Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011
Közigazgatástudományi Kar
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
KOVÁCS ÉVA MARGIT MIGRÁCIÓS NYOMÁS-NÖVEKVŐ ÁLLAMI SZEREPVÁLLALÁS*
Bevezető Az elmúlt évtizedekben világszerte jelentősen megnőtt a migráció aránya1. A munkaerő mobilitásában tapasztalható folyamatos növekedéshez hozzájárultak a fejlett és a fejlődő országok közötti gazdasági különbségek, az országokon belüli demográfiai változások, illetve mindezek mellett a kereskedelem, a származási országok politikai problémái és instabilitása. Az Európai Unión belüli migráció és a határon átnyúló munkavállalás komplex megközelítést igényel. Gazdasági, társadalmi, jogalkotási és közigazgatás-szervezési kérdéseket is felvet mind közösségi, mind tagállami szinten. Jelen tanulmány célja, hogy nemzeti szinten vizsgálja a közigazgatás-szervezéssel kapcsolatos feladatokat és lezajló folyamatokat a munkavállalási célú migráció és az ezzel összefüggő szociális jogok garantálása tekintetében. Az jelenkori közigazgatási reformok meghatározó iránya a túlméretezett, integrált központi kormányzati rendszerek lebontása és ezzel párhuzamosan az egy igazgatási célt ellátó, feladat specifikus szervezetek létrehozása, amelyek a felelős minisztériumoktól szervezetileg elkülönülve látják el a hatáskörükbe tartozó feladatokat2. Az így létrejövő ügynöki típusú szervezetek kitűzött célja - A hatékonyság növelése, - A professzionális menedzsment erősítése, - A szolgáltatások állampolgárokhoz közeli megszervezése,
*
1
Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a „Közigazgatási szervezet és e-kormányzás” műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Imre Miklós. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Tamás András egyetemi tanár (BCE). A szerző egyetemi tanársegéd (BCE Közigazgatás-tudományi Kar); elérhetősége:
[email protected].
Nemzetközi Munkaügyi Szervezet 2004-es jelentése; Világbank 2005-ös jelentése; EU gazdaság 2005ös áttekintése. 2 MOYNOHAN, D. P. (2006), AMBIGUITY IN POLICY LESSONS: THE AGENCIFICATION EXPERIENCE. Public Administration, pp.84
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
2
A politikai befolyás csökkentése, A minisztériumok tehermentesítése, ezzel lehetővé téve ,hogy fő feladatukra, az átfogó tervezésre koncentráljanak.3 Habár a poszt-szocialista közép-kelet európai országok bizonyos mértékű hasonlóságot mutatnak a szervezeti reformok céljai tekintetében, mégis minden országban eltérő sajátosságokkal valósultak meg ezek az átszervezések és jelentős eltérések figyelhetőek meg a kialakított rendszerek működésében.4 A magyar közigazgatási szervezetváltozást sokan vizsgálták a rendszerváltást követően napjainkig jogi és strukturális megközelítésben (pl. Verebélyi 1998, Tóth 2003., Balázs 2004., Kilényi 2006., Hajnal 2011.). A kapcsolódó irodalmak elemzik a korábbi közigazgatási reformok hatásait. Az egyes szerzők rámutatnak az Európai Uniós elvárásokból fakadó szervezeti átalakításokra (Pulay 2007., Végh 2008., Wetzel 2009.) és a közigazgatási reformok eredményeként az ügynöki típusú szervezetek terjedésére. (Hajnal és Kádár 2008, Hajnal, 2010.). A következőkben a migránsokkal foglalkozó közigazgatási szervezetek változását kívánom bemutatni Magyarországon. A vizsgálandó szervezetek kiválasztásánál két aspektust határoztam meg: - funkcionálisan részt vesz a munkavállalók szociális jogainak közösségi szintű koordinációjából eredő feladatok ellátásában - strukturálisan az Európai Uniós csatlakozás jegyében átszervezésen ment keresztül. Az uniós csatlakozásból fakadó elvárások és az erre adott válaszként végbement gyakorlat közötti összefüggések feltárásának fókusza az, hogy egy dinamikusan változó környezetben hogyan érhető el egy optimálisnak tűnő egyensúlyi állapot a szervezeti struktúrában, mely egyszerre biztosítja a nemzeti sajátosságokból fakadó szervezeti struktúrát, és a változó kihívásokhoz való alkalmazkodás képességét.
-
A következő pontokban foglalkozom a migráció és a tagállami integráció kérdésével (1), ahol rámutatatok arra, hogy a munkaerő áramlás miként tette szükségessé a szociális jogok terén történő összehangolás szükségességét. A Munkavállalási célú migráció értelmezésével (2) operacionalizálom a jelenséget és magyarázatot adok arra kérdésre, hogy miért szükséges a migráció kapcsán az intézményi struktúravizsgálat hangsúlyozása. Az európai uniós szabályozási rendszer rövid áttekintésével összefoglalom a munkavállalási célú bevándorlók szociális jogait az Unióban (3) és a tagállamok közötti koordináció lényeges elemeit (4) ezen a területen. A szabályozási és társadalmi környezet bemutatása után -,ami tekinthető a tagállamokkal szembeni elvárásoknak- a Magyarországi viszonyokkal foglalkozom. Statisztikai adatokkal bemutatom a bevándorlók számának alakulását MagyarorPOLLITT C. (et al.) (2004) How governments do things through Semi-Autonomous Organizations, Palgrave Macmillan, New York, pp. 3-5. 4 HAJNAL GY. (2010.) The Agency Landscape in Hungary, 2002-2006., In: Laegreid, Per and Koen Verhoest (2010) (ed.): Governance of public sector organizations. Autonomy, control and performance, Houndmills / New York: Palgrave Macmillan pp. 44-65
3
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
3
szágon (5), majd áttérek a migránsokkal is foglalkozó ügynöki típusú szervezeteke(6), melyek az újkori állami kihívásokra adott szervezeti megoldás lehet Magyarországon. Majd nyomon követem két szakigazgatási ágazat szervezeti változásain keresztül, hogy a növekvő nyomásra és változó kihívásokra, milyen strukturális modellek kerültek bevezetésre. 1. A migráció és a tagállami integráció A bevándorlók hozzáférése a szociális biztonságot jelentő ellátásokhoz függ a munkaerő piaci részvételüktől, a foglalkoztatás ágazattól és a társadalombiztosítási járulék fizetésétől. Ennek függvényében fenn áll a valószínűsége, hogy bevándorlók nem élvezik ugyanazokat a társadalombiztosítási előnyöket, mint az ország állampolgárai.5 Az integráció mélyítésével, a társadalmakat érintő kihívások– például a munkanélküliség és az elöregedés – megjelenésével és hatásuk súlyosbodásával párhuzamosan fogalmazódott meg a tagállamok közötti egyre intenzívebb együttműködés igénye a szociálpolitika területén. A szociálpolitika célrendszere szoros kapcsolatban áll a közösségi foglalkoztatás politikával, mivel a megfelelő szintű foglalkoztatás számos szociális probléma ki alakulásának megelőzését és csökkentését szolgálhatja. Az egységes piac megteremtése megsokszorozta a más tagállamban munkát vállalók számát és kikényszerítette az egyes területek integrációját. Az Európai Unióban a szociális jog nem egyenlő a hagyományos szociális ellátásokkal, inkább a munka világával kapcsolatos kérdéseket öleli fel. Harmonizáció célja a tagállamok rendszereinek másodlagos jogalkotás útján történő közelítése és annak elkerülése, hogy a szociális ellátások tekintetében a migráns munkavállaló és családja hátrányt szenvedjen. 2. A Munkavállalási célú migráció klasszikus értelmezései6 2.1 Funkcionális megközelítés A népességmozgás funkcionális megközelítése a modernizációs elméleten és a neoklaszszikus közgazdaságtanon alapszik, amely úgy írja le a migrációt, mint egy eszközt, amely a többlet munkaerőt áthelyezi a főleg agrárgazdasági területekről az iparosodott városi területekre, és ezzel hozzájárul a gazdasági növekedéshez és a pszichoszociális irányváltáshoz a migrációs folyamaton keresztül. Az elmélet feltételezi, hogy a migráció az egyének racionális, haszonmaximalizáló döntésén alapul az általuk ismert objektív keretek, lehetőségek között. Ez alapján a migráció
