok önmagukban nem mondanak semmit, akkor válnak értékelhetővé, ha összehasonlíthatóak, például más országok adataival. A nemzetközi összehasonlíthatósághoz azonban közös módszertani és fogalmi alapokra van szükség, amelyeket többnyire erre „szakosodott” nemzetközi szervezetek alakítanak ki (OECD, EUPAN,4 ILO). Ezek közül leggyakrabban – megbízhatóságuk és hozzáférhetőségük miatt – az OECD adatokat használják fel, de egyre gyakrabban készülnek az EUPAN keretében is olyan tanulmányok, amelyek országokat hasonlítanak össze, és ehhez különféle adatokat használnak. Mi is e két szervezet elemzéseire támaszkodunk. Az egyik EUPAN jelentés azt mutatja, hogy 2006 és 2012 között a tagállamok többségében (17) csökkent a köztisztviselők létszáma. Ez azonban nem egy folyamatos csökkenés eredménye. Míg 2008-ig folyamatos növekedést lehetett megfigyelni a tagállamokban, addig 2008 után – a válság hatására – fordulat következett be, s megindult a létszám csökkenése. Az újonnan csatlakozó EU-tagállamokra egyformán jellemző, hogy a közszolgálatban dolgozók létszáma a csatlakozás időpontjában érte el a legmagasabb szintet, ami összefüggésbe hozható az EU-tagsággal együtt járó követelmények teljesítésével. A válság azonban ezekben az országokban is a létszám lefaragására késztette a kormányokat.5 Az OECD legfrissebb országjelentése szerint az elmúlt években Magyarországon kismértékben csökkent a kormányzati foglalkoztatás6 mértéke a teljes munkaerőhöz7 viszonyítva. Míg 2001-ben meghaladta a 20%-ot is, addig 2011-ben 18,8%-ra csökkent. A változás ellenére Magyarország az OECD-n belül továbbra is azon országok közé tartozik, ahol a legmagasabb a kormányzati foglalkoztatás aránya.8

4 European Public Administration Network 5 Irish Presidency Survey on the Structure of the Civil and Public Services of the EU Member States and Accession States 60th EUPAN Directors General Meeting Dublin Castle, 13th June 2013, 7–9. 6 Az általános kormányzati szektorhoz tartozik: a) központi, területi vagy helyi kormányzat valamennyi szervezeti egysége; b) társadalombiztosítási alapok a kormányzat valamennyi szintjén; c) valamennyi, kormányzati szervek által ellenőrzött és nagyrészt általuk finanszírozott nem piaci nonprofit intézmény. A szektor nem tartalmazza az állami vállalatokat, akkor sem, ha teljes tőkéjüket kormányzati szerv birtokolja. A szektor szintén nem foglalja magába a kormányzati szervek által ellenőrzött és birtokolt kvázi vállalatokat. (Nemzeti Számlák Rendszere –1993.) 7 A teljes munkaerő, gazdaságilag aktív népesség: azok, akik megjelennek a munkaerőpiacon, azaz a foglalkoztatottak és a munkanélküliek egyaránt. 8 OECD (2015), Kormányzati körkép: Hogyan teljesít Magyarország? OECD Publishing, Párizs, 44. Forrás: dx.doi.org/10.1787/9789264233720-en

94

1. diagram • Kormányzati szektorbeli foglalkoztatás a teljes munkaerő százalékos arányában – Magyarország, a környező országok és az OECD-átlag (2001 és 2011-ben) (Forrás: OECD, 2015, Kormányzati körkép: Hogyan teljesít Magyarország? OECD Publishing, Párizs)


1. diagram Kormányzati szektorbeli foglalkoztatás a teljes munkaerő százalékos arányában – Magyarország, a környező országok és az OECD-átlag (2001 és 2011) 25% 20% 15%

2011

10%

2001

5% 0% Magyarország Szlovénia

Szlovákia

Csehország

Ausztria NémetországLengyelország

CEEC

OECD

Forrás: OECD (2015), Kormányzati körkép: Hogyan teljesít Magyarország? OECD Publishing, Párizs

Ugyanakkor a KSH adatai alapján 2011-től kezdődően újra lassú növekedésnek indult a költségvetési szerveknél alkalmazásban állók létszáma. 2015-ben 4%-kal dolgoztak többen a közszférában, mint 4 évvel korábban.9 2. diagram • Költségvetési szervnél alkalmazásban állók létszámadatai (Forrás: KSH éves kereseti gyorstájékoztatók, saját készítés)

A KSH adataiból az is kiderül, hogy a költségvetési szektor létszámának növekedése jórészt a kormánytisztviselői létszám emelkedésének tudható be. 9 Közfoglalkoztatottak nélkül. Forrás: KSH éves kereseti gyorstájékoztatók. A 2015-ös adatok NGM közlésen alapulnak.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

hetővé teszik, ezt kiegészítjük nemzetközi összehasonlítással is. S mindezt az aktuális kormányzati személyzetpolitika szemszögéből tesszük.

95

Létszámarányuk 0,8%-kal (16.968 fő) növekedett. Ezzel párhuzamosan ugyan csökkent a köztisztviselői létszám (10.264 fő), amely összefügg a helyi önkormányzatok és a kormányhivatalok közötti feladat-átrendezéssel s az ezzel együtt járó létszámmozgással, de még így is több ezerrel (6704 fő) ténylegesen növekedett a létszámuk. Ez 2012-höz képest 12%-os növekedést jelent az államigazgatásban. Annak megállapítása, hogy miből adódik ez a növekedés, részletes és összetett elemzést igényel, amihez jelenleg nem állnak rendelkezésre megfelelő adatok, s a vizsgálat jelen tanulmány kereteit is meghaladná. Ugyanakkor, ha teljes magyarázatot nem is, de az okok kibontásához kiindulási pontot mégis adhat a létszám alakulásának két fontos jellemzője, amelyekre már Lőrincz Lajos is felhívta a figyelmet. Az egyik, hogy a magyar közigazgatásban a nyolcvanas években 60-70 ezer főben stabilizálódott a közigazgatás létszáma. Ezzel szemben 1989–1994 között több mint 100 ezerre növekedett. Ennek okát még ma sem tárták fel, de biztosan állítható, hogy a lakosság számának növekedésével nem magyarázható.10 Sokkal inkább a kötött létszámgazdálkodás leépülésével, amely miatt a kormánynak semmilyen eszköze nem maradt a személyzeti politika formálására. A szervek akadálytalanul növelhették a létszámot. Márpedig „E téren – az anarchiát megelőzendő – a legkeményebb központosítást szükséges kialakítani.”11 Mindehhez hozzátesszük, hogy elmaradt a személyzeti igazgatás centralizációja, amely nélkül a karrier típusú személyzeti rendszer sem képes kiteljesedni. A köztisztviselői törvény a közszolgálati jogviszony létesítését, s ezzel együtt a munkáltatói jogok gyakorlását a közigazgatási szervekhez kötötte, amelynek következtében csaknem háromezer közigazgatá-

10 Lőrincz: i. m. 9. 11 Uo. 10.

96


si szerv maradt önálló munkáltató, átörökítve ezzel a rendszerváltozás előtti szétaprózódott munkáltatói struktúrát. Szintén elmaradt a központi koordinációs mechanizmus és az ahhoz szükséges személyzetpolitikai – Magyary szavaival élve – szellemi centrum kialakítása, amely egyfelől kidolgozza az egységes közigazgatási személyzetpolitika irányait és elveit (személyzetpolitikai koncepció), másfelől biztosítja annak megvalósítását, amelynek során képes az ágazati érdekeken felülemelkedni, a különböző szálakon futó személyzetpolitikai elemeket összehangolni. Szintén elmaradt a térbeli mobilitás feltételeinek kialakítása, mert nem hoztak létre olyan központi államigazgatási szervet, amely ennek tervezésével foglalkozna.12 A magyar közszolgálat fejlődése a rendszerváltozás után olyan irányt vett, hogy gyakorlatilag egyik feltételnek sem tudott teljeskörűen megfelelni. A legfájóbb hiány a személyzetpolitikai döntéshozatalt támogatni hivatott statisztikai adatok szisztematikus gyűjtésében és felhasználásában mutatkozott meg. S bár már a kilencvenes években létrejött a kormányzati stratégiai döntésekhez szükséges adatigények kielégítését szolgáló közszolgálati statisztikai adatrendszer (KÖZIGTAD), a fejlesztési erőforrások elégtelensége, az adatszolgáltató szervek ellenállása s nem utolsósorban a kormányzati „érdeklődés” hiánya miatt a magyar közigazgatás személyi állományának egyetlen részletes adatbázisa 2006-ban megszűnt.13 Ezzel nemcsak egy jól-rosszul kialakított rendszer, illetve jogintézmény tűnt el a közszolgálatból, hanem – néhány statisztikai eredménytábla kivételével – elvesztek a magyar köztisztviselői kar 1994–2006 közötti, ma már pótolhatatlan adatai is. Az adatbázis megszűnése után, jóval szűkebb adattartalommal, eseti, de a szervek teljes körét érintő adatfelvételekre hagyatkozva működött az e-KÖZIGTAD, majd a Közszolgálati Statisztikai Adatrendszer, amely egyedi adatok helyett csak összesített statisztikai adatokat gyűjt és tárol. Később komoly erőforrások ráfordításával hozták létre a Kormányzati Személyügyi Szolgáltató Rendszert (KSzSzR), amely a lehető legszélesebb körben kezeli mindazokat az adatokat, amelyekre a statisztikai feldolgozások készítéséhez szükség lenne. Ugyanakkor alkalmazhatósága ellentmondásos, s nem tudott beépülni a szervek napi személyügyi tevékenységbe, mivel más nyilvántartó rendszerekkel konkurál. A KÖZIGTAD fejlesztésével párhuzamosan időközben kiépült az Államkincstár Illetményszámfejtő rendszere (MÁK KIRA), amely az illetményszámfejtésbe építetten tartja nyilván a különösen fontosnak tekinthető létszám- és béradatokat. Ugyanakkor a MÁK KIRA adatai nem teljeskörűek. Becslések szerint a korábbi KÖZIGTAD adatbázis adattartalmának kb. 60%-át fedi le, illetve vannak olyan szervek, amelyek kimaradnak a központosított illetményszámfejtésből.14

12 Lőrincz Lajos: Magyar Közigazgatás: dilemmák és perspektíva, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1988, 97. 13 Hajnal György: A KÖZIGTAD jövőjével, továbbfejlesztésével kapcsolatos döntéshozói szempontok, kézirat, Miniszterelnöki Hivatal, Budapest, 2009. január. 14 Gajduschek György: A közszolgálati adatgyűjtés rendszerének fejlesztési lehetőségeiről, javaslat az elvárható irányokra, kézirat (A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium számára készült tanulmány), 2014.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

3. diagram • Költségvetési intézményekben dolgozók statisztikai létszámaránya 2012. május és 2015. III. negyedév (%) (Forrás: OSAP, KSH, költségvetési tervezés alapján saját készítés)

97

t anu lmányok •

A létszám alakulásának másik jellemzője a tendenciaszerű növekedés. Hosszú távon növekszik a létszám, amelyet időszakonként elrendelt létszámcsökkentési programok szakítanak meg.15 4. diagram • Az államigazgatási szervek száma és az általuk foglalkoztatott tisztviselők létszáma 1994–2014 (Forrás: KSA alapján saját készítés)

Az államigazgatás szervezeti integrációjának köszönhetően – 2010 óta megfeleződött a szervek száma – látványosan megnövekedett a személyi állomány szervezeti koncentrációja.18 Több mint megkétszereződött (231%) az egy szervre jutó átlagos létszám. Ebben leginkább az ezer és kétezer fő közötti létszámot foglalkoztató szervek számának emelkedése játszott szerepet.19 Míg 2010-ben egy jóval kiegyenlítettebb létszámmegoszlás mellett az ötszáz és ezer fő közötti szervek foglalkoztatták legnagyobb százalékban (24,25%) a kormánytisztviselőket, addig 2013-ban már az ezer és kétezer fő közötti létszámmal rendelkező szervek foglalkoztatták az állomány 43,8%-át.20 5. diagram • Adott létszámkategóriába tartozó államigazgatási szerveknél foglalkoztatottak aránya az összes államigazgatási szervnél foglalkoztatottak számához képest (Forrás: KSA alapján saját készítés) 5. diagram Adott létszám kategóriába tartozó államigazgatási szerveknél foglalkoztatottak aránya az összes államigazgatási szervnél foglalkoztatottak számához képest 7,52%

2001-

11,56% 17,62%

Létszám kategóriák (fő)

1001-2000

15 György István: Mennyiségi és minőségi problémák, IV. Országos Jegyzői (Közigazgatási) Konferencia, Magyar Közigazgatási Kar, 1996, 121. 16 Illetékhivatalok és főépítészi irodák. 17 Hazafi Zoltán: Új közszolgálati életpálya – a közszolgálat fejlesztésének jogi és emberi erőforrás dimenziói, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2014, 53. Forrás: magyaryprogram.kormany.hu/ujkozszolgalati-eletpalya

98


301-500 101-300

21,04%

12,41% 4,74% 1,87%

51-100 21-50

0,68%

11-20

2,05% 0,47%

1-10

16,78%

7,97%

2010

5,68%

2013

0,33% 0,23%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

Forrás: KSA | Grafikon: saját készítés

A nagyobb szervezeti méretekből adódó hatékonyág kihasználásához korszerű, stratégiai alapú emberierőforrás-gazdálkodásra van szükség. Működniük kell azoknak a mechanizmusoknak, pl. stratégiai alapú létszámgazdálkodás, mobilitás politika, karriertervezés, amelyek révén kiegyensúlyozott, feladatarányos létszámviszonyok alakíthatók ki. Ha ezek működnek, nem lesz szükség kampányszerű létszámcsökkentésekre, s a létszám újratermelődésének csalódottsága is elkerülhető.

18 Balázs István: A magyar közigazgatás átalakulása a rendszerváltástól napjainkig, Új Magyar Közigazgatás, 2012/5, 10. 19 Hazafi: i. m., 49. 20 Uo., 50.


t anu lmányok •

Ugyanakkor az elmúlt 20 évben az államigazgatás létszámának alakulása nem minden esetben mutatott azonos irányba. Míg 1994–2006 között igazodott a szervek számának változásához, addig 2006 után a szervek számának csökkenése ellenére a létszám emelkedett. Ezt több tényezővel magyarázhatjuk. Egyrészt azzal, hogy 2006 előtt döntően a kiszervezéseknek, illetve a visszaszervezéseknek volt köszönhető a szervezetek számának változása, míg 2006 után a szervezeti összevonások miatt csökkent a szervezetek száma. Másrészt a második periódusban az önkormányzati feladatok állami átvétele miatt jelentősen növekedett a létszám, s mint ahogy korábban láttuk, ezzel együtt csak kisebb arányban csökkent a helyi önkormányzatok létszáma. A feladatok átadására ugyan már 2010 előtt is találunk példát,16 de az állami feladatellátás arányát jelentősen növelő strukturális átalakításokra valójában ezt követően került sor.17

43,08% 24,25% 21,73%

501-1000

99

Az optimális létszám nemcsak mennyiségi, hanem minőségi kérdés is. A személyi állomány szakmai összetételétől is függ, hogy a közigazgatás képes-e ellátni a rábízott feladatokat. Ebből a szempontból különösen fontos, hogy ismerjük a közszolgálati tisztviselők szakmai jellemzőit, de talán még fontosabb, hogy tisztában legyünk a közigazgatási szervek szakemberigényeivel. Milyen feladatra, mekkora létszámban, milyen szakmai felkészültséggel és kompetenciákkal rendelkező tisztviselőkre van szüksége a magyar közigazgatásnak rövid és hosszú távon egyaránt. A hosszú távú létszámtervezés a kormányzati személyzetpolitika egyik legfontosabb területe. Ehhez képest azt kell látnunk, hogy sajnálatos módon a KÖZIGTAD 2006-os megszüntetése óta gyakorlatilag nem rendelkezünk aktuális országos adatokkal a közigazgatás szakmai összetételéről, a közszolgálati tisztviselők iskolai végzettségéről, nyelvismeretéről, szakmai tapasztalatáról. Ennek ellenére, hogy mégis képesek vagyunk valamiféle képet alkotni ezekről a jellemzőkről, egy 2014-ben a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium megrendelésére végzett kutatásnak köszönhető.21 A kutatás eredeti célja arra irányult, hogy empirikus adatok elemzése alapján javaslat készüljön a közszolgálati tisztviselők képesítési előírásainak korszerűsítésére.22 A jelenleg hatályos Kkr. struktúrája és szabályozási logikája (a feladatköröket központilag teljeskörűen szabályozza, ezekhez konkrét végzettségeket és szakképzettségeket, szakképesítéseket rendel) ugyanis még a 90-es években született a felsőoktatás, valamint a szakképzés akkori szakkínálatának alapulvételével. Ugyanakkor a feladatkörök tartalmának tisztázatlansága miatt már kezdettől fogva problémát jelentett, hogy számos feladatkör esetében a képesítési előírásokat ellentmondásosan határozták meg. Pl. adóeljárási feladatkört el lehetett látni a jogász és a közgazdasági szakképzettség mellett – többek között – informatikatanár szakképzettséggel, vagy a belföldi és nemzetközi piacvédelmi jogi és hatósági feladatkört – többek között – általános orvos szakképzettséggel rendelkező tisztviselő is betölthetett. Számos esetben a képesítési előírások nem a munkáltatói igényeket tükrözték, a szabályozás fogalomhasználata nem volt következetes, ugyanaz a képesítési előírás többféle elnevezéssel is szerepelt egy feladatkörön belül. Az eredeti Kkr. csak korlátozottan követte a felsőoktatási, valamint a szakképzési rendszer változásait – a közigazgatásban releváns új szakképzettségek, szakképesítések integrálására sok esetben nem került sor –, emiatt alkalmazása a változó közszolgálati környezetben egyre nehézkesebbé vált. A bolognai folyamat keretében a korábbi egyetemi, főiskolai szintű képzési rendszert felváltó alap- és mesterképzési struktúra bevezetésével, az Országos Képzési Jegyzékben (OKJ) szereplő szakképesítési kínálat bővülésével és átalakulásával a képesítési követelményrendszer túlhaladottá, s így teljes körű revíziója elengedhetetlenné vált. Az új szabályozás kialakítására vonatkozó javaslat elkészítéséhez kérdőíves felméréssel adatot gyűjtöttek, egyrészt a feladatkör betöltőjének végzettségéről (szakképzettség vagy szakképesítés), feladatairól, hatásköreiről, másrészt „véleménykérdéseket” tettek fel az egyes fel21 „Új Közszolgálati Életpálya” ÁROP- 2.2.17 azonosító számú kiemelt projekt. 22 29/2012. (III. 7.) Korm. rendelet (Kkr.)

100


adatkörökhöz optimálisnak ítélt végzettségről (annak szintjéről, képzési területéről, konkrét szakjáról), szakmai és nem szakmai kompetenciákról, valamint a feladatkörök betöltéséhez szükségesnek tartott korábbi szakmai tapasztalatokról. E két adathalmaznak köszönhetően képet tudunk alkotni a magyar közigazgatás egyik legfontosabb minőségi jellemzőjéről, a szakképzettségéről, valamint az ezzel kapcsolatos munkaerőpiaci igényekről. Szakmai összetétel23 A személyi állomány szakmai összetételére három képzési terület (a gazdaságtudományok, a jogi és a műszaki) dominanciája jellemző (22,9%, 13,9%, 13,9%). Csak ezek után következik a közigazgatási, rendészeti és katonai terület (9,9%). Bizonyos szervtípusoknál egyes képzési területek súlya a mintában mért értékükhöz képest kiemelkedő. Így például a gazdaságtudományi végzettségűek az önkormányzatoknál és a központi államigazgatási szerveknél, vagy a kormányhivataloknál az agrár végzettségű diplomások, illetve az orvos- és egészségtudományi végzettségűek vannak kiemelkedően sokan. Munkáltatói igények A munkáltatói vélemények sem mutatnak más sorrendet. A közigazgatási szervek elsősorban gazdaságtudományi (22,4%), jogi (16,9%) és műszaki (14%) végzettségű szakemberekre tartanak igényt. Ebből a szempontból a közigazgatási végzettségűek aránya jóval magasabb (13,3%), mint a tényleges helyzet. A munkáltatói igények kapcsán is tapasztalható, hogy bizonyos képzési területek felülreprezentáltak az egyes szervtípusoknál. A műszaki diplomásokra, valamint az orvos- és egészségtudományi területek végzettjeire az önkormányzatoknál jóval az átlag feletti mértékben van igény. Az önkormányzatok és központi államigazgatási szervek inkább gazdaságtudományi végzettségűeket alkalmaznának. Közigazgatási diplomával rendelkezők az önkormányzatoknál tudnak az átlagosnál nagyobb eséllyel elhelyezkedni. A szakok közül a pénzügy és számvitel alapszak, a jogász osztatlan szak, valamint az igazgatásszervező alapszak messze kiemelkedik. A műszaki terület szakjai közül az építészmérnöki szak a legkeresettebb a közigazgatásban. A munkáltatói igények vizsgálata fontos információkat nyújthat a Nemzeti Közszolgálati Egyetem képzéseinek folyamatos fejlesztéséhez is.

3. HOGYAN TOVÁBB? Az optimális létszám problémája messze túlmutat a „hányan vagyunk, sokan vagy kevesen?” kérdésen. Persze nem árt, ha valóban pontosan meg tudjuk mondani, hogy hányan dolgoznak a közigazgatásban, s milyen iskolai végzettséggel, egyéb szakmai kompetenciákkal, demográfiai jellemzőkkel. Ennél azonban többre van szükség ahhoz, hogy a mindenkori kormány kialakítsa magának a stratégiai cselekvés képességét. Ez lényegében azt jelenti, hogy meg tudja határozni a hosszú távú fejlesztési célokat, e célok elérését szolgáló eszközöket, ko23 A kutatási eredményekből közölt adatok és lényegesebb megállapítások a kutatást lezáró jelentésből (kézirat, készítette Kiss László) származnak.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

2. A LÉTSZÁM MINŐSÉGI MUTATÓJA

101

24 Hazafi Zoltán: Néhány gondolat a közigazgatás munkaerő-piaci versenyképességéről, Hadtudomány, 25(2015 – online)/12 (különszám). 25 OECD (2012): Human Resources Management Country Profiles, Forrás: www.oecd.org/gov/pem/hrpractices. htm (a letöltés ideje: 2016. 04. 15.) 26 Szakács Gábor: Koncepció a magyar közszolgálat mentori rendszerének kialakításához, Belügymisztérium, Budapest, 2015.

102


kockázatának felmérésére koncentrálnak. Ehhez a munkaerőpiaci tényezők (munkaerőpiaci kereslet, fluktuáció) mellett a munkakör jellemzőit (szervezetben elfoglalt helye, tudásanyagának formális, informális ismeretei, feladatainak formalizáltsága, tudásanyaga megszerzésének minimális időtartama stb.) is értékelik. Így a kormányzati, szervezeti intézkedésekkel kifejezetten azokat a szakterületeket, munkaköröket célozhatják meg, amelyek tekintetében már rövid távon számolni kell a tudásvesztés kockázatával.27 6. diagram • 50 év feletti személyi állomány aránya a kormányzati szolgálati/közszolgálati jogviszonyban álló személyi állományon belül (Forrás: KSA, 2014. 01. 01. alapján saját készítés) 6. diagram 50 év feletti személyi állomány aránya a kormányzati szolgálati/közszolgálati jogviszonyban álló személyi állományon belül 30,0% 25,0% 20,0% 15,0%

25,5%

10,0%

17,3%

5,0% 0,0% Teljes állományra vizsgálva Forrás: KSA 2014.01.01.Saját készítés

Miniszterelnökségnél és minisztériumoknál

A kiragadott példákkal azt próbáltam érzékeltetni, hogy a stratégiai kormányzati személyzetpolitikához hozzátartozik egy olyan komplex döntéstámogató rendszer, amely a hagyományos személyügyi statisztikai adatok mellett tartalmazza a szervezetek és a munkakörök adatait is. Ugyanakkor nem marad meg a különféle statisztikai adatfeldolgozások előállításának a szintjén, hanem képes az adatokat elemezni és értékelni, előre strukturált jelentéseket, előrejelzéseket készíteni, pl. A közszolgálat éppen aktuális munkaerőpiaci helyzetéről. Ehhez ma még hiányoznak az adatkörök, adatstruktúrák, indikátorok, kutatásmódszertani keretek, ezért a jövő feladata a releváns adatok forrásainak beazonosítása, indikátorok kidolgozása, az adatok gyűjtésére alkalmas informatikai felület, valamint az adatok tárolására alkalmas adatbázis kialakítása. Bizakodásra adhat okot ugyanakkor, hogy a Közigazgatás- és közszolgáltatás-fejlesztési stratégia 2014–2020 szintén utalást tesz egy ilyen döntéstámogató rendszer kialakításának szükségességére. Csak remélni lehet, hogy a tervezést megvalósítás is követni fogja.

27 Uo., 113.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

ordinálni, ellenőrizni és felügyelni képes a megvalósítás folyamatát. Ehhez nem pusztán a személyi állomány adatainak együttes kezelésére, aggregált, statisztikai adatok előállítására van szükség, hanem modellszámításokra, előrejelzésekre, egyes kormányzati intézkedések hatásainak elemzésére, esetenként a kockázatok beazonosítására és értékelésére. Így például a szervezet- és feladatrendszerben megvalósított átalakítások hatással vannak a személyi állomány stabilitására (nő a fluktuáció), a munkakörök struktúrájára (munkakörök átalakulnak, megszűnnek, újak jönnek létre), bizonyos feladatok ellátásához szükséges utánpótlás biztosítására (új tisztviselők felvételére, beillesztésére, továbbképzésére stb. van szükség). Ezekre a kihívásokra a kormányzati személyzetpolitika csak akkor képes reagálni, komplex cselekvési programot kidolgozni, ha birtokában van a szükséges adatoknak. Közismert, hogy a személyi állomány elöregedése régóta probléma a magyar közigazgatásban. Ma már azonban nem is annyira az idősebb generáció „tömeges” nyugdíjba vonulása okozza a problémát, hanem sokkal inkább a fiatalítás strukturális aránytalansága, illetve a magas fluktuáció és a közigazgatás alacsony megtartóereje. Az évek óta zajló generációváltás eredményeként elsősorban a minisztériumoknál tapasztalható a fiatalok beáramlása.24 Kevésbé érintettek az alsóbb szintű szervek, márpedig vitathatatlan, hogy az elöregedés itt is érezteti hatását. Fontos személyzetpolitikai kérdés ezért, hogy milyen okok vezettek ehhez az aránytalansághoz, s milyen intézkedésekkel javítható a helyzet. Az okok feltárásához, az intézkedések kidolgozásához a belépésre, jogviszony megszüntetésére, pályaelhagyásra, az egyéni döntések motivációjára stb. vonatkozó adatokra, elemzésekre van szükség. A nemzetközi összehasonlítás világosan mutatja a magyar közszolgálat munkaerő-megtartásának gyengeségét. A teljes közigazgatásban a 21–29 (19,6%) és a 31–40 év (37,4%) közötti korosztály aránya már meghaladja ugyan az OECD átlagát (11,4%, 24%), de jelentős hiány mutatható ki a 41–50 év közöttiek tekintetében (HU: 18,2%, OECD: 30%).25 Vagyis a pályára vonzás mellett a beillesztés és a pályán tartás HR-eszközeit is fejleszteni kell. A személyi állomány adatai azonban sok esetben nem elegendőek a problémák feltárásához, illetve az intézkedések meghozatalához. Szükség van a szervezet és a munkakörök ismeretére is. A „ki, mit, hol” kérdés szempontjainak együttes kezelése alapozhatja meg a komplex válaszokat. Visszatérve a generációváltás problémájához, nem elegendő ismerni a személyi állomány korösszetételét, fluktuációs adatait stb., szükség van arra is, hogy felmérjük az érintett munkakörök jellemzőit. Ennek segítségével kockázatelemzés készíthető arról, hogy melyek azok a munkakörök, szakterületek, amelyekben a szervezet stratégiai céljainak elérését veszélyeztető utánpótlási nehézségek léphetnek fel, és ezért a tudás megőrzését szolgáló intézkedéseket kell hozni.26 Jó példa erre a francia közszolgálat, ahol kiemelten kezelik a tudás megőrzése szempontjából érzékeny munkaköröket, s alapvetően a tudásvesztés

103

1. Balázs István: A magyar közigazgatás átalakulása a rendszerváltástól napjainkig, Új Magyar Közigazgatás, 2012/5. 2. Gajduschek György: A közszolgálati adatgyűjtés rendszerének fejlesztési lehetőségeiről, javaslat az elvárható irányokra, kézirat (A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium számára készült tanulmány), 2014. 3. György István: Mennyiségi és minőségi problémák = IV. Országos Jegyzői (Közigazgatási) Konferencia, Magyar Közigazgatási Kar, 1996, 121. 4. György István: A köztisztviselői pragmatika fejlesztésére irányuló tudományos javaslatok Lőrincz Lajos munkásságában = Közjogi tanulmányok: Lőrincz Lajos 70. születésnapja tiszteletére, szerk. Imre Miklós, Lamm Vanda, Máthé Gábor, Budapest, Aula, 2006, 453. 5. Hazafi Zoltán: Új közszolgálati életpálya – a közszolgálat fejlesztésének jogi és emberi erőforrás dimenziói, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2014. 6. Hajnal György: A KÖZIGTAD jövőjével, továbbfejlesztésével kapcsolatos döntéshozói szempontok, kézirat (Miniszterelnöki Hivatal), Budapest, 2009. január. 7. Hazafi Zoltán: Néhány gondolat a közigazgatás munkaerő-piaci versenyképességéről, Hadtudomány, 25(2015 – online)/12 (különszám). 8. Irish Presidency Survey on the Structure of the Civil and Public Services of the EU Member States and Accession States 60th EUPAN Directors General Meeting, Dublin Castle, 13th June 2013, 7–9. 9. Kiss László: Kutatási zárótanulmány, kézirat, „Új Közszolgálati Életpálya” című, ÁROP2.2.17 azonosító számú kiemelt projekt, 2014. 10. KSH éves kereseti gyorstájékoztatók 11. Lőrincz Lajos: Magyar Közigazgatás: dilemmák és perspektíva, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1988, 97. 12. Lőrincz Lajos: A közigazgatás és határai = Közigazgatás és politika: Tanulmányok a közigazgatás köréből, szerk. Bihari Mihály, Kossuth Kiadó, Budapest, 1980, 233. 13. Lőrincz Lajos: A közigazgatás létszámáról = A közigazgatás személyi állománya, szerk. Fogarasi József, Unió Lap- és Könyvkiadó Kereskedelmi Kft., Budapest, 1995. 14. OECD: Kormányzati körkép: Hogyan teljesít Magyarország? OECD Publishing, Párizs, 2015, 44. Forrás: dx.doi.org/10.1787/9789264233720-en 15. OECD: Human Resources Management Country Profiles, 2012. Forrás: www.oecd.org/ gov/pem/hrpractices.htm (a letöltés ideje: 2016. 04. 15.) 16. Szakács Gábor: Koncepció a magyar közszolgálat mentori rendszerének kialakításához. Forrás: bmprojektek.kormany.hu/download/7/0a/51000/Koncepci%C3%B3_a_k%C3% B6zszolg%C3%A1lat_mentori_rendszer%C3%A9nek_kialak%C3%ADt%C3%A1s%C3 %A1r%C3%B3l.pdf


Dr. Hazafi Zoltán ([email protected]): 53 éves, jogász, intézetvezető, egyetemi docens a Nemzeti Közszolgálati Egyetemen, szakmai főtanácsadó a Belügyminisztériumban. Tanulmányait a Janus Pannonius Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán, az Ecole Nationale d’ Administration francia vezetőképzőben, az ELTE Jogi Továbbképző Intézetben, valamint a Budapesti Műszaki Egyetemen végezte. Jogi végzettsége mellett európai jogi szakjogászi és minőségmenedzser szakképzettséget is szerzett. Több mint 25 éve dolgozik a közigazgatásban a közszolgálat fejlesztése és a kormányzati személyzetpolitika területén. Szűkebb szakterülete a közszolgálati jog és a korszerű HRmegoldások elterjesztése a közigazgatásban – ezekkel kapcsolatosan készítette doktori értekezését –, de foglalkozott közigazgatási minőségfejlesztéssel és szervezetfejlesztési projektekkel is. A Publico Bono és az Új Magyar Közigazgatás szerkesztőbizottságainak tagja. Oktatott a Széchenyi István Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Karán, valamint a Zsigmond Király Főiskolán. Eddigi munkásságát „A közszolgálatért érdemjel” bronz fokozatával, valamint Magyary Zoltán-díjjal ismerték el.

t anu lmányok •


4. BIBLIOGRÁFIA


105

t anu lmányok •

PRO PUBLICO BONO – Magyar Közigazgatás, 2016/3, 106–137. Temesi István

AZ ÁLLAM TERÜLETI KÉPVISELETE EURÓPÁBAN European State Territorial Representatives

Dr. Temesi István, PhD, intézetvezető, egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Államtudományi és Közigazgatási Kar Általános Közigazgatási Jogi Intézet, temesi.istvan@ uni.nke-hu

Az AERTE (Association Européenne de Représentants Territoriaux de l’Etat, angolul: European Association of State Territorial Representatives, EASTR) a kormány területi képviselőinek európai szervezete. Az AERTE 2000 óta működik egyesületi formában, Brüsszelben bejegyezve. Az AERTE – több mint húsz éve – évente megrendezett konferenciái mutatják a szervezet tudományos tevékenység iránti elkötelezettségét. Ezt az elkötelezettséget erősíti, hogy 2014-ben döntés született egy tudományos kutatás lefolytatásáról, amely empirikus módszerek alkalmazásával törekedett feltárni a kormány területi képviselőinek nemzeti sajátosságait. A kutatás az AERTE és az OECD által készített kérdőív alapján folyt. A kérdőív kétféle kérdést tartalmazott. A kérdések egyik típusa önmagában a vonatkozó jogi szabályozás alapján volt megválaszolható. A másik típus kizárólag a jogi szabályozás ismeretében nem volt megválaszolható, mert ezekhez olyan gyakorlati tapasztalatok is szükségesek voltak, amelyek a kormánymegbízottaknak, illetve munkatársaiknak állnak rendelkezésére. A kérdőíveket a szervezet tagjai, országok vagy – a szövetségi államokban – régiók (tartományok) töltötték ki. Jelen tanulmány és az alapját képező előadás ennek a 2015-ben készített kérdőíves felmérésnek a kiértékelése és az eredmények összefoglalása.

Keywords: Comparative Public Administration, state territorial representative, prefect, government commissionaire, comparative studies, territorial representation, deconcentrating

t anu lmányok •

Kulcsszavak: összehasonlítás, összehasonlító közigazgatás, prefektus, kormány területi képviselete, kormánymegbízott, komparatisztika, dekoncentráció

EASTR (European Association of State Territorial Representatives, Association Européenne de Représentants Territoriaux de l’Etat, AERTE – in French) is a European organisation of STRs (State Territorial Representatives). EASTR is an association seated in Brussels since 2000. EASTR has been organising scientific conferences called “European Days” that proves its commitment to scientific research. In 2014 this commitment was fostered by a decision of the General Assembly on an empirical survey of the national character of STRs. The survey was based on a questionnaire edited by EASTR and OECD. The questionnaire contained two kinds of questions. One of them could only be easily answered if one knew the national legal background of the institution while the other was only possible to answer if one knew the practice and the everyday work of STRs, in fact by the STRs themselves. Therefore questionnaires were filled by countries and regions, members of EASTR. This study is a result of analysing and evaluating the questionnaires.

