Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011 KAPONYI ERZSÉBET

Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

KAPONYI ERZSÉBET A KÖZÖS EURÓPAI MENEKÜLTÜGYI RENDSZER ÉS AZ ALAPVETŐ JOGOK VÉDELME*

Bevezető A nemzetközi migráció komplex kérdése az Európai Unióban folyamatosan szerepel a politikai döntéshozók napirendjén, és egyaránt része a nemzeti, a regionális és a globális szintű fejlesztési stratégiáknak. A migráció által, akár tranzit akár célországként vagy mindkettőként, szinte minden Uniós ország érintett.1 A nemzetközi migrációnak számtalan oka lehet, de általánosságban elmondható, hogy annak fontos mozgatórugója a szegénység, a kedvezőtlen gazdasági és szociális fejlődési kilátások, a tisztességes munka hiánya, a magas munkanélküliség és a gazdasági válság,2 amit még sok esetben természeti katasztrófák, betegségek, háborús események is tetéznek. A klímaváltozások hatására is egyre több ember kénytelen megfelelő megélhetést biztosító országot keresni. Az ENSZ Emberi Jogi Tanácsának 2008. márciusi döntése értelmében a klímaváltozások, környezeti szűkösség (pl. vízhiány, árvizek, elsivatagosodás, termőföldromlás) miatt hazájukat elhagyni kényszerülőknek (Environmentally motivated migrant, Environmental forced migrants)3 is emberi joga, hogy más országokban próbáljanak meg letelepedni.4 * Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a „Hatékony központi és helyi jogalkotás” műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Kaponyi Erzsébet. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Tóth Judit egyetemi docens (SZTE). A szerző egyetemi tanár (BCE Társadalomtudományi Kar); elérhetősége: [email protected]. 1 RYSZARD, CHOLEWINSKI (2000): The EU Acquis on Irregular Migration: Reinforcing Security at the Expense of Rights. European Journal of Migration & Law, Volume 2, Numbers 3-4, pp.361-405. 2 AWAD, IBRAHIM: The global economic crisis and migrant workers: Impact and response, ILO, International Migration Programme, Geneva, 2009, p. 51. ISBN 978-92-2-122403-7 Interview with Georges Lemaître, OECD international migration expert, on recent migration trends in the European Union. URL:http://www.oecd.org/document/6/0,3746,en_2649_33931_44638406_1_1_1_1,00.html{2011-09-04] 3 International Organization for Migration (IOM).(2008).International Dialogue on Migration No. 10. Expert Seminar: Migration and the Environment.In collaboration with the United Nations Population Fund (UNFPA). Geneva. p.23. 4 Human Rights Council resolutions relevant to the relationship between human rights and the environment, including resolutions 7/23 of 28 March 2008 and 10/4 of 25 March 2009 on human rights and climate change, and resolutions 9/1 of 24 September 2008 and 12/18 of 2 October 2009 on the

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

2

Gyakori oka az elvándorlásnak, a demokrácia, a demokratikus intézmények hiánya, a kirívó társadalmi egyenlőtlenségek, a széleskörű korrupció, az egyes kormányok működődés képtelensége, valamint az alapvető szabadságok és az emberi jogok lábbal tiprása is. Az ilyen környezetben élő emberek – jellemzően nem a legszegényebbek kilátástalan helyzetük miatt az új lehetőségek és jobb esélyek reményében gyakran elhagyják hazájukat. A nemzetközi migráció többdimenziós megközelítése megköveteli, hogy a migrációt kiváltó okok között megemlítsük a Föld népességnek a gazdasági fejlődésnél gyorsabb növekedését is.5 A világ népessége, amely 2006-ban 6,7 milliárd volt, folyamatosan évi mintegy 75 millióval nőtt. Az ENSZ előrejelzése szerint a Föld népessége 2011-ben eléri (elérte)6 a hétmilliárdot, 2050-re pedig a kilencmilliárdot, ráadásul „a növekedés szinte kizárólag a szegény, elsősorban afrikai és dél-ázsiai országokra korlátozódik".7 ENSZ által 2011 májusában nyilvánosságra hozott, a teljes világra vonatkozó népességelőreszámítása szerint, a népességnövekedés tempója az évszázad második felében ugyan lassulni fog, de ennek ellenére a Föld népessége 2100-ra feltehetően meghaladja a 10 milliárd főt.8 Az ENSZ adatai szerint, 2005-ben 191 millió ember, körülbelül a Föld lakóinak 3 százaléka élt a születési országán kívül, és 60 százalékuk fejlett régiókban, legtöbben 64 milliónyian Európában, 53 milliónyian Ázsiában és 45 milliónyian ÉszakAmerikában.9 A migráció szempontjából nem csak a Föld népességének a létszáma, hanem azon belül az aktív munkavállalók száma is figyelmet érdemel. Ami a világ legfrissebb foglalkoztatottsági és munkanélküliségi adatait illeti, az Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) 2011. évi jelentése a globális munkaerő számát mintegy 2,9 milliárd főre becsülte.10 Ugyanebben az évben a munkanélküliek számát 205 millió főre - ezen belül a adverse effects of the movement and dumping of toxic and dangerous products and wastes on the enjoyment of human rights. Resolution adopted by the Human Rights Council 16/11 Human rights and the environment 12th session of the Human Rights Council 46th meeting24 March 2011 URL:http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/12session/resdec.htm [2011-10-10] 5 LESLIE ROBERTS: 9 Billion? Science 29 July 2011: Vol. 333 no. 6042 pp. 540-543 DOI: 10.1126/science.333.6042.540 6 "The milestone of 7 billion is a challenge, opportunity and a call to action to ensure that everyone can enjoy equal rights and dignity," UNFPA Executive Director Dr. BABATUNDE OSOTIMEHIN. URL: The UNFPA's global 7 Billion Actions http://www.7billionactions.org/ ScienceDaily [2011-10-26] Az ENSZ statisztikája szerint pedig 2011. október 31-én látja meg a napvilágot Földünk 7 milliárdodik lakosa. 7 THE FRED H. BIXBY FORUM: A Scientific Investigation of the Impact of Global Population Changes on a Divided Planet Held on Jan. 23 and 24, 2009, in Berkeley, California URL: http://www.prb.org/Journalists/Webcasts/worldin2050/worldin2050-overview.aspx [2011-08-22] 8 World Population Prospects: The 2010 Revision URL: http://esa.un.org/unpd/wpp/ [2011-08-22] 9 Word doc International Migration and Human Rights, Challenges and Opportunities on the Threshold of the 60th Anniversary of the Universal Declaration of Human Rights Global Migration Group, International Migration & Human Rights, Publication of the Global Migration Group (GMG) October 2008, p. 3 ISBN: 978-0-89714-900-6 10 Global Employment Trends 2011: The challenge of a jobs recovery, Executive Summary, Geneva (ILO News) 20 January 2011 ILO/11/2, ISBN 978-92-2-124546-9

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

3

fiatal 15–24 év közöttiek munkanélküliek számát 77.7 millió főre - a teljes globális munkaerő 6,2 %-ára kalkulálták. A „szegény munkások” (“working poor”)11 – azaz a napi legfeljebb 2 USD-nek megfelelő összegből élő személyek száma - az ILO jelentés12 szerint 2009-ben megközelítően 1,2 milliárd volt, és hasonlóan döbbenetes adatokat közölt a szegénységről a Világbank is.13 Nyilvánvaló, hogy a szegénység és a fejlődési lehetőségek hiánya mindig számos embert motivált és motivál napjainkban is arra, hogy a fejlett országok és régiók, így Európa felé vegye az útját. Kérdés csak az, hogy Európa, ezen belül is az Európai Unió be akarja-e, be tudja –e fogadni ezeket az embereket? A migrációnak milyen előnyei és hátrányai lehetnek az Unióra nézve? Hogyan tudja az Európai Unió szabályozni a migrációt, és miként viszonyul a migránsokhoz?14 A teljesség igénye nélkül, ez a tanulmány érinti a migráció demográfiai és gazdasági hatásait, majd bemutatja azt a fejlődést, ami az Európai Unióban a migráció szabályozása terén végbement, különös tekintettel a migráció emberi jogi vonatkozásaira. A migráció hatása az Európai Unió népességére és gazdaságára Az Eurostat előrejelzései szerint az Európai Unió 27 tagállamának népességszáma 2040-re, a 2010 évi 501 millió főről 526 millióra emelkedhet, ezt követően valószínűleg fokozatosan csökkenni fog, és 2060-ban előreláthatóan már csak 517 millió fő lesz. Ugyanezen becslések szerinte 2060-ra a 65 évesnél idősebbek aránya az Európai Unióban a jelenlegi 17%-ról 30%-ra, a 80 évesek népességen belüli aránya pedig 5%-ról 12%-ra emelkedhet, azaz, alig 50 év múlva a jelenlegi tendenciák ismeretében, minden nyolcadik ember 80 év felett lesz az Unióban.15 Az időskori függőségi ráta az Európai Unióban összességében a becslések szerint a jelenlegi 26%-ról 2060-ra 53%-ra emelkedik.16 A lakosság öregedésével egyidejűleg csökken Európában a születések száma is.17 CIA

„These workers are living on less than USD 2 dollars per day, a sum that is insufficient to lift themselves and their families out of poverty.” CHRISTOPH ERNST, JANINE BERG (ILO): The Role of Employment and Labour Markets in the Fight against Poverty, OECD, 2009 p. 41. 12 Global Employment Trends 2011: The challenge of a jobs recovery, Executive Summary, Geneva (ILO News) 20 January 2011 ILO/11/2, ISBN 978-92-2-124546-9 13 URL: http://www.povertynet.org/ [2011-08-20] World Development Indicators URL: http://data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators/ [2011-08-28] 14 RYSZARD, CHOLEWINSKI (2000): The EU Acquis on Irregular Migration: Reinforcing Security at the Expense of Rights. European Journal of Migration & Law, Volume 2, Numbers 3-4, pp.361-405 15 eurostat newsrelease110/2010 - 27 July 2010 URL: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-27072010-AP/EN/3-27072010-AP-EN.PDF [2011-08-28] 16 A 65 év felettiek száma viszonyítva a 15-64 év közötti korosztály lélekszámához. 17 Az Európai Bizottság: Európa demográfiai jövője: tények és adatok" című munkadokumentuma (SEC(2007)0638 Az Európai Parlament 2008. február 21-i állásfoglalása Európa demográfiai jövőjéről (2007/2156(INI)), 2009/C 184 E/12[…] „elismeri, hogy a születések számának növekedéséhez feltétel egy olyan társadalom, amely megkülönböztetett figyelmet szentel a gyermekeknek; kitart amellett, hogy családbarát környezet megteremtésére van szükség, és javítani kell a családok és a gyermekek 11

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

4

World Factbook becslése szerint, az Európai Unióban a népességnövekedés átlagosan 0.098 százalékos. A jelenlegi legnagyobb létszámú EU tagállamban, Németországban (81,5 millió fő) a népességnövekedés csak -0,208 százalékos, Franciaországban 0,5 százalékos, Olaszországban 0,42 százalékos, Magyarországon -0,17 százalékos, a Cseh Köztársaságban -0,12 százalékos. Ezzel szemben Törökországban (78,8 millió fő) a népességnövekedés 1,235 százalékos.18 Amint arra már a fentiekben utalás történt, a következő negyven évben a világ 2,3 milliárd fős növekedés 97 százaléka a kevésbé fejlett régiókban várható, ebből 49 százalék Afrikában. Ezek az adatok azt mutatják, hogy a világ - első sorban a fejlődő országok - népességének gyors növekedésével szemben az európai országokat az elöregedés, a termékenység csökkenése fenyegeti, amit a várható élettartam jelentős növekedése kísér, amelynek a terheit egyre korlátozottabban tudják elviselni az európai országok, beleértve az Unió tagállamait is.19 Éppen ezért, a nemzetközi migráció, jelentős szerepet játszik az Európai Unió legtöbb tagállamában, és kedvezően befolyásolja a teljes népesség növekedésének az alakulását. Figyelemre méltó tény, hogy a statisztikai adatok szerint, a népességnövekedés 71%-át az Európai Unióban a migránsok adják, és a nemzetközi migrációnak köszönhetően 2004-2008 között a tagállamok lakossága átlagosan 17,7 millió fővel gyarapodott évente. A 2007-es adatok szerint az Európai Unió 27 tagországában 18,5 millió harmadik országbeli állampolgárságú személy telepedett le, ami a teljes népesség 4%-át jelentette. Az utóbbi évtizedekben a bevándorlás pozitív mérleget mutatott, azaz, ellensúlyozni tudta a kivándorlást, de valószínű, hogy a nettó migráció sokáig nem tartható fent, tekintettel arra, hogy a bevándorlás 2008 óta csökkenő tendenciát mutat.20 Ha a legnagyobb befogadó tagállamokat nézzük, az Olaszországba és Spanyolországba irányuló migráció 2007-2008 között csökkent, és ez a trend folytatódott 2009-ben is. Az Egyesült Királyságban sokáig stabil volt a bevándorlás, de 2009-ben már ott is enyhe csökkenés volt kimutatható. Ennek ellenére az Egyesült Királyságba évente mintegy félmillió bevándorló érkezik (beleértve a már letelepedettek rokonait, és az illegális bevándorlókat is) főként olyan országokból, ahol a családokban három-négy gyermek

életkörülményein, valamint segíteni kell a családokat valódi törekvéseik megvalósításában; […] hangsúlyozza, hogy az EU abnormálisan alacsony 1,5-es átlagos születési rátája nem tükrözi a nők és az európai polgárok valós családalapítási szándékait, és összefügghet a szakmai és családi élet nehéz összeegyeztethetőségével (a kisgyermekeket ellátó intézmények és a családoknak nyújtott szociálisgazdasági támogatás hiánya, valamint a nők munkavállalása), a szorongást előidéző szociális viszonyokkal (bizonytalan munkaviszony, drága lakhatás), valamint a jövőtől való félelemmel (a fiatalok késői munkavállalása és bizonytalan foglalkoztatás)” 18 The average annual percent change in the population, resulting from a surplus (or deficit) of births over deaths and the balance of migrants entering and leaving a country. The rate may be positive or negative. The growth rate is a factor in determining how great a burden would be imposed on a country by the changing needs of its people for infrastructure (e.g., schools, hospitals, housing, roads), resources (e.g., food, water, electricity), and jobs. Rapid population growth can be seen as threatening by neighbouring countries. URL: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/fields/2002.html [2011-10-29] 19 Commission Staff Working Paper Demography update 2010 Brussels, 30.03.2011SEC (2011) 431 final Vol. IV of 5 p.11. 20 Eurostat, Population and social conditions Statistics in focus Author: APOLONIJA OBLAK FLANDER http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-11-001/EN/KS-SF-11-001-EN.PDF[2011-08-28]

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

5

vállalása a jellemző.21 A jelenlegi legnagyobb népességű EU tagállamban, Németországban (81,5 millió fő) a migránsok száma 2006-óta folyamatosan enyhén növekszik.22 A nemzetközi migráció azért is fontos az Európai Uniónak, mert a már említett hosszú távú negatív demográfiai tendenciák azt mutatják, lehetséges, hogy a következő évtizedben már csak kisebb mértékben lehet az uniós tagállamok egymás közötti munkaerő áramlására támaszkodni.23 Az Európai Unióba irányuló migráció, nemcsak a népességnövekedésre hat kedvezően, hanem a lakosság átlag életkorának alakulására is. A migránsok átlag életkora ugyanis jellemzően alacsonyabb, mint a célországok lakosságáé, így az kedvező hatással van a befogadó európai országok korfájára, amely több uniós tagállamban24 jellemzően a születések számának állandóvá válását és az idősebb emberek számának viszonylagos emelkedését jelzi.25 Az Európai Unióban a nemzetközi migráció, nemcsak a demográfiai adatokra, hanem a gazdasági adatokra is jelentős hatást gyakorol, mivel az elöregedő európai uniós országokban az aktív munkaerő pótlása egyre nehezebbé válik.26 Amint azt a Bizottság 2005 januárjában kiadott, a gazdasági migráció kezeléséről szóló Zöld Könyve27 is megállapította, a demográfiai visszaesés és átlagéletkor-növekedés komoly hatást gyakorol a gazdaságra, ezért a hosszú távú bevándorlási politikák felülvizsgálatát javasolta, főleg abból a szempontból, hogy egy gazdasági migrációs stratégia milyen

Jelenleg az Egyesült Királyságban több mint három kereső tart el egy-egy nyugdíjast, 2035-re az eltartók száma valószínűleg három alá csökken. Ha ilyen ütemben áramlanak, a bevándorlók az Egyesült Királyságba 2035-ban a britek népessége túlnőhet a franciákén, és 2043-ban érheti el a németekét. Forrás: 2011. október 29. szombat 17:02 InfoRádió URL: http://inforadio.hu/hir/kulfold/hir-464042 [2011-10-29] 22 Commission Staff Working Paper Demography update 2010 Brussels, 30.03.2011SEC (2011) 431 final Vol. IV of 5 p.11. 23European Centre for the Development of Vocational Training (Cedefop) Research Paper No 9 Labour-market polarisation and elementary occupations in Europe; Blip or long-term trend? CEDEFOP, Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011, p. 45. ISBN 978-92-8960693-6 24A világ legöregebb régiónak Európa számít, ahol a medián életkor 38.9 év, sőt Németországban és Olaszországban a medián életkor eléri a 42 évet. Japánban a medián életkor 43 év, ugyanakkor Indiában ez az érték 25 év, míg a Közel-Keleten csak 24 év. (A medián életkor a népességet szám szerint két egyenlő csoportra osztja, azaz ugyanannyian vannak, akik ennél a kornál fiatalabbak, mint akik idősebbek). 25 Strengthening Migration Statistics in the Region of the United Nations Economic Commission for Europe, United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) URL: www.un.org/esa/population/meetings/ninthcoord2011/p04-unece.pdf [2011-08-28] 26 Report of ‘Independent Network of Labour Migration and Integration Experts’: Migration, Employment and Labour Market Integration Policies in the European Union (2000-2009) Part 1: Migration and the Labour Markets in the European Union (2000-2009) Part 2: Labour Market Integration Policies in the European Union (2000-2009 URL: http://www.labourmigration.eu/research/report/12-migration-and-the-economic-crisisimplicationsfor-policy-in-the-european-union [2011-08-28] 27 A policy paper on immigration, integration and employment, COM (2003)336. Brussels, 3.6.2003 21

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

6

hatásokat gyakorolna a versenyképességre és ebből következően a 2000 tavaszán elfogadott Lisszaboni Stratégia teljesítésére.28 A Bizottság a kérdés vizsgálatára holisztikus megközelítést javasolt és szakértői vélemények alapján, cáfolta, hogy a migráció növelné a munkanélküliséget,29 sőt arra a következtetésre jutott, hogy az uniós szükségleteknek megfelelő képzettséggel rendelkező migránsok befogadása megoldást jelenthet a munkaerő és a szakképzettség egyes ágazatokban mutatkozó hiányára. A jelenlegi becslések szerint az uniós informatikai, egészségügyi és kutatási ágazatban 2015-re 2,7 millió képzett munkaerő fog hiányozni, de elmondható, hogy egyre növekvő igény van a vegyészek, valamint a villamos- és gépészmérnökök iránt is.30 A szakképzett munkaerő hiánya tetten érhető többek között az építőipar és az autógyártás területén, és egyre nő a kereslet a szakképzett fizikai munkások iránt a húsiparban, textiliparban, valamint fém- és acéliparban is. A Bizottság, egy 2010 novemberében elfogadott közleményében „Az új készségek és munkahelyek menetrendjében”31 javaslatot tett az EU munkaerő piac problémáinak orvoslására, amellyel azt kívánta elősegíteni, hogy az Európai Unió 2020ra elérje foglalkoztatási célkitűzését, azaz a munkaképes korú lakosság (20–64 éves) 75%ának legyen munkahelye. A közleményben szereplő becslés szerint 2020-ra az egészségügyi ágazatban előreláthatólag mintegy egymillió szakember fog hiányozni (pl. ápolók, belgyógyászok, labororvosok és asszisztensek, altatóorvosok), de ez a szám, a kapcsolódó szakmákat is figyelembe véve, akár kétmillió is lehet. A becslések szerint 2015-re a szükségesnél 384 000–700 000-rel kevesebb ITC szakember lesz a munkaerőpiacon. A Bizottság úgy vélte, hogy ahhoz, hogy az EU gazdasága versenyképes lehessen, az innováció területén jelentősen növekedni kell a kutatók számának, akiknek egy része minden bizonnyal harmadik országokból érkező migráns kell, hogy legyen. A közlemény azt a feltevést erősítette meg, hogy Unióban a munkaerő pótlására a demográfiai folyamatok kedvezőtlen alakulása, valamint az oktatásszakképzés torz struktúrája miatt, szabályozott migráció nélkül nincs reális esély.

A Lisszaboni Stratégia arra irányult, hogy az Európai Unió „a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdaságává váljon, amely képes a fenntartható fejlődésre, több és jobb munkahelyet kínál, és nagyobb társadalmi kohéziót valósít meg, illetve fenntartható környezetet teremt”. Ez utóbbi célkitűzéssel az első svéd elnökség idején 2011 júniusában a Göteborgi Európai Tanácsülésen bővítették ki a célkitűzéseket. A Lisszaboni Stratégiát - amelyet 2010-re kellett volna megvalósítani 2005-ben kiigazították, majd azt 2010 márciusában felváltotta az „EURÓPA 2020 - Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája”. (Brüsszel, 2010.3.3. COM (2010) 2020 végleges 29 JONATHAN, COPPEL, JEAN-CHRISTOPHE DUMONT, IGNAZIO VISCO: Trends in Immigration and Economic Consequences, Labour markets and immigration, 14 ECO/WKP(2001)10, JT00109772, pp.19. 30European Centre for the Development of Vocational Training (Cedefop) RESEARCH PAPER No 9 Labour-market polarisation and elementary occupations in Europe; Blip or long-term trend?CEDEFOP, Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011, p. 45. ISBN 978-92896-0693-6 31 An Agenda for new skills and jobs: A European contribution towards full employment Strasbourg, 23.11.2010, COM(2010) 682 final 28

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

7

Amint azt a Bizottság, 2011 májusában kiadott „Közlemény a migrációról” című dokumentuma is megállapította,32 a jól kezelt legális migráció összhangban van az Európa 2020 Stratégiával, gazdasági dinamizmust teremthet, új ötleteket hozhat, és hozzájárulhat új munkahelyek teremtéséhez. A közlemény kiemelte, hogy a migránsok segítenek betölteni azokat a munkaerő-piaci hiányokat, amelyeket az uniós munkavállalók nem tudnak, vagy nem akarnak betölteni, és - amint erről már volt szó hozzájárulnak az EU előtt álló demográfiai kihívások kezeléséhez is. Minden esetre a közlemény felhívja a figyelmet, hogy, a migrációs politika alakításakor el kell kerülnie az Uniónak a fejlődő országokból történő agyelszívást. A Bizottság arra is felhívta a figyelmet, hogy a migránsok egyharmada túlképzett az általa betöltött álláshoz, ami a humán tőke olyan pazarlását jelenti, amelyet Európa nem engedhet meg magának, ezért az EU-nak nagyobb erőfeszítéseket kell tennie a jogszerűen tartózkodó vagy újonnan érkezett migránsok formális képzettségei elismerése érdekében.33A Bizottság jelezte a dokumentumban, hogy mérlegeli annak lehetőségét, hogy 2012-re zöld könyvet nyújtson be a munkaerőhiánynak az EU tagállamokon belüli migráció révén történő kezeléséről. A Bizottság 2011-es közleménye megállapította, hogy eljött az ideje annak, hogy megállapodásra jusson az Unió az egységes engedélyre vonatkozó 2007-es javaslatról, amely egyszerűsíti a migránsokra vonatkozó igazgatási eljárásokat, valamint világosan és egységes módon meghatározza jogaikat. Az utalás arra a javaslatra vonatkozott, amit a Bizottság 2005-ben kiadott Közleményére hivatkozva34- még Franco Frattini bevándorlási ügyekben is illetékes EU-biztos terjesztett elő a tagállamok bel- és igazságügyi minisztereinek 2007. októberi tanácsülésén.35 Frattini akkor, azt javasolta, hogy a képzett és képzetlen bevándorlók arányát megváltoztatandó36 vezessenek be egy ún. kék kártyát, amelynek segítségével a bevándorlók két éves munkavállalási engedélyt kaphatnának valamely tagországban, melynek elteltével azonban más tagállamok munkaerőpiacára is átléphetnének.”37 A 2011-es Közlemény utalt arra, hogy a potenciális migránsoknak információra van szükségük az uniós és a tagállami jogi keretekről, a nyelvi követelményekről, a vízumokról és a munkavállalási engedélyekről, ezért tervezik egy uniós bevándorlási portál létrehozását, amely 2011 végétől lesz elérhető, és egy világos és könnyen hozzáférhető információkat nyújtó egyablakos tájékoztatási pont A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának Közlemény a migrációról, Brüsszel, 2011.5.4. COM (2011) 248 végleges 33 Ibid. p.13. 34 Communication, Policy Plan on Legal Migration (COM (2005)669 35 Des conditions d'admission et de sejour attrayantes pour les immigrants hautement qualifies. attirer et retenir les immigrants hautement qualifies dont les economies de l'Union europeenne ont besoin, Memo/07/423 bruxelles, le 23 octobre 2007 36 Az EU területére érkező bevándorlóknak csupán 5 százaléka számít jól képzettnek, szemben az USA-ba érkezők körében regisztrált 55 százalékos aránnyal. Ezzel szemben a képzetlen bevándorlók aránya az EU-ban 85 százalékos, míg az USA-ban mindössze 5 százalékos. 37 „We have to look at immigration as enrichment and as an inescapable phenomenon of today's world not as a threat.” Franco Frattini European Commissioner responsible for Justice, Freedom and Security “Enhanced mobility, vigorous integration strategy and zero tolerance on illegal employment: a dynamic approach to European immigration policies” High-level Conference on Legal Immigration Lisbon, 13 September 2007 32