PARROTT, T. M., KENNEDY, L. D. AND SCOTT, C. G. (1998) Noncitizens and the Supplemental Security Income, Program’, Social Security Bulletin pp. 3–32. 6 GOSS J. ÉS LINDQUIST L. (1993) Conceptualizing International Labor Migration: A Structuration Perspective International Migration Review, Vol. 29, No. 2 (Summer, 1995), pp. 317-351. 5
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
4
értelmezhető a munkavállalók válaszaként a különböző földrajzi területeken jelentkező bérkülönbségekre. 2.1.1 A migráció előnyei:
-
Rövidtávon megoldás nyújthat a munkanélküliségre, ezáltal politikai biztonsági szelep funkcióját is ellátja. A származási ország gazdaságát erősíti a hazautalt pénzösszegeken keresztül. Hosszú távon a belföldi megtakarítások aránya nő és a haza térő munkaerő új készségeket, technológiákat hoz magával, ami hozzájárul munkahelyteremtő befektetések ösztönzéséhez.
2.1.2 Motiváló tényező:
-
Magasabb fizetés külföldön. Annak a lehetősége, hogy összegyűjtse azt a tőkét, amivel később, ha hazatér megteremtheti az otthonát és saját vállalkozásának alapjait.
2.2 Strukturális megközelítés A strukturalista megközelítés a migrációt a kizsákmányoló gazdaságpolitikai kapcsolatok szempontjából magyarázza a küldő és a fogadó társadalmak között. Így nem annyira a migráció demográfiai vagy akár a szociogazdasági sajátosságaira koncentrál, ami a nemzetközi népvándorlást magyarázza, hanem a társadalmi osztályok között elfoglalt pozíciójára. Ebben a makrotársadalmi megközelítésben, a migráció megfigyelt mintái nem csak az egyéni döntések és cselekvések, de magába foglal objektív társadalmi és térbeli struktúrákat, amelyek megteremtik a szükséges feltételeit a munkavállalási célú migrációnak. 2.3 Az institucionalista megközelítés Ez felfogás szerint a migrációt leírhatjuk, mint intézményesült jelenséget. A nemzetközi migráció intézménye viszonylagosan állandó jellemzője a társadalomnak, ami társadalmi interakciók szabályozottságából ered. E szabályozás célja a határokon átívelő foglalkoztatás elősegítése a intézményi működési szabályokon és az erőforrások elosztásán keresztül .Ez a szabályozási keretrendszer meghatározza a munkavállalási célú migránsok struktúrákhoz való hozzáférésének lehetőségeit. Ez általában egy komplex intézmény, amely jól felkészült egyéneket, ügynöki típusú szervezeteket (a idegenrendészeti ,bevándorlási szervezeteken keresztül a multinacionális vállalatokig ) és más civil és állami szervezeteket foglal magában.7 MASSEY, D. et al. (1993) "Theories of International Migration: A Review and Appraisal," Population and Development Review, 19 (3):431-466.
7
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
5
Az institucionalista felfogás integratív megközelítéséből kiindulva vizsgálom azon nemzeti és nemzetközi intézményi kereteket, melyek a munkavállalási célú migránsok lehetőségeit meghatározzák. A vizsgálat nem teljes körű. Kiterjed az Európai Unió által meghatározott szabályozási keretekre és az egyes magyarországi szakigazgatási szervezetekre (Munkaügyi Szakigazgatás és Egészségügyi biztosítási Szakigazgatás). 3. A munkavállalási célú bevándorlók szociális jogai8 A munkavállalók szociális jogainak közösségi szintű koordinációja tagállamok munkavállalóival szembeni egyenlőtlenséget hivatott kiküszöbölni a szociális ellátások terén. A koordináció gondolata levezethető a korlátoktól mentes belső piac létrehozására irányuló közösségi törekvésből.9 Az alapító szerződések mögött húzódó gazdaságfilozófia - a korlátoktól mentes, szabadpiaci gazdaság megteremtésének igénye- a "négy alapszabadság"garantálásáról szóló cikkekben körvonalazódik leginkább. A gazdasági szempontok alapján vezérelt integráció más területek összehangolását (harmonizálását vagy koordinálását) is szükségessé tette. A szociális ellátások kapcsán felmerül a kérdés, hogy az egységes piac milyen szociális dimenzió kialakítását várja el? A szociális jogok biztosítása terén milyen szoros tagállami együttműködésre, harmonizációra van szükség?10 A munkaerő szabad mozgásának – a munkavállalók migrációjának – alapvető jogként való deklarálása azonban nem érheti el valós célját mindaddig, amíg annak gyakorlása, a munkavégzéshez kapcsolódó jogosultságok megszerzése, valamint a munkavégzéssel összefüggő kötelezettségek teljesítése védelem, illetve elismerés nélkül marad. A probléma abban gyökeredzik, hogy minden tagállam -, ugyan eltérő formában és mértékig – a szociális ellátások és támogatások révén szociális biztonsági hálót épített ki, mely a társadalom munkanélküli, munkaképtelen vagy nyugdíjas rétegeit segíti. Az állampolgárok az által vállnak bizonyos ellátásokra jogosulttá, hogy milyen mértékig járultak hozzá befizetéseik révén a szociális alaphoz. A munkavállalók Európai Unión belüli szabad mozgása felveti azt a kérdést, hogyan mely ország garantálja a munkavállaló szociális jogait, ha egyszerre több országban, vagy ha nem az állampolgársága szerinti országban végez munkát. Ebben az estben munkavállaló azzal – a tagállami szabályok koordinációja nélkül – hátrányosabb helyzetbe kerülne, vagy jogosulatlanul előnyre tenne szert, mint az, aki megszakítás nélkül egy ország szociális rendszeréhez tartozik. Az új munkahelye szerinti országban bizonyos szociális ellátások megszerzéséhez (pl. egészségügyi ellátás) bizonyos várakozási idő leteltével juthatna csak hozzá, vagy két országban kellene járulékokat fizetnie, vagy éppen ellenkezőleg egyik országban sem terjedne ki rá a szociális biztonsági HAJDÚ J. (2004) A szociális védelem alapkérdései az Európai Unióban. In: Gyulavári T. (Ed.): Az Európai Unió szociális dimenziója. Budapest
8
9
1612/68/EGK Rendelet (1968. október 15.) a munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról 10
ROOM, G. (2008) Social policy in Europe: paradigms of change. Journal of European Social Policy November 2008 18: 345-352, doi:10.1177/0958928708094891
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
6
