Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra práva
Právo na dobrou správu Bakalářská práce
Autor:
Eva Honyszová Právní administrativa v podnikatelské sféře
Vedoucí práce:
Praha
JUDr. Šárka Palermová
Duben, 2014
Prohlášení: Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci zpracovala samostatně a v seznamu uvedla veškerou pouţitou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, ţe odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámena se skutečností, ţe se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací.
V Bohumíně dne 9. 4. 2014
Eva Honyszová
Poděkování: Chtěla bych poděkovat JUDr. Šárce Palermové, za její trpělivý přístup, čas, shovívavost, za podnětné rady, připomínky a odborné vedení při zpracování této práce.
Anotace Veřejnou správou se rozumí správa veřejných záleţitostí, realizovaná jako projev výkonné moci ve státě. Institut dobré správy (Good Governance) bývá vymezován řadou kritérií právních i mimoprávních. Dobrá správa vyjadřuje způsob výkonu správy veřejných věcí a fungování institucí exekutivní moci a soustředí se především na posilování akceschopnosti státních orgánů a zvyšování jejich efektivnosti. Legální zakotvení institutu dobré správy je obsaţeno zejména v zákonu o Veřejném ochránci práv, správním řádu, kontrolním řádu, stavebním zákoně a v daňovém řádu. Zásady dobré správy jsou definovány v několika různých katalozích, konkrétně pak v Etickém kodexu Vlády, rejstříku Veřejného ochránce práv, katalogu Rady Evropy či Kodexu Evropské komise; mezi tyto zásady patří zejména poţadavky zákonnosti, profesionality, nestrannosti, rychlosti, hospodárnosti, mlčenlivosti a zákazu korupce. V činnosti ţivnostenských úřadů se tyto zásady principu dobré správy projevují poměrně značně, přičemţ jejich vyjádření je třeba hledat v zákoně o ţivnostenských úřadech, v ţivnostenském zákoně a některých dalších předpisech. Klíčová slova: veřejná správa, dobrá správa, princip dobré správy, veřejný ochránce práv, ţivnostenský úřad.
Annotation Public administration means the administration of public affairs implemented as a manifestation of executive power in the state. Institute of good governance is defined in a variety of legal and non-legal criterion. Good governance reflects the way of performance management of public affairs and institutions of executive power with particular focus on strengthening the operational capacity of state bodies and increase their effectiveness. Legal enactment of the institute of good governance is mainly contained in the Law on Ombudsman, the Administrative Procedure, Control Regulations, the Building Code and the Tax Code. The principles of good governance are defined in several different catalogs, specifically in the Code Governments, register of the Ombudsman, the catalog of the Council of Europe or the European Commission Code. These principles include the requirements of legality, professionalism, impartiality, speed, efficiency, confidentiality and non-corruption. The activities of trade offices following principles of good governance principles manifest themselves quite well, and their expression is to be found in the Law of trade offices in the Trade Act and other regulations. Key words:
public administration, good administration, principle good administration,
public protector law, trade office.
Obsah Úvod ........................................................................................................................................... 8 1.
Vymezení pojmu veřejná správa ......................................................................................... 9
2.
Dobrá správa ..................................................................................................................... 13
3.
2.1.
Teoretická východiska ............................................................................................... 13
2.2.
Legální vymezení dobré správy ................................................................................. 15
2.2.1.
Zákon o Veřejném ochránci práv ....................................................................... 15
2.2.2.
Správní řád.......................................................................................................... 16
2.2.3.
Kontrolní řád ...................................................................................................... 17
2.2.4.
Stavební zákon.................................................................................................... 18
2.2.5.
Daňový řád ......................................................................................................... 19
Zásady dobré správy ......................................................................................................... 23 3.1.
Zásady dle Etického kodexu Vlády ........................................................................... 24
3.2.
Zásady dle Veřejného ochránce práv ......................................................................... 27
3.3.
Zásady dle Rady Evropy ............................................................................................ 30
3.3.1.
Doporučení o dobré správě ................................................................................. 30
3.3.2.
Modelový kodex chování úředníků .................................................................... 31
3.4. 4.
Zásady dle Kodexu Evropské komise ........................................................................ 34
Zhodnocení principu dobré správy v činnosti ţivnostenského úřadu ............................... 36
Závěr ......................................................................................................................................... 45 Prameny .................................................................................................................................... 47
7
Úvod Tato práce má za cíl popsat a analyzovat princip dobré správy. Správou se zde rozumí správa veřejná (jejím opakem je správa soukromá), která zahrnuje zejména administrativu centrálních správních orgánů a dále činnost orgánů územní samosprávy. Pod dobrou správou lze však spatřovat nejen spolupráci úřadu s účastníky řízení a rovněţ vzájemnou spolupráci mezi správními orgány navzájem, ale také se zde zařazuje skupina poţadavků, které si kladou za cíl zajistit kvalitní a řádné fungování veřejné správy v podmínkách a prostředí moderního demokratického právního státu zaloţeného na úctě a respektu k základním právům a svobodám jednotlivců. Jinak řečeno, má se jednat o takový výkon veřejné správy, který lze označit přídavným jménem vyjadřujícím jeho pozitivní vlastnost – dobrý. Zakotvení principu veřejné správy je v právním řádu kaţdého státu a především pak jeho důsledné dodrţování velmi důleţité. Odstraňují ze společenských vztahů zbytečnou byrokracii, která přirozeně vzniká při styku občana se správním orgánem a právě správní orgán by měl mít výkon dobré správy na paměti, aby si byl vědom toho, ţe práce úřadu není jen slepým následováním zákonných ustanovení, ale zejména a především sluţbou veřejnosti. Smyslem této práce je předloţit důkaz o zakotvení práva na dobrou správu v právním systému České republiky, resp. ve vybraných oblastech. V úvodních částech práce je představena problematika v obecné rovině v oblasti teoretických východisek. Následně jsou představeny konkrétní právní normy, které legálně vymezují dobrou správu. Oproti tomu jsou základní zásady dobré správy představeny v rovině národních a evropských etických kodexů a zásad Veřejného ochránce práv. Praktická část práce zkoumá princip dobré správy na pozadí fungování ţivnostenských úřadů. Tato kapitola představuje ucelený přehled jednotlivých zásad dobré správy ve formě zhodnocení principů dobré správy na pozadí ukotvených norem obsaţených v související legislativě. Nejde ovšem pouze o zákon o ţivnostenských úřadech, ale také o zákon o ţivnostenském podnikání, případně o další normy, které mají příčinnou souvislost se samotným fungováním ţivnostenských úřadů.
8
1. Vymezení pojmu veřejná správa Veřejná správa je ústředním pojmem správního práva. Veřejnou správou se ve společnosti zorganizované ve stát velmi obecně řečeno rozumí správa veřejných záleţitostí, realizovaná jako projev výkonné moci ve státě. Pro tuto výkonnou moc je přitom charakteristické, ţe se jedná především o veřejnou moc, jíţ je nadán v prvé řadě sám stát, a dále touto mocí disponují jím aprobované subjekty dále povolané ke správě veřejných záleţitostí. Veřejná moc, jejíţ výkon představuje právě veřejná správa, se tak tedy dělí na moc státní a na zbývající veřejnou moc. Tato zbývající veřejná moc, která je státem v příslušném rozsahu svěřena subjektům nestátního charakteru ke správě veřejných záleţitostí /prakticky se jedná zejména o subjekty územní samosprávy, vykonávající specifickou formu správy státu/, je však od ní v jistém smyslu odvozena a nemůţe s ní být v rozporu. V tomto smyslu má i tato veřejná moc svůj základ ve státní moci, má s ní určité společné znaky a projevuje se jako "decentralizovaná státní moc", jejíţ subjekty společně se státem spoluzabezpečují správu státu, jakoţto veřejnou správu. Pojem veřejná správa je uţíván jak v tzv. organizačním pojetí, kdy se jím rozumí orgány veřejné správy, resp. správní orgány, tak v tzv. funkčním pojetí, kdy jde prakticky o výkon veřejné správy jakoţto výkon podzákonné a nařizovací činnosti těchto orgánů.1 Veřejnou správu tak lze jednoduše definovat jako správu veřejných záleţitostí ve veřejném zájmu. Východiskem pro vymezení veřejné správy je pojem správy chápaný jako soubor činností, které mají záměrný charakter, jsou uskutečňovány v relativně trvale organizovaných celcích a v objektivně vymezeném rámci. Činnosti správy vedou k dosaţení určitého cíle pomocí procesů, které správa zajišťuje a jimiţ se uskutečňuje. 2 Rozdíl mezi soukromou a veřejnou správou lze charakterizovat tak, ţe veřejná správa je vykonávána ve veřejném zájmu a zajišťuje výkon veřejných věcí vymezených zákony i pro subjekty, které jí nejsou instančně nebo jinak podřízeny, zatímco soukromá správa je vykonávána v zájmu soukromém, a to jen vůči osobám, které jsou v zaměstnaneckém, 1
Veřejná správa [online]. [cit. 2014-03-01]. Dostupné z: http://www.sagit.cz/pages/lexikonheslatxt.asp?cd =155&typ=r&levelid=SP_491.HTM 2 KADEŘÁBKOVÁ, J., MATES, P. Úvod do regionálních věd a veřejné správy, Plzeň: Aleš Čeněk s.r.o., 2004, s. 36
9