106

Temesi Ist ván • AZ ÁLLAM TERÜLETI KÉPVISELETE EURÓPÁBAN


107

Az AERTE (Association Européenne de Représentants Territoriaux de l’Etat, angolul: European Association of State Territorial Representatives, EASTR) a kormány területi képviselőinek európai szervezete, amely 2000 óta működik egyesületi formában, brüsszeli székhellyel bejegyezve. A szervezetnek Magyarország is rendes tagja, valamint a társult tagok között van 2014 óta a Nemzeti Közszolgálati Egyetem is. A társult tagok kivétel nélkül közszolgálati képzési intézmények, mint például a francia ENA, az olasz Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’Interno vagy a svájci Institut de Hautes Etudes en Administration Publique. Az AERTE évente tart tudományos konferenciát „Európa-napok” elnevezéssel, és a 2014es konferencián született döntés egy tudományos kutatás megszervezéséről és lefolytatásáról, amely az állam területi képviselőjének mint intézménynek tárta fel a nemzeti sajátosságait. A tudományos szempontból előremutató kutatás értéke egyrészt az összehasonlító módszer alkalmazásában rejlik, másrészt abban, hogy olyan kérdésekre is választ keresett és talált, amelyeket a jogi szabályozás alapján nem lehet megválaszolni, és ami így a közigazgatás-tudomány számára elsődleges jelentőségű. A kutatás kérdőíves felméréssel készült. A kérdőívet az AERTE és az OECD állította ös�sze. A kérdések egy részét a hatályos jogi szabályozás ismeretében is meg lehetett válaszolni, azonban a kérdések másik felét csak a gyakorlatban is dolgozó kormánymegbízott vagy munkatársai tudták megválaszolni. Következésképpen a kutatás eredménye nem egyoldalú és jogi szemléletű, hanem empirikus módszerrel készült, szociológiai felmérés is lett. A kérdőíveket az AERTE tagjai, tehát országok vagy szövetségi államokban régiók válaszolták meg, bizonyos esetekben maguk a kormánymegbízottak, más esetekben központilag a felügyeletet vagy irányítást ellátó minisztérium. A magyarországi kutatást, elsősorban adatszolgáltatás formájában a Miniszterelnökség végezte. A Miniszterelnökség által szolgáltatott – Magyarországra vonatkozó – információk és az AERTE tagságát alkotó európai államok által adott információk alapján az AERTE magyar intézményi partnere, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem folytatta azt a kutatómunkát, amelynek eredményeképpen szintetizálta és elemezte a beérkezett információkat, majd mindezt a Közgyűlés elé tárta Isztambulban a 2015 májusában rendezett éves konferencián. A kérdőíves kutatásban 21 ország 24 régiója vett részt,1 valamennyien az AERTE tagjai. Az AERTE tagjai olyan országok vagy – saját jogon – régiók, ahol működik a központi államhatalom, pontosabban a kormány általános képviseletét ellátó területi államigazgatási szerv. Ez hazánk esetében a fővárosi és megyei kormányhivatal élén álló kormánymegbízott, és nemzetközi viszonylatban a legismertebb hasonló típusú államigazgatási szerv a francia prefektus, amelyet számtalan állam átültetett saját gyakorlatába kisebb vagy nagyobb módosításokkal.

A központi állam területi képviseletének ellátását két modell szerint szervezik. Az egyik a francia típusú prefektusi modell, amely általános hatáskörrel képviseli a központi kormányt. E modellhez tartozik a magyar kormánymegbízott is. Azokban az államokban, ahol a központi kormánynak nincs általános hatáskörű területi képviselete, például az Egyesült Királyság és Írország, a központi kormány felügyeleti tevékenysége megosztott, a kormányzat ágazatonként jelenik meg területi szinten. E tanulmány a kutatásban feltett kérdéseket és az azokra adott válaszokat foglalja össze. A kérdéseket négy nagyobb csoportba soroltam, amelyeket a válaszokkal együtt a tanulmány 2–6. pontja mutat be. Szükséges megjegyezni, hogy az AERTE-ben tagsággal nem bíró, illetve a munkájában aktív szerepet nem vállaló országokról – úgymint Dánia, Görögország, Portugália és Horvátország – korlátozott a rendelkezésre álló információ.

2. KI AZ ÁLLAM TERÜLETI KÉPVISELŐJE? 2.1. Az állam területi képviselőjének kiválasztása Magyarországon az állam területi képviselője a kormánymegbízott. A kormánymegbízottak kiválasztása Magyarországon politikai döntés eredménye. A fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény 10. § (3) bekezdése szerint kormánymegbízottá olyan büntetlen előéletű személy nevezhető ki, aki az országgyűlési képviselők választásán választható. Másrészt az esetek többségében a kiválasztás politikai döntés. A területi képviselő kinevezése az országok 41,6%-ában kizárólag politikai döntés, és ez az arány 62,5%, ha hozzáadjuk azt az esetkört is, amikor szakmai szempontok szerint történő kiválasztást követően, a kinevezés maga politikai döntésként születik meg. A kizárólag szakmai alapon történő kiválasztás csak 5 országra jellemző a 24-ből, ami a válaszadó országok ötöde. Azt is szükséges megjegyezni, hogy több államban a kormánymegbízott kinevezése politikai döntés, azonban a helyettesét (pl. alprefektus, főigazgató) szakmai alapon választják ki, ilyen Magyarország vagy Franciaország. A vizsgálatban nem vett részt, de van adat Dániára vonatkozóan, ahol a kinevezés politikai döntés, de szakmai szempontú kiválasztáson alapul.

t anu lmányok •

t anu lmányok •

1. BEVEZETÉS

1 A kutatásban részt vevő országok, illetve régiók. 1. Belgium – Flandria. 2. Belgium – Vallónia. 3. Bulgária. 4. Ciprus. 5. Finnország. 6. Franciaország. 7. Észtország. 8. Hollandia. 9. Lengyelország. 10. Litvánia. 11. Luxemburg. 12. Magyarország. 13. Marokkó. 14. Norvégia. 15. Németország – Baden-Württenberg. 16. Németország – Bajorország. 17. Olaszország. 18. Románia. 19. Spanyolország. 20. Svájc – Fribourg kanton. 21. Svájc – Vaud kanton. 22. Svédország. 23. Szlovákia. 24. Törökország

108



109

Az állam területi képviselőjének kiválasztása

2. táblázat • A kormánymegbízott kinevezésének eljárási rendje (Forrás: saját szerkesztés)

Szakmai érdemek alapján, szakmai alapú kiválasztás

Politikai döntés

Politikai döntés, amelynek azonban szakmai alapja van

Bajorország (D)

Baden-Württenberg (D)

Flandria (B)

Litvánia

Vallónia (B)

Olaszország

Igen – 13 = 54,2%

Nem – 11 = 45,8%

Marokkó

Bulgária

Norvégia

Bajorország (D)

Báden-Württenberg (D)

Törökország

Luxemburg

Hollandia

Ciprus

Lengyelország

Svédország

Flandria (B)

Vallónia (B)

Finnország

Románia

Vaud kanton (CH)

Olaszország

Bulgária

Magyarország2

Szlovákia

Spanyolország

Litvánia

Luxemburg

Fribourg kanton (CH)

Észtország

Marokkó

Lengyelország

Franciaország3

Norvégia

Románia

+

Hollandia

Szlovákia

Vaud kanton (CH)

Svédország

Törökország

Fribourg kanton (Svájc)

Ciprus

Spanyolország

Észtország

Magyarország

Dánia

Az 1. táblázatból az alábbi következtetések adódnak. Egyrészt a kiválasztás: – szakmai alapon történik 5 országban, ami az esetek 20,8%-a, – politikai döntés eredménye 10 országban, ami az esetek 41,6%-a, – szakmai alapú szelekciót követő politikai döntés 9 országban, ami az esetek 37,5%-a. 2.2. A kiválasztási eljárás A kérdőíven feltett kérdés az volt, hogy a kormánymegbízottak kinevezése – a végső döntésig bezárólag – jogilag szabályozott eljárási rendben zajlik-e. Ha igen, akkor mi jellemzi az eljárást? Ez az eljárás konzultáció, amelynek eredménye egyszerű véleményezés vagy hozzájárulás, esetleg a jelölt előzetes meghallgatása, anonim írásbeli vizsga (versenyvizsga), vagy egyéb? Magyarországon a vonatkozó törvényi szabályozás – 2010. évi CXXVI. törvény – szerint a kormánymegbízottat a miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki és menti fel. A kormánymegbízott felett – a kinevezés és a felmentés kivételével – a munkáltatói jogokat a miniszter gyakorolja. Ugyanakkor maga a kiválasztási eljárás és az ezt követő kinevezési eljárás 2

Magyarországon a kormánymegbízott kinevezése politikai döntés, a fővárosi, megyei kormányhivatal főigazgatóját szakmai alapon nevezik ki. 3 Franciaországban – a választ adó francia prefektusok szerint – a prefektus esetében két gyakorlat is él: politikai döntés, valamint politikai döntés, amelynek azonban szakmai alapja van. Az alprefektust szakmai alapon nevezik ki.

110

nem szabályozott, törvénybe (jogszabályba) foglalt eljárási szabályok nincsenek. A tagok által szolgáltatott összesített válaszokat a 2. táblázat mutatja.


A kormánymegbízottak kinevezése – a végső döntésig bezárólag – jogilag szabályozott eljárási rendben zajlik?

Finnország Franciaország

A következtetések az alábbiakban foglalhatók össze. A kormánymegbízottak kinevezése – a végső döntésig bezárólag – jogilag szabályozott eljárási rendben zajlik 12 országban, ami 54,5% arány, és nincs jogilag szabályozott eljárási rend 10 országban, ami 45,5%. 10 országban az állam területi képviselőjének kinevezése diszkrecionális döntés, eljárási szabályok nincsenek. 12 országban az eljárás szabályozott, de a legtöbb esetben a döntéshozónak viszonylag nagy döntési szabadsága van, a döntés nem kötött. Konzultáció 4 országban kötelező, amelynek eredménye egyszerű véleményezés 3 országban (Bajorország, Észtország és Franciaország, de itt csak az alprefektus esetében) és hozzájárulás 1 országban (Finnország). Kötelező a jelölt előzetes meghallgatása 8 országban. Kötelező az anonim írásbeli vizsga (versenyvizsga) 3 országban (Litvánia, Finnország, Marokkó) és a konzultáció egyéb formái 2 országot jellemeznek: Törökországban versenyvizsga és képzés, Norvégiában nyílt versenyvizsga. pro publico b ono – magyar közigazgatás • 2016/3.

t anu lmányok •

t anu lmányok •

1. táblázat • Az állam területi képviselőjének kiválasztása (Forrás: saját szerkesztés)

111

2.3. Osztott döntés-e a kinevezés? Kik vesznek részt a kinevezési eljárásban? Magyarországon a kormánymegbízott kinevezése érinti a köztársasági elnök (eskü), a miniszterelnök (kinevezés) és az ágazati miniszter (javaslat) feladat- és hatáskörét, tehát osztott döntés. A más országokból érkezett válaszokból megállapítható, hogy az esetek többségében a kormány – 8 országban (42,1%) – vagy a közigazgatás – 7 országban (36,8%) – részvételével folyik a kiválasztási eljárás. A helyi önkormányzatok részvétele 3 országot jellemez (15,7%). Atipikus megoldás a holland, ahol a tartományi parlament – tehát képviseleti szerv – is részt vesz az eljárásban. A kormányzati szerveken belül tipikusnak nevezhető a kormány, illetve a belügyminiszter meghatározó szerepe, amihez képest különös megoldás, hogy Finnországban a pénzügyminiszter vesz részt az eljárásban, továbbá Dániában a kormánymegbízottat a belügyminiszter az egészségügyi miniszter bevonásával nevezi ki. További egyedi megoldások is vannak. Cipruson a kiválasztási eljárást egy eseti bizottság folytatja le. A svájci Vaud kantonban a jelölteket állami szakértői testület értékeli. Marokkóban részt vesz a kiválasztásban a belügyminiszter, egy egyetemek delegáltjaiból álló bizottság, valamint gyakorlattal rendelkező prefektusok. 2.4. Ki hozza meg a végső döntést a kormánymegbízott kinevezéséről? Erről ad áttekintést a 3. táblázat. A kinevezés tekintetében tipikus megoldásnak nevezhető, hogy az állam területi képviselőjét a kormány vagy a kormány tagja nevezi ki. 9 országban ténylegesen a központi kormány azzal, hogy a felmérésben részt nem vett Dánia és Görögország is ide tartozna, 3 országban (Lengyelország, Románia, Magyarország) a miniszterelnök, Hollandiában a belügyminiszter. További 2 – szövetségi – állam két régiójában a regionális kormány nevezi ki a kormánymegbízottakat (Baden-Württenberg, Bajorország, Flandria és Vallónia). Az atipikus megoldás, hogy az államfő nevezi ki a kormánymegbízottakat, ami a gyakorlat Törökországban, Franciaországban és a kutatásból kimaradó Portugáliában. Öt ország sajátos megoldást alkalmaz. A svájci Vaud kantonban az államtanács, Fribourgban a választópolgárok választanak kormánymegbízottat. Marokkóban vizsgabizottság, Cipruson a Közszolgálati Tanács nevezi ki a kormánymegbízottakat. A leginkább egyedi megoldást Bulgáriában alkalmazzák, ahol a politikai pártok által létrehozott eseti bizottság hozza meg a végső döntést.

3. táblázat •Végső döntés a kinevezésről (Forrás: saját szerkesztés) Baden-Württenberg (D)

Regionális kormány

Bajorország (D)


Flandria (B)


Vallónia (B)

Regionális kormány4

Bulgária

A politikai pártok által létrehozott bizottság

Olaszország

Kormány

Litvánia

Kormány

Luxemburg

Kormány

Marokkó

Vizsgabizottság

Norvégia

Kormány (a király javaslatára)

Hollandia

Belügyminiszter

Lengyelország

Miniszterelnök

Románia

Miniszterelnök

Szlovákia

Kormány (a belügyminiszter javaslatára)

Svédország

Kormány

Fribourg kanton (CH)

Fribourg kanton választópolgárai

Vaud kanton (CH)

Államtanács

Törökország

Köztársasági elnök

Ciprus

Közszolgálati Tanács

Spanyolország

Kormány

Észtország

Kormány (megyei közgyűlés javaslatára)

Finnország

Kormány

Franciaország

Köztársasági elnök

Magyarország

Miniszterelnök5

A kinevezésre jogosult szerv jellege szerint két megoldást különböztethetünk meg.2 19 országban politikai szerv, 3 országban szakmai szerv nevezi ki az állam területi képviselőjét azzal, hogy van egy, ebből a szempontból besorolhatatlan megoldás, a közvetlen választás Fribourg kantonban. Ezt mutatja a 4. táblázat.3

4 A szövetségi kormány hozzájárulása szükséges. 5 A magyar szabályozás szerint a kormánymegbízottat a miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki és menti fel.

112



t anu lmányok •

t anu lmányok •

Tekintettel arra, hogy 24-ből 22 ország válaszolt, és a 22-höz képest csak 3 országban van kötelező versenyvizsga, ami nagyon kevés, megállapítható, hogy a diszkrecionális döntés az általános.

113

Politikai szerv nevezi ki A végrehajtó hatalom valamely politikai szerve nevezi ki

Ad hoc, erre a célra létrehozott politikai szerv nevezi ki

kormány (9) Miniszterelnök (3) Belügyminiszter (1) Regionális kormány (4)

Szakmai szerv nevezi ki

A politikai pártok által létrehozott bizottság (Bulgária)

Közvetlen választás

Államtanács (Vaud kanton) Fribourg kanton (CH) választópolgárai

Vizsgabizottság (Marokkó) Közszolgálati Tanács (Ciprus)

Államfő (2)

Vaud kanton (CH)

Vaud kanton (CH)

Törökország

–

Ciprus

–

Észtország

–

Finnország

Finnország

Franciaország

Franciaország

Ahogyan a táblázatból látszik, öt országban a szakmai ismeretek és készségek igazolása a kiválasztás feltétele, illetve formája. Egy országban, Marokkóban a kiválasztás feltétele csak az alapfokú ismereteket biztosító képzés. Négy országban a szakmai ismeretek és készségek igazolása és az alapfokú ismereteket biztosító képzés együtt feltétele, illetve formája a kiválasztásnak.

2.5. Milyen szempontok szerint történik a kiválasztás?

2.6. Mikor válik (válhat) kormánymegbízottá valaki?

Ebben a kérdésben a kérdőív arra kereste a választ, hogy érvényesül-e a kiválasztás során a szakmai ismeretek és készségek igazolása, valamint hogy van-e alapfokú ismereteket biztosító képzés. Mindenekelőtt rögzíteni szükséges, hogy 12 országban, illetve régióban, tehát a kérdezettek felében nincs szabályozott kiválasztási eljárás.64 Ezek közé tartozik Magyarország is. 12 országban a kiválasztási eljárásban a szakmai ismeretek és készségek igazolása szükséges, illetve van kötelező alapfokú ismereteket biztosító képzés. Ezek megoszlását mutatja be az 5. táblázat.

Erre a kérdésre három lehetséges választ lehetett adni: a szakmai karrierje kezdetén, később, vagy teljesen indifferens az időpont. Magyarországon erre nincs kötelező érvényű jogszabályi előírás a kormánymegbízottak esetében. A fővárosi és megyei kormányhivatal főigazgatója esetén vannak jogszabályi feltételei a tisztség betöltésének úgy, mint 5 év vezetői gyakorlat és egyetemi végzettség. Előbbi alól a miniszter – kérésre és az államtitkár javaslatára – felmentést adhat. Az érintett államok többségében nem jellemző, hogy valaki a szakmai karrierje kezdetén lesz kormányképviselő az államigazgatásban. A választ adó államok több mint felére – 13 ország – jellemző, hogy ez a karrier későbbi időszakában következik be. 9 országban teljesen indifferens az időpont, és csak 2 állam – Törökország, Marokkó – adta azt a választ, hogy ez a karrier kezdetén jellemző.

5. táblázat • A kiválasztás szempontjai (Forrás: saját szerkesztés) A szakmai ismeretek és készségek igazolását az alábbi 11 országban követelik meg

Alapfokú ismereteket biztosító képzés az alábbi 5 országban van

Flandria (B): független hivatal végzi a kiválasztást

–

Olaszország

Olaszország

Litvánia

–

Luxemburg

–

–

Marokkó

Lengyelország

–

2.7. Melyek a kormánymegbízott kinevezését megelőzően leggyakrabban betöltött tisztségek, illetve melyik szférából jön leggyakrabban a kinevezett? A kérdésre adott válaszokat a 6. táblázat mutatja.

t anu lmányok •

t anu lmányok •

4. táblázat • A kinevezésre jogosult szerv jellege (Forrás: saját szerkesztés)

6 Baden-Württenberg, Bajorország, Vallónia, Bulgária, Norvégia, Hollandia, Románia, Szlovákia, Svédország, Fribourg kanton, Spanyolország, Magyarország

114



115

Ország

A kormánymegbízotti kinevezést megelőzően leggyakrabban betöltött tisztségek, foglalkozások

BadenWürttenberg

kormánytisztviselő 9 ország 12-ből BadenWürttenberg

Bajorország

Bajorország

politikus 7 ország 12-ből

Flandria

üzleti szféra 2 ország 12-ből

egyéb 1 ország 12-ből

Flandria

Olaszország

Olaszország

Litvánia

Litvánia

Norvégia

Norvégia

Norvégia

Románia

Románia

Románia

Szlovákia

Szlovákia

Szlovákia

Svédország

Svédország

Svédország

Fribourg kanton

Fribourg kanton

Vaud kanton

Vaud kanton

Ciprus

oktatás, tanár 2 ország 12-ből

Norvégia

Norvégia

Svédország Fribourg kanton Vaud kanton7

Ciprus

Összesen tehát politika/politikus: 12, közszolgálati tisztviselő: 17, oktatás: 3, versenyszféra: 6. Következtetés, hogy a kormánymegbízottak körében a leggyakoribb tisztség vagy foglalkozás a kinevezésüket megelőzően minden országban a közszolgálati vagy a politikai pálya. Közszolgálati pálya 9 országban 12-ből, ami 75%, és ezek közül kizárólag közszolgálati 5 országban a 12-ből, ami 41,7%. Politikai pálya 7 országban 12-ből, ami 58,3%, ezek közül kizárólag politikai pálya 1 országban 12-ből, ami 8,3%. Közszolgálati vagy politikai pálya 4 országban 12-ből, ami 33,3% (Norvégia, Románia, Szlovákia, Svédország). Az oktatás – és egy az összes többi közül – 2 országban 12-ből, ami 16,7%, végül az üzleti szféra – és egy az ös�szes többi közül – 2 országban 12-ből, ami 16,7%.5

7

116

Vaud kanton (CH): egyéb = politikai pálya + az egyéb bármilyen korábbi foglalkozás lehet


2.8. Hogyan alakul a nemek aránya a kormánymegbízottak között 10 éve? A kormánymegbízotti intézmény Magyarországon 2011-ben jött létre, ezért komoly következtetéseket – különösen a változásokra vonatkozóan – nem lehet levonni. Jelenleg Magyarországon a kormánymegbízottak között a férfiak aránya 90%, a főigazgatók között 50%. Az európai átlag: 74,25% a férfiak aránya jelenleg, és 10 éve ugyanez 83,3% volt a férfiak javára. Az abszolút számokat a 7. táblázat mutatja. 7. táblázat • A két nem aránya a kormánymegbízottak között (Forrás: saját szerkesztés) Ország

Férfiak és nők aránya 2015 (%)

Férfiak és nők aránya 2005 (%)

Baden-Württenberg

50 – 50

75 – 25

Bajorország

100 – 0

100 – 0

Flandria (3-ból!)

85 – 15

85 – 15

Vallónia

78 – 22

90 – 10

Bulgária

több a férfi

sokkal több a férfi

Olaszország

58 – 42

88 – 12

Litvánia

60 – 40

–

Luxemburg (3-ból!)

100 – 0

100 – 0

Marokkó

85,5 – 4,5

99 – 1

Norvégia

50 – 50

50 – 50

Hollandia (12-ből)

91,7 – 8,3

83,4 – 16,6

Lengyelország (16)

69 – 31

94 – 6

Románia

90 – 10

90 – 10

Szlovákia

81 – 19

81 – 19

Svédország (20/21)

35 – 65

75 – 25

Fribourg kanton

100 – 0

100 – 0

Vaud kanton

57 – 43

72 – 28

Törökország (37-ből)

98 – 2

98 – 2

Ciprus (6-ból)

83,44 – 16, 6

83,44 – 16, 6

Spanyolország

70 – 30 (alpref. 84 – 16)

–

Észtország (15-ből)

80 – 20

93,3 – 6,7

Finnország (7-ből !)

43 – 57

57 – 43

Franciaország

74,8 – 25,2

86,6 – 13,4

Magyarország (20)

90 – 10 (főig. 50 – 50)

nincs adat


t anu lmányok •

t anu lmányok •

6. táblázat • A kormánymegbízotti kinevezést megelőzően leggyakrabban betöltött tisztségek, foglalkozások (Forrás: saját szerkesztés)

117

8. táblázat • A nemek arányának változása a kormánymegbízottak között (Forrás: saját szerkesztés) A nők számaránya növekedett

Jelentős növekedés

A férfiak számaránya növekedett

+40% Svédország (20/21) +30% Olaszország +25% BadenWürttenberg +25% Lengyelország (16) +? Bulgária

–

+14% Finnország (7)

Kismértékű növekedés

+13,3% Észtország (15)

Többségben a férfiak és a változás iránya 17 ország

Kiegyenlített arány és a változás iránya 6 ország

Többségben a nők és a változás iránya 1 ország

Bajorország 0

Baden-Württenberg Nők+

Svédország (20/21) Nők+

Flandria8 0

Olaszország Nők+

Vallónia Nők+

Litvánia –

Bulgária Nők+

Norvégia 0

Luxemburg9 0

Vaud kanton Nők+

Marokkó Nők+

Finnország Nők+ 10

Hollandia Nők+

+15% Vaud kanton Növekedés üteme közepes

Nem változott a férfiak-nők aránya

9. táblázat • A nemek aránya és az arányok változása (Forrás: saját szerkesztés)

+ 8,3% Hollandia (12)

Bajorország Flandria (3) Luxemburg (3) Norvégia Románia Szlovákia Fribourg kanton Törökország (37) Ciprus (6)

Lengyelország Nők + Románia 0 Szlovákia 0 Fribourg kanton 0 Törökország 0 Ciprus 0 Spanyolország –

+12% Vallónia

Észtország Nők+

+11,8% Franciaország

Franciaország Nők +

+3,5% Marokkó

–

–

A vizsgált országok felében a nők aránya növekszik: Baden-Württenberg, Vallónia, Olaszország, Svédország, Bulgária, Vaud kanton, Marokkó, Finnország, Hollandia, Lengyelország, Észtország, Franciaország. A nők arányának a növekedése jelentős (40–25%) 5 országban, növekedése közepes ütemű (15–11,8%) 6 országban, és kismértékű a növekedés 1 országban (3,5%).

Magyarország – Megjegyzések: a változás irányát mutatja: + növekedés, – csökkenés, 0 stagnálás 678

2.9. Melyek egy kormánymegbízottól elvárt képességek, szakmai és emberi tulajdonságok? Az értékelés során az elvárásokat három csoportba bontottuk: szakmai ismeretek; tapasztalat, gyakorlati ismeretek és készségek; személyes (emberi) tulajdonságok. Ezek között lehet átfedés is, tehát egy ország több elvárást is megjelölhetett. A szakmai ismeretek közül leggyakoribb elvárás a közigazgatás ismerete, ami 24-ből 8 országban elvárás. Ezt követi a jogi ismeretek, jogi végzettség: 24-ből 6 országban elvárás.

8 Flandria (B) – Csak 3 kormánymegbízott van, ami torzíthatja a dinamikát, mert akár egy személy változása 1/3 arányú változást okoz. 9 Luxemburg – Csak 3 kormánymegbízott van, ami torzíthatja a dinamikát, mert akár egy személy változása 1/3 arányú változást okoz. 10 Finnország – akár már egy kormánymegbízott személyének változása megváltoztatja az arányt tekintettel arra, hogy 7 kormánymegbízott van, és közöttük 4 férfi és 3 nő

118



t anu lmányok •

t anu lmányok •

Az abszolút számokból arra lehet következtetni, hogy 17 országból (24 közül) a kormánymegbízottak többsége férfi. Csupán egy ország van, ahol a kormánymegbízottak többsége nő, ez Svédország. Hat országban kiegyensúlyozott a férfiak és a nők aránya. E hat ország közül 4 országban az arány az elmúlt 10 évben egyenlítődött ki. Az arányok növekedését mutatja a 8. táblázat.

119

Bulgária

szervezés, vezetés kommunikációs készség stressztűrő képesség

Olaszország

jogi, közgazdasági és szociológiai ismeretek közvetítésre, mediációra való képesség bátorság szervezés, vezetés etikai értékek, erkölcsi kiválóság stressztűrő képesség

Litvánia

közigazgatási és jogászi gyakorlat

Luxemburg (csak 3 kormánymegbízott!)

jogi ismeretek (jogi végzettség) állami és önkormányzati működés, eljárások magas szintű ismerete legújabb informatikai eszközök és hivatali szervezési technikák (munkafolyamatok) ismerete képes legyen meghallgatni, tanácsot adni, rábeszélni, meggyőzni emberismeret, a helyi lakosság ismerete analizálásra és szintetizálásra való képesség emberi kapcsolatokhoz fogékonyság önállóság készségesség jó írásbeli és szóbeli kifejezőkészség

Marokkó

szervezés, vezetés kommunikáció emberi kapcsolatokhoz fogékonyság fegyelem

Norvégia

a helyi és az országos politikai viszonyok ismerete a közigazgatás ismerete szervezési és vezetési gyakorlat

Hollandia (12 kormány megbízott)

gyakorlat politikai tapasztalat személyes tulajdonságok

Lengyelország (16 kormány megbízott)

személyi ügyekben 3 év tapasztalat erkölcsi kiválóság jó hírnév

Románia

lojalitás önállóság politikai érzék

Szlovákia

felelősségérzet kommunikációs készség döntéshozatali képesség jó erkölcsi megítélés pártatlanság

10. táblázat • A kormánymegbízottól elvárt képességek (Forrás: saját szerkesztés) Ország

A kormánymegbízottól elvárt képességek

BadenWürttenberg

közigazgatási gyakorlat a politikai és a társadalmi rendszer ismerete társadalomszervezési készség emberi kapcsolatok, emberismeret

Bajorország

120

lojalitás a bajor közigazgatás mélyreható ismerete jogi-jogalkalmazási ismeretekből szakvizsga

Flandria (csak 3 kormánymegbízott!)

10 év folyamatos közigazgatási gyakorlat a közigazgatás ismerete vezetői képességek bizalom a flamand és a szövetségi kormány részéről közvetítésre, mediációra való képesség

Vallónia

semlegesség pártatlanság lojalitás analizálásra és szintetizálásra való képesség sokoldalúság szervezői és vezetői képességek


t anu lmányok •

t anu lmányok •

Az általános társadalomtudományi ismeretek, a társadalom ismerete: 24-ből 4 országban elvárás. Ezekhez képest háttérbe szorul a jártasság a politikában, a politikatudományi ismeretek és a közgazdaságtani ismeretek, mindkettő 24-ből 2 országban elvárás. A nyelvismeret csak 1 országban elvárás, ez Finnország, és 1 országban elvárás a legújabb informatikai eszközök és hivatali szervezési technikák (munkafolyamatok) ismerete (Luxemburg). A tapasztalat, gyakorlati ismeretek és készségek körébe sorolható elvárások közül az esetek felében szükséges a menedzsment, vezetés, szervezés: 24-ből 12 országban elvárás, amit a kommunikációs készség követ: 24-ből 8 országban elvárás. A közigazgatási gyakorlat meglepően kevés, 24-ből 5 országban elvárás, amit megközelít a közvetítésre, mediációra való képesség (24-ből 4 országban elvárás), és ezt szorosan követi a politikában jártasság, politikai érzék, valamint az emberi kapcsolatok, kapcsolatteremtési és -kezelési képesség, továbbá a szervezési képesség: ezek 24-ből 3 országban elvárások. A személyes (emberi) tulajdonságok köre kiegyenlített. 24-ből 4 országban elvárás a lojalitás; a semlegesség, pártatlanság; valamint az etikai értékek, úgymint erkölcsi feddhetetlenség, kiválóság, jó hírnév. A döntéshozatali képesség 24-ből 3 országban elvárás. 24ből 2 országban elvárás a politikai megbízhatóság; a stressztűrő képesség és a hozzáértés, személyes adottságok. A nagyon heterogén válaszokat országonkénti bontásban a 10. táblázat mutatja be. Kis létszám esetén nagyobb mértékű a torzítás, ezért ezekben az esetekben ezt zárójel mutatja.


121

a közigazgatás mélyreható ismerete a társadalmi folyamatok ismerete

Fribourg kanton

vezetési, kormányzási készségek döntéshozatali képesség szervezési készség közvetítésre, mediációra való képesség

Vaud kanton

nyitottság kommunikációs készség

Törökország (37 kormány megbízott)

hozzáértés hatékonyság képviselet ellátására való képesség vagy ennek biztosítása (rendelkezésre állás) szervezés, vezetés információk begyűjtése kommunikációs készség (elsősorban a közvélemény felé) pártatlanság erkölcsi kiválóság

Ciprus (6 kormány megbízott)

az ország közigazgatásának mélyreható ismerete közigazgatási gyakorlat, elsősorban belügyi területen menedzsment, beleértve HR és kontrolling politika és kormányzás iránti fogékonyság

Magyarországon a kormánymegbízott jogállását törvény szabályozza. A már említett 2010. évi CXVI. törvény mellett meg kell említeni a 2011. évi CXCIX törvényt is. Ennek értelmében a kormánymegbízott jogállása: kormánytisztviselő. A vizsgált 24 országból (régióból) csak egy országban, annak is két régiójában nem törvény szabályozza az államterületi képviselőjének jogállását. Ez Flandria és Vallónia, ahol a regionális kormányrendeletben szabályozzák a kormánymegbízott jogállását. A kormánymegbízottak többsége – 17 országban – közszolgálati tisztviselő és 7 országban nem az.

Spanyolország

politikai megbízhatóság (bizalom) a területi közigazgatás mélyreható ismerete

3.2. Visszahívható vagy elmozdítható a kormánymegbízott?

Észtország (15 kormány megbízott)

menedzsment közszolgálati és helyi igazgatási gyakorlat

Finnország (7 kormány megbízott)

az ország közigazgatásának és jogának mélyreható ismerete vezetés, menedzsment a helyi nyelv ismerete (kisebbség, régió nyelvének ismerete) idegen nyelv ismerete

Franciaország

vezetés politikai semlegesség méltányosság lojalitás a kormány irányába a közügyek, a köz iránti elkötelezettség kommunikációs készség döntéshozatali képesség szervezőkészség

Magyarország (20 kormány megbízott)

szervezőkészség vezetés, menedzsment kommunikációs készség politikai érzék jogi és közgazdasági ismeretek


3. Az ÁLLAM TERÜLETI KÉPVISELŐJÉNEK JOGÁLLÁSA ÉS ELŐMENETELE A kérdések második csoportja a jogállás és az előmenetel mellett néhány, a jogszabályok alapján nem megválaszolható szociológiai körülményre irányult. 3.1. Törvény (jogszabály) határozza meg a kormánymegbízott jogállását?

Magyarországon a 2010. évi CXXVI. törvény 10. § (5) bekezdés c) pontja alapján a kormánymegbízott megbízatása megszűnik annak felmentésével. 18 további országban is visszahívható a kormánymegbízott, tehát ez nevezhető általános megoldásnak azzal, hogy nincs adatunk Hollandiáról és Finnországról, valamint egyes esetekben a vezetői megbízás visszavonható, de az annak alapjául szolgáló jogviszony nem szüntethető meg, mint például Franciaországban. Két esetben bizonyos a visszahívhatóság. Ez Ciprus és Norvégia, de utóbbi államban egy ilyen esetben a teljes juttatásai járnak továbbra is. 3.3. Határozott időre nevezik ki a kormánymegbízottat? Ha igen, akkor mennyi időre? A lehetséges válaszokat, határozott vagy határozatlan, a 11. táblázat mutatja. Amint látható, az esetek többségében, 14 esetben, ami ország, határozott időre nevezik ki az állam területi képviselőjét, és határozatlan időre szól a kinevezés 9 országban. (Baden-Württenberg nem válaszolt.) A 11 országban, ahol határozott időre nevezik ki a kormánymegbízottat, ebből 4 évre nevezik ki 3 országban (Bulgária, Litvánia, Magyarország), és 5 évre nevezik ki 6 országban (Bajorország, Olaszország, Fribourg, Vaud, Észtország, Finnország), utóbbi nevezhető általános megoldásnak. 6 évre szól a kinevezés 3 országban, de utóbbi államokban rendszerint meg is hosszabbítják a kinevezést (Norvégia 6 + 6, Hollandia 6 + 6, Svédország 6 + 3).


t anu lmányok •


Ami az állam területi képviselőjével szemben támasztott szakmai követelményeket illeti, következtetésként megállapítható, hogy a leggyakoribb szakmai elvárások a jogi végzettség, jogi ismeretek (9 országban), a közigazgatás működésének, eljárásainak ismerete (8 országban), a közigazgatási szakmai gyakorlat (12 országban), a vezetési, szervezési ismeretek, illetve képesség (11 országban), a jó kommunikációs készség (5 országban) és a válságmenedzselés képessége (3 országban).