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

8

lesz. Ami pedig a legális migrációra vonatkozó jövőbeli jogalkotási kezdeményezéseket illeti, a közlemény hangsúlyozta, hogy Bizottság majd folyamatosan értékeli azokat. A menekültügyi és bevándorlás-politika az uniós szerződések tükrében A migráció hatása nagyban függ, annak megvalósulási módjától, mechanizmusától és dinamikájától, amely az Európai Unióban tagországonként eltérő.38 Ez azért lehetséges, mert minden uniós tagállam szabadon döntheti el, hogy mennyi és milyen bevándorló munkaerőre van szüksége, és ennek megfelelően a tagországok adják ki a munkavállalási és tartózkodási engedélyeket is. A tagállamok nyilvánvalóan igyekeznek elkerülni a komoly társadalmi feszültségek forrását jelentő, a harmadik országokból érkező képzetlen migránsok beáramlását, ugyanakkor ösztönözni próbálják a munkavállalói célzatú migrációt. Az irreguláris migrációt és az azzal kapcsolatos negatív jelenségeket valamennyi tagállam igyekszik visszaszorítani.39 Az Európai Unió a bel és igazságügyi együttműködés keretein belül arra törekszik, hogy a migráció sokféle megnyilvánulási formájára egységes szabályokat alkosson, és a migráció hatékony és eredményes kezelése érdekében előmozdítsa ezen a területen is a tagállamok együttműködését. Az Európai Unió, a Maastrichti Szerződés40 aláírása óta egy összehangolt és hatékony menekültügyi eljárás kialakítására, a migránsokra és menekültekre vonatkozó közös eljárás és jogállás létrehozására tesz erőfeszítéseket. Az együttműködésnek végső soron azt kellene eredményeznie, hogy az uniós tagállamok közös szabályokat állapítsanak meg ezeken a területeken, a szükséges mértékben harmonizálják a menekültügyi és bevándorlás-politikát, illetve a tagállamok menekültügyi eljárásait, és ez által kialakítsák a legális migráció és az illegális bevándorlás egységes kezeléséhez szükséges uniós jogi környezetet. Az Európai Unió menekültügyi és bevándorlás-politikája magában foglalja a harmadik országok állampolgárainak a hatékony beilleszkedésére vonatkozó politikákat, illetve a harmadik országokból érkező migránsok visszafogadását és visszatérését célzó együttműködést is. A folyamat, a téma komplexitása és a tagállamokat érzékenyen érintő jellege miatt csak fokozatosan, több lépcsőben zajlott illetve zajlik. Az Amszterdami Szerződés41 hatálybalépésével megkezdődött „a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség” létrehozása, mivel a Szerződés új hatáskörrel ruházta fel az uniós intézményeket annak érdekében, hogy a bevándorlással és a menekültüggyel kapcsolatos kérdésekben uniós jogszabályokat dolgozhassanak ki. Az Amszterdami Szerződés az Európai Unió keretein kívül létrejött Schengeni Egyezményeket42 is beintegrálta úgy, hogy a schengeni joganyag rendelkezései helyébe, 38

Population and labour force forecasts for selected European countries: assumptions and results. In: Permanent or Circular Migration? Policy Choices to Address Demographic Decline and Labour Shortages in Europe (E. HONEKOPP AND M. HEIKKI, eds), IOM, Budapest, pp.11-33. 39 BILL, JORDAN B, FRANCK DÜVELL .(2002): Irregular migration: the dilemmas of transnational mobility, Marston Book Services Limited, October 2002 c pp. 296 40 1992. február 7-én írtak alá, 1993. november 1-jén lépett hatályba. Official Journal C 191, 29 July 1992 41 1997. október 2-án írtak alá, 1999. május 1-jén lépett hatályba. Official Journal C 340, 10 November 1997 42 Az 1985. június 14-én írták alá Schengeni Megállapodást, majd 1990. június 19-én a Schengeni Végrehajtási Egyezményt. Az egyezmények, a határellenőrzés korábbi szabályait megváltoztatva

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

9

a„Személyek szabad mozgása, menedékjog és bevándorlás” fejezetben meghatározott területeken a Tanács által elfogadott intézkedések léptek. A változás az irányítóhatóság szintjén is megmutatkozott, a Schengeni Végrehajtó Bizottság helyét az Európai Unió Tanácsának Főtitkársága vette át.43 Az Amszterdami Szerződés értelmében az intézmények jogalkotási eljárásának hatálya kiterjedt a menedékjogra, a menekültek ideiglenes védelmére, a legális bevándorlásra és a harmadik országok állampolgárainak beilleszkedésére vonatkozó intézkedésekre, a harmadik országoknak a tagállamok valamelyikében jogszerűen tartózkodó állampolgárainak a jogaira, beleértve a más tagállamokban való tartózkodás jogát, valamint az illegális bevándorlást, és a visszatérésre vonatkozó intézkedéseket is. Azzal, hogy egy ötéves átmeneti időszakkal a fenti kérdések átkerült az első pillérbe, a menekültüggyel és bevándorlással kapcsolatos kérdések közösségi szintre emelkedtek.44 Elmondható, hogy az Amszterdami Szerződés vízumokról, menekültügyről, bevándorlásról és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikákról szóló IV. címe illetve 1999. évi Tamperei Európai tanácsülésen csúcstalálkozón hozott határozatok alapozták meg a jövőbeni Közös Európai Menekültügyi Rendszer első szakaszát. A 2003-ban hatályba lépett Nizzai Szerződés45 értelmében több kérdésben lehetővé vált a minősített többségi szavazásra való áttérés. A Nizzai Szerződés 63. cikke értelmében a minősített többségi szavazásra való áttérés az alábbi területeket érintette: menedékjog és ideiglenes védelem - feltéve, hogy a Tanács már egyhangúlag elfogadta az ezen ügyekben irányadó közös szabályokat és alapelveket meghatározó jogszabályokat – továbbá az illegális bevándorlás és az illegálisan tartózkodók hazatelepítése.46 A legális bevándorlással kapcsolatos ügyekben azonban megmaradt az egyhangúság, úgy, hogy Dániát, az Egyesült Királyságot és Írországot47 opt-out miatt tartózkodási jog illeti meg, és eseti alapon részt vehetnek a döntések előkészítésében. A 2009-ben hatályba lépett Lisszaboni Szerződés több változást is hozott az Európai Unió bevándorlási politikájába.48 A Lisszaboni Szerződés értelmében az Unió közös 1995-ben léptek életbe. A közbiztonság, közrend és a nemzetközi személyforgalommal összefüggő biztonsági intézkedések elősegítése érdekében 1995 óta működik a Schengeni Információs Rendszer (Schengen Information System (SIS), amelyet egy nemzeti és helyi rendőri, vámügyi és igazságszolgáltatási szervek képviselőiből álló, 24 órás kölcsönös információs szolgálatot fenntartó hálózat, az ún. SIRENE is támogat. Az akkor még létező három pillér vonatkozásában, külön rendeletek útján történt a rendszer továbbfejlesztése, az ún. SIS II rendszer létrehozása. (1987/2006 rendelet, 1986/2006 rendelet, és a 2007/533/JHA határozat). Jelenleg a SIS1+ to SIS II segítik a külső határvédelmet. (Council Regulation (EC) No 1104/2008 of 24 October 2008 on migration from the Schengen Information System (SIS 1+) to the second generation Schengen Information System (SIS II). Council Decision 2008/839/JHA of 24 October 2008 on migration from the Schengen Information System (SIS 1+) to the second generation Schengen Information System (SIS II). 43 Decision 1999/307/EC of 1 May 1999 laying down the detailed arrangements for the integration of the Schengen Secretariat into the General Secretariat of the Council 44„Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák” 45 2001. február 26-án írták alá, 2003. február 1-jén lépett hatályba. Official Journal C 80 , 10 March 2001 46 A minősített többségi szavazásra és együttdöntésre való áttérésre 2004. május 1-jétől került sor. 47 United Kingdom: Council Decision 2000/365/EC on 29 May 2000 and decision 2004/926/EC of 22 December 2004. Ireland: Decision 2002/192/EC on 28 February 2002. 48 2007. december 13-án írtak alá, 2009. december 1-én lépett hatályba. Az Európai Unióról szóló

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

10

bevándorlási politikát alakít ki, amelynek célja a migrációs hullámok hatékony kezelése azok minden szakaszában. A Lisszaboni Szerződés kimondja, hogy „az Unió közös menekültügyi, kiegészítő és ideiglenes védelem nyújtására vonatkozó politikát alakít azzal a céllal, hogy a nemzetközi védelmet igénylő harmadik országbeli állampolgárok mindegyike számára megfelelő jogállást kínáljon és biztosítsa a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartását. E politikának összhangban kell lennie a menekültek jogállásáról szóló, 1951. július 28-ai Genfi Egyezménnyel és az 1967. január 31-ei Jegyzőkönyvvel, valamint az egyéb vonatkozó szerződésekkel.”49 Kettős célt fogalmaz meg a Szerződés, egyrészt méltányos bánásmód biztosítása a harmadik országok azon állampolgárai számára, akik jogszerűen tartózkodnak valamely tagállamban, másrészt az illegális bevándorlás és az emberkereskedelem megelőzése és az ezek elleni megerősített küzdelem. A fenti célok elérésének biztosítása érdekében, az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapíthat meg a beutazás és a tartózkodás feltételeiről, valamint a tagállamok által kiadandó hosszú távú tartózkodásra jogosító vízumokról és a hosszú távú tartózkodási engedélyekről, beleértve a családegyesítési célú vízumokat és engedélyeket is. Ez alól, azonban kivételt képeznek a vízumlisták és a közös vízumformátum.50 Jelentős változásnak tekinthető, hogy a legális bevándorlási politika az ún. "rendes jogalkotási eljárás" alá tartozik, azaz, az Európai Parlament a társ-döntéshozói hatásköreit most már ezen a területen is gyakorolhatja. Az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapíthat meg egy közös európai menekültügyi rendszer létrehozása céljából, amely magában foglalja: a) az Unió egészén belül érvényes, egységes menekült jogállás a harmadik országok állampolgárai számára, b) egységes kiegészítő védelmet biztosító jogállás a harmadik országok azon állampolgárai számára, akiknek, anélkül hogy európai menekült jogállást kapnának, nemzetközi védelemre van szükségük, c) közös rendszer a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges beáramlása esetén e személyek ideiglenes védelmére, d) közös eljárások az egységes menekült-, vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállás megadására és visszavonására vonatkozóan, e) a menedékjog vagy kiegészítő védelem iránti kérelem elbírálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó kritériumok és eljárások, f) előírások a menedékkérők és a kiegészítő védelmet kérők befogadásának feltételeire vonatkozóan, szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata, 2010/C 83/01, 6655/2/08 REV 2 URL: http://www.consilium.europa.eu/treaty-of-lisbon.aspx?lang=hu [2010-10-11] 49 78. cikk (az EKSz. korábbi 63. cikkének 1. és 2. pontja és a 64. cikkének (2) bekezdése) 50 2010 áprilisa óta megváltozott a vízumkérdőív, amelyet minden kérelmezőnek ki kell töltenie. Átláthatóbb lett az adattartalom, racionálisabbá vált, és olyan, a vízumeljárással kapcsolatos, az ügyfél számára hasznos tájékoztatók kerültek rá, amelyeket korábban nem szerepeltek rajta.. Az úti okmány útlevél - akkor fogadható el, ha a benyújtást megelőző tíz éven belül bocsátották ki, tehát a hosszabbított érvényességű útleveleket nem lehet elfogadni. A vízumkérelem elutasítását formanyomtatványon, írásban kell közölni a kérelmezővel

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

11

g)

partnerség és együttműködés a harmadik országokkal a menedékkérők, illetve a kiegészítő vagy ideiglenes védelmet kérő személyek beáramlásának kezelése céljából.51 A Lisszaboni Szerződés fent idézett rendelkezései felhatalmazzák az Uniót, harmadik országokkal történő megállapodások megkötésére a területén illegálisan tartózkodó személyek - akik a tagállamok egyikének területére való belépés vagy tartózkodás feltételeinek eleve nem, vagy már nem felelnek meg - származási vagy abba az országba való visszafogadása érdekében, ahonnan érkeztek. Az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapíthat meg – kizárva azonban a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen harmonizációját – azoknak a tagállami intézkedéseknek az ösztönzésére és támogatására, amelyek a területükön jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok beilleszkedésének elősegítésére irányulnak. Változatlanul maradt az a korábbi szabály, miszerint, az Uniónak ez a hatásköre nem érinti a tagállamok jogát arra, hogy meghatározzák, harmadik országok hány olyan állampolgárát engedik be területükre, akik munkavállalási szándékkal érkeznek, azért hogy önálló vállalkozóként vagy alkalmazottként munkát vállaljanak. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 80. cikke kimondja, hogy az Unió fent ismertetett politikáira és azok végrehajtására a szolidaritás és a felelősség tagállamok közötti igazságos elosztásának elve az irányadó, ideértve annak pénzügyi vonatkozásait is. Az Unió e fejezet alapján elfogadott jogi aktusaiban, minden olyan esetben, amikor erre szükség van, megfelelő módon rendelkezni kell ennek az elvnek az alkalmazásáról.52 Tamperétől Stockholmig – az Unió többéves programjai Az Európai Unió szerződéseinek változásai lehetővé tették, hogy a bel-és igazságügyi politikát az Európai Unió egymást követő ötéves programok keretein belül valósítsa meg. Ezek a menekültügyi és bevándorlás-politikát felölelő ötéves programok, az állampolgárság, a biztonság és a terrorizmus elleni politikák, a büntető-, polgári jogi és a rendőrségi együttműködés, valamint a bevándorlás, a menekültügy, a határellenőrzés, a vízumpolitika és az alapvető jogok védelmének kérdéseire vonatkoznak. Lényegében ezek a többéves programok az Európai Tanács politikai prioritásait, javaslatait, illetve az azok megvalósítására vonatkozó határidőket tartalmazzák. Az Európai Bizottság feladata, hogy az Európai Tanács útmutatása szerint, a Bel-és Igazságügyi Tanács állásfoglalásának ismeretében elkészítse az ötéves programok cselekvési tervét, ami aztán a Tanács és az Európai Parlament közös döntésével nyer jogszabályi formát. Az első ötéves program az 1999 októberében elfogadott Tamperei Program (1999-2004) volt.53 Az Európai Tanács 1999. október 15-i és 16-i rendkívüli ülésén megállapította,

Lisszaboni Szerződés 78. cikk (2.) bek. (az EKSZ. korábbi 63. cikkének 1. és 2. pontja és a 64. cikkének (2) bekezdése) 52 Az Európai Unióról szóló Szerződés és az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata és az Európai Unió Alapjogi Chartája Brüsszel, 2010. május 28. (OR. fr) 6655/2/08 REV 2 p.103 53 Tampere European Council 15 and 16 October 1999 Presidency Conclusions, Towards a Union of Freedom, Security and Justice: The Tampere Milestones; A Common EU Asylum and Migration Policy 51

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

12

hogy az Európai Uniónak a tagállamai területén legálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokkal való tisztességes bánásmódot biztosítania kell, és ennek érdekében erőteljesebb beilleszkedési politikára van szükség, amelynek a segítségével az uniós állampolgárokéhoz hasonló jogokat és kötelezettségeket biztosíthatnak számukra. A tamperei következtetések azt is megállapították, hogy törekedni kell a gazdasági, szociális és kulturális életben a diszkrimináció mentességre, valamint rasszizmus és idegengyűlölet elleni intézkedéseket kell kidolgozni. A Tamperei Program a Közös Európai Menekültügyi Rendszer (Common European Asylum System, CEAS) első szakaszként közös szabályokat állapított meg a migránsok hosszú távú tartózkodásra, a befogadási feltételeire és a menekültügyi eljárásokra, továbbá meghatározta, hogy melyik tagállam felelős a menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért (Dublini Rendeletek).54 A Dublini Rendeletek lényege, hogy a tagállamoknak tárgyilagos és rangsorolt kritériumok szerint kell megállapítaniuk, hogy melyik tagállam felelős a területükön benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért. Amennyiben e kritériumok vizsgálata valamely másik tagállam felelősségi körébe utalja az ügyet, a másik tagállamot felkérhetik a menedékkérő „átvételére”, azaz a kérelem megvizsgálására. Amennyiben a másik tagállam elismeri a felelősségét, az első tagállam a menedékkérőt átadja a másik tagállamnak. Amennyiben valamely tagállam már megvizsgálta a menedékjog iránti kérelmet, vagy hozzákezdett annak vizsgálatához, ezt a tagállamot fel lehet kérni az engedély nélkül valamely másik tagállamban tartózkodó menedékkérő visszavételére és a menedékjog iránti kérelem vizsgálatának befejezésére, vagy arra, hogy tegye meg a megfelelő intézkedéseket a menedékkérő származási országába való visszairányítására. Amennyiben az említett tagállam elismeri felelősségét, az a tagállam, amelyben a menedékkérő engedély nélkül tartózkodik, átadja őt a felelős tagállamnak.55 Az Európai Tanács, a tamperei ülésén hozzájárult az 1967. január 31-i New York-i Jegyzőkönyvvel kiegészített, a Menekültek jogállásáról szóló, 1951. július 28-i Genfi Egyezmény teljes és átfogó alkalmazásán nyugvó Közös Európai Menekültügyi Rendszer kialakításához, fenntartva a visszaküldés tilalmának alapelvét. Az Európai Bizottság illegális bevándorlásról szóló 2001. november 15-i Közleménye kimondta, hogy a visszatérési politikát három pillérre kell helyezni: közös elvek, közös normák és közös

Partnership with countries of origin, A Common European Asylum System, Fair treatment of third country nationals, Management of migration flows URL: http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm [2011-08-28] 54Harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2003. február 18-i 343/2003/EK tanácsi rendelet (Dublini rendelet) és annak végrehajtási rendelete. Ide sorolható még a Dublini Egyezmény hatékony alkalmazása érdekében az ujjlenyomatok összehasonlítására irányuló „Eurodac” létrehozásáról szóló, 2000. december 11-i 2725/2000/EK tanácsi rendelet (Eurodac-rendelet) és annak végrehajtási rendelete is. 55 A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a Dublini rendszer értékeléséről {SEC(2007) 742

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

13

intézkedések.56 A dokumentum hangsúlyozta, hogy a visszatérési politika az illegális bevándorlás elleni harc nélkülözhetetlen és döntő fontosságú eleme. A 2001. december 14–15-i Laekeni Európai Tanács következtetései57 egy új koncepciót vezettek be, nevezetesen „a külső határok integrált igazgatási rendszerét”.58 Az Európai Tanács felkérte a Bizottságot, hogy „hozzon létre egy olyan rendszert, mely biztosítja a menekültügyről, migrációról és a származási országokról szóló információk cseréjét.” 59 Ennek eredményeként 2003-ban kísérleti projektként elindult az Európai Migrációs Hálózat (European Migration Network (EMN), amelyet a későbbi ötéves programok továbbfejlesztettek.60 A Közösség visszatérési politikájáról szóló, 2002. április 10-én kiadott Zöld Könyv61 részletesen kifejtette, hogy a visszatérés kérdése nélkülözhetetlen része az átfogó közösségi bevándorlás- és menekültpolitikának, továbbá hangsúlyozta, hogy a visszatérés kérdésében jobb együttműködés szükséges a tagállamok között. A Zöld Könyv megnevezte a jövőbeni közös uniós normák több lehetséges elemét és széleskörű vitát kezdeményezett az érdekelt felek között. Előrelépést jelentett a Közös Európai Menekültügyi Rendszer kialakítása felé az Európai Bizottság „Az Európai Unió tagállamai külső határainak integrált irányítása felé” c. 2002. május 7-i Közleménye,62 illetve az ehhez kapcsolódó „Az Európai Unió tagállamai külső határainak igazgatására vonatkozó terv” is.63 (Az intézkedéseket a Bizottság 2004. október 25-i „Az illegális bevándorlásra, az emberkereskedelemre, az embercsempészetre, a külső határokra és az illegálisan tartózkodók visszatérésére vonatkozó közös politikák továbbfejlesztéséről szóló éves jelentés” elnevezésű munkaanyaga tartalmazta.64)

Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a Common Policy On Illegal Immigration, Brussels, 15.11.2001 COM (2001) 672 final, Readmission and Return Policy p. 24. 57 Presidency conclusions - Laeken, 14 and 15 December 2001, SN 300/1/01 REV 1 A true common asylum and immigration policy. More effective control of external borders. Art. 38-42. 58 Ez a fogalom a tagállamok hatóságainak minden olyan tevékenységét magában foglalja, amely a határellenőrzés és őrizet végrehajtására, kockázatelemzésre és a személyi állománnyal és a felszereléssel kapcsolatos igények felmérésére irányul. 59 Presidency conclusions - Laeken, 14 and 15 December 2001, SN 300/1/01 REV 1, Art.38-40 IV. Strengthening the Area of Freedom, Security and Justice: A true common asylum and immigration policy URL: http://ec.europa.eu/governance/impact/background/docs/laeken_concl_en.pdf [2011-07-10] 60 19/02/2004 - Council Regulation (EC) No 377/2004 of 19 February 2004 on the creation of an immigration liaison officers network (amended by Regulation (EU) No 493/2011 of 5 April 2011) 61 Green Paper on a Community Return Policy on Illegal Residents, Brussels 10.04.2002, COM(2002) 175 62 Communication From the Commission to the Council and the European Parliament towards Integrated Management of the External Borders of the Member States of the European Union, Brussels, 7.5.2002 COM(2002) 233 final 63 Ez utóbbit a Tanács 2002. június 13-án hagyta jóvá, és azt az Európai Tanács 2002. június 21– 22-i (Sevilla), illetve 2003. június 19– 20-i (Szaloniki) ülése támogatta. 64 Commission Staff Working Paper, Annual report on the development of a common policy on illegal immigration, smuggling and trafficking of human beings, external borders, and the return of illegal residents, Brussels, 25.10.2004, SEC(2004) 1349 56

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

14

A 2002. június 21-22-én megtartott Sevillai Európai Tanácsülés65 ráirányította a figyelmet arra, hogy az EU-nak a harmadik országokkal folytatott együttműködésében egyre nagyobb hangsúlyt kell fektetnie az érintett ország együttműködési készségére az EU-ba irányuló illegális bevándorlás elleni küzdelemben. Az ülésen azt javasolták, hogy egyes harmadik országok esetében az unió attól tegye függővé a nekik folyósított segélyeket, hogy milyen mértékben hajlandók együttműködni a tagállamokba irányuló illegális bevándorlás megfékezésében. Több jelentős jogszabály és egyéb intézkedés született a 2002. november 28-i Visszatérési Cselekvési Program nyomán, amely a Bizottságnak az illegálisan tartózkodókra vonatkozó közösségi visszatérési politikáról szóló, 2002. október 14-i közleményén alapult.66 2002. december 3-án az Európai Bizottság közleményt bocsátott ki a migráció és a harmadik országokkal való kapcsolatok tárgyában, amely átfogó képet adott a migrációról, azzal a javaslattal, hogy a migráció kérdését ne korlátozzák a jogszerűtlen bevándorlás elleni küzdelemre, hanem vegyék figyelembe a migrációnak a szegénység elleni küzdelemmel kapcsolatos hatásait is. 67 A közlemény többek között utalt a pénzátutalások jelentőségére, az ún. agyelszívás veszélyére, a bevándorlók hazatérésének kérdésére, továbbá utalást tartalmazott a származási országok fejlesztési célkitűzésire is. Ez utóbbit szem előtt tartva, az Európai Unió a migráció és menekültügy területén harmadik országok számára biztosított pénzügyi és technikai segítségnyújtás programjának (AENEAS 2004-2006) létrehozásával lehetővé tette a származási országok érdekeit figyelembe vevő migrációkezelési kezdeményezések finanszírozását.68 Az Tamperei Program égisze alatt számos jelentős jogszabály született, így: a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges beáramlása esetén nyújtandó átmeneti védelem minimumkövetelményeiről,69 a menedékkérők befogadása minimumszabályainak megállapításáról,70 a családegyesítési jogról,71 a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról,72 valamint a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e státuszok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról (Kvalifikációs Irányelv).73 Ezek közé az intézkedések közé sorolható a visszatérés területén történő Conclusions of the Seville European Council on 21 and 22 June 2002 regarding the integration of immigration policy into the Union's relations with third countries, Measures to combat illegal immigration, DOC/02/13 art. 30. 66 A közlemény a visszatérés tagállamokban történő igazgatására vonatkozó teljes intézkedési lánccal foglalkozott, és kiterjedt a 3. országok állampolgárainak kényszerített és önkéntes visszatérésére, valamint a visszatérés fő szakaszaira, beleértve az előkészületet és a nyomon követést is. 67 Integrating Migration Issues in the European Union’s Relations with Third Countries, COM(2002) 703 final, 2002 URL: http://ec.europa.eu/justice/programme/index_en.htm [2011-08-24] 68 Aeneas programme for financial and technical assistance to third countries in the area of migration and asylum, Regulation (EC) n.491/2004 of 10 March 2004 69 Tanács 2001/55/EK irányelve (2001. július 20.) 70 Tanács 2003/9/EK irányelve (2003. január 27.) 71 Tanács 2003/86/EK irányelve (2003. szeptember 22.) 72 Tanács 2003/109/EK irányelve (2003. november 25.) 73Tanács 2004/83/EK irányelve (2004. április 29.) 65

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

15

együttműködéssel összefüggésben a légi úton történő kiutasítás céljából történő átszállítás eseteiben biztosított segítségnyújtásról szóló, 2003. november 25-i 2003/110/EK tanácsi irányelv74 és a kiutasításra szolgáló közös légi járatok szervezéséről szóló, 2004. április 29-i 2004/573/EK tanácsi határozat.75 A kitoloncolásról hozott határozatok kölcsönös elismerésének (mutual recognition) jogi kereteit a harmadik országok állampolgárainak kitoloncolásáról hozott határozatok kölcsönös elismeréséről szóló 2001/40/EK tanácsi irányelv,76 illetve a pénzügyi egyenlőtlenségek kompenzációjára vonatkozó szempontok és gyakorlati intézkedések meghatározásáról szóló 2004/191/EK tanácsi határozat biztosította.77 A második ötéves időszak teendőit a 2004 októberében elfogadott Hágai Program (2004-2009) tartalmazta,78 amely kiemelten foglalkozott a gazdasági migráció és az információcsere kérdéseivel, valamint a harmadik országokkal való együttműködéssel. Amint arra a fentiekben már utalás történt, 2005 januárjában a Bizottság egy Zöld Könyvet bocsátott ki a gazdasági migráció kezeléséről azzal a céllal, hogy egyrészt elmélyült vitát indítson az Uniós intézmények, a tagállamok és a civil társadalom részvételével arról, hogy a gazdasági migráció kezelésének mi lenne a legalkalmasabb közösségi formája, másrészt arról, hogy a későbbiek során, milyen közös szabályozási keretet fogadjon el.79 A Bizottság feltette a kérdést, hogy milyen eljárást kell követni azon harmadik országbeli állampolgárok esetén, akik gazdasági tevékenység folytatása céljából kívánnak az Európai Unióba lépni? Többek között arra is választ várt a Bizottság, hogy uniós szinten általános szabályként működhet-e válogatási rendszer a gazdasági migránsok munkaerőpiacra történő befogadása esetén, és mi legyen a releváns válogatási szempont? A gazdasági migráció kezeléséről szóló Zöld Könyv minden esetre hangsúlyozta az ún. közösségi preferencia elvét, miszerint: „A tagállamok csak abban az esetben fogják figyelembe venni a területükre érkező foglalkoztatási célú befogadási kérelmeket,