členském či jiném specifickém vztahu. Pro soukromou správu v zásadě platí, ţe můţe vykonávat vše, co zákon nezakazuje.3 „Význam správní vědy je dán potřebou exaktního vyhodnocování efektivnosti veřejné správy a jejího zdokonalování v souladu s měnícími se reálnými společenskými podmínkami a potřebami (ve smyslu její souvislosti se správní politikou), jakoţ i souladu s objektivizovanými poţadavky příslušného právního vyjádření veřejné správy (ve smyslu její souvislosti se správním právem a jeho vědou). Veřejná správa znamená správu věcí veřejných. Ve státech, ve kterých je ústava uskutečňována jako postulát dělby moci, musí existovat orgány, jejichţ úkolem je zákonodárství, soudnictví a správa věcí veřejných – veřejná moc, moc výkonná. Veřejnou správu lze definovat obecně jako takovou součást činnosti státu, která je zajišťována správními orgány. Z této definice vyplývá ihned další otázka, v čem spočívá zvláštnost jednotlivých orgánů a podle čeho poznáme, kam spadají? Soudnictví je definováno nezávislostí, neexistencí vztahů nadřízenosti a podřízenosti. Zákonodárství bylo definováno či spíše označeno jako vydávání nařízení pro obecně určenou skupinu osob. Tato materiální definice se liší od definice formální, která rozlišuje zákonodárné akty jako akty určité formy (například ve formě zákona), které vzniknou ú stavně určenou cestou (zákonodárnou cestou) díky určenému orgánu, který je povolán k plnění zákonodárné funkce (většinou se samozřejmě jedná o parlament).“ 4 Obsah termínu „veřejná správa“ je v bezprostřední návaznosti na správní právo výsledkem určité evoluce. V minulosti se veřejná správa členila na správu vnitřní, správu vojenskou, správu fiskální, správu přeshraniční a správu soudní. Veškerá veřejná správa se původně nazývala „policie“ (z řeckého polis – obec, město) a tento termín pro celou správu byl opuštěn aţ v době policejního státu, který tento pojem začal vztahovat pouze na vnitřní správu. V období tzv. liberálního státu se potom obsah termínu „policie“ ještě změnil, protoţe se v rámci správy začalo rozlišovat mezi pořádkovými funkcemi nařizovacími, nadále označovanými policií, a funkcemi pečovatelskými. Toto rozlišení vnitřní správy současně charakterizuje vnitřní rozdílnost veřejné správy jakoţto celku. Ve francouzské veřejné správě se pak jiţ v 19. st. rozšiřovala 3
TITTELBACHOVÁ, Š. Turismus a veřejná správa, 1. vyd., Praha: Grada Publishig, 2011, s. 49 RYS, R. Správní věda, nauka o správních reformách a teorie reforem, Časopis pro právní vědu a praxi, 2010, č. 2, s. 168-169 4
10
koncepce a uplatňování veřejné správy jako výkonu veřejné moci v pojetí tzv. veřejné sluţby, v důsledku čehoţ při veřejné správě nevystupovala do popředí nařizovací moc, nýbrţ praktické zabezpečování veřejných záleţitostí. Obdobně v Německu se postupně výrazněji diferencovalo mezi tzv. správou zakročující a tzv. správou poskytující sluţby, v Rakousku se pak rozlišovalo mezi správou mocenskou, vrchnostenskou a správou tzv. soukromohospodářskou. Takové rozlišování obsahového zaměření veřejné správy je v zemích kontinentálně evropského typu právní kultury v podstatě zachováno dodnes, kdy se veřejná správa zaměřuje jednak na udrţování pořádku a jednak na zabezpečení veřejných sluţeb. To souvisí s vlastní podstatou správy jako společenské činnosti a jejím obecným pojmovým vymezením. Správou se tak v podstatě chápe společenské řízení, které však má určité specifické rysy a realizuje se ve specifických formách. U správy a řízení nejde přitom o pojmy zaměnitelné, správa je svébytný pojem, slouţící k označení činností správních, tj. výkonných subjektů.5 „Státní správa je součástí veřejné správy, jejíţ druhou komplementární částí je samospráva. Obě dvě - státní správa a samospráva - tvoří dohromady nedílný celek. Uspořádání vztahu samosprávy a státní správy je vţdy reakcí na situaci, v níţ se konkrétní stát nachází.
Z toho vyplývá, ţe i vzájemný vztah mezi státní správou
a samosprávou, bliţší určení jejich funkcí nemůţe být výsledkem převzetí nějakého abstraktního modelu demokratické společnosti, ale musí vycházet z konkrétní analýzy dané společenské situace, na níţ veřejná správa reaguje. Podle Ústavy ČR je nositelem práva na samosprávu obec a vedle obce i vyšší územní samosprávný celek, který je rovněţ samosprávným společenstvím občanů. Občan stejně jako kterýkoli státní orgán nemůţe upírat těmto společenstvím právo na samosprávu a naopak ani stát ani samosprávné společenství nemohou popírat práva občana. Rozsah samosprávy je v právním řádu upraven příkladným výčtem, nikoli taxativně. Pro upřesnění vztahu státní správy a samosprávy je třeba ještě poznamenat, ţe stát vykonává vţdy a výhradně státní správu, zatímco orgány samosprávy vykonávají jak samosprávné činnosti, tak i tzv. přenesenou státní správu. Jednají však nikoli jménem
5
PRŮCHA, P. Správní právo. Obecná část, 5. vyd., Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2003, s. 28-30
11
svým, tj. jménem samosprávného společenství, ale jménem státu. Stát na tuto činnost poskytuje samosprávě příslušné finanční prostředky. V této fázi je hlavním cílem státní správy dokončit transformační procesy, a to jak v oblasti ekonomické, tak i v oblasti politické, sociální a administrativní. Státní správa jako součást moci výkonné zajišťuje realizaci politických cílů transformačního procesu v souladu s pravidly formulovanými v Ústavě a dalších zákonech. V tomto smyslu orgány státní správy vyvíjejí svoji činnost normotvornou i aplikační. Vyvstávají tak dvě nebezpečí: na jedné straně přecenění normotvorné činnosti, na druhé straně její nedocenění.“ 6 „S rozmachem moderního právního státu narůstají samozřejmě legitimní poţadavky na kvalitu veřejné správy. Jedním z neopomenutelných kvalitativních prvků určitě je transparentnost veřejné správy. Pod zmíněným principem transparentnosti můţeme téţ rozumět průhlednost, dostatečnou informovanost a s tím související veřejnou kontrolu správy věcí veřejných. Právo na informace z hlediska systematiky ústavního pořádku řadíme v ČR mezi práva politického charakteru zaručená Listinou základních práv a svobod. Politická práva jsou neodmyslitelně spjata s aktivitou člověka při správě věcí veřejných ve státě.“ 7
6
VIDKLÁKOVÁ, O., ZÁŘECKÝ, P. K obecným otázkám reformy veřejné správy, Správní právo, 1993, č. 6, s. 321 7 KOLMAN, P. Transparentnost veřejné správy aneb jde o opatření obecné povahy?, Jurisprudence, 2013, č. 2, s.7
12
2. Dobrá správa 2.1. Teoretická východiska „Institut dobré správy (Good Governance) bývá vymezován řadou kritérií právních i mimoprávních a to jak na výstupu, tedy pokud jde o styk veřejné správy s adresáty, tak i nároky na organizaci veřejné správy, právní úpravy její činnosti, úrovně úředníků a další. Mezi tato kritéria patří také otevřenost a transparentnost veřejné správy, její efektivnost a schopnost reagovat na potřeby lidí.“8 Podobně,
jako
je
tomu
v případě
demokracie,
se
s odlišnými
pojetími
i interpretacemi lze setkat i u pojmu dobrá správa, i kdyţ tento pojem se (na rozdíl od demokracie) objevuje teprve v 80. letech 20. století. 9 V uţším pojetí dobrá správa vyjadřuje způsob výkonu správy veřejných věcí a fungování institucí exekutivní moci a soustředí se především na posilování akceschopnosti státních orgánů a zvyšování jejich efektivnosti. Širší pojetí jej navíc spojuje s otevřenou a transparentní realizací výkonné moci, zodpovídající se za svůj postup před parlamentem, soudy nebo případně dalšími kontrolními orgány a sloţkami společnosti. Zatímco uţší pojetí akcentuje procesy probíhající uvnitř exekutivy a kroky směřující k realizaci dobré správy je tak moţno uskutečňovat prakticky v jakémkoliv reţimu, širší pojetí klade důraz i na vnější procesy, coţ jej úzce spojuje s agendou demokratizace a dokonce i lidských práv. 10 „Pro moderní právní státy se staly základními principy demokratičnost, otevřenost, transparentnost veřejné správy, participace občanů na výkonu veřejné správy spolu s principem subsidiarity, a také odpovědný výkon veřejné správy. Všechny zmíněné principy nacházejí svůj výraz také v našich ústavních předpisech a jsou více či méně rozpracovány některými zákonnými úpravami.“ 11 Na úrovni Evropské unie jsou dobrým příkladem úsilí o zakotvení principu dobré správy Kodexy dobrého úředního chování. Nejznámější z těchto dokumentů se týká vztahů 8
MATES, P. Příspěvek k dobré správě, Právní zpravodaj, 2007, č. 1, s. 11 LANGÁŠEK, T. Principy dobré správy v praxi evropských ombudsmanů, Právní rozhledy, 2002, č. 3, s. 152 10 JENÍČEK, V. a kol. Vyvážený rozvoj na globální a regionální úrovni, 1. vyd., Praha: C. H. Beck, 2010, s. 3435 11 SKULOVÁ, S. Princip dobré správy jako součást modernizace veřejné správy, Právník, 2005, č. 6, s. 553 9
13
mohutného úředního personálu Komise a veřejnosti. Úřední chování se má například opírat o princip právnosti, zákaz diskriminace ve smyslu rovného zacházení se všemi osobami, jimţ má evropská administrativa slouţit apod. Paralelně s těmito dokumenty vznikala i podoba práva na dobrou správu a souvisejících ustanovení v Listině základních práv EU. Právu na dobrou správu odpovídá povinnost institucí a orgánů EU rozhodovat nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě. Normativní vyjádření dobré správy zahrnuje právo být slyšen dříve, neţ je přijato správní opatření s případnými nepříznivými důsledky, právo mít přístup ke spisu ve vlastní věci při dodrţení oprávněných poţadavků důvěrnosti a profesního i obchodního tajemství, jakoţ i právo na dostatečné odůvodnění rozhodnutí. Kaţdá osoba má právo na to, aby v souladu s obecnými právními zásadami, které jsou společné členským státům, Evropská unie nahradila všechny škody způsobené institucemi nebo úředníky při plnění úředních kompetencí. Kaţdý občan Unie a kaţdá fyzická nebo právnická osoba bydlící v členském státě, nebo mající zde registrované sídlo, mají právo na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, jakoţ i právo komunikovat s institucemi a úřady EU v kterémkoli úředním jazyce. Tytéţ subjekty se mohou obracet na Evropského ombudsmana v případě špatné činnosti institucí a orgánů Unie s výjimkou případů, které se týkají rozhodovací pravomoci Evropského soudního dvora. S obdobným přístupem se setkáváme i na fóru Rady Evropy.12 Podle
Pravidel
dobrého
chování
úředníků
EU,
vypracovaných
Evropským
ombudsmanem, v řízení, v němţ jsou dotčena práva či zájmy jednotlivých osob, musí v kaţdé procesní fázi úředník respektovat právo na obhajobu práv a zájmů. Kaţdý má v takovémto řízení právo uplatnit písemné i ústní námitky. Rozhodnutí týkající se návrhu či stíţnosti musí být vydáno v rozumné lhůtě a bez průtahů, nejpozději však do dvou měsíců od přijetí návrhu či stíţnosti. Stejně rychle je třeba vyřizovat korespondenci i ţádosti, kterými se úředníci domáhají u svých nadřízených vydání potřebných pokynů. Nelze-li pro sloţitost věci rozhodnutí týkající se návrhu či stíţnosti vydat v určeném termínu, musí o tom být navrhovatel nebo stěţovatel uvědoměn a rozhodnutí musí být vydáno v co nejkratší moţné době. Kaţdé rozhodnutí dotýkající se práv a zájmů jednotlivých osob musí být odůvodněno jak z hlediska právního, tak uvedením rozhodných skutečností, na jejichţ základě bylo rozhodnutí vydáno. Úředník nesmí vydat rozhodnutí bez řádného odůvodnění, zejména jen na základě neurčitých argumentů či bez důvodů vztahujících se ke konkrétnímu případu. I kdyţ se rozhodnutí týká velkého počtu adresátů a odůvodnění je pro všechny obdobné, je třeba 12
HENDRYCH, D. a kol. Správní právo, 7. vyd., Praha: C. H. Beck, 2009, s. 811-812
14
zabezpečit, aby účastník, který o to ţádá, byl seznámen s individualizovaným odůvodněním. Rozhodnutí, které se dotýká práv a zájmů jednotlivých osob, se těmto osobám oznamuje v písemné formě, jakmile je rozhodnutí vydáno. Jiné osoby mohou být informovány o vydaném rozhodnutí aţ poté, co je rozhodnutí oznámeno jeho adresátům.13
2.2. Legální vymezení dobré správy Pouţití principů dobré správy jako kritéria pro posuzování činnosti veřejné správy je v současné době zakotveno jednak v zákoně o Veřejném ochránci práv a z těchto principů rovněţ vychází i správní řád, který nabyl účinnosti od 1. 1. 2006. Lze jen litovat, ţe z podobných principů v celém svém rozsahu nevycházejí i jiné právní předpisy, např. zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů, nebo v celá řada dalších zákonů, u kterých by bylo ukotvení podobných principů ţádoucí. V následujících pěti podkapitolách je provedeno vymezení dobré správy na podkladě fungujících a řádně ukotvených právních norem v právním systému České republiky.