Svédország (20 kormány megbízott – 21 betölthető poszton)

123

Határozott időre nevezik ki a kormánymegbízottat

Határozatlan időre nevezik ki a kormánymegbízottat

12. táblázat • A visszahívás szabályai (Forrás: saját szerkesztés) Jogszabályban meghatározott esetekben hívható vissza, menthető fel (7)

Indokolás nélkül visszahívható, felmenthető (11)

Bajorország (5 év)

Flandria (nyugdíjazásig)

Flandria

Vallónia

Bulgária (4 év)

Vallónia (nyugdíjazásig)

Bajorország

Magyarország

Olaszország (5 év)

Luxemburg

Litvánia

Olaszország

Litvánia (4 év)

Lengyelország

Luxemburg

Lengyelország

Marokkó (?)

Románia

Marokkó

Szlovákia

Norvégia (6 év, ami megújítható 6 évre)

Szlovákia

Törökország

Svédország

Hollandia (6 év, ami megújítható 6 évre)

Ciprus

Bulgária

Spanyolország

Svédország (6 év, ami megújítható 3 évre)

Spanyolország

Baden-Württenberg

Fribourg kanton (5 év)

Franciaország

Románia

Vaud kanton (5 év)

Észtország

Törökország (?)

Franciaország

Észtország (5 év) Finnország (5 év) Magyarország (4 év)

3.4. Amennyiben visszahívható az állam területi képviselője, akkor indokolás nélkül bármikor vagy pontosan meghatározott feltételek bekövetkezése esetén hívható vissza? Többségben vannak azok az országok, ahol a kormánymegbízott indokolás nélkül visszahívható, felmenthető (11 ország) és ehhez képest kevesebb, 7 országban a jogszabályban meghatározott esetekben hívható vissza. Ezt mutatja a 12. táblázat. Következtetésünk, hogy a politikának való kitettség kismértékben, de jellemző. Ugyanakkor 2 országban a 11-ből a politikának való kitettség csak a vezetői tisztséget érinti, mert az alapjául szolgáló közszolgálati jogviszonyból elmozdíthatatlan. Érdekesség még, hogy 9 országban az államterületi képviselője a megbízatás megszűnése után is jogosult javadalmazásra, ehhez képest 11 esetben a tisztség megszűnésével minden hozzá fűződő jogosultság megszűnik.

3.5. Van-e joga a kormánymegbízottaknak az érdekképviselethez? Viszonylag kiegyenlített a két megoldás aránya tekintettel arra, hogy 12 esetben van joga az érdekképviselethez a kormánymegbízottaknak és 11 országban (régióban) nincs. Ugyanakkor a válaszokból kiderült, hogy ahol van szakszervezet, a legtöbb esetben nem gyakorolják az érdekképviselethez való jogot. 3.6. Kormányváltás idején gyakorlat-e lecserélni az állam területi képviselőjét? A leggyakoribb megoldás, ami 14 országot jellemez, hogy a választásokat követő kormányváltáskor csak néhány kormánymegbízottat vagy egyet sem cserélnek le. A kormánymegbízottak egy részét 6 országban cserélik le és 4 országban minden kormánymegbízottat leváltanak (Lengyelország, Románia, Spanyolország, Szlovákia). A legtöbb államban tehát stabil a pozíció, mert vagy egyáltalán nem jellemző a kormányváltáskor a csere (14 eset), illetve csak egy részüket cserélik le (6 eset), és következetes, minden kormánymegbízottat érintő csere csak 4 országban van. 3.7. További kérdés volt, hogy ilyen esetben, amennyiben leváltják a kormánymegbízottakat, akkor azonnal, vagy a kormányváltást követő évben, esetleg fokozatosan történik-e ez meg A válaszok szerint 5 országban (Lengyelország, Magyarország, Olaszország, Románia, Szlovákia) azonnali a csere, a kormányváltást követő évben váltják le őket 4 országban (Baden-

124



t anu lmányok •

t anu lmányok •

11. táblázat • A kinevezés ideje – határozott vagy határozatlan (Forrás: saját szerkesztés)

125

t anu lmányok •

Württenberg, Bulgária, Franciaország és Spanyolország) és fokozatos a csere Fribourg kantonban, valamint Törökországban. 3.8. A gyakorlati tapasztalatok szerint egy kormánymegbízott átlagosan mennyi időt, hány évet tölt el a tisztségében ugyanazon megyében? 13. táblázat • A kormánymegbízott által ugyanazon területi egységben eltöltött idő átlaga (Forrás: saját szerkesztés) Egy kormánymegbízott átlagosan mennyi időt tölt el a tisztségében ugyanazon területi egységben?

vethetők mindenhol, és nem épül ki helyi kötődés, helyi kapcsolatrendszer. A másik, hogy a kormánymegbízott kifejezetten csak egy helyen teljesít szolgálatot, a területi egységhez kötötten. Az átmeneti megoldás voltaképpen azt jelenti, hogy nincs kiforrott koncepció: nem tiltják, de nem is jellemző a gyakorlatban az áthelyezés. Ezeknek a megoldásoknak az alkalmazását mutatja a 14. táblázat. 14. táblázat • A kormánymegbízottak rotációja (Forrás: saját szerkesztés) Jogilag lehetséges a rotáció, de nem szokás (8)

Lehetséges a rotáció (9)

Nem lehetséges a rotáció (6)

Bajorország

Magyarország

Flandria

Flandria: 10–15 év

Törökország: 5 év

Olaszország

Vallónia11

Lengyelország

Vallónia: 15 év kb., nincs rotáció

Ciprus: 5 év, de lehet 10 is

Litvánia

Norvégia

Finnország

Bajorország: 1808-től: 6,9 év, 1945 után: 8,37 év

Spanyolország: 4 év

Luxemburg

Szlovákia

Bulgária

Olaszország: 2-3 év

Finnország: nincs adat

Marokkó

Svédország

Hollandia

Litvánia: 4 év

Franciaország: 27 hónap

Törökország

Fribourg kanton

Észtország

Luxemburg: nincs adat

Baden-Württenberg: 8-10 év

Spanyolország

Vaud kanton

Marokkó: 4 év

Bulgária: 6–8 év

Franciaország

Baden-Württenberg

Spanyolország: 4 év

Hollandia: 2–16 év

Románia

Lengyelország: 4 év

Románia: 2 év

Szlovákia: 4 év

Észtország: 4 év

Svédország: 6–9 év

Törökország: 5 év

Fribourg kanton: kb. 15 év

Ciprus: 5 év, de lehet 10 is

A hazai gyakorlattal kezdve, a 2010. évi CXXVI. törvény nem tesz erre utalást. Magyarországon földrajzi dimenzióban nem jellemző a mobilitás, azonban főigazgatóból lehetett kormánymegbízottá válni, illetve arra is van példa, hogy a kormánymegbízott az országos politikában folytatta karrierjét. 9

Vaud kanton: nyugdíjazásig

3.10. Vannak-e különböző kategóriái a kormánymegbízottaknak?

3.9. Lehetséges-e a kormánymegbízott más megyébe történő áthelyezése szintén kormánymegbízott tisztségében? Ebből a szempontból két modell figyelhető meg és van egy átmeneti megoldás. A két modell egymással ellentétes filozófiára épül. Az egyik, rotálni a kormánymegbízottakat, akik be126


Magyarországon a 2010. évi CXXVI. törvény nem tesz különbséget kormánymegbízottak között. Ugyanakkor a főigazgató és az igazgató tekinthető lenne akár annak is. Nemzetközi összehasonlításban három ország kivételével – Marokkó, Lengyelország, Franciaország – a kormánymegbízott státusa homogén, nincs kategóriákra osztva. 3.11. Van-e a kormánymegbízottaknak előmeneteli lehetősége a pozíciójában? Ha igen, akkor vannak-e rangok az előmeneteli rendszerben? Van-e horizontális előmenetel? A legtöbb esetben, az országok többségében nincs előmeneteli lehetőség, nincsenek rangok a kormánymegbízott tisztségén belül. Csupán 4 ilyen eset van: Lengyelország, a svájci

11 Vallónia: elvileg lehetséges, de a gyakorlatban kizárt


t anu lmányok •

Következtetésként levonható, hogy kifejezetten rövid megbízatásnak nevezhető a 2-3 éves időtartam, ami 3 országban jellemző (Franciaország, Olaszország és Románia). Viszonylag kiszámíthatóan a kormány megbízatásához köthető (kb. 4 év) a tisztség betöltése 6 országban, és ide tartozik Magyarország is. Kifejezetten hosszú és stabil a megbízatás 7 országban, ami – ha ide vesszük az 5-6 éves, de stabil megbízatásokat is, akkor – a leginkább jellemző. Általában elmondható, hogy a politika, ha fenn is tartja magának a lehetőséget, hogy indokolás nélkül elmozdítsa a kormánymegbízottat a kormányváltáskor, ezzel jellemzően nem él minden esetben, vagyis az állandóságra törekvés jellemző, néhány államot leszámítva.

127

3.12. Van egyenruhája a kormánymegbízottnak? Viseli bizonyos alkalmakkor? Erre a kérdésre 4 igen válasz érkezett: Vallónia, Marokkó, Vaud kanton és Franciaország. 3.13. Értékelik a kormánymegbízott teljesítményét? Ha igen, akkor hogyan és ki? A felmérés azt mutatja, hogy az országok kevés többségében van jogszabályilag előírt minősítés. 13 esetben van formális, jogszabályban előírt értékelés, illetve minősítés. Ezek közül a tipikus megoldások, hogy az értékelést a felettes miniszter (7), a belügyminiszter (5) vagy a pénzügyminiszter (Finnország) végzi. Atipikus megoldások a kormány (Svédország), külön közszolgálati minősítő bizottság (Litvánia), a személyi állomány (Baden-Württenberg), az államtanács két tagja (Vaud kanton) és egy speciális bizottság (Franciaország).

4. Az ÁLLAM TERÜLETI KÉPVISELŐJÉNEK KÉPZÉSE 4.1. A kormánymegbízottak képzése elsősorban kimerül a gyakorlati tapasztalatok megszerzésében? 20 országban a kormánymegbízottak képzése elsősorban a gyakorlati tapasztalatok megszerzésében merül ki. 4.2. Milyen szakterületen szereztek felsőfokú végzettséget a kormánymegbízottak? A leggyakoribb szakma a jogász (16 esetben), amit a közgazdász követ (11 eset). A politológia is viszonylag gyakori (9 eset), ami annak tudható be, hogy az elnevezések sok esetben nem tisztázottak, és ami magyarul politológia, az számos államban az államtudományt jelenti. Az egyéb végzettséget 7 ország jelölte meg. A számok összeadásából kiderül, hogy egy válaszadó ország több lehetőséget is megjelölhetett.

128


4.3. Van-e egy vagy több olyan intézmény, amely fontos szerepet játszik a kormánymegbízottak képzésében vagy továbbképzésében? Erre a kérdésre 6 ország válaszolt igennel és 18 nemmel. A 6 ország, illetve képzési intézmény a következő. – Olaszország: National School of Administration (SNA) – Magyarország: NKE Vezető- és Továbbképző Intézet – Franciaország: ENA (képzés, továbbképzés, IEP [Institut d’Etudes Politiques de Paris] – továbbképzés, CHEMI [Centre des Hautes Etudes du Ministère de l’Intérieur] – továbbképzés, néhány éve) – Ciprus: Public Service Academy – Marokkó: Royal Institute of Territorial Administration. 4.4. Szerveznek-e képzést, továbbképzést a kormánymegbízottak számára? Ha igen, akkor ez kötelező vagy fakultatív? A válaszok szerint 22 országban szerveznek továbbképzést a kormánymegbízottak számára és csak 2 országban nem. Ez a továbbképzés 20 országban kötelező, közöttük Magyarországon csak a kormányhivatali főigazgatóknak, és két 2 országban önkéntes (Finnország, Törökország). Arra a kérdésre, hogy ki szervezi a képzést (továbbképzést), 18 ország adta azt a választ, hogy a közigazgatás, 18 ország azt, hogy állami oktatási intézmények és 11 ország, hogy magáncégek. Itt is szükséges megjegyezni, hogy meg lehetett jelölni több lehetőséget is. 4.5. Milyen (szak)területeken van lehetősége a kormánymegbízottaknak a képzésre (továbbképzésre)? Van-e olyan szakterület, amelyen szívesen képezné magát, vagy olyan képzés, amin szívesen részt venne a kormánymegbízott, de nincs rá lehetősége? Nem szerveznek képzést, illetve továbbképzést 8 országban. Ott, ahol szerveznek, a megjelölt szakterületek aránya viszonylag kiegyenlített. Ugyan legtöbben a jogot jelölték meg (7), de 5-5 jelölés érkezett az idegen nyelvi képzésre, az informatikai és kommunikációs ismeretekre, és az európai uniós ismeretekre. 4-4 válaszadó jelölte meg a média- (audiovizuális sajtó és közösségi hálózatok) ismereteket, a tárgyalástechnikát és a krízismenedzsmentet. A magyar válaszadó az idegen nyelvi képzést, valamint az informatikai és kommunikációs ismereteket jelölte meg.

5. Az ÁLLAM TERÜLETI KÉPVISELŐJÉNEK MUNKA- ÉS ÉLETKÖRÜLMÉNYEI 5.1. A kormánymegbízottak illetménye a közszolgálaton belül a magasabb illetmények közé sorolható? A kérdésre az országok túlnyomó többsége, húszan válaszoltak igennel, és csak két „nem” válasz érkezett. Magyarország esetében a kérdést a 2010. évi CXXVI. törvény 11. § (3) bekez-


t anu lmányok •

t anu lmányok •

Fribourg kanton, Törökország és Franciaország. Utóbbi államban prefektusi tisztségen belül két rangfokozat, az alprefektusin belül kilenc rangfokozat van. További kérdés a közszolgálaton belül maradva, a pozíció betöltése utáni előmenetel. Vajon folytathatja-e karrierjét az állam területi képviselője más poszton a közszolgálaton belül maradva? Az országok többségében, 18 esetben a kormánymegbízott a tisztség megszűnése után nem folytatja a közszolgálatban a munkáját. Erre 5 államban van lehetőség. Olaszországban a belügyminisztérium belső előmeneteli rendszerében, Marokkóban kirendeléssel, Svédországban áthelyezéssel, de ebben az esetben a kormánymegbízott tisztsége megszűnik, valamint Luxemburgban és Franciaországban. Horizontális dimenziója négy országban van az előmenetelnek. Erre példa, ha az egyes megyékbe, tartományokba való áthelyezés magasabb presztízzsel jár. Olaszország, Marokkó, Lengyelország, Franciaország ismeri ezt a gyakorlatot.

129

5.2. Ha részesül illetményben, akkor az összehasonlítható-e a versenyszférában hasonló felelősséggel járó pozícióban kifizetett bérekkel, és mi az összehasonlítás eredménye. A válaszok alapján nincs olyan vizsgált ország, ahol az állam területi képviselőjének illetménye meghaladná a versenyszférában hasonló alkalmazottak illetményét, és csak öt államban nagyjából hasonló az illetmény. 18 válaszadó szerint a területi képviselő illetménye alacsonyabb, mint a versenyszférában a bérek. A magyar válasz specialitása, hogy a Miniszterelnökség megjegyezte, hogy Budapesten többet lehet keresni az üzleti szférában, de vidéken és kistelepüléseken nem. 5.3. Áll-e reprezentációs költségkeret a területi képviselő rendelkezésére? Ha igen, akkor szabad felhasználású vagy rögzített szabályok szerint felhasználható? Az országok többségében – 16 válaszadó esetében – nem, szemben a nyolc igen válasszal. E nyolcból 3 országban szabad felhasználású a reprezentációs keret. 5.4. Áll-e szolgálati lakás a területi képviselő rendelkezésére? Ha igen, akkor ez kizárólag privát használatban van vagy hivatalos események, rendezvények helyszíneként szolgál? Ebben az esetben kiegyenlítettnek tekinthetők az arányok, mert 14 országban kap szolgálati lakást az állam területi képviselője szemben 10 országgal, ahol nem jár ez a juttatás. Magyarországon nem. Még inkább kiegyenlített arányokat látunk a használati cél tekintetében, amennyiben 7-7 esetben kizárólag privát használatban van, illetve hivatalos események, rendezvények helyszíneként szolgál a szolgálati lakás. 5.5. Van-e jogilag szabályozott rendje annak, hogyan ellenőrzik azt, hogy a kormánymegbízottak betartják-e a szakmai etikai szabályokat a megbízatásuk kezdete és befejezése között, illetve hogyan biztosítják ezt? Három országban nincs erre szabályozás. Ahol van, ott ennek a különböző formáit is vizsgálta a kutatás, ami az alábbi eredményt hozta. A leggyakoribb megoldás – és ez Magyarországon is így van – az eskü, 13 országban, amit a személyes vagyonnyilatkozat kötelezettsége követ 12 esetben. Összeférhetetlenségi nyilatkozatot 8 országban kell tenni és 4 országban a hozzátartozók, családtagok is kötelesek vagyonnyilatkozatot tenni.

130


5.6. Melyek a kormánymegbízottak kötelezettségei? Ennél a kérdésnél konkrétan megnevezett, a közszolgálatban általában megjelenő kötelezettségekre kellett igennel vagy nemmel válaszolni oly módon, hogy egy országban természetesen több felsorolt kötelezettség is terhelheti az állam területi képviselőjét. A megjelölt kötelezettségek a gyakoriság sorrendjében az alábbiak: – valamely, vagy más kereső foglalkozás tilalma a tisztség betöltése idején: 15 – valamely, vagy más kereső foglalkozás tilalma a tisztség betöltését követően: 9 – hűségnyilatkozat: 15 – lakhelykijelölés: 10 – állandó rendelkezésre állás: 18 – pártatlanság: 20 – egyéb, éspedig: 1 (lojalitás) 5.7. Elhagyhatja-e az országot – tehát utazhat-e külföldre – a kormánymegbízott engedély nélkül? Erre a kérdésre 16 ország válaszolt igennel. A szabályozás még ennél is szigorúbb 9 országban, ahol az állam területi képviselője még a szolgálati helyeként kijelölt közigazgatási területi egységet sem hagyhatja el. Utóbbi 9 ország közül kettőben ez a tilalom arra szorítkozik, hogy bejelentési kötelezettsége van a felettes irányába, tehát kifejezetten engedélyt nem kell kérnie. Magyarországon egyik ilyen kötelezettséget sem ismeri a jogi szabályozás. 5.8. A területi képviselői tisztség kizárólag reprezentatív jellegű-e? Erre a kérdésre valamennyi válasz, tehát mind a 24 a „nem” volt. 5.9. Mennyire megterhelő idegileg a kormánymegbízott munkája? Csupán két olyan ország van, ahol ezt csak kicsit tartják idegileg megterhelőnek, Litvánia és a svájci Vaud kanton. A legtöbb válaszadó szerint ez a pozíció idegileg megterhelő, 13 országban, és idegileg nagyon megterhelő 8 válaszadó szerint.

6. Az OECD ÁLTAL SZERKESZTETT KÉRDÉSEK 6.1. Zajlottak-e az Önök országában az utóbbi években jelentős intézményi vagy pénzügyi reformok? A feltett kérdésre négy lehetséges választ lehetett adni, amelyek a 15. táblázat oszlopaiba szerkesztve olvashatók, alattuk az egyes válaszokat adó országok.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

désének ismeretében válaszolhatjuk meg, amely szerint a kormánymegbízott illetményét a miniszter – legfeljebb az illetményalap 28-szorosában – állapítja meg azzal, hogy a kormánymegbízott – amennyiben kormányrendelet másként nem rendelkezik – helyettes államtitkárt megillető juttatásokra jogosult.

131

t anu lmányok •

15. táblázat • Intézményi vagy pénzügyi reformok a vizsgált országokban (Forrás: saját szerk.) Igen, lényegileg hatásköri és költségvetési (re)centralizációt valósítottak meg.

Magyarország Vaud kanton Baden-Württenberg

Igen, lényegileg hatásköri és költségvetési decentralizációt valósítottak meg.

Igen, hatásköri (re)centralizációt és decentralizációt egy időben valósítottak meg, valamint átalakították a forráselosztás rendszerét.

Nem volt ilyen jellegű reform mostanában.

Bajorország Marokkó Törökország Hollandia Franciaország

Flandria Vallónia Olaszország Norvégia Szlovákia Svédország Ciprus Finnország Bulgária Észtország

Litvánia Luxemburg Lengyelország Fribourg kanton Spanyolország Románia

jezetten veszélybe került az intézmény, inkább kivételnek tekinthető, és a többi ország arányosan kiegyensúlyozott. 6.3. Változtak a kormánymegbízott rendelkezésére álló anyagi források? A lehetséges válaszok az alábbiak voltak: – csökkentek, de ez része (következménye) az állam rendelkezésére álló források csökkenésének; – csökkentek, kifejezetten csak területi szinten; – növekedtek, de ez része (következménye) az állam rendelkezésére álló források növekedésének; – növekedtek, de kifejezetten csak területi szinten; – nem történt lényeges változás. A konkrét válaszokat a 17. táblázat mutatja. 17. táblázat • A kormánymegbízott rendelkezésére álló anyagi források változása (Forrás: saját szerkesztés) A kormánymegbízott rendelkezésére álló anyagi források

6.2. Mindent összevetve az állam területi képviselete erősödött vagy gyengült? Erre a kérdésre is négy válaszlehetőség közül lehetett választani. A kormány területi képviselete mindent összevetve: erősödött, gyengült, veszélybe került vagy nem érintett lényeges változtatások által. A 22 válasz megoszlását a 16. táblázat mutatja be. 16. táblázat • A kormány területi képviseletének erősödése (Forrás: saját szerkesztés) A kormány területi képviselete mindent összevetve:

b) csökkentek, kifejezetten csak területi szinten (3)

c) növekedtek, de ez része (következménye) az állam rendelkezésére álló források növekedésének (1)

d) növekedtek, de kifejezetten csak területi szinten (1)

Flandria

Marokkó

Bajorország

Magyarország

Vallónia

Franciaország

Norvégia

Észtország

Svédország

a) csökkentek, de ez része (következménye) az állam rendelkezésére álló források csökkenésének (14)

e) nem történt lényeges változás (5)

Litvánia

erősödött (6)

gyengült (6)

veszélybe került (3)

nem érintett lényeges változtatások által (7)

Magyarország

Bajorország

Luxemburg

Flandria

Olaszország

Olaszország

Lengyelország

Fribourg kanton

Litvánia

Luxemburg

Baden-Württenberg

Norvégia

Svédország

Ciprus

Vaud kanton

Lengyelország

Románia

Szlovákia

Törökország

Spanyolország

Szlovákia

Baden-Württenberg

Franciaország

Franciaország

Fribourg kanton

Bulgária

Észtország

Hollandia

Vaud kanton

Románia

Törökország

Érdekesség Vallónia (Belgium), ahol a kormány területi képviselete egy időben gyengült és erősödött, ami abból adódik, hogy új feladatai lettek, míg másokat elveszített. Marokkó válaszában kiemelte, hogy egyes közigazgatási területi egységek határai változtak. A válaszokból nehéz általános trendet meghatározni, még régiók szerint is – úgymint Kelet- vagy Közép-, vagy Nyugat-, esetleg Észak-Európa – mert az a három ország, ahol kife-

132


t anu lmányok •

Ciprus Spanyolország Finnország Bulgária Hollandia


133

t anu lmányok •

Összességében megállapítható, hogy 17 ország, illetve régió esetében a rendelkezésre álló források csökkentek, aminek oka az esetek többségében, 14 esetben általában az állami források csökkenése és csak 3 országban érintette a csökkenés csak és kifejezetten a területi szintet. A növekedés kivételesnek nevezhető mindössze két államban, amelyek közül az egyik Magyarország, ahol ez a növekedés kifejezetten területi szinten jelentkezik. Öt államban a rendelkezésre álló források nem változtak jelentősen. 6.4. Az állam területi képviselője az állami fejlesztéspolitika – nevezetesen infrastrukturális fejlesztési programok – végrehajtója területi szinten? A lehetséges négy válasz az alábbi volt: – igen, minden kétséget kizáróan; ez a fő funkciója, – igen, ez a feladat- és hatáskörének része, – nem különösebben, – egyáltalán nem; nincs ilyen jellegű feladata. A válaszok megoszlását a 18. táblázat mutatja be. 18. táblázat • A kormánymegbízott és az állami fejlesztéspolitika kapcsolata (Forrás: saját szerkesztés) A kormánymegbízott az állami fejlesztéspolitika – nevezetesen infrastrukturális fejlesztési programok – végrehajtója területi szinten? a) igen, minden kétséget kizáróan; ez a fő funkciója (3)

b) igen, ez a feladatés hatáskörének része (11)

c) nem különösebben (5)

d) egyáltalán nem; nincs ilyen jellegű feladata (5)

Bajorország

Magyarország

Vallónia

Olaszország

Baden-Württenberg

Flandria

Norvégia

Litvánia

Románia

Marokkó

Lengyelország

Luxemburg

Szlovákia

Svédország

Ciprus

Vaud kanton

Fribourg kanton

Finnország

Törökország Spanyolország

7. KONKLÚZÓ A közigazgatás-tudományi kutatások méltatlanul mellőzött területe a dekoncentrált igazgatás. Kétségtelen, hogy az elmúlt évtizedekben a közigazgatási kutatások egyik leggyakrabban vizsgált területe a decentralizáció és a helyi önkormányzatiság volt, ugyanakkor hazánkban az államreform keretében megvalósított közigazgatási reform a közigazgatási szervezetrendszer minden szféráját érintette. Ennek pozitív eredménye, hogy a helyi, valamint a területi államigazgatásról szóló elemzések és publikációk száma nem elhanyagolható. Ezzel szemben a nemzetközi színtéren, így az összehasonlító munkákban is, a dekoncentrált igazgatás és annak több országban egyik meghatározó intézménye, a kormány általános területi képviselete mégsem kapott annyi figyelmet, amennyire sokszínű ez az intézmény. Ezért is örvendetes, hogy megindult egy olyan kutatómunka, amely az államigazgatásnak ezt a kevéssé ismert nemzeti intézményét kezdte vizsgálni, és a kutatás nem szorítkozott a jogi szabályozás csupán elvárásokat megfogalmazó, normatív ismereteire. Talán a kezdeményezés és így a kutatás jelentőségét mutatja, hogy a kérdőíven a kérdések külön csoportját az OECD szerkesztette, amely szervezet érdeklődését az is mutatja, hogy delegáltja aktívan részt vett az AERTE 2015. évi konferenciáján Isztambulban. Az empirikus kérdőíves módszer és az összehasonlító módszer alkalmazása, valamint az érintettek közvetlen bevonása a kutatásba jelentős mennyiségű tényanyagot eredményezett. Jelen tanulmány ezt a tényanyagot ismerteti azzal, hogy a szerző korlátozott lehetőségei szerint következtetéseket vont le annak reményében, hogy a kutatás – többek között az AERTE és az NKE támogatásával – folytatódhat, és az első eredményeket továbbiak követik. Az első következtetések között a legfontosabbak mindenképpen a hazánkra vonatkozóak. Azt eddig is tudtuk, hogy a közigazgatás nemzeti intézmény, és ebből következően a prefektus, kormánymegbízott stb. intézménye is sokszínű, országonként eltérő karakterisztikumokkal bír, azonban a kutatási eredmények segítenek abban, hogy feltérképezzük, hol tart Magyarország, és milyen trendekhez illeszkedünk, illetve melyekkel ellentétesek a mi megoldásaink. Nagy általánosságban az mondható, hogy – különös tekintettel az összehasonlítást segítő táblázatokra – igazán egyedi, különleges megoldások csak elvétve akadnak még akkor is, ha egyes mutatók esetében vannak tipikusnak és atipikusnak nevezhető megoldások. A további előrelépés, a további kutatási eredmények attól várhatók, ha ezeket a jellemző és kivételes gyakorlatokat sikerülne összevetni a közigazgatást alakító tényezőkkel és részletesebben megvizsgálhatnánk kialakulásuk okait, körülményeit.

Franciaország Bulgária

t anu lmányok •

Hollandia Észtország

134



135

1. OECD: Government at a Glance 2015. OECD Publishing, Paris. (ISBN 978-92-6423347-8) 2. OECD: Subnational Governments in OECD Countries: Key Data 2015 Edition. 2015. 3. OECD: Effective Public Investment Across Levels of Government. 2014. 4. 2012. évi XCIII. törvény a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról 5. 2011. évi CXCIX. törvény a közszolgálati tisztviselőkről 6. 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól 7. 2010. évi CXXVI. törvény a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról 8. 218/2012. (VIII. 13.) Korm. rendelet a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról 9. T/2329 törvényjavaslat (azóta elfogadott törvény: 2015. évi VI. törvény egyes közigazgatási tárgyú törvények módosításáról)

Dr. Temesi István, PhD ([email protected]): intézetvezető, egyetemi docens az NKE Államtudományi és Közigazgatási Karán. Pályája 1994-ben a Magyar Közigazgatási Intézetben indult, amit a felsőoktatásban folytatott oktatóként. Oktatói pályafutását főiskolai tanársegédként az Államigazgatási Főiskolán kezdte 1995-ben, amelynek jogutód intézményében jelenleg is egyetemi docensként oktat közigazgatási jogot, közigazgatás-tudományt és összehasonlító közigazgatást az Általános Közigazgatási Jogi Intézetben. 2006 és 2010 között a Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Karának nemzetközi ügyekért és pályázatokért felelős dékánhelyettese, 2013–2014 között az NKE KTK nemzetközi és tudományos dékánhelyettese volt. 2006 óta a Fővárosi Választási Bizottság tagja, 2011-től elnöke.

t anu lmányok •

t anu lmányok •

8. BIBLIOGRÁFIA

136



137

t anu lmányok •

PRO PUBLICO BONO – Magyar Közigazgatás, 2016/3, 138–151. Koi Gyula

REFORMOK ÉS ÁLLANDÓSÁG A KÖZIGAZGATÁS-ELMÉLET TANTÁRGY OKTATÁSÁBAN, TEKINTETTEL LŐRINCZ LAJOS TANTÁRGYALAPÍTÓ SZEREPÉRE Reforms and Stability in the Course Administration Theory with Regards to Lajos Lőrincz as Course Initiator

Dr. Koi Gyula, PhD, egyetemi adjunktus, NKE ÁKK Általános Közigazgatási Jogi Intézet, tudományos munkatárs, MTA TK Jogtudományi Intézet, [email protected]

This study seeks the role of the course “Administration Theory” in the oeuvre of the late Professor Lajos Lőrincz’s (ordinary member of the Hungarian Academy of Sciences) adequate publications, emphasizing his merits as course initiator. The paper pays attentions to the origin and etymology of the Latin word administratio and the Hungarian word közigazgatás and reform taking into account the function of Administrative Theory. This article applies the etymological and historical-retrospective method. This work underlines the most important turning points in the history of the Administration Theory course. We introduce the changes of the educators in the tuition of the course, the different curricula, and the methodological problems, too. We conclude that the Hungarian (and international) administrative and legal scientific journals are absolutely practice-oriented, but the suppressing of theoretical research is the beginning of the end.

Kulcsszavak: etimológia, felsőoktatás, közigazgatás-elmélet, közigazgatási jog, latin filológia, Lőrincz Lajos, reform

Keywords: Administration Theory; Administrative Law; Etymology, Higher education; Lajos Lőrincz; Latin philology, Reform

t anu lmányok •

A tanulmány a Közigazgatás-elmélet tantárgy szerepét néhai Lőrincz Lajos professzor, a Magyar Tudományos Akadémia rendes tagja adekvát publikációinak tükrében vizsgálja, kiemelve tantárgyalapítói szerepét. A tanulmány figyelmet fordít a latin administratio, valamint a magyar közigazgatás és reform szavak eredetére és etimológiájára. Tematikánk vizsgálja a közigazgatás-elmélet rendeltetését. A cikk etimológiai és történeti-visszatekintő módszert alkalmaz. E munka bemutatja a Közigazgatás-elmélet tantárgy történetének legfontosabb fordulópontjait. Elemzésre kerül a tantárgy oktatói személyi körének változása, a tananyag módosulásai, és a módszertani jellegű problémák köre is. Végkövetkeztetésünk: napjainkban a hazai és a nemzetközi közigazgatás-tudományi és jogtudományi tudományos folyóiratok teljességgel gyakorlati irányultságúak, azonban az elméleti kutatások elnyomásával egyidejűleg mindez nem más, mint a vég kezdete.

138

Koi Gyula • REFORMOK ÉS ÁLLANDÓSÁG A KÖZIGAZGATÁS-ELMÉLET TANTÁRGY OKTATÁSÁBAN


139

Tény, hogy e sorok írója lehetett a néhai Lőrincz Lajos akadémikus utolsó doktori (azaz PhD) hallgatója. Tudományos fokozatomat közigazgatás-tudományi témából szerezhettem, nevezetesen a magyar közigazgatás tudományát ért külföldi hatások tárgyköréből. A sors kegyetlensége úgy hozta, hogy az akkor a Verebélyi Imre, az MTA doktora által irányított, a győri Széchenyi István Egyetem Állam- és Jogtudományi Doktori Iskolájában 2010 szeptemberében megkezdett PhD-doktori stúdiumaim során épp csak a témaválasztásban tudtunk megegyezni Lőrincz professzorral és másik Doktorvateremmel, a győri Széchenyi István Egyetem Közigazgatási Jogi Tanszékét vezető Patyi András egyetemi docenssel, aki jelenleg professzor, és a Nemzeti Közszolgálati Egyetem rektora. A tét az volt, hogy vajon a közigazgatásunkat ért külföldi hatásokat, vagy „csak” a közigazgatás tudományát, vagyis főleg a hazai közigazgatási jogot és közigazgatástant ért külföldi hatásokat lenne-e célszerű feldolgoznom. Végül az utóbbi mellett döntöttünk, úgy érzem, nem egészen helytelenül. Ennek bizonyítéka a PhD-folyamat vége előtt, 2013-ban kiadott előzetes kismonográfia,1 illetve az előbbi kötet anyagát nem tartalmazó PhD-monográfia,2 és mindennek szerves folytatása az a szerep, amely a Magyary-életmű kritikai kiadásában reám hárul.3 Sajnos azonban mindebből Lőrincz Lajos professzor 2010. december 26-án bekövetkezett halála miatt csak igen keveset láthatott megvalósulni. Lőrincz professzor egyik kedves témáját az a közigazgatási mesterszakon oktatott Közigazgatás-elmélet tantárgy, és a benne foglalt közigazgatás-tudomány jelentette, amelynek ma tantárgyfelelős oktatója lehetek. Így nyilván kötelességem számot adni e kurzus állandó és változó jegyeiről, ugyanis ezen a szálon kötődöm talán legerősebben ahhoz a személyhez, aki mesterem volt a jogban. Mielőtt a tárgy kifejtésébe kezdek, szükséges a közigazgatás/adminisztráció, és a reform szó etimológiájának tisztázása mellett kitérni arra is, hogy az állandóság közszót itt milyen jelentésmező mentén használom.