19/6. kötet az Európai Unió Hivatalos Lapja 233 Tanács Határozata (2004. április 29.) a harmadik államok kiutasított állampolgárainak két vagy több tagállam területéről történő kitoloncolására szolgáló közös légi járatok szervezéséről (2004/573/EK) Európai Unió Hivatalos Lapja L 261, 6.8.2004, o. 5 76 A Tanács 2001/40/EK Irányelve (2001. május 28.) a harmadik országok állampolgárainak kitoloncolásáról hozott határozatok kölcsönös elismeréséről, 19/4. kötet Az Európai Unió Hivatalos Lapja L 107 77 A harmadik országok állampolgárainak kitoloncolásáról hozott határozatok kölcsönös elismeréséről szóló 2001/40/EK irányelv alkalmazásából adódó pénzügyi aránytalanságok kiegyenlítését célzó kritériumok és gyakorlati szabályok megállapításáról, Hivatalos Lap L 060, 27/02/2004 o. 0055 - 0057 78 Draft multiannual programme: "The Hague Programme; strengthening freedom, security and justice in the European Union" Brussels, 15 October 2004, 13302/1/04 REV 1 […]”Five years after the European Council's meeting in Tampere, it is time for a new agenda to enable the Union to build on the achievements and to effectively meet the new challenges it will face. To this end, it adopted this new multi-annual programme for the next years, to be known as the Hague Programme. It reflects the ambitions as expressed in the Treaty establishing a Constitution for Europe and contributes to the preparation of the Union for the entering into force. It takes full account of the evaluation by the Commission1 as welcomed by the European Council in June 2004.” 79 Zöld Könyv A Gazdasági migráció kezelésének európai uniós megközelítéséről Brüsszel, 11.1.2005 COM(2005) 811 végleges 74

75

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

16

amennyiben a munkahely nem tölthető be nemzeti, közösségi, vagy nem közösségi, de tartósan a tagállamban tartózkodó és a tagállam munkaerőpiacának szabályos részét képező munkaerővel.”80 A Hágai Program végrehajtását a Bizottság és az Európai Parlament is több javaslattal támogatta. A Bizottság 2005. május 10-i közleményében meghatározta a Hágai Program végrehajtásával kapcsolatos politikai prioritásokat, és azt, hogy mely területeken látta szükségesnek a Hágai Program alapján az uniós politikai menetrendben való előrelépést.81 2005–2009-es stratégiai célkitűzések a partnerség kialakítására a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség erősítésére irányultak.82 A Bizottság által meghatározott tíz fő prioritás közül kiemelendő: „Közös menekültügyi térség: egy hatékony és egységes eljárás bevezetése az Unió által képviselt értékekkel és humanitárius hagyományával összhangban (3);83 a bevándorlás kezelése: kiegyensúlyozott megközelítés kidolgozása (4);84beilleszkedés: a bevándorlás társadalmunkra és gazdaságunkra gyakorolt pozitív hatásainak maximalizálása (5);85 belső határok, külső határok és vízumok: a külső határok integrált igazgatásának kialakítása a biztonságosabb Unióért (6;.86 és a szabadság, biztonság és jog: a felelősség megosztása és szolidaritás (10).87 A Bizottság közleménye egyértelmű prioritásként nevezte meg egy Közös Európai Menekültügyi Rendszer létrehozását, és úgy vélte, hogy a Hágai Program feladata egyrészt a közös menekültpolitika 2007-ig megvalósítandó első szakaszának értékelése, másrészt a második szakasz eszközeinek és intézkedéseinek előterjesztése. Az eredeti menetrend – az olyan személyek esetében, akik menedékjogot kaptak, illetve kiegészítő védelmet

A Tanács 1994. június 20-i állásfoglalása, összefüggésben a Tanács 1612/68/EGK rendeletével. Meg kell jegyezni azt, hogy a 2003. április 16-i Csatlakozási Szerződés(ek) is tartalmazta(ák) a közösségi preferencia elvét. 81A Bizottság közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek: ”A Hágai Program: Tíz prioritás a következő öt évre. Partnerség Európának a szabadság, biztonság és jog területén való megújulásáért” – COM (2005) 184. 82„Stratégiai célkitűzések 2005–2009, Európa 2010: partnerség Európa megújulásáért” – COM (2005) 12, 2005.1.26. 83 A közös menekültügyi térség létrehozására irányuló munkák, figyelembe véve az Unió humanitárius hagyományát és nemzetközi kötelezettségeit; egy egységes eljárás hatékonysága. A Bizottság Közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek: ”A Hágai Program: Tíz prioritás a következő öt évre. Partnerség Európának a szabadság, biztonság és jog területén való megújulásáért” – COM (2005) 184. 84 A bevándorlás kiegyensúlyozott megközelítésének kidolgozása olyan közös bevándorláspolitika kidolgozásával, mely a legális bevándorlást az Unió szintjén kezeli; ugyanakkor tovább kell erősíteni az illegális bevándorlás, csempészet és emberkereskedelem – különösen a nők és gyermekek kereskedelme – elleni küzdelmet. Ibid.. pp- 5-7. 85 A tagállamokat támogató intézkedések kidolgozása, továbbá megfelelőbb beilleszkedési politika folytatása a bevándorlás társadalmunkra és gazdaságunkra gyakorolt pozitív hatásainak maximalizálása, valamint a migráns közösségek elszigetelődésének és társadalmi kirekesztésének megelőzése érdekében. Ez – az Unió alapvető értékei alapján – hozzá fog járulni a vallások és kultúrák közötti párbeszédhez és egymás megértéséhez Ibid. 86 A külső határok integrált igazgatásának és a közös vízumpolitikának a további fejlesztése a személyek szabad mozgásának biztosítása mellett. Ibid. 87 A felelősség megosztása és a tagállamok közötti szolidaritás fogalmainak gyakorlati tartalommal való megtöltése; olyan megfelelő pénzügyi források nyújtása, melyekkel a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének célkitűzései a lehető leghatékonyabban megvalósíthatók. Ibid. 80

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

17

élveztek – a közös eljárásnak, valamint egy egységes jogállásnak a bevezetését 2010 végében jelölte meg. A Hágai Program keretében a Bizottság meg kívánta vizsgálni a menedékjog iránti kérelmek egységes elbírálásának lehetőségét is. A Bizottság közleménye hangsúlyozta, hogy „meg kell határozni a bevándorlás kezelésének olyan új, kiegyensúlyozott megközelítését, mely a legális és illegális bevándorlást is figyelembe veszi, továbbá olyan közös bevándorlás politikát kell kidolgozni, mely a legális bevándorlók helyzetét az Unió szintjén kezeli; ugyanakkor tovább kell erősíteni az illegális bevándorlás, csempészet és emberkereskedelem – különösen a nők és gyermekek kereskedelme – elleni küzdelmet”.88 A Szerződések adta hatásköri kereteken belül, a Bizottság szorgalmazta az olyan közös bevándorlási politikának a kialakítását, mely magába foglalja az engedélyezési követelményeket és eljárásokat, valamint egyértelmű jogi helyzetet teremt mindazok számára, akiknek a bevándorlását engedélyezték. A közlemény az illegális bevándorlás kapcsán utalt arra, hogy annak a humán, szociális és gazdasági költségei mind a fogadó országokban, mind a származási és tranzit országokban rendkívül magasak, ezért szükséges a visszatérés szabályozása, visszafogadási megállapodások gyors megkötése, valamint a csempészet és emberkereskedelem elleni küzdelem további összehangolása. A közlemény felhívta a figyelmet arra, hogy az emberi jogok és alapvető szabadságjogok az Unió által képviselt értékek alapját képezik, így azoknak valamennyi polgár számára történő biztosítását ellenőrző és elősegítő, valamint az uniós polgárságot erősítő politikai stratégiákat kell kidolgozni. Ezzel az alapelvvel összhangban a harmadik országok állampolgárai emberi méltóságát és jogait akkor is tiszteletben kell tartani, ha azok jogellenesen tartózkodnak az Unió területén. Az illegális bevándorlók elleni küzdelemnek nem szabad az engedélyezési és kitoloncolási eljárások szabályozására korlátozódnia, hanem a kérdés megoldását az Uniónak, a harmadik országokkal való együttműködés útján is elő kell mozdítania. A problémák mellett, a közlemény utalt a bevándorlásnak a tagországok társadalmára és gazdaságára gyakorolt pozitív hatásaira is, szorgalmazva a sikeres beilleszkedési politika kialakítását, többek között az erre irányuló tapasztalatok és információk cseréje útján. A közlemény kitért az Unió területére való belépés integrált ellenőrzésének kérdésére is, amely a külső határok integrált igazgatásán, közös vízumpolitikán és új technológiák alkalmazásán alapul, a biometrikus azonosítókat is beleértve. A Bizottság közleménye hangsúlyozta, hogy a közép és kelet európai országok csatlakozása után is elsőbbséget élvez az Unión belüli szabad mozgás megvalósítása, és a személyek ellenőrzésének teljes eltörlése a belső határokon, valamint a külső határigazgatási rendszer kialakítása. (FRONTEX, Vízuminformációs Rendszer, a biometrikus azonosítók úti és személyazonosító okmányokba való felvétele). 89 Az Európai Parlament 2005. június 9-én állásfoglalást fogadott el a Hágai Program kapcsán a legális és illegális migráció, valamint a bevándorlók beilleszkedése közötti kapcsolatról. A Parlament egyetértett a Bizottsággal abban, hogy az illegális bevándorlók tömeges jogszerűsítése nem oldja meg az illegális bevándorlás problémáját, és felkérte a Bizottságot, hogy tanulmányozza a tagállamok bevált gyakorlatait, egy információmegosztó és korai előrejelző rendszer (early warning) kialakítása érdekében. 88 89

Ibid. p.9. Ibid. p.10.

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

18

Az Európai Parlament a Bizottságnak a 2005. január 11-i gazdasági migrációról szóló Zöld Könyvére90 reagálva 2005. október 26-án állásfoglalást fogadott el a gazdasági migrációról, amelyben sajnálatát fejezte ki a miatt, hogy a Tanács a legális bevándorlást érintő minden kérdésben fenntartotta az egyhangú határozathozatalt és a konzultációs eljárást. Ugyanebben az állásfoglalásában az Európai Parlament elégedetlenségének adott hangot, hogy a Tanácsnak még mindig nem sikerült elfogadnia egy közös bevándorlás-politikát. A Bizottság 2005. szeptember 1-jén közzé tette a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló javaslatát, amelyben91 a Bizottság többek között kezdeményezte az Európai Visszatérési Alap létrehozását a 2008-2013 közötti időszakra a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” általános programon belül.92 A brit elnökség alatt, 2005. november 30-án, a Hampton Court-i informális csúcstalálkozó után93 került elfogadásra az Európai Uniónak Afrikára – különös tekintettel a szub-szaharai régióra és az Euro-mediterrán térségre – vonatkozó állásfoglalása, amely többek között a Marokkóval, Algériával, és Líbiával kapcsolatos párbeszéd és akciótervek elfogadásának szükségességét is tartalmazta.94 A Bizottság hangsúlyozta, hogy a migráció kérdéseiben világos, konszolidált és kiegyensúlyozott megközelítésre van szükség, amely növeli az EU hitelességét a nemzetközi színtéren, és a harmadik országokkal való kapcsolataiban egyaránt. A Hágai Program megerősítette, hogy szükség van a migrációra vonatkozó adatok és információk közös gyűjtésére, az információk szolgáltatására, cseréjére, különösen a rendelkezésre álló adatok elemzésére és hatékony felhasználására. Az Európai Migrációs Hálózat jövőjéről szóló, 2005. november 28-án kiadott Zöld Könyvben a Bizottság arra törekedett, hogy körvonalazza a felmerülő fontosabb kérdéseket, így például a jövőbeni Európai Migrációs Hálózat struktúrájának felállításával kapcsolatos kérdéseket. Az Európai Migrációs Hálózat jövőjéről szóló Zöld Könyv elsődleges célja az volt, hogy az összes érintett felet észrevételei megtételére szólítsa fel, és elmélyült eszmecserét kezdeményezzen közöttük.95 A Bizottság a legális migrációról szóló 2005. december 12-i közleményében96 90 Zöld Könyv A Gazdasági migráció kezelésének európai uniós megközelítéséről Brüsszel, 11.1.2005 COM(2005) 811 végleges 91 Brüsszel, 1.9.2005, COM (2005) 391 végleges, 2005/0167 (COD) 92 A Tanács határozata (2007. június 25.) a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” általános program keretében a 2007–2013-as időszakra a harmadik országok állampolgárainak beilleszkedését segítő európai alap létrehozásáról (2007/435/EK)L 168/18 HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja 2007.6.28 93 Communication from the Commission on Priority actions for responding to the challenges of migration: first follow up to Hampton Court, COM (2005)621 final; Brussels, 30.11.2005. COM(2005) 621 final “‘the Commission would develop a list of priority actions for improving global migration, with a special focus on the African region’.(Barroso) 94 Global approach to migration: Priority actions focusing on Africa and the Mediterranean, 2005Presidency to the European Council, 15744/0515582/05 ASIM 64 RELEX 747, Brussels, 13 December 2005 95 Green paper on The future of the European migration network, COM(2005)606 final; 96 Commission of the European Communities Brussels, 21.12.2005 Com(2005) 669 Final Communication from the Commission Policy Plan on Legal Migration {Sec(2005)1680}

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

19

ismertette, hogy a feladatokat az Európai Migrációs Hálózatot (EMN) bevonva fogják megvalósítani. A Bizottság ebben a közleményében a migráció globális jellegét figyelembe véve, három területre fókuszált: együttműködés és cselekvések erősítése a tagállamok között; együttműködés a kulcsfontosságú kibocsátó afrikai országokkal illetve együttműködés a szomszédos országokkal. A tagállamok közötti együttműködés erősítését szolgálta az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökséget a FRONTEX létrehozása 2006-ban, illetve a tagállamok bevándorlási összekötő tisztviselői (Immigration Liaison Officers, ILOs ) regionális hálózatainak a létesítése is. A FRONTEX-et létrehozó 2004 évi rendelet szerint a varsói székhelyű ügynökség az Európai Un külsőhatár-védelmi operatív együttműködésért felelős független szerve, amely tanácsadói, kutatói és képzési funkciókat is ellát. 97A FRONTEX kiegészíti a nemzeti határigazgatási rendszereket és a tagállami határvédelmi szervek tevékenységét, koordinálja a tagállamok közti együttműködést a külső határok védelme és az illegális migránsok feltartóztatása terén. 2006. június 28-án, az Európai Tanács felhívására a Bizottság elkészítette „A hágai program végrehajtása: További teendők” c közleményét, valamint két párhuzamos közleményt; „A szabadság, a biztonság és a jogérvényesülés erősítése az Európai Unióban: a Hágai Program végrehajtásáról szóló 2005. évi jelentést”, valamint „A szabadságra, a biztonságra és a jog érvényesülésére irányuló uniós politikák értékelése” c. dokumentumot. A Bizottság nem új prioritásokat kívánt meghatározni a Hágai Programhoz képest, hanem elsősorban áttekintette az elért haladást, felmérte az uniós és nemzeti szintű végrehajtás mértékét, és részletesen értékelte az eredményeket.98 Fontos megállapításokat tett a Bizottság, melyek közül kiemelendő az „Alapvető jogok és polgárság” c. részben leírtak. A Bizottság leszögezte, hogy az alapvető jogok az Unió legfőbb értékei közé tartoznak, és a Bizottság, jelentős lépéseket tesz a minden embert megillető alapvető jogok tiszteletben tartására és előmozdítására, valamint az uniós polgárság fogalmának továbbfejlesztésére. Az uniós polgárság számos alapvető jogot foglal magában, többek között az Unión belüli szabad mozgás jogát és a diplomáciai és konzuli védelemhez való jogot. A Bizottság – tekintettel arra, hogy egyre többször szólítják fel arra, hogy tegyen lépéseket, mivel a tagállamok állítólagosan megsértik az alapvető jogokat – szükségesnek vélte hangsúlyozni, hogy az Unió Alapszerződésével összhangban továbbra is ellenőrzi és támogatja az alapvető jogokat, és biztosítja a tagállamokban a közös értékek tiszteletben tartását. A Bizottság annak biztosítását is különös prioritásként kezeli, hogy a tagállamok megfelelően hajtsák végre az Unió polgárainak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló, 2006. április 30. óta hatályos, 2004/38/EK irányelvet.99 A közlemény utalt a menekültügyi politika második 2007/2004/EK Tanács rendelet az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség felállításáról 98 Communication From the Commission to the Council and the European Parliament Implementing The Hague Programme: the way forward, Brussels, 28.6.2006 COM(2006) 331 final 99 Az Európai Parlament és a Tanács 2004/38/EK Irányelve (2004. április 29.) az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről, 2004.4.30. Az Európai Unió Hivatalos Lapja L 158/77 97

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

20

szakaszának kidolgozására, arra, hogy a következő években még sok munkát igényel a hatékony, harmonizált eljárásokat alkalmazó Közös Európai Menekültügyi Rendszer létrehozása, amely tiszteletben tartja az európai humanitárius hagyományokat és az Unió nemzetközi kötelezettségeit. Ami a migráció globális kezelését illeti, a Bizottság azt a véleményt fogalmazta meg, hogy közös bevándorlás politikát kell kidolgozni a legális bevándorlók helyzetének uniós szintű kezelésére, és ezzel párhuzamosan intézkedéseket kell hozni az illegális bevándorlás hatékonyabb kezelésére, és – különösen a nők és gyermekek tekintetében – fokozni kell az embercsempészet és emberkereskedelem elleni küzdelmet. A külső határok integrált kezelése és az információs rendszerek átjárhatósága kapcsán a Bizottság kifejtette, hogy a személyek szabad mozgása azt jelenti, hogy ellenőrizni kell, hogy ki léphet be az Unió területére, ezért integrált rendszerrel kell igazgatni a külső határokat, közös vízumpolitikát kell bevezetni, és körültekintően kell használni az új technológiákat, ezeken belül is a biometrikus azonosítókat.100 A harmadik országok polgáraira vonatkozó idegenrendészeti szabályokat, az adott ország területére történő belépés és tartózkodás feltételeit az egyes országok általában saját hatáskörűkben szabályozzák, kivétel ez alól az Európai Unió, ahol ezeket a szabályokat a 2006. október 13-án hatályba lépett Schengeni Határellenőrzési Kódex (továbbiakban: Kódex) tartalmazza. A Kódex lényegében konszolidálta és továbbfejlesztette, a schengeni jogszabályokat.101 A Kódex megalkotásával az Európai Unió a migráció kérdését annak szélesebb társadalmi-gazdasági összefüggéseiben kívánta kezelni. A Kódex jelentőségét az adja, hogy ebben rendelet szabályozza az Európai Unió egyrészt a tagállamai közötti belső határokat átlépő személyek határellenőrzések alóli mentességét, másrészt az Európai Unió tagállamainak külső határait átlépő személyek ellenőrzésére irányadó szabályokat. A Kódexben alapelvként került kimondásra, hogy a határellenőrzés végrehajtása nem csupán azoknak a tagállamoknak az érdeke, amelyek külső határainál azt elvégzik, hanem azoknak a tagállamoknak is, amelyek belső határain megszüntették a határellenőrzést, hiszen a Schengeni Megállapodás értelmében állampolgárságától függetlenül bárki, bármely ponton átlépheti a belső határokat anélkül, hogy határellenőrzésnek vetnék alá.102 A dokumentum azt is leszögezte, hogy a határellenőrzésnek elő kell segítenie az illegális bevándorlás és az emberkereskedelem elleni küzdelmet, és meg kell előznie a

Ibid. Az Európai Parlament és a Tanács 562/2006/EK rendelete (2006. március 15. ) a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) létrehozásáról. A határellenőrzés nélküli schengeni térséget jelenleg 25 schengeni tagállam, valamint három társult unión kívüli ország; Norvégia, Izland és Svájc alkotja. Bulgária, Románia és Ciprus jelenleg csak részben alkalmazza a schengeni jogszabályokat, így ezért ezeknek a tagállamoknak a határain még végeznek ellenőrzést 102 A tagállamok közötti, a határellenőrzéssel kapcsolatos operatív együttműködést és segítségnyújtást a 2007/2004/EK rendelettel [4] létrehozott, az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség (European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union FRONTEX) irányítja és koordinálja. (OJ L 349, 25.11.2004, p. 1) 100

101

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

21

tagállamok belső biztonságát, közrendjét, közegészségügyét és nemzetközi kapcsolatait fenyegető veszélyeket. Az alapszabály szerint a harmadik országok állampolgárainak – a hat hónapon belül három hónapot meg nem haladó tartózkodás esetén – érvényes úti okmánnyal és vízummal, kell rendelkezniük. Ezen túlmenően igazolniuk kell a tervezett tartózkodásuk célját és körülményeit, azt hogy megfelelő anyagi fedezettel rendelkeznek mind a tervezett tartózkodás időtartamára, mind pedig a származási országba való visszatéréshez vagy egy olyan harmadik országba történő átutazáshoz, ahová őket biztosan beengedik, illetve képesek ezt a fedezetet jogszerűen biztosítani. Feltétel az is, hogy az érintett személyek nem állhatnak beutazási tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt a Schengeni Információs Rendszerben (SIS I-II.)103 és nem jelenthetnek veszélyt a közrendre, a közegészségügyre és a belső biztonságra. Amennyiben bármelyik feltétel nem teljesül, az adott személy belépése az Unió területére jogellenesnek minősül. Ez a magatartás jellemzően hamis okiratokkal, a vízum csalárd módon történő megszerzésével és/vagy embercsempészek segítségével valósul meg. A Kódex értelmében, illegális migránsnak tekinthetők azok a személyek is, aki bár jogszerűen léptek be az Unió területére, három hónapot meghaladva, a nélkül tartózkodtak ott, hogy tartózkodási engedélyért kértek volna, illetve a tartózkodási engedélyük lejárta után is az Európai Unió területén maradtak.104 Az Európai Bizottság 2006 novemberében kiadott „A migrációval kapcsolatos általános megközelítés egy év távlatában: az átfogó európai migrációs politika felé” című közleménye105 megállapította, hogy alapvető fontosságú, hogy a menekültügy és menekültvédelem kérdései továbbra is szerves részét képezzék a harmadik országokkal folytatott szélesebb körű együttműködésnek és párbeszédnek. Ez a közlemény egyrészt választ adott az Európai Tanácsnak a Bizottsághoz intézett megkeresésére, miszerint a Bizottság készítsen összefoglaló jelentést az általános megközelítés első szakaszának, illetve az Afrikára és a mediterrán térségre összpontosító elsődleges fellépések végrehajtása területén 2006 végéig elért eredményekről, másrészt megoldásokat javasolt az átfogó európai migrációs politikára. A közlemény szerint az átfogó megközelítésnek három messzemenően figyelembe veendő elven kell alapulnia: a tagállamok közötti szolidaritáson, a harmadik országokkal kialakított partnerségeken, valamint a migránsok, különösen a kíséret nélküli kiskorúak és nők, illetve hasonló veszélyeztetett csoportok védelmén.106 A Bizottság megállapította, hogy az Európai

A SIS a határokat ellenőrző, valamint más rendészeti és vámellenőrzéseket végző nemzeti hatóságok, az őket felügyelő szervek és a tagállamok igazságügyi hatóságai személyekről vagy tárgyakról gyűjt és tárol információkat. A tagállamok a nemzeti (N-SIS) hálózatokon keresztül szolgáltatnak információt a központi (C-SIS) rendszer számára, amit a SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entry) hálózat egészít ki. 104 2011. szeptember 27-én jelent meg a frissített jegyzék a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) létrehozásáról szóló 562/2006/EK Európai Parlamenti és Tanácsi rendelet 2. cikkének (15) bekezdésében említett tartózkodási engedélyekről. Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 283/7 105 Communication From the Commission to The Council and the European Parliament The Global Approach to Migration one year on: Towards a comprehensive European migration policy Brussels, 30.11.2006 COM(2006) 735 final 106 Ibid. 3. A koherencia erősítése: az átfogó európai migrációs politika 103

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

22

Unióban sok olyan illegálisan tartózkodó harmadik országbeli polgár van, akiket valamilyen okból nem lehet visszatoloncolni hazájukba. Illegális státusukból adódóan ezekre az emberekre nem terjednek ki az integrációs intézkedések. Több tagállam kísérletet tett ezen emberek helyzetének szabályozására, de ezek a nemzeti intézkedések negatív visszhangot váltottak ki más tagállamokban.107 A Bizottság közleménye megerősítette, hogy a kitoloncolás továbbra is az EU migrációs politikájának egyik kulcseleme marad. A Bizottság jelezte, hogy az Európai Unió további visszafogadási megállapodások kötését tervezi, és törekszik a kitoloncolásról szóló irányelv-tervezet kidolgozására. A Bizottság szorgalmazta a tagállamok közötti hatékonyabb információáramlást, a tagállamok bevándorlási hatóságait segítő, internetes alapú információs hálózat, az ICONet, (Information and Co-ordination Network for Member States' Migration Management Services)108 és a bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának működtetését is. Az Európai Tanács a 2006. december 14–15-i ülésén egyetértett abban, hogy az illegális bevándorlás elleni küzdelemben erősíteni kell a tagállamok közötti együttműködést, valamint hogy az illegális foglalkoztatással szemben szigorúbb intézkedéseket kell hozni tagállami és uniós szinten egyaránt. Leszögezték, hogy az Európai Unió politikájának alapvetően két célja van; egyrészt, hogy a bevándorlás az Unió befogadóképességéhez mérten, legális keretek között valósuljon meg, másrészt, hogy a menekültek helyzetéről szóló Genfi Egyezménnyel összhangban biztosítani kell a menekültek hatékony védelemét, hogy a menekültjogi kérelem elbírálása során és az elbírálás meggyorsításával lehetővé váljon azok mihamarabb visszatérése a kibocsátó országba. A Bizottság 2007. június 6-án Zöld Könyvet terjesztett elő a jövőbeli Közös Európai Menekültügyi Rendszerről a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség alkotórészeként, azért, hogy az Európai Uniót a menekültek egységes védelmi térségévé tegyék, ahol a tagállamok közös humanitárius jogi hagyományával összhangban, a Genfi Menekültügyi Egyezményt teljes körűen alkalmazzák.109 A Zöld Könyv leszögezte, hogy a végső, uniós szinten megvalósítandó cél tehát az egyenlő feltételek megteremtése, azaz olyan rendszer, amely a valóban védelemre szorulóknak valamennyi tagállamban, egyforma feltételek mellett nyújt magas szintű védelmet, de egyúttal tisztességesen és hatékonyan tud foglalkozni azokkal is, akikről bebizonyosodik, hogy nem szorulnak védelemre. A Bizottság pozitíven értékelte az 1999 és 2006 közötti időszakot, amely alatt az Uniónak jelentős haladást sikerült elérni, és úgy ítélte meg, hogy a második szakaszban célként kellene kitűzni a magasabb színvonalú közös, illetve az Unió, különböző államaiban biztosított egyenlőbb védelemnyújtást, valamint az uniós tagállamok közötti nagyobb fokú szolidaritás biztosítását. A Bizottság Zöld Könyve hangsúlyozta, hogy a második szakaszban fontos, hogy összehangolt, átfogó menekültügyi szemlélet alakuljon ki, Jelenleg a tagállamokban egymástól nagyon különböző szabályokat alkalmaznak arra, hogy meddig lehet őrizetben tartani egy bevándorlót a kiutasítás előtt. Franciaországban ez 32 nap, Lettországban 20 hónap, míg Magyarországon egy év. 108 A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának Jelentés a FRONTEX ügynökség értékeléséről és jövőbeni fejlesztéséről, A hatásvizsgálat összefoglalása, {COM(2008) 67 final}{SEC(2008) 148} 109 GREEN PAPER on the future Common European Asylum System, Brussels, 6.6.2007, COM(2007) 301 final, 107