2.2.1. Zákon o Veřejném ochránci práv Zákon14 pracuje s termínem „veřejná správa“ přímo ve svém úvodním ustanovení § 1, podle kterého veřejný ochránce práv (dále jen "ochránce") působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Působnost ochránce se vztahuje na ministerstva a jiné správní úřady s působností pro celé území státu, správní úřady jim podléhající, Českou národní banku, pokud působí jako správní úřad, Radu pro rozhlasové a televizní vysílání, orgány územních samosprávných celků při výkonu státní správy, a není-li dále stanoveno jinak na Policii České republiky, Armádu České republiky, Hradní stráž, Vězeňskou službu České republiky, dále na zařízení, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná nebo ústavní výchova, ochranné léčení, zabezpečovací detence, jakož i na veřejné zdravotní pojišťovny. Dle důvodové zprávy k tomuto ustanovení zákona „vlastní a prapůvodní účel instituce spočíval v dohlíţení na dodrţování zákonů a ostatních právních předpisů a plnění povinností státními úředníky či později v ochraně před "špatnou správou" (která je opakem "dobré 13 14
HENDRYCH, D. a kol. Správní právo, 7. vyd., Praha: C. H. Beck, 2009, s. 815 zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv
15
správy"), před byrokratickými, necitlivými či "nespravedlivými" postupy úředníků a veřejné správy vůbec. Přehlíţivé nebo liknavé jednání, arogance, nezdvořilost, neodůvodněné průtahy, špatný výklad záměru zákonodárce atp. můţeme uvést jako postupy, jenţ většinou nelze subsumovat pod porušení základních lidských práv a svobod, někdy jsou dokonce právně v pořádku.“15
2.2.2. Správní řád Správní řád16 v ustanovení § 8 zmiňuje princip dobré správy v souvislosti s koordinací postupu správních orgánů. Dle tohoto ustanovení správní orgány dbají vzájemného souladu všech postupů, které probíhají současně a souvisejí s týmiž právy nebo povinnostmi dotčené osoby. Na to, že současně probíhá více takových postupů u různých správních orgánů nebo u jiných orgánů veřejné moci, je dotčená osoba povinna správní orgány bezodkladně upozornit. Správní orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy. Domnívám se, ţe přestoţe je to jediné ustanovení zákona, které výslovně zmiňuje termín „dobrá správa“, není to ustanovení pro tento účel klíčové. Tím je oproti tomu § 4 odst. 1 správního řádu, který sice termín „dobrá správa“ neuvádí, ale očividně jej popisuje a tím vlastně zavádí do právního systému. Dle § 4 odst. 1 správního řádu je veřejná správa službou veřejnosti. Každý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, má povinnost se k dotčeným osobám chovat zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc. „Zákon označuje veřejnou správu za sluţbu veřejnosti, která by měla být chápána rovněţ v tom smyslu, aby byla jednotlivá ustanovení správního řádu vykládána pokud moţno ve prospěch dotčených osob. V praxi se tato zásada uplatní například také v situacích, kdy zákon přímo nestanoví správnímu orgánu povinnost něco vykonat, ale správní orgán provede nebo strpí určité činnosti ve prospěch dotčené osoby právě s odkazem na to, ţe veřejná správa je sluţbou veřejnosti (např. umoţní nahlédnutí do spisu i mimo úřední hodiny). Ze zásady dobré správy a součinnosti s účastníky lze dovodit, ţe pokud to konkrétní podmínky umoţňují, můţe správní orgán jednat s účastníky i mimo úřední hodiny. Dobrá správa by se měla projevovat jak v chování celého úřadu, tak v chování jednotlivého úředníka. Podle § 4 odst. 1 věty druhé platí, ţe kaţdý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, má povinnost chovat se k dotčeným osobám zdvořile a podle
15 16
Vláda ČR, Důvodová zpráva k zákonu č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, zvláštní část zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
16
moţností jim vycházet vstříc. Toto ustanovení správní řád 1967 výslovně neuváděl, coţ ovšem neznamená, ţe by bylo pro veřejnou správu něčím zcela neznámým nebo dokonce převratným. Ve skutečnosti se jedná pouze o určitou proklamaci (deklarování ţádoucího, pokud moţno jiţ dřívějšího, stavu), jejímţ cílem je apelovat na společensky korektní jednání ze strany úředních osob. Tuto zásadu však nelze chápat způsobem, ţe samotné porušení zdvořilostních norem vede automaticky k nezákonnosti rozhodnutí. V tomto případě by se muselo jednat o natolik neslušné chování, ţe by to vzbuzovalo váţnou pochybnost např. o nestrannosti správního orgánu nebo o tom, ţe správní orgán poskytl dotčené osobě potřebnou součinnost k uplatnění jejích procesních práv. Vůči běţnému nevhodnému chování úředních osob je moţné se bránit podáním stíţnosti podle § 175 správního řádu. Naopak správní orgán můţe na nevhodné chování dotčených osob reagovat např. uloţením pořádkové pokuty za podmínek § 62 nebo jejich vykázáním z místa konání úkonu podle § 63 správního řádu.“17
2.2.3. Kontrolní řád Tzv. kontrolní řád18 uchopil termín dobré správy obdobně jako správní řád ve svém § 8. Kontrolní řád totiţ ustanovuje v § 25, ţe kontrolní orgány v zájmu dobré správy vzájemně spolupracují a koordinují své kontroly. Dle důvodové zprávy k tomuto zákonu je účelem tohoto ustanovení „maximální zefektivnění kontrol a současně ochrana a šetření práv kontrolovaných osob. Promítá se do něj především poţadavek na efektivitu a hospodárnost kontrol a rovněţ zásada tzv. dobré správy, jeţ je zakotvena v § 8 správního řádu19. Cílem je zajistit, aby určitá část kontrol v působnosti zákona nezůstávala stranou zájmu, zatímco jiná oblast by nadměrně zatěţovala kontrolované osoby mnoţstvím kontrol s podobným předmětem. Zejména je třeba na základě účinné výměny informací mezi kontrolními orgány zajistit co nejefektivněji koordinaci jednotlivých druhů kontrolních činností tak, aby nebyly kontrolované osoby zbytečně zatěţovány, kontrola byla efektivní, rychlá a hospodárná. Kontrolní orgány by tedy měly vzájemně více spolupracovat, informovat se a tam, kde je to moţné a povahy jednotlivých kontrol to dovolují, projednat a vzájemně koordinovat jejich provedení, popř. vyuţívat výsledků souvisejících či předcházejících kontrol.“20 17
JAMELKA, L. a kol. Správní řád, 2. vyd., Praha: C. H. Beck, 2009, s. 21 zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád) 19 V tomto bodě nemohu se znění důvodové zprávy souhlasit. Princip dobré správy – jak bylo vymezeno výše – je ve správním řádu konceptuálně zakotven v ustanovení § 4 odst. 1, nikoliv v § 8. 20 Vláda ČR, Důvodová zpráva k zákonu č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), zvláštní část 18
17
2.2.4. Stavební zákon Stavební zákon 21 obsahuje dle mého názoru pravidla výkonu dobré správy v ustanovení § 4. V uvedeném ustanovení nalezneme obecná a základní pravidla pro výkon veřejné správy na úseku územního plánování a stavebního řádu. Ta právě vycházejí z vůdčího principu dobré správy. Zde vyjádřené zásady vycházejí ze základních zásad správního řádu s tím, ţe stavební zákon pro mnoho postupů a procesů zakotvuje zjednodušující postupy, které jsou vyuţívány především v činnosti stavebních úřadů. Koncepce všech postupů podle stavebního zákona směřuje k racionalizaci, zjednodušení a zrychlení. Dle ustanovení § 4 odst. 1 stavebního zákona orgány územního plánování a stavební úřady přednostně využívají zjednodušující postupy a postupují tak, aby dotčené osoby byly co nejméně zatěžovány a aby v případě, kdy lze za podmínek tohoto zákona vydat v dané věci, zejména u jednoduchých staveb, pouze jedno rozhodnutí, upustily od dalšího povolování záměru. Pokud je spolu se stavbou hlavní předmětem žádosti nebo ohlášení soubor staveb, stavební úřad všechny stavby projedná v režimu stavby hlavní. Stanoví-li tak tento zákon, mohou orgány územního plánování a stavební úřady uzavřít s žadatelem veřejnoprávní smlouvu místo vydání správního rozhodnutí. Tím nesmí být dotčena práva a oprávněné zájmy dotčených osob a zájmy dotčených orgánů. „Vyjádření zásady směřující k co nejmenšímu zatěţování dotčených osob souvisí s obecnou zásadou správního řádu vyjádřenou v § 6 odst. 2 správního řádu, dle které mají správní orgány postupovat tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady a aby byly dotčené osoby co nejméně zatěţovány. Současně mají správní orgány při výkonu své působnosti volit vţdy takové prostředky, které vedou k danému cíli a současně co nejméně zasahují do práv dotčených osob.“22 Zákonem je také v § 4 odst. 2 zdůrazněna povinnost postupovat ve vzájemné součinnosti. Orgány územního plánování a stavební úřady, jako rozhodující správní orgány, jsou povinny postupovat ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány, jejichţ úkolem je ochrana veřejných zájmů chráněných zvláštními právními předpisy. Tato ochrana a součinnost
se
a podkladových
uskutečňuje stanovisek,
právě které
prostřednictvím vydávají.