ellátásokat biztosító járulékfizetési kötelezettség.11 Védelem nélkül maradna az a munkavállaló, aki egy olyan tagállamban dolgozik, amelyben a szociális ellátó rendszer az állandó lakóhellyel rendelkezőkre terjed ki és olyan államban él, melynek biztosítási rendszere az adott országban munkát vállalókat látja el. Másik, irracionális eset, mikor kettős védelem terjed ki a munkavállalóra, ugyanis mind a munkavégzése szerinti állam, mind az állampolgársága szerinti állam szociális ellátásaira jogosult.12 4. Tagállamok közötti koordináció A tagállamok szociális ellátó rendszerei nem harmonizáltak. A jogosultság feltételeiről, az ellátások köréről, azok színvonaláról, illetve a finanszírozási források meghatározásról, a járulékok mértékéről a tagállamok szabadon döntenek. E szuverenitásukról a tagállamok nem kívánnak lemondani. Az utóbbi évek tapasztalata azt mutatja, hogy szigorúan ragaszkodnak a hagyományokon alapuló jogintézményeikhez. A harmonizáció helyett a szociális biztonság területén a koordináció elve érvényesül. Az Európai Unió szociális jogok terén tett koordinációs törekvése a szabad mozgás és munkavállalás jogának gyakorlását korlátozó tényezők kiiktatását szolgálja. Elsődleges célja, hogy erősítse az Unió területén a munkavállalók mobilitását, a nemzetközi jogi háttér megteremtésével hozzájáruljon, hogy az unió egyik alapjoga, a szabad mozgáshoz való jog objektív mérce szerint szabadon és méltósággal legyen gyakorolható.13 Az Európai Unió szociális jogok terén bevezetett koordinációja rendeleti úton került meghatározásra. Ez a szabályozási forma lehetővé teszi a szabályok közvetlen és kötelező alkalmazását a tagállamokra nézve, és elsőbbséget biztosít a belső joggal szemben a jogalkalmazás során. A tagállamokon belül mozgó munkavállalók és önálló vállalkozók, valamint családtagjaik szociális biztonságáról az 1408/71 (EGK) sz. Tanácsi Rendelet, illetve az annak végrehajtására kiadott 574/72 (EGK) sz. Tanácsi Rendelet (a továbbiakban: koordinációs rendeletek) szól. A rendelet tartalmát már számos szerző feldolgozta, értelmezte,14 ezért a rendelet csak azon pontjait emelem ki, amely bemutatja, hogy milyen megoldásokat alkalmaz a tanács a tagállami ellátórendszerek összehangolása érdekben, és mely ellátásokra (tárgyi hatály) terjed ki az uniós koordináció. 4.1 A koordinációs szabályozás lényegi elemei15
GYULAVÁRI T. (2000) Az egyenlő bánásmód elvének dogmatikai és gyakorlati jelentősége. In: Kiss György (Ed.): Az Európai Unió munkajoga. Osiris, Budapest,pp. 57-168.
11
12
A migráns munkavállalók szociális biztonságának szabályozása az Európai Unióban, http://www.oep.hu/ 13 1612/68/EGK Rendelet 14 lásd. DR. PÁKOZDY I., (2003.), Dr. Lengyel B., Dr. Gellérné dr. Lukács É. — Rézműves J. (2003.) 15
1408/71/EGK rendelet, A munkavégzéssel összefüggő szociális jogosultságok köre
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
7
4.1.1. A tagállamok teljesen szabadon döntik el, hogy milyen járulékokért, befizetett adókért, milyen ellátásokat nyújtanak az állampolgáraik számára, milyen hogyan építik ki a szociális hálót. Ebből adódóan, a szociális biztonsági rendszerek EU által megvalósuló koordinációja a tagállamok eltérő jogszabályi hátteréből adódó és a gyakorlatban tényleges hátrányt előidéző akadályok elhárítását szolgálja. 4.1.2. Az EU előírja a tagállamok számára, hogy a szociális jogok és ellátások biztosításával összefüggésben egyenlő bánásmódot biztosítsanak az Európai Gazdasági Térség (későbbiekben EGT) tagállamok állampolgárai számára a jogalkotásban és a jogalkalmazásban egyaránt. Ez mind a jogosultságok, mind pedig a kötelezettségek szempontjából érvényesülő szabály. (Egyenlő elbánás elve) 4.1.3. A koordinációs rendeletek szerint főszabályként a munkavállalás helye szerinti tagállam szociális biztonsági jogszabályai alkalmazandók akkor is, ha a munkavállaló vagy önálló vállalkozó máshol rendelkezik lakóhellyel. (Bizonyos személyi körben, illetve helyzetekben speciális szabályok irányadók.) Az alapelv célja, hogy kiküszöbölje az egyidejűleg fennálló többes biztosítási kötelezettséget, valamint azt a nemkívánatos helyzetet, amelyben valaki biztosítás nélkül marad. Erre azért van szükség, mert a tagállamok szociális biztonsági rendszerei különféle biztosítási elvekre épülnek. Van, ahol a biztosítás a helyben lakáshoz (tartózkodáshoz) kötődik, míg más országokban a kereső tevékenység folytatása keletkeztet biztosítási kötelezettséget. 4.1.4. Annak érdekében, hogy egy tagállamban a munkaviszonyban töltött idő ne vesszen el a jogosultság számításánál az összeszámítás elve kimondja, hogy az életpálya során szerzett biztosítási időket együtt kell számítani, azaz az a tagállam, ahol az igényérvényesítésre sor kerül, köteles figyelembe a más tagállamban szerzett biztosítási időt. 4.1.5. Ellátások exportálhatóságának elve lehetővé teszi, hogy az egyszer már valamely tagállam területén megszerzett és elismert szociális jogosultságokat az Európai Unió és az EGT területén korlátozás nélkül élvezhesse a jogosult. Ez az elv a szerzett jogok megtarthatóságának elve a hosszú távú ellátásoknál, mint pl. a nyugellátások releváns. 4.2 A szociális biztonsági rendszerek koordinációjának tárgyi hatálya A tárgyi hatály azon ellátásokat sorolja fel, amelyeket a tagállamoknak minden potenciális igénylőnek biztosítani kell az előbb az alapelvek között említett nemzeti elbánás alap-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
8
ján, ha arra az érintett jogosultságot szerzett. Ezen ellátások köréből, csak azok maradnak ki, amelyek szociális segélynek minősülnek, hiszen ezek az azt folyósító, biztosító hatóság döntésétől függnek, ún. diszkrecionális elemet tartalmaznak. Így a rendeletek tárgyi hatálya alá tartoznak: - a betegségi és anyasági ellátások, - a rokkantsági ellátások, - az öregségi nyugdíj, - a hozzátartozói nyugellátások, - az üzemi baleset és foglalkozási megbetegedés esetén járó ellátások, - a halál esetére járó ellátások, - a munkanélküli ellátások, valamint - a családi ellátások. Az úgynevezett speciális, nem járulékalapú (nem járulékfizetéshez kötött) ellátások ugyancsak a tárgyi hatály alá tartoznak, azaz a rendeletek ez esetekben is alkalmazandók. Ezek a következők: - a fenti ellátásokat kiegészítő, azokat pótló vagy felváltó ellátások, valamint - a fogyatékkal élő személyeknek járó speciális ellátások. 5. A bevándorlók számának alakulása Magyarországon a 2000-es években Magyarország elhelyezkedése miatt potenciális célországnak számított és számít ma is a menekültek számára. Különösen kimutatható ez az elhúzódó dél-szláv konfliktusok idején ,amikor tömegesen érkeztek hazánkba , mint első biztonságos országnak minősülő területre a menekült és menedékes státusz kérő legális és illegális migránsok. A Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal adatai alátámasztják, hogy hazánk növekvő menekült nyomásnak van kitéve a 2000-es években is (1. táblázat és 1. ábra). A menekültek nemzetiségük szerint többségében koszovóiak, szerbek, afgánok, vietnámiak és nigériaiak. A menekült státuszt kérelmezőkkel kapcsolatban az államnak elszállásolási, ellátási kötelezettsége van, biztosítani kell számukra a nemzetközi szerződésekben rögzített menekültnyi eljárást. 1. Táblázat: A Magyarországon regisztrált menedékkérők számának alakulása 20032009. között
Év 2003. 2004.