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

23

amely a menekültügyi eljárás minden vonatkozását fejleszteni kívánja – kezdve onnan, hogy valaki védelmet kér az EU-ban, egészen addig, amíg a nemzetközi védelemre szorulók számára tartós megoldást nem sikerül találni. Ennek megvalósítását két pillérre helyezte a dokumentum. Először, hogy javuljanak a feltételek, amelyek mellett az EU-ban védelmet kérők eredményesen nyújthatják be és érvényesíthetik kérelmeiket, illetve kaphatnak megfelelő választ egyéni szükségleteikre. Másodszor, hogy a menekültügyi eljárásban részt vevő valamennyi érdekelt fél képességeit olyan szintre fejlesszék, hogy sikeresen el tudják látni feladataikat, javítva ily módon az eljárás általános színvonalát.110 Ennek kapcsán a jövőbeli Közös Európai Menekültügyi Rendszerről szóló Zöld Könyv utalt arra is, hogy biztosítani kell a nemzeti menekültügyi hatóságok számára a megfelelő eszközöket ahhoz, hogy hatékonyan kezelhessék a menekültáramlásokat, és eredményesen megakadályozhassák a csalásokat és visszaéléseket, megőrizve ily módon a menekültügyi rendszer integritását és hitelességét. Ezen célok eszközeként a Bizottság a menekültügyi vívmányokban található hiányosságok megszüntetését, és a magas szintű jogharmonizáció folytatását jelölte meg. Az anyag, miután gondolatébresztő vitaanyagnak szánta a Bizottság, az alábbi 35 kérdést fogalmazta meg a jövőbeni Közös Európai Menekültügyi Rendszerről: „(1) Hogyan valósítható meg közös menekültügyi eljárás? Mely területek jöhetnek szóba további jogközelítés szempontjából? (2) Hogyan lehetne javítani a menekültügyi eljáráshoz való hozzáférés hatékonyságát? Általánosabb értelemben véve a jelenlegi szabályozás szerinti menekültügyi eljárás mely részeit kellene hatékonyság és a védelmi garanciák szempontjából javítani? (3) Vannak-e olyan meglévő fogalmak és eljárási eszközök, amelyeket újra kellene gondolni, és ha igen, melyek azok? (4) Milyen formát ölthetne a kötelező egységes eljárás? (5) Milyen lehetséges modellek alapján működhetne a menedékjog iránti kérelmek közös feldolgozása? Milyen feltételek mellett használhatnának a tagállamok közös feldolgozási mechanizmust? (6) Az irányelv rendelkezései által jelenleg a tagállamoknak biztosított széles mérlegelési jogkört mely területeken kellene korlátozni ahhoz, hogy – megfelelő szintű bánásmód mellett – valóban egyenlő feltételeket lehessen biztosítani? (7) Szükség lenne-e különösen további harmonizációra a menedékkérők befogadásához biztosított anyagi feltételek formáját és szintjét illetően? (8) Tovább kellene-e közelíteni a munkaerőpiachoz való hozzáférés nemzeti szabályait? Ha igen, milyen tekintetben? (9) Szükséges lenne-e az Emberi Jogok Európai Bírósága által kialakított ítélkezési gyakorlatnak megfelelően tisztázni a fogva tartás okait, és pontosabban szabályozni ennek feltételeit és időtartamát? (10) Mely területeken kellene további jogközelítést végezni, illetve a szabályozást magasabb szintre emelni:– a védelemnyújtás kritériumait és – a védelmi jogállás(ok)hoz kapcsolódó jogokat és ellátásokat illetően? (11) Milyen modelleket lehetne figyelembe venni az „egységes jogállás” megteremtéséhez? Elképzelhető lenne-e egy egységes jogállás a menekültek számára és egy másik a kiegészítő védelmet élvező személyek számára? Miként lehetne ezeket kialakítani? 110

Ibid.

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

24

(12) Lehetne-e számolni esetleg olyan egységes jogállással, amely valamennyi, nemzetközi védelemre jogosult személynek megadható lenne? Miként lehetne ezt kialakítani? (13) Szükséges-e a nem kitoloncolható személyek újabb kategóriáira kiterjeszteni a közösségi jogszabályok hatályát? Milyen feltételekkel? (14) Létre kellene-e hozni uniós mechanizmust a nemzeti menekültügyi határozatok kölcsönös elismerésére és a védelemmel kapcsolatos kötelezettségek átszállásának lehetővé tételére? Milyen feltételek mellett lehetne ezt megvalósítani? Hogyan működne? (15) Hogyan lehetne javítani és jobban a valós szükségletekhez igazítani azokat a rendelkezéseket, amelyek a tagállamokat a legsebezhetőbb menedékjogkérők szükségleteinek megállapítására, figyelembevételére és kielégítésére kötelezik? Mely területeken kellene továbbfejleszteni a szabályozást? (16) Milyen intézkedéseket kellene hozni annak érdekében, hogy nemzeti szinten hatékonyabban lehessen megoldani a sebezhetőség helyzeteit? (17) Milyen további jogi intézkedéseket lehetne tenni a menedékkérők és a nemzetközi védelmet élvezők beilleszkedésének további javítása érdekében, ideértve a munkaerőpiaci beilleszkedést is? (18) Mely további területeken lenne hasznos vagy szükséges a harmonizáció annak érdekében, hogy a menekültügyi eljárást és kimenetelét valóban átfogó módon lehessen megközelíteni? (19) Mely más területekre lehetne eredményesen kiterjeszteni a gyakorlati együttműködés keretében végzett tevékenységeket, és hogyan lehetne hatásukat a lehető legnagyobb mértékben fokozni? Hogy lehetne még több érdekeltet eredményesen bevonni? Hogyan lehetne a gyakorlati együttműködés területén bevezetett újításokat és bevált gyakorlatokat terjeszteni és máshol is alkalmazni? (20) Hogyan segíthetné különösen a gyakorlati együttműködés az olyan kérdések közös megközelítésének kialakítását, mint a kifejezetten a nőket vagy gyermekeket érintő üldöztetés fogalma, a kivételi záradékok alkalmazása vagy a csalások megelőzése? (21) Milyen lehetőségeket lehetne felvázolni a gyakorlati együttműködés keretében folytatott tevékenységek széles körének strukturális támogatására és fenntarthatóságának biztosítására? Megalapozott választási lehetőség lenne-e az európai támogatási hivatal létrehozása? Ha igen, milyen feladatokkal lehetne megbízni? (22) Hogyan lehetne e hivatal működését és struktúráját a legmegfelelőbben megtervezni ahhoz, hogy feladatait sikeresen láthassa el? Ki kellene-e egészíteni a Dublini rendszert a terhek tisztességes megosztását támogató intézkedésekkel? (24) Milyen egyéb mechanizmusokat lehetne kidolgozni a menedékkérők és/vagy nemzetközi védelmet élvezők egyenlőbb elosztása érdekében? (25) Hogyan lehetne javítani az EMA hatékonyságát, miként egészíthetnék ki egymást jobban a nemzeti forrásokkal, és hogyan erősíthetnék fel sokszorozó hatását? E cél eléréséhez megfelelő eszköz lenne-e a fent említett információcsere-mechanizmusok létrehozása? Milyen egyéb intézkedéseket lehetne hozni? (26) Vannak-e olyan különleges finanszírozási szükségletek, amelyeket a meglévő alapok nem megfelelően fedeznek? (27) Amennyiben a regionális védelmi programokat szükségesnek értékelik, hogyan lehetne eredményességüket és fenntarthatóságukat javítani? Tovább kell-e fejleszteni a regionális védelmi programokkal kapcsolatos elképzeléseket, és ha igen, hogyan?

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

25

(28) Hogyan tudná az EU a legmegfelelőbb módon segíteni a harmadik országokat a menekültüggyel és menekültekkel kapcsolatos kérdések hatékonyabb kezelésében? (29) Hogyan lehetne a harmadik országokkal kapcsolatos általános közösségi stratégiát következetesebbé tenni és megerősíteni a menekülteknek nyújtott támogatás terén? Hogyan lehet eljutni a letelepítés melletti lényegi, tartós uniós elkötelezettségig? (31) Milyen utakat kellene feltérképezni az uniós szintű lepetelepítéssel kapcsolatos, összehangolt fellépés elérése érdekében? Mire lenne szükség pénzügyi, szervezeti és intézményi szinten? (32) Milyen más helyzetekben képzelhető még el a letelepítéssel kapcsolatos közös uniós kötelezettségvállalás? Milyen feltételekkel? Milyen további intézkedéseket lehetne hozni annak érdekében, hogy az uniós vívmányokból és a nemzetközi jog menekültügyi és emberi jogi rendelkezéseiből eredő védelmi kötelezettségek a külső határok igazgatásának szerves részévé váljanak? (33 )Milyen további intézkedéseket lehetne hozni különösen annak biztosítására, hogy az illegális bevándorlással szembeni küzdelem érdekében hozott intézkedések gyakorlati végrehajtása ne befolyásolja a menedékkérők védelemhez való hozzáférését? (34) Hogyan lehetne támogatni a tagállamokat a védelem szempontjából érzékeny hatékony belépés-igazgatási rendszerek létrehozásában, különösen azokban az esetekben, amikor tömegesen érkeznek a határokra menekültek? (35) A menekültügyi kérdések nemzetközi szintű kezelése érdekében hogyan fejlődhetne az európai menekültügyi politika az uniós tagállamok által közösen képviselt szakpolitikává? Milyen mintákra tudna az EU támaszkodni annak érdekében, hogy a menekültügyi kérdésekben világméretekben is jelentős szereplővé fejlődhessen?”111 Ezekre a koránt sem egyszerű kérdésekre választ várt a Bizottság valamennyi uniós intézménytől, nemzeti, regionális és helyi hatóságoktól, a tagjelölt országoktól, harmadik országbeli partnerektől, kormányközi és nem kormányzati szervezetektől, a menekültügyi folyamatban részt vevő valamennyi állami szereplőtől és magán szolgáltatótól, a tudományos élet képviselőitől, a szociális partnerektől, a civil társadalmi szervezetektől és egyénektől. A STOCKHOLMI PROGRAM ELŐZMÉNYEI 2008-2009 2008. június 17-én, a fent ismertetett az átfogó konzultációnak az eredményeit figyelembe véve a Bizottság több fontos javaslatot fogadott el az Unió migrációs politikájáról. A „Közös bevándorlási politikát Európának: alapelvek, fellépések és eszközök” című közlemény,112 valamint a „Menekültügy – Az Unió országaiban biztosított védelem Zöld Könyv a jövőbeni Közös Európai Menekültügyi Rendszerről, Bevándorlás és menedékjog csoport „Zöld könyv a menekültügyről” A Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága), Európai Bizottság, Brüsszel, 6.6.2007 COM (2007) 301 végleges pp.4-16. 112 Communication: „A Common immigration policy for Europe: principles, actions and tools". “This Communication is based on the main principles established and on the achievements since 1999, as well as on the full respect of the rights, freedoms and principles that are enshrined in the Charter of Fundamental Rights of the European Union. In order to provide a coherent and efficient response to the challenges and opportunities related to migration, it proposes on the one hand, ten common principles on which to base the future developments of the common policy on immigration and, on 111

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

26

összehangolt megközelítése”113 című politikai terv alapozta meg a Közös Európai Menekültügyi Rendszer második szakaszát. A második szakasz az Unió humanitárius és védelemmel kapcsolatos hagyományainak fenntartását és megerősítését tűzte ki célul, valamint az egyenlő feltételek biztosítását az Unió egész területén. A Közös Európai Menekültügyi Rendszer második szakasza egyben további jogi minimumszabályok megalkotására, a döntéshozatal minőségének emelésére, és a menekülthullámok fogadásával kapcsolatos – a tagállamok között, illetve az EU és harmadik országok közötti – szolidaritás fokozására irányult. A „Közös európai bevándorlás politika: elvek, fellépések és eszközök” c. közlemény a közös európai bevándorlás politika továbbfejlesztésére vonatkozó bizottsági elképzeléseket foglalta össze, valamint felkérte az Európai Tanácsot, hogy fogadja el a közleményben javasolt közös alapelveket, és intézkedést.114 A közlemény a tíz alapelvet három témakör köré csoportosította: Jólét és bevándorlás: világos szabályok és egyenlő feltételek (1); a szakképzettség és a szükségletek összehangolása (2); a sikeres bevándorlás kulcsa az integráció (3). Szolidaritás és bevándorlás: átláthatóság, bizalom és együttműködés (4); a rendelkezésre álló eszközök hatékony és koherens felhasználása (5); partnerség harmadik országokkal (6). Biztonság és bevándorlás: Európa érdekeit szolgáló vízumpolitika (7); integrált határigazgatás (8); az illegális bevándorlás elleni küzdelem fokozása és zéró tolerancia az emberkereskedelemmel szemben (9); fenntartható és hatékony kiutasítási politika (10). A Bizottság javaslata szerint a közös bevándorlás politikát a tagállamok és az uniós intézmények együttműködésében kell megvalósítani, és azt a Bizottságnak egy új felügyeleti és értékelési mechanizmus révén rendszeresen nyomon kell követnie. A Bizottság a fent idézett dokumentummal párhuzamosan, de egy külön formátumban, egy a menekültügyről szóló politikai tervet is elfogadott. Ez a terv azokat az intézkedéseket sorolta fel, amelyeket a Bizottság a Közös Európai Menekültügyi Rendszer teljessé tétele érdekében javasolt. A közlemény elismerte, hogy amennyiben a menekültügyi döntések terén az Európai Unió konvergenciát kíván elérni, akkor a jogi konvergenciát megfelelő gyakorlati együttműködési mechanizmusokkal ki kell egészíteni. Ezek kapcsán merült fel egy közös menekültügyi hivatal létesítésének az ötlete is. A közlemény foglalkozott az azon tagállamokkal szembeni szolidaritás fokozásával, amelyek menekültügyi rendszerére nagy nyomás nehezedik,115 továbbá kitért a nagyszámú menekültet befogadó harmadik országok támogatását szolgáló uniós szintű visszatelepülési rendszer létrehozására, és a már létező regionális védelmi programok kiterjesztésére is. A bizottsági dokumentumok elfogadásakor José Manuel the other, new monitoring and evaluation mechanisms and tools in order to strengthen the coherence of the EU and Member States policies in this field and to improve migration governance by means, inter alia, of an enhanced cooperation between the different levels involved (EU, national, regional and local).” A Common Immigration Policy for Europe, MEMO/08/402 Brussels, 17 June 2008 113 The Policy Plan "Asylum – an integrated approach to protection across the EU" Questions and Answers on the EU common immigration policy , MEMO/08/404 Brussels, 17 June 2008 114 A tíz közös elv az Európai Tanács 1999. évi tamperei javaslataira, a 2004. évi Hágai programra, valamint a 2005-ben kiadott, migrációval kapcsolatos általános megközelítésre épült. 115 A legtöbb kérelmet Svédországban, Franciaországban, Nagy-Britanniában és Görögországban nyújtják be.

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

27

Barroso az Európai Bizottság elnöke azt nyilatkozta, hogy „A ma elfogadott migrációs csomag azt mutatja, hogy új megközelítésben kell foglalkoznunk a bevándorlással és a menekültüggyel: a bevándorlás szerepet játszik az európai gazdaság teljesítményében. De ezt a lehetőséget csak akkor aknázhatjuk ki, ha a bevándorlók sikeresen beilleszkednek társadalmainkba és foglalkozunk az emberek illegális bevándorlással kapcsolatos aggályaival. Európának olyan közös politikát kell kialakítania, amely a múltbeli tapasztalatok felhasználásával átfogóbb és integráltabb keretet kíván biztosítani a tagállamok és az Európai Unió jövőbeni fellépéseihez. Ha együtt munkálkodunk a bevándorlás hatékonyabb kezelését és a menedékkérők védelmezésének megerősítését célzó tíz elven, kézzel fogható eredményeket érhetünk el e kulcsfontosságú területeken."116 A sajtótájékoztatón, a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségért felelős biztos Jacques Barrot alelnök is hangsúlyozta, hogy : „ A bevándorlás egyszerre jelent lehetőséget és kihívást az EU számára: ha megfelelő módon kezeljük, gazdagítja az európai társadalmakat és gazdaságokat. A belső határok nélküli Európában a tagállamoknak és az EU-nak közös jövőkép alapján kell cselekedniük. Ez az előfeltétele annak, hogy úgy tudjuk kezelni a legális bevándorlást és a beilleszkedést, valamint úgy tudjunk küzdeni az illegális bevándorlás ellen, hogy eközben óvjuk az egyetemes értékeket, például a menekültek védelmét, az emberi méltóság tiszteletben tartását és a toleranciát."117 A „Politikai Terv a Menekültügyről az Unió országaiban biztosított védelem összehangolt megközelítése” című dokumentum, lényegében a 2007 júniusában kiadott Zöld Könyvre érkezett észrevételek és a közösségi menekültügyi eszközökről készült értékelő jelentések alapján készített hatásvizsgálat összefoglalója volt.118 A Bizottság ebben a dokumentumában az alábbiakban foglalta össze a menekültügy terén felmerülő problémákat: o „A szabálytalan bevándorlás ellen hozott jogszerű lépések és gyakorlatok bizonyos esetekben gátolhatják a menedékkérők védelemhez jutását az Unióban. o A védelemre nem szoruló bevándorlók visszaélnek a menekültügyi rendszerrel, hogy beléphessenek az Unió területére és ott tartózkodhassanak. o Az egynél több tagállamban nemzetközi védelem iránti kérelmet benyújtó menedékkérők másodlagos migrációja méltánytalan terhet ró a nemzeti hatóságokra és maguknak a menedékkérőkre is. o Egyes tagállamok menekültügyi rendszerei túlterheltek. o Egyre többen vannak azok, akik olyan okokból keresnek védelmet, amelyekre nem terjed ki a hagyományos menekültügyi rendszer (Genfi Egyezmény), és olyan védelmi jogállásban részesülnek, amelyekhez alacsonyabb szintű garanciák kapcsolódnak. o Az eltérő nemzeti gyakorlatok szélsőséges különbségekhez vezetnek a védelemre irányuló igények elismerése terén a tagállamokban, egyenlőtlenségeket okozva az Unió országaiban nyújtott védelem szintjét illetően.

Taking forward the common immigration and asylum policy for Europe. IP/08/948 Brussels, 17 June 2008 117 Ibid. 118 Bizottsági Szolgálati Munkadokumentum, amely a következő dokumentumot kíséri: A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának Politikai Terv a Menekültügyről az Unió országaiban biztosított védelem összehangolt megközelítése, {COM (2008) 360 végleges}{SEC (2008) 2029} 116

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

28

o A védelemre szoruló személyek sajátos beilleszkedési nehézségekkel szembesülnek, bizonyos csoportjaik sebezhető helyzetben vannak. o A legtöbb menekült világszerte a származási országához közeli régiókban marad, ahol kilátásaik rosszak, valamint jelenlétük szegény, fejlődő országokra ró terheket.”119 A hatásvizsgálat többféle lehetőséget összehasonlítva elemezte, hogyan alakulhat a helyzet abban az esetben, ha nem kerül sor uniós szintű fellépésre, és arra a végkövetkeztetésre jutott, hogy számos érv szól az uniós fellépés mellett. A dokumentum abból indult ki, hogy a 2007 decemberében aláírt Lisszaboni Szerződés hatálybalépése után nagyobb mozgástere lesz az Uniónak, és a közös szabályok kialakításáéra pozitívan hat a 2007 decemberében Strasbourgban ismételten kihirdetett Alapjogi Charta, kötelező jellege.120 A dokumentum megállapította, hogy a Közös Európai Menekültügyi Rendszer második szakaszának általános célkitűzése az, hogy az Unió országaiban biztosított védelem átfogó megközelítése révén egyenlő feltételek mellett kínáljon megfelelő jogállást harmadik országok nemzetközi védelemre szoruló állampolgárai számára és biztosítsa a visszaküldés tilalma elvével való összhangot. A Bizottság munkadokumentuma hat konkrét cél elérését fogalmazta meg. Először annak biztosítását rögzítette, hogy a védelmet kérők számára elérhetők legyenek a menekültügyi eljárások, valamint gyorsan és hatékonyan lehessen eljárni azok ügyében, akikről bebizonyosodik, hogy nem szorulnak védelemre. Másodszor a védelemre vonatkozó magasabb szintű közös előírások biztosítását írta elő, harmadszor a nemzeti menekültügyi hatóságoknak nyújtott azonnali és hatékony támogatás erősítését nevezte meg a gyakorlati együttműködés előmozdítása révén. Negyedszer a védelemre szoruló személyekkel kapcsolatos eljárásokhoz kapcsolódó szolidaritási mechanizmusok előmozdítását szorgalmazta a tagállamok között, valamint harmadik országok és az Unió között. Ötödször a védelemben részesülő személyek beilleszkedésének elősegítését tőzte ki célul; végül hatodszor a másodlagos migráció és a menedékkérelmek többszörös benyújtásának megakadályozását nevezte meg prioritásként.121 Az uniós politikai

Ibid. A jelenlegi helyzet és a problémák A Lisszaboni Szerződés 1. cikkének 8. pontja: „Az Unió elismeri a 2000. december 7-i és [2007. december 12-én] kiigazított szövegű Alapjogi Chartában foglalt jogokat, szabadságokat és elveket; az Alapjogi Charta jogilag a Szerződésekkel azonos értékű. A Charta rendelkezései semmilyen módon nem terjesztik ki az Uniónak a Szerződésekben megfogalmazott hatásköreit.” 1. Nyilatkozat az Európai Unió Alapjogi Chartájáról „Az Európai Unió Alapjogi Chartája, amely jogilag kötelező erővel bír, megerősíti az alapvető jogokat úgy, ahogyan azokat az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok védelméről szóló Európai Egyezmény (ECHR) biztosítja, és ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból erednek. A Charta nem terjeszti ki az uniós jog alkalmazási körét az Unió hatáskörein túl, továbbá nem hoz létre új hatásköröket vagy feladatokat az Unió számára, és nem módosítja a Szerződésekben meghatározott hatásköröket és feladatokat.” Lásd még a Charta Lengyelországra és az Egyesült Királyságra történő alkalmazásáról szóló 7. Jegyzőkönyv, Lengyelország 51. számú Nyilatkozata a Chartáról, valamint Lengyelország 53. számú Nyilatkozata a Charta Lengyelországra és az Egyesült Királyságra történő alkalmazásáról szóló Jegyzőkönyvről. 121 Bizottsági Szolgálati Munkadokumentum, amely a következő dokumentumot kíséri: 119

120

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

29

döntéshozatal előkészületeibe enged betekintést a politikai lehetőségek elemzéséről szóló fejezet, amely „A”, „B1”, „B2”, „C” és „D” megoldási lehetőségeket vázol fel. Az „A” politikai lehetőség: a jelenlegi helyzet fenntartása, amelynél a jelenlegi tagállami fejlesztések folytatódnának a hatályos jogi keretrendszeren belül, amely változatlan maradna. A status quo fenntartása azt jelentené, hogy a folyamatban lévő tevékenységek továbbra is fennállnának. A hatályos jogi aktusokat a tagállamok hiánytalanul átültetnék, végrehajtásukat a Bizottság ellenőrizné. „B1" politikai lehetőség: a vonatkozó uniós jogszabályok teljes harmonizációját jelentené, amely biztosítaná, az uniós menekültügyi rendszer koherens, átfogó szabályozását. Ez a teljes harmonizációra, valamint azon hiányosságok felszámolására irányulna, amelyeknek oka az, hogy a Közös Európai Menekültügyi Rendszer első szakaszában a legkisebb közös nevező került elfogadásra. A „B1” cél többek között a következő lépések révén valósulna meg: a menedékkérők megfelelő befogadási feltételeinek meghatározása; a védelemre szoruló személyeknek nyújtott védelem megfelelő szintjének elismerése; egy egységes és hatékony menekültügyi eljárás létrehozása és az uniós tagállamok közötti, valamint a harmadik országok és az Unió közötti nagyobb fokú szolidaritás és felelősség kialakítása. „B2" politikai lehetőségként a dokumentum: az uniós jogszabályok további fejlesztését jelölte meg, ahol folytatódnának a nemzeti menekültügyek egyre nagyobb fokú harmonizációjára irányuló erőfeszítések – a valamennyi területet érintő teljes harmonizáció megvalósítása nélkül – és ebben az esetben arra törekedne az Unió, hogy magas színvonalú védelmi előírásokat biztosítson. Ez lehetőség a menedékkérők befogadási feltételeit illetően a befogadás anyagi feltételeire vonatkozó rendelkezések javításával, a munkaerőpiachoz való hozzáférés egyszerűbbé tételével, valamint annak biztosításával járna, hogy nemzeti szintű további korlátozások ezt ne akadályozzák. E lehetőségen belül lehetővé válna az önkényes fogva tartást kizáró szabályok létrehozása, a sebezhető, és a különleges bánásmódot igénylő személyek egészségügyi és fizikai szükségleteinek hatékony meghatározása, a nemek közötti egyenlőséggel kapcsolatos szempontokat is figyelembe véve. Az elismerés kérdését ez a politikai lehetőség a két egységes jogállás létrehozásával - egyfelől a menekültek számára, másfelől a kiegészítő védelemben részesített személyek számára - a családegyesítéshez való uniós jognak a kiegészítő védelemben részesülőkre történő kiterjesztésével, és a védelem átszállására vonatkozó hatékony mechanizmus kialakításának vizsgálatával bővítenék. Ami az eljárásokat illeti, ebben az esetben sor kerülne egységes eljárás meghatározására is a közös kapcsolódó garanciák (pl. az eljárásokhoz való hozzáférés, jogi segítségnyújtás stb.) harmonizációja által. A munkadokumentum e politikai lehetőségek kapcsán kitért a szolidaritás és felelősség kérdéseire is, megállapítva, hogy ezek terén is lennének változások. Nevezetesen; az ún. Dublini-rendelet és az Eurodac-rendelet számos rendelkezésének megerősítése és pontosítása, a hatékonyság javítása, annak érdekében, hogy a tagállamok jobban megfeleljenek ezeknek és egységesen alkalmazzák őket.122 Azt A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának Politikai Terv a Menekültügyről az Unió országaiban biztosított védelem összehangolt megközelítése, {COM (2008) 360 végleges}{SEC (2008) 2029}: Politikai célkitűzések 122 Különösen a független felelősségvállalási és a humanitárius záradékra, valamint a család egységére vonatkozó rendelkezések esetében.