1 2 3

140

Koi Gyula: Évszázadok mezsgyéjén. Négy magyar közigazgatás-tudós útkeresése és életpéldája, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2013, 180. Koi Gyula: A közigazgatás-tudományi nézetek fejlődése. Külföldi hatások a magyar közigazgatási jog és közigazgatástan művelésében a kameralisztika időszakától a Magyary-iskola koráig, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2014, 487. Magyary Zoltán összes munkái (1919–1922), sorozatszerk. Patyi András; vál., összeáll., előtan.: Koi Gyula; lekt. Máthé Gábor, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2015, 237.


A közigazgatás kifejezéssel és rokonszavaival kapcsolatos összegző feltárást magam nem ismerek.4 Ilyen, korai szóba jöhető rokon kifejezés a latin administratio szócsalád, amelyet változatos jelentésben használtak a hazai latinságban 1000 és 1526 között. Előfordul működés, végrehajtás; kormányzás, irányítás; intézkedés, rendelkezés, intézés, kezelés; gondoskodás; megadás, szolgáltatás, kifizetés; hivatal, tisztség; valamint kérdőjelesen tanítás (eruditio) jelentéssel. Minket leginkább a kormányzás, irányítás; valamint a hivatal, tisztség jelentés érdekel. A kormányzás, irányítás jelentésmezőt a Harmatta-féle szótár latin jelzőkkel bontja királyi kormányzás/irányítás (regni); egyházkormányzat5 (ecclesiae sim.); valamint jószágkormányzás (bonorum) alesetekre.6 A királyi kormányzás/irányítás kifejezésre az alábbi példát hozza (a magyar szöveg saját – hozzávetőleges – fordításom): „Amidőn István király fiára hagyta az ország irányítását és kormányzását, igyekezett óvatosan eljárni.”7 A hivatal/tisztség kifejezésre az alábbi példát hozza (a magyar szöveg saját – hozzávetőleges – fordításom): „Amikor egy idelátogató bármely hivatalt viselővel [= hatósággal/hatóság tagjával], vagy bárki mással… [találkozik]”8 Bartal korábbi szótára két rokon példát hoz

4 A 18. század előtti magyar jogi nyelv feldolgozására lásd: Kovács Ferenc: A magyar jogi terminológia kialakulása, Akadémiai, Budapest, 1964, 206. A 18. század és a 19. század fordulóján használatos terminus technicusokra e kutatások folytatásaként értékelhető mű: B. Kovács Mária: A magyar jogi szaknyelv a 18–19. század fordulóján, Miskolci Egyetem, Miskolc, 1995, 139. Ezek a közigazgatást nem érintik. A hivatalos nyelv feldolgozásai sem foglalkoznak a kérdéssel. Rábel László: Hivatalos nyelvünk. A közhivatalok magyartalanságainak megjavítása. Történeti és nyelvészeti tanulmány, Szerző–Romwalter, Sopron, 1914, 237. Az 1 21 03 számú „A közigazgatás fejlesztésének komplex tudományos vizsgálata” elnevezésű OTTKT főirány (melyben Lőrincz Lajosnak is jelentős szerep jutott) keretében a közigazgatási nyelvet is vizsgálták: Deme László: Közigazgatásunk nyelvi arculata, A Magyar Nyelvtudományi Társaság kiadványai 162. Magyar Nyelvtudományi Társaság, Budapest, 1982, 49. 5 Egyházkormányzó az, aki a még meg nem választott, vagy meg nem erősített, illetve jogainak gyakorlásában akadályoztatott érsek, püspök, apátúr (apácafejedelem/főapátnő) helyettesítője. 6 ed. Harmatta János: Lexicon latinitatis medi aevi Hungariae. A magyarországi középkori latinság szótára, Vol. I., Fasc. 1., I. kötet, 1. füzet a, ab, abs – aeternaliter, Akadémiai, Budapest, 1987, LVIII., 102. Vö.: Bartal Antal: Glossarium mediae et infimae latinitatis Regni Hungariae, Franklin, Budapest, 1901, 722. 7 „Cum Rex Stephanus … filio curam administrationis et gubernandi sollicitudinem intenderet committere.” (1358 körüli összeállítás, 12. és 13. századi interpolált részekkel). Fellelhetése: szövegk. Domanovszky Sándor: Chronici Hungarici compositio saeculi XIV = Scriptores rerum Hungaricarum tempore ducum regumque stirpis Arpadianae gestarum I., szerk. Szentpétery Imre, Akadémiai, Budapest, 1937, 319. Lásd a szótárban: Harmatta: Lexicon latinitatis… I., lásd i. m., 72. 1. hasáb, 28–30. sor. 8 „Utrum salutanda persona … habeat aliquam famosa administrationem aut nullam.” (13. századi textus). Fellelhetése: szövegk. Horváth Cyrill: Johannis Lemovicensis abbatis de Zirc Libellus de dictamine et dictatorio syllogismorum = szövegk. Horváth Cyrill: Johannis Lemovicensis abbatis de Zirc (1208–1218) opera omnia, Szerző, Veszprém, 1932, 35. Lásd a szótárban: Harmatta: Lexicon latinitatis… I., 1ásd i. m., 72, 2. hasáb, 25–26. sor.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

1. Alaptanok (Fogalmi, nyelvészeti és etimológiai kérdések)

141

9 Az administrationalis a magyarázat szerint: ad administrationem pertinens alakban, azaz ’kezelési’ jelentésben áll. Bartal a Századok folyóirat VI. évfolyam 510. oldalát jelöli meg csupán forrásként. Bartal: Glossarium mediae… i. m., 14, 2. hasáb. 10 Az administrative itt a magyarázat szerint via procurationis, azaz ’hivatalos úton’ jelentésben áll. Erre utaló példamondat a harmincadvám bérlésével kapcsolatban a kamarai és más hivatalnokok eljárását világítja meg (1439-ből): „[…] de tricesimis … cameris et quibuscunque officialibus in arendam administrative … liberam dispondendi facultatem modo consueto habemus.” Albert király 1439. évi dekrétuma. Fellelhetése: Fejér György: Codex diplomaticus Hungariae ac civilis XI. V., Unic, Egyetemi Nyomda, Buda, 1844, 246. Lásd a szótárban: Bartal: Glossarium mediae… i. m., 14. 2–3. hasáb. Ennek alapján bizonyos, hogy téves az MNYTESZ azon állítása (legalábbis a szóalak tekintetében), mely szerint: „A közvetlen latin eredet csak az adminisztratív-val kapcsolatban lehet kérdéses, ennek német eredete is számításba jöhet.” Az első előfordulást (magyar szövegben) csupán 1848-ból ismerteti. Szerk. Benkő Loránd: A magyar nyelv történeti-etimológiai szótára, I. kötet, A–L, MTA, Budapest, 1967, 97. 11 A 17. században az administratores szó fordult elő (először 1287-ből szótárazza a nyelvészeti irodalom), ahol utalószóként a gyám (tutor); illetve az administratores armorum Turcis azaz a török seregek támogatói kifejezést a gonosztevő (malefactor) szóhoz utalja a szerző, de ezeken a helyeken különösebb további magyarázat nincs. [Az alapforrás – kiindulásilag Werbőczy alapján – az egyes tárgyszavakhoz rendeli, hogy mely Werbőczy előtti (vagy önálló kutatás eredményeként: utáni) törvényben fordult elő az adott kifejezés]. Aszalai István: Index seu compendium operis Tripartiti, et generalis decreti, constitutionomque inclyti Regni Hungariae, ac partium eidem annexarum, Akadémiai Nyomda, Nagyszombat, 1694, 1, 261., 434. A szó első előfordulására: Harmatta: Lexicon latinitatis… I., lásd i. m., 72, 2. hasáb, 46–47. sor; valamint: Wenzel Gusztáv: Codex diplomaticus Arpadianus continuatus. Árpádkori új okmánytár, IX., 1272–1290, MTA, Pest, 1871, 496. 12 A 18. században az administratio kifejezés szintén a gyámsággal (tutela) kapcsolatosan fordult elő egy hasonló jellegű szótárban, ahol a témakör administratio tutelae et bonorum orphanalium (azaz az árvák feletti gyámkodás és javaik kezelése) értelemben jelöltetik meg. Kubinyi Sándor: Enchiridion lexici juris incliti Regni Hungariae, seu extractus universarum legum patriarum omnes in toto Corpore Juris occurentes Materias, inculso Opere Tripartito et Kitonichio a S. Stephano Proto – Rege, usque ad annum 1792-um juxta Ordinem alphabeticum, cum exactissimis ad Loca Decretalia Provocationibus exhibens. Weber Simon Péter, Pozsony, 1798, 20., 747–758. 13 Ezt a Magyar Múzsa 1787. évi egyetlen számának 15–16. lapjain írtak bizonyítják: „Minthogy a magyar deákságban [=latinságban] sok idegen és más nemzeteknél nem ugyanazon értelemben vétetett deák szók uralkodnak, könnyű általlátni, hogy a magyaroknak deákságát sem más nemzetek, sem a mi tulajdon maradékaink nem fogják megérteni, mihelyt a tudománybeli és törvényes dolgoknak folytatására a deák nyelv helyébe más vétetik fel.” idézi: Bartal: Glossarium mediae… i. m., XXVII.

142


dalom megjelenéséig az administratio szó esetlegesen fordult elő.14 Latin nyelvű hazai közigazgatási joggal érintőlegesen (alkötetben) foglalkozó mű szinte a magyar nyelvű műveléssel egyidejűleg jelent meg.15 A francia és a német nyelv az administration (publique) és a Verwaltung szó helyett a 17–18. században a police és a Polizei szót szélesebb értelemben közigazgatás jelentésben használta (vö.: latin politia), ezek csak szűkebben jelentették a rendészetet vagy rendőrséget (a francia Delamare 1705-ben és a nyomában kibontakozó német Polizeiwissenschaft már ismerte a mai szociális-kulturális és a gazdasági igazgatást is).16 A magyarban az adminisztráció szót 1788-ból hozza az MNYTESZ (bár az adminisztrál szót – (be)szolgáltat értelemben már 1682-ből lajstromozza, ez utóbbi forrásjelölése nem oldható fel). Az 1788-as előfordulás az alábbi: „Az Administrátiónak írásai Tömösvárról Budára küldettek.” E mondat forrása a Magyar Mercurius című folyóirat az MNYTESZ szerint, de ha az előfordulás 1788-as, akkor a Magyar Musa vagy a Magyar Museum lehet a fellelhetési hely, mivel a Bécsi Magyar Mercurius 1793 és 1798 között jelent meg.17 A magyar közigazgatás szó 1787-ben a Magyar Kurir hasábjain tűnt fel először, a 310. oldalon.18 Maga a reform szó ugyan nincs meg a latinban, de a reformo, reformare igére megy vissza, amely átalakítást jelent (megjavítás értelemben is).19 A Webster szótár szerint a középfrancia nyelvbe került innen reformer igeként, majd a középangolba, de még igei alakban (reformen) 1300 és 1350 között. A főnévi forma az igei alak részleges származéka, és mint ilyet, az angolban a francia réforme-ra vezetik vissza.20 A magyarországi latinságban regnum reformatum, azaz megreformált ország kifejezésként 1254–1255-től a IV. Béla kori okleveles gyakorlat

14 A hazai nyelvű művelés megindulását Zsoldos Ignác (1842) és Récsi Emil (1854–1855) fellépésétől számítjuk. Koi Gyula: Zsoldos Ignác (1803–1885) = Koi Gyula: Évszázadok mezsgyéjén. Négy magyar közigazgatástudós útkeresése és életpéldája, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2013, 11–46. Koi Gyula: Zsoldos Ignác = Koi Gyula: A közigazgatás-tudományi nézetek fejlődése. Külföldi hatások a magyar közigazgatási jog és közigazgatástan művelésében a kameralisztika időszakától a Magyary-iskola koráig, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2014, 121–140. Koi Gyula: Récsi Emil (1822–1864) = Koi Gyula: Évszázadok mezsgyéjén. Négy magyar közigazgatás-tudós útkeresése és életpéldája, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2013, 47– 72. Koi Gyula: Récsi Emil = Koi Gyula: A közigazgatás-tudományi nézetek fejlődése. Külföldi hatások a magyar közigazgatási jog és közigazgatástan művelésében a kameralisztika időszakától a Magyary-iskola koráig, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2014, 141–170. Koi Gyula: Récsi Emil (1822–1864) = szerk. Hamza Gábor, Siklósi Iván: Magyar jogtudósok V., ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2015, 47–60. Felvethető, hogy Zsoldos 1842-es, szolgabírói hivatalról szóló műve második, közrendtartási rész című kötetének ábécérenden alapuló tárgyalását e régi hazai jogi nyelvi szótári hagyomány determinálhatta. 15 Virozsil Antal: Juris publici Regni Humgariae specimen tertium, jus administrationis vel regiminis publici Regni Hungariae specimen tertium, jus administrationis vel regiminis publici, quod secundum avitam constitutionem hoc in regno usque ad a. 1848. viguit, ordine scientifico exhibens, Egyetemi Nyomda, Buda, 1852, 103. 16 Bővebben: Koi: A közigazgatás-tudományi nézetek…i. m., 46–52. 17 Benkő: A magyar nyelv… I. kötet, A–L… i. m., 97. 18 Uo., 632. (Nehezen felfedezhetően, a „köz” előtaggal kezdődő, ábécérendet nélkülöző címszavak között bújik meg az egysornyi adat). 19 Ebben az elsődleges jelentésben hozza: Finály Henrik: A latin nyelv szótára, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2002, 1680. 20 Wendalyn R. Nichols: Random House Webster’s Unabridged Dictionary, Random House, New York, 2003, 1621.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

administrationalis,9 valamint administrative10 címszó alatt. Saját gyűjtésem alapján egy-egy 17. századi11 és 18. századi,12 a hazai latin kifejezéseket magyarázó forrásmunka hozza (nem közigazgatás értelemben) a szócsalád valamely tagját. Hozzá kell tenni, hogy az ilyen korai magyarázó művek, majd a 19. századi műszótárak megjelenésének oka az volt, hogy a hazai latinságban (főleg a jogban) egyes szavak mást jelentettek, mint a standard latinban.13 A későbbi, újkori hazai latinságban – a főbb alapforrások áttekintése után – úgy tűnik, hogy a 19. században meginduló magyar nyelvű közigazgatási jogi monografikus és tankönyviro-

143

2. A KÖZIGAZGATÁS-ELMÉLET TANTÁRGY TÁRGYA és rendeltetése (FUNKCIÓI) A tantárggyal kapcsolatos legjelentősebb megválaszolandó alapkérdése a stúdium rendeltetésének helyes értelmezésében rejlik. Az e részben írtak egyben a tantárgy reformálásának alaptéziseit is jelentik. A Nemzeti Közszolgálati Egyetem tantárgyi terminológiai nevezéktanát (nómenklatúra) alkalmazva: egyfelől szükséges a Közigazgatás-elmélet tantárgyat elválasztani a Közigazgatás-tudomány alapjai tantárgytól. Másfelől pedig szintén szükséges meghúzni a határokat a közigazgatási jogdogmatikával (vagy más néven a közigazgatási jog elméletével)23 szemben. Míg a Közigazgatás-tudomány alapjai tantárgyból a közigazgatástudomány története, irányzatai (helyesebben: szaktudományai)24 csak alapozó jelleggel kerülnek ismertetésre alapszakon, addig a tanok kifejtése éppen a közigazgatás-elmélet (mint tudomány) és a közigazgatási jogtudomány terrénumát jelentik. Ilyen értelemben a Közigazgatás-elmélet (mint tantárgy) tárgya, rendeltetése és funkciója is egyben a közigazgatásra vonatkozó alapkérdések tisztázása (elnevezésbeli és etimológiai kérdések és fogalmiság; a közigazgatás-elmélet mint tudomány és tantárgy nemzetközi, illetve hazai története, kapcsolat más tudományokkal [akár a segédtudományok és kiegészítő tudományok nálunk kevésbé alkalmazott rendszerébe ágyazottan is]). A vizsgálódás nem nélkülözheti a mély tudománytörténeti és elmélettörténeti megalapozást. Ezt követi a jellegadó nézőpontok (szaktudományok) kifejtése: a kameralisztika (alapvetően a Polizeiwissenschaft rész); a közigazgatástan

21 Szücs Jenő: Az utolsó Árpádok, História Könyvtár Monográfiák 1., História-MTA TTI, Budapest, 1993, 75. 22 Ezt a szót Thewrewk írta le először „reformi elveinek bókol” alakban. Erre: szerk. Benkő Loránd: A magyar nyelv történeti-etimológiai szótára, III. kötet, Ö–ZS, MTA, Budapest, 1976, 360. Az etimológiai szótár egyébként kivételes részletességű, három folytatásban közzétett forrásjegyzéke nem adja meg az eredeti szöveghely fellelhetését. A forrásjegyzékekre lásd: Forrásjelzések és egyéb rövidítések = szerk. Benkő Loránd: A magyar nyelv történeti-etimológiai szótára, I. kötet, A–L, MTA, Budapest, 1967, 43–83. Forrásjelzések és egyéb rövidítések (ideiglenes kiegészítés) = szerk. Benkő Loránd: A magyar nyelv történeti-etimológiai szótára, II. kötet, H–O, MTA, Budapest, 1970, I–VIII. Forrásjelzések és egyéb rövidítések (kiegészítés az I. kötethez) = szerk. Benkő Loránd: A magyar nyelv történeti-etimológiai szótára, III. kötet, Ö–ZS, MTA, Budapest, 1976, 5–16. Az eredeti forrás világhálós kereséssel volt megtalálható: Ponori Thewrewk József: Honosi érzések. (Magyarul és németül). Patriotische Empfindungen. (Ungarisch und Deutsch), Weber S. Lajos, Pozsony, 1833, 88. 23 A két fogalmat szinonimaként használja Szamel Lajos 1974-ben, majd 1977-ben is megjelent kötete: Szamel Lajos: A magyar közigazgatás-tudomány, KJK, Budapest, 1977, 79–160. Jelentős a korábbi irodalomban a részben Lőrincz Lajos által is írt kiadvány, amely a közigazgatás-tudományokat összehasonlító kontextusban ismertette: Lőrincz Lajos, Nagy Endre, Szamel Lajos: A közigazgatás kutatásának tudományos irányzatai, KJK, Budapest, 1976, 471. Egy újabb önálló elméletalkotó munka legújabb kiadásban: Tamás András: A közigazgatási jog elmélete, Szent István Társulat, Budapest, 2010, 512. 24 A fontos megkülönböztetésre helyesen mutat rá: Tamás: A közigazgatási jog… i. m., 57, 84. lj.

144


és a közigazgatási jog. Egyéb nézőpontnak minősül a szervezés- és vezetéstudomány, a politológia, a szociológia, és újdonságként a filozófia25 közigazgatásra vonatkozó tantételeinek kifejtése is. Új nézőpontnak minősül a New Public Management, a New Public Service, valamint a neoweberi állammodell. Mindezeket először nemzetközi alapozásban kell kifejteni, és ezekhez képest a magyarországi történéseket és a jelen problémáit külön blokkban szükséges ismertetni, kiemelten a közigazgatás-tudományi irányzat (Magyary-iskola), az 1945 és 1989 közötti tudományművelés, és az 1989 utáni hazai problematika megragadását illetően. Nem rejthető véka alá a külföldi tanok hazai hatásainak oktatása sem.

3. A Közigazgatás-elmélet tantárgy alapítása A stúdium létrehozásának nincsen egyetlen – időben megragadható – mozzanata, így ez esetben az alapítás egyfelől itt ötletadás, másfelől pedig a tárgy oktatását időben megelőző szellemi alapozás értelemben áll. Emlékezetem szerint már 2004 környékén említette nekem Professzor Úr, hogy a mesterszakon két új elméleti diszciplína oktatása volna múlhatatlanul szükséges. Nevezetesen a Közigazgatás-elméletet, illetve az Összehasonlító közigazgatás tantárgyak létrehozatalát említette ilyenként. Tény, hogy Lőrincz Lajos professzor a két, valóban létrejött új elméleti tárgy közül az Ös�szehasonlító közigazgatás tantárgyfelelősi pozícióját látta el, erőit főleg ezen új diszciplína kidolgozására fordította.

4. A Közigazgatás-elmélet oktatásának története 4.1. A kezdetek és a tananyag változásai. Az oktatói személyi kör A Közigazgatás-elmélet tantárgy oktatása keresztfélévben kezdődött, egész pontosan 2007/2008. II. félévében indult e kötelező, mesterszakon oktatott kurzus. A tantárgyfelelősi (tantárgyjegyzői) pozíciót Szamel Katalin főiskolai tanár látta el. Két szálon is kapcsolódott a tárgyhoz Lőrincz professzor munkássága. Részben a tananyag, részben az előadások révén. A tananyag kezdetben a részben Lőrincz Lajos több írását is tartalmazó, részben pedig számos, először általa lefordíttatott idegen nyelvű közigazgatási kultúrákban gyökeredző szakszöveget közlő, különféle kiadásokban és kétféle terjedelmi változatban jelent meg 1994-től kezdődően két kötetben, majd 2007-ben már csak egy kötetben.26 A munka legfőbb értéke, hogy egyszerre, egy platformon jelenített meg részben

25 A közigazgatás-filozófia amerikai találmány, az USA közigazgatás-történetében elfoglalt helyére lásd: Leonard D. White: The Federalists. A Study in Administrative History, I., 1789–1801, Macmillan, New York, 1948, 478. A francia irodalomból: Robert Catherine, Guy Thuillier: Introduction á une philosophie de l’Administration, Armand Colin, Paris, 1969, 376. A közigazgatás-filozófia hazai említése: szerk. Lőrincz Lajos: Közigazgatástudományi antológia, HVG-Orac, Budapest, 2007, 169.; Tamás: A közigazgatási jog… i. m., 120–121. (a terület rendszertani elhelyezésével és kommentálásával együtt); Koi: A közigazgatás-tudományi nézetek… i. m., 101, 510. lj. 26 szerk. Lőrincz: Közigazgatás-tudományi… i. m., 1–392.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

egyik központi kategóriájaként ismeretes.21 Főnévként először magyar szövegben 1833-ban jelenik meg.22 Az állandóság kifejezés a tantárgy azon elemeit jelenti, amelyek nélkül már önállósága vitathatóvá válna (szükségképpeni elemek), vagy amelyek a tantárgy folyamatos oktatása időtengelyében a folyamatos ismétlődés során azonos jegyekként detektálhatóak.

145

27 szerk. Lőrincz Lajos, összeáll. Lövétei István, Szamel Katalin: A magyar közigazgatás-tudomány klasszikusai 1874–1947, KJK, Budapest, 1988, 365. 28 Gajduschek György, Horváth Attila, Lövétei István, Lőrincz Lajos (szerk.), Szamel Katalin, Temesi István: Közigazgatás-elmélet, BCE, Budapest, 2010, 183. 29 Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet, Dialóg Campus, Pécs, 2010, 176. Árva Zsuzsanna (szerk.), Balázs István, Barta Attila, Veszprémi Bernadett: Közigazgatás-elmélet, Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2010, 299. Kalas Tibor, Torma András: Közigazgatás-elmélet, ME ÁJK, 2010, 98. 30 Lőrincz Lajos: Igazgatástudományi irányzatok = Gajduschek György, Horváth Attila, Lövétei István, Lőrincz Lajos (szerk.), Szamel Katalin, Temesi István: Közigazgatás-elmélet, BCE, Budapest, 2010, 68–81. 31 Ebből is látszik, hogy téves az a nézet, hogy ne lehetne akár ilyen „kisebb jelentőségű” tárgykörben is emlékezeteset alkotni. Lőrincz Lajos: A közigazgatás kutatásának szervezéstudományi irányzata. (Az MTA Szervezéstudományi Bizottságának 1973. január 30-i vitaülése) = Gazdaság és Jogtudomány 7(1973)/1–2, 153–157. 32 Lőrincz Lajos: Közigazgatási reformok: mítoszok és realitás, Közigazgatási Szemle, 1(2007)/2, 3–13.

146


alapállás jogosságát az idő igazolta, bár magam az IIAS ázsiai szervezete, az IASIA 2012– 2013 fordulóján rendezett, helyileg Tajvan szigetén, Tajpej városában tartott ázsiai kontinenskonferencián, ahol a tajvani Nemzeti Közigazgatási Akadémia szívességéből és meghívására tartózkodhattam, John Wanna ausztrál professzor személyében találkoztam olyan kollégával, aki négyszemközti beszélgetésben úgy vélekedett, hogy az NPM él és virul. A 2014–2015. tanév I. félévében Szamel Katalin főiskolai tanár oktatástól történő sajnálatos visszavonulása okán a tárgyat e sorok írója vette át. A tananyagban részleges változások keletkeztek. Az alapjegyzet, azaz a Szamel Katalin-féle Közigazgatás-elmélet tankönyv megtartása mellett az első félévben a 18. századtól 1945-ig terjedő magyar részeket az előadások, illetve a Közigazgatás-tudományi nézetek fejlődése című33 nagymonográfia egyes fejezetei alapján kellett a hallgatóknak elsajátítaniuk. E kötet kissé nehezen elsajátíthatónak bizonyult, így az egy évvel későbbi tananyagban már az Évszázadok mezsgyéjén című34 barátságosabb szövegű könyv szerepelt teljes szövegével. A Közigazgatás-tudományi nézetek fejlődése című kötet pedig a jelen félévben indult közigazgatási MA szak közigazgatás-tudományi szakirányán lett tananyag. Változott az oktatói személyi kör is, mivel a Közigazgatási Tanszékről a tárgy először – még Szamel Katalin tantárgyfelelőssége alatt – 2012-től az NKE Közigazgatás-tudományi Kar Közjogi Intézet Európai és Összehasonlító Közjogi Tanszékére; majd 2016. február 1-jével az NKE Államtudományi és Közigazgatási Kar Általános Közigazgatási Jogi Intézetébe került. Az összehasonlító közjogi tanszéki időkben a tárgyat Horváth Attila (politikatudományi témakör); Schweitzer Gábor (külföldi kameralisztika; az NPM és más új irányzatok témakör); Takács Albert (jogi pozitivizmus; jogi dogmatika; szociológia témakörök); valamint Koi Gyula (a közigazgatás-elmélet alapfogalmai és története; a külföldi közigazgatástan; a magyar kameralisztika; a magyar közigazgatási jogtudomány; a magyar közigazgatástan; az 1945 és 1989 közötti hazai közigazgatás-tudomány; a tudományunk 1989 utáni korszaka). Ma még nem vázolható teljes pontossággal a 2016 szeptemberében tantárgyat oktató személyi állomány. Biztosnak látszik Temesi István intézetvezető úr visszatérése a tantárgy oktatásához, és a tantárgyfelelős is folytatja tevékenységét. 4.2.Vizsgáztatási metodika A Szamel Katalin-féle időszakban a tantárgyhoz tartozó szeminárium az MA képzés nappali tagozatán a szemináriumok adta „térben” egy jól rendezett kombinált vizsgát tett lehetővé. A nappali tagozat szemináriumain (ahol magam is oktathattam), két út állt a hallgatók előtt. Vagy szóbeli contributióként az antológia szövegeinek egyikéről referáltak, vagy ennek hiányában úgynevezett házi dolgozatot írtak. (Levelező tagozaton csak a házi dolgozat írására volt lehetőség a tantárgyfelelőssel előre egyeztetett témában.)35 Ennek eredménye volt az el-

33 Koi: A közigazgatás-tudományi nézetek…i. m., 45–68., 121–252, 269–333. 34 Koi: Évszázadok…i. m.,13–156. 35 A talán legfigyelemreméltóbb hallgatói írások egyike: Glázer Laura: Bihari Ottó, az államjog professzora (1921–1983), Szerző, 2013, 20.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

külföldi, részben hazai közigazgatási klasszikusoktól27 szövegeket, illetve a külföldi és a hazai közigazgatási kultúráról írásokat, így téve lehetővé egyfelől a tájékozódást az olvasó számára, másfelől pedig alkalmassá teszi a tudományos terepet arra, hogy a külföldi és a hazai szövegek összehasonlíthatóvá válhassanak. Ebből az anyagból az oktatás 2010-ig folyt a főtárgyból. Jelenleg a szabadon választható Közigazgatás-elmélet olvasószemináriumban a szövegek mintegy 60–75%-a az antológiából származik. 2010-ig a tárgyat Horváth Attila, Lőrincz Lajos, Lővétei István, Szamel Katalin, valamint Temesi István oktatták. Egy másik intézményből, nevezetesen a Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Karáról kapcsolódott be a képzésbe Gajduschek György. 2010-ben jelent meg Szamel Katalin szerkesztésében az első Közigazgatás-elmélet című tankönyv,28 melyet három másik karon hasonló alapozású, de részben eltérő tartalmiságú kiadványok29 követtek. A tankönyv szerzői között találjuk a tárgy valamennyi előadóját, akik a korábbi egyetemi előadásaikat egészítették ki: Gajduschek György (szociológia témakör); Horváth Attila (politikatudomány témakör); Lőrincz Lajos (igazgatástudományi, vagyis szervezés- és vezetéstudományi témakör); Lővétei István (jogdogmatikai témakör); Szamel Katalin (a közigazgatás-elmélet alapfogalmai és története; az 1945 utáni magyar közigazgatás-tudomány; jogi pozitivizmus; közigazgatástan; pszichológia témakörök); Temesi István (kameralisztika témakör). E körben szeretnék röviden szólni a tankönyv Lőrincz professzor által írt fejezetéről.30 Az igazgatástudományi irányzatok című írás a szervezés- és vezetéstudományról (scientific management; betriebswirtschaftliche Organisationslehre) szól. A tanulmány nem előzmények nélküli. Lőrincz Lajos már 1973-ban, a Gazdaság- és Jogtudomány című ritka periodikában egy olyan „ártatlan” műfajban, mint a tanácskozásismertetés,31 „középfiatal” tudósként jelét adta, hogy képes e témáról továbbfejlesztőleg szólni. A tankönyvfejezet korrekt, és modern – professzor úr kedves francia kifejezéseinek egyikével élve – azsúrba hozott produktum, a szervezés- és vezetéstudomány kritikai történetének mintaszerű feldolgozása (Henri Fayol; Frederick Winslow Taylor; Luther Gulick; valamint Lyndall Urwick klasszikus nézetei mellett az új nézetek bemutatása is olvasható itt). Külön kiemelendő az életmű kései szakaszában az NPM-mel szembeni kérlelhetetlen fellépés, amely ezen érvek (sír)csokorba kötését eredményezte az irányzattal szemben.32 Ezen

147

5. KONKLÚZIÓ A Lőrincz Lajos-i életmű arra tanít bennünket, hogy mindig ott és akkor kell egy jó ötlet, egy derűs mondás, egy már-már elfeledett ízes, népies fordulat, ahol a problémák felmerülnek. A Közigazgatás-elmélet tantárgy csak akkor nyeri el a véglegesség igényével helyét, ha például az e dolgozat 1. pontjában is vázolt eredeti kutatások (a közigazgatás szó etimológiája) továbbra is folynak keretei között. Emellett szükség van bizonyos elméleti átalakításokra a jövőben. Annyi azért már látható, hogy napjaink túlságosan, mind a közigazgatás-tudományok, mind a jogtudományok területén jelentkező, és szinte minden publikációs lehetőséget elfoglaló gyakorlatorientáltnak látszó (de a valós gyakorlatról alig valamit mondó) kutatások sem tudják teljes egészében törölni a fogyatkozó elméleti kutatások eredményeinek közzétételére irányuló erőfeszítéseinket. A tantárgy teljes egészében alkalmas e hiányosságok pótlására mind az oktatás, mind az oktatói-kutatói eredmények közzététele területén. Ugyanis az elmélet nélküli tudomány nem más, mint a vég kezdete.

148


6. Bibliográfia 1. Aszalai István: Index seu compendium operis Tripartiti, et generalis decreti, constitutionomque inclyti Regni Hungariae, ac partium eidem annexarum, Akadémiai Nyomda, Nagyszombat, 1694, 441. 2. Árva Zsuzsanna (szerk.), Balázs István, Barta Attila, Veszprémi Bernadett: Közigazgatás-elmélet, Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2010, 299. 3. Bartal Antal: Glossarium mediae et infimae latinitatis Regni Hungariae, Franklin, Budapest, 1901, 722. 4. B. Kovács Mária: A magyar jogi szaknyelv a 18-19. század fordulóján, Miskolci Egyetem, Miskolc, 1995, 139. 5. Robert Catherine, Guy Thuillier: Introduction á une philosophie de l’Administration, Armand Colin, Paris, 1969, 376. 6. Deme László: Közigazgatásunk nyelvi arculata, A Magyar Nyelvtudományi Társaság kiadványai 162. Magyar Nyelvtudományi Társaság, Budapest, 1982, 49. 7. szövegk. Domanovszky Sándor: Chronici Hungarici compositio saeculi XIV = Scriptores rerum Hungaricarum tempore ducum regumque stirpis Arpadianae gestarum I., szerk. Szentpétery Imre, Akadémiai, Budapest, 1937, 239–505. 8. Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet, Dialóg Campus, Pécs, 2010, 176. 9. Fejér György: Codex diplomaticus Hungariae ac civilis, XI., V., Unic, Egyetemi Nyomda, Buda, 1844, 246. 10. Finály Henrik: A latin nyelv szótára, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2002, X., 2132. 11. Forrásjelzések és egyéb rövidítések = A magyar nyelv történeti-etimológiai szótára, I. kötet, A–L, szerk. Benkő Loránd, MTA, Budapest, 1967, 43–83. 12. Forrásjelzések és egyéb rövidítések (ideiglenes kiegészítés) = A magyar nyelv történetietimológiai szótára, II. kötet, H–O, szerk. Benkő Loránd, MTA, Budapest, 1970, I–VIII. 13. Forrásjelzések és egyéb rövidítések (kiegészítés az I. kötethez) = A magyar nyelv történeti-etimológiai szótára, III. kötet, Ö–ZS, szerk. Benkő Loránd, MTA, Budapest, 1976, 5–16. 14. Gajduschek György, Horváth Attila, Lövétei István, Lőrincz Lajos (szerk.), Szamel Katalin, Temesi István: Közigazgatás-elmélet, BCE, Budapest, 2010, 183. 15. Glázer Laura: Bihari Ottó, az államjog professzora (1921–1983), Szerző, 2013, 20. 16. ed. Harmatta János: Lexicon latinitatis medi aevi Hungariae. A magyarországi középkori latinság szótára, Vol. I., Fasc. 1., I. kötet, 1. füzet a, ab, abs – aeternaliter, Akadémiai, Budapest, 1987, LVIII, 102. 17. szövegk. Horváth Cyrill: Johannis Lemovicensis abbatis de Zirc Libellus de dictamine et dictatorio syllogismorum = Johannis Lemovicensis abbatis de Zirc (1208–1218) opera omnia, szövegk. Horváth Cyrill, Szerző, Veszprém, 1932, 35. 18. Kalas Tibor, Torma András: Közigazgatás-elmélet, ME ÁJK, 2010, 98. 19. Koi Gyula: Évszázadok mezsgyéjén. Négy magyar közigazgatás-tudós útkeresése és életpéldája, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2013, 180.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

ső, kisebb súlyú részjegy. A második, nagyobb súlyú részjegyet egy rigorózus, tesztszerű és kifejtő kéréseket egyaránt tartalmazó írásbeli vizsga adta, ahol ritka volt az elégségesnél jobb érdemjegy. Kétes esetekben ezen írásbeli vizsga eredménye szolgáltatta a kiindulási alapot (e részjegy esett nagyobb súllyal a latban). A házi dolgozatok és a contributiók eredményei azonban gyakran jelentettek (némi) ameliorációt az érdemjegyek tekintetében. Jelenleg a vizsga szóbeli kollokvium, melynek során a szigorúbb és az engedékenyebb oktatók jól kiegészítik egymást, azonban ezzel együtt is a tantárgy a mesterszakos hallgatók számára kihívást jelentő grádics a felsőoktatásban.