Jejich
participace
dotčených
prostřednictvím
se
orgánů vyjadřují
k navrhovaným záměrům a hodnotí je z hlediska dotčených chráněných veřejných zájmů. Je potom na rozhodujícím správním orgánu, aby je řádně vyhodnotil a postupoval v souladu 21 22
zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) MACHAČKOVÁ, J. a kol. Stavební zákon. Komentář, 2. vyd., Praha: C. H. Beck, 2013, s. 35
18
s nimi.
Účelem
stanovisek
je
prezentace
odborných
a specializovaných
hledisek
k zamýšlenému záměru. „Součinnost se ovšem projevuje i v tom směru, ţe dotčené správní orgány v případě variantního řešení jsou povinny posuzovat kaţdou variantu samostatně. Cílem tohoto ustanovení (§ 4 odst. 3) je zamezit tomu, aby nedocházelo k upřednostňování některé varianty před druhou, nýbrţ aby všechny v úvahu přicházející varianty byly ze strany dotčených správního orgánů náleţitým způsobem a objektivně zhodnoceny, a to proto, aby si navazující rozhodující orgán mohl vybrat z jednotlivých předloţených a zhodnocených variant právě tu, která nejlépe vyhovuje jeho poţadavkům a podmínkám. Poţadavek posuzování variant se především vztahuje k procesu pořizování územně plánovací dokumentace.“23 Pravidlo, obsaţené v ustanovení § 4 odst. 4 stavebního zákona, by mohlo být označeno také za pravidlo výkonu dobré správy, neboť napomáhá ke zvýšení právní jistoty občanů, coţ je důleţitý aspekt dobré správy. Dle tohoto ustanovení dotčený orgán je vázán svým předchozím stanoviskem nebo závazným stanoviskem. Navazující stanoviska nebo navazující závazná stanoviska mohou dotčené orgány v téže věci uplatňovat pouze na základě nově zjištěných a doložených skutečností, které nemohly být uplatněny dříve a kterými se podstatně změnily podmínky, za kterých bylo původní stanovisko vydáno, nebo skutečností vyplývajících z větší podrobnosti pořízené územně plánovací dokumentace nebo podkladů pro rozhodnutí nebo jiný úkon orgánu územního plánování nebo stavebního úřadu podle tohoto zákona, jinak se k nim nepřihlíží. Oproti tomu ostatní normy, obsaţené v § 4, tedy jeho odstavce 5-8 nemají uţ charakter výkonu dobré správy, neboť závazně regulují operativní zacházení se závaznými stanovisky ze strany stavebního úřadu, jejich kontrolování a podobně.
2.2.5. Daňový řád Daňový řád24 coby relativně nový procesní předpis z roku 2009 pamatoval očividně na potřebu dostatečně výrazně zakotvit do svých ustanovení poţadavky na výkon dobré správy, a proto naprosto zřetelně můţeme vidět jednotlivá zásady dobré správy obsaţeny v jeho Hlavě II, která nese název Základní zásady správy daní. Zásada zákonnosti (legality) je patrná z ustanovení § 5 daňového řádu, dle kterého správce daně postupuje při správě daní v souladu se zákony a jinými právními předpisy. 23
ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ, K., LACHMANN, M., POTĚŠIL, L. Stavební zákon. Komentář, 1. vyd., Praha: C. H. Beck, 2013, s. 38 24 zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád
19
Zákonem se pro účely tohoto zákona rozumí též mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu. Správce daně uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena. Je nutno dodat, ţe Ministerstvo financí při své činnosti vydává interní normativní akty. Tyto nejsou právním předpisem, tudíţ nejsou s ohledem na zásadu zákonnosti pro správce daně závazné. Závazné jsou však z jiného důvodu. Jednak jsou tyto pokyny vydávány v hierarchii finančních orgánů, kde platí princip podřízenosti. V § 5 odst. 3 pak můţeme identifikovat zásadu přiměřenosti, neboť dle tohoto ustanovení správce daně šetří práva a právem chráněné zájmy daňových subjektů a třetích osob v souladu s právními předpisy a používá při vyžadování plnění jejich povinností jen takové prostředky, které je nejméně zatěžují a ještě umožňují dosáhnout cíle správy daní. Zásada přiměřenosti se hojně uplatní v institutu tzv. správního uváţení, které se v daňovém řízení uplatňuje poměrně hojně. „Jedná se především o zvýšení daně a prominutí daně. Můţeme sem zařadit i pokutu a pouţití pomůcek. I v rámci dokazování lze shledat významné správní uváţení. Správní uváţení se pochopitelně vyskytuje i jinde v tomto zákoně. Správní uváţení v daňovém řízení má svůj smysl a své opodstatnění, nesmí však umoţňovat libovůli.“25 Zásada procesní rovnosti, obsaţená v § 6 odst. 1 daňového řádu, není dle mého soudu výrazem dobré správy, nýbrţ obecnou procesní zásadou, jedním z důleţitých atributů právního státu. Oproti tomu zásada součinnosti, obsaţená v § 6 odst. 2, dle kterého osoby zúčastněné na správě daní a správce daně vzájemně spolupracují, jiţ prvky dobré správy má. Stejně tak je součástí dobré správy ustanovení § 6 odst. 4, které obsahuje hned dvě zásady: zásadu vstřícnosti a zásadu zdvořilosti: správce daně podle možností vychází osobám zúčastněným na správě daní vstříc. Úřední osoby jsou povinny vyvarovat se při správě daní nezdvořilostí. Zásada rychlosti řízení a zásada hospodárnosti řízení je vyjádřena v § 7 daňového řádu, dle kterého správce daně postupuje bez zbytečných průtahů. Správce daně postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady. Z důvodu hospodárnosti může konat správce daně úkony pro různá řízení společně. Ze spisu, popřípadě z rozhodnutí vydaného na základě těchto úkonů, musí být zřejmé, ke které povinnosti a s jakým výsledkem byly úkony učiněny. „Průtahy řízení mohou vzniknout z mnoha důvodů. Tyto přitom mohou mít původ jak na straně správce daně, tak na straně osob zúčastněných na správě daní. Jelikoţ je to správce daně, kdo vede 25
NEDVĚDICKÁ, J. Správní uváţení v daňovém řízení, Daně a právo v praxi, 2008, č. 4, s. 34
20
řízení, a kdo je tak zodpovědný za jeho průběh, bude nutné jakékoliv průtahy přičítat k tíţi správce daně. Jedině on je totiţ nadán mnohými pravomocemi, jak si hladký průběh řízení vymoci, a to i proti vůli osob zúčastněných na správě daní (např. pořádková pokuta). Pojem průtahy nelze ztotoţňovat s pojmem nečinnost. Průtahy jsou pojmem širším, kdy mimo klasickou nečinnost správního orgánu zahrnují také neúčelnou činnost správního orgánu. Právě v tomto kontextu je nutno vnímat tuto zásadu. Například ve vztahu k nečinnosti se pak uvedené bude projevovat tím způsobem, ţe pro účely posouzení nečinnosti nebude moţno zohledňovat neúčelné úkony správního orgánu, tj. takové úkony, o kterých jiţ před jejich provedením bylo známo, ţe k cíli řízení nemohou vést. Zásada hospodárnosti (procesní ekonomie) je novou, zákonem zakotvenou zásadou správy daní. Na základě této zásady má správce daně dbát, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady. Tato zásada se tak projevuje nejenom ve vztahu k osobám zúčastněným na správě daní, leč také ve vztahu ke správci daně, potaţmo státnímu rozpočtu. Správce daně tak má nově povinnost šetřit zájmy státu tím způsobem, ţe řízení má vést co nejhospodárněji. Lze předpokládat, ţe zásada hospodárnosti se nevyhne konfliktu s jinými zásadami a právy osob zúčastněných na správě daní. Z tohoto důvodů bude nezbytné mezi dotčenými zájmy poměřovat a zohlednit princip proporcionality. S ohledem na skutečnost, ţe správa daní je významným autoritativním vpádem do práv subjektů, pak zájem na hospodárnosti řízení ve vztahu ke státnímu rozpočtu bude plnit mnohem méně významnou roli neţ zájmy ostatní. Uvedené však jiţ nebude platit tam, kde půjde o náklady osob zúčastněných na správě daní. Zde bude zásada hospodárnosti společně se zásadou přiměřenosti plnit nezastupitelnou úlohu.“26 Dle § 8 daňového řádu správce daně při dokazování hodnotí důkazy podle své úvahy. Správce daně posuzuje každý důkaz jednotlivě a všechny důkazy v jejich vzájemné souvislosti; přitom přihlíží ke všemu, co při správě daní vyšlo najevo. Správce daně dbá na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Správce daně vychází ze skutečného obsahu právního jednání nebo jiné skutečnosti rozhodné pro správu daní. Jedná se o obecnou procesní zásadu volného hodnocení důkazů a přesah do oblasti dobré správy by měl dle mého názoru tehdy, pakliţe bychom na něj nazírali také jako na zásadu právní jistoty občana (viz především věta druhá tohoto ustanovení). Konečně ustanovení § 9 odst. 1 daňového řádu obsahuje zásadu mlčenlivosti a neveřejnosti řízení; dle tohoto pravidla správa daní je neveřejná. Osoby zúčastněné na správě daní a úřední osoby jsou povinny za podmínek stanovených tímto nebo jiným zákonem 26
LICHNOVSKÝ, O., ONDRÝSEK, R. a kol. Daňový řád. Komentář, 2. vyd., Praha: C. H. Beck, 2011, s. 33
21
zachovávat mlčenlivost o všem, co se v souvislosti se správou daní dozvěděly. Jedná se bezpochyby o aspekt dobré správy. Ostatní odstavce 2 a 3 tohoto ustanovení se věnují tzv. zásadě oficiality a ochraně osobních údajů, jejichţ přesah do oblasti dobré správy je sporný.