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

30

is előre vetítette az anyag, hogy bizonyos esetekben a túlterhelt tagállamok helyzetének enyhítése érdekében felfüggeszthető lehet a dublini szabályok alkalmazása („a visszatérés befagyasztása”).123 Az elemzés érintette a kivételes pénzügyi szolidaritás elvének bevezetését, amely különösen nagy nyomás esetén lenne alkalmazható a tagállamok támogatására, illetve utalt az önkéntes alapú letelepedési rendszer létrehozására a nagy létszámú menekült lakossal rendelkező harmadik országok támogatása céljából. Ide sorolta a munkadokumentum a védett belépésre vonatkozó nemzeti eljárások különböző típusainak közelítését is. A „C” politikai lehetőség: Együttműködés és a bevált gyakorlatok terjesztése nevet viselte, és a tagállamok gyakorlati együttműködésének elősegítésére összpontosított, egységesebbé téve a hatályos jogi aktusok tagállami alkalmazását, javítva az Unió menekültügyi politikája külső dimenziójának fenntartását is. Ennek a célnak az elérése érdekében említésre került egy uniós rendelettel vagy határozattal létrehozandó Európai Menekültügyi Támogató Hivatal, amely segítené ezeknek a feladatoknak a megvalósítását. Például feladata lenne: a származási országokra vonatkozó információk gyűjtése; képzés és kapacitásbővítés; gyakorlati segítségnyújtás a tagállamoknak; külső dimenzió erősítése ; értékelés és ellenőrzés. A „D” politikai lehetőség: általános, átfogó menekültügyi jogi aktus és európai menekültügyi hatóság létrehozása, amely két nagy intézkedéscsomagot tartalmazna. Egyrészt a menekültügyi uniós jogszabályok teljes körű átalakítását a különböző hatályos jogi aktusok egységes szerkezetbe foglalását. Lényegében a „B1” lehetőségnél felsoroltakat foglalná magába, de formáját tekintve azokat harmonizálva és egységes keretbe foglalva. Másrészt, a tartalmazná a közös uniós menekültügyi politika igazgatásáért és összehangolásáért felelős Európai Menekültügyi Hatóság létrehozását is. Ez a hatóság, hasonlóan a fent már érintett Európai Menekültügyi Támogató Hivatalhoz, szintén ügynökségként jönne létre, de az nem csak a gyakorlati együttműködéssel kapcsolatos tevékenységek összehangolásáért lenne felelős, hanem átvenné a nemzeti közigazgatási és igazságügyi szervek szerepét is a menedékjog iránti kérelmekre vonatkozó határozatokat illetően. Az Európai Menekültügyi Hatóság közös európai döntéshozó szervként jönne létre, amely minden menekültügyi határozatot központosítana, és döntési jogkörrel rendelkezne. A dokumentum megállapította, hogy ennek a Hatóságnak a létrehozása jelentené a legszélsőségesebb módszert annak eléréséhez, hogy a menekültügyi uniós jogszabályokat Unió-szerte egységesen alkalmazzák.124 A hatástanulmány összegezte, hogy „az előnyben részesített lehetőség” meghatározása elsősorban a „B1” lehetőséggel (valamint ennek „C”-vel kombinált változatával) és a „D” lehetőséggel való összehasonlítás révén történt, ami azt mutatta, hogy ez a lehetőség közel ugyanannyi pozitív hatást eredményez, mint a "D" lehetőség, de az átültetés vonatkozásában kevesebb nehézséget okoz és alacsonyabb pénzügyi és végrehajtási költségekkel jár.125 A „B1” lehetőségnek számos előnye van és sok szempontból hasonló a „B2” lehetőséghez, de ez utóbbi néhány területen némileg kisebb mértékű harmonizációt igényel, így sikeres átültetésének és végrehajtásának esélyei

Ibid. 4.3. A „B2" politikai lehetőség: az uniós jogszabályok további fejlesztése Ibid. 4.5. A „D” politikai lehetőség: általános, átfogó menekültügyi jogi aktus és európai menekültügyi hatóság létrehozása 125 Ibid. 123

124

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

31

jobbak. A „D” lehetőség egyetlen, ám jelentős hátránnyal bír: a jelenlegi helyzetben nincsen esély arra, hogy a tagállamok többsége elfogadja, hogy a tagállami szuverenitást átengedjék a javasolt európai menekültügyi hatóságnak.”126 A hatástanulmány a következőkben összegezte „az előnyben részesített lehetőség” főbb előnyeit. Elsősorban lényegi eredményeket ér el a menekültügyi kérdések összehangolt és átfogó megközelítésének elősegítésével kapcsolatban, a védelemre vonatkozó magasabb szintű közös előírások és a gyakorlati együttműködés terén. Másodsorban biztosítja a védelem jobb elérhetőségét azáltal, hogy kezdeményezi a védett belépésre vonatkozó nemzeti eljárások közelítését és a menekültügyi eljárásról szóló irányelv módosítását. Harmadsorban a javaslat a menekültügy területére vonatkozóan magasabb szintű közös előírásokat hoz létre azáltal, hogy több területen továbbfejlesztett rendelkezéseket vezet be. Ezek a rendelkezések, a befogadási feltételeket (a munkaerőpiachoz és az egészségügyi ellátáshoz való egyszerűbb hozzáférés), eljárásokat (erős garanciákkal rendelkező közös eljárás), elismerés kérdését (két nemzetközi védelmi jogállás közös meghatározása) érintik. Előnye a megoldásnak, hogy fejleszti a nemzeti menekültügyi hatóságoknak nyújtott azonnali és hatékony támogatást az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal létrehozásával, így javítja a tagállamok döntéshozatali eljárásainak konvergenciáját. Elősegíti a valódi felelősséget és szolidaritást az uniós tagállamok között, valamint a harmadik országok és az Unió között. Ennek eszközei; a Dublini rendszer továbbfejlesztése, az önkéntes alapú uniós letelepedési rendszer, valamint a harmadik országokban folytatandó kapacitásbővítő programok és regionális védelmi programok. A Bizottság által vázolt megoldás előmozdítaná a védelemben részesülő személyek beilleszkedését, különösen a kiegészítő védelemben részesülők esetében, azzal, hogy kibővíti a jogállásukhoz kapcsolódó jogok körét. A Bizottság szerint a hatások tekintetében is pozitív változásokat jelentene a „az előnyben részesített lehetőség”, mert a Bizottság szerint egyenlőbb feltételek teremtene az Unió országaiban, lehetővé téve a tagállamok közötti menekültáramlások hatékonyabb kezelését, ami nagyobb esélyt biztosít a védelemben részesülők integrációjához. Mivel ez javítaná a menedékkérők hozzáférését a munkaerőpiachoz, a tagállamok munkaerőpiacán potenciálisan csökkenthetné az illegális munkaerő-kínálatot és hozzájárulhatna a szakképzett munkaerőhiány csökkentéséhez. „Az előnyben részesített lehetőség” nagyobb védelmet biztosítana a nemzetközi védelemre szorulók számára, mivel foglalkozik a sérülékenyebb csoportok pl. a nők speciális szükségleteivel. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy „az előnyben részesített lehetőség” általában véve igen pozitív hatást fejthet ki harmadik országokra vonatkozóan, mivel bizonyos mértékben enyhíti a rájuk háruló menekültügyi nyomást az önkéntes alapú uniós letelepedési program révén, valamint lehetővé teszi számukra menekültügyi kapacitásaik fejlesztését. „Az előnyben részesített lehetőség” erősítené a menedékkérők és a nemzetközi védelemben részesülők alapvető jogait azáltal, hogy az e jogokkal való élés feltételeit jobban megalapozza. A Bizottság kalkulációi szerint a költségeket nézve „az előnyben részesített lehetőség” a teljes körű harmonizációhoz képest alacsonyabb pénzügyi és adminisztratív költségekkel járna, mivel jellegéből adódóan kevesebb 126

Ibid. 5.2. Az előnyben részesített lehetőség

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

32

kötelezettséget jelent. Azt is elismerte ugyanakkor a Bizottság, hogy pl. a befogadási feltételek kiterjesztése a kiegészítő védelmet kérőkre és az eljárásokhoz kapcsolódó erősebb garanciák elkerülhetetlenül magasabb pénzügyi és adminisztratív költségeket vonnának maguk után, mint a jelenlegi Közös Európai Menekültügyi Rendszer, amit azonban ellensúlyozhat némileg a menedékkérők munkaerőpiachoz való hozzáférésének könnyebbé válása. A munkadokumentum előre vetíti, hogy a gyakorlati együttműködésre vonatkozó rendelkezések további költségeket jelentenek, és várhatóan az adminisztratív költségek is növekedni fognak, mivel a tervezett együttműködési intézkedések végrehajtásához fokozottan szükség van a menekültügy területén dolgozók munkájára. Az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal létrehozása ugyanakkor segítené a nemzeti hatóságokat abban, hogy hosszú távon mérsékeljék az adminisztratív terheiket. „Az előnyben részesített lehetőség” végrehajtásának felügyelete és értékelése a Bizottság feladata lenne, amely gondoskodna arról, hogy a politikai terv végrehajtásának felügyeletéhez megfelelő mechanizmusok álljanak rendelkezésre.127 Fontos megemlíteni, hogy a Bizottság a felügyeleti eljárásban és a jogalkotási folyamat során is kiemelte az alapvető jogok védelmének magas szintű érvényesítését. A fenti bizottsági dokumentumok kedvező fogadtatásra találtak a 2008. július 19–20.-i Európai Tanácsülésen128 melynek következtetései hangsúlyozták, hogy ahhoz, hogy a jövőbeli Közös Európai Menekültügyi Rendszer 2010-re megvalósuljon, további előrelépésre van szükség. Az Európai Tanács a 2007. decemberi ülésének következtetéseivel összhangban annak a meggyőződésének adott hangot, hogy az átfogó európai migrációs politika kidolgozása érdekében megújított politikai kötelezettségvállalásra van szükség. Az Európai Tanács következtetései elismerték, hogy 2007 decembere óta jelentős előrelépés történt, különösen az integrált határigazgatási stratégia kidolgozása, valamint a harmadik országokkal folytatott együttműködés megerősítése tekintetében, de a migrációs politikák hatékonyságának és koherenciájának növelése érdekében ezeket az intézkedéseket meg kell erősíteni. Az Európai Tanács közleménye utalt arra is, hogy várakozással tekint a soron következő francia elnökség bevándorlásról és menekültügyről szóló paktumra vonatkozó javaslata elé.129 2008-as francia soros elnökség valóban kiemelt témaként kezelte az egységes európai uniós szabályozás megvalósítását és egy Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktum

A Bizottság, a következő lehetséges mutatók figyelembe vételével kívánja majd értékelni az „előnyben részesített lehetőség” hatékonyságát: a menedékjog iránti új kérelmek száma, a menekült, illetve a kiegészítő védelmi jogállásra vonatkozó elutasító és elismerő határozatok száma, a menedékkérők száma a lakosság létszámához és a GDP-hez viszonyítva, a Dublini-rendelet alapján tett kérelmek és átadások száma, a végrehajtott regionális védelmi programok száma és az ezekre szánt források, a harmadik országokból származó visszatelepült menekültek száma, az Európai Menekültügyi Alap számára biztosított pénzügyi források mértéke, a gyakorlati együttműködés terén folytatott tevékenységekhez biztosított pénzügyi források mértéke, az európai menekültügyi támogató hivatal létrehozására fordítottakat is beleértve. Ibid. 6. Felügyelet és Értékelés 128 Elnökségi következtetések – Brüsszel, 2008. június 19–20. Brüsszel, 2008. július 17. (24.07) (OR. en) 11018/1/08 REV 1 Szabadság, biztonság és a jog érvényesülése 6-12. 129 Ibid. 127

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

33

elfogadására tett javaslatot. A „Paktum” a következő területeken kívánt előrelépni: harmonizált alapokra helyezni a legális bevándorlást és munkavállalást, harmonizált alapokra helyezni az illegális bevándorlás elleni a harcot, megerősíteni – mindenekelőtt a FRONTEX képességeinek és eszközállományának kiterjesztésével – a külső közös határok ellenőrzését, megalapozni egy jövőbeni közös menekültügyi politika megteremtését, és végül szolidaritást vállalni a bevándorlási kibocsátó országokkal. A „Paktum” további politikai támogatást biztosított e célkitűzések számára azáltal, hogy felkérte a Bizottságot, terjesszen elő javaslatokat – lehetőleg 2010-ben, legkésőbb 2012ben – egy közös garanciákat tartalmazó, közös menekültügyi eljárás létrehozására, valamint a menekültek és a kiegészítő védelem jogosultjainak számára egy egységes jogállás elfogadására vonatkozóan. A francia elnökség fel kívánta gyorsítani a közös menekültügyi rendszer elfogadását, mert egyre több kritika érte az uniós tagországok eltérő gyakorlatát.130 Nem csak az Amnesty International, hanem, az ENSZ Menekültügyi Főbiztosa (UNHCR) visszatérően szóvá tette azt az európai uniós joggyakorlatot, hogy lényegében hasonló háttérrel rendelkező menedékkérők teljesen különböző esélyekkel kaphattak védelmet az EU különböző tagállamaiban.131 Amint azt az UNHCR 2009-es jelentése is megállapította, iraki, szomáliai és afganisztáni menekültek esetében például a 0-90 százalék között volt a befogadás valószínűsége, attól függően, hogy a kérelmezők mely tagországhoz fordultak (a 'lottery' for refugees). Ezen túlmenően az egyes tagállamokban gyakran eltérő értelmezést, és eljárásrendet alkalmaztak.132 A francia elnökség által szorgalmazott „Bevándorlási és Menekültügyi

European Policy Center (EPC) által rendezett pódiumbeszélgetésen Irene Khan kifejtette, hogy „Az a legnagyobb baj, hogy a bevándorlókról általában gyanakvóan gondolkoznak a polgárok és ez nagyon veszélyes, hiszen ezek az emberek nem szórakozásból hagyják el hazájukat, hanem azért, mert védelemre szorulnak, ahol pedig félelem érezhető a bevándorlók kapcsán, ott az új hazában is emberjogi védelemre szorulnak, és ezáltal újfent potenciális áldozataivá válhatnak a szegregációnak” Amnesty International Criticizes EU's Immigration Policy , "Once the politics of fear take over, then obviously human rights take second place," URL : http://www.dw-world.de/dw/article/0,,3270541,00.html [2011-09-06] 131 “Another issue UNHCR is very concerned about is the process of harmonizing asylum procedures in EU countries. The European Union has been working for several years on the harmonization of asylum procedures in its member States, but has not yet come to a consensus. Since a large number of people continued to apply for asylum in EU countries, many governments introduced tighter laws. Therefore, UNHCR is very concerned that the harmonization process of the EU asylum legislation will result in a substantial deterioration of standards. UNHCR fears that asylum seekers—including refugees—may be sent to countries with insufficient guarantees for their effective protection and may be denied access to an asylum procedure without verification that they would indeed be safe and that their claim would be heard.” URL: http://www.unhcr.org [2011-09-06] 132 The Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) on 23 march 2010 A statistical report of asylum applications lodged in Europe and selected non-European countries „Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries 2009”. Afghan and Iraqi asylum requests 1991-2009 130

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

34

Paktumot”133 az Európai Tanács 2008 októberében fogadta el, azzal, hogy annak végrehajtásáról majd a 2010. júniusi Európai Tanács határoz.134 2009. február 18-án jelent meg a Bizottságnak az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal (The European Asylum Support Office, EASO) felállítására vonatkozó javaslata, amely lehetővé tette egy olyan operatív ügynökség gyors létrehozását, amely a különböző nemzeti gyakorlatok közelítésének ösztönzése érdekében koordinálni és erősíteni tudja a tagállamok közötti menekültügyi együttműködést, továbbá hozzájárulhat az EU-ban létező menedékjoggal kapcsolatos rendelkezések harmonizálásához is.135 Jaques Barrot alelnök, a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségért felelős biztos a következőket nyilatkozta: „Nagy erőkkel dolgozunk a közös európai menekültügyi rendszer megvalósításán. Ennek keretében elengedhetetlen, hogy a jogszabályok mellett az alkalmazott gyakorlatokat is közelítsük egymáshoz. Létfontosságú, hogy a tagállamok menekültügyekben illetékes szolgálatainak érdemi segítség álljon rendelkezésére mindennapi operatív szükségleteik kezeléséhez. A hivatal által kiküldött támogató csoport azt is lehetővé teszi majd, hogy közösen találjunk megoldást olyan válsághelyzetekre, mint például a menedékkérők tömeges beáramlása.”136 Az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal a Bizottság feladataként határozta meg, hogy támogatást nyújtson a tagállamok menekültügyi politikájának koherensebbé és igazságosabbá tételéhez. Ugyancsak a Hivatal hatáskörébe utalták a nemzeti szakértőkből álló támogató csoportok koordinálását. A Bizottság javaslata szerint, ezek a csoportok azon tagállamok kérésére küldhetők a helyszínre, amelyek a területükre tömegesen érkező menedékkérők problémájával találják szemben magukat. A Hivatal Pacte européen sur l'immigration et l'asile, 24 September 2008, 13440/08 Doc. 13440/08 Conseil Européen de Bruxelles 15 Et 16 Octobre 2008,Conclusions de la Présidence, Bruxelles, le 16 octobre 2008 14368/08 Pacte Europeennsur l'immigration et l'asile « 19. Le Conseil européen á adopté le Pacte européen sur l'immigration et l'asile, qui exprime l'engagement de l'Union européenne et de ses Etats membres de mener une politique juste,efficace et cohérente face aux enjeux et aux opportunités que représentent les migrations. Le Pacte constitue désormais pour l'Union et ses Etats membres le socle d'une politique commune de l'immigration et de l'asile, guidée par un esprit de solidarité entre Etats membres et de coopération avec les pays tiers. Cette politique commune doit reposer sur une bonne gestion des flux migratoires, dans l'intéręt non seulement des pays d'accueil mais également des pays d'origine et du migrant lui-męme. 20. Les principes fondamentaux que le Pacte énonce se déclinent par une série de mesures qui devront ętre mises en oeuvre sans délai, tant au niveau de l'Union européenne qu'au plan national. Par ailleurs, ces principes inspireront également le futur programme de travail de l'Union européenne, qui sera proposé par la Commission en mai 2009 en vue de sa finalisation sous présidence suédoise. La mise en oeuvre du Pacte fera l'objet d'un débat annuel á compter du Conseil européen de juin 2010. » [..] d’inviter la Commission à présenter des propositions en vue d’instaurer, si possible en 2010 et au plus tard en 2012, une procédure d’asile unique comportant des garanties communes et d'adopter des statuts uniformes de réfugié d'une part, de bénéficiaire de la protection subsidiaire d'autre part; » 135 European Commission, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a European Asylum Support Office, (COM (2009) 66 final, 2009/0027 (COD), {SEC(2009) 153}; {SEC(2009) 154} URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0066:FIN:EN:PDF [2011-0912] 136 A Bizottság javaslatot tesz európai menekültügyi támogató hivatal létrehozására, IP/09/275, Brüsszel, 2009. február 18. 133

134

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

35

sokoldalú feladatkörébe beletartozik továbbá a tudományos és technikai segítségnyújtás a menekültügyi politika és jogszabályok fejlesztéséhez.137 A javaslat értelmében a Hivatalnak a hatékony munkavégzés érdekében szoros együttműködésre kell törekednie a tagállamok menekültügyekért felelős szerveivel, valamint az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosának Hivatalával (UNHCR), és egy konzultációs fórumot is kell működtetnie a civil társadalom szervezeteivel folytatott párbeszéd előmozdítása érdekében. Az UNCHR reményét fejezte ki, hogy az új hivatal működése által következetesebb és magasabb színvonalú lesz a menekültügyi döntéshozatal az Európai Unióban. Az UNHCR úgy vélte, hogy az új hivatal megerősíti majd a tagállamok közötti gyakorlati együttműködést, valamint a jó tapasztalatok cseréjét is, ami csökkentheti az uniós menekültügyi szabályozás végrehajtása terén fennálló tagállami különbségeket, és összességében egy következetes, tisztességes és hatékony menekültügyi rendszer létrejöttét eredményezheti, feltéve, hogy ehhez megfelelő hatásköre és anyagi háttere is lesz a Hivatalnak.138 A Menekültek és Száműzöttek Európai Tanácsa (ECRE) 2009 áprilisában kiadott véleménye szintén pozitív fejleményként értékelte a Hivatal felállításáról szóló javaslatot, ugyanakkor kifogásolta, hogy az Európai Parlament nem kap annak ellenőrzésében megfelelő szerepet, valamint a nem-kormányközi szervezetekkel való kapcsolattartást is kevesellte.139 2009 májusában az Európai Parlament, az együttdöntési eljárásnak megfelelően megtárgyalta a menedékkérők befogadására vonatkozó minimumszabályok megállapításáról szóló irányelv-javaslat átdolgozott változatát.140 Az előterjesztő, a spanyol Antonio Masip Hidalgo üdvözölte a 2003/9/EK tanácsi irányelv átdolgozására irányuló javaslatot és határozottan támogatta a Bizottság által előterjesztett szöveg szellemiségét. Kifejtette, hogy az új irányelv hozzájárul majd a befogadási előírások harmonizációjához és javításához, valamint a másodlagos migráció visszaszorításához. Az Európai Parlament azt javasolta, hogy meg kell állapítani a menedékkérők befogadásának azokat a minimumszabályait, amelyek általában elengedők ahhoz, hogy számukra méltó életszínvonalat, illetve a valamennyi tagállam életfeltételeihez hasonló megélhetési feltételeket biztosítsanak. Az Európai Parlament által nagy többséggel elfogadott dokumentum javasolta, hogy a menekültek fogva tartásáról csak egyéni megítélés alapján lehessen dönteni, továbbá, hogy a menedékkérőket ne lehessen börtönben elhelyezni, hanem csak speciálisan erre szolgáló létesítményekben. Az

IP/09/275 Brüsszel, 2009. február 18. UNHCR Comments on EC Proposal on European Asylum Support Office, 21 April 2009, 4. Closing remarks “UNHCR is looking forward to its co-operation with a future European Asylum Support Office. It considers that this innovative Office has the potential to take practical cooperation forward in such a way as to contribute to harmonisation of practices in Member States, with a view to ensuring a consistently high standard of international protection in the European Union. With this outcome in mind, UNHCR hopes that negotiations among Member States and between the Council and the European Parliament will proceed swiftly and successfully.” 139 Comments from the European Council on Refugees and Exiles on the Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a European Asylum Support Office URL: European Council on Refugees and Exiles (ECRE) www.ecre.org [2011-10-12] 140 Asylum: minimum standards for the reception of asylum seekers (repeal. Directive 2003/9/EC). Recast Rapporteur, Masip Hidalgo Antonio, (COM(2008)0815 – C6-0477/2008 – 2008/0244(COD)) 137

138

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

36

Európai Parlament önkényes fogvatartás ellen jogi garanciák bevezetését javasolta, és a kísérő nélküli gyermekek fogva tartásának megtiltását szorgalmazta.141 A jelentés szerint a fogvatartás elrendeléséről csak bíróság dönthetne, adminisztratív hatóságok csak kivételes esetben határozhatnának így, azzal, hogy döntésüket a bíróságnak 72 órán belül jóvá kell hagynia. Ha ez nem történne meg, akkor a menedékkérőt azonnal szabadon kell bocsátani. Az Európai Parlament javasolta, hogy a fogvatartott menekültet olyan nyelven tájékoztassák, melyet megért, vagy amelyet ésszerűen feltételezhető, hogy megért, és az őrizetbe vett személlyel haladéktalanul közölni kell a fogva tartás indokait, annak maximális várható időtartamát, valamint a nemzeti jogszabályokban az őrizetbe vételre vonatkozó határozat megtámadására megállapított eljárásokat. Az Európai Parlament szerint, biztosítani kell azt is, hogy az illető – ha kell – orvosi ellátásban, és megfelelő pszichológiai támogatásban részesülhessen. Az Európai Parlament szorgalmazta a menedékkérelmekkel kapcsolatos adminisztratív eljárások gyorsítását, felhívva a figyelmet arra, hogy az eljárási késedelmek, amelyekről nem a menedékkérő tehet, nem igazolhatják a fogva tartásuk meghosszabbítását. A jelentés azt az álláspontot tükrözte, hogy a munkához való hozzáférést a nemzetközi védelemért folyamodó kérelem benyújtását követő hat hónapon belül garantálni kell, a kiskorúaknak pedig a lehető leghamarabb – maximum három hónapon belül – biztosítani kell, hogy oktatásban részesüljenek. Ezzel kapcsolatban a jelentés hangsúlyozta, hogy a nemzetközi védelemért folyamodó kérelem benyújtását követően a tagállamoknak ellenőrizniük kell, hogy a kérelmezőnek vannak-e speciális igényei: így a képviselők szerint a kiskorúak, a terhes nők, a kínzások és az erőszak áldozatai, vagy a nemi szerv csonkolásának kitett lányok és asszonyok megfelelő figyelemben kell, hogy részesüljenek.142 A tagországoknak mindezek mellett segíteniük kell a családok újraegyesítését, és olyan segítőket kell kijelölniük, akik tanácsokkal látják el és vigyáznak a kísérő nélküli kiskorúakra. Az Európai Parlament azt javasolta, hogy az Európai Unió tagállamai biztosítsák a kérelembenyújtási eljáráshoz való hozzáférést, garantálják a kérelmek gyors feldolgozását, ezzel egyidejűleg pedig vegyék elejét annak, hogy egyetlen személy több A tagállamok intézkedéseket hoznak arra, hogy biztosítsák a kísérő nélküli kiskorúak szükség szerinti gyámsági képviseletét. A gyermek tanácsokkal való ellátására és védelmére, valamint annak biztosítására, hogy valamennyi döntés a gyermek elsődleges érdekeit szolgálja, gondviselőt kell kijelölni. A gondviselőnek rendelkeznie kell a szükséges szakértelemmel a gyermekgondozás terén annak érdekében, hogy biztosított legyen a gyermek érdekeinek védelme, valamint a gyermek jogi, társadalmi, egészségügyi, pszichológiai, anyagi és nevelési szükségleteinek megfelelő kielégítése. Ügynökségek és olyan magánszemélyek, akiknek érdekei ütközhetnek a gyermek érdekeivel, nem választhatók gondviselőnek. A hatáskörrel rendelkező hatóságok rendszeres értékelést végeznek. (Az Európai Parlament Jogalkotási Állásfoglalás- Tervezete Módosítás 29, Irányelvre irányuló javaslat 23 cikk – 1 bekezdés) 142 A tagállamok az ezen irányelv végrehajtására hozott nemzeti jogszabályaikban figyelembe veszik a különleges bánásmódot igénylő személyek egyedi helyzetét. Az olyan kiszolgáltatott személyek, mint a kiskorúak, a felügyelet nélküli kiskorúak, a mozgássérültek, az idősek, a várandós nők, a kiskorú gyermeket egyedül nevelő szülők, az emberkereskedelem áldozatai, a női nemi szerv megcsonkításának áldozatai, a mentális problémákkal küzdő személyek, valamint kínzáson, nemi erőszakon vagy a pszichikai, fizikai vagy szexuális erőszak más súlyos formáján átesett személyek, minden esetben különleges bánásmódot igénylő személyeknek tekintendők. (Az Európai Parlament Jogalkotási Állásfoglalás- Tervezete Módosítás 27, Irányelvre irányuló javaslat 21 cikk – 1 bekezdés) 141