Regisztrált menedékkérők száma összesen 2 401 1 600
Európai fő 659 503
Európán kívüli % 27,45 31,44
fő 1 742 1 097
% 75,55 68,56
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
2005. 2006. 2007. 2008. 2009.
1 609 2 117 3 419 3 118 4 672
548 847 1162 1 783 2 615
9
36,29 40,01 33,98 57,18 55,98
1 025 1 270 2 257 1 335 2 057
63,71 59,99 66,01 42,82 44,02
Forrás: A BÁH statisztikai kiadványfüzete, http://www.bmbah.hu 1. Ábra: A Magyarországon regisztrált menedékkérők számának alakulása 2003-
2009. között
Forrás: A BÁH statisztikai kiadványfüzete adatai alapján, http://www.bmbah.hu Hazánk, a 2004-es csatlakozást követően a közép-kelet európai országokból érkező munkavállalási célú bevándorlók számára is vonzó célországgá vált. Nagy számban érkeztek 2004. után a román és ukrán munkavállalók Magyarországra, az Európai Unió keleti határ országába. Az alábbi diagram (2. ábra) a kiadott tartózkodási engedélyek számának alakulását mutatja. A tartózkodási engedélyek 50-60%-a munkavállalási célra kiadott engedély volt. A kérelmezők többségében román, ukrán és kínai nemzetiségű állampolgárok voltak. 2007-ben egy marginális visszaesés figyelhető meg a kiadott engedélyek számában. Ez nem a migránsok tényleges visszaesését jelenti, hanem Románia és Bulgária európai uniós csatlakozásával magyarázható. A két ország állampolgárai a csatlakozástól számítva EGT állampolgárnak minősülnek, így számukra megszűnt a tartózkodási engedélykérési kötelezettség az EGT tagállamok területén. 2. Ábra: A Magyarországon harmadik országbelieknek kiadott tartózkodási engedé-
lyek számának alakulása 2003-2009. között
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
10
Forrás: A BÁH statisztikai kiadványfüzete adatai alapján, http://www.bmbah.hu Azáltal, hogy a román és bolgár bevándorlók státusza megváltozott, jogosulttá váltak az EGK állampolgárokat megillető szociális ellátások és szolgáltatások körére. A magyar hatóságoknak eleget kell tenniük ezen jogok biztosításának a közösségi előírásoknak megfelelően. A munkaerő-migráció hatása a magyar munkaerőpiacra összességében kicsi, bár vannak régiók, foglalkozások és ágazatok, ahol nem elhanyagolható. Ha munkavállalási célú bevándorlók által betöltött foglalkozások típusait elemezzük, (a FEOR kategóriái szerint) a kiadott általános engedélyek körülbelül 60%-a egyszerű szolgáltatás jellegű foglalkozásokra, ezen belül kb. kétharmada elsősorban egyéb segédmunkásokra vonatkozott (pl. alkalmi munkás). A további betöltött foglalkozások tipikusan a következők voltak: kézi anyagmozgató, csomagoló, egyszerű mezőgazdasági foglalkozások (pl. napszámos, mezőőr), szakács, tehergépkocsi-vezető, konyhai kisegítő. A magyar munkaerőpiacról nem állítható, hogy nem tud több külföldi munkaerőt felvenni. Sőt, van jele annak, hogy a kereslet (a hiányszakmák létszámigénye) és a külföldi munkaerő (legális) alkalmazása jól illeszkedik egymáshoz. A külföldiek jelentős része hagyományosan szakképzetlen, egyszerű szolgáltató, illetve mezőgazdasági szektorokban vállal munkát, továbbá a kereskedelemben dolgozik, melyek hiányszakmáknak számítanak Magyarországon, így a külföldi munka iránti kereslet és a kínálat megfelel egymásnak. A FMM foglalkozási prognózisa is a vállalatok külföldi munkaerő iránti növekvő keresletét támasztja alá (Munkaerő-piaci, 2006).16 3.
16
Ábra: A Magyarországon kiadott regisztrációk, engedélyek, illetve bejelentések és zöldkártyaigazolások 2007.I-XII. és 2008.I-XII.hó között
HÁRS Á.- SIK E.(2006): Szempontok a román-bolgár EU csatlakozás magyar munkaerőpiacra gyakorolt hatásának értékeléséhez, http://www.tarki.hu/hu/news/2007/kitekint/20070117.html
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
11
Forrás: Adatok a külföldi állampolgárok magyarországi munkavállalásáról a Foglalkoztatási és Szociális Hivatal nyilvántartásai alapján, Időszak: 2008, http://www.afsz.hu Ha a 2008-ban kibocsátott engedélyek, bejelentések számát viszonyítjuk a 2007-es adatokhoz, akkor megállapítható, hogy a 2008-ban kiadott engedélyek száma 2007-hez képest 27%-kal csökkent. Csökkenés mutatható ki (3. ábra) a legnagyobb létszámban előforduló nemzetek külföldi munkavállalói körében (román, szlovák, ukrán). Viszont bizonyos állampolgárságú (olasz, horvát, vietnámi) munkavállalók körében, akik ugyan lényegesen kisebb létszámú állományt képeznek, de a kiadott engedélyek számának változása 2007-hez viszonyítva kiemelkedően pozitív irányba mozdult el. 4.