22
3. Zásady dobré správy Řada ze zásad dobré správy našla v našem právním řádu své vyjádření v tzv. základních zásadách činnosti správních orgánů. „Kategorie principů dobré správy se nyní skutečně do značné míry překrývá s kategorií zákonnosti, podrţela si však i svůj původní význam: slouţí jako kategorie pořádající – shrnuje principy, které jsou určující pro výkon moderní správy moderní správy demokratického právního státu – a jako kategorie podpůrná – umoţňuje i nadále rozvíjet pozitivně existující právní pravidla, vysvětlovat a zpřesňovat je v kaţdodenní konkrétní správní praxi, a nebrání nalézání principů nových podle toho, jak se představy o moderní veřejné správě budou rozvíjet.“27 Snaha zlepšit a zprofesionalizovat činnost veřejné správy nebyla v nedávné době cizí ani právnímu prostředí na území České republiky, nicméně v rámci českých podmínek bylo zvoleno tzv. české řešení. Zaměstnancům veřejné správy v České republice je v souvislosti s touto snahou známa skutečnost, ţe Vláda ČŘ svým usnesením ze dne 21. 3. 2001 schválila tzv. Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě. Kodex byl následně nahrazen v roce 2012 usnesením Vlády ČR ze dne 9. 5. 2012 o Etickém kodexu úředníků a zaměstnanců veřejné správy (dále jen „Etický kodex“). Tento Kodex má povahu doporučení pro zaměstnance veřejné správy a jeho cílem je podporovat ţádoucí standardy chování zaměstnanců veřejné správy i poskytovat informaci širší veřejnosti o tom, co můţe od úředníků očekávat při případném úředním jednání. Kodex má vedle toho celou řadu ambicí, přičemţ mezi ty významnější patří snaha předcházet nečinnosti, na coţ pamatuje, kdyţ stanoví, ţe zaměstnanec veřejné správy vyřizuje věc bez zbytečných průtahů. I kdyţ čeští úředníci mají „svůj“ Kodex, zřejmě je nikterak netěší, ţe jiţ po několikáté bude zřejmě odloţena účinnost jejich sluţebního zákona č. 218/2002 Sb.28 Přestoţe tak byly zásady dobré správy zakotveny v katalogovém výčtu ze strany Vlády ČR, byly zvlášť formulovány také ze strany Veřejného ochránce práv a navíc byly principy dobré správy formulovány i Radou Evropy coby doporučení.
27
LANGÁŠEK, T. Principy dobré správy po přijetí nového správního řádu, Správní právo, 2008, č. 4-5, s. 246 zákon č. 218/2002 Sb., o sluţbě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (sluţební zákon) 28
23
3.1. Zásady dle Etického kodexu Vlády Smyslem tohoto kodexu je vytvářet, udrţovat a prohlubovat důvěru veřejnosti ve veřejnou správu. Účelem Etického kodexu úředníků a zaměstnanců veřejné správy je vymezit a podporovat ţádoucí standardy chování úředníka a zaměstnance veřejné správy ve vztahu k veřejnosti a spolupracovníkům. Úředník a zaměstnanec veřejné správy zachovává věrnost zásadám práva a spravedlnosti vyplývajícím z evropského kulturního a historického dědictví, jedná v duchu nedotknutelných hodnot lidské důstojnosti a svobody, zachovává úctu a loajalitu k České republice, jakoţ i k úřadu a ostatním úředníkům a zaměstnancům veřejné správy. Níţe je uveden výběr některých oblastí uvedeného dokumentu, které mají příčinnou souvislost se zásadami dobré správy. Jedná se především o tyto oblasti: Zákonnost. Úředník a zaměstnanec veřejné správy plní úkoly veřejné správy v souladu s ústavním pořádkem, se zákony a ostatními právními předpisy a s právem Evropské unie, jakož i s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána. Při plnění úkolů veřejné správy jedná úředník a zaměstnanec veřejné správy pouze v rozsahu zákonem svěřené pravomoci orgánu veřejné správy a v souladu s jejím účelem. Rozhodování. V mezích zákona úředník a zaměstnanec veřejné správy vždy volí nejvhodnější řešení s ohledem na veřejný zájem a na rozhodné okolnosti konkrétního případu. Dbá na to, aby rozhodnutí nemohlo být z objektivního hlediska vnímáno jako nespravedlivé. Do práv osob úředník a zaměstnanec veřejné správy zasahuje jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu, nutném k dosažení účelu sledovaného veřejným zájmem, k jehož ochraně mu byla pravomoc svěřena. Při volbě nejvhodnějšího postupu úředník a zaměstnanec veřejné správy respektuje v mezích právních předpisů též koncepce, priority a cíle úřadu, jeho vnitřní předpisy a pokyny nadřízených vydané v souladu s tímto kodexem. Profesionalita. Výkon veřejné správy je službou veřejnosti. Úředník a zaměstnanec veřejné správy vykonává veřejnou správu na vysoké odborné úrovni, kterou si prohlubuje průběžným studiem, s nejvyšší mírou slušnosti, porozumění a ochoty a bez jakýchkoli předsudků, v souladu se zásadou rovných příležitostí bez ohledu na barvu pleti, pohlaví, národnost, náboženství, etnickou příslušnost nebo jiné charakteristiky. Nepřipouští diskriminaci či obtěžování. Za kvalitu své práce a za rozvíjení svých odborných znalostí je osobně odpovědný a své vzdělání si studiem průběžně prohlubuje. Úředník a zaměstnanec veřejné správy jedná korektně s ostatními spolupracovníky i se zaměstnanci jiných orgánů veřejné správy, respektuje znalosti a zkušenosti svých kolegů i jiných odborníků a účinně je využívá i pro svůj
24
odborný růst. Ve vztahu k veřejnosti jedná úředník a zaměstnanec veřejné správy s nejvyšší mírou zdvořilosti, vstřícnosti a ochoty a bez jakýchkoli předsudků. Nestrannost. Úředník a zaměstnanec veřejné správy dbá na to, aby jeho rozhodování bylo objektivní, nestranné a přijaté řešení bylo vždy v souladu s veřejným zájmem. Při rozhodování nesmí úředník a zaměstnanec veřejné správy preferovat osobní či skupinové zájmy ani se nechat ovlivnit pozitivními či negativními vztahy ke konkrétním osobám. Úředník a zaměstnanec veřejné správy se zdrží také všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost jeho rozhodování. Ve shodných nebo podobných případech jedná úředník a zaměstnanec veřejné správy tak, aby mezi jednotlivými postupy nevznikaly rozdíly, jež není možno odůvodnit objektivními skutečnostmi, zejména konkrétními okolnostmi daného případu. Úředník a zaměstnanec veřejné správy vystupuje vůči účastníkům právních vztahů objektivně tak, aby je neuváděl v omyl o jejich právech a povinnostech, informuje je srozumitelně; veškerá hodnocení provádí profesionálně, objektivně, bez emocí a bez sledování osobního prospěchu a v souladu s právem a spravedlností. Rychlost a efektivita. Úředník a zaměstnanec veřejné správy vyřizuje pracovní záležitosti zodpovědně, bez zbytečných průtahů, nejpozději v zákonem stanovených lhůtách. Při plnění jemu svěřených úkolů postupuje úředník a zaměstnanec tak, aby stranám ani úřadu nevznikaly zbytečné náklady. Střet zájmů. Úředník a zaměstnanec veřejné správy svým jednáním předchází situacím, ve kterých by byl vystaven možnému střetu svého soukromého zájmu a zastávaného funkčního zařazení. Soukromý zájem zahrnuje jakoukoliv výhodu pro něj, jeho rodinu, blízké a příbuzné osoby a právnické nebo fyzické osoby, se kterými měl nebo má obchodní nebo politické vztahy. Úředník a zaměstnanec veřejné správy nesmí ohrozit veřejný zájem tím, že se bude odvolávat na svou pozici nebo funkci ve věcech, které nesouvisejí s plněním jemu svěřených úkolů při výkonu veřejné správy. Úředník a zaměstnanec veřejné správy se nezúčastní žádné činnosti, která se neslučuje s řádným výkonem jeho pracovních povinností nebo tento výkon omezuje. Pokud si úředník a zaměstnanec veřejné správy není jistý, zda jde o úkony slučitelné s jeho podílem na výkonu veřejné správy, projedná záležitost se svým nadřízeným. Korupce. Úředník a zaměstnanec veřejné správy nesmí při svém rozhodování a v souvislosti s rozhodováním přijímat ani vyžadovat dary či jiná zvýhodnění pro sebe nebo někoho jiného, popřípadě jakýmkoli jiným způsobem připustit ovlivnění plnění jemu svěřených úkolů v oblasti veřejné správy, objektivního hodnocení věci a nestranného rozhodování. Dary nebo 25