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

37

tagállamban is menedékkérelmet nyújtson be.143 Az európai parlamenti javaslat a tagállamok közötti szolidaritás erősítése érdekében olyan szakértői csoportok létrehozását szorgalmazta, melyek a nagyszámú menedékkérelmet befogadó országokat segítené, emellett olyan rendszert alakítana ki, melynek keretében a nemzetközi védelemben részesülőket a „konkrét és aránytalan nyomással szembesülő” tagállamokból más tagállamba irányítanák át. A javaslat azt is kimondta, hogy a menedékkérők befogadásának minimumszabályai terén tett mindenfajta előrelépéshez arányosan növelni kell az Európai Unió által rendelkezésre bocsátott pénzügyi eszközöket az előrehaladás költségeinek fedezése érdekében, különösen azon tagállamokban, amelyek nemzeti menekültügyi rendszerei elsősorban az ország földrajzi vagy demográfiai helyzete miatt különös és aránytalanul nagy nyomásnak vannak kitéve.144 2009. június 10-én az Európai Bizottság egy 35 oldalas javaslatot terjesztett elő leendő „Stockholmi Programról” amely négy témakör köré csoportosította a Hágai Programot felváltó ötéves program fő célkitűzéseit.145 Az első prioritás „ A polgárok jogainak támogatása – a jogok Európája”: alapvető jogok védelme, az ember és az emberi méltóság tiszteletben tartása, a magánélet védelme (különös tekintettel a személyes adatokra). Figyelembe véve a legsebezhetőbb csoportok tagjainak (gyerekek, nők, erőszak áldozatai stb.) speciális igényeit, és biztosítani kell bizonyos jogok teljes mértékű gyakorlását (szavazati jog, a konzuli védelemhez való jog). A dokumentum utalt az Alapvető Jogok Ügynökségének szerepére, és Európai Emberi Jogi Egyezményhez való csatlakozásra, amely teljessé tenné az emberi jogok védelmét.146 A második kiemelt témakör „Könnyebbé tenni az életet – az igazság Európája” azaz, az európai igazságügyi térség kiépítése, az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés megkönnyítése, ami által a polgárok az Unió teljes területén érvényt szerezhetnek jogaiknak. A javaslat e pontnál utalt a kereskedelem területén, az egységes piac nyújtotta lehetőségek kiaknázásának lehetőségére is.147 A harmadik témakör „Polgárok védelme – Európa, amely védelmet nyújt”, amelynek keretein belül egy belbiztonsági stratégia kidolgozását javasolta a Bizottság, elősegítve az európai polgárok életének és biztonságának védelmét a rendőri és rendészi ügyekben az együttműködés megerősítésével. Ezzel egyidejűleg összehangoltabb fellépést sürgetett a szervezett bűnözés és a terrorizmus ellen.148A negyedik fő célkitűzés „Egy integráltabb társadalom elősegítése – a szolidaritás Európája” nevet viselte.149 A Bizottság kifejtette, hogy az Európai Unió számára az egyik legfőbb prioritás a bevándorlási és menekültpolitika konszolidálása és gyakorlati megvalósítása lesz, mely a legális bevándorlók számára egyértelmű és egységes jogi státuszt biztosít. Ismét hangsúlyozta a Bizottság a bevándorlás és az európai munkaerőpiac szükségletei közötti összhang megteremtését és Ennek előzménye, a liberális, holland Jeanine Hennis-Plasschaert által kidolgozott javaslat volt. Az Európai Parlament Jogalkotási Állásfoglalás- Tervezete, Módosítás 3, Irányelvre irányuló javaslat 23 a preambulum bekezdés (új) 145 COM (2009) 262/4 Communication de la Commission au Parlement Européen et au Conseil Un espace de liberté, de sécurité et de justice au service des citoyens 146 Promouvoir les droits des citoyens – une Europe des droits p.5. 147 Faciliter la vie des citoyens – une Europe de la justice p. 6. 148 Protéger les citoyens – une Europe qui protège p. 6. 149 Promouvoir une société plus intégrée pour le citoyen – une Europe solidaire p. 6. 143

144

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

38

az illegális bevándorlás elleni fellépés hatékonyságának javítását. A Bizottság tervei között szerepelt még a személyes adatoknak védelmére szolgáló átfogó rendszer kiépítése, valamint az ún. exequatur – bírósági határozat, amely engedélyezi az adott országban egy külföldön meghozott ítélet, vagy választottbírósági ítélet, hiteles aktus vagy külföldön megkötött perbeli egyezség végrehajtását – intézményének az eltörlése, és egy olyan információs rendszer létrehozása, amely elősegítené a rendőri szervek közötti adatcserét. A Bizottság javaslatainak visszatérő elemeként a menekültek és a menedékkérők vonatkozásában említésre került a tagállamok közötti szolidaritást erősítésének kérdése, valamint, a kutatások erőteljesebb támogatása a biztonsági technológiák területén. 2009. június 18-án fogadták el az Európai Unióban illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat foglalkoztató munkáltatókkal szembeni szankciókra és intézkedésekre vonatkozó minimumszabályokról szóló irányelvet.150 Az irányelv hátterében az a felismerés állt, hogy az Európai Unióba irányuló illegális bevándorlók számára komoly vonzó tényező, hogy a szükséges jogállás nélkül is munkát lehet találni az Unióban. Az uniós intézmények arra a következtetésre jutottak, hogy az illegális bevándorlással és az illegális tartózkodással szembeni fellépésnek intézkedéseket kell tartalmaznia e vonzó tényező leküzdésére is. Ez az irányelv az illegális bevándorlás elleni küzdelem céljából tiltja az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatását. Ennek érdekében megállapítja azon szankciók és intézkedések közös minimumszabályait, amelyeket a tagállamokban az e tilalmat megsértő munkáltatókkal szemben kell alkalmazni. Ezen intézkedések középpontjába az irányelv az Unióban jogosulatlanul tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatási tilalmát állította, és szankciókat helyezett kilátásba a tilalmat megsértő munkáltatókkal szemben.151 Az irányelv kimondta, hogy az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatásának megelőzése érdekében meg kell követelni, hogy a munkáltatók a harmadik országok állampolgárainak felvétele előtt ellenőrizzék, hogy a harmadik országbeli személyek rendelkeznek-e érvényes tartózkodási engedéllyel vagy más, tartózkodásra jogosító engedéllyel, igazolva, hogy a harmadik országbeli állampolgár legálisan tartózkodik a foglalkoztatási tagállam területén. Ezen túlmenően a munkáltatókat az irányelv értelmében arra is kötelezni kell, hogy jelentsék be az illetékes hatóságoknak egy harmadik ország állampolgárának foglalkoztatását, különösen annak érdekében, hogy a tagállamok ellenőrizni tudják, hogy az okmányok nem hamisítottak. Az általános tilalom kikényszerítése és a jogsértésektől való visszatartás érdekében a tagállamoknak megfelelő szankciókat kell előírniuk. Ezeknek magukban kell foglalniuk pénzügyi szankciókat és az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatérésével kapcsolatos költségekhez való hozzájárulást, valamint csökkentett összegű pénzügyi szankciók kiszabásának lehetőségét a természetes személy általi magáncélú foglalkoztatás esetére. Az irányelv értelmében, a munkáltatót minden esetben kötelezni kell arra, hogy kifizesse a harmadik

Directive 2009/52/Ec of the European Parliament and of the Council of 18 June 2009 providing for minimum standards on sanctions and measures against employers of illegally staying third-country nationals, L 168/24 Official Journal of the European Union 30.6.2009 151 Ibid. 150

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

39

országok állampolgárainak az általuk elvégzett munkáért járó minden elmaradt járandóságot, valamint befizesse az összes elmaradt adót és társadalombiztosítási járulékot.152 Amennyiben a javadalmazás összegét nem lehet megállapítani, akkor úgy kell tekinteni, hogy az legalább a minimálbérről szóló nemzeti jogszabályok, vagy az érintett foglalkoztatási ágazatban-érvényben lévő kollektív megállapodások vagy a kialakult gyakorlat által meghatározott összeg. Adott esetben a munkáltató köteles viselni az elmaradt járandóságoknak azon országba történő visszaküldéséből származó valamennyi költséget, ahová az illegálisan foglalkoztatott harmadik országbeli állampolgár visszatért, vagy ahová őt visszaküldték. Amennyiben a munkáltató nem teljesíti az elmaradt kifizetéseket, a tagállamokat kötelezni kell e kötelezettség teljesítésére a munkáltató helyett. A tagállamok kötelessége, hogy elő kell írniuk a legalább három hónapos munkaviszony vélelmét, hogy a munkáltatóra háruljon a bizonyítási teher legalább egy bizonyos időtartam tekintetében. Többek között a munkavállaló számára biztosítani kell annak lehetőségét, hogy be tudja bizonyítani a munkaviszony meglétét és időtartamát. Fontos rendelkezése az irányelvnek, hogy a fenti szabályok végrehajtásának megkönnyítése érdekében hatékony panasztételi mechanizmusoknak kell rendelkezésre állniuk, hogy a harmadik országok érintett állampolgárai közvetlenül vagy közvetve, pl. szakszervezeteken vagy egyéb szervezeteken keresztül panasszal élhessenek. A panasz benyújtásához segítséget nyújtó kijelölt harmadik felek számára védelmet kell biztosítani olyan esetleges szankciókkal szemben, amelyeket az illegális tartózkodáshoz történő segítségnyújtást tiltó szabályok írnak elő.153 2009 szeptemberében, a harmadik országokból az uniós tagállamokba érkező menekültek letelepítésére irányuló, közös uniós letelepítési program létrehozására tett javaslatot a Bizottság, melynek keretében – a menekültek védelme érdekében – hatékonyabb eszközzé alakítanák át az Unión belüli letelepítést, szorosabbá téve az uniós tagállamok közötti együttműködést.154 A Bizottság azért tartotta szükségesnek ezt a javaslatot, mert ebben a kérdésben nincs az uniós tagállamok között széleskörű konzultáció és koordináció. Ezen gyakorlaton a Bizottság, szorosabb politikai és gyakorlati együttműködés előirányozásával kívánt változtatni, szem előtt tartva a tagállamok között letelepítési tevékenységek eredményességét és költséghatékonyságát, valamint a letelepítés humanitárius és stratégiai hatásait is. A Bizottság által javasolt mechanizmus lehetővé teszi közös éves letelepítési prioritások meghatározását, valamint az Európai Menekültügyi Alap keretében rendelkezésre álló pénzügyi támogatás hatékonyabb felhasználását.

Ibid. Ibid. 154 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the Establishment of a Joint EU Resettlement Programme {COM(2009) 456 final} {SEC(2009) 1127} {SEC(2009) 1128} Brussels, 2.9.2009, COM(2009) 447 final A letelepítés azt jelenti, hogy a menekülteket az első menedék országából másik ország területére szállítják, ahol új életet kezdhetnek, és állandó védelemben részesülhetnek. Az UNCHR becslése szerint 2008-ban a világ államai közel 65 ezer menekültnek kínáltak letelepedési lehetőséget. Az Európai Unió valamelyik tagállamába ezek közül 4 378 menekült, azaz 6,7 százalék telepedett le. 152

153

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

40

2009. október 21-én a Bizottság javaslatot terjesztett elő az elismerésről szóló irányelv, valamint a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól szóló 2005/85/EK tanácsi irányelv (a menekültügyi eljárásokról szóló irányelv)155 módosítására azzal a céllal, hogy magasabb szintű jogharmonizációt, valamint a védelem tekintetében hatékonyabb érdemi és eljárási szabályokat biztosítsanak, a közös menekültügyi eljárás és egységes jogállás létrehozása érdekében. A javaslat a menekültügyi rendszer már létező jogszabályait – a védelmet kérő személyek elismeréséről és jogállásáról, valamint a menekültügyi eljárásokról szóló irányelveket – kívánta módosítani, konkrétabbá és egységesebbé téve a menekültügyek kezelését. A tervezetek a tagállamokban különbözőképpen értelmezett fogalmak – mint a „védelem alanyai”, a „nemzetközi védelem”, vagy a „meghatározott társadalmi csoporthoz tartozás” és „általános szavahihetőség” stb. – használatát is egyértelművé kívánta tenni, többek között azért, hogy a nemzeti hatóságok gyorsabban beazonosíthassák a védelemre szoruló személyeket.156 Az új eljárási irányelv egységesíteni kívánta a menekültügyi eljárási szabályokat, azért hogy egyenlő elbánást biztosítsanak valamennyi menedékkérő számára, függetlenül attól, hogy az EU területén hol nyújtották be a menedékkérelmet. A tervezet érintette többek között így az első fokú eljárások lefolytatására megszabott határidőt (6 hónap), megkönnyítve a vizsgálati eljárásokhoz való hozzáférést, valamint hatékony jogorvoslatot is . A befogadási feltételekről szóló irányelv módosításával a Bizottság bizonyos eseteket kivéve korlátozta, illetve kiskorúak esetében megtiltotta a menekültek fogva tartását. A menedékkérelmek elbírálásáért felelős tagállam meghatározásáról szóló ún. Dublini rendelet és az Eurodac-rendelet módosításával a Bizottság újabb lépést tett az európai menekültügyi rendszer hatékonyságának előmozdítására. A stockholmi program (2010-2015) Tekintettel arra, hogy a Hágai Program pont a 2009. második felében esedékes svéd elnökség idején járt le, a soros svéd elnökség a tamperei és a hágai program eredményeire építve 2009. október 16-án javaslatot terjesztette elő az Általános Ügyek Tanácsa és az Európai Tanács részére. Az ún. Stockholmi Program tervezetét előzőleg megvitatta a COREPER és a Bel- és Igazságügyi Tanács is. Magnus Graner, svéd bel- és igazságügyi államtitkár a vitát összegezve megállapította, hogy a tagállamok két különböző álláspont köré csoportosultak. Az egyik csoport a bűnüldöző és igazságügyi szervek közötti hatékonyabb együttműködést, míg a másik a hatósági beavatkozásokkal szemben az állampolgári alapvető jogok erőteljesebb védelmét szorgalmazta. Hozzáfűzte: „A kulcs itt nyilván a helyes egyensúly megteremtésében van, és az elnökség

HL L 326., 2005.12.13., 13. o. Számos tagállamban a nemzeti jogszabályok nem írják elő a jogállás kötelező elismerését sem a menekültek (Észtország, Görögország, Lettország), sem a kiegészítő védelem (Észtország, Görögország, Lettország, Litvánia, Románia) tekintetében. Finnországban az átültető jogszabályok úgy határozzák meg a nemzetközi védelmet, hogy az nem csupán a menekült jogállást és a kiegészítő védelmet foglalja magába, hanem a humanitárius okokból biztosított védelem alapján adott tartózkodási engedélyt is.

155 156

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

41

törekedni is fog erre majdani tervezetében.” 157 A svéd elnökség, a Bizottság 2009. júniusi javaslataira alapozva egy ambiciózus, hosszú távú és kiegyensúlyozott programot ígért, amely az egyenlő elbánást elvét szem előtt tartva, egységes rendszert biztosít a menekültek befogadásához. Az Európai Parlamentben élénk vita kísérte a program vitáját, ahol a biztonsági igények és az alapvető jogok érvényesítése közötti megfelelő egyensúly megteremtését sürgették, a ciprusi, máltai, görög, olasz képviselők pedig a fokozottabb szolidaritást szorgalmazták a többi tagállam részéről.158 A 2009 decemberében elfogadott „Stockholmi Program – a polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa” a 2010-2014 közötti időszakra szóló többéves program, mely az európai polgárok jogaival, a bevándorlással, a rendőrségi és igazságügyi együttműködéssel, a határőrizettel és a terrorizmus kérdéseivel foglalkozik, a már fent ismertetett négy politikai prioritás köré csoportosítva a javasolt intézkedéseket.159 Politikai prioritások meghatározásakor az Európai Tanács úgy vélte, hogy a következő évek egyik legfontosabb célkitűzése az uniós polgárok érdekeinek és szükségleteinek középpontba helyezése lesz, ezért az EU számára komoly kihívást jelent a biztonság és az alapvető jogok és szabadságok, valamint a személyes integritás tiszteletben tartásának egyidejű biztosítása. Az Európai Tanács hangsúlyozta, hogy kiemelkedően fontos, hogy egyrészről a bűnüldözési intézkedések, valamint másrészről a személyhez fűződő jogok, a jogállamiság védelmére, valamint a nemzetközi védelmi szabályok betartatására irányuló intézkedések együttesen, ugyanabba az irányba vezessenek, és egymást kölcsönösen erősítsék.160 A polgárság és az alapvető jogok előmozdításának az európai polgárok számára kézzelfogható valósággá kell válnia, és a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségnek mindenekelőtt olyan egységes területté kell válnia, amelyben biztosított az alapvető jogok és szabadságok védelme. Az Európai Tanács leszögezte, hogy az ember és az emberi méltóság, valamint az Európai Unió Alapvető Jogok Chartájában és az Európai Emberi Jogi Egyezményben (ECHR) rögzített egyéb jogok tiszteletben tartása alapvető érték, és e jogok és szabadságok gyakorlását a nemzeti határokon túl is biztosítani kell, így különösen a polgárok magánéletének védelmét – különösen a személyes adatok védelme révén. Figyelembe kell venni a kiszolgáltatott személyek különleges igényeit, és biztosítani kell, hogy az uniós polgárok és más személyek az Unióban – és adott esetben az Unión kívül is – a legteljesebb mértékben érvényesíthessék jogaikat.161 Ami a jog és a jogérvényesülés Európáját illeti, az Európa Tanács elkötelezte magát, hogy megszilárdítja a jog érvényesülésén alapuló európai

URL: http://m.europa-nu.nl [2011-08-27] Az Európai Parlament 2009. november 25-i állásfoglalása "A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség a polgárok szolgálatában – a stockholmi program" című, Európai Parlamenthez és Tanácshoz intézett bizottsági közleményről, P7_TA(2009)0090 159 THE STOCKHOLM PROGRAMME — An Open and Secure Europe Serving and Protecting Citizens (2010/C 115/01) 4.5.2010 Official Journal of the European Union C 115/3 “A Europe of rights” “A Europe of Justice” “A Europe that protects” “A Europe of solidarity” 160 C 115/4 Az Európai Unió Hivatalos Lapja 2010.5.4 p.6. 161 Ibid.

157 158

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

42

térséget, hogy megszűnjön a jelenlegi széttöredezettség, elsőbbséget biztosít az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést megkönnyítő eljárásoknak, azért hogy az egyének az egész Unióban érvényesíthessék jogaikat. Az Európai Tanács kifejtette, hogy javítani kell továbbá a jogi szakemberek közötti képzést és együttműködést, valamint erőforrásokat kell felszabadítani annak érdekében, hogy megszűnjenek a jogi határozatok más tagállamokban való elismerésének akadályai.162 A védelmet nyújtó Európa megvalósítása érdekében, az Uniónak belső biztonsági stratégiát kell kialakítani, tovább javítani az Unión belüli biztonságot, ezáltal megvalósítani az uniós polgárok életének és biztonságának védelmét. Az Európai Tanács úgy vélte, hogy az Unió további célja e prioritáshoz kapcsolódóan a szervezett bűnözés, a terrorizmus és egyéb fenyegetések hatékonyabb felderítése és a stratégiának a bűnüldözés, a határigazgatás, a polgári védelem és a katasztrófavédelem terén folytatott együttműködése, valamint a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés megerősítése. Az Európai Tanács utalt a tagállamok közötti szolidaritás fontosságára és a Lisszaboni Szerződés 222. cikkének, az ún. szolidaritási záradéknak a jelentőségére.163 A stratégia kapcsán az Európai Tanács szorgalmazta az Európába való beutazásra vonatkozó eljárásokat – az üzletemberek, turisták, diákok, tudományos szakemberek, munkavállalók, nemzetközi védelmet igénylő személyek és más – az Unió területére jogos érdekből belépni kívánó személyek számára, a hatékonyabb és eredményesebb beutazásra vonatkozó eljárásokat. Az Uniónak és tagállamainak ugyanakkor garantálniuk kell polgáraik biztonságát. Az integrált határigazgatást és a vízumpolitikákat e célok szolgálatába kell állítani. Az Európai Tanács a felelősségvállalás, a szolidaritás és a partnerség Európája migrációs és menekültügyi kérdésekben c. prioritás kapcsán kifejtette, hogy az előretekintő és átfogó, szolidaritáson és felelősségvállaláson alapuló uniós migrációs politika továbbfejlesztése továbbra is az Unió egyik kiemelt szakpolitikai célkitűzése. Az Európai Uniónak gondoskodni kell valamennyi vonatkozó jogi eszköz tényleges végrehajtásáról, és teljes mértékben ki kell aknázni az e területen működő, érintett ügynökségek és hivatalok munkáját. A megfelelően kezelt migráció valamennyi érdekelt fél számára előnyös lehet, az Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktum világos alapot teremt az e területen való további előrelépéshez. Európának rugalmas politikára lesz szüksége, amely igazodik a tagállamok prioritásaihoz és szükségleteihez, és lehetővé teszi a migránsok számára, hogy maradéktalanul éljenek a lehetőségeikkel. Egy közös menekültügyi rendszer létrehozása 2012-ben is cél marad, és a nemzetközi védelemre szorulóknak hozzáférést kell biztosítani a jogilag megbízható és hatékony menekültügyi eljárásokhoz. Az Európai tanács leszögezte, hogy ezen túl – hiteles és Ibid. Szolidaritási klauzula 222. cikk „Ha egy tagállamot terrortámadás ér, illetve ha természeti vagy ember okozta katasztrófa áldozatává válik, az Unió és tagállamai a szolidaritás szellemében együttesen lépnek fel. Az Unió minden rendelkezésére álló eszközt, ideértve a tagállamok által rendelkezésre bocsátott katonai erőforrásokat is, mozgósít annak érdekében, hogy: a) – megelőzze a terrorista fenyegetést a tagállamok területén, – megvédje a demokratikus intézményeket és a polgári lakosságot egy esetleges terrortámadástól, – terrortámadás esetén egy tagállamnak, politikai vezetése kérésére, a területén segítséget nyújtson; b) természeti vagy ember okozta katasztrófa esetén egy tagállamnak, politikai vezetése kérésére,a területén segítséget nyújtson.” 6655/08 p. 193 162

163

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

43

fenntartható uniós bevándorlási és menekültügyi rendszerek megtartása érdekében – az Európai Tanács 2009. októberi következtetéseivel összhangban meg kell előzni és vissza kell szorítani az illegális bevándorlást, és küzdeni kell ellene, mivel az Unióra és különösen a külső határai mentén elhelyezkedő tagállamokra – a déli határait is beleértve – egyre nagyobb nyomás nehezedik az illegális migrációs áramlások miatt.164 A Stockholmi Program, állást foglalt a schengeni térség bővítése mellett, így ezzel összhangban, 2010 áprilisában az Európai Unió Tanácsa határozatot fogadott el a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex kiegészítéséről és a FRONTEX által koordinált tengeri határőrizeti műveletekre vonatkozó szabályok és iránymutatások meghatározásáról.165 Ennek a reformnak egyik célja, hogy egyértelművé tegye az Uniónak a harmadik országbeli állampolgárok beutazására vonatkozó feltételeket, ezzel is megelőzve az Unió területére történő jogellenes belépést. 2011 márciusában az Európai Bizottság a határellenőrzések felgyorsítására (pl. külön sávokat hoznának létre a vízummentes utazók számára), a jogbiztonság növelése és a bürokrácia csökkentése érdekében a jelenleg hatályos Kódex módosítását kezdeményezte. 2011 elején az „Arab tavasz” eseményeit követő észak-afrikai menekülthullám, és az annak következtében kialakult francia-olasz határellenőrzési vita rávilágított a Schengeni- rendszer gyengeségeire.166 Úgy tűnik, hogy az illegális bevándorlás elleni küzdelem hatékonyságát hátráltatja az a tény, hogy a Schengen-övezet működtetését jelenleg a tagországi diplomatákból álló munkacsoport (Sch-Eval) látja el, illetve nem elég egyértelműek és egységesek azok a szabályok, amelyek kimondják, hogy milyen feltételek teljesülése esetén állíthatják vissza ideiglenesen a belső határok ellenőrzését. Az Európai Tanács 2011. június 23-24-i ülésén felkérte az Európai Bizottságot, hogy dolgozza ki az ezzel kapcsolatos javaslatait. 2011. október 3-án megjelent az Európai Bizottság 977/2011/EU rendelete a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról szóló 810/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (Vízumkódex) módosításáról, amely a schengeni vívmányok rendelkezéseinek továbbfejlesztését képezi.167 A 2011. október 17-én a Bizottság egy közlemény kíséretében két jogalkotási javaslatot fogadott el, az egyiket a schengeni térség igazgatásának erősítésére, a másikat pedig az európai döntéshozatali mechanizmus kialakítása a közös érdekek védelmében. A közlemény megállapította, hogy szükséges a schengeni térség igazgatásának erősítése, a hiányosságok feltárására és orvoslására a jelenlegi eszközök nem elégségesek.168 A Bizottság javaslata, a schengeni igazgatásnak a jelenlegi, kormányközi szakértői

C 115/4 Az Európai Unió Hivatalos Lapja 2010.5.4 p.7. COUNCIL DECISION of 26 April 2010 supplementing the Schengen Borders Code as regards the surveillance of the sea external borders in the context of operational cooperation coordinated by the European Agency for the Management of Operational cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union. (2010/252/EU) L 111/20 Official Journal of the European Union 4.5.2010 166 2011 áprilisában Silvio Berlusconi és Nicolas Sarkozy közös levélben fordult az Európai Bizottság és az Európai Tanács elnökéhez, amelyben kezdeményezték a Schengen-övezet működését szabályozó Schengen Határellenőrzési Kódex megváltoztatását és pontosítását. 167 2011.10.4. Az Európai Unió Hivatalos Lapja L 258/9 168 Ez a 2010 novemberében javasolt felülvizsgált schengeni értékelési mechanizmuson alapul (IP/11/1493). 164