149


34. Magyary Zoltán összes munkái (1919–1922), sorozatszerk. Patyi András, vál., összeáll., előtan. Koi Gyula, lekt. Máthé Gábor, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2015, 237. 35. Wendalyn R. Nichols: Random House Webster’s Unabridged Dictionary, Random House, New York, 2003, XXVI, 2230. 36. Ponori Thewrewk József: Honosi érzések (Magyarul és németül). Patriotische Empfindungen. (Ungarisch und Deutsch), Weber S. Lajos, Pozsony, 1833, 120. 37. Rábel László: Hivatalos nyelvünk. A közhivatalok magyartalanságainak megjavítása. Történeti és nyelvészeti tanulmány, Szerző–Romwalter, Sopron, 1914, 237. 38. Szamel Lajos: A magyar közigazgatás-tudomány, KJK, Budapest, 1977, 412. 39. Szücs Jenő: Az utolsó Árpádok, História Könyvtár Monográfiák 1., História-MTA TTI, Budapest, 1993, 398. 40. Tamás András: A közigazgatási jog elmélete, Szent István Társulat, Budapest, 2010, 512. 41. Virozsil Antal: Juris publici Regni Humgariae specimen tertium, jus administrationis vel regiminis publici Regni Hungariae specimen tertium, jus administrationis vel regiminis publici, quod secundum avitam constitutionem hoc in regno usque ad a. 1848. viguit, ordine scientifico exhibens, Egyetemi Nyomda, Buda, 1852, 103. 42. Wenzel Gusztáv: Codex diplomaticus Arpadianus continuatus. Árpádkori új okmánytár, IX. 1272–1290, MTA, Pest, 1871. 43. Leonard D. White: The Federalists. A Study in Administrative History, I. 1789–1801, Macmillan, New York, 1948, XII, 538. Dr. Koi Gyula ([email protected]): Okleveles igazgatásszervező (BKÁE ÁK, 2002); állam- és jogtudományi doktor (SZTE ÁJK, 2010); kínai szakos vendéghallgató (ELTE BTK, 2008–2010); az állam- és jogtudományok PhD-doktora (summa cum laude; SZE ÁJDI, 2014). Egyetemi adjunktus (NKE ÁKK Általános Közigazgatási Jogi Intézet), tudományos munkatárs, (MTA TK Jogtudományi Intézet). A Molnár Tamás Kutatóközpont támogatott vendégkutatója. PhD-doktori tudományos fokozatát közigazgatás-tudományi és összehasonlító közigazgatás-elméleti tárgyú doktori dolgozattal szerezte. 2005-től az Országgyűlés Mentelmi Bizottságának állandó szakértője. 3 OTKA, 6 MTA, 4 IM továbbá 1-1 NKFP, BM, OKRI és MKI kutatás résztvevője az elmúlt másfél évtizedben. 2006 óta közel 30 konferencia-előadást, konferenciapapert és kutatási jelentést készített, ezek egyharmada idegen nyelvű. Az NKE ÁKK MA szintű képzésein a Közigazgatás-elmélet, továbbá a Hazai és nemzetközi közigazgatás-tudomány története, illetve megszűnéséig a Helyi önkormányzati modellek kötelező diszciplínák tantárgyfelelős oktatója. Kutatási és szakterületei: Közigazgatás-elmélet (magyar és külföldi közigazgatási jog és közigazgatástan; a Magyary-iskola; Magyary Zoltán összes munkáinak szövegkritikai kiadása); összehasonlító közigazgatási jog (kínai közigazgatási és alkotmányjog; kínai–orosz kapcsolatok). Angol, francia, latin, német, olasz és orosz nyelven képes forrásfeldolgozásra. Több mint 150 publikációja van, ebből három önálló monográfia. 25 publikációja öt különféle idegen nyelven készült. Munkáinak idézettsége 35 műre 180 citáció.


t anu lmányok •


20. Koi Gyula: A közigazgatás-tudományi nézetek fejlődése. Külföldi hatások a magyar közigazgatási jog és közigazgatástan művelésében a kameralisztika időszakától a Magyaryiskola koráig, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2014, 487. 21. Koi Gyula: Zsoldos Ignác (1803–1885) = Koi Gyula: Évszázadok mezsgyéjén. Négy magyar közigazgatás-tudós útkeresése és életpéldája, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2013, 11–46. 22. Koi Gyula: Zsoldos Ignác = Koi Gyula: A közigazgatás-tudományi nézetek fejlődése. Külföldi hatások a magyar közigazgatási jog és közigazgatástan művelésében a kameralisztika időszakától a Magyary-iskola koráig, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2014, 121–140. 23. Koi Gyula: Récsi Emil (1822–1864) = Koi Gyula: Évszázadok mezsgyéjén. Négy magyar közigazgatás-tudós útkeresése és életpéldája, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2013, 47–72. 24. Koi Gyula: Récsi Emil = Koi Gyula: A közigazgatás-tudományi nézetek fejlődése. Külföldi hatások a magyar közigazgatási jog és közigazgatástan művelésében a kameralisztika időszakától a Magyary-iskola koráig, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2014, 141– 170. 25. Koi Gyula: Récsi Emil (1822–1864) = Magyar jogtudósok V., szerk. Hamza Gábor, Siklósi Iván, ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2015, 47–60. 26. Kovács Ferenc: A magyar jogi terminológia kialakulása, Akadémiai, Budapest, 1964, 206. 27. Kubinyi Sándor: Enchiridion lexici juris incliti Regni Hungariae, seu extractus universarum legum patriarum omnes in toto Corpore Juris occurentes Materias, inculso Opere Tripartito et Kitonichio a S. Stephano Proto – Rege, usque ad annum 1792-um juxta Ordinem alphabeticum, cum exactissimis ad Loca Decretalia Provocationibus exhibens. Weber Simon Péter, Pozsony, 1798, 824. 28. Lőrincz Lajos: A közigazgatás kutatásának szervezéstudományi irányzata (Az MTA Szervezéstudományi Bizottságának 1973. január 30-i vitaülése) = Gazdaság és Jogtudomány, 7(1973)/1–2, 153–157. 29. Lőrincz Lajos, Nagy Endre, Szamel Lajos: A közigazgatás kutatásának tudományos irányzatai, KJK, Budapest, 1976, 471. 30. szerk. Lőrincz Lajos, összeáll. Lövétei István, Szamel Katalin: A magyar közigazgatástudomány klasszikusai 1874–1947, KJK, Budapest, 1988, 365. 31. szerk. Lőrincz Lajos: Közigazgatás-tudományi antológia, HVG-Orac, Budapest, 2007, 392. 32. Lőrincz Lajos: Közigazgatási reformok: mítoszok és realitás, Közigazgatási Szemle, 1(2007)/2, 3–13. 33. Lőrincz Lajos: Igazgatástudományi irányzatok = Gajduschek György, Horváth Attila, Lövétei István, Lőrincz Lajos (szerk.), Szamel Katalin, Temesi István: Közigazgatás-elmélet, BCE, Budapest, 2010, 68–81.

151

t anu lmányok •

PRO PUBLICO BONO – Magyar Közigazgatás, 2016/3, 152–173. Imre Miklós

A KÖZIGAZGATÁS KAPCSOLATA A GAZDASÁGGAL, AZ ÁLLAMSZOCIALIZMUS ÉS A RENDSZERVÁLTOZTATÁS GAZDASÁGIGAZDASÁGIRÁNYÍTÁSI ÁTALAKULÁSAI LŐRINCZ LAJOS MUNKÁSSÁGÁNAK TÜKRÉBEN The Relationship between Public Administration and the Economy; Economic and Economic Governance Changes under State Socialism and the during Change of Regime in the Academic Work of Lajos Lőrincz

Dr. Imre Miklós, egyetemi docens, főiskolai tanár, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Közigazgatási Kar, Szakigazgatási és Szakpolitikai Intézet, [email protected]

Kulcsszavak: államszocializmus, átalakítás, gazdaság, gazdaságirányítás, közigazgatás, rendszerváltozás, piac, reform 152

Imre Miklós • A KÖZIGAZGATÁS KAPCSOLATA A GAZDASÁGGAL

The scientific research of the relationship between public administration and the economy was constantly present in the academic work of Lajos Lőrincz. Thanks to his outstanding systematic thinking skills, his sensitivity towards problems and his overall knowledge of international literature Lőrincz carried out research with a comparative method providing a guideline for every researcher dealing with the aforementioned topic. Professor Lőrincz widely examined the effect of economy on the organization, functions and staff of public administration. As far as the academia is concerned the need for administrative change has always been present in the history of the state. He had the opinion that a change can only be considered a reform if it meets certain criteria at the same time. Consequently, the state socialist system’s measures to transform the economy and economic governance in no event can be considered a reform. Since these changes were neither based on the political forces’ consensus reflecting the society’s will, nor on social agreement. The economic governance transformation carried out at the time of the regime change fully meet the terms defined by Professor Lőrincz, thus they are unequivocally considered reforms. Keywords: economy, economic governance, public administration, regime change, reform, state socialism, transformation


t anu lmányok •

Lőrincz Lajos akadémikus munkásságát végigkísérte a közigazgatás és a gazdaság viszonyának tudományos kutatása. Az iskolateremtő tudós kivételes rendszerező képessége, problémaérzékenysége, a nemzetközi irodalom teljes körű ismerete alapján – jellemzően – összehasonlító módszerrel végzett elemzései, minden, a témával foglalkozó kutató számára iránymutatóak. Lőrincz professzor átfogóan vizsgálta a gazdaságnak a közigazgatás szervezetére, funkcióira és személyi állományára gyakorolt hatását. Az akadémikus álláspontja szerint a közigazgatási változások iránti igény folyamatosan jelen van az egyes államok történetében. Véleménye alapján reformértékűnek csak akkor tekinthető egy változás, ha egyidejűleg megfelel egy komplex feltételrendszernek. Ebből következően semmiképpen nem tekinthető reformnak az államszocialista rendszernek a gazdaság- és a gazdaságirányítás átalakítására irányuló intézkedéssorozata. Ezek a változások ugyanis nem a társadalom akaratát valóban tükröző politikai erők konszenzusán, még kevésbé társadalmi közmegegyezésen alapultak. A rendszerváltozás során megvalósított gazdaságirányítási átalakítások minden szempontból megfelelnek a Lőrincz professzor által meghatározott feltételeknek, így azok egyértelműen reformnak minősülnek.

153

Lőrincz Lajos akadémikus munkásságát végigkísérte a közigazgatás és a gazdaság viszonyának tudományos kutatása. Az iskolateremtő tudós kivételes rendszerező képessége, problémaérzékenysége, a nemzetközi irodalom teljes körű ismerete alapján – jellemzően – összehasonlító módszerrel végzett elemzései, minden a témával foglalkozó kutató számára iránymutatóak. Lőrincz Lajos professzor álláspontja szerint a közigazgatás három elem szerves egységéből áll: a szervezetrendszert alkotó szervekből, a szervezet tevékenységéből, funkcióiból, végül a legaktívabb komponensből, a személyi állományból. Ez utóbbi alkotórész, amely a szervezetet és a funkciórendszert mozgásba hozza és mozgásban tartja.1 Tanulmányunkban a magyarországi gazdasági és gazdaságirányítási átalakulások II. világháború utáni, rövid bemutatására vállalkozunk. Áttekintésünk során a Lőrincz professzor által kimunkált logikai rendszert alkalmazzuk, tehát figyelmet fordítunk a közigazgatás feladataira, szervezetére és személyi állományára. Természetesen elengedhetetlen, hogy feldolgozásunk a legfontosabb gazdaságpolitikai összefüggésekre is utaljon. Az elemzés terjedelmi okokból, csak az államszocialista korszak és a rendszerváltozás időszakának rövid áttekintésére vállalkozik. A későbbiekben feltétlenül szükség van egy szélesebb időhorizontú tanulmány elkészítésére. Ennek keretében sor kerülhet a kiegyezést követő, gazdasági-gazdaságirányítási átalakulások áttekintésére éppúgy, mint a két világháború közötti időszak, valamint a rendszerváltozás utáni két és fél évtized részletes elemzésére. Feldolgozásunk során követjük Lőrincz Lajos azon gondolatmenetét, amely szerint a közigazgatási változások nem azonosak a közigazgatási reform fogalmával. Reformértékűnek csak akkor tekinthető egy változás, ha egyidejűleg megfelel egy négy komponensből álló – tanulmányunkban kifejtett – feltételrendszernek. Az előzőek alapján nem tekinthetők reformnak az államszocialista rendszernek a gazdaság totális átalakítására irányuló intézkedései és az ennek keretében megvalósított gazdaságirányítási változtatások. Ezek ugyanis nem a társadalom akaratát valóban tükröző politikai erők konszenzusán, még kevésbé társadalmi közmegegyezésen alapultak. A rendszerváltozás során megvalósított gazdaságirányítási átalakítások ezzel szemben megfelelnek a Lőrincz professzor által meghatározott feltételeknek, így azok egyértelműen reformnak minősülnek.

2. KÖZIGAZGATÁS KAPCSOLATA A GAZDASÁGGAL Lőrincz Lajos 1975-ben adta közre „A közigazgatás és a vállalatigazgatás” című tanulmányát. Az áttekintés alapvetően a közigazgatás és a magánigazgatás (vállalatigazgatás) kapcsolatát vizsgálja, a közigazgatással foglalkozó különböző tudományterületek – elsősorban a közjogi és az igazgatástudományi irányzatok – nemzetközi szakirodalmának széles körű feldolgozása alapján. A szerző elemzi a köz- és a magánigazgatás tartalmát, a közöttük meglévő 1

154

Lőrincz Lajos: A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1981, 11–12.


különbségeket és a hasonlóságokat, valamint a két terület egymáshoz való viszonyát. A tanulmány hangsúlyozza a közigazgatás és a gazdaság kölcsönhatását, ugyanakkor kiemeli a viszonyrendszerben a gazdaság meghatározó szerepét.2 Lőrincz professzor 1981-ben megjelent „A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával” című átfogó műve annak a keretrendszernek a figyelembevételével végzi el a közigazgatás és a gazdaság viszonyrendszerének feldolgozását, amely egész pályafutásán nyomon követhető. Lőrincz Lajos gondolatai az akkori legmodernebb szakirodalmi álláspontokat tükrözik. A szerző véleménye szerint a közigazgatás két lehetséges módon – mozdulatlansággal és változással – reagál a társadalmi/gazdasági környezet átalakulására, mindkét módozatot egy időben, egyszerre alkalmazza. Lőrincz professzor ebben a művében is, mint szinte minden más munkájában hangsúlyozza – a szükséges reformok jelentősége mellett –, a közigazgatás stabilitásának fontosságát.3 Lőrincz Lajos rögzíti azon álláspontját, amely szerint a közigazgatás három elem szerves egységéből áll: a szervezetrendszert alkotó szervekből, a szervezet tevékenységéből, funkcióiból, végül a legaktívabb komponensből, a személyi állományból. A legutolsó alkotórész, amely a szervezetet és a funkciórendszert mozgásba hozza és mozgásba tartja. Lőrincz professzor kutatásai során a közigazgatás és a gazdaság viszonyát – az előzőekben említett – három modulra fókuszálva elemzi. A szerző a szervezettel kapcsolatban megállapítja, hogy a korábban kialakult klasszikus közigazgatási modellnek a 19., még inkább a 20. században bekövetkezett kétségbevonhatatlan mennyiségi változásai nem eredményezték a közigazgatás egész szervezetének minőségi átformálódását. Még akkor is így van ez, ha a 20. század második felében a száz évvel korábbi öt-hat minisztérium helyett néhol több tucat működik.4 A külügyi, pénzügyi, honvédelmi, igazságügyi területen jelentős szervezeti változások nem történtek. Ugyanakkor elsősorban a gazdasági szférában igen erőteljes szervezeti átalakulások mentek végbe. Új minisztériumok jöttek létre, a mezőgazdasági, közlekedési, munkaügyi, kereskedelmi, energetikai, város- és községfejlesztési stb. feladatok ellátására.5 A 20. század második felére a központi közigazgatási szerveknek – egyre nagyobb mértékben – fő feladatává válik a tervezés, a nyilvántartás, a prognosztika. Ezeknek a teendőknek az ellátásához számos szakértőt, a számítógépek óriási információtároló kapacitását veszik igénybe.6 A minőségi változás jelei ugyanakkor az ún. feladatteljesítő közigazgatással kapcsolatban tapasztalhatók. A feladatteljesítő közigazgatás rendszerint nem általános, hanem egy-egy konkrét, időben és helyben pontosan körülhatárolt tevékenység ellátásával megbízott, lokalizált, specializált szervezet. Jellemző még rá a mozgékonyság, a feladatai nem illeszthetőek 2 3 4 5 6

Lőrincz Lajos: A közigazgatás és a vállalatigazgatás, Állam- és Jogtudomány 18., Akadémiai Kiadó, Budapest, 1975/2, 243–264. Lőrincz: A közigazgatás kapcsolata…, i. m., 7–8. Uo., 30–31. Uo., 32–35. Uo., 31.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

1. BEVEZETÉS

155

7 8 9 10 11 12

156

Uo., 15–16. Uo., 36. Uo., 53. Uo., 53–54. Uo., 57–58. Uo., 59.


tekinti a közigazgatás három modulja (feladat, szervezet, személyi állomány) közül a legkevésbé meghatározónak. Lőrincz Lajos a közigazgatás és a gazdaság viszonyával kapcsolatos megállapításainak időtállóságát jelzi, hogy a kérdéskörrel is foglalkozó, több évtizeddel később egy másik társadalmi rendszerben megjelent művei lényegi változtatás nélkül tartalmazzák az előzőekben ismertetett összefüggéseket. A 2005-ben és a 2010-ben közreadott „A közigazgatás alapintézményei” című átfogó munkák – a korábban leírtakhoz képest – csak néhány, az évtizedek alatt történt változásokból szükségszerűen következő kiegészítést tartalmaznak. Az egyik új momentum, hogy a gazdasági élet és a közigazgatás funkcióinak változásai körében megjelenik a globalizáció fogalma.13 Ugyanakkor feltétlenül meg kell említeni, hogy Lőrincz Lajos 1981-ben megjelent – az előzőekben többször hivatkozott műve – a globalizáció lényeges ismérveit kivétel nélkül tartalmazza. A másik kiegészítés a személyi állomány – a gazdasági folyamatok hatására bekövetkezett – létszámnövekedésével és átrétegződésével kapcsolatos. Ebben a körben említésre kerül a felkészültség területén az ún. második minőségi változás. Ez utóbbival kapcsolatban Lőrincz professzor megállapítja, hogy a 2000-es évekre az egyetemi, főiskolai végzettség általánossá vált a közigazgatás központi és helyi szerveiben egyaránt. A fejlettebb államokban a vezetők és az érdemi ügyintézők 60–80%-a rendelkezik felsőfokú diplomával.14 Az akadémikus tudományos munkássága során a gazdaságot mindvégig a közigazgatást alakító egyik meghatározó tényezőnek tekintette. 1986-ban megjelent tanulmányában kifejtette, hogy a társadalom és a társadalomirányítás körülményei jelentősen megváltoztak Magyarországon a II. világháborút követő három évtized alatt. Átalakult a társadalmi tulajdon kezelése, tartalma, nem szólva a tervezésről, a tervgazdálkodásról. A változások egyik eredménye a vállalati szféra nagymértékű önállósága „pontosabban konkrét államigazgatási szervtől való függőségének nagymértékű csökkenése”.15 A szerző élesen kritizálja az akkori minisztériumi szervezetet. Álláspontja szerint a struktúra akkor alakult ki, amikor a minisztériumoknak hatalmas volumenű termelő, szolgáltató és igazgatási szervezetek irányítása volt a fő feladatuk. Ez a feladat kiürült, mégis a szervezet felépítésének a koncepciója változatlan maradt.16 A tanulmányban megfogalmazódik a Lőrincz Lajos által később többször részletesen kifejtett – az előzőekben már meghivatkozott – álláspont, amely szerint a szervezeti kérdéseknél sokkal fontosabbak a személyi állománnyal összefüggő témakörök, jelen esetben a személyi állomány szakmai struktúrája felülvizsgálatának a szükségessége. A szerző véleménye szerint olyan korszakban, amikor a közigazgatás igyekezett közvetlenül alakítani az anyagi, termelési folyamatokat, a személyi állományt az anyagi folyamatok irányításának szakértő13 Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei, HVG – ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2005, 48. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei, HVG – ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2010, 64. 14 Lőrincz: A közigazgatás alapintézményei, 2005…, i. m., 49. Lőrincz: A közigazgatás alapintézményei, 2010… , i. m., 63–65. 15 Lőrincz Lajos: Modernizáció és reform a közigazgatásban, Jogtudományi Közlöny, 1986/5, 208. 16 Uo., 209.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

az éves költségvetési rendszerbe, számára az alávetettség nem elegendő, ennél többet, munkájához aktív támogatást igényel, tevékenységét alkotó kollektívaként látja el.7 A gazdasági élet fejlődése – különösen az angolszász államokban – számos ilyen, új típusú szerv kialakulását eredményezte. Ezek a köz érdekében végeznek igazgatási tevékenységet, de mégsem tekinthetők tipikus közigazgatási szerveknek. Ilyen szervezetek az Egyesült Államokban az ún. független ügynökségek (independent agencies), Angliában a köztestületek (public corporations), Franciaországban pedig a különböző bizottságok.8 Lőrincz Lajos álláspontja szerint a gazdasági életben bekövetkezett átalakulások a közigazgatás funkcióit is megváltoztatták. Az anyagi javak előállítását világszerte a centralizáció és koncentráció, az automatizáció elterjedése, a tudomány és a műszaki fejlesztés eredményeinek egyre növekvő ütemű felhasználása, a nemzetközi méretű munkamegosztás (integráció) erősödése jellemzi. Ez tükröződik a közigazgatás termelésszervezési (szolgáltató) funkcióinak növekedésében.9 Lőrincz professzor rögzíti, hogy a modern ipari államok közigazgatása megközelítően a következő új funkciókat látja el. Az országos méretű tervezés, prognosztizálás, a természeti és munkaerőforrások számbavétele és észszerű felhasználása, a modern technika elterjedésének ösztönzése, a tudományos kutatások finanszírozása és irányítása, a termelés kulcsfontosságú területeinek kiemelt állami támogatása, a termelés ütemének és minőségének különböző eszközökkel történő befolyásolása, a nemzetközi gazdasági és tudományos – műszaki együttműködés stratégiájának, taktikájának kidolgozása, a termelés és fogyasztás harmóniájának biztosítása”.10 A szerző a gazdaságnak a közigazgatás személyi állományával való kapcsolatát illetően megfogalmazza azt az álláspontját, amely szerint a 19. században a személyzet létszámát illetően nem volt érdemi változás. A személyi állomány társadalmi összetétele azonban szignifikánsan átalakult, a nemességet felváltja a polgárság, illetve a polgárosuló földbirtokos réteg. A személyi állományban döntő változás a 19. század végén, még inkább az első világháború után következett be. A tőkés államok funkcióinak kiszélesedéséből következően igen erőteljes létszámnövekedés történt. Franciaországban például a közszolgálati dolgozók száma 1914-ben 494 ezer, 1936-ban 682 ezer, 1946-ban pedig 948 ezer volt.11 A minden államra jellemző létszámgyarapodás mellett a közigazgatás személyi állományában igen erőteljes minőségi változás figyelhető meg. A közhivatalnokok egyre nagyobb mértékben az alsó és középosztályok legalább középiskolai végzettséggel rendelkező tagjaiból kerülnek ki.12 Lőrincz professzor – az előzőekben hivatkozott könyvében – elemzését a közigazgatási szervezettel kezdte, de egyéb munkáiban többször rögzítette, hogy a szervezeti kérdéseket

157

3. GAZDASÁGI-GAZDASÁGIRÁNYÍTÁSI VÁLTOZÁSOK AZ ÁLLAMSZOCIALIZMUSBAN ÉS A RENDSZERVÁLTOZÁSKOR Az államszocialista időszak és a rendszerváltozás gazdaságirányítási történéseinek bemutatása előtt fontos annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy ezen korszakok változásai men�nyiben minősíthetőek reformoknak. A közigazgatási reform fogalmának a magyar szakirodalomban számos jelentéstartama ismert. Lőrincz Lajos véleménye szerint a közigazgatási változások iránti igény folyamatosan jelen van az egyes államok történetében.19 Egyetértünk az iskolateremtő tudós azon álláspontjával, amely szerint a változás azonban nem azonos a közigazgatási reformmal. Lőrincz professzor a nemzetközi szakirodalomra alapozva kifejti, hogy reformértékűnek csak akkor tekinthető egy változás, ha egyidejűleg megfelel a következő négy feltételnek: Olyan kiemelkedő jelentőségű átalakulásról van szó, amely alkotmánymódosítást igényel. A reform változtatást jelent a közigazgatás jellegén a közigazgatás minden szintjén és területén. Az átalakulás kidolgozott, végiggondolt, a különböző politikai erők által elfogadott koncepción nyugszik. Az elméleti koncepció ténylegesen meg is valósul.20

17 18 19 20

158

Uo., 209. Lőrincz Lajos: Európai integráció – magyar közigazgatás, Magyar Közigazgatás, 1998/7, 405. Lőrincz Lajos: Közigazgatási reformok: Mítoszok és realitás, Közigazgatási Szemle, 2007/2, 3. Uo., 3.


A négy összetevőre figyelemmel jelenti ki a szerző, hogy „Magyarország az elvetélt közigazgatási elképzelések országa volt”.21 Ezzel összefüggésben hivatkozik Csizmadia Andor 1979ben megjelent „Bürokrácia és közigazgatási reformok Magyarhonban” című válogatására. Lőrincz Lajos a közügyek intézésének nem megengedhető bizonytalanságra utalva, pozitív jelenségként értékeli, hogy valóságos közigazgatási reformokra kivételesen kerül csak sor. Politikai-társadalmi rendszerváltozások, nagyon súlyos gazdasági, politikai válsághelyzet, háborús állapotok, természeti katasztrófák után alkalmaznak az államok ilyen megoldásokat, konszolidált társadalmi, gazdasági körülmények között nem.22 A Lőrincz professzor által alkalmazott reform fogalom alapján, Magyarországon a II. világháborút követő időszakban csak kivételesen került sor gazdaságirányítási reformra. 3.1. Gazdasági-gazdaságirányítási változások az államszocializmus idején Az előzőek alapján – álláspontunk szerint – nem tekinthetők reformnak az államszocialista rendszer gazdasági- és gazdaságirányítási átalakításai. Ezek a változások ugyanis nem a társadalom akaratát valóban tükröző politikai erők konszenzusán, még kevésbé társadalmi közmegegyezésen alapultak. Kétségtelen azonban, hogy a totális rendszer kiépítése a gazdaság és a gazdaságirányítás minden területét érintette. 1949-ig megtörtént a tulajdonviszonyok teljes átalakítása. Az 1947-ben megindult államosítási folyamatok kezdetben csak a kulcságazatokat (szénbányászat, villamosenergia-ipar) érintették. Az 1948. évi XXV. törvény már valamennyi 100 munkásnál többet foglalkoztató üzemet állami tulajdonba vett.23 A mezőgazdaság területén az 1940-es évek végén elindított ún. szövetkezesítés végső célja a magántulajdon teljes felszámolása volt.24 Az 1949. évi Alkotmány már teljeskörűen tükrözi az államszocialista rendszer alaptételeit a tulajdonviszonyok területén. Ennek értelmében „A Magyar Népköztársaságban a termelési eszközök zöme társadalmi tulajdonként az állam, a közületek vagy szövetkezetek tulajdonában van”.25 Az 1950-es évek elejére Magyarország gazdasága a többi szocialista országhoz hasonlóan, döntő mértékben államosított gazdaság volt. Magyarországon és a többi kelet-közép-európai államban az államszocialista gazdaságirányítás a Szovjetunió példáját követte. Ezek a fejlettebb országok ugyanakkor, a szovjet mintától eltérő megoldásokat alkalmaztak azonban, a rendszer kereteit nem léphették át. 3.1.1. Gazdasági jellemzők, gazdaságpolitika, a gazdasági közigazgatás funkciói A következőkben a részletek kifejtése nélkül, az államszocialista gazdaság és gazdaságirányítás alapvető összefüggéseinek bemutatására vállalkozunk.

21 Uo., 3. 22 Uo., 4. 23 Téglási András: A tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme, Pólay Elemér Alapítvány, Szeged, 2013, 104. 24 Honvári János: XX. századi magyar gazdaságtörténet, Aula Kiadó, Budapest, 2006, 178–208. 25 A Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 4 § (1).


t anu lmányok •

t anu lmányok •

iből (építész, vegyész, agárszakember stb.) kellett létrehozni. A hatósági, törvényességi felügyeleti, piacfelügyeleti, a korrekt és pontos jogszabályalkotási tevékenységként megjelenő, megváltozott feladatokhoz kell a személyi állományt alakítani. A közigazgatásban meghatározóvá válik az igazgatási szakemberek és a jogászok szerepe.17 Lőrincz professzor a rendszerváltozás után is foglalkozott a gazdaság és a közigazgatás viszonyával. Álláspontja szerint, a gazdaság meghatározó szerepe érvényesült az európai integráció egyik nem várt hatásában, az államhatalmi ágak erőviszonyában bekövetkezett változásában is. A szerző egy 1998-ban megjelent művében megállapította, hogy az integráció a döntések előkészítésében és végrehajtásában háttérbe szorította a képviseleti szerveket és megerősítette a végrehajtó hatalmat, ezen belül is a kormányzati szerveket, a közigazgatást. Ennek okai összetettek, de meghatározó jelentősége van az integráció fő irányának, vagyis a gazdasági célkitűzéseknek. A gazdaság, a vám- és pénzügyek egységesülésében a képviseleti szerveknek korábban sem volt kiemelkedő szerepük, jelenlétük az egységes európai rendszer megteremtésében még kevésbé érzékelhető. Az uniós döntéshozatali mechanizmus is jelentősen hozzájárult a képviselet háttérbe szorulásához. A nem várt következmények egyike a centralizáció megerősödése.18

159

Ezek a korszakok a következők: – Direkt tervgazdálkodás. – Piaci szocializmus („új gazdasági mechanizmus”). – A „puha diktatúra” gazdaságirányítása, vállalati önigazgatási modell.

26 Kornai János: A szocialista rendszer, Kalligram, Budapest, 2012, 144. 27 Bod Péter Ákos: Közgazdaságtan, Aula Kiadó, Budapest, 2006. 192–193. 28 Hámori Balázs: A szocialista rendszer = Összehasonlító gazdaságtan, szerk. Szabó Katalin, Aula Kiadó, Budapest, 2007, 167. 29 Kornai: A szocialista…, i. m., 365–371. 30 Bordás Mária: A közigazgatás gazdaságtana, Aula Kiadó, Budapest, 2009, 49. 31 Kornai János: A hiány, Kalligram, Budapest, 2011, 566. 32 Kornai: A szocialista…, i. m., 270–287. 33 Hámori Balázs: A reformszocialista kísérletek. Piaci szocializmus, avagy a reform korlátai = Összehasonlító közgazdaságtan, szerk. Bara Zoltán, Szabó Katalin, Aula Kiadó, Budapest, 2007, 269–327.

160


3.1.2. A gazdasági közigazgatás szervezete Direkt tervgazdálkodás Az államosításokat követően az állami vállalatok jogi formája kialakításának első állomását a nemzeti vállalatokról szóló 1948. évi XXXVII. törvénycikk és a végrehajtásáról rendelkező 8230/1948. (VII. 6.) Korm. rendelet jelentette. A nemzeti vállalati formát az 1950. évi 32. tvr. módosította állami vállalatra.34 A direkt tervgazdálkodásban a gazdasági döntési jogkörök és a gazdálkodáshoz szükséges eszközök feletti rendelkezés a gazdaságirányítási szervek kezében koncentrálódott. A népgazdasági terv a gazdálkodás részfolyamataira is kiterjedt. A központi döntések a vállatok részére, egy tervlebontásos folyamat alkalmazásával címzett tervutasítások formájában kerültek megfogalmazásra. A vállalati tevékenység értékelésének alapja a kötelező tervmutatók teljesítése volt. A vállalatirányítás elsődlegesen egy ágazati, lineáris, hierarchikus, többfokú irányítási láncolaton keresztül valósult meg.35 Lőrincz professzor – az általunk korábban meghivatkozott – „A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával” című átfogó művében részletesen foglalkozik a direkt tervgazdálkodás gazdaságirányításának szervezeti kérdéseivel. A szerző megállapítja, hogy a Szovjetunióban bizonyos időszakokban hat-nyolc, Közép-Európában három-négyfokú irányítási rendszer működött. Magyarországon, a többi államszocialista országhoz hasonlóan a tervutasítások kiadásában kulcsszerepet játszó ágazati minisztériumok száma igen magas volt, ezek lényegében alágazati szinten szerveződtek. 1950-től 1956-ig a gazdaságpolitikai koncepciók változása plasztikusan nyomon követhető a gazdasági minisztériumok alakulásából, átalakulásából, megszűnéséből. 1953-ban a tizenegy gazdasági minisztériumot hat minisztériummá vonták össze. 1954-ben éppen ellenkező tendencia érvényesült, a gazdasági tárcák száma kilencre növekedett. 1957-re a direkt tervutasításos rendszer minimális oldódásával párhuzamosan alakult ki egy viszonylag stabil ágazati minisztériumi szerkezet, öt gazdasági minisztériummal. Ezek a következők voltak: Építési (később Építési és Városfejlesztési), Kohó- és Gépipari, Könnyűipari, Mezőgazdasági és Élelmezésügyi (korábban Földművelésügyi), Nehézipari Minisztérium.36 A tervgazdálkodási modellben a funkcionális szervek szerepe másodlagos volt, lényegében a kormány törzskarát képezték. A direkt tervutasításos rendszerben az állami vállalatok nem valóságos gazdasági szereplők voltak, hanem a gazdaságirányító állami szervek – az államapparátus – részeként működtek.37

34 Boda Boglárka: Az állami vállalatok vezetőivel kapcsolatos személyügyi tevékenység változása az államszocialista korszakban, Polgár Szemle, 11(2015)/4–6, 541. 35 Sárközy Tamás: A szocialista vállalatelmélet jogtudományi alapjaihoz, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1981, 204–223. 36 Lőrincz Lajos: A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1981, 44–45. 37 Sárközy: i. m., 205–210.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

A gazdasági tevékenység- és a gazdaságirányítás egészét meghatározta a szocialista rendszer egyik legfontosabb ismérve, amely szerint a politikai hatalom egy központban koncentrálódott és ennek alárendelve működött az államszervezet. Magyarországon is a gazdasági tervezés elsőbbsége (primátusa) érvényesült. A terv végrehajtása kötelező volt a gazdaságirányítási szervek és a vállalatok számára. A terv kidolgozását egy erre szakosodott apparátus végezte. A tervezés központi szervezete az Országos Tervhivatal volt. A tervezésben részt vettek a minisztériumok, a középirányító szervezetek (pl. igazgatóságok) és a vállalatok egyaránt.26 A tervezés során a nyereségesség és más gazdasági szempontok másodlagos szerepet játszottak. A gazdaságban a pénz szerepe passzív volt. A gazdaság egészére a monopolhelyzetben lévő nagy, döntően állami tulajdonban álló gazdasági szereplők dominanciája volt jellemző. Ez a nagyvállalati struktúra önmagában is kizárta a versenyt. A gazdasági rendszer valódi célja nem a fogyasztás növelése, hanem a növekedés ütemének magasan tartása volt.27 Az egyes országok és a gazdasági szereplők egyaránt önellátásra rendezkedtek be. A gazdasági autarkia megszüntette a gazdaságnak a külpiacokon történő megmérettetését és értékelését. A szocialista országok túlnyomó részére nem a teljes önellátás, hanem az egymás közötti, államilag ellenőrzött kereskedelem volt jellemző (KGST).28 A piacgazdaságokkal való kapcsolatokat az importéhség, az export averzió és az eladósodási hajlam jellemezte.29 Az államszocialista rendszerben a pazarlás és a hiány egyszerre volt jelen.30 A szocialista gazdaságban a hiány öngerjesztő mechanizmuson keresztül újabb hiányt szült.31 A rendszer számos jellemzője törvényszerűen előidézi a hiány mellett a többlet kialakulását is.32 Magyarországon a gazdaságnak – az előzőekben vázolt – általános jellemzői a korszak végéig érvényesültek. Kétségtelen azonban, hogy jelentős hangsúlyeltolódások jellemezték a gazdaságirányítási rendszert, amelynek alapján különböző korszakok különíthetők el.33

161

Piaci szocializmus („új gazdasági mechanizmus”) Az 1960-as évektől kezdődően megvalósított gazdasági változtatások fő célja az ipari beruházások preferáltságának csökkentése és a lakosság fogyasztási cikkekkel való ellátásának a növelése volt.39 Az 1960-as évektől az 1980-as évekig terjedő időszakban – rendkívül ciklikusan – bekövetkezett gazdasági és gazdaságirányítási átalakítások azonban igazi reformnak nem tekinthetők, hiszen a rendszer – korábban röviden bemutatott – kereteit nem haladták meg. Kétségtelen azonban, hogy az 50-es évekhez képest jelentős változtatásokról van szó.40 Az 1968-ban bevezetett ún. „új gazdasági mechanizmus” megszüntette a kötelező tervmutatókat és ezek helyett a pénzbeli elszámolásra támaszkodott.41 Az állami vállalatok elvileg szabadon választhatták meg szerződéses partnereiket. A piaci szocializmusnak nevezett modellben az önállónak tekintett – a valóságban korlátozott autonómiával rendelkező – vállalatokat a tervutasítások helyett indirekt gazdasági szabályozókkal kívánták a gazdaságpolitika által meghatározott és a népgazdasági tervekben rögzített célok teljesítésére rábírni.42 Szakítottak a direkt tervgazdálkodásra jellemző ágazati hierarchikus irányítás túlsúlyára alapozó vállalatirányítással és egy kormányzati többcsatornás irányítást kívántak megvalósítani.43 Ebben a szisztémában az indirekt gazdasági szabályozókat kimunkáló funkcionális szervezeteknek meghatározó szerepük volt. Így rendkívüli módon megerősödött a Pénzügyminisztérium, az Országos Tervhivatal, a Munkaügyi Minisztérium, az Országos Anyag- és Árhivatal, valamint a Központi Statisztikai Hivatal egyaránt. Az 1968-as indirekt piacszabályozásnak is nevezett „új gazdasági mechanizmus” törvényi legitimációja a külső és belső ciklikus politikai fordulatok következtében csak 1977–78-ban történt meg. Megszületett az állami vállalatokról szóló 1977. évi VI. törvény, amely szerint a vállalat az állam gazdasági vállalkozása, amely a rábízott vagyoni eszközökkel és munkaerővel önállóan gazdálkodik. A vállalat tehát elvileg mindent megtehetett, amit számára törvény nem tiltott vagy korlátozott.44

38 39 40 41 42 43 44

162

Bod: i. m., 196. Uo. Honvári János: XX. századi magyar gazdaságtörténet, Aula Kiadó, Budapest, 2006, 417–426, 459–484. Bod: i. m., 197. Hámori: i. m., 280–282. Sárközy: i. m., 268. Sárközy Tamás: Magyarország kormányzása 1978–2012, Park Könyvkiadó, Budapest, 2012, 118.