výhody poskytované úředníku a zaměstnanci veřejné správy zaměstnavatelem tímto nejsou dotčeny. Úředník a zaměstnanec veřejné správy jedná tak, aby se při plnění jemu svěřených úkolů v oblasti veřejné správy nedostal do postavení, ve kterém by byl zavázán nebo se cítil být zavázán oplatit službu či laskavost, která mu byla prokázána. Úředník a zaměstnanec veřejné správy se vyvaruje vztahů vzájemné závislosti a nepatřičného vlivu jiných osob (klientelismus, nepotismus), jež by mohly ohrozit jeho nestrannost. Jakékoli korupční jednání nebo podezření na takové jednání, o kterém se úředník a zaměstnanec veřejné správy dozvěděl hodnověrným způsobem, je úředník a zaměstnanec veřejné správy povinen oznámit svému nadřízenému nebo orgánu činnému v trestním řízení. Dále je úředník a zaměstnanec veřejné správy povinen bezodkladně oznámit nabídnutí či získání neoprávněné výhody. Ve všech případech, kdy by mohla vzniknout pochybnost, zda úředník a zaměstnanec veřejné správy postupuje v souladu s tímto článkem, informuje úředník a zaměstnanec veřejné správy svého nadřízeného a postupuje dle jeho pokynů. Nakládání se svěřenými prostředky. Úředník a zaměstnanec veřejné správy vynakládá, v souladu s právními předpisy, veškeré úsilí, aby zajistil maximálně efektivní a ekonomické spravování a využívání finančních zdrojů a zařízení, které mu byly svěřeny, jakož i služeb, které mu byly poskytnuty. S těmito svěřenými prostředky nakládá efektivně a hospodárně. Mlčenlivost. Úředník a zaměstnanec veřejné správy zachovává mlčenlivost o skutečnostech, které se dozvěděl v souvislosti s plněním úkolů veřejné správy, jež by mohly poškodit nebo ohrozit činnost zaměstnavatele. Povinnost mlčenlivosti se nevztahuje na skutečnosti, které zakládají podezření na korupční jednání. Úředník a zaměstnanec veřejné správy je povinen zachovat mlčenlivost o skutečnostech, které se dozvěděl při výkonu úřední činnosti, zejména o osobních údajích nebo utajovaných informacích v rozsahu stanoveném právními předpisy, pokud není této povinnosti v souladu s právními předpisy zproštěn. Informování veřejnosti. Každý úředník a zaměstnanec veřejné správy poskytuje při plnění svých úkolů pravdivé a úplné informace v souladu s právními předpisy. Informace o činnosti orgánu veřejné správy, plnění jeho funkcí, jakož i další informace určené veřejnosti sděluje za orgán veřejné správy úředník a zaměstnanec veřejné správy, který je k tomu určen. Veřejná činnost. Úředník a zaměstnanec veřejné správy jedná při výkonu veřejné správy politicky nestranným způsobem. Úředník a zaměstnanec veřejné správy nevykonává veřejnou činnost, která by mohla narušit důvěru veřejnosti v jeho schopnost nestranně plnit úkoly veřejné správy. Úředník a zaměstnanec veřejné správy se v soukromém životě vyhýbá takovým 26
činnostem, chování a jednání, která by mohla snížit důvěru ve veřejnou správu v očích veřejnosti nebo dokonce zavdat příčinu k ovlivňování úředníka a zaměstnance veřejné správy. Jedná tak, aby jeho chování přispívalo k dobré pověsti úřadu veřejné správy. Reprezentace. Úředník a zaměstnanec veřejné správy užívá v zaměstnání oděv, který je adekvátní jeho práci a odpovídá vážnosti jeho úřadu. Úředník a zaměstnanec veřejné správy jedná s každým ohleduplně, způsobem přiměřeným jeho sociálním schopnostem a komunikačním potřebám, a respektuje jeho individualitu. Veškerá jednání s dotčenými osobami vede úředník a zaměstnanec veřejné správy taktně a způsobem, který respektuje důstojnost těchto osob. Úředník a zaměstnanec veřejné správy svým jednáním a vystupováním podporuje důvěryhodnost a vážnost úřadu.29
3.2. Zásady dle Veřejného ochránce práv „Ačkoliv dobrá správa není dosud plnohodnotnou právní normou, je její pojem obsaţen v úvodním ustanovení zákona o veřejném ochránci práv a i z tohoto pohledu lze tvrdit, ţe principy dobré správy mohou být povaţovány za jakési „dobré mravy“ v právu veřejném, které by neměly být cizí ţádnému pracovníkovi veřejné správy. Není proto náhodou, ţe právě s ohledem na skutečnost, ţe zákon o veřejném ochránci práv obsahuje pojem „dobrá správa“, uspořádal dne 22. 3. 2006 v Brně veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl jednodenní pracovní konferenci „Principy dobré správy“, na níţ bylo přijato deset hlavních principů dobré správy. Zpracováním těchto hlavních principů dobré správy směřuje veřejný ochránce práv k úmyslu předloţit jej ještě letos Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky jako zvláštní informaci ze své činnosti spolu s ţádostí, aby Sněmovna s tímto dokumentem vyslovila souhlas. Pokud se podaří tento záměr naplnit, bude se ochránce dále snaţit, aby principy dobré správy aprobované Sněmovnou vešly ve známost mezi příslušné správní úřady, a bude nadále pokračovat ve snaze prosazovat těchto deset hlavních principů v jednotlivých případech, které ve své kaţdodenní praxi řeší. Vedle jiných iniciativ váţících se k této oblasti se nechal veřejný ochránce práv inspirovat iniciativou poslance Evropského Parlamentu Roye Perryho, na jejímţ konci bylo v roce 2002 přijetí Evropského kodexu řádné správní praxe, který byl vypracován Evropským ombudsmanem. Jiţ s ohledem na tyto skutečnosti je potřebné seznámit širší veřejnost s deseti 29
usnesení Vlády ČR ze dne 9. 5. 2012, o Etickém kodexu úředníků a zaměstnanců veřejné správy
27
hlavními principy, v nichţ spatřuje veřejný ochránce ty principy, které definují dobrou správu.“30 Mezi tyto hlavní principy patří následující. Dodržování právního řádu. Tento princip obsahuje povinnost správního úřadu postupovat v souladu s právním řádem České republiky a vykládat právní předpisy podle jejich smyslu, v souladu s principy dobré správy, s respektem ke stanoviskům nadřízených úřadů a konstantní judikatuře soudů. Nadřízený úřad zavazuje k poskytování jednoznačných a srozumitelných právních stanovisek podřízeným úřadům. Úředníky zavazuje, aby vyuţívali své pravomoci pouze k účelu, ke kterému jsou jim zákonem svěřeny, a aby při uţití správního uváţení zohledňovali výhradně objektivní kritéria a relevantní zkušenosti. Nestrannost. Přijatý princip poţaduje rovné zacházení se všemi osobami, především aby všem byla dána moţnost se vyjádřit. Rozhodne-li se úřad k některému vyjádření v dalším řízení nepřihlíţet, musí vţdy takový postup odůvodnit. Stíţnost osoby na konkrétního úředníka řeší zásadně jiný úředník, neţ proti kterému stíţnost směřuje, a to na základě porovnání tvrzení obou stran a objektivně zjištěných skutečností. Včasnost. Tento princip zavazuje úřad vyřídit kaţdé podání osoby v rozumném a přiměřeném čase bez zbytečných průtahů, případně vyrozumět osobu o důvodech prodlevy a předpokládanému termínu vydání rozhodnutí. Pokud můţe mít rozhodnutí úřadu vliv na výsledek jiného řízení, snaţí se úřad rozhodnout ještě před ukončením tohoto jiného řízení. U řízení zahajovaných z vlastního podnětu zahájí úřad řízení neodkladně poté, jakmile se dozví o důvodu pro jeho zahájení, a dokončí ho v takovém čase, aby bylo plně dosaţeno jeho účelu. Předvídatelnost. Tento princip poţaduje po úřadu, aby rozhodoval shodně s tím, jak rozhodoval obdobné případy v minulosti, případně odůvodnil, proč se od své dosavadní praxe v konkrétním případě odchýlil. Úřad taktéţ pouţívá v obdobných případech obdobné postupy. Při aplikaci správního uváţení se úřad drţí předem daných obecných měřítek a vychází ze spolehlivě zjištěných skutečností. Struktura důleţitých dokumentů úřadu je ustálená tak, aby se osoby mohly v těchto dokumentech snadno orientovat. Přesvědčivost. Princip předpokládá, ţe úřad poskytuje osobě přiměřeně během řízení informace o zjištěných skutečnostech a o jejích povinnostech vůči úřadu a informuje o budoucím postupu. Úředník přihlíţí ve svém ústním a písemném vyjadřování
30
TARANDA, P. Dobrá správa ve veřejné správě - nový anebo jen prázdný pojem?, Daně a právo v praxi, 2006, č. 9, s. 30
28
ke komunikačním a intelektuálním schopnostem osoby. Kaţdé rozhodnutí úřadu má přesvědčivé odůvodnění, kde jsou přehledně popsány všechny skutečnosti, ze kterých úřad při přijímání rozhodnutí vycházel, dále způsob, jakým tyto skutečnosti zjistil, a u kaţdé z nich je jednoznačně vysvětleno, jak ji úřad posoudil. Úřad poučí osobu v rozhodnutí o moţnosti pouţití opravných prostředků, a to včetně soudního přezkumu. Úřad podnikne účinné kroky k tomu, aby se osoba, jíţ se rozhodnutí týká, o něm dozvěděla. Přiměřenost. Takovýto princip znamená, ţe úřad zohledňuje při uplatňování svých pravomocí mimořádnou situaci určité osoby a její oprávněné zájmy tak, aby jeho postup nebyl vůči této osobě nepřiměřeně tvrdý. Úřad se vţdy snaţí volit takové prostředky, které co nejméně zatěţují osoby zúčastněné na řízení a jsou vůči nim šetrné a hospodárné. Z moţných řešení k dosaţení účelu řízení upřednostňuje úřad to, které nejvíce respektuje práva a právem chráněné zájmy osob. Po osobách poţaduje pouze takovou míru součinnosti, která je k dosaţení účelu řízení nezbytně nutná. Součinnost. Podle tohoto principu úřad vţdy usiluje o komplexní řešení problému osoby. Za tím účelem naváţe v případě potřeby kontakt s jinými úřady, případně zajistí vzájemnou komunikaci a předávání informací mezi svými vlastními odbory či organizačními jednotkami. Úřad je důsledný a udrţuje kontakt s kaţdým konkrétním případem či problémem aţ do jeho faktického vyřízení. Odpovědnost. Princip poţaduje po úřadu, aby se nevyhýbal posouzení předběţné otázky nebo přijetí rozhodnutí ve věci, která spadá do jeho působnosti. Ke všem námitkám a návrhům osob se úřad ve svém rozhodnutí jednoznačně vyjádří. V případě, ţe úřad udělá chybu, jasně a výslovně tuto chybu přizná, písemně se za ni osobě omluví a přijme účinná opatření k nápravě. Otevřenost. Tento princip spočívá v tom, ţe úřad umoţní osobám nahlíţet do všech úředních dokumentů a pořizovat si jejich kopie. Toto oprávnění osob omezí pouze do té míry, jakou vyţaduje ochrana osobních údajů, soukromí, oprávněných zájmů jiných osob, utajovaných skutečností, obchodních tajemství nebo jiné zákonné limity. Úřad pečlivě dodrţuje spisový pořádek a vede záznamy o příchozí a odchozí poště, takţe je schopen jednotlivé dokumenty vyhledat. Na dokumentech úřadu je vţdy uvedeno jméno úředníka, který dokument vypracoval, a telefonický či e-mailový kontakt na něj. Budova úřadu je vybavena informačním systémem, který umoţňuje snadnou orientaci osob uvnitř a zaručuje moţnost