Ábra: Magyarországon legálisan tartózkodó külföldiek számának éves alakulása 2001- 2009. között
Forrás: Központi Statisztikai Hivatal adatbázisa, http://portal.ksh.hu A Központi Statisztikai Hivatal adatai összesítve jelzik a különböző státuszú legálisan Magyarországon tartózkodó külföldiek számának éves alakulását (4. ábra). 2001 óta nö-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
12
vekvő tendenciát figyelhetünk meg a bevándorlók számában. Ami a nettó migrációt illet (Magyarországra bevándorlók száma – elvándorlók száma) 2001 óta pozitív adatot mutatnak a statisztikai összesítések (5. Ábra). 5. Ábra: Magyarországon legálisan tartózkodó külföldiek számának éves alakulása
2001- 2009. között
Forrás: Központi Statisztikai Hivatal adatbázisa, http://portal.ksh.hu A bevándorlás társadalomra és gazdaságra gyakorolt hatása összetett, diverzifikált. Annak megítélése, hogy hogyan befolyásolja a munkaerő-piaci helyzet alakulását vagy a bérek változását, mindig az adott gazdasági helyzettől, a foglalkoztatási szektortól függ. Az állami szerepvállalás viszont megkérdőjelezhetetlen a migránsokkal összefüggésben. A bevándorlási politika megvalósítása több szakigazgatási ágazat összehangolt cselekvését igényli. Átöleli a rendészeti, bevándorlási, szociális- és egészségügyi, foglalkoztatáspolitikai, oktatásügyi igazgatási területet. 6. Az ügynöki típusú szervezetek Magyarországon Magyarország Unióhoz való csatlakozása jelentős kihívást jelentett a hazai közigazgatási szervezetrendszerre, adminisztratív kultúrára. Nemcsak a jogalkotás terén vált szükségessé a harmonizáció, de a jogalkotói akarat eredményes végrehajtásához újra kellett gondolni a hatósági jogalkalmazás szervezeti struktúráját. Az európai uniós csatlakozást megelőző években jelentős szervezeti változások történtek közigazgatgatás terén. 6.1 Funkcionális nyomás 2000 elején az Európai Unió Bizottsága a négy stratégiai célkitűzés egyikeként jelölte meg az európai kormányzás reformját. Azonban az európai integrációtól függetlenül is lezajlottak olyan politikai folyamatok, amelyek az ügynöki típusú közigazgatási szerve-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
13
zetek felértékelődéséhez vezettek. Ennek oka az államra nehezedő funkcionális nyomás a közszolgáltatás-szervezési feladatok területén, amely az alábbiakat jelenti: - Az egyes szabályozási területek komplexitása, - politikai törekvés, hogy a kevésbé népszerű közfeladatok ellátásának felelősségét átruházzák, - és az úgynevezett „hihető elkötelezettség” az egyes közpolitikák végrehajtása iránt.17 6.2 Horizontális struktúra kiépítése iránti igény A funkcionális nyomás mellett a térfolyamatok is egyre erőteljesebb szerepet játszanak a politikai intézményrendszer formálódásában, a horizontális struktúrák kiépülésében. A központi és helyi szint közötti mező az új kormányzási, illetve érdekartikulációs formák (tripartizmus, korporatizmus) megjelenésével, „alkudozási” tereppé, az ún. „governance” típusú irányítás helyszínévé vált.18 A fenti elvárásokra válaszként jött létre az ügynöki típusú szervezet, melyek lényege az alábbi jellemzőkben foglalható össze: Viszonylagos autonómiával rendelkező, állami intézmények, melyek szervezetileg a minisztériumoktól elkülönülve, de jogilag a minisztériumok felügyelete alatt működnek és egy specifikus igazgatási funkció ellátására hozták létre, annak érdekében, - hogy csökkentsék a politikai beavatkozást a szakigazgatási feladatok ellátása terén, - A szolgáltatások közelebb kerüljenek az állampolgárokhoz, - A szervezeteket jól körülhatárolható funkciók szerint különítsék el az átláthatóság érdekében, - A specializáció révén növeljék a szaktudást, - Növeljék a szervezet alkalmazkodóképességét, flexibilitást a változó környezeti elvárásokhoz19. A változó társadalmi és intézményi környezet teremtette meg az egyes szakigazgatási intézményrendszerek átalakításának szükségességét. A vizsgált szervezetalakítások magukon viselik az ügynöki modell strukturális sajátosságait. Az alábbiakban a munkaügyi és egészségbiztosítási szakigazgatási szervezetrendszer átalakítását követem végig a rendszerváltást követően napjainkig. Ez a két terület meghatározó szerepet játszik a munkavállalási céllal érkezű uniós állampolgárok szociális ellátásinak biztosításában.
HAJNAL GY. (2010) The agency landscape in Hungary, 2002-2006, In: Laegreid, Per and Koen Verhoest (2010) (ed.): Governance of public sector organizations. Autonomy, control and performance, Houndmills / New York: Palgrave Macmillan pp. 46. 18 PÁLNÉ K. I. (2005) Regionalizmus és decentralizáció: dél-dunántúli párhuzamok. ECHO, 2005. október 4-5. pp. 1-4. http://www.pecs2010.hu/sajto/doc/ECHO_05okt_PKI.-doc. 19 POLLITT C. (et al.) (2004) How governments do things through Semi-Autonomous Organizations, Palgrave Macmillan, New York, pp. 10., 18-20.