A „puha diktatúra” gazdaságirányítása, a vállalati önigazgatási modell 1979-től kezdődően, a fokozatosan romló gazdasági helyzet hatására, egyre inkább oldódtak a gazdasági kötöttségek, és megerősödött a magántevékenységre alapuló, ún. második gazdaság.45 Engedélyezték az állami munkahelyek melletti kiegészítő tevékenységeket, megindult a gazdasági munkaközösségek és a vállalati gazdasági munkaközösségek létrehozása. Ez utóbbi az államszocialista gazdasági rendszer egyik legerőteljesebb kritikája volt, hiszen a munkavállalók az állami vállalatoktól „bérelt” eszközökkel a vállalati teljesítményüket mes�sze meghaladó hatékonysággal termeltek. Az 1980-as években fokozatosan bővült az ún. kisiparosok és kiskereskedők által alkalmazott segítő családtagok és alkalmazottak száma. Jelentősen megerősödtek a szerződéses üzemeltetés lehetőségei, a szakcsoportok és a kisszövetkezetek.46 Az előzőekben említett intézkedések eredményeként egy egyre jelentősebb kisvállalkozási kör jött létre Magyarországon. Az 1980-as években az egyre súlyosbodó gazdasági válságból való kiútkeresés jegyében megszületett az ún. vállalati önigazgatási modell. A vállalati törvény 1984-ben történt módosítása alapján, 1985 és 1987 között az állami vállalatok mintegy 80%-a alakult át, és 20%-a maradt hierarchikus államigazgatási irányítás alatt.47 A közép- és kisvállalatokból önkormányzó (vállalati tanács) és önigazgató (közgyűlés, küldöttgyűlés) vállalatok jöttek létre. Az át nem alakuló körbe tartoztak a stratégiai jelentőségű nagyvállalatok és a közüzemi vállalatok.48 A vállalati önigazgatási modelltől várták, hogy erősödjön a dolgozók azonosulása a vállalattal, a közömbösséget a motiváltság, a vállalat sikerességéhez való erőfeszítés váltsa fel.49 Minden gazdasági- és gazdaságirányítási átalakítás ellenére bebizonyosodott, hogy a piaci szocializmus gazdasági értelemben nem lehet sikeres. Egyetértünk ugyanakkor azzal az értékeléssel, amely szerint a piaci szocializmus „elindítja a piac és a vállalkozás tekintélyének újraéledését, amelyet az addig érvényes doktrína összerombolt. Aki elfogadta azt a gondolatot, hogy piacra szükség van a köztulajdonú szektorban, az kevesebb előítélettel, több megértéssel néz a magánvállalkozásokra is. Mindezek előkészítik az ideológiai talajt a mélyebb és radikálisabb társadalmi mozgásokhoz.”50 3.1.3. A gazdasági közigazgatás személyi állománya Az államszocialista rendszer hangsúlyeltolódásai a gazdaságirányítási szervek és az állami vállalatok vezetőire vonatkozó követelmények változásaiban is jól nyomon követhetőek. 1948 és 1957 között, a minisztériumi és az állami vállalati vezetőkkel szemben a politikai megbízhatóság alapvető követelményként érvényesült.51 Az egypártrendszer logikájából kö-

45 46 47 48 49 50 51

Honvári: i. m., 468–473. Sárközy: i. m., 120. Sárközy Tamás: A magyar gazdasági jog ötéves fejlődéséről, Jogtudományi Közlöny, 1986. március, 105. Sárközy: Magyarország…, i. m., 123. Hámori: A reformszocialista…, i. m., 293. Kornai: A szocialista…, i. m., 533. Boda: Az állami vállalatok…, i. m., 545–546.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

Az 1956-os forradalomnak elsősorban nem gazdasági céljai voltak, de a hatalom számára egyértelművé vált, hogy ezen a területen sem követhetik teljesen az eredeti szovjet mintát. A társadalmi elégedetlenség leszerelésének egyik eszköze volt a legnyilvánvalóbb gazdasági hibák bizonyos korrekciója és a direkt tervgazdálkodási rendszer „megreformálása”.38 A nagyon óvatos átalakítások persze nem jelentettek többet néhány vállalati érdekeltségi alap létrehozásánál és a tervmutatók számának bizonyos csökkentésénél.

163

3.2. A rendszerváltoztatás gazdaságirányítása 3.2.1. Gazdasági jellemzők, gazdaságpolitika, a gazdasági közigazgatás funkciói Az államszocializmus Magyarországon, Kelet-Közép-Európa más országaihoz hasonlóan összeomlott. A modell nem tudta kielégítő mértékben mozgásba hozni a gazdaság hatékonyabb működéséhez nélkülözhetetlen gazdasági erőket, lemaradt a gazdaság modernizáci-

52 Kornai: A szocialista…, i. m., 69. 53 Hazafi Zoltán: A magyar közszolgálat története = Közszolgálati Életpályák, szerk. György István, Hazafi Zoltán, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2013, 181. 54 Boda: Az állami vállalatok…, i. m., 547.

164


ójában, a világpiaci versenyben, izolálódott a világgazdaság fő tendenciáitól. A államszocializmus nem adott lehetőséget a gazdasági motivációkon alapuló minőségi teljesítmény- és hatékonyságfokozásra.55 A világgazdaságban lezajlott technológiai és szervezeti forradalom kiélezte a bürokratikus koordinációra épült rendszer ellentmondásait, leértékelte annak előnyös vonásait, hibáit, és közismert gyengeségeit viszont előtérbe állította.56 A rendszerváltozás során megvalósított gazdasági és gazdaságirányítási átalakítások minden szempontból megfelelnek a Lőrincz professzor által meghatározott – általunk korábban ismertetett – feltételeknek, így azok egyértelműen reformfolyamatnak tekintendők. A politikai rendszerváltozást követő gazdasági és gazdaságirányítási reformfolyamat ellenére a gazdaság teljesítménye éveken keresztül csökkent. Magyarországon – Közép-Európa más államaihoz hasonlóan – egy leszálló ágban lévő gazdaság átalakítása történt meg. Ebből következően a gazdasági teljesítmény visszaesése előre látható és elkerülhetetlen volt.57 Viszonylag kevéssé közismert tény, hogy Magyarország a rendszerváltozáskor újkori történelmének legsúlyosabb gazdasági válságát élte át. A krízis a beruházási mutatók kivételével nagyobb volt, mint az 1930-as évek nagy gazdasági világválsága.58 A GDP 1991-re 11%-kal csökkent az előző évhez képest.59 A nemzeti össztermék volumene 1993-ban közel 20%-kal volt kevesebb, mint 1989-ben.60 A gazdasági visszaesést kezdetben súlyos infláció kísérte.61 Számunkra elfogadhatónak tűnik az a megfogalmazás, amely szerint a rendszerváltozás, a volt államszocialista társadalmi-gazdasági rendszer egészének, a társadalom valamennyi alrendszerének a piacgazdaság kiépülését és fenntarthatóságának biztosítását célzó egyidejű átalakítása. Olyan összetett, több dimenziójú folyamat, amely magában foglalja a politikai rendszer megváltoztatását, a gazdaság radikális megreformálását, illetve a társadalom egészének átalakítását.62 Az előzőekből következik, hogy a rendszerváltozás eredménye közvetlenül nem mérhető, mert az csak az új rendszer kialakítását követően, az ilyenkor szokásos többéves késleltetéssel jelentkezik.63 A rendszerváltozás első – az 1990-es évek közepéig tartó – szakaszának fő célja a piacgazdaság feltételeinek kialakítása, a folyamat visszafordíthatatlanságának biztosítása volt. A második szakasz már a fenntarthatóságot kívánta garantálni.64 55 Imre Miklós: A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai = Gazdasági Igazgatás, Közigazgatási szakvizsga jegyzet, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2015, 12. 56 Csaba László: A szovjet modell összeomlása és a rendszerváltozás első szakasza = Összehasonlító Közgazdaságtan, szerk. Bara Zoltán, Szabó Katalin, Aula Kiadó, Budapest, 2007, 331. 57 Csaba: i. m., 335–337. 58 Nagy Pongrácz: A rendszerváltás gazdaságpolitikája, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2004, 333. 59 Bara Zoltán: Posztszocialista átalakulás és rendszerváltozás az orosz és a magyar eset = Összehasonlító gazdaságtan, szerk. Szabó Katalin, Aula Kiadó, Budapest, 2007, 205. 60 Stark Antal: Rögös úton, Nemzetgazdaságunk rendszerváltás előtti és utáni két évtizede, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2009, 38. 61 szerk. Barát Mária: A magyar gazdaság vargabetűje, Aula Kiadó, Budapest, 1994, 115. 62 Bara: i. m., 194. 63 Csaba: i. m., 337. 64 Csaba László: A rendszerváltás második szakasza – funkcionális áttekintés = Összehasonlító közgazdaságtan, szerk. Bara Zoltán, Szabó Katalin, Aula Kiadó, Budapest, 363.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

vetkezően a szakmai követelmények háttérbe szorultak. A párt különböző szervei döntöttek minden lényeges kinevezésről, előléptetésről és leváltásról.52 1951-ben a közigazgatási dolgozókat a munka törvénykönyve hatálya alá helyezték, ezzel Magyarországon formailag is megszűnt a karrierrendszerű közszolgálat.53 Az állami vezetőkkel kapcsolatos személyügyi tevékenységet illetően, bizonyos értelemben új korszak kezdődött 1957-től, mely a 60-as évek végéig tartott. 1957-ben született meg a MSZMP Ideiglenes Központi Bizottságának 1957. februári határozata, amely szerint a személyzeti politikára korábban a szubjektivizmus és személyi kultusz nyomta rá a bélyegét. A KB határozat alapján a politikai megbízhatóság továbbra is legfontosabb eleme maradt a személyügyi kérdéseknek, azonban emellett a szakmai rátermettség szükségessége is megfogalmazódott. Ezt erősítette meg a személyzeti munkáról szóló 1.050/1957. (V. 31.) Korm. számú határozat is. Az „új gazdasági mechanizmus” szellemiségét tükröző 1001/1968. (I. 5.) MT határozat, a személyzeti munka erőteljes fejlesztését tűzte ki célul. Fontos új elemként jelent meg, hogy felhatalmazást kaptak a miniszterek, hogy képesítési előírásokhoz kössék bizonyos munkakörök betöltését és szakmai-gyakorlati idő meghatározására is lehetőségük volt. Az MSZMP Központi Bizottságának 1973. november 28-ai ülésén született határozata kimondta, hogy az állami vezetői pozíciókra a legmegfelelőbb személyeket kell alkalmazni, függetlenül attól, hogy valaki párttag vagy párton kívüli. E pártdokumentum alapján került kiadásra 1974-ben az állami személyzeti munkáról szóló 1019/1974. (V. 2.) MT határozat, amely szerint a személyzeti munka továbbfejlesztésére van szükség. Lényeges elemként jelent meg a határozatban, hogy az „ágazati és funkcionális miniszterek a vállatoknál, intézményeknél és szövetkezeteknél egyes munkakörökre – az érdekelt miniszterekkel és szövetkezeti érdekképviseleti szervekkel egyetértésben, az érdekelt szakszervezet bevonásával – meghatározott képesítést írhatnak elő”. Fontos változásokat hozott az állami vezetők kiválasztásának gyakorlatában az állami személyzeti munkáról szóló 1001/1987. (I. 15.) MT határozat, amely szerint a vezető munkaköröket általában pályázat, illetve választás útján, meghatározott időre szóló alkalmazással kell betölteni.54

165

Kornai: A szocialista…, i. m., 128–134. Csaba: A szovjet…, i. m., 336. Téglási: i. m., 119. Sárközy: Magyarország…, i. m., 164. Imre Miklós: Az állam és a közigazgatás gazdasági szerepéről vallott nézetek történeti fejlődése, Jogtörténeti Szemle, 2011/4, 12–13. 70 Lőrincz Lajos: Székfoglalók 1995–1998, 2. kötet, szerk. Glatz Ferenc, Tudományos Akadémia, Budapest, 2000, 1–13. 65 66 67 68 69

166


mára. Ezekre hivatkoztak annak érdekében, hogy gyengítsék az állam gazdaságot befolyásoló szerepét, és még jobban gyorsítsák a privatizációt. A szociális piacgazdaság kiépítését célul kitűző első, szabadon választott kormány rendkívül nehéz helyzetben volt. A történelmi léptékű reformfolyamatok végrehajtására, nagyon szűk mozgástér állt rendelkezésére. A kormány helyzetét nehezítették a társadalom túlzott gazdasági – elsősorban az életszínvonal azonnali emelkedésével kapcsolatos – illúziói, a történelmi igazságtételre vonatkozó követelések, a nemzetközi elvárások, a gyakran hisztérikus politikai viták és leginkább az öröklött mély, és az egyre súlyosbodó gazdasági válság. A piacgazdaság meghatározó feltételét jelentő privatizációs folyamat már a rendszerváltozás előtt elkezdődött, melynek az alapvető fontosságú jogszabályi alapja a társasági törvény volt. A gazdasági társaságokról szóló 1988. évi VI. törvény megítélése rendkívül ellentmondásos. Egyes álláspontok szerint a Gt. (az állami vállalatokra is kiterjedő hatályú, a gazdálkodó szervezetek és a gazdasági társaságok átalakulásáról szóló 1989. évi XIII. törvénnyel és az állami vállalatokra bízott vagyon védelméről rendelkező 1990. évi VIII. törvénnyel együtt) a piacgazdaság feltételeit teremtette meg. Más értékelések szerint a társasági törvény a rendkívüli gazdasági és erkölcsi károkat okozó spontán privatizáció alapjogszabálya.71 Az a véleményünk, hogy indokolt lett volna a rendszerváltoztatást előkészítő, a gazdaság átalakítását célzó törvényeket egy időben megalkotni és hatályba léptetni. Így a társasági törvényt, az átalakulási törvényt, a vagyonvédelmi törvényt, valamint az állami vagyonkezelőről szóló törvényt egyaránt. Az átalakulási törvény 1989. július 1-jén lépett hatályba. A vagyonvédelmi törvényt és az Állami Vagyonügynökségről, illetve a hozzá tartozó vagyon kezeléséről és hasznosításáról szóló 1990. évi VII. törvényt 1990 januárjában fogadta el az Országgyűlés. Ennek Sárközy Tamás szerint az volt az oka, hogy a kormányon belül képtelenek voltak megegyezni az állami vagyonkezelő szervezet konkrét (jogi) formájában és hatáskörében. A rendszerváltozást követően – amint arra már utaltunk – a hazai gazdaságpolitikát is a washingtoni konszenzus keretében meghirdetett neoliberális indíttatású ismérvek jellemezték. Ennek alapján került sor a gazdaságirányítási szervezetrendszer gyorsütemű átalakítására és a piacgazdaság feltételeinek megteremtésére. Ezt az álláspontunkat annak ellenére fogalmazzuk meg, hogy az Antall József miniszterelnök által vezetett kormány lehetőségeihez képest igyekezett az állam gazdasági szerepvállalásának a fontosságát hangsúlyozni, és a hazai kis- és középvállalkozásokat lehetőséghez juttatni. A kormány megkísérelte törvényi garanciával biztosítani az állam stratégiai jelentőségű tulajdonosi pozícióit. A tartósan állami tulajdonban maradó vállalkozói vagyon kezeléséről és hasznosításáról szóló 1992. évi LIII. törvény ezt a célt szolgálta. Az ún. előprivatizáció vagy kisprivatizáció keretében a kiskereskedelmi, a vendéglátóipari és fogyasztási szolgáltató tevékenységeket végző állami vállalatok vagyonának privatizálásáról (értékesítéséről, hasznosításáról) szóló 1990. évi LXXIV. törvény alapján ezek a gazdálkodó szervezetek nem egészben kerültek privatizálásra, hanem az egyes egységek, üzletek magánosítására került sor. Ezzel a megoldással a hazai kisbefektetők is lehetőséghez ju71 Sárközy: Magyarország…, i. m., 145–156.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

A magyarországi gazdasági átalakulásnak az 1990-es években végbement folyamata az állami, bürokratikus koordináción alapuló gazdaságirányítási rendszer helyett a piaci koordináción alapuló, szociális piacgazdasági modellt építette ki.65 A gazdasági reform államilag vezérelt meghatározó, fő irányai a következők voltak: privatizáció, a piacgazdaság jogi és intézményi rendszerének megteremtése, a külgazdaság fejlesztése a fejlett államok irányába. A rendszerváltoztatás különlegességét – egyebek mellett – az jelenti, hogy a történelem során soha, sehol nem valósult meg hasonló nagyságrendű és komplexitású gazdasági átalakulás ilyen rövid idő alatt. Közismert, hogy Margaret Thatcher kormányzása idején az angol nemzeti vagyon 5%-nak privatizálására került sor. Magyarországon a magántulajdon részaránya, 1989-ben 15%, 1995-ben 60%, 1999 végén pedig 80% volt.66 A szociális piacgazdaság megteremtésének alapvető feltétele volt a tulajdonviszonyok teljes átalakítása. 1989-ben az Alkotmány átfogó revíziójára került sor, amelynek keretében megfogalmazódott, hogy a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Magyarország gazdaságát a tervezés előnyeit felhasználó szociális piacgazdaságként határozták meg. A külföldi és a belföldi gazdasági szereplők számára garanciális jelentőségű volt, a kisajátítás jogintézményének az Alkotmányban való megjelenítése.67 Az alkotmánymódosítás a versenysemlegesség elve alapján elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a verseny szabadságát, amelyet csak törvény korlátozhat.68 Magyarországra – Közép-Európa más országaihoz hasonlóan – a rendszerváltozással egy időben „érkezett meg” a Milton Friedman nevével fémjelzett neoliberális közgazdasági elmélet, a monetarizmus. Az irányzat képviselőinek álláspontja szerint, a gazdaságban léteznek egyensúlyt biztosító erők, így állami beavatkozás nélkül is elérhető a stabilitás. Az időnként bekövetkező válságok többnyire külső okokra vezethetők vissza. Ezek közé tartozik az állam által gerjesztett pénzromlás, valamint az indokolatlan állami költekezés.69 Friedman és követőinek, az ún. Chicagói Iskolának a munkásságát legjobban a washingtoni konszenzus fejezi ki. Ennek kulcselemei a következők: stabilizáció, privatizáció, liberalizáció, dereguláció. A neoliberális gazdaságpolitikával szoros kölcsönhatásban álló New Public Management a rendszerváltozást követően egyre népszerűbbé vált hazánkban is. Lőrincz professzor a Magyarországra fáziskéséssel érkező NPM irányzatot számos alkalommal – így akadémiai székfoglaló előadásában is – kritizálta, az európai hagyományoktól idegennek tartotta. Ugyanakkor nem tagadta a hatékonysági szempontok fontosságát a közigazgatás fejlesztésének területén.70 Az előzőekben említett szellemi áramlatok meghatározó jelentőségűek voltak a gazdasági érdekeiket professzionális hatékonysággal képviselni képes transznacionális vállalatok szá-

167

72 Gidai Erzsébet: Néhány gondolat a privatizációról = Pénzügypolitikai stratégiák a XXI. század elején. Dr. Huszti Ernő professzor tiszteletére, szerk. Lentner Csaba, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2007, 268. 73 Téglási: i. m., 124. 74 Téglási: i. m., 124–125. 75 Az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 107. §. (1) bekezdés c) pont 76 Imre Miklós: Önkormányzati tulajdonszerzés a rendszerváltás után = szerk. Patyi András, Lapsánszky András: Rendszerváltás, demokrácia és államreform az elmúlt 25 évben: Ünnepi Kötet Verebélyi Imre 70. születésnapja tiszteletére, Wolters Kluwer, Budapest, 2014, 250. 77 A tartósan állami tulajdonban maradó vagyontárgyakról szóló 1995. évi XXXIX. törvény 78 Gidai: i. m., 265–268.

168


pártrendszer és a parlamentarizmus létrejöttével és megerősödésével, az állam tulajdonosi és közhatalmi jogosítványait gyakorló intézményrendszer szétválasztásával.79 A magyar privatizációs folyamat az egész gazdasági átalakulás kulcstényezője volt, amely a gazdasági fejlődés egyik fő dinamizáló tényezőjévé vált. A magánosításban a magyar gazdasági szereplők gyengesége miatt többnyire a külföldi tőke játszott meghatározó szerepet. Ennek számos negatív következmény mellett (magyar vállalatok piacvesztése, magyar gazdasági kiszolgáltatottság erősödése stb.) kétséget kizáróan pozitív eredményei is voltak. A külföldi működő tőke intenzív megjelenése nemcsak pénzt, hanem szaktudást, menedzsmentet, üzleti kapcsolatokat és korszerű technológiát is hozott, amelyekre a magyar gazdaságnak égető szüksége volt.80 A privatizáció meghatározó módon hatott az állam gazdasági funkcióinak és feladatainak átalakulására, gyakorlására, beleértve a gazdasági közigazgatást is. 3.2.2. A gazdasági közigazgatás szervezete A rendszerváltozás érdekében jelentős átalakítások történtek a minisztériumi szervezetben. A legnagyobb változások a gazdasággal foglalkozó tárcákkal kapcsolatban valósultak meg. A Pénzügyminisztérium gazdasági csúcsminisztériummá vált. Az Országos Tervhivatal megszűnt, feladatai a Pénzügyminisztériumhoz kerültek át. A Mezőgazdasági és Élelmezésügyi Minisztérium átalakításával jött létre a Földművelésügyi Minisztérium. Az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium a korábbi ipari minisztériumi feladatok mellé megkapta a megszűnő Kereskedelmi Minisztériumtól a belkereskedelmi és az idegenforgalmi feladatokat. A Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma a kereskedelmi tárca külgazdasággal kapcsolatos kormányzati teendőinek ellátására szerveződött. Ismét felállították a Munkaügyi Minisztériumot, amely a megszűnő Állami Bér- és Munkaügyi Hivatal feladatait vette át. 1990. szeptember 15-étől a kormányzati munkamegosztás megváltozásával összefüggésben egyes törvények módosításáról szóló 1990. évi LXVIII. törvény értelmében két minisztérium neve és feladatköre változott meg. Az 1990. májusi szervezeti változások után ugyanis a vízügyi és az építésügyi kormányzati feladatok átmenetileg nem találtak gazdára. Az újonnan létrehozott Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium, a Környezetvédelmi Minisztériumnak az építésügy feladataival történő bővülését fejezte ki az elnevezésben is. A Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium esetében ez a vízügyi kormányzati teendőknek a Közlekedési és Hírközlési Minisztériumhoz történő telepítését jelentette.81 A gazdasági feladatok kiemelkedő jelentőségére utal az a körülmény is, hogy a kormány tárca nélküli miniszterei közül három kifejezetten gazdasági feladatokat látott el. Ezek a következők voltak: a privatizációért felelős tárca nélküli miniszter, a kárpótlásért felelős tárca nélküli miniszter, valamint a bankügyekért felelős tárca nélküli miniszter.

79 Imre: A gazdasági igazgatás átalakulása…, i. m., 12. 80 Bara Zoltán: Posztszocialista átalakulás és rendszerváltozás. Az orosz és a magyar eset = Összehasonlító gazdaságtan, szerk. Szabó Katalin, Aula Kiadó, Budapest, 2007, 198. 81 Sárközy: Magyarország…, i. m., 195–196.


t anu lmányok •

t anu lmányok •

tottak. Ugyanennek a körnek kívántak kedvezni a kisbefektetői részvényprogrammal. Ennek keretében kárpótlási jegyek felhasználásával és részletfizetéssel lehetett a privatizációban részt venni.72 A rendszerváltozás egyik legfontosabb kérdése az volt, hogy a piacgazdaság új tulajdonosi szerkezete a reprivatizáció alapján jöjjön-e létre?73 Magyarországon elsősorban gazdasági megfontolások miatt, nem teljes jóvátételre, hanem erkölcsi alapú kárpótlásra került sor. Az Alkotmánybíróság 21/90. (X. 4.) AB határozata egyértelműen állást foglalt abban a kérdésben, hogy a Kormány által tervezett részleges kárpótlásnak kizárólag méltányosság volt a jogi alapja.74 Az önkormányzatok vagyonhoz juttatása során az eredeti szándék az volt, hogy a belterületi közművagyon jelentős része természetben kerüljön az önkormányzatok tulajdonába.75 A cél egy, a nyugat-európaihoz hasonló városi közműhálózat (Stadtwerke) kialakítása lehetett. A gazdasági válság és a külföldről érkező privatizációs nyomás miatt azonban 1993ban az önkormányzatokat megillető gázközmű vagyon jogellenesen a gázszolgáltató gazdasági társaságok tulajdonába került, mint ahogy azt az Alkotmánybíróság a 36/1998. (IX. 16.) AB határozatában megállapította.76 A rendszerváltozás második kormánya, a neoliberális gazdasági koncepciónak megfelelően jelentősen csökkentette a tartósan állami tulajdonban maradó vagyontárgyak körét.77 Az állam tulajdonosi pozícióinak gyengítése – mint ahogy ezt különösen a 2008-as világgazdasági válság bebizonyította – nem bizonyult helyes döntésnek. A privatizáció legjelentősebb szakaszait – a már korábban említett – a spontán privatizáció (1988–1990), az előprivatizáció (1990–1994), az Állami Vagyonügynökség által irányított privatizáció (1990–1994) és az önprivatizáció/decentralizált privatizációs program (1991– 1992) jelentették. Az utóbbi keretében 517 kis és közepes állami vállalat gazdasági társasággá történő átalakítása, valamint 253 magánosítása történt meg. 1993. június 30-tól hatályba lépett a „kényszertársaságosítás”, amelynek értelmében elrendelték az állami vállalatok átalakítását rt.-vé vagy kft-vé.78 A hatalmas politikai és szakmai vitákkal kísért privatizáció alapjaiban változtatta meg a nemzetgazdaság tulajdonosi szerkezetét, a gazdasági mozgások indítékait és logikáját, a szabályozások sarokpontjait, és a külföldi gazdasági partnerek magyar gazdasághoz való viszonyát. A tulajdonosi szerkezet átalakítása jelentős hatással volt a hatalmi és az irányítási viszonyokra is. A tulajdonosi struktúraváltás tehát erőteljes interaktív kapcsolatban állt a több-

169

t anu lmányok •

Az 1994. évi választások után alapvető változások nem történtek a minisztériumi struktúrában. Az Országgyűlés 1994. július 5-én módosította a minisztériumok felsorolásáról szóló, 1990. évi XXX. törvényt.82 A módosítás a központi államigazgatási feladatok tárcák közötti elosztását nem változtatta meg jelentősen, egy esetet kivéve. A Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma ugyanis megszűnt, feladatainak többségét változatlan elnevezéssel az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium kapta meg. A gazdasági, diplomáciai jellegű tevékenységek a Külügyminisztériumhoz kerültek. A rendszerváltozáskor a piacgazdaság feltételét jelentő privatizáció megvalósulásáért felelős, meghatározó jelentőségű szervezet az Állami Vagyonügynökség volt. A szervezet létrehozásáról rendelkező törvény preambulumának megfogalmazása szerint az ÁVÜ létrehozásának célja, hogy az állam közhatalmi és tulajdonosi jogosultságainak szétválasztása folytatódjon, az állam vállalkozási vagyona pedig lényegesen csökkenjen, és mindehhez megfelelő szervezeti keretek és módszerek álljanak rendelkezésre.83 Az ÁVÜ, az Országgyűlés felügyelete alatt álló jogi személyiséggel rendelkező költségvetési szervként jött létre, amely a hozzá tartozó állami vagyon tekintetében az állam tulajdonosi jogait gyakorolta. A Vagyonügynökség tevékenységét az Állami Számvevőszék ellenőrizte. Megállapítható, hogy az Állami Vagyonügynökség, a Lőrincz professzor által jellemzett – tanulmányunk elején említett – új típusú feladatmegoldó közigazgatási szervezet egyik iskolapéldája volt. A Kárpótlási Hivatal és a Vagyonátadó Bizottságok is hasonló jellegű szervezetként működtek. Az 1990. évi LIII. törvény jelentős változást rögzített, melynek eredményeképpen az ÁVÜ a Kormány – a privatizációért felelős miniszter által irányított – szervezetévé alakult át.84 1992-ben, a tartósan állami tulajdonban maradó vállalkozói vagyon kezeléséről és hasznosításáról szóló 1992. évi LIII. törvénnyel hozták létre az Állami Vagyonkezelő Részvénytársaságot, amelynek részvényei kizárólag állami tulajdonban álltak.85 Az ÁVRT. A tartósan állami tulajdonban maradó vagyonhoz kapcsolódó feladatokat látta el.86

személyzetpolitikát. Igyekeztek biztosítani, hogy a választások után is szakszerűen és pártatlanul járjon el a közigazgatás személyi állománya. Garantálni kívánták a közszolgálatban dolgozók számára a stabilitást és a kiszámíthatóságot, amennyiben munkájukat a mindenkori politikai hatalommal szemben lojálisan, a jogszabályoknak megfelelően, szakértelemmel végzik. Ennek érdekében először az államigazgatási dolgozók új előmeneteli és bérezési rendszerének koncepcióját alkották meg. Ezt követően a közszolgálati rendszer egészének reformjára került sor, mikor az Országgyűlés elfogadta a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvényt.87 Lőrincz professzor álláspontja szerint a Kttv. elfogadása a zárt rendszer felé tett döntő lépést jelentette.88 A rendszerváltozást követően a minisztériumi belső struktúra az európai modellt követte, amely szigorúan szétválasztotta a politikai és a szakmai (igazgatási) vezetést. A miniszter és a politikai államtitkár számított politikai tisztségnek, míg a szakmai vezetést a közigazgatási és a helyettes államtitkárok képviselték. Az előbbiek megbízatása a kormányéhoz kötődött, az utóbbiak pedig határozatlan időtartamú köztisztviselői jogviszonyban álltak. Ezt a nyugat-európai mintát követő modellt azonban fokozatosan, 1994-et követően pedig végérvényesen felszámolták. A 1994-es választások után, néhány kivételtől eltekintve lecserélték a közigazgatási és a helyettes államtitkárokat. Előfordult gyakran az is, hogy az egy cikluson belüli miniszterváltáskor az új miniszter saját bizalmi embereit állította a közigazgatási vezető posztokra. Ennek következtében nem alakult ki a kormányokat „túlélő” vezető köztisztviselői gárda, amely képes lett volna biztosítani a minisztériumi tevékenység folytonosságát.89

3.2.4. A gazdasági közigazgatás személyi állománya

82 A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 1990. évi XXX. törvény módosításáról rendelkező 1994. évi LVI. törvény 1. § 83 Az Állami Vagyonügynökségről és a hozzá tartozó vagyon kezeléséről és hasznosításáról szóló 1990. évi VII. törvény preambuluma 84 Az Állami Vagyonügynökségről és a hozzá tartozó vagyon kezeléséről és hasznosításáról szóló 1990. évi VII. törvény módosításáról rendelkező 1990. évi LIII. törvény 1. § (1) 85 A tartósan állami tulajdonban maradó vállalkozói vagyon kezeléséről és hasznosításáról szóló 1992. évi LIII. törvény 3. § (1) 86 A tartósan állami tulajdonban maradó vállalkozói vagyon kezeléséről és hasznosításáról szóló 1992. évi LIII. törvény 5. §

170


87 Hazafi Zoltán: A magyar közszolgálat története = Közszolgálati Életpályák, szerk. György István, Hazafi Zoltán, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2013, 182–183. 88 Lőrincz: A közigazgatás alapintézményei 2010… , i .m., 281. 89 Pulay Gyula: Politikusi és köztisztviselői szerepek a központi közigazgatásban = Jobb Közigazgatás helyben járás és visszafejlődés, szerk. Verebélyi Imre, Imre Miklós, Századvég Kiadó, Budapest, 2009, 85–86.


t anu lmányok •

A rendszerváltozást megelőzően a magyar közigazgatás személyi állománya egyre inkább a zártabb rendszer ismérveit mutatta. Természetesen a gazdasági közigazgatás személyzetére is ez volt a jellemző. Az 1989-es politikai rendszerváltozás új alapokra helyezte az állami

171

1. Bara Zoltán: Posztszocialista átalakulás és rendszerváltozás. Az orosz és a magyar eset = Összehasonlító gazdaságtan, szerk. Szabó Katalin, Aula Kiadó, Budapest, 2007. 2. Bod Péter Ákos: Közgazdaságtan, Aula Kiadó, Budapest, 2006. 3. Boda Boglárka: Az állami vállalatok vezetőivel kapcsolatos személyügyi tevékenység változása az államszocialista korszakban, Polgár Szemle, 11(2015)/4–6. 4. Bordás Mária: A közigazgatás gazdaságtana, Aula Kiadó, Budapest, 2009. 5. Csaba László: A szovjet modell összeomlása és a rendszerváltozás első szakasza = Összehasonlító Közgazdaságtan, szerk. Bara Zoltán, Szabó Katalin, Aula Kiadó, Budapest, 2007. 6. Csaba László: A rendszerváltás második szakasza – funkcionális áttekintés = Összehasonlító közgazdaságtan, szerk. Bara Zoltán, Szabó Katalin, Aula Kiadó, Budapest, 2007. 7. Gidai Erzsébet: Néhány gondolat a privatizációról = Pénzügypolitikai stratégiák a XXI. század elején. Dr. Huszti Ernő professzor tiszteletére, szerk. Lentner Csaba, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2007. 8. Hazafi Zoltán: A magyar közszolgálat története = Közszolgálati Életpályák, szerk. György István, Hazafi Zoltán, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2013. 9. Hámori Balázs: A reformszocialista kísérletek. Piaci szocializmus, avagy a reform korlátai = Összehasonlító Közgazdaságtan, szerk. Bara Zoltán, Szabó Katalin, Aula Kiadó, Budapest, 2007. 10. Hámori Balázs: A szocialista rendszer = Összehasonlító gazdaságtan, szerk. Szabó Katalin, Aula Kiadó, Budapest, 2007. 11. Honvári János: XX. századi magyar gazdaságtörténet, Aula Kiadó, Budapest, 2006. 12. Imre Miklós: A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai = Gazdasági Igazgatás, Közigazgatási Szakvizsga jegyzet, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2015. 13. Imre Miklós: Az állam és a közigazgatás gazdasági szerepéről vallott nézetek történeti fejlődése, Jogtörténeti Szemle, 2011/4. 14. Imre Miklós: Önkormányzati tulajdonszerzés a rendszerváltás után = Rendszerváltás, demokrácia és államreform az elmúlt 25 évben: Ünnepi Kötet Verebélyi Imre 70. születésnapja tiszteletére, szerk. Patyi András, Lapsánszky András, Wolters Kluwer, Budapest, 2014. 15. Kornai János: A szocialista rendszer, Kalligram, Budapest, 2012. 16. Kornai János: A hiány, Kalligram, Budapest, 2011. 17. Lőrincz Lajos: A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1981. 18. Lőrincz Lajos: A közigazgatás és a vállalatigazgatás, Állam- és Jogtudomány 18., Akadémiai Kiadó, Budapest, 1975/2. 19. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei, HVG – ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2005. 20. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei, HVG – ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2010.