165

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

44

értékelési mechanizmuson alapuló megközelítését uniós alapú kormányzássá kívánja átalakítani. A javaslat értelmében, a schengeni szabályok alkalmazását a tagállamok és a FRONTEX szakértőiből álló, Bizottság által vezetett csoportok fogják vizsgálni, előre bejelentett, illetve váratlan ellenőrző látogatásokkal. Az egyes látogatásokról készített jelentések meghatároznák a hiányosságokat és egyértelmű, határidővel ellátott javaslatokat tennének azok orvoslására. Az érintett tagállamnak ezek után cselekvési tervet kell majd készítenie az ajánlások végrehajtásáról. A javaslat másik eleme egyfajta „schengeni állapotfelmérés”, amelynek keretében a Tanács és az Európai Parlament, az Európai Bizottság által készített értékelés alapján évente kétszer meg fogja vitatni a schengeni térség működését. Ami a közös döntéshozatali mechanizmust illeti, a Bizottság javaslata a belső határokon történő ideiglenes ellenőrzés visszaállításának szabályait is átalakítaná. Jelenleg, miután Románia és Bulgária schengeni csatlakozásáról nem született döntés a lengyel elnökség alatt sem, a lehetőség jelenleg csak 25 tagállamot érint. A Bizottság érvelése szerint azonban a belső határellenőrzések visszaállításának lehetőségét európai szinten, átláthatóan, egységesen és hatékonyan kell kezelni. Jelenleg, a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély esetén kivételesen és ideiglenesen az érintett, tagállamok visszaállíthatják a határellenőrzést. A Bizottság egy olyan mechanizmus létrehozását kezdeményezte, amely lehetővé teszi az összehangolt uniós fellépést, egyidejűleg biztosítva az egész schengeni térség működőképességének és integritásának védelmét. A Bizottság két eshetőségre ajánl szabályokat; az előre látható és az előre nem látható események bekövetkeztére. Amennyiben a Bizottság javaslatát elfogadnák, akkor előre látható események (pl. nagyszabású sportrendezvények vagy politikai találkozók) miatt – a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély elhárítása érdekében – csak uniós szinten, a Bizottság javaslata alapján, a tagállamok szakértőinek „minősített többségű” egyetértésével lehetne visszaállítani a belső határellenőrzéseket. A kijelölt határátkelőhelyeken 30 napig tartó (megújítható) a határellenőrzéseket lehetne végezni. Előre nem látott, azonnali fellépést igénylő szükséghelyzetekben a tagállamok a jövőben is egyoldalúan visszaállíthatnák a határellenőrzéseket, de legfeljebb 5 napos időszakra, amelynek meghosszabbítása csak uniós szintű határozattal lenne lehetséges. A schengeni szabályok alkalmazásában előforduló komoly hiányosságok esetén, például ha egy tagállam nem képes megfelelően védeni az EU külső határainak egy részét, támogató intézkedések meghozatalára is sor kerülhet. Amennyiben azonban a komoly hiányosságok a támogató intézkedések ellenére sem szűnnének meg, úgy a belső határellenőrzések ideiglenes visszaállításáról szóló határozatot is lehetne hozni. Az ilyen végső esetben alkalmazott intézkedést is csak uniós szinten lehetne meghozni, ezzel is hangsúlyozva a tagállamok közös érdekeink védelmét.169

Az elfogadott kezdeményezések: „Schengeni igazgatás – a belső határellenőrzés nélküli térség megerősítése”c. Közlemény. Javaslat a schengeni értékelési mechanizmus szigorításáról (a tavalyi javaslat módosítása, IP/10/1493), Javaslat a belső határellenőrzések kivételes körülmények közötti koordinált visszaállítására vonatkozó mechanizmus létrehozásáról (a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex módosítása). A Bizottság a javaslatait a rendes jogalkotási eljárás keretében benyújtja az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. 169

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

45

2010. május 19-én jelent meg az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal létrehozásáról szóló rendelet170 azért, hogy az európai jogalkotási kereten belül javítsa a menekültügyet érintő tagállami döntéshozatali eljárások összhangját és biztosítsa azok állandó minőségét. A rendelet 7. pontja értelmében azon tagállamok esetében, amelyek nemzeti menekültügyi és befogadási rendszere – különösen földrajzi vagy demográfia helyzetükből adódóan – különösen nagy és aránytalan terhelésnek van kitéve, a Támogatási Hivatalnak segítséget kell nyújtania az Unión belüli szolidaritás kialakításában, hogy ezekből a tagállamokból jobban áthelyezhessék más tagállamokba a nemzetközi védelmet élvezőket, ügyelve mindeközben arra, hogy ne éljenek vissza a menekültügyi és befogadási rendszerekkel. A korábbi javaslatokkal összhangban, a Hivatalnak az együttműködési kötelezettsége egyrészt kiterjed a tagállamok menekültügyi hatóságaival és a nemzeti bevándorlási és menekültügyi és egyéb szolgálatokkal való együttműködésre, másrészt a tagállamoknak is együtt kell működniük a Hivatallal, azért hogy az elláthassa megbízatását. Amint erről már korábban szó volt a Hivatalnak továbbá szorosan együtt kell működnie az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosával (UNHCR) és adott esetben az érintett nemzetközi szervezetekkel, hogy azok szakértelmét és támogatását hasznosítani tudja. Ennek érdekében a rendelet értelmében szükséges, hogy az UNHCR és az egyéb érintett nemzetközi szervezetek szerepe teljes elismertséget élvezzen, és ezeket teljes mértékben bevonják a Hivatal tevékenységébe, ami azonban nem eredményezheti az UNHCR tevékenységeinek más nemzetközi vagy nemzeti forrásokkal együtt történő kettős finanszírozását.171 A rendelet kimondja, hogy a Hivatalnak együtt kell működnie a FRONTEX-szel és az Európai Unió Alapjogi Ügynökségével172 valamint az Európai Migrációs Hálózattal173 továbbá szoros kapcsolatot kell fenntartania a civil társadalmi szervezetekkel is. Utal a rendelet arra is, hogy a Hivatalnak nem csak uniós, hanem a harmadik országok menekültügyi hatóságaival és az e rendelet hatálya alá tartozó kérdésekben hatáskörrel rendelkező nemzetközi szervezetekkel is együtt kell működnie. A rendelet 2. cikke értelmében a Hivatal célja, hogy a menekültügy számos vonatkozása tekintetében megkönnyítse, koordinálja és megerősítse a tagállamok közötti gyakorlati együttműködést, és segítse a Közös Európai Menekültügyi Rendszer jobb végrehajtását, ezért a Hivatal teljes körűen részt vesz a Közös Európai Menekültügyi Rendszer külső dimenziójában. Ezeken túlmenően a Hivatal tudományos és technikai segítséget biztosít az Unió szakpolitikájához és jogalkotásához minden olyan területen, amely közvetlen vagy közvetett hatással van a menekültügyre, annak érdekében, hogy teljes mértékű támogatást nyújthasson a menekültügyi gyakorlati együttműködéshez, és hatékonyan láthassa el feladatait. Fontos megjegyezni, hogy a rendelet értelmében, a Hivatal nem rendelkezhet jogkörrel azon döntésekkel kapcsolatban, amelyeket a tagállamok menekültügyi hatóságai a nemzetközi védelem iránti egyéni kérelmek ügyében hoznak. A Hivatalnak évente jelentést kell készítenie a menekültügy helyzetéről az Unióban, melynek keretében értékeli tevékenységének eredményeit, és átfogó összehasonlító

Regulation (EU) No 439/2010 Of The European Parliament and of the Council of 19 May 2010 establishing a European Asylum Support Office 171 Ibid. 10. pont 172 168/2007/EK tanácsi rendelet 173 2008/381/EK tanácsi határozat 170

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

46

elemzést készít azokról annak érdekében, hogy javítsa a Közös Európai Menekültügyi Rendszer minőségét, következetességét és hatékonyságát.174 A menekültügyi eljárások és az Emberi jogok védelme Az EU Alapvető Jogok Ügynöksége (European Union Agency for Fundamental RightsFRA) 2009 júliusában előzetesen véleményezte a Stockholm Programot,175 és megállapította, hogy az Európai Emberi Jogi Egyezményhez való csatlakozás pozitíven befolyásolhatja az emberi jogok védelmét az EU-ban, de ugyanakkor számos kérdést illetett kritikával. Elsősorban a diszkriminatív gyakorlatok alkalmazását a gyerekekkel és a kisebbségekhez tartozó személyekkel szemben. Kifogásolta, hogy nem egységesek az áldozatok védelmére vonatkozó szabályok ezért azoknak “joined up”megközelítését javasolta. Az Alapjogi Ügynökség (FRA) véleménye szerint a Schengeni Kódex alkalmazása során is felmerül a diszkrimináció, és a non-refoulement elvének megsértése.176 Ez utóbbi olyan alapelv, amit minden részes államnak következetesen be kellene tartani a Genfi Konvenciónak valamint Egyesült Nemzetek kínzás és más kegyetlen vagy megalázó büntetések elleni nemzetközi egyezményének (UNCAT)177 továbbá az Európa Tanács Emberi Jogi Egyezményének megfelelően.178 Aggályosnak nevezete a dokumentum az adatvédelem hiányosságait és azt, hogy a szervezett bűnözés elleni harc során nem tartják megfelelően tiszteletben az emberi jogokat. Az FRA garanciákat sürgetett a családegységesítésre179 és azokkal szemben, akiket nem lehet visszairányítani, továbbá az emberi jogok szem előtt tartását az illegális migránsokkal való bánásmód során.180 Az Alapjogi Ügynökség (FRA) 2010. évi jelentésében szintén kifogásolta a migránsok emberi jogainak nem megfelelő biztosítását, különös tekintettel az olyan rászoruló személyekre, mint például a kiskorúak, a kísérő nélküli kiskorúak, a Regulation (EU) No 439/2010 Of The European Parliament and of the Council of 19 May 2010 establishing a European Asylum Support Office 175 The Stockholm Programme: A chance to put fundamental rights protection right in the centre of the European Agenda 29/08-7/2009-Vienna, 14 July 2009 176 „European Commission, “Study on the International Law Instruments in Relation to Illegal Immigration by Sea”, SEC(2007) 691, 15 May 2007. Compare also UNHCR/IMO, “Rescue at Sea – A Guide to Principles and Practice As Applied to Migrants and Refugees “, 2006, where it is stated clearly at page 8 that if people rescued at sea make known a claim for asylum, “key principles as defined in international refugee law need to be upheld”. 177 DAVID, WEISSBRODT, ISABEL, HORTREITER (1999): The Principle of Non-refoulement: Article 3 of the Convention Against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment in Comparison with the Non-refoulement Provisions of other International Human Rights Treaties, 5 Buffalo Human Rights Law Review 1., 1999 178 HARASZTI MARGIT KATALIN (2008):A kínzás és az embertelen vagy megalázó bánásmód és büntetések tilalma az ENSZ és az Európa Tanács legfontosabb dokumentumaiban, valamint az állampolgári jogok országgyűlési biztosának tevékenységében, Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány, ACTA HUMANA 19. évf., 2008. 3. szám pp.47-63. 179 Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the application of the directive 2003/86/EC on the right to family reunification, COM(2008) 610 final. 180 Council Directive 2002/90/EC of 28 November 2002 defining the facilitation of unauthorised entry, transit and residence, in OJ L 328, 5 December 2002, p. 17–18. 174

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

47

fogyatékkal élő személyek, az időskorúak, a terhes nők, a kisgyermekes egyedülálló szülők, valamint a kínzást, nemi erőszakot vagy a pszichológiai, fizikai vagy szexuális erőszak egyéb súlyos formáit elszenvedett személyek.181 Az Alapjogi Ügynökség jelentésében aggasztónak nevezte a görög-török határon tapasztalható helyzetet, különösen pedig a görög befogadó állomások életkörülményeit, a független szociális és jogi tanácsadás hiányát, és azt is, hogy a menedékkérelmet benyújtó embereknek a bürokratikus ügyintézés miatt hosszabb időt kell a befogadó állomásokon tölteniük. A jelentés arra is kitér, hogy a Strasbourgi Emberi Jogi Bíróság 2010-ben elmarasztalta Romániát, Görögországot és Máltát az illegális migránsok és menedékkérők jogellenes fogva tartásáért és a velük szembeni embertelen bánásmódért.182 Az Emberi Jogi Bíróság azt is megállapította, hogy Görögország és Belgium egyaránt megsértette az Emberi Jogok Európai Egyezményének (ECHR) 3. (a megalázó vagy embertelen bánásmód tilalma) és 13. (a hatékony jogorvoslathoz való jog) cikkét.183 Ezt a helyzetet az Európa Tanács Emberi Jogi Biztosa is elemezte egy 2010-ben megjelent tanulmányában.184 Az Európai Unió által kiadott „Az Emberi jogok és demokrácia a világban 2010” c. jelentése 3.14 pontja is kitért a hatályos EU normák nem megfelelő alkalmazására.185 2010. október 19-én jelent meg a Bizottság közleménye Az Európai Unió Alapjogi Chartájának hatékony végrehajtására irányuló stratégiáról,186 amelyből kitűnik, hogy a The 2011 Annual Report of the European Union Agency for Fundamental Rights (FRA) Chapter 1: Asylum, immigration and integration Forrás:http://www.fra.europa.eu/fraWebsite/attachments/annual-report-2011-summary [2011-10-10] 182 „In 2010, the ECtHR found Romania, Greece and Malta responsible for unlawful detention and inhuman treatment of irregular migrants and asylum seekers. These ECtHR judgments signal that treatment of migrants in the context of detention and returns remains a sensitive area in the fundamental rights field. The Return Directive (2008/115/EC) provides for a maximum length of detention of six months, which can be prolonged under certain conditions to a period of up to 18 months in total. The directive required transposition to be completed by December 2010. As of November 2010, eight EU Member States had not laid down by law a maximum time limit for pre-removal detention or for certain types of such detention, including: Cyprus, Denmark, Estonia, Finland, Lithuania, Malta, Sweden and the UK.” Ibid. p.7. 183 „At the beginning of 2011, the ECtHR Grand Chamber delivered its judgment in the case of M.S.S. v. Belgium and Greece. The case concerned the return of an Afghan asylum seeker by Belgium to Greece in application of the Dublin II Regulation. The ECtHR found both Greece and Belgium in violation of Articles 3 (prohibition of degrading or inhuman treatment) and 13 (right to an effective remedy) of the ECHR. By the end of 2010, 1,000 cases concerning the application of the Dublin II Regulation to asylum seekers were pending before the ECtHR. They mostly concerned claims against Belgium, Finland, France and the Netherlands contesting transferral back to Greece and Italy.” Ibid. p.8. 184 Criminalisation of Migration in Europe: Human Rights Implications, Issue Paper commissioned and published by THOMAS HAMMARBERG, Council of Europe Commissioner for Human Rights, Strasbourg, 4 février 2010, CommDH/IssuePaper(2010)1 URL: https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1579605 [1011-10-11] 185 EU Annual Report on Human Rights and Democracy in the World in 2010 Asylum, migration, refugees and displaced persons p.48 Internet :http://ec.europa.eu / http://www.consilium.europa.eu /http://www.europarl.europa.eu Published by the European External Action Service, September 2011 [2011-10-07] 186 COM/2010/0573 végleges 181

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

48

Lisszaboni Szerződés hatályba lépése után a Bizottság olyan politikát kíván kidolgozni, amelynek célja, hogy az Unión belül a lehető leghatékonyabban érvényre jutassa a Chartába foglalt alapjogokat, és hogy az Uniónak példát kell mutatnia ebben a tekintetben. „A Charta nem pusztán egy elvont értékeket tartalmazó szöveg, hanem olyan eszköz, amely az uniós jog hatálya alá tartozó helyzetekben lehetővé teszi, hogy az érintett személyek éljenek az abba foglalt jogokkal. Ezért a Bizottság a Charta hatékony érvényesítésére összpontosítja az erőfeszítéseit.”187 A közlemény hangsúlyozza, hogy az Európai Parlament188 és az Európai Tanács189 prioritásként határozták meg az alapvető jogok Unión belüli előmozdítását a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség jövője érdekében. A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségen belüli együttműködési mechanizmusok működését és elmélyítését kiváltképpen akadályozhatja, ha hiányzik a bizalom aziránt, hogy a tagállamok az uniós jog végrehajtásakor érvényesítik az alapvető jogokat, a Bizottság és a tagállami hatóságok pedig képesek azokat betartatni. A Bizottság a hatékony védelmet azért is tartotta szükségesnek, hogy hitelesebbé váljon az Uniónak az emberi jogok előmozdítására irányuló tevékenysége a világban. A Bizottság utal arra is, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez való csatlakozás190 kiegészíti majd az alapjogok védelmét azáltal, hogy az Unió jogi aktusainak vizsgálatára vonatkozó hatáskörrel ruházza fel az Emberi Jogok Európai Bíróságát. Ennek a külső bírósági felülvizsgálatnak még inkább arra kell ösztönöznie az Uniót, hogy ambiciózus alapjogi politikát folytasson: minél teljesebb körben garantálja az Unió, hogy jogi aktusai tiszteletben tartják az alapjogokat, annál kevésbé áll fenn a veszélye, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága kifogásolja azokat. Különösen sok kritika érte a menedékkérők befogadása minimumszabályainak megállapításáról szóló 2003. január 27-i 2003/9/EK tanácsi irányelvet, az ún. „befogadási irányelvet”191 amelyet egyaránt kell a menedékkérőkre és a menekültekre is alkalmazni. Ennek értelmében az Európai Uniónak mindenkor garantálni kell az olyan alapvető jogokat, mint az emberi méltósághoz való jog, a családi élet védelme, az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés és a fellebbezéshez való jog. A Tanács, a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól192 szóló 2005. decemberi irányelve leszögezte, hogy az Unió tiszteletben tartja az alapvető jogokat, és szem előtt tartja különösen az Európai Unió Alapjogi Chartája által elismert elveket. Az irányelv több garanciát tartalmazott és a 28. cikkében kimondta, hogy tagállamok csak akkor alkalmazhatják a biztonságos harmadik ország elvét, ha az illetékes hatóságok meggyőződtek arról, hogy a menedékkérő az érintett harmadik Ibid. Az Európai Parlament 2009. november 25-i állásfoglalása „ A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség a polgárok szolgálatában – a stockholmi program” című bizottsági közleményről P7_TA(2009)0090. 189 „Stockholmi Program” (HL C 115., 2010.5.4.) 190 Lisszaboni Szerződés 6. cikkének (2) bekezdése 191 HL L 31., 2003.2.6., 18. o. 192 A Tanács 2005/85/EK irányelve (2005. december 1.) a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól 2005.12.13. Az Európai Unió Hivatalos Lapja L 326/13 187

188

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

49

országban az alábbi elvekkel összhangban levő bánásmódban részesül, valamint az életét és a szabadságát nem fenyegeti veszély faji, vallási, nemzetiségi vagy valamely társadalmi csoporthoz tartozás vagy politikai meggyőződés miatt. Fontos elvként szerepelt az irányelvben a megfelelő tájékoztatáshoz – a jogi segítségnyújtáshoz – és képviselethez való jog, valamint a hatékony jogorvoslat elve. Az irányelv kimondja, hogy a menedékkérő számára, az ügyének az illetékes hatóságokhoz való beterjesztéséhez szükség esetén tolmácsolást kell biztosítani. 2007-ben került sor a fent említett „befogadási irányelv” átfogó értékelésére, melynek összegzését a Bizottság 2007. november 26-i jelentése adja, amely egyben az irányelv átdolgozására is javaslatot tett.193 2009 januárjában – az irányelv felülvizsgálata során – az Európai Parlament hangsúlyozta, hogy […]„mindenkor és az érintett harmadik országból származó személy státuszától függetlenül alkalmazni kell az Európai Unió Alapjogi Chartájában és az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságjogok védelméről szóló Európai Egyezményben foglalt elveket, mint például a méltóságteljes élethez való jog, a családi élet védelme, az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés és a fellebbezéshez való jog éppen ezért elfogadhatatlannak tartja azt, hogy valakivel pusztán azon okból, hogy illegális bevándorló, ne ennek megfelelően bánjanak;”194 Az Európai Parlament többek között azt vizsgálta, hogy az irányelv gyakorlata összeegyeztethető-e az alapvető emberi jogokkal, különös tekintettel a menekültek védelmére, és az Európai Emberi Jogi Egyezményre és az Unió Alapvető Jogok Chartájának előírásaira (pl. eljárási biztosítékok, a családok együtt maradásának biztosítása, a gyermek mindenek felett álló érdekének szem előtt tartása, az ideiglenes őrizet és a kényszerítő intézkedések kérdései).195Az Európai Parlament tematikusan vizsgálta a befogadás, az információhoz való hozzáférés és a tolmácsoláshoz való jog, az egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférés, a munkavállaláshoz való hozzáférés, a nem kormányzati szervezetek által nyújtott segély, a fogvatartás, a felügyelet nélküli kiskorúak és a családok, továbbá a kiszolgáltatott személyek kérdését, végül a dublini rendszer működését. Terjedelmi okokból, nem lehet valamennyi kifogást ismertetni, de a Parlament többek között aggodalmát fejezte ki amiatt, hogy egyes meglátogatott központokban hiányoztak a megfelelően képzett tolmácsok – többek között a hivatalos meghallgatásokról is, az ingyenes jogsegély látszólag a menedékkérőkre és a fogva tartott illegális bevándorlókra korlátozódott, a menedékkérők és migránsok rendszeresen panaszkodtak az orvosi ellátás elégtelen és nem megfelelő voltára.196 Különösen sok kifogás érte a fogvatartás körülményeit. A jelentés megállapította, hogy az illegális bevándorlókat és

COM(2007)0745 Jelentés a menedékkérők befogadása minimumszabályainak megállapításáról szóló 2003/9/EK irányelvnek az Európai Unióban történő végrehajtásáról: az Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság helyszíni látogatásai (2005–2008) (2008/2235(INI)) Előadó: Martine Roure Forrás: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A6-20090024&language=HU [2011-09-13] 195 ECHR 3, 5, 6, 8 and 13 cikkei illetve a Charta 47 cikke 196 Lásd még: RFA Migrants in an irregular situation: access to healthcare in 10 European Union Member States (2011) Forrás:http://fra.europa.eu/fraWebsite/attachments/FRA-2011-fundamental-rights-for-irregularmigrants-healthcare_EN.pdf [2011.10.13] 193

194

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

50

menedékkérőket jellemzően börtönkörülmények között tartják fogva, annak ellenére, hogy nem követtek el bűncselekményt. Az Európai Parlament javasolta, hogy elvből tiltsák meg a kiskorúak fogva tartását és aggodalmának ad hangot a dublini rendszer keretében fogva tartott személyek nagy száma miatt és amiatt, hogy néhány tagállam szinte módszeresen a szabadság megvonásával járó intézkedésekhez folyamodik. Az Európai Parlament sajnálatát fejezte ki, amiért egyes tagállamok korlátozzák a dublini rendszer befogadási szabályainak hatálya alá eső személyek belépését és kérte az Európai Bizottságot, hogy minden kétséget kizáróan fektesse le, hogy a menedékkérők befogadása minimumszabályainak megállapításáról szóló 2003/9/EK irányelv ezekre a személyekre is vonatkozik.197 2011 márciusában az Alapjogi Ügynökség (FRA) ismét aggasztónak nevezte a görögtörök határon tapasztalható helyzetet, különösen pedig a görög befogadó állomások életkörülményeit. Jóllehet, az azonnali és sürgős szükségletek finanszírozására – mint amilyen a bevándorlók élelmezése, lakhatása, egészségügyi ellátása – Görögország az Európai Menekültügyi Alapból 2008-ban 2,2 millió eurót, 2009-ben 4,9 millió eurót, 2010ben pedig 9,8 millió eurót kapott, az Alapjogi Ügynökség nem talált bizonyítékot arra nézve, hogy ezeket a forrásokat a jelenlegi helyzet javítására felhasználták volna az Evrosz folyónál húzódó határnál.198 A Bel- és Igazságügyi Tanács 2011. október 27-i, luxembourgi ülését követő sajtótájékoztatón Cecilia Malmström belügyi EU-biztos bírálta Görögországot, amiért "bár több ponton előrelépés történt, a fő probléma még mindig megvan: továbbra is óriási mennyiségben érkeznek illegális bevándorlók az EU-ba Görögországon keresztül, de a menedékkérők nagy száma is komoly terhet ró a görög közigazgatásra."199 Az ülésen elhangzott, hogy 2011. január óta 34 ezer illegális bevándorló (észak-afrikai, közép-ázsiai és közel-keleti állampolgárok) jutott át – többségük, embercsempészek segítségével - a török-görög határon az Európai Unióba, és ezek száma csak 2011 szeptemberében 8 ezer fő volt. CECILIA MALMSTRÖM aggodalmát fejezte ki amiatt, hogy a görög-török határon tarthatatlan állapotok uralkodnak, a befogadó állomásokon lévő Ezen irányelv nem vonatkozik a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges beáramlása esetén nyújtandó átmeneti védelem minimumszabályairól, valamint a tagállamoknak e személyek befogadása és a befogadás következményeinek viselése tekintetében tett erőfeszítései közötti egyensúly előmozdítására irányuló intézkedésekről szóló, 2001. július 20-i 2001/55/EK tanácsi irányelv5 rendelkezéseinek alkalmazása esetén. 198 2011. szeptember 28-án az Európai Parlament jóváhagyta azt a költségvetési módosítást, amely mintegy 44 millió euróval támogatná a legnagyobb migrációs nyomásnak kitett dél-mediterrán országokat és a FRONTEXE-t. Az összegből 24 millió jut a FRONTEX-nak, 12,2 millió az Európai Menekültügyi Alapnak, 4,9 millió a Külső Határok Alapnak és2,8 millió az Európai Visszatérési Alapnak. A 4/2011. sz. költségvetés-módosítás: saját források, valamint migrációs és menekülthullámok. Az Európai Parlament 2011. szeptember 28-i állásfoglalása az Európai Unió 2011es pénzügyi évre vonatkozó, 4/2011. számú költségvetés-módosítási tervezetéről szóló tanácsi álláspontról, III. szakasz – Bizottság (13990/2011 – C7-0243/2011 – 2011/2128(BUD) 199 PRESS RELEASE 3121st Council meeting Justice and Home Affairs Luxembourg, 27 and 28 October 2011 Greek national action plan on asylum and migration „Greece has experienced difficulties respecting the European minimum standards for receiving asylum applicants and examining their applications. This is linked to particular migratory pressure coming from Turkey. So far in 2011, around 34,000 illegal migrants have been detected on the Greek-Turkish border.” BACKGROUND, Brussels, 25 October 2011 197