17
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
14
Először az egyes szakigazgatatási ágazatokat definiálom, majd a rendszerváltástól kezdődően bemutatom azokat az átszervezési folyamatokat, amelyeket a társadalmi, politikai, nemzetközi, gazdasági körülményekben bekövetkezett változás indukált. Véleményem szerint 3 szakaszra bontható a szakigazgatási szerveztek strukturális folyamata: - Decentralizáció időszaka. Amikor az erősen központosított állami feladatellátás lebontásának igénye jelenik meg a rendszerváltást követően az egyes szakigazgatási területeken is. A demokratizmus és az önkormányzatiság jegyében a feladatok növekvő számban kerülnek helyi, illetve területi hatáskörbe. Megjelenik a helyi érdekképviselet bevonásának igénye és a szolgáltatások ellátásának állampolgárokhoz közeli szintre történő megszervezése. - Regionalizmus: Az Európai Unióhoz való csatlakozás az egyes igazgatási struktúrák regionális szintű megszervezését tették szükségessé a forrás allokáció megvalósítása és a hatékonyabb feladatellátás érdekében. - Központosítás: A megyei kormányhivatalok megszervezésével és a feladatok egy szervezetbe történő integrálásával egy erős feladat koncentráció megy végbe a szakigazgatás területén. Ennek célja az erős kormányzati kontroll biztosítása, az egyablakos ügyintézés lehetőségének megteremtése, illetve a költségtakarékossági szempontok érvényre juttatása. 7. A munkavállalási célú migránsokra vonatkozó szabályozási struktúra 7.1 Munkaügyi Igazgatás meghatározása 7.1.1 Általános meghatározás A munkaügyi igazgatás kifejezés a nemzeti munkaügyi politika területén végzett közigazgatási tevékenységekre vonatkozik. A munkaügyi igazgatás rendszere a munkaügyi igazgatásért felelős és/vagy abban részt vevő közigazgatási testületeket integrálja. Idetartoznak a részben állami és regionális vagy helyi szervezetek, vagy a decentralizált igazgatás bármely egyéb formája. Magában foglalja továbbá az ilyen testületek tevékenységének koordinálására, és a munkáltatókkal és munkavállalókkal, valamint szervezeteikkel történő konzultációra szolgáló és részvételükkel együtt megvalósuló bármely intézményi keretet.20 7.1.2
Hazai szabályozási intézményi struktúra
A hazai Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat, országos hatáskörű szervként kettős feladatot végez a munkavállalási céllal érkezű uniós állampolgárok tekintetében. Egyik alapvető feladata a nyilvántartás, és a foglalkoztatáspolitikai stratégia megalapozása céljából éves
20
Munkaügyi igazgatásról szóló Ajánlás, 1978.,www.afsz.hu
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
15
statisztikai jelentést készít a külföldi munkavállalókról. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek Magyarországon történő foglalkoztatását a 355/2007. (XII. 23.) Korm. rendelet szabályozza. A rendelet 6. § értelmében a munkáltató a foglalkoztatni kívánt személy alkalmazását az illetékes munkaügyi központnak köteles bejelenteni. A külföldiek magyarországi munkavállalására vonatkozó szabályozási rendszer alapja a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (Flt) 2. és 7. §-a. Az Flt. szerint a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyeket az e törvény és végrehajtási szabályai által tartalmazott jogokat és kötelezettségeket illetően a magyar állampolgárral azonos jogok és kötelezettségek illetik meg és terhelik.21 7.2 Egészségbiztosítási szakigazgatás meghatározása 7.2.1
Általános meghatározás
Az Egészségbiztosítás - a társadalombiztosítás alrendszereként- a nemzetgazdaság autonóm, elkülönült társadalmi kockázatközösségen alapuló, szolidaritási elven állami garanciával működő, önálló gazdasági alapokkal rendelkező alrendszere Az Alkotmány rendelkezései szerint a Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legteljesebb testi és lelki egészséghez, továbbá a magyar állampolgároknak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, rokkantság, betegség, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. Az állam az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. 7.2.2
Hazai szabályozási intézményi struktúra22
Társadalombiztosítási szempontból a külföldiek köre nem kizárólag a külföldi állampolgárságot jelenti, hanem külföldinek minősül mindenki, akit nem kell belföldinek tekinteni, tehát a magyar állampolgár is, ha nem rendelkezik állandó magyarországi lakóhelyLUKÁCS, É. (2002) A külföldiek foglalkoztatásának európai közösségi jogi vonatkozásai. In Berke Gyula– Gyulavári Tamás–Kiss György (szerk.): Külföldiek foglalkoztatása Magyarországon. Budapest, KJK Kerszöv
21
22
1997. évi LXXX. törvény a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról
195/1997. (XI. 5.) Korm. rendelet a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény végrehajtásáról 1997. évi LXXXIII. törvény a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól 217/1997. (XII.1.) Korm. rendelet a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
16
lyel. Az egészségügyi ellátásokra egyes jogviszonyok esetén csak a társadalombiztosítási szempontból belföldinek minősülő személyek jogosultak. A társadalombiztosítási szempontból belföldinek minősül - többek között - a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény hatálya alá tartozó személy, aki a szabad mozgás és a három hónapot meghaladó tartózkodás jogát a Magyar Köztársaság területén gyakorolja, és itt bejelentett lakóhellyel rendelkezik. A biztosítási jogviszonyt keletkeztető jogviszonyban álló személyek (három hónapot meghaladó tartózkodás esetén az uniós munkavállaló is, aki bejelentett lakóhellyel rendelkezik) az egészségbiztosítás valamennyi ellátására jogosultakká válhatnak, hiszen járulékot fizetnek. Az egészségügyi szolgáltatás igénybevételére való jogosultság a biztosítási jogviszony, illetve az alapul szolgáló jogosultsági feltétel megszűnését követően még meghatározott ideig fennáll, ez az ún. passzív jogon való jogosultság. 7.2.3
Az Országos Egészségügyi Pénztár feladata