29
identifikace jednotlivých úředníků na jejich pracovištích. Úřední deska úřadu je umístěna na snadno dostupném místě, je zřetelně označena a přehledně členěna. Vstřícnost. Uvedený princip zavazuje úředníky, aby se chovali k osobám s respektem a zdvořilostí. Úřad se vţdy snaţí pomoci osobě dosáhnout cíle, který sleduje svým podáním, a teprve v případě, ţe to není moţné, protoţe tomu brání zákon nebo oprávněný zájem jiné osoby, úřad podání odmítne. Úřad věnuje všem sdělením osob náleţitou pozornost a na všechna podání řádně odpovídá.31
3.3. Zásady dle Rady Evropy „Poţadavky kladené na výkon veřejné správy jako dobré správy jsou vyjádřeny jako pilíře evropského správního práva, přičemţ se jedná o spolehlivost, předvídatelnost, otevřenost, transparentnost, odpovědnost a efektivitu.“ 32
3.3.1. Doporučení o dobré správě Doporučení Rady Evropy Re č. R (2007) 7 o dobré veřejné správě/good governance, přijaté dne 20. 6. 2007 na 999. schůzi náměstků ministrů si klade za cíl definovat základní právo na dobrou veřejnou správu. Dobrá správa je podle něj cílem, ţádoucím stavem, který by měl být dosaţen a udrţen. Veřejná správa, která má být dobrou veřejnou správou je odrazem kvalitního, jasného, přehledného a pochopitelného zákonodárství. Veřejná správa musí plnit základní potřeby společnosti, podílí se na její správě, přičemţ i přes její veřejněmocenský charakter musí vycházet z potřeby vyváţení a ochrany práv jednotlivců. Proto je kladen velký důraz na kontrolu kvality a efektivnosti výkonu veřejné správy a další prohlubování dobré správy.33 Dle Rady Evropy lze tedy mezi principy dobré správy zahrnout následující: „Zákonnost. Veřejné orgány jsou povinny konat a postupovat v souladu s právem, mají dodrţovat zákony, mezinárodní právo a obecné zásady, které řídí jejich organizaci, fungování a činnost. Nemají vydávat svévolná opatření, oproti tomu mají konat v souladu s pravidly, jeţ definují jejich pravomoci a postupy. Je zakázána svévole, a to i při vyuţití správního uváţení. Své pravomoci vykonávají veřejné orgány pouze tehdy, kdyţ k tomu jsou zákonem oprávněny, a pouze za tím účelem, pro který jim tato pravomoc byla svěřena. 31
KADEČKA, S. a kol. Sborník z 6. letní mezinárodní konference uskutečněné pod záštitou JUDr. Pavla Varvařovského, veřejného ochránce práv, a prof. JUDr. Naděţdy Rozehnalové, CSc., děkanky Právnické fakulty Masarykovy univerzity, ve dnech 23. aţ 24. června 2011 v Kroměříţi, s. 233 32 POMAHAČ, R. a kol. Veřejná správa, 1. vyd., Praha: C. H. Beck, 2002, s. 100 33 Doporučení Rady Evropy Rec (2007)7 o dobré veřejné správě/good governance ze dne 20. 6. 2007
30
Rovnoprávnost. Podle čl. 3 Kodexu jsou veřejné orgány povinny konat v souladu s touto zásadou. Naplňují ji tím, ţe jednají se soukromými osobami, které jsou ve stejné situaci stejným způsobem, nerozlišují přitom mezi soukromými osobami podle pohlaví, národnosti, vyznání či přesvědčení. Rozdíly v přístupu moţné jsou, ale musí být objektivně ospravedlněny. Nestrannost. Ve smyslu této zásady mají veřejné orgány konat objektivně, pouze s ohledem na příslušnou záleţitost, nezaujatě a mají zajistit, aby jednotliví veřejní činitelé vykonávali své povinnosti nestranně, bez ohledu na jejich vlastní osobní přesvědčení a zájmy. Proporcionalita. Opatření, která ovlivňují práva nebo zájmy soukromých osob mají být zaváděna jen tam, kde je to nutné, a to pouze v rozsahu poţadovaném k dosaţení ţádoucího cíle. Přijatá opatření nesmějí být nepřiměřená. Právní jistota. V souladu s touto zásadou se nesmějí provádět retroaktivní opatření, vyjma právně ospravedlněných okolností. Veřejné orgány nemají ovlivňovat nezadatelná práva, nebo konečné právní situace, ledaţe to vyţaduje veřejný zájem. Tam, kde jsou zaváděny nové povinnosti, můţe být nezbytné zavést dočasná opatření či umoţnit přiměřenou lhůtu k tomu, aby takové povinnosti vstoupily v platnost. Konání v přiměřené časové lhůtě. Tato zásada je stanovená čl. 7 Kodexu pouze obecně, a to tak, ţe veřejné orgány konají a plní své povinnosti v přiměřené časové lhůtě. Participace. Podle čl. 8 Kodexu pokud nemusí být daná činnost prováděna neodkladně, poskytnou veřejné orgány soukromým osobám příleţitost, a to vhodnými prostředky, k účasti na přípravě a zavádění správních rozhodnutí, jeţ ovlivňují jejich práva či zájmy. Úcta k soukromí. Veřejné orgány mají úctu k soukromí, a to zejména při zpracovávání osobních dat. Pokud při tom pouţívají elektronické prostředky, musí zajistit veškerá nezbytná opatření k zabezpečení soukromí.“34
3.3.2. Modelový kodex chování úředníků Doporučení Rady Evropy Re č. (2000) 10 obsahuje ve své příloze č. 4 tzv. Modelový kodex chování veřejných úředníků, který byl schválen Výborem ministrů dne 11. května 2000. Dle čl. 3 kodexu je jeho cílem je specifikovat standardy integrity a chování, jeţ musejí veřejní úředníci zachovávat, pomáhat jim v jejich dodrţování a informovat veřejnost o chování, jeţ je oprávněna očekávat od veřejných úředníků. V jednotlivých článcích kodexu 34
POTMĚŠIL, L. Dobrá správa“ v dokumentech Rady Evropy [online]. [cit. 2014-03-02]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/docDetail.aspx?docid=21308870&doctype=ART
31
lze identifkovat jednotlivé zásady, které pozoruhodně korespondují s katalogy dobré správy, které vydala například Vláda ČR nebo Veřejný ochránce práv. Zákonnost. Veřejný úředník musí vykonávat své povinnosti ve shodě s právem, s oprávněnými pokyny a s etickými standardy, které se vztahují k výkonu jeho funkce. Veřejný úředník musí jednat politicky neutrálně a nesmí se pokoušet mařit politiku, rozhodování a činnost veřejné správy, pokud jsou ve shodě s právem. Loajalita. Povinností veřejného úředníka je loajálně slouţit řádně ustavenému národnímu, místnímu nebo regionálnímu orgánu. Profesionality. Očekává se, ţe veřejný úředník bude jednat čestně, nestranně a efektivně a ţe bude vykonávat svoje povinnosti s nejvyšší mírou svých schopností, slušnosti a porozumění, výhradně s ohledem na veřejný zájem a podstatné skutečnosti. Veřejný úředník je zdvořilý jak k občanům, jimţ slouţí, tak ke svým nadřízeným, spolupracovníkům či podřízeným. Profesionalita. Při výkonu svých povinností veřejný úředník nesmí jednat svévolně ke škodě jakékoli osoby, skupiny osob nebo orgánu a musí vţdy brát zřetel na práva, povinnosti a oprávněné zájmy třetích osob. Nestrannost. Při rozhodování postupuje veřejný úředník podle práva, vykonává svoje diskreční pravomoci nestranně a bere v potaz jenom podstatné záleţitosti. Nepodjatost. Veřejný úředník nesmí připustit, aby se jeho soukromý zájem dostal do konfliktu s jeho veřejným postavením. Jeho odpovědností je vyhnout se konfliktu zájmů, ať reálných, potenciálních, nebo zjevných. Veřejný úředník nesmí nikdy vyuţít svého postavení k soukromému prospěchu. Důvěra veřejnosti. Veřejný úředník se musí chovat vţdy tak, aby důvěra veřejnosti v jeho integritu, nestrannost a efektivnost veřejné sluţby byla zachována a zvyšována. Odpovědnost. Veřejný úředník je odpovědný svému nadřízenému, pokud zákonem není stanoveno jinak. Mlčenlivost. Veřejný úředník je povinen nakládat se všemi informacemi a dokumenty, které získal ve svém postavení, s veškerou nezbytnou důvěrností. Oznamování. Pokud je veřejný úředník přesvědčen o tom, ţe se od něho vyţaduje, aby jednal způsobem, který není ve shodě s právem, je nesprávný nebo neetický, můţe způsobit špatnou správní činnost anebo je jinak neslučitelný s tímto kodexem, musí takovou věc oznámit podle právem stanoveného postupu. Veřejný úředník je povinen oznámit, v souladu s právem, 32