21. Lőrincz Lajos: Modernizáció és reform a közigazgatásban, Jogtudományi Közlöny, 1986/5. 22. Lőrincz Lajos: Európai integráció – magyar közigazgatás, Magyar Közigazgatás, 1998/7. 23. Lőrincz Lajos: Közigazgatási reformok: Mítoszok és realitás, Közigazgatási Szemle, 2007/2. 24. Lőrincz Lajos: Székfoglalók 1995–1998, 2. kötet, szerk. Glatz Ferenc, Tudományos Akadémia, Budapest, 2000. 25. Nagy Pongrácz: A rendszerváltás gazdaságpolitikája, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2004. 26. Pulay Gyula: Politikusi és köztisztviselői szerepek a központi közigazgatásban = Jobb Közigazgatás helyben járás és visszafejlődés, szerk. Verebélyi Imre, Imre Miklós, Századvég Kiadó, Budapest, 2009. 27. Sárközy Tamás: A szocialista vállalatelmélet jogtudományi alapjaihoz, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1981. 28. Sárközy Tamás: Magyarország Kormányzása 1978–2012, Park Könyvkiadó, Budapest, 2012. 29. Sárközy Tamás: A magyar gazdasági jog ötéves fejlődéséről, Jogtudományi Közlöny, 1986. március. 30. Stark Antal: Rögös úton, Nemzetgazdaságunk rendszerváltás előtti és utáni két évtizede, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2009. 31. Téglási András: A tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme, Pólay Elemér Alapítvány, Szeged, 2013. 32. szerk. Barát Mária: A magyar gazdaság vargabetűje, Aula Kiadó, Budapest, 1994.

Dr. Imre Miklós ([email protected]): egyetemi docens, 1981-ben kezdte meg felsőoktatási oktatói és kutatói tevékenységét. 1994-ben védte meg kandidátusi értekezését „Az építésügy igazgatási és jogi szabályozása” címmel. Kutatóként elsősorban a gazdasági közigazgatás kérdéseivel foglalkozik. Ezen belül érdeklődése különösen a következő témakörökre irányul: a megújuló állam gazdasági beavatkozásának lehetőségei; az állami vállalatok működésének európai uniós jogi keretei; a pénz- és tőkepiac felügyelete; a közérdekű feladatok ellátása a magánszféra által, különös tekintettel a koncesszióköteles tevékenységekre; az építésügy igazgatása; a fenntarthatóság gazdasági, közigazgatási eszközrendszere; a társadalmi koordinációs mechanizmusok jellemzői.


t anu lmányok •


4. BIBLIOGRÁFIA

173

PROF. Dr. Lőrincz Lajos életrajza

Lőrincz Lajos (1935–2010) jogász, közigazgatás-tudós, egyetemi tanár, a Magyar Tudományos Akadémia rendes tagja. Nemzetközileg elismert, iskolateremtő professzor. A közigazgatás-tudomány neves kutatója. 1989 és 1990 között az Államigazgatási Főiskola főigazgatója, 2000 és 2004 között a Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának dékánja. 1953-ban a debreceni Kereskedelmi Gimnáziumban tett érettségi vizsgát. A Külügyi Főiskolán kezdte felsőfokú tanulmányait, de az intézményt 1954-ben megszüntették. 1955 és 1959 között a szegedi József Attila Tudományegyetem Jogtudományi Karán szerzett diplomát. 1963-ban a torinói École Universitaire des Études Européennes-en, a Közös Piac által alapított összehasonlító tanulmányokkal foglalkozó intézetében folytatott posztgraduális stúdiumokat. Diplomájának megszerzése után a Magyar Tudományos Akadémia Állam- és Jogtudományi Intézetében kapott állást, ahol később az Államigazgatási Jogi Osztály vezetőjévé nevez174

Lőrincz Lajos • életrajzA

ték ki. 1978-ban kezdett el tanítani az Államigazgatási Főiskolán (ma a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Közigazgatási Kara), ahol az Államigazgatási Tanszék vezetője lett főiskolai tanári rangban, valamint a főiskola egyik főigazgató-helyettesévé választották. A tanszéket 2000-ig vezette. 1989-ben az intézmény főigazgatójává választották, amely tisztséget 1990-ig töltötte be. 1992-ben az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának Közigazgatási Jogi Tanszékére kapott egyetemi tanári kinevezést. Később a Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Karán is tanított. Utóbbi karon 2000 és 2005 között dékáni tisztséget is betöltött. 2005-ben a Budapesti Corvinus Egyetemen kapott professor emeritusi kinevezést. Számos külföldi intézményben volt vendégkutató, vendégprofesszor. 1971-ben ENSZ-ösztöndíjjal egy félévet az Amerikai Egyesült Államok, valamint az Egyesült Királyság egyetemein töltött (Harvard Egyetem, Stanford Egyetem, Oxford). Később számos francia és német tanulmányutat tett, a francia CNRS Összehasonlító Jogi Intézetének kutatója volt, majd ugyanezen intézmény igazgatótanácsi tagságát is elnyerte. 1997 és 1998 között a Magyar Közigazgatási Intézet főigazgatója volt. Emellett 1986-tól 1994-ig a brüsszeli Institut International des Sciences Administratives alelnökeként is tevékenykedett. 1968-ban védte meg az állam- és jogtudományok kandidátusi, 1979-ben akadémiai doktori értekezését. Az MTA Állam- és Jogtudományi, valamint a Közigazgatás-tudományi Bizottság tagja lett. 1990-ben megválasztották a Magyar Tudományos Akadémia levelező, 1998-ban rendes tagjává. 1988 és 1995 között a Tudományos Minősítő Bizottság tagja, 1989 és 1995 között titkára volt. 1996-ban az utódintézmény, a Doktori Tanács társelnökévé választották, majd 2000 és 2004 között egyedüli elnökként vezette a testületet. 1998 és 2001 között az MTA Gazdaság- és Jogtudományok Osztálya elnökhelyettese volt. Több tudományos szakfolyóirat szerkesztőbizottságában is részt vett: Magyar Közigazgatás (1993–2006), Confessio (1993-tól), Európai Tükör (2001-től). A Közigazgatási Szemle szerkesztőbizottságának elnöke volt 2007 és 2009 között, valamint az International Journal of Public Administration in Central and Eastern Europe társelnöke 2008-ban. 2009-től a Magyar Tudományos Akadémia Közigazgatás-tudományi Bizottsága és a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó tudományos szakmai folyóirataként megjelenő Közigazgatás-tudományi Közlöny szerkesztőbizottságának elnöke (utóbbi folyóirat a Közigazgatási Szemle jogutódja). Kutatási területei a közigazgatás alapintézményei, a közigazgatás személyi állománya, valamint az összehasonlító közigazgatás (ezen belül az Amerikai Egyesült Államok és Franciaország) és a tudományigazgatás voltak.

szem le •

szem le •



175

szem le •


Prof. Dr. Lőrincz Lajos akadémikus munkássága 2010

5. Lőrincz Lajos Az állam szerepének változása, különös tekintettel a közszolgálatra, Új Magyar Közigazgatás, 2(2009)/3, 1–5. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 6. Lőrincz Lajos Az állam és a közigazgatás szerepének erősödése, Állam- és Jogtudomány, 50(2009)/1, 5–15. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 7. szerk. Lőrincz Lajos Eredményesség és eredménytelenség a közigazgatásban, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2009, 320. (ISBN 978-963-7311-69-7) Könyv/Szakkönyv/Tudományos

1. Lőrincz Lajos A közigazgatás alapintézményei, HVG-ORAC, Budapest 2010, 389. (ISBN 978-963-258-109-5) Könyv/Szakkönyv/Tudományos 2. Lőrincz Lajos Hatékonyság és demokratizmus a közigazgatásban = Prudentia iuris gentium potestate: Ünnepi tanulmányok Lamm Vanda tiszteletére, szerk. Nótári Tamás, Török Gábor, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2010, 530, 263– 273. (ISBN 978-963-7311-72-7) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 3. Lőrincz Lajos Az Alkotmányjogi és Közigazgatási Osztály rövid története, Állam- és Jogtudomány, 51(2010)/1, 63–70. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 2009 4. György István, Lőrincz Lajos, Pálné Kovács Ilona, Ivancsics Imre, Borbély Gyula, Kelemen Gábor, Vígvári András Az önkormányzati rendszer megújítása, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2009, 48. (Közlemények/Magyar Tudományos Akadémia Jogtudományi Intézete, 23.; ISBN 978-963-7311-70-3) Könyv/Műhelytanulmány/Tudományos 176

Prof. Dr. Lőrincz Lajos akadémikus munkássága

8. szerk. Lőrincz Lajos Közigazgatási jog, HVG-ORAC, Budapest, 2007, 265. Könyv/Szakkönyv/Tudományos 9. szerk. Lőrincz Lajos Közigazgatási alapismeret, közigazgatási jog és szervezés, Debreceni Egyetem Agrár- és Műszaki Tudományok Centruma Agrárgazdasági és Vidékfejlesztési Kar, Debrecen, 2007. (ISBN 978-963-9732-50-6) Könyv/Szakkönyv/Tudományos 10. Lőrincz Lajos Közigazgatás-tudományi antológia, HVG-ORAC, Budapest, 2007, 392. (ISBN 978-963-258-002-9) Könyv/Szakkönyv/Tudományos


szem le •

2007

177

2006 16. szerk. Lőrincz Lajos Az Európai Unió tagországainak közigazgatási rendszere. Összehasonlító közigazgatás, Unió Kiadó, Budapest, 2006, 574. Könyv/Szakkönyv/Tudományos 17. Lőrincz Lajos L'influences etrangeres sur l'administration hongroise, = L'état et le droit d'est en ouest: Mélanges offerts au professeur Michel Lesage, Société de Législation Comparée, éd. Patrice Gélard, Gérard Marcou, Paris, 2006, 346–358. (ISBN 2-908199-44-0) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 18. Lőrincz Lajos A kormányzás modernizációja, Magyar Közigazgatás, 56(2006)/11, 641–645. Folyóiratcikk/Rövid közlemény/Tudományos 19. Lőrincz Lajos A magyar közigazgatási jog változásai 1990-tól, Magyar Közigazgatás, 56(2006)/3–4, 203–206. Folyóiratcikk/Rövid közlemény/Tudományos 178


20. Lőrincz Lajos Összehasonlítás a közigazgatásban = Az Európai Unió tagországainak közigazgatási rendszere. Összehasonlító közigazgatás, szerk. Lőrincz Lajos, Unió Kiadó, Budapest, 2006, 7–20. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 21. Lőrincz Lajos Franciaország közigazgatása = Az Európai Unió tagországainak közigazgatási rendszere. Összehasonlító közigazgatás, szerk. Lőrincz Lajos, Unió Kiadó, Budapest, 2006, 139–170. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 22. Lőrincz Lajos Közigazgatás az Európai Unió tagállamaiban: összehasonlító közigazgatás, Unió Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2006, 574. (ISBN 963-388-493-4) Könyv/Szakkönyv/Tudományos

2005 23. Lőrincz Lajos, Tamás A. szerk. Lőrincz Lajos, Szentpétery Petronella Közigazgatási eljárásjog, HVG-ORAC, Budapest, 2005, 711. (ISBN 963-7490-21-3) Könyv/Szakkönyv/Tudományos 24. Lőrincz Lajos A közigazgatás alapintézményei, HVG-ORAC, Budapest, 2005, 406. Könyv/Szakkönyv/Tudományos 25. Lőrincz Lajos A hatékony állam, Magyar Közigazgatás, 55(2005)/8, 449–453. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos


szem le •

szem le •

11. Lőrincz Lajos A közigazgatás alapintézményei, HVG-ORAC, Budapest, 2007, 411. Könyv/Szakkönyv/Tudományos 12. szerk. Lőrincz Lajos Látleletek a magyar közigazgatásról, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2007, 230. (ISBN 978 963 7311 63 5) Könyv/Szakkönyv/Tudományos 13. Lőrincz Lajos Alkotmányjog, közigazgatási jog, Magyar Tudomány, 168(2007)/12, 1567–1569. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 14. Lőrincz Lajos Közigazgatási reformok: mítoszok és realitás, Közigazgatási Szemle, 1(2007)/2, 3–13. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 15. Temesi István, Szamel Katalin, Lőrincz Lajos, Lövétei István, György István szerk. Lőrincz Lajos Közigazgatási jog, HVG-ORAC, Budapest, 2007, 265. (ISBN 978-963-7490-75-0) Könyv/Szakkönyv/Tudományos

179

2003

28. Lőrincz Lajos Közigazgatás-tudományi antológia, 1–2. kötet, Unió Kiadó, Budapest, 2003, 337, 260. Könyv/Szakkönyv/Tudományos 29. Lőrincz Lajos A magyar jogászképzés néhány gondjáról, Magyar Közigazgatás, 53(2003)/6, 321–327. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 30. Lőrincz Lajos A hazai jogászképzés aktuális kérdései = A jogászképzés múltja, jelene és jövője: Ünnepi tanulmányok, konferencia-előadások, kerekasztal-beszélgetések, szerk. Takács Péter, Budapest, ELTE Állam- és Jogtudományi Kara, Budapest, 2003, 452, 339–350. (Bibliotecha Iuridca. Az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar tudományos kiadványai, Acta Congressuum, 10.; ISBN 963-463-675-6) Könyvrészlet/Konferenciaközlemény/Tudományos 180


31. Lőrincz Lajos Új tendenciák a közigazgatási szakemberképzés nemzetközi gyakorlatában = A jogászképzés múltja, jelene és jövője: Ünnepi tanulmányok, konferencia-előadások, kerekasztal-beszélgetések, szerk. Takács Péter, ELTE Állam- és Jogtudományi Kara, Budapest, 2003, 452, 119–123. (Bibliotecha Iuridca, Az ELTE Állam-és Jogtudományi Kar tudományos kiadványai, Acta Congressuum, 10.; ISBN 963-463-675-6) Könyvrészlet/Konferenciaközlemény/Tudományos 32. Lőrincz Lajos Külföldi próbálkozások igazgatási szempontok érvényesítésére az igazságszolgáltatásban, Jogtudományi Közlöny, 58(2003)/2, 101–105. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 33. Lőrincz Lajos Új irányzatok a közigazgatás fejlődésében, Magyar Közigazgatás, 53(2003)/12, 705–709. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 34. Temesi István, Fehér Zoltán szerk. Lőrincz Lajos A szociális igazgatás általános kérdései és a felnőttvédelem, Unió, Budapest, 2003, 149. Könyv/Felsőoktatási tankönyv/Oktatási 2002 35. Lőrincz Lajos Külföldi hatások a magyar közigazgatásban, Magyar Jog, 49(2002)/1, 8–16. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 2001 36. Lőrincz Lajos Külföldi hatások a magyar közigazgatásban, Európai Közigazgatási Szemle, 1(2001)/1, 4–8. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 37. Lőrincz Lajos A közigazgatás alapintézményei: a helyi igazgatás, jegyzet, Budapesti Közgazdaság-tudományi és Államigazgatási Egyetem, Államigazgatási Kar, Budapest, 2001, 47. Könyv/Felsőoktatási tankönyv/Oktatási 38. Lőrincz Lajos Kovács István, 1921–1990: elhangzott 2000. november 27. = Emlékbeszédek az MTA elhunyt tagjai felett, MTA, Budapest, 2001, 11. (ISBN 963-508-296-7) Könyv/Szakkönyv/Tudományos


szem le •

szem le •

26. Lőrincz Lajos Európai integráció – magyar közigazgatási reformok, Európai Tükör: Az Integrációs Stratégiai Munkacsoport Kéthavonta Megjelenő Folyóirata (1996–2011), 10(2005)/12, 16–23. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 27. szerk. Lőrincz Lajos, Back András Tanulmánygyűjtemény a rendészeti igazgatás feldolgozásához, Budapesti Közgazdaság-tudományi és Államigazgatási Egyetem, Államigazgatási Kar, Budapest, 2005, 79. Könyv/Felsőoktatási tankönyv/Oktatási

181

1999 45. Lőrincz Lajos Szócikkek = Jogi lexikon, szerk. Lamm V., Peshka V., KJK-KERSZÖV, Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 1999, 645. (ISBN 963-224-503-2) Könyvrészlet/Szócikk/Tudományos

182


46. Lőrincz Lajos Összehasonlítás a közigazgatásban, Magyar Közigazgatás, 49(1999)/5, 225–230. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 47. Lőrincz Lajos Közigazgatás: tegnap, ma, holnap, Tér és Társadalom, 13(1999)/3, 3–18. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 48. Lőrincz Lajos Independent and neutral civil service: possibility and obstacles = Państwo prawa, administracja, sądownictwo: prace dedykowane prof. dr. hab. Januszowi Łętowskiemu w 60 rocznicę urodzin, szerk. Adam Łopatka, Andrzej Wróbel, Stefan Kiewlicz, SCHOLAR, Warsaw, 1999, 177–188. (ISBN 838-736-740-0) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 49. Lőrincz Lajos Helyi igazgatás: elvek és fogalmak = Van és legyen a jogban: tanulmányok Peschka Vilmos 70. születésnapjára, szerk. Lamm Vanda, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1999, 421, 179–200. (Jog és jogtudomány, ISSN 1216-6782, 16; ISBN 963-224-480-X) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 50. Lőrincz Lajos Modernizációs kísérletezések tapasztalatai Magyarországon = A magyar közszolgálati rendszer modernizációjának irányai, az európai modernizáció tapasztalatai: Konferencia a magyar közigazgatás jövőjéről (1999. április 16.), szerk. Kiss Sándor, Szakszervezetek Együttműködési Fóruma, Budapest, 1999, 116, 32–37. (SZEF könyvek, 7; ISBN 963-85491-9-X) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 1998 51. szerk. Lőrincz Lajos Korszerűsítési lehetőségek és kényszerek a magyar közigazgatásban, Államigazgatási Főiskola, Budapest, 1998, 197. Könyv/Szakkönyv/Tudományos 52. Lőrincz Lajos A közszolgálat átalakulása a rendszerváltásban = A demokrácia intézményrendszere Magyarországon, szerk. Glatz Ferenc; összeáll. Kulcsár Kálmán, Simai Mihály, Magyar Tudományos Akadémia, Budapest, 1997, 187, 133–144. (ISBN 963-508-021-2) Könyv/Szakkönyv/Tudományos


szem le •

szem le •

2000 39. Lőrincz Lajos Kiválasztás a közigazgatásban, Magyar Közigazgatás, 50(2000)/6, 321–337. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 40. Lőrincz Lajos A közigazgatás törvényessége, jogszerűsége, eredményessége = A közigazgatás törvényessége: Szamel Lajos tudományos emlékülés (Konferencia helye, ideje: Pécs, Magyarország, 1999. 11. 25.), szerk. CSEFKÓ F., Jövő Közigazgatásáért Alapítvány, Pécs, 2000, 248, 155–166. (ISBN 963-00-2621-X) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 41. Lőrincz Lajos A decentralizáció apályai és dagályai = Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai, Magyar Közigazgatási Intézet, MTA Politikai Tudományok Intézete; MTA Regionális Kutatások Központja, Budapest, 2000, 320, 102–108. (ISBN 963-9218-46-4) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 42. Lőrincz Lajos European Integration – Hungarian Public Administration, = Studies on common European administration, szerk. LŐRINCZ Lajos, Budapesti Közgazdaság-tudományi és Államigazgatási Egyetem, Államigazgatási Kar, Budapest, 2000, 437, 321–335. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 43. Lőrincz Lajos A magyar közigazgatás múltja, jelene és jövője = A 20. század mérlege, a 21. század esélyei: Tudományos Konferencia a Komáromi Napok keretében (Konferencia helye, ideje: Komárom, Magyarország, 2000. 04. 28.), MTA Veszprémi Területi Bizottság, Veszprém, 2000, 61–69. (ISBN 963-7385-55) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 44. Temesi István, Lengyel Júlia, Sipos Tibor szerk. Lőrincz Lajos Szociális-kulturális igazgatás: Segédlet az anyakönyvi igazgatás tanulmányozásához, BKÁE Államigazgatási Kar, Államigazgatási Tanszék, Budapest, 2000, 68. Könyv/Felsőoktatási tankönyv/Oktatási

183


1997 61. Lőrincz Lajos A független és semleges közszolgálat lehetősége Magyarországon: eredmények, hiányosságok, perspektívák, Társadalomkutatás, 1997/1–2, 45–57. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 1996 62. Lőrincz Lajos A szocialista zsákmányrendszertől a merit-system küszöbéig = A magyar közszolgálat. Közigazgatási szakemberképzés a XX. században, szerk. Máthé Gábor, Lőrincz Lajos, Kajtár István, Baka András szerk. Máthé Gábor, Államigazgatási Főiskola, Budapest, 1996, 157, 85–113. (Studies on public administration and law, Máthé Gábor, 3.) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 63. Lőrincz Lajos Közigazgatási szakemberképzési modellek = A magyar közszolgálat. Közigazgatási szakemberképzés a XX. században, Máthé Gábor, Lőrincz Lajos, Kajtár István, Baka András szerk. Máthé Gábor, Államigazgatási Főiskola, Budapest, 1996, 157, 123–129. (Studies on public administration and law, Máthé Gábor, 3.) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 64. Lőrincz Lajos A közigazgatás és személyi állománya = Jegyzők IV. Országos Konferenciája (Siófok, 1996. szeptember 12–14.), szerk. Fogarasi József, Kolber István, Várszegi Erzsébet, Magyar Közigazgatási Kar, Budapest, 1996, 303, 240–244. (ISBN 963-047-747-9) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 65. Lőrincz Lajos A közigazgatás létszámáról = A magyar közigazgatás korszerűsítésének elvi és gyakorlati kérdései, szerk. Fogarasi József, Unió Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 1996, 205–209. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 66. Lőrincz Lajos Közigazgatás tegnap, ma, holnap = Emlékkönyv dr. Szentpéteri István egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára, JATE ÁJK Tudományos Bizottság, Szeged, 1996, 727, 341–356. (Acta Universitatis Szegediensis de Attila József Nominatae, ISSN 0324-6523. Acta Juridica et Politica, ISSN 0563-0606, Tom. 49. fasc. 1–48.) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos


szem le •

szem le • 184

53. Lőrincz Lajos A közszolgálat átalakulása Magyarországon, Ezredforduló: stratégiai kutatások a Magyar Tudományos Akadémián, 1998/3, 27–30. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 54. Lőrincz Lajos Európai integráció – magyar közigazgatás, Magyar Közigazgatás, 48(1998)/7, 402–406. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 55. Lőrincz Lajos A magyar közigazgatás és az európai integráció, = Negyedik magyar jogászgyűlés (Balatonfüred, 1998. máj. 14–16.), szerk. Máthé Gábor, Magyar Jogász Egylet, Budapest, 1998, 437, 351–363. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 56. Lőrincz Lajos Választási lehetőségek a külföldi tapasztalatok átvételében: a választást determináló tényezők = Közigazgatás és társadalom – a működő közigazgatás: Országos Közigazgatási Napok rendezvénysorozat (Konferencia helye, ideje: Budapest, Magyarország, 1997. 04–1997. 10.), szerk. Fogarasi J., Galambos K., Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest, 1998, 396, 224–230. (ISBN 963-7270-76-0) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 57. Lőrincz Lajos Administrative law = Introduction to Hungarian law, szerk. Harmathy A., Kluwer Law International, Hague, 1998, 263, 39–50. (ISBN 90 411 1066 6) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 58. Lövétei István, Dantesz Péter, Back András, Németh Gyula, Pécsváradi János, Fehér Zoltán szerk. Lőrincz Lajos Az eljárási jog a közigazgatásban, Unió, Budapest, 1998, 448. (ISBN 963-388-243-5) Könyv/Szakkönyv/Tudományos 59. Nagy Árpád, György István, Csuth Sándor, Dantesz Péter, Lövétei István, Lőrincz Lajos, Back András, Papp Zsigmond, Pintérné Csermák Jolán, Csermák Judit, Ács Nándor szerk. Lőrincz Lajos Közigazgatási alapvizsga, BM Kiadó, Budapest, 1998, 228. Könyv/Szakkönyv/Tudományos 60. Temesi István, Fehér Zoltán szerk. Lőrincz Lajos A szociális igazgatás általános kérdései és a felnőttvédelem, Unió, Budapest, 1998, 103. Könyv/Szakkönyv/Tudományos

185

1995 68. Lőrincz Lajos Magyary Zoltán munkássága nemzetközi összehasonlításban, Magyar Közigazgatás, 45(1995)/4, 241–245. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 69. Lőrincz Lajos A személyzetpolitika modernizációja a közigazgatásban = Korszerű Közigazgatás, Magyar Közigazgatási Kamara, Budapest, 1995, 64–72. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 70. Lőrincz Lajos Az önkormányzatok szerepe és legfontosabb feladatai = Fővárosi Közigazgatási Füzetek, 1995, 1–10. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 1994 71. Ficzere Lajos, Berényi Sándor szerk. Ficzere Lajos, Lőrincz Lajos Tanulmányok a kormány döntési rendszeréről, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1994, 98. (ISBN 963-222-770- 0) Könyv/Szakkönyv/Tudományos 72. Lőrincz Lajos Közigazgatás-tudományi antológia I–II., Unió, Budapest, 1994, 386. Könyv/Szakkönyv/Tudományos 73. Lőrincz Lajos Eljárási jog a közigazgatásban, Unió, Budapest, 1994, 376. Könyv/Szakkönyv/Tudományos 74. Lőrincz Lajos A kormányzás rendszerének és módszereinek változásai néhány országban = Tanulmányok a kormány döntési rendszeréről, szerk. Ficzere Lajos, Berényi Sándor, Ficzere Lajos, Lőrincz Lajos, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1994, 98, 9–29. (ISBN 963-222-770-0) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 186


75. Lőrincz Lajos A közigazgatás hazai fejlődésének fő irányai, Magyar Tudomány, 39(1994)/11, 1313–1318. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 76. Lőrincz Lajos Irányzatok a francia közigazgatás vizsgálatában = Közigazgatás-tudományi antológia I–II., szerk. Lőrincz Lajos, Unió, Budapest, 1994, 386, 149–171. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 77. Lőrincz Lajos Az amerikai közigazgatás kutatásának irányzatai = Közigazgatás-tudományi antológia I–II., szerk. Lőrincz Lajos, Unió, Budapest, 1994, 386, 11–37. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 78. Lőrincz Lajos A magyar köztisztviselői kar és a személyi állománnyal kapcsolatos problémák, Info-Társadalomtudomány, 1994/31, 33–41. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 1993 79. Back András szerk. Lőrincz Lajos Idegenrendészet, menekültügy, határrendészet, Államigazgatási Főiskola, Budapest, 1993, 41. Könyv/Szakkönyv/Tudományos 80. Csuth Sándor, Fogarasi József, Gáspár Mátyás szerk. Lőrincz Lajos Ügykezelői alapvizsga, BM Kiadó, Budapest, 1993, 61. (ISBN 963-7703-73-X) Könyv/Szakkönyv/Tudományos 81. Lőrincz Lajos A közigazgatás központi szervei, Államigazgatási Főiskola, Budapest, 1993, 72. Könyv/Szakkönyv/Tudományos 82. Lőrincz Lajos Permanence and change in public administration = Rácz A.: Problems of constitutional development. Essays in memory of Professor István Kovács, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1993, 222, 135–143. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos


szem le •

szem le •

67. Lőrincz Lajos A végrehajtó hatalom az alkotmányozási elvekben = Konferencia az új alkotmány szabályozási elveiről: 1996. április 25., szerk. Kiss Sándor, SZEF Kiadó, Budapest, 1996, 139, 30–38. (SZEF-könyvek, 3.) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos

187

1992 85. Lőrincz Lajos Reforme constitutionelle et administrative en Hongrie, Revue D Etudes Comparatives Est-Ouest, 23(1992)/4, 49–63. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 86. Lőrincz Lajos La V. Republique et son administration vue de Hongrie, Espoir, 1992/9, 93–96. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 87. szerk. Lőrincz Lajos Tanulmányok a kincstári vagyonról és kezeléséről (Konferencia helye, ideje: Budapest, Magyarország, 1991. 11. 29 –1991. 11. 30.), Államigazgatási Főiskola, Budapest, 1992, 112. (Studies on public administration and law, 2.) Könyv/Szakkönyv/Tudományos 88. Lőrincz Lajos Előszó = Tanulmányok a kincstári vagyonról és kezeléséről (Konferencia helye, ideje: Budapest, Magyarország, 1991. 11. 29 – 1991. 11. 30.), szerk. Lőrincz Lajos, Államigazgatási Főiskola, Budapest, 1992, 112, 5–9. (Studies on public administration and law, 2.) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 1991 89. Lőrincz Lajos Állandóság és változás a közigazgatásban, Magyar Közigazgatás, 41(1991)/12, 1057–1064. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos

188


90. Lőrincz Lajos L’administracione locale in Ungheria, Regione E Governo Locale: Bimesrtale Di Studi Giuridici E Politici Della Regione Emilia-Romagna, 12(1991)/6, 924–944. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 91. Lőrincz Lajos Előszó = Tanulmányok a fővárosi önkormányzat történetéből, szerk. Lőrincz Lajos, Fővárosi Önkormányzat, Budapest, 1991. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 1990 92. Lőrincz Lajos Les droits sociaux et les réformes économiques dans les pays socialistes, = Les droits de l’homme: universalité et renouveau, 1789–1989, L'Harmattan Kiadó, Paris, 1990, 184–194. (ISBN 2-7384-0521-5) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 1989 93. Lőrincz Lajos Le droit administratif en Hongrie, Revue Internationale De Droit Compar, 1989/4, 873–877. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 94. Lőrincz Lajos Les droits sociaux et les réformes économiques dans les pays socialistes, Revue De L Association Internationale Des Juristes Democrates: Le Droit Au Service De La Paix, 1989/2, 19–28. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 95. Lőrincz Lajos Az új alkotmány szabályozási tárgyairól. = Alkotmány és alkotmányosság: Az MTA Gazdaság- és Jogtudományok Osztályának tudományos ülésszakán elhangzott előadások és hozzászólások (Budapest, 1988. május), szerk. Kovács I., Akadémiai Kiadó, Budapest, 1989, 189, 123–129. (ISBN 963-05-5665-0) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 96. Lőrincz Lajos Az államfő és a kormány = Az államfő és a kormány; Az igazságszolgáltatás és az ügyészség, szerk. Hajdók Zsolt, Máté Jánosné, Építésgazdasági és Szervezési Intézet (ÉGSZI), Budapest, 1989, 128, 29–34. (Alkotmányjogi füzetek, 5–6.; ISBN 963-7325-51-4) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos


szem le •

szem le •

83. Lőrincz Lajos A köztisztviselők, közalkalmazottak képzése, továbbképzése = Országos Közigazgatási Napok ([1.] 1992. 10. 09. – 11. 13.): Korszerűsítés? Reform? Modernizáció?, szerk. Fogarasi József, Alapítvány a Magyarországi Önkormányzatokért, Budapest, 1993, 82–85. (ISBN 963-8430-00-1) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 84. Papp Zsigmond szerk. Lőrincz Lajos Gazdasági közigazgatás: mezőgazdasági szakigazgatás, jegyzet, Államigazgatási Főiskola, Budapest, 1993, 59. Könyv/Felsőoktatási tankönyv/Oktatási

189

97. szerk. Lőrincz Lajos vál. Lövétei István, Szamel Katalin A magyar közigazgatás-tudomány klasszikusai, 1874–1947., Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1988, 365. (ISBN 963-221-975-9) Könyv/Szakkönyv/Tudományos 98. Lőrincz Lajos A politikai modernizáció személyi feltételei, Állam- és Igazgatás, 38(1988)/12.8, 1057–1075. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos

99. Lőrincz Lajos Magyar közigazgatás: dilemmák és perspektíva, Jogtudományi értekezések, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1988, 108. (ISBN 963-05-4729-5) Könyv/Szakkönyv/Tudományos 190