A szervezet finanszírozási feladatokat végez az egészségbiztosítás és az egészségpolitika céljainak megvalósulása érdekében. Az egészségügyi szolgáltatások nyújtása során alapvető érdek, hogy a biztosítottak esélyegyenlősége érvényesüljön (összhangban egyenlő bánásmód elvével az Európai Gazdasági Térség (későbbiekben EGT) tagállamok állampolgárai számára), és ésszerű egyensúly alakuljon ki az alapellátás és szakellátás között. Az OEP természetbeni és pénzbeli ellátásokat nyújt a biztosítottaknak. A természetbeni ellátások tartalmazzák az egészségügyi szolgáltatásokat (pl a megelőzés célú vizsgálatok, az egészségügyi alapellátás, fekvőbeteg ellátás, járóbeteg ellátás, betegszállítás és baleseti ellátás) és az ártámogatásokat (pl. gyógyszerár-támogatás). Bizonyos szolgáltatások esetében a biztosítottak térítési díjat fizetnek. Az OEP által nyújtott pénzbeli ellátások a táppénz, terhességi-gyermekágyi segély, gyermekgondozási díj, a baleseti ellátások (például baleseti táppénz). Az OEP szerződéses kapcsolatban áll az egészségügyi szolgáltatókkal. Az egészségügyi intézmények beruházási- és fejlesztési kötelezettségei nem az OEP-et terhelik. Ezekről az intézmények tulajdonosai (helyi önkormányzatok, egyetemek, vagy az országos intézetek esetében az állam) kötelesek gondoskodni. Magyarországon napjainkban az egészségügyi intézmények túlnyomó többsége önkormányzati tulajdonban van. Az OEP - az egészségbiztosítást érintően - a más országokkal kötött szociálpolitikai, illetve szociális biztonsági egyezmények végrehajtó szerve. Nemzetközi együttműködésekből fakadó kötelezettségeként közreműködik a társadalombiztosítással kapcsolatos nemzetközi szerződések előkészítésében, gondoskodik azok végrehajtásáról, összekötő szervként és illetékes intézményként hajtja végre az európai uniós tagságból adódó, valamint az európai közösségi rendeletek által előírt feladatokat, továbbá részt vesz az uniós szakbizottságok, nemzetközi szerveztek szakmai munkájában, ellátja hatáskörébe tartozó nemzetközi kötelezettségvállalással összefüggő feladatokat. 23 23
Az Országos Egészségbiztosítási Pénztár Alapító okirata, 2011. www.oep.hu
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
17
8. Szervezeti struktúraváltás szakaszai 8.1 Decentralizáció a rendszerváltás jegyében 8.1.1 A munkaügyi szakigazgatási feladatok decentralizációja 1991. január 1-ig a munkaügyi igazgatás kétséget kizáróan government típusú. Legfőbb jellemzője a centralizáció, a központi irányítás, a Munkaügyi Minisztérium, majd az Állami Bér es Munkaügyi Hivatal (ÁBMH) által. A helyi hatalomban való megtestesülését a megyei tanácsok munkaügyi osztályai jelentették. A gazdasági szerkezetváltás elősegítő folyamatok életre hívták a területi érdekegyeztetés csiráit, mely a támogatások megítélésének mechanizmusában, technikáját és szervezeti formáját tekintve is újdonságot jelentett (Regionális Fejlesztési Bizottság). Az 1990–es évek végére az ország térszerkezete, térségi és területi tagoltsága lényegesen eltér a rendszerváltás előtti helyzettől, amelyben meghatározó szerepet játszanak a piacgazdálkodásra jellemző elemek. A gazdasági, társadalmi szerkezetváltás hatásai a munkaerő-piaci folyamatokban is tükröződnek. Már az 1994-es és 2002-es közigazgatás reformok előkészítését szolgáló tanulmányban is felmerült a munkaügyi szakigazgatás szervezetrendszerének átalakításának szükségessége, profiljának tisztítása. Az uniós csatlakozásból fakadó új feladatok, harmonizációs kötelezettségek (pl. munkavállalók szabad áramlásának biztosítása, egyenlő elbánás elvének érvényesítése, uniós forrásból finanszírozott foglalkoztatási programok végrehajtása) elkerülhetetlenné tették a szakigazgatási feladat ellátásának decentralizált típusú megszervezését. 1994-ben felmerült már a hatósági feladatok leválasztásának és önkormányzatokhoz rendelésének, illetve az ellenőrzés biztosítása érdekében a szolgáltatások és a pénzelosztó funkcióik szétválasztásának terve. A reform azonban elmaradt. Az 1995-ben elkezdett szervezetkorszerűsítés éppen a hatósági és szolgáltatási feladatok harmonizálására irányult az egységes szolgáltatási színvonal biztosítása érdekében. Így a kilencvenes évek végére a szervezeten belüli munkamegosztást a feladatok decentralizálása – kirendeltségekhez való telepítése - jelentette. A szakmai döntési folyamatokban a kirendeltségek önállóságot kaptak. A kirendeltségek e viszonylagos önállósága az a szakmai alap, amelyre a regionális átszervezést a későbbiekben építeni lehetett.24 8.1.2
Az önkormányzati felügyelet évei Egészségbiztosításban
A rendszerváltást követően a társadalombiztosítás több átalakuláson ment keresztül. 1991-es „A társadalombiztosítási rendszer megújításának koncepciójáról és a rövid távú feladatairól” elnevezésű törvény a költségvetéstől még 1989-ben elkülönített TársadaPULAY GY. (2006) Nincs időnk, hogy siessünk, nincs okunk, hogy várjunk (Gondolatok a 15 éves központi közigazgatásról). Magyar közigazgatás, 56. évf. 2006/3-4. sz. pp. 129-135.
24
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
18
lombiztosítási Alapot két részre osztotta: Egészségbiztosítási Alapra és Nyugdíjbiztosítási Alapra. Irányításukat az alapok szerint szerveződő önkormányzatokra bízta. 1993-ban alakult meg az Egészségbiztosítási és Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat, s ezzel megszűnt az országos Társadalombiztosítási Főigazgatóság. Az önkormányzatok létrejöttével az ország második legnagyobb elosztórendszere - ha jelentős korlátozásokkal is önkormányzati irányítás és felügyelet alá került. Az önkormányzatok megalakulásával egyidejűleg három fontos változás történt a társadalombiztosítás irányításában: - Korlátozott felügyeleti jogkörrel rendelkező felügyelő bizottságok helyébe a biztosítottakat közvetlenül képviselő Nyugdíjbiztosítási és Egészségbiztosítási Önkormányzat lépett, azaz a társadalombiztosítás a tulajdonosok - a járulékfizetők - biztosítottak irányítása alá került. - Az Önkormányzat irányítására történő áttéréssel a társadalombiztosítás igazgatási szervezete kivált az államigazgatásból és az önkormányzatok közvetlen felügyelete alá került. - A korábbi egységes szervezet kettévált, létrejött az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) és az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság (ONYF) és egyidejűleg megtörtént a területi szervek szétválása is (Megyei Egészségbiztosítási Pénztárak, továbbiakban:MEP). 1998-ig az Alap működése felett a társadalmi kontrolt az Önkormányzatok gyakorolták. Az Önkormányzatokat 1998-ban feloszlatták. Az alapok felügyelete közvetlenül a Kormány alá került. Az OEP irányítását a Kormány az illetékes miniszter útján látja el.25 8.2 Regionalizmus Az Európai Uniós csatlakozására történő felkészülés időszakában megjelenő új feladatok tovább erősítették az ügynöki típusú igazgatás szükségességét a szakigazgatások területén. Ez a megvalósulásban az alábbi kihívásokat jelentette: - A intézményrendszereknek fel kellett készülnie a Strukturális Alapok fogadására, az általuk finanszírozott programok szervezésére, - ki kellett építeniük a megvalósításukra hivatott szervezeteket, azok intézményi kereteit - meg kellett teremteni az uniós elvárások (szociális jogok diszkrimináció mentes garantálása, nyilvántartási feladatok) végrehajtásának intézményes garanciáit. 8.2.1
A Munkaügyi feladatok regionalizálása
A foglalkoztatáspolitikai feladatokat ellátó szervezet, az Állami Foglalkoztatási Szolgálat (ÁFSZ) alá tartozó fővárosi és megyei munkaügyi központok helyébe 2007-ben a regionális munkaügyi központok léptek. A regionális kirendeltség hatásköre kiterjed a mun-
25
A magyar társadalombiztosítás története (2011), www.oep.hu
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
19