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

51

állapotok messze elmaradnak az EU-színvonaltól, nincs megfelelő orvosi ellátás, és nem elérhető az összes jogi garancia, ráadásul Görögország nem veszi igénybe az Európai Menekültügyi Alap forrásait sem a gondok orvoslására. Az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága (UNHCR) is hasonlóan lesújtó véleményt fogalmazott meg a görög helyzetről, humanitárius válságként leírva a görög-török határon tapasztaltakat. Az UNHCR szerint a görög hatóságok nem kezelik a helyzetet megfelelően, nem is rendelkeznek ilyen forgatókönyvvel, jóllehet ehhez az Unió, forrásokat és a FRONTEX bevonását is felajánlotta.200 Az Európai Unió Bírósága több ítéletében is foglalkozott az uniós menekültügyi eljárásokra vonatkozó szabályok értelmezésével. A C-31/09. sz. ügyben, előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában egy olyan ügyben határozott, amelyet a Fővárosi Bíróság terjesztett a Luxemburgi Bírósághoz, NAWRAS BOLBOL és a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal között folyamatban lévő eljárás kapcsán.201 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e státuszok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról szóló, 2004. április 29-i 2004/83/EK tanácsi irányelv202 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának értelmezésére irányult. E kérelmet a palesztin nemzetiségű, hontalan N. BOLBOL, és a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (a továbbiakban: BÁH) között az N. BOLBOL, menekültstátusz iránti kérelmének a BÁH által történt elutasítása miatt folyamatban lévő peres eljárás keretében terjesztették elő. Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekből kiderült, hogy N. BOLBOL, miután házastársával együtt elhagyta a Gázai övezetet, 2007. január 10-én vízum birtokában érkezett Magyarországra. Itt később tartózkodási engedélyt kapott az idegenrendészeti hatóságtól. 2007. június 21-én N. BOLBOL, a Gázai-övezetnek a Fatah és a Hamasz közötti mindennapos összecsapások miatt nem biztonságos helyzetére hivatkozva arra az esetre nyújtott be menedékjog iránti kérelmet a BÁH-hoz, ha nem hosszabbítanák meg tartózkodási engedélyét. N. BOLBOL, e kérelmet a Genfi Egyezmény 1. cikke D. pontjának második mondatára alapozta,203 arra hivatkozva, hogy ő az UNRWA működési területén Lásd még UNHCR Manual on Refugee Protection and the European Convention on Human Rights. Genf, UNHCR, 2003 (felújított változat: 2006. augusztus) 201 A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács) 2010. június 17. „2004/83/EK irányelv – A harmadik országok állampolgárai, illetve a hontalan személyek menekültként való elismerésének feltételeire vonatkozó minimumszabályok – Palesztin nemzetiségű hontalan személy, aki nem kérte a United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) általi védelmet vagy támogatást – Menekültstátusz igénylése – A menekültek helyzetére vonatkozó, 1951. július 28-án Genfben aláírt egyezmény 1. cikkének A. pontjában előírt feltételek nem teljesülése miatti elutasítás – E hontalan menekültkénti elismeréshez való joga a 2004/83 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának második mondata alapján” 202 HL L 304., 12. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 7. kötet, 96. o. 203 „Az Egyezmény nem alkalmazható azokra a személyekre, akik jelenleg nem az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosától, hanem az Egyesült Nemzetek valamely más szervétől vagy ügynökségétől kapnak védelmet vagy támogatást. Ha ez a védelem vagy támogatás bármely okból anélkül szűnt meg, hogy e személyek helyzetét az Egyesült Nemzetek Közgyűlésének megfelelő határozataival összhangban véglegesen rendezték volna, e személyeket Ipso-facto megilletik az Egyezmény által biztosított előnyök.” 200

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

52

kívül tartózkodó palesztin személy.204 Családtagjai közül egyedül édesapja maradt a Gázai övezetben. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szerint N. BOLBOL, nem vette igénybe az UNRWA védelmét és támogatását. N. BOLBOL, azonban arra hivatkozik, hogy ezt igénybe vehette volna, és ezen állítás alátámasztására bemutatta az UNRWA által az édesapja unokatestvérének családja részére kiállított regisztrációs kártyát. A BÁH azonban okirati bizonyíték hiányában vitatta a rokoni kapcsolat fennállását. Érdekessége volt az ügynek, hogy az UNRWA N. BOLBOL, megkeresése ellenére sem igazolta N. BOLBOL, rokoni kapcsolatai alapján fennálló regisztrációra való jogosultságát. A BÁH 2007. szeptember 14-i határozatában elutasította N. BOLBOL, menedékjog iránti kérelmét, ugyanakkor megállapította, hogy vele szemben nem alkalmazható kiutasítási intézkedés. N. BOLBOL, menedékjog iránti kérelmének elutasítása a menedékjogról szóló törvény 3. §-ának (1) bekezdésén alapul.205 Az elutasításról szóló határozat indokolása szerint a Genfi Egyezmény 1. cikke D. pontjának második mondata nem feltétel nélküli menekültkénti elismerést ír elő, hanem egy személyi kört határoz meg, amelyre irányadóak ezen egyezmény rendelkezései. Következésképpen a palesztinokat is be kell engedni a menekültügyi eljárásba, és meg kell vizsgálni, hogy megfelelnek-e a Genfi Egyezmény 1. cikkének A. pontja szerinti „menekült” fogalmának. Ugyanezen határozat szerint N. BOLBOLt azért nem lehetett menekültként elismerni, mert az 1. cikk A. pontja rá nem vonatkozik, mivel nem faji, vallási okok, nemzetiségi hovatartozása vagy politikai üldöztetés miatt hagyta el származási országát. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy N. BOLBOL, a menedékjogról szóló törvény 38. §-a és a beutazásról és tartózkodásról szóló 2007. évi II. törvény 51. §-ának (1) bekezdése alapján kiutasítási tilalom alatt áll azon indokkal, hogy a palesztinok visszafogadása az izraeli hatóságok mérlegelési jogkörébe tartozik, és hogy N. BOLBOL, a Gázai övezetben – az ottani kritikus helyzet miatt – kínzásnak vagy megalázó és embertelen bánásmódnak lenne kitéve. N. BOLBOL, a BÁH elutasító határozatának megváltoztatását és menekültkénti elismerését kérte a kérdést előterjesztő bíróságtól a Genfi Egyezmény 1. cikke D. pontjának második mondata alapján, amely álláspontja szerint a menekültkénti elismerés önálló jogcíme. Ugyanis amennyiben az e rendelkezésben meghatározott feltételek teljesülnek, jogosult lenne a menekültkénti elismerésre függetlenül attól, hogy ugyanezen cikk A. pontja alapján is menekültnek minősül-e. N. BOLBOL, szerint az említett 1. cikk D. pontjának célja előírni, hogy amennyiben az UNRWA által regisztrált vagy regisztrációra jogosult személy bármilyen okból e szerv Az Egyesült Nemzetek Közgyűlésének 1949. december 8-i 302. (IV) sz. határozata létrehozta a United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) nevű szervet. Az UNRWA mandátumát rendszeresen megújították, a jelenlegi 2011. június 30-án jár le. Működési területe Libanont, a Szíriai Arab Köztársaságot, Jordániát, Ciszjordániát (ideértve Kelet-Jeruzsálemet) és a Gázai övezetet fedi le. 205 A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény (Magyar Közlöny 1997/112. (XII.15.); a továbbiakban: menedékjogról szóló törvény) 3. §-ának (1) bekezdése kimondja:„Kérelmére – a 4. §-ban foglalt kivétellel – a menekültügyi hatóság menekültként ismeri el azt a külföldit, aki igazolja vagy valószínűsíti, hogy reá nézve a Genfi Egyezmény 1. Cikk A) pontja, valamint B) pontja (1) bekezdésének b) alpontja, továbbá a jegyzőkönyv 1. Cikkének 2. és 3. pontjában foglalt okok miatt a Genfi Egyezmény rendelkezéseit alkalmazni kell.” 204

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

53

működési területén kívül tartózkodik, és nyomós okból nem várható el tőle, hogy visszatérjen a működési területre, a Genfi Egyezményben részes államoknak automatikusan menekültkénti elismerésben kell részesíteniük. Tekintettel arra, hogy N. BOLBOL, apai ágon UNRWA regisztrációra jogosult, de Magyarországon, vagyis e szerv működési területén kívül tartózkodik, minden további vizsgálat nélkül el kell ismerni menekültként. Az alapeljárás alperese a kereset elutasítását kéri azzal érvelve, hogy alaptalan N. BOLBOL, menekültkénti elismerés iránti kérelme, mert az érintett nem a Genfi Egyezmény 1. cikke A. pontjában meghatározott valamely okból hagyta el hazáját, az ugyanezen cikk D. pontja pedig nem automatikus menekültkénti elismerési jogcím, hanem csak az Egyezmény személyi hatályára vonatkozó rendelkezés. Így a palesztinok is csak akkor jogosultak menekültkénti elismerésre, ha megfelelnek az említett Egyezmény 1. cikkének A. pontja szerinti „menekült” fogalmának, amit egyedi elbírálás alapján kell megvizsgálni. A kérdést előterjesztő bíróság megállapította, hogy az alapeljárásbeli jogkérdést az irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján kell elbírálni. Mivel az alapügyben a kérelmet 2007. június 21-én nyújtották be, amely időpontban az említett cikket még nem ültették át a magyar jogba, az uniós jog rendelkezéseit közvetlenül kell az ügyben alkalmazni. A kérdést előterjesztő bíróság szerint a Genfi Egyezmény 1. cikkének D. pontja többféleképpen értelmezhető. Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosa 2002 októberében „A Genfi Egyezmény 1. cikk D. pontjának palesztin menekültekre való alkalmazhatóságáról” címmel útmutatót bocsátott ki. Ezen útmutató azonban nem ad világos és egyértelmű útmutatást e rendelkezés palesztinokra való egységes alkalmazásának biztosítása érdekében. Mivel az irányelv az említett 1. cikk D. pontjára való hivatkozást tartalmaz, a Bíróság hatáskörrel rendelkezik e rendelkezés értelmezésére. Ilyen körülmények között a Fővárosi Bíróság felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé: „A [2004/83/EK tanácsi irányelv] 12. cikk[e] (1) bekezdés[e] a) pontjának alkalmazásában 1) az Egyesült Nemzetek ügynökségének védelmét és támogatását élvezőnek kell-e tekinteni valakit pusztán azon tény erejénél fogva, hogy jogosult a támogatásra vagy védelemre, vagy az is szükséges, hogy ténylegesen igénybe vegye a védelmet vagy támogatást? 2) az ügynökség védelmének vagy támogatásának megszűnése az ügynökség működési területén kívül tartózkodást, az ügynökség megszűnését, az ügynökség védelmi és támogatási lehetőségeinek megszűnését jelenti, vagy esetleg olyan objektív akadályt, ami miatt az arra jogosult személy nem tudja igénybe venni a védelmet vagy támogatást? 3) az irányelv által biztosított előnyök menekültkénti elismerést jelentenek, vagy az irányelv hatálya alá tartozó két védelmi forma (menekültkénti elismerés és kiegészítő védelemben részesítés) közül bármelyiket, a tagállam döntése szerint, vagy esetleg [nem jelenti egyiknek sem az automatikus elismerését], hanem csak [annak megállapításához vezet, hogy az érintett] az irányelv személyi hatálya alá tartoz[ik]?” A Luxemburgi Bíróság (nagytanács) a kérdések részletes elemzése után úgy határozott, hogy „ A harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e státuszok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról szóló, 2004. április 29-i 2004/83/EK tanácsi irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának első mondata alkalmazásában akkor élvezi valaki az Egyesült Nemzetek más, az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosától különböző

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

54

ügynökségének védelmét vagy támogatását, ha ténylegesen igénybe veszi e védelmet vagy támogatást.” Következtetések Az Európai Unió és tagállamai az Amszterdami szerződés óta nagy utat tettek meg az Európai Közös Menekültügyi rendszer megteremtése érdekében. A Bizottság számtalan közleménye, zöld könyve és egyéb dokumentumai, azt bizonyítják, hogy a Bizottság folyamatosan igyekszik megteremteni az egységes uniós szabályozás jogi kereteit,206 és javaslataival arra törekszik, hogy fokozatosan vonják közösségi hatáskörbe mindazon a területeket, amelyeket a Szerződések lehetővé tesznek. Ilyen például az EU külső határainak az ellenőrzése, ami jelenleg még mindig kormányközi alapon működik. A Bizottság szorgalmazza a politikai irányvonalak és megállapodások gyakorlati megvalósítását, a menedékjog megadásával kapcsolatos eljárások felgyorsítását és a munkavállalás céljából érkező bevándorlók befogadásának gördülékenyebb intézését. A 2010 májusában közétett Stockholmi Program207 „A felelősségvállalás, a szolidaritás és a partnerség Európája migrációs és menekültügyi kérdésekben”c. fejezetében utal arra, hogy a megfelelően kezelt migráció valamennyi érdekelt számára hasznosnak bizonyulhat.208 A rugalmas migrációs politikák az Unió számára a jövőben számottevő mértékben hozzájárulnak az Unió gazdasági fejlődéséhez és teljesítményéhez, a munkavállalási célú bevándorlás hozzájárulhat a fokozott versenyképességhez és gazdasági életképességhez. A Közös Európai Menekültügyi Rendszer (CEAS) 2012-ig történő létrehozása továbbra is az Unió egyik kulcsfontosságú szakpolitikai célkitűzése, amely lehetővé teszi egy átfogó és fenntartható uniós migrációs és menekültügyi politikai keret kidolgozását. Az Unió déli külső határaira nehezedő migrációs nyomást az Unió csak a harmadik országok, régiók és szervezetek közötti párbeszéd és partnerség kialakításával oldhatja meg, tekintettel arra, hogy az illegális bevándorlók más határokon keresztül és a vízumokkal való visszaélés révén is elérik az Uniót. Az Unió jövőbeni feladata, hogy létrehozza a dinamikus és átfogó migrációs politika és az egyéb szakpolitikai területek – például a külpolitika és a fejlesztési politika, a kereskedelmi, a foglalkoztatási, az egészségügyi és az oktatási politika – európai szintű koherenciáját, és azokhoz megfelelő pénzügyi forrásokat is biztosítson. Az Európai Tanács, a 2009. júniusi és októberi következtetéseivel összhangban előre kíván lépni a legális migráció megszervezése - az egyes tagállamok által meghatározott prioritások, igények és befogadóképesség figyelembevételével - valamint az integráció támogatása terén. A küzdelem az illegális bevándorlás ellen, különösen az illegális bevándorlóknak a származási országukba vagy egy tranzitországba történő visszatérésének a biztosítása terén, illetve a határellenőrzések hatékonyságának fokozása, a menedéket nyújtó Európa létrehozása, valamint globális partnerség kialakítása a származási országokkal és a

STEVE, PEERS, (2007): Key Legislative Developments on Migration in the European Union. European Journal of Migration & Law, 9(4), pp. 451-456. 207 2010/C 115/01, 4.5.2010 Official Journal of the European Union C 115/1 208 BEN, HALL (2000): Immigration in the European Union: problem or solution? Prospect Magazine, June 2000 / OECD Observer No 221-222, Summer 2000 206

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

55

tranzitországokkal, a migráció és a fejlődés közötti szinergiák elősegítése terén.209Az Európai Uniónak változatlan célja a mobilitás és a legális migráció előmozdítása, a migráció és a fejlődés közötti kapcsolat optimalizálása, valamint az illegális bevándorlás megelőzése és az ellene folytatott küzdelem közötti egyensúlyt megőrizése, és párbeszéd és az együttműködés folytatása a hosszú távú együttműködés céljából.210 A Stockholmi Program, a migránsokkal és jogaikkal kapcsolatos proaktív szakpolitikák kapcsán kiemeli, hogy az Uniónak gondoskodnia kell arról, hogy a tagállamai területén jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok tisztességes bánásmódban részesüljenek. Egy energikusabb integrációs politikának arra kell irányulnia, hogy az uniós polgárokéihoz hasonló jogokat és kötelezettségeket állapítson meg számukra. A közös bevándorlási politika egyik célkitűzését továbbra is ennek kell képeznie, amelyet mihamarabb – de legkésőbb 2014-ig – meg kell valósítani.211 A jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok sikeres integrációja továbbra is lényeges kérdés. „Az integráció olyan dinamikus, kétirányú interakción alapuló folyamat, amely nemcsak a nemzeti, a regionális és a helyi hatóságok részéről kíván erőfeszítéseket, hanem a befogadó közösség és a bevándorlók részéről is nagyobb fokú elkötelezettséget feltételez”- állapítja meg a stratégia. Az illegális bevándorlás elleni hatékony fellépés továbbra is kulcsfontosságú prioritása az Uniónak, beleértve az emberkereskedelem és az embercsempészet elleni küzdelmet, az integrált határigazgatást, valamint a származási és a tranzitországokkal folytatott együttműködést, melyet a rendőrségi és igazságügyi együttműködés is támogat. A hatékony és fenntartható visszatérési politika feltétele annak, hogy az Unión belül megfelelően működjön a migrációs rendszer. Amint arra már utalás történt, a Stockholmi Program az illegális bevándorlás elleni fellépést a visszaküldés tilalma elvének, valamint a kiutasított személyek alapvető jogainak és szabadságának, valamint méltóságának teljes mértékű tiszteletben tartásával tarja csak megvalósíthatónak. A harmadik országokból a tagállamokba érkező, kísérő nélküli kiskorúak különösen kiszolgáltatott helyzetű csoportot képviselnek, ezért ezekre - a gyermekek alapvető érdekeit szem előtt tartva - különleges figyelmet kell fordítania az Uniónak. A menekültügy: közös védelmi terület és szolidaritás c. pontjában a stratégiának leszögezik, hogy még mindig jelentős eltérések figyelhetők meg a nemzeti rendelkezések között, ezért az Uniónak egy közös és szolidáris védelmi terület kell létrehoznia, amely terület alapja a közös szabályok, a közös menekültügyi eljárás és a nemzetközi védelemben részesülők egységes jogállása. Alapvető fontosságú, hogy az egyének – függetlenül attól, hogy mely tagállamban nyújtották be a menedékjog iránti kérelmüket – a befogadási feltételek tekintetében egyenértékű, az eljárási szabályok és a jogállás meghatározása tekintetében pedig ugyanolyan bánásmódban részesüljenek. A célkitűzés az, hogy a hasonló eseteket hasonló módon kezeljék, és az eredmény megegyező legyen.212 A közös menekültügyi politikának a menekültek jogállásáról szóló 1951. évi Genfi Egyezmény és a többi vonatkozó nemzetközi szerződés teljes és mindenre kiterjedő C 115/28 Az Európai Unió Hivatalos Lapja 2010.5.4. Carole, BILLET (2010). EC Readmission Agreements: A Prime Instrument of the External Dimension of the EU’s Fight against Irregular Immigration. An Assessment after Ten Years of Practice. European Journal of Migration & Law,12(1), pp.45-79. 211 C 115/28 Az Európai Unió Hivatalos Lapja 2010.5.4. 212 Ibid. 6.2. 209

210

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

56

alkalmazásán kell alapulnia.213 A Stockholmi Program végrehajtása érdekében, az Európai Tanács felkérte a Tanácsot és az Európai Parlamentet, hogy fokozzák az arra irányuló erőfeszítéseket, hogy legkésőbb 2012-ig az EUMSz. 78. cikkével összhangban megvalósuljon a közös menekültügyi eljárás és a menekültként elismert vagy kiegészítő védelemben részesített személyek egységes jogállása. Az Európai Tanács továbbá felkérte a Bizottságot, hogy amennyiben a Közös Európai Menekültügyi Rendszer megvalósításához szükséges, vegye fontolóra új jogalkotási eszközökre irányuló javaslatoknak előzetes értékelésen alapuló előterjesztését.214 Amint arra már többször történt utalás, az Uniónak partnerségben kell tevékenykednie és együtt kell működnie a nagy menekültcsoportokat fogadó harmadik országokkal. Ebben az együttműködésben fontos szerepet kap az ENSZ Menekültügyi Főbiztosa (UNHCR), valamint az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal. 2011 novemberében Máltán független európai szervezetként meg is kezdte működését az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal (EMTH).215 Az első igazgatósági ülésen CECILIA MALMSTRÖM, belügyekért felelős biztos azt nyilatkozta, hogy „A Támogatási Hivatal sikere nagymértékben hozzájárul egy olyan rendszer működéséhez, amely – az európai humanitárius hagyományokkal összhangban – védelmet nyújt a rászorulóknak. Az EMTH-t a Közös Európai Menekültügyi Rendszer (CEAS) bevezetésének szolidaritáson és méltányosságon alapuló, nélkülözhetetlen eszközének tekintem. Az Európai Tanács 2012-t határozta meg a rendszer felállításának céldátumaként. Felszólítom tehát valamennyi tagállamot és az Európai Parlamentet arra, hogy törekedjen a menekültügyi csomaggal kapcsolatos ésszerű kompromisszum keresésére annak érdekében, hogy a kitűzött időpontra elérhessük célunkat.” A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta az Alapvető Jogok Chartájának státusza – az opt-outokat kivéve – a tagállamok többségében kötelező erejűvé vált, amit a Luxemburgi Bíróság egyre határozottabban érvényesít a joggyakorlatában.216 A Bizottság

ANNELIESE, BALDACCINI, (2009): The Return and Removal of Irregular Migrants under EU Law: An Analysis of the Returns Directive.European Journal of Migration & Law 11, no. 1: pp. 1-17. 214 C 115/28 Az Európai Unió Hivatalos Lapja 2010.5.4. 215 Az Európai Parlament és a Tanács 439/2010/EU rendelete (2010. május 19.) az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal létrehozásáról, HL L 132., 2010/05/29 2009/0027 (COD) LEX 1119 216 Brahim Samba Diouf v. Ministre du Travail, de l'Emploi et de l'Immigration Case C-69/10 „On a proper construction, Article 39 of Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status, and the principle of effective judicial protection, do not preclude national rules such as those at issue in the main proceedings, under which no separate action may be brought against the decision of the competent national authority to deal with an application for asylum under an accelerated procedure, provided that the reasons which led that authority to examine the merits of the application under such a procedure can in fact be subject to judicial review in the action which may be brought against the final decision rejecting the application - a matter which falls to be determined by the referring court.” JUDGMENT OF THE COURT (Second Chamber)28 July 2011 Bundesrepublik Deutschland v. B and D, C-57/09 and C-101/09 Judgment 1 These references for a preliminary ruling concern (i) the interpretation of Article 12(2)(b) and (c) of Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted (OJ 2004 L 304, p. 12; 'Directive 2004/83') and (ii) the interpretation of Article 3 of that directive. 213

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

57

2010. novemberi közleményében217 részletes jelentést tett az egyes területeken elért fejlődésről, különösen kiemelve a FRONTEX szerepét, az EUROSUR (European border surveillance system218) fejlesztését, és a főbb származási vagy tranzitországokkal a migrációról folyó párbeszédet. A közlemény pozítiven értékelte az emberkereskedelem megelőzéséről és leküzdéséről, valamint az áldozatok védelméről szóló irányelv,219a Bizottság által kinevezett, emberkereskedelem elleni uniós koordinátor220 és az emberkereskedelem elleni küzdelemről szóló, 2010-ben elindított honlap221 eddigi tapasztalatait is. Az emberkereskedelem áldozatai részére kiállított tartózkodási engedélyekről szóló 2004/81/EK irányelv nemrégiben elfogadott végrehajtási jelentése222 az áldozatok hatékonyabb védelmét is előírja, ami segíthetne az emberkereskedelmi hálózatok felszámolásában. A közlemény elismerte, hogy a gazdasági válság 2010-ben továbbra is hátassal volt a legális migráció politikájának kidolgozására. Ez az uniós javaslatok jogalkotói folyamatában nyilvánult meg, ami nagyon nehéznek bizonyult es az új javaslatok vitája csak lassan haladt. Nyilvánvalóan, további erőfeszítéseket kell tenni az integráció hatékonyságának javítására az Uniónak és kellő politikai akarattal meg kell valósítani a különböző stratégiákat dinamikus és átfogó a migrációs politika megvalósítása érdekében. E folyamat során az Unió hitelességét is bizonyítandó, minden esetben szem előtt kell tartani a nemzetközileg elismert emberi jogokat és az unió magas szintű szabályait, így az Alapvető Jogok Chartáját. A Lisszaboni Szerződés 6. cikk 2. paragrafusa kimondja az Unió csatlakozását az Emberi jogok Európai Egyezményéhez. A 3. paragrafus pedig deklarálja, hogy: „Az alapvető jogok, ahogyan azokat az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európai Egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból következnek, az uniós jogrend részét képezik, mint annak általános elvei.” A csatlakozás egy pozitív üzenet lesz a külvilág felé és demonstrálása az Európa Tanács és az Európai Unió együttműködésének egy, a közös értékeken alapuló páneurópai identitás kialakításában, továbbá erősítené az Unió szavahihetőségét, az emberi jogok iránti elkötelezettségét. Az Európai Unió csatlakozása az Európai Emberi Jogi Egyezményhez, amely lehetősséget biztosít az Egyezménybe foglalt jogok hatékonyabb érvényesítésének, és remélhetőleg a Strasbourgi Bíróság ítélkezési gyakorlata kedvező hatással lesz a Luxembourgi Bíróság döntéseire. Miután a Strasbourgi Bíróság megvizsgálhatja, hogy az Unió aktusai megfelelnek-e az Emberi Jogi Egyezmény

2 The references have been made in proceedings between, on the one hand, the Federal Republic of Germany, represented by the Bundesministerium des Inneren (Federal Ministry of the Interior), in turn represented by the Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Federal Office for Migration and Refugees; 'the Bundesamt'), and, on the other, B (C-57/09) and D (C-101/09), Turkish nationals of Kurdish origin. The proceedings concern the Bundesamt's rejection of B's application for asylum and recognition of refugee status and its revocation of D's refugee status and right of asylum.” 217 Migráció és menedékjog 2011-ben, SEC(2010) 1480 végleges, 2010.11.26. 218 COM(2008)68 final 219 COM(2010) 95 végleges – 2010/0065 (COD) Hivatalos Lap C 051, 17/02/2011 o. 0050 - 0054 220 Myria Vassiliadou (Ciprus) 221 http://ec.europa.eu/anti-trafficking/index.action.[2011-10-10] 222 COM(2010) 493.

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005

58

előírásainak, továbbá, hogy a csatlakozás lehetőséget ad arra, hogy a Strasbourgi Bíróságánál panaszt tegyenek az Európai Unió valamely intézményének vagy az uniós jogszabályokat végrehajtó tagállam olyan intézkedésével vagy azok elmulasztásával kapcsolatban, amelyekre az Emberi Jogi Egyezmény hatálya kiterjed, ez tovább erősítheti az emberi jogok európai védelmének rendszerét.