100. Lőrincz Lajos Bevezető = A magyar közigazgatás-tudomány klasszikusai, 1874–1947, szerk. Lőrincz Lajos, vál. Lövétei István, Szamel Katalin; Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1988, 365. (ISBN 963-221-975-9) Könyvrészlet /Szaktanulmány/Tudományos 1987 101. Lőrincz Lajos A közigazgatás szerepkörének tükröződése a magyar alkotmányban, Jogtudományi Közlöny, 42(1987)/7, 340–351. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 102. Lőrincz Lajos The role of public administration as reflected in the Constitution of Hungary, = Études de droit constitutionnel hongrois, szerk. RÁCZ Attila, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 1987, 88–98. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 1986 103. Lőrincz Lajos Les modes d'action de l'administration dans sa relation avec le public, Revue Internationale Des Sciences Administratives, 1986/1, 47–55. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 104. Lőrincz Lajos Modernizáció és reform a közigazgatásban, Jogtudományi Közlöny, 41(1986)/5, 207–212. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 105. Lőrincz Lajos A személyzeti politika változásának szakaszai a magyar közigazgatásban 1945 után, Magyar Tudományos Akadémia, Államtudományi Kutatások, Budapest, 1986, 43. Könyv/Műhelytanulmány/Tudományos 1985 106. Lőrincz Lajos L'état actuel de l'administration en Hongrie et les tendances de son développment, Acta Juridica Hungarica: Hungarian Journal Of Legal Studies, 27(1985)/1–2, 75–110. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos

szem le •

szem le •

1988


191

szem le •

107. Lőrincz Lajos A közigazgatás személyzeti politikájának fejlődése a második világháború után = Acta Academiae Administrationis Rei Publicae, Tomus 3., szerk Máthé Gábor, Kelemen Ferenc, Államigazgatási Főiskola, Budapest, 1985, 3–23. (Az Államigazgatási Főiskola actái, 3.) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 108. Lőrincz Lajos On the economic and political determinants of public administration = Politics and public administration in Hungary (Collection of studies.), szerk. SZOBOSZLAi György, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1985, 71–107. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos

115. Lőrincz Lajos A közigazgatás fejlődésének tendenciái és hosszútávú fejlesztési céljai, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 1982, 77. Könyv/Műhelytanulmány/Tudományos 1981

1984 109. Lőrincz Lajos A kormányzás rendszerének és módszereinek változásai a fejlett tőkés országokban, Állam- és Igazgatás, 34(1984)/1, 46–60. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos

1982 114. Lőrincz Lajos Karrier-rendszer a közigazgatásban, Jogtudományi Közlöny, 37(1982)/3, 161–169. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos

192


116. Lőrincz Lajos A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1981, 275. Könyv/Szakkönyv/Tudományos 1980 117. Lőrincz Lajos A közigazgatás és határai = Közigazgatás és politika: Tanulmányok a közigazgatás köréből, szerk. Bihari Mihály, Kossuth Egyetemi Kiadó, Budapest, 1980, 73–84. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 1979 118. Lőrincz Lajos Direct management of socialist public administration and production = Some Issues of the Political System in Hungary, szerk. Tóth Zoltán, Institute of Social Sciences, Budapest, 1979, 104–129. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos

szem le •

1983 110. Lőrincz Lajos A közigazgatási szakemberképzés eredményei és gondjai, Állam- és Igazgatás, 33(1983)/2, 121–128. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 111. Lőrincz Lajos A magyar közigazgatás helyzete, fejlődésének lehetséges irányai, Állam- és Jogtudomány, 26(1983)/1, 33–69. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 112. Lőrincz Lajos A kormányzat rendszerének változásai a szocialista országokban, Jogtudományi Közlöny, 38(1983)/5, 300–311. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 113. Lőrincz Lajos Carreer system in public administration, Acta Juridica Hungarica: Hungarian Journal Of Legal Studies, 25(1983)/3–4, 371–385. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos


193

szem le •

1978 119. Lőrincz Lajos Socialist public administration and the direct management of production, Acta Juridica Hungarica: Hungarian Journal Of Legal Studies, 20(1978)/1–2, 145–168. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 1977 120. Lőrincz Lajos A szovjet államigazgatás fejlődésének hatvan éve, Társadalmi Szemle, 32(1977)/6, 55–61. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 121. Lőrincz Lajos A közigazgatást meghatározó gazdasági és politikai tényezők, Állam- és Jogtudomány, 20(1977)/4, 498–527. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 1976

124. Lőrincz Lajos Az igazgatástudomány fejlődése és helyzete a Szovjetunióban = A közigazgatás kutatásának tudományos irányzatai, szerk. Lőrincz Lajos, Nagy E., Szamel L., Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1976, 472, 9–62. (ISBN 963-220-264-3) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 125. Lőrincz Lajos Az amerikai közigazgatás kutatásának irányzatai = A közigazgatás kutatásának tudományos irányzatai, szerk. Lőrincz Lajos, Nagy E., Szamel L., Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1976, 472, 169–232. (ISBN 963-220-264-3) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 126. Lőrincz Lajos Új irányzatok a francia közigazgatás vizsgálatában = Lőrincz L., Nagy E., Szamel L.: A közigazgatás kutatásának tudományos irányzatai, Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1976, 472, 335–378. (ISBN 963-220-264-3) Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 1975 127. Lőrincz Lajos A magyar közigazgatás fejlesztésének tudományos megalapozása, Állam- és Igazgatás, 25(1975)/11, 1012–1021. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 128. Lőrincz Lajos A közigazgatás és a vállalatigazgatás, Állam- és Jogtudomány, 18(1975)/2, 243–265. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos

194


1973 130. Lőrincz Lajos A tudományos-műszaki fejlődés és a tudományigazgatás jogi kérdései (nemzetközi tudományos tanácskozás Budapesten 1972. október 11–13.): A tudományos kutatások irányításának rendszere Magyarországon, Gazdaság és Jogtudomány, 7(1973)/1–2, 71–79. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos


szem le •

122. Lőrincz Lajos, Nagy E., Szamel L. A közigazgatás kutatásának tudományos irányzatai, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1976, 472. (ISBN 963-220-264-3) Könyv/Szakkönyv/Tudományos 123. Lőrincz Lajos A szocialista közigazgatás és a termelés közvetlen igazgatása, Állam- és Jogtudomány, 19/(1976)/279–308. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos

1974 129. Lőrincz Lajos A szovjet igazgatástudomány fejlődése és helyzete, Állam- és Jogtudomány, 17(1974)/2, 201–229. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos

195

1972 132. Lőrincz Lajos A közigazgatás tudományos vizsgálata az Amerikai Egyesült Államokban, Állam- és Jogtudomány, 15(1972)/1, 107–136. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 133. Lőrincz Lajos Közigazgatási szakemberképzés az amerikai egyetemeken, Állam- és Igazgatás, 22(1972)/6, 524–533. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 1971 134. Lőrincz Lajos L'organisation gouvernementale et administrative de la recherche scientifique en Hongrie, MTA KESZ, Budapest, 1971, 10. Könyv/Nem besorolt/Tudományos 1970 135. Lőrincz Lajos Az Állam- és Jogtudományi Intézet ünnepi megemlékezése hazánk felszabadulásnak 25. évfordulója alkalmából: Az ideiglenes Nemzetgyűlés megalakulásának jelentősége, Állam- és Jogtudomány, 13(1970)/2, 359–361. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 136. Lőrincz Lajos szerk. Bóna Ervin, Farkas János A tudomány néhány elméleti kérdése, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1970, 291. (Tudományszervezési füzetek, 4.) Könyv/Szakkönyv/Tudományos 1969 137. Lőrincz Lajos A tudományos kutatások állami irányítása, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1969, 260. Könyv/Szakkönyv/Tudományos

196


1968 138. Lőrincz Lajos A tudományos forradalom hatása az államszervezet fejlődésére, Állam- és Igazgatás, 18(1968)/11, 1011–1017. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 139. Lőrincz Lajos A tudományos kutatások irányításáról és igazgatásáról, Magyar Tudomány, 13(1968) (75)/7–8, 483–490. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 140. Lőrincz Lajos A tudományos intézmények és a jogi szabályozás, Állam- és Jogtudomány, 11(1968)/1, 31–55. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 1967 141. Lőrincz Lajos Science of science – tudományszervezés – tudománypolitika, Magyar Tudomány, 12(1967) (74)/6, 398–405. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 1966 142. Lőrincz Lajos A tudományos kutatások állami irányításának szervezete és eszközei a tőkés államokban, Gazdaság és Jogtudomány, 1(1966)/1–2, 127–166. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos


szem le •

szem le •

131. Lőrincz Lajos A közigazgatás tanulmányozásának szociológiai és közigazgatás-tudományi irányzata Franciaországban, Állam- és Jogtudomány, 16(1973)/4, 588–610. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos

197

szem le •

143. Lőrincz Lajos Economic, social and cultural rights = Socialist Concept Of Human Rights, szerk. Halász József, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1966, 197–225. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos

150. Lőrincz Lajos Kulturális jogok a népi demokratikus országok alkotmányaiban, Állam és Igazgatás, 11(1961)/12, 912–921. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos

1965 144. Lőrincz Lajos Gazdasági, szociális és kulturális jogok alkotmányi szabályozása = Az állampolgárok alapjogai és kötelességei, szerk. Ficzere Lajos, Szabó Imre, Halász József, Kovács István, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1965, 629, 231–266. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 145. Lőrincz Lajos A művelődéshez való jog = Az állampolgárok alapjogai és kötelességei, szerk. Ficzere Lajos, Szabó Imre, Halász József, Kovács István, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1965, 629, 295–322. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 146. Lőrincz Lajos Az egészségvédelemhez és az anyagi ellátottsághoz való jog = Az állampolgárok alapjogai és kötelességei, szerk. Ficzere Lajos, Szabó Imre, Halász József, Kovács István, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1965, 629, 323–350. Könyvrészlet/Szaktanulmány/Tudományos 1963 147. Lőrincz Lajos Gazdasági, szociális és kulturális jogok, Állam- és Jogtudomány, 6(1963)/1, 43–89. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos 1962 148. Lőrincz Lajos La loi sur le systeme de l’enseignement, Revue De Droit Hongrois, 5(1962)/1, 38–42. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos

198


szem le •

1961 149. Lőrincz Lajos Közigazgatási területbeosztás a szocialista országokban, Állam- és Jogtudomány, 4(1961)/2, 223–240. Folyóiratcikk/Szakcikk/Tudományos


199

szem le •

PRO PUBLICO BONO – Magyar Közigazgatás, 2016/3, 200–201. László Trócsányi

THE DILEMMAS OF DRAFTING THE HUNGARIAN FUNDAMENTAL LAW Constitutional identity and European integration

szem le •

A magyar alaptörvényről és az alkotmányozással kapcsolatos főbb vitapontokról szól Trócsányi László igazságügyi miniszter 2014-ben megjelent könyve, amelynek bővített, angol nyelvű kiadását a Nemzeti Közszolgálati Egyetemen mutatták be a szakértő közönségnek. Magyarország Alaptörvénye – amely a magyar jogi hierarchiában a legmagasabb szintű jogforrás – 2012. január 1-jén lépett hatályba. Megszületésének körülményeit és a benne foglaltak egy részét számos hazai és nemzetközi kritika is kísérte. Trócsányi László, akkori párizsi nagykövet 2014-ben jelentette meg „Az alkotmányozás dilemmái – alkotmányos identitás és európai integráció” című könyvét, amely olyan fontos témákat érintett, mint például a nemzeti alkotmányos identitás, vagy a jogállamiság kérdésköre. A magyar nyelvű kiadványt hamarosan a francia nyelvre lefordított kiadás követte, most pedig már angolul is olvasható a mű. A tudományos kiadványban szó van a szuverenitásról, a demokráciáról, a jogállamiságról és a hatalommegosztásról, amelyek meghatározzák egy 21. századi, modern európai alkotmány kereteit. A könyv megfogalmazza azokat a dilemmákat is, amelyek egy európai uniós tagállam alkotmányos kultúrája és nemzetközi elkötelezettsége között feszülnek. Ebben a keretben mutatja be a kötet az Alaptörvény születését, sajátos szerkezetét, majd pedig egyes részelemeit. A könyvben szó van az Alaptörvény többszöri módosításáról is, ami talán a legtöbb kritikát váltotta ki, még a szakmai közvélemény egy részében is. Külön fejezet foglalkozik a könyvben azokkal a véleményekkel és kritikákkal is, amelyek a nemzetközi szervezetek, így például a Velencei Bizottság részéről érték az Alaptörvényt. A könyv olyan témákat vet fel, mint például a nemzeti alkotmányok szerepe a 21. században, a nemzeti szuverenitást befolyásoló tényezők, vagy a bírói hatalom felértékelődése. Utóbbi az elmúlt évtizedekben általános jelenséggé vált a világban, amelynek révén a bíróságok egyfajta ellenőrző szerepet töltenek be a politikai hatalom felett. Ezek az alkotmányossággal kapcsolatos régi fogalmak ma már sokszor teljesen mást jelentenek, mint korábban. A szerző szerint az identitás egyfajta válasz a globalizációra, hiszen az identitás egy részének elvesztésekor egyfajta védekező reflex alakul ki a nemzetállamokban.

200


201

szem le •

PRO PUBLICO BONO – Magyar Közigazgatás, 2016/3, 202–203. Dr. Szabó Szilvia – Dr. Szakács Gábor (szerk.)

KÖZSZOLGÁLATI STRATÉGIAI EMBERIERŐFORRÁS-MENEDZSMENT Strategic Human Rereourche Management in the Public Service

szem le •

A Közszolgálati stratégiai emberierőforrás-menedzsment című tankönyv kéA Nemzetiszerzői Közszolgálatiátfogó Egyetem Államtudományi és Közigazgatási Karán, az Emberi Erőforrás Intézet kutatóműhelyében íródott Közszolgálati stratégiai pet adnak a címben foglalt komplex tevékenység lényegéről a tisztelt olvasó számára, anemberierőforrás-menedzsment egyetemi tankönyv elsősorban a közigazgatás-szervező alapképzési szakon tanuló hallgatóknak szól. A mű címével azonos nak a közszolgálat feladatellátását és a közszolgálatban dolgozók munkavégzését tá- ismeretanyagot foglalja magába, kurzushoz kapcsolódik, segítő, az ott elhangzó valamint a közszolgálati gyakorlatban felhasználható stratégiai emberierőformogató, koordináló helyéről, illetve szerepéről. A nyolc fejezetben közreadott ismeretanyag rás-menedzsment alapismeretekkel és az ahhoz kapcsolódó szemléletmóddal segíti a közszolgálati szervezetek mindennapjaiban érintett olvasókat. szorosan kapcsolódik a közigazgatás-szervező alapszakon oktatott munkajog, közszolgálaA szerzői gárda átfogó képet ad a címben foglalt komplex tevékenység lényegéről, annak aezek közszolgálat feladatellátását és az e területen dolgozók munkavégzését ti jog és közszolgálati életpályák című tantárgyakhoz. Azonban amíg a közszolgálati segítő, támogató, koordináló helyéről, illetve szerepéről. tisztviselők állományviszonyával, jogaival, kötelezettségeivel, életpályájuk alakulásával ös�A nyolc fő fejezetben közreadott ismeretanyag a közszolgálati szervezeteket, az ott dolgozók életét, munkavégzését, teljesítményét, ösztönzését, karrierjét, szefüggő jogi szabályozás kérdéseit taglalják, addig ez a tankönyv a közszolgálati szervezetefejlesztését befolyásoló emberierőforrás-gazdálkodással összefüggő menedzsmentmegoldásokat veszi sorra. Teszi mindezt a jelenleg legkorszerűbbnek ket, az ott dolgozók életét, munkavégzését, teljesítményét, ösztönzését, karrierjét, fejlesztészámító stratégiai emberierőforrás-menedzsment rendszerének a közszolgálatra kidolgozott humán folyamatok és humán funkciók bemutatásával, és az sét befolyásoló emberierőforrás-gazdálkodással összefüggő menedzsmentmegoldásokat eredményes működtetésüket biztosítóvemenedzsmenttechnikák, elvek, módszerek, eszközök közreadásával. szi sorra. Teszi mindezt a jelenleg legkorszerűbbnek számító stratégiai emberierőforrás-meA szerzők között az egyetem szakirányú oktatóin túl, a Nemzeti Közszolgálati nedzsment rendszerének a közszolgálatra kidolgozott rendszermodelljét humánDoktori fo- Iskolájában tanuló – az emberi Egyetem felépítő Közigazgatás-tudományi erőforrások témájában kutató – PhD-hallgatók és neves külsős szakemberek is megtalálhatók. Példaértékű volt a munka során az egyetem és a közszféra lyamatok és humán funkciók bemutatásával, és az eredményes működtetésüket biztosító intézményei között megvalósult szakmai együttgondolkodás, amelynek köszönhetően az elmúlt legfrissebb kutatási eredményei is olvashatóvá váltak menedzsmenttechnikák, elvek, módszerek, eszközök közreadásával. Ezzel a időszak kiegészítéssel a műben. válik teljessé, átfogóvá az a kép, amelyet feltétlenül ismerniük kell azA közigazgatási érintetteknek a foglalmesterszakon oktatott Közszolgálati HR-menedzsment című tankönyvünk jelen kötet anyagára épül. koztatásukkal kapcsolatban. A tankönyv rendszerbe foglalja azokat a megoldásokat, amelyeken keresztül a közszolgálat személyi állománya eligazodhat az életpályája meghatározó kérdéseiben, tisztán láthatja lehetőségeit, választhat az esetenként megnyíló alternatív megoldások közül, megismerheti, hogy az emberierőforrás-gazdálkodás milyen szolgáltatásokkal áll a rendelkezésére ma és a közeljövőben, valamint a stratégiai emberierőforrás-menedzsment milyen formában járulhat hozzá személyes boldogulásához, a közszolgálat megújításához, versenyképessége növeléséhez. A közigazgatási mesterszakon oktatott Közszolgálati HR-menedzsment című tankönyvünk e kötet anyagára épül.

202


203

Publikációs felhívás

A Nemzeti Közszolgálati Egyetem kiadásában megjelenő Pro Publico Bono – Magyar Közigazgatás című szakmai, tudományos folyóirat állam- és közigazgatás-tudományi témájú tudományos írások közlésére kíván publikálási lehetőséget biztosítani. A lap célja: az államtudományok, a közigazgatás, a közmenedzsment és a közpolitika fejlődését szolgáló lektorált kutatások és szakmai tapasztalatok közlése, a tudományos nézetek és a gyakorlati megfontolások közötti kölcsönhatás erősítése, a közigazgatás minőségének fejlesztését szolgáló tudás közvetítése.

A szerkesztőség az alábbi rovatokba vár írásokat:

Megjelenés A folyóirat negyedévente jelenik meg nyomtatásban magyar nyelven. Időszakonként vegyesen magyar és angol nyelvű tanulmányok is megjelennek egy-egy számban, illetve évente egyszer angol nyelvű különszámmal is jelentkezik a lap. A tartalomjegyzék angol, német és francia nyelven is megjelenik. A megküldött írások közléséről anonim szakmai lektori véleményezést követően a szerkesztőbizottság dönt ügyrendjének megfelelően. A Pro Publico Bono – Magyar Közigazgatás című folyóirat online formában is megjelenik. Az online változat mellett a korábbi lapszámok archívuma is elérhető.

Tudományos közlemények/Tanulmányok E rovat célja az államtudomány, jogtudomány és társadalomtudományok területén elért hazai és nemzetközi kutatási eredmények bemutatása, tudományos műhelyek, iskolák eszmecseréje.

A szövegek beküldése a szerkesztőség számára: Kézirat leadása: [email protected] szerkesztőségi e-mail-címre.

Szakmai fórum E rovat célja teret adni a közigazgatási praxis művelői közötti tapasztalatcserének, a jó gyakorlatok bemutatásának és a közszolgálat változásait bemutató tudósításoknak.

A részletes közlési feltételek és bővebb információk megtekintéséhez, kérjük, látogasson el honlapunkra: uni-nke.hu/kutatas/egyetemi-folyoiratok/pro-publico-bono-magyar-kozigazgatas/ kozlesi-feltetelek

Nemzetközi kitekintés E rovat célja a nemzetközi állam- és társadalomtudományi kutatások közvetítése, különösen a külföldi közigazgatási stratégiáknak és gyakorlatoknak, az európai közigazgatási rendszerek közeledésének és együttműködésének, illetve az EU törekvéseinek és a nemzetközi szervezetek közigazgatás-fejlesztési programjainak a bemutatása.

204

publikációs felhívás •

Szemle E rovat tudósít az államtudományok, az államélet és benne a közigazgatás világának szakmai és tudományos eseményeiről, híreiről, programjairól, recenziókat és konferencia-beszámolókat közöl.


205

Table of contents Welcoming Zsuzsanna Fejes – György Kiss 3 Recordatio Gábor Máthé 4 Scientific publications/ András Patyi – Adél Köblös Studies • Constitutional Background of the Judicial Review of Administrative Acts 8

Sommaire Salutation Zsuzsanna Fejes – György Kiss Recordatio Gábor Máthé Publications scientifiques András Patyi – Adél Köblös /Études • Les fondements constitutionnels du droit administratif

3 4

8 András Tamás András Tamás • Public Administration, • L’administration, la légistlation et les soixante-dix ans Legislation and the Hungarian Republic Seventy Years Ago 30 de la République hongroise 30 György Jenei György Jenei • Max Weber’s Theory of Bureaucracy and the Neo-Weberian Synthesis 42 • La théorie de la bureaucratie de Max Weber et la synthèse néowébérienne 42 István Balázs István Balázs • European Integration, Hungarian Public Administration Then and Now 56 • L’intégration européenne et l’administration hongroise – autrefois Marianna Fazekas et maintenant. L’opposition des idées de Lajos Lőrincz et les processus actueu 56 • Invisible Public Administration Reforms Marianna Fazekas or How Tractor Seat Standards Influence Our Lives 70 • Les réformes invisibles de l’administration ou comment notre vie Ádám Rixer est influencée par les normes de siège de tracteur? 70 • “Lőrincz Lajos” Reseach Centre for Public Law 80 Ádám Rixer Zoltán Hazafi • L’Atelier de recherche en droit public de Lajos Lőrincz 80 • The Size of Public Service from the Viewpoint of Personnel Policy 92 Zoltán Hazafi István Temesi • La grandeur de l’administration à la lumière de la politique gouvernementale • European State Territorial Representatives 106 du personnel 92 Gyula Koi István Temesi • Reforms and Stability in the Course Administration Theory • La représentation territoriale de l’État en Europe 106 with Regards to Lajos Lőrincz as Course Initiator 138 Gyula Koi Miklós Imre • Les réformes et la stabilité dans l’enseignement de la théorie • The Relationship between Public Administration and the Economy; de l’administration, compte tenu du rôle fondateur de Lajos Lőrincz 138 Economic and Economic Governance Changes under State Socialism Miklós Imre and the during Change of Regime in the Academic Work of Lajos Lőrincz 152 • La relation de l’administration et de l’économie; les changements Review • Scientific works of Lajos Lőrincz 174 économiques et les transformations de la gouvernance économique • Book reviews 200 de la socialisme d’État et du changement du régime à la lumière Information Publication notice 204 de l’œuvre de Lajos Lőrincz 152 Table of contents in foreign language 206 Revue • Lœuvre scientifique de Lajos Lőrincz 174 Editorial Committee 210 • Revue des livres 200 Imprint 212 Information Publication rappel 204 Sommaire des langues étrangères 206 Édition comité 210 Rédaction 212 206


207

Inhaltsverzeichnis Grußwort Zsuzsanna Fejes – György Kiss Erinnerung Gábor Máthé Wissenschaftliche Beiträge András Patyi – Adél Köblös /Studien • Verfassungsrechtliche Grundlagen der Verwaltungsgerichtsbarkeit

3 4

8 András Tamás • 70 Jahre der öffentlichen Verwaltung, der gesetzlichen Regelung, der Republik 30 György Jenei • Max Webers Bürokratietheorie und die neo-weberianische Synthese 42 István Balázs • Europäische Integration – ungarische öffentliche Verwaltung, damals und heute. Konfrontation der damaligen Visionen von Lajos Lőrincz mit den heutigen Prozessen 56 Marianna Fazekas • Unsichtbare administrative Reformen – oder wie unser Leben von den Traktorsitz – Normen beeinflusst wird? 70 Ádám Rixer • Die Lajos Lőrincz-Forschungswerkstatt für öffentliches Recht 80 Zoltán Hazafi • Anzahl der Verwaltungsangestellten aus der Sicht der Personalpolitik der Regierung 92 István Temesi • Territoriale Repräsentation des Staates in Europa 106 Gyula Koi • Reformen und Stabilität im Unterricht des Lehrgegenstandes Verwaltungs theorie, im Hinblick auf die Rolle von Lajos Lőrincz als Initiator des Kurses 138 Miklós Imre • Verbindung der Verwaltung mit der Wirtschaft, Veränderungen der Wirtschaft und der Wirtschaftsregierung während des Staatssozialismus und des Systemwechsels im Spiegel des Werks von Lajos Lőrincz 152 Rundschau • Wissenschaftliches Werk von Lajos Lőrincz 174 • Buchempfehlungen 200 Information Publikationen Anruf 204 Fremdsprachiges Inhaltsverzeichnis 206 Redaktion komitte 210 Impressum 212 208


209

Szerkesztőbizottság A szerkesztőbizottság elnöke: Prof. Dr. Kiss György dékán, egyetemi tanár (Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Államtudományi és Közigazgatási Kar) Főszerkesztő: Dr. Fejes Zsuzsanna egyetemi docens (Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Államtudományi és Közigazgatási Kar) A szerkesztőbizottság tiszteletbeli elnöke: Prof. Em. Dr. Tamás András (Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Államtudományi és Közigazgatási Kar) Szerkesztőbizottsági tagok: Dr. Biró Marcell közigazgatási államtitkár (Miniszterelnöki Kabinetiroda) • Dr. Bitskey Botond főtitkár (Alkotmánybíróság) • Dr. Cserny Ákos egyetemi docens (Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Államtudományi és Közigazgatási Kar, Alkotmányjogi Intézet) • Dr. Hazafi Zoltán intézetvezető, egyetemi docens (Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Államtudományi és Közigazgatási Kar, Emberi Erőforrás Intézet) • Dr. Horváth Attila intézetvezető, egyetemi docens (Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Államtudományi és Közigazgatási Kar, Állam- és Jogtörténeti Intézet) • Dr. Imre Miklós intézetvezető, főiskolai tanár (Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Államtudományi és Közigazgatási Kar, Szakigazgatási és Szakpolitikai Intézet) • Dr. Janza Frigyes főtitkár (Rendészettudományi Társaság) • Dr. Kis Norbert továbbképzési és nemzetközi rektorhelyettes, főiskolai tanár (Nemzeti Közszolgálati Egyetem) • Prof. Dr. Kukorelli István egyetemi tanár (Eötvös Loránd Tudományegyetem, Államés Jogtudományi Kar) • Prof. Em. Dr. Máthé Gábor (Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Államtudományi és Közigazgatási Kar, Állam- és Jogtörténeti Intézet) • Dr. habil. Müller György egyetemi magántanár (Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Államtudományi és Közigazgatási Kar, Állam- és Jogtörténeti Intézet) • Prof. Dr. Nemeslaki András intézetvezető, egyetemi tanár (Közszolgálati Egyetem, Államtudományi és Közigazgatási Kar, Elektronikus Közszolgálati Intézet) • Prof. Dr. Papp Tekla intézetvezető, egyetemi tanár (Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Államtudományi és Közigazgatási Kar, Civilisztika Intézet) • Prof. Dr. Patyi András rektor, egyetemi tanár (Nemzeti Közszolgálati Egyetem) • Prof. Dr. Torma András rektor, egyetemi tanár (Miskolci Egyetem) • Prof. Dr. Török Gábor egyetemi tanár (Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Államtudományi és Közigazgatási Kar, Civilisztika Intézet) • Prof. Dr. Varga Zs. András dékán, egyetemi tanár (Pázmány Péter Katolikus Egyetem, Jog- és Államtudományi Kar) Külföldi tiszteletbeli tagok: Jan Bárta Cseh Tudományos Akadémia (Prága) • Daniel Klimovsky Szlovák Műszaki Egyetem (Kassa) • Zdenek Koudelka Masaryk Egyetem (Brno) • Herbert Küpper Institut für Ostrecht (Regensburg) • Walter Maier Ludwigsburgi Közigazgatás-tudományi és Pénzügyi Főiskola (Ludwigsburg) • Daniel Szergej Naumov P. A. Sztolipin Volga-menti Közszolgálati Akadémia (Szaratov) • Tóth Mihály Ukrán Nemzeti Tudományos Akadémia (Kijev) • Igor Palús Pavol Jozef Safárik Egyetem (Kassa) • Ewa Poplawska Lengyel Tudományos Akadémia (Varsó) • Jan Ziekow Német Közigazgatási Kutatóintézet (Speyer) • Prof. Dr. Li Junqing Minzui Egyetem (Peking)

210

Editorial Committee Chair of the editorial commettee: Prof. Dr. György Kiss, Dean, University Professor (National University of Public Service, Faculty of Political Sciences and Public Administration) Editor-in-chief: Dr. Zsuzsanna Fejes, Associate Professor (National University of Public Service, Faculty of Political Sciences and Public Administration, Institute of Constitutional and Legal History) Honorary chair of the editorial commettee: Prof. Em. Dr. András Tamás (National University of Public Service, Faculty of Political Sciences and Public Administration, Institute of Constitutional and Legal History) Editorial board: Dr. Marcell Biró, Minister of State for Public Administration (Cabinet Office of the Prime Minister) • Dr. Botond Bitskey, Secretary General (Constitutional court of Hungary) • Dr. Ákos Cserny, Associate Professor (National University of Public Service, Faculty of Political Sciences and Public Administration, Institute of Constitutional Law) • Dr. Zoltán Hazafi, Associate Professor (National University of Public Service, Faculty of Political Sciences and Public Administration, head of the Institute of Human Resources) • Dr. Attila Horváth, Associate Professor (National University of Public Service, Faculty of Political Sciences and Public Administration, head of the Institute of Constitutional and Legal History) • Dr. habil. Miklós Imre, college professor (National University of Public Service, Faculty of Political Sciences and Public Administration, Institute of State Governance and Public Policy) • Dr. Frigyes Janza, Secretary General (Hungarian Association of Police Science) • Dr. Norbert Kis Vice-Rector for Continuing Education and International Affairs, college professor (National University of Public Service) • Prof. Dr. István Kukorelli, University Professor, Head of Department (Eötvös Loránd University, Faculty of Law) • Prof. Em. Dr. Gábor Máthé (National University of Public Service, Faculty of Political Sciences and Public Administration, Institute of Constitutional and Legal History) • Dr. habil. György Müller, Private Professor (National University of Public Service, Faculty of Political Sciences and Public Administration, Institute of Constitutional and Legal History) • Prof. Dr. András Nemeslaki, University Professor (National University of Public Service, Faculty of Political Sciences and Public Administration, head of the Institute of E-Government) • Prof. Dr. András Patyi, Rector, University Professor (National University of Public Service) • Prof. Dr. András Torma, Rector, University Professor (University of Miskolc) • Prof. Dr. Papp Tekla, University Professor (National University of Public Service, Faculty of Political Sciences and Public Administration, head of the Institute of Civilistics) • Prof. Dr. Gábor Török, University Professor (National University of Public Service, Faculty of Political Sciences and Public Administration, Institute of Civilities) • Prof. Dr. András Varga Zs., Dean, University Professor (Pázmány Péter Catholic University Faculty of Law) Foreign honorary members: Jan Bárta, Prague, Czech Academy of Sciences (Prague, Czech Republic) • Daniel Klimovsky, Slovak University of Technology (Kosice, Slovakia) • Zdenek Koudelka, Univeristy of Masaryk (Brno, Czech Republic) • Herbert Küpper, Institut für Ostrecht (Regensburg, Germany) • Walter Maier, Ludwigsburgi Financial and Administrative Sciences College (Ludwigsburg, Germany) • Daniel Szergej Naumov, P. A. Sztolipin Volga Academy of Civil Service (Szaratov, Russia) • Mihály Tóth, Ukrainian National Academy of Sciences (Kiev, Ukraine) • Igor Palús, Univeristy of Pavol Jozef Safárik (Kosice, Slovakia) • Ewa Poplawska, Varsó, Polish Academy of Science (Warsaw, Poland) • Jan Ziekow, German Research Institute for Public Administration (Speyer, Germany) • Prof. Dr. Li Junqing, Dean, Minzu University of China (Beijing, China)


211

Impresszum PRO PUBLICO BONO – MAGYAR KÖZIGAZGATÁS Szerkesztőség

A szerkesztőbizottság elnöke: Prof. Dr. Kiss György, dékán (NKE ÁKK) Főszerkesztő: Dr. Fejes Zsuzsanna, egyetemi docens (NKE ÁKK) Szerkesztőségi titkár: Paksi-Petró Csilla, egyetemi tanársegéd (NKE ÁKK) Szerkesztőségi asszisztens: Ludányi Dávid (NKE ÁKK) Cím: Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Közigazgatási Kar, 1118 Budapest, Ménesi út 5. Levelezési cím: 1519 Budapest, Pf. 275 E-mail: [email protected] Weblap: ppb.mk.uni-nke.hu

Impresszum Kiadó: Nordex Nonprofit Kft. – Dialóg Campus Kiadó A kiadásért felelnek: Dr. Bázing Zsuzsanna és Petró Ildikó ügyvezetők Cím: 1094 Budapest, Márton u. 19. E-mail: [email protected] Weboldal: www.dialogcampus.hu Olvasószerkesztő: Kutas Éva Tördelő: Dobos Eszter Nyomdai munkák: Séd Nyomda Kft. Felelős vezető: Katona Szilvia ISSN 2063-9058 (nyomtatott) ISSN 2063-9066 (online)

PRO PUBLICO BONO – MAGYAR KÖZIGAZGATÁS A N E M ZET I K ÖZSZ O L GÁ L AT I EGYETE M Á L L A M ÉS K ÖZ I GAZGATÁS - T U D O M Á N Y I s z a km a i F O L YÓ I R ATA

Tisztelt Olvasó! A Pro Publico Bono – Magyar Közigazgatás szerkesztősége továbbra is várja mind az akadémiai világból, mind pedig a közigazgatás gyakorlati témáit feldolgozó írásokat. A folyóirat célja, hogy a közigazgatási és államigazgatási tudományok fő szakmai tudósítójaként a tudományterületek közötti párbeszédet segítse elő. Bővebb tájékoztatás érdekében látogasson el a ppb.mk.uni-nke.hu weboldalra, vagy forduljon szerkesztőségünk munkatársaihoz a [email protected] e-mail-címen! Bízunk a sikeres szakmai együttműködésben! Pro Publico Bono!

Dr. Fejes Zsuzsanna NKE ÁKK, egyetemi docens

Prof. Dr. Kiss György NKE ÁKK, dékán

PRO PUBLICO B O N O – Magyar Közigazgatás A nemzeti közszolgálati egyetem állam- és Közigazgatás-tudományi szakmai folyóirata

Kiadó: Nordex Nonprofit Kft. – Dialóg Campus Kiadó A szerkesztőbizottság elnöke: Prof. Dr. Kiss György, NKE ÁKK dékán Főszerkesztő: Dr. Fejes Zsuzsanna, NKE ÁKK, egyetemi docens A szerkesztőség címe: 1118 Budapest, Ménesi út 5.

PRO PUBLICO BONO. Magyar Közigazgatás. Közigazgatás-tudományi szakmai folyóirata

Recommend Documents