kanélküli ellátásokkal, valamint a foglalkoztatást elősegítő támogatásokkal kapcsolatos feladatok ellátására az illetékességi területén. A középirányító szerepkört betöltő Foglalkoztatási Hivatal Foglalkoztatási és Szociális Hivatallá alakult át, tekintettel arra, hogy tevékenységét az egyes szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi, valamint ifjúsági feladatok ellátására is kiterjesztették. A kormány célja a szervezeti átalakítással a döntési szintek csökkentése, ezáltal az átlátható és ellenőrizhetőbb támogatási célok érvényre juttatása. A pénzügyi, számviteli, a hatósági engedélyezés, az egyes tevékenységek folytatásához szükséges nyilvántartások vezetése, továbbá az adatszolgáltatási feladatok a regionális munkaügyi központ központi szervezeti egységeihez kerültek, ez lehetővé tette az adat- és információ igények egyszerű szolgáltatását. A munkaügyi központok régiós szintű átalakításával csökkent a vezetők száma, és a 20 százalékos létszámleépítés hozzájárult a költségvetési kiadások csökkentéséhez. A régió kialakításával a munkafolyamatokat támogató integrált informatikai rendszer bevezetésével egységes gyakorlat, és gyorsabb kommunikáció valósítható meg. Az ÁFSZ rugalmasabb, a munkaerő-piaci változásokhoz gyorsabban igazodó szolgáltatásorientált szervezetként, az ügyfelekkel való internetes kapcsolat megvalósításával (internetes állásbejelentés, önéletrajzok elhelyezése, ezekben való szabad keresés lehetőségével) közelebb kerülhet a munkaadókhoz és a munkát keresőkhöz is. 8.2.2
Centralizáció és dekoncentráció az egészségbiztosításban
2000. január 1-jétől szervezetileg is egy centralizációs folyamat indult el. A területi igazgatási szervek egyszemélyes vezetése megszűnt. A Megyei Egészségügyi Pénztárak (MEP) szervezeti egységeit négy szakterület - általános, közgazdasági, egészségügyi és informatikai - alá sorolták, az egyes szakterületeket régiónként (3 megye) főosztályvezető vezette. A területi főosztályok szervezete nem volt, csak vezetője. A döntési szintek szervezeten kívülre kerültek, két - helyileg egymás mellett dolgozó - osztály hivatalos kapcsolata csak a főosztályvezetőn keresztül jöhetett létre, akinek székhelye nem mindig a MEP székhelyén volt. A területi főosztályi rendszer kísérlete másfél évig tartott, majd a MEP-ek élére ismét egyszemélyi felelős vezetőket neveztek ki. Ezzel párhuzamosan kialakították a főkoordinátori rendszert, amely elvileg a regionális kapcsolatok fenntartását szolgálta ugyanakkor, pl. a főigazgatói főkoordinátor illetékességi területén kötelezettségvállalási jogosultsággal rendelkezett a gyógyító, megelőző ellátások keretében nyújtott szolgáltatások finanszírozására. A Pénztáraknál lefolytatott vizsgálatok alapján az ÁSZ megállapította 26 a koordinátori rendszer nem illeszkedik szervesen az OEP szervezeti struktúrájába. A főigazgatói főkoordinátor, illetve az informatikai koordinátor feladat- és hatáskörére vonatkozó főigazgatói utasítások a helyszín i vizsgálat lezártáig hatályban voltak. 2009. január elsejével felállításra került az OEP regionális szintű igazgatási struktúrája. A regionális egészségbiztosítási pénztárak (továbbiakban: REP) az OEP irányítása alatt álló,
26
ÁSZ jelentés az Egészségbiztosítási Alap működésének ellenőrzéséről (2003) www.asz.hu/jelentes
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
20
önálló jogi személyiséggel rendelkező igazgatási szervek voltak. A REP illetékessége a területéhez tartozó megyék közigazgatási területére terjedt ki (országos illetékességgel gyakorolt hatáskörök kivételével). A REP élén egyszemélyi felelős vezetőként az OEP főigazgatója által kinevezett igazgató állt. A REP illetékességi területén az uniós állampolgárok tekintetében ellátta a TAJ-számot igazoló hatósági igazolvány, a nemzetközi egyezmények, illetve a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló, 1971. június 14-i 1408/71/EGK tanácsi rendelet szerinti formanyomtatvány, továbbá az Európai Egészségbiztosítási Kártya kibocsátásával kapcsolatosan a hatáskörébe tartozó feladatokat.27 A REP székhelyén, illetve kirendeltségei központjában ügyfélszolgálati irodákat működtetett. 8.3 Költséghatékonyság és a koncentráció A 2011. január 1-ével felállított megyei kormányhivatalok a korábbi területi államigazgatási szervek jelentős többségét integrálják magukba.28 Többek között a hivatal szervezetéhez tartozik az Egészségbiztosítási Pénztári Szakigazgatási Szerv és a Munkaügyi Központ a korábbi regionális ágazati szervezek jogutódjaként.29 Az összevonással megszűnt az érintett hivatalok önálló gazdálkodása. Az átalakítástól olcsóbb és hatékonyabb közigazgatást remélnek, azáltal, hogy fölszámolják az államigazgatás párhuzamosságait, az egyablakos ügyintézés bevezetésével átláthatóbbá, hatékonyabbá teszik az ügyintézést, az ügyfeleket számára.30A hivatal élén a kormánymegbízott áll. Az OEP központi hivatala megmaradt az egészségbiztosításért felelős miniszter irányítása alatt működő központi államigazgatási szervként. A regionális egészségbiztosítási pénztárai viszont 2011. január 1-vel megszűntek. Az ügyfélszolgálatokat év elejétől a Kormányhivatalok Egészségbiztosítási Pénztári Szakigazgatási Szervei működtetik. 9. Konklúzió Jelen cikk fókuszában az állami szerepvállalás vizsgálata állt a munkavállalási migrációval és a szociális jogok biztosításával összefüggésben. A közigazgatási szervezetek strukturális vizsgálatával arra kerestem a választ, hogy az egyes környezeti változások (politikai rendszerváltozás, Európai Unióhoz való csatlakozás, a munkavállalási célú migránsok szabad áramlása) hogyan befolyásolja a szociális ellátásokkal összefüggő szakigazga-
27
28
OEP SZERVEZETI ÉS MŰKÖDÉSI SZABÁLYZAT (2010.), http://www.oep.hu
2010. évi CXXVI. törvény a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet a fővárosi és megyei kormányhivatalokról 29 288/2010. (XII. 21.) Korm. rend. 30 Szabó Erika államtitkár, 2010.augusztus, MTI
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
21
tási szervek szervezését. A vizsgált estek alátámasztják azon feltevésemet, hogy a fent említett külső körülmények hatással vannak a közigazgatási szervezeti felépítésre. A rendszerváltást követően erős decentralizációs folyamat kezdődött a közfeladatellátás területén is. A demokratizmus és az önkormányzatiság jegyében a feladatok növekvő számban kerülnek helyi, illetve területi hatáskörbe. Az Unióhoz való csatlakozást követően a szakigazgatási szervek hivatalainak regionalizálásával megvalósult a területi (regionális) érdekegyeztetés, a hálózatépítés, az erőforrások – mind a humán, mind a financiális erőforrások – kezelése, a partnerkapcsolatok kiépítése, az átlátható unió támogatás allokációja, az állampolgárokhoz közeli feladatellátás megszervezése. A 2011-es kormányzati intézkedések, melyek a mostani államreform részét képezik (létszámelőírás, szervezeti integráció stb.) jól érzékelhetően elsődlegesen az államháztartás deficitjének csökkentését szolgálják. A megyei kormányhivatalok megszervezésével és a feladatok egy szervezetbe történő integrálásával egy erős feladat koncentráció megy végbe a szakigazgatás területén, amely a korábbi ügynöki típusú igazgatási szervezetrendszer ellen hat.