příslušným orgánům jakékoli podezření o porušení tohoto kodexu jinými veřejnými úředníky. Veřejný úředník, který podal oznámení v souladu s právním postupem a je přesvědčen o tom, ţe se nedomohl nápravy, můţe podat písemné oznámení vedoucímu úřadu. Jestliţe záleţitost nemůţe být vyřízena právem stanoveným postupem a odvoláním tak, aby byl dotčený veřejný úředník uspokojen, musí splnit uloţený úkol. Veřejný úředník je povinen ohlásit příslušným orgánům jakékoli podezření o protiprávní nebo trestné činnosti týkající se veřejné sluţby, o níţ se dozvěděl v průběhu svého zaměstnání. Vyšetření oznámených skutečností bude provedeno příslušnými orgány. Veřejná správa musí zajistit, ţe veřejnému úředníku nebude ke škodě, ţe splnil v dobré víře a na základě rozumných důvodů svoji oznamovací povinnost. Konflikt zájmů. Konflikt zájmů vzniká ze situace, v níţ veřejný úředník má soukromý nebo osobní zájem, který by mohl ovlivnit nestranný a objektivní výkon jeho úředních povinností. Osobní nebo soukromý zájem veřejného úředníka zahrnuje jakoukoli výhodu pro něj, jeho rodinu nebo blízké příbuzné a přátele, či osoby nebo organizace, s nimiţ je v obchodních nebo politických vztazích, stejně jako k tomu se vztahující finanční nebo civilní odpovědnost. Protoţe veřejný úředník je obvykle jedinou osobou, která je schopná vědět, zda se nachází v takové situaci, je osobně odpovědný za to, aby si uvědomil aktuální nebo potenciální konflikt zájmů, učinil opatření vyhnout se takovému konfliktu, oznámil svému nadřízenému konflikt, jakmile si ho uvědomí a přijal konečné rozhodnutí, jak čelit této situaci, nebo zbavit se výhody, která působí konflikt zájmů. Kdykoli je o to poţádán, veřejný úředník musí učinit prohlášení o případném konfliktu zájmů. Konflikt zájmů prohlášený před přijetím do veřejné sluţby anebo na novou pozici ve veřejné sluţbě musí být vyřešen dříve, neţ je dotčený kandidát na místo přijat. Politická nebo veřejná činnost. S ohledem na základní a ústavou zaručená práva musí veřejný úředník dbát na to, aby jeho politická činnost či účast v politických a veřejných debatách nesníţila důvěru veřejnosti i jeho zaměstnavatelů v jeho schopnost vykonávat své povinnosti nestranně a loajálně. Při výkonu svých povinností nesmí veřejný úředník připustit, aby byl vyuţíván pro stranické politické účely. Veřejný úředník musí dodrţovat restrikce politické činnosti, které zákon ukládá pro některé kategorie veřejných úředníků vzhledem k jejich postavení nebo k povaze jejich činnosti. Korupce. Veřejný úředník nesmí poţadovat nebo přijímat dary, úsluhy, pohostinství ani jiný prospěch pro sebe, svoji rodinu, blízké příbuzné a přátele, či osoby a organizace, k nimţ ho pojí nebo pojily obchodní nebo politické vztahy, které by mohly ovlivnit nestrannost, s kterou vykonává svoje povinnosti, nebo by mohly být odměnou vztahující se k jeho povinnostem. 33
To nezahrnuje běţnou pohostinnost nebo malý dárek. Jestliţe má veřejný úředník pochybnosti, zda můţe přijmout dar nebo pohostinství, musí poţádat o radu svého nadřízeného. Veřejný úředník nesmí připustit, aby se dostal do postavení, v němţ je zavázán nějaké osobě nebo nějakému orgánu. Rovněţ tak nesmí svým chováním ve veřejné funkci nebo v soukromém ţivotě zavdat příčinu ke svému vydírání jinými osobami.
3.4. Zásady dle Kodexu Evropské komise Evropská komise vydala dokument, který nese název Kodex řádného úředního chování zaměstnanců Evropské komise vůči veřejnosti. Tento dokument neplní úlohu tzv. sluţebního řádu, nýbrţ odvolává se ve svém čl. 1 přímo na výkon řádné správy (zřejmě synonymum pro dobrou správu). Kodex je rozdělen do šesti částí a jen první čtyři jeho části obsahují pravidla, která bychom mohli přiřadit pod výkon dobré správy. Pátá a šestá část pak obsahují normy o ochraně osobních údajů a důvěrných informací a vyřizování stíţností. Jednotlivé zásady výkonu dobré správy jsou následující: Zákonnost. Komise jedná v souladu s právem a uplatňuje pravidla a postupy uvedené v právních předpisech Unie. Zákaz diskriminace. Komise dodrţuje zásadu nediskriminace, a zejména zaručuje občanům rovné zacházení bez ohledu na jejich národnost, pohlaví, rasový nebo etnický původ, náboţenství nebo přesvědčení, zdravotní postiţení, věk nebo sexuální zaměření. Z tohoto důvodu je nutné, aby byl rozdílný přístup v obdobných případech zjevně opodstatněn zvláštní povahou kaţdého případu. Proporcionalita. Komise dbá na to, aby přijatá opatření byla přiměřená k vytčenému cíli. Komise zejména dbá na to, aby uplatňováním těchto pravidel nikdy nevznikalo správní nebo rozpočtové zatíţení, které by bylo nepřiměřené k předpokládanému uţitku. Soudržnost. Komise je ve svém úředním postupu soudrţná a dodrţuje svou běţnou praxi. Veškeré výjimky z tohoto pravidla musejí být řádně odůvodněné. Objektivita a nestrannost. Zaměstnanci vţdy jednají objektivně a nestranně, v zájmu Unie a pro blaho veřejnosti. Jejich činnost probíhá nezávisle v rámci politiky vymezené Komisí a jejich chování není nikdy vedeno osobními nebo národními zájmy nebo politickým nátlakem.
34
Informace o správních postupech. Při předloţení ţádosti o informace týkající se správního postupu Komise zaměstnanci zajistí, aby byly ţadateli tyto informace poskytnuty ve lhůtě stanovené pro příslušný postup. Vyslechnutí všech přímo zúčastněných stran. V případě, ţe právní předpisy Unie stanoví, ţe zúčastněné strany mají být vyslechnuty, zaměstnanci zajistí, aby jim bylo umoţněno přednést svá stanoviska. Povinnost odůvodnit rozhodnutí. Rozhodnutí Komise musí jasně stanovit důvody, na nichţ se zakládá, a musí být dáno na vědomí dotčeným osobám a stranám. Telefonní styk. Kaţdý zaměstnanec musí v telefonu představit sebe nebo svůj útvar a odpovídat na telefonáty co nejrychleji. Zaměstnanci odpovídající na dotazy poskytnou informace o záleţitostech, za něţ jsou přímo odpovědni, a v ostatních případech přesměrují volajícího na příslušný zdroj. V případě nutnosti odkáţí volající na svého nadřízeného nebo s ním odpověď předem konzultují. Jestliţe se dotazy týkají oblasti, za kterou je zaměstnanec přímo odpovědný, zjistí totoţnost volajícího a dříve neţ příslušnou informaci zpřístupní, ověří si, zda jiţ byla zveřejněna. Není-li tomu tak, můţe zaměstnanec předpokládat, ţe není v zájmu Unie tuto informaci zpřístupnit. V takovém případě musí vysvětlit, proč není s to informaci podat a odvolat se v příslušných případech na povinnost mlčenlivosti. Elektronická pošta. Zaměstnanci odpovídají na zprávy elektronické pošty neodkladně, v souladu s obecnými zásadami popsanými v oddíle týkajícím se telefonního styku. V případě, ţe však lze zprávu elektronické pošty vzhledem k její povaze povaţovat za dopis, vyřizuje se podle obecných zásad pro písemný styk a ve stejných lhůtách. Kodex upravuje ještě další pravidla řádného úředního chování zaměstnanců Komise, nicméně tyto jiţ dle mého soudu nemají charakter výkonu dobré správy.
35
4. Zhodnocení principu dobré správy v činnosti živnostenského úřadu Činnost ţivnostenského úřadu můţeme sledovat také optikou kritérií dobré správy. Ţivnostenská správa, resp. správa na úseku ţivnostenského podnikání, je zaměřena na veškeré rozhodující úkoly, které souvisí s ingerencí výkonné moci do podmínek ţivnostenského podnikání a jeho kontroly. Ţivnostenské podnikání představuje v současné době nejrozšířenější formu podnikání, a to z toho důvodu, ţe se jeho reţim vztahuje k většině podnikatelských činností. K revitalizaci institutu ţivnostenského podnikání u nás došlo v souvislosti se společenskými změnami započatými na sklonku roku 1989. Právní úprava tohoto reţimu je provedena zákonem o ţivnostenském podnikání (tzv. ţivnostenský zákon), přičemţ základním posláním tohoto zákona je vymezit podmínky pro vznik, změnu a zánik ţivnostenských oprávnění. Mimo to ţivnostenský zákon upravuje i pravidla pro výkon kontroly nad ţivnostenským podnikáním. Na obsah ţivnostenského zákona potom bezprostředně navazuje i zákon o ţivnostenských úřadech35. Právě na zákon o ţivnostenských úřadech se zaměříme, abychom se na jeho jednotlivých ustanoveních mohli pokusit o identifikování jednotlivých znaků a kritérií dobré správy. Tato analýza musí být doplněna příslušnými ustanoveními ţivnostenského zákona36, aby byla kompletní a také některými dalšími právními předpisy. Na úvod je třeba předeslat, ţe zásady dobré správy budou ilustrovány na jednotlivých úrovních ţivnostenských úřadů; v souladu s § 1 zákona ţivnostenskými úřady jsou: obecní ţivnostenské úřady, krajské ţivnostenské úřady a Ţivnostenský úřad České republiky. V ustanovení § 2 zákona o ţivnostenských úřadech je patrný značný akcent na zásadu zákonnosti, coţ je základní zásada dobré správy, obsaţená v dokumentech Vlády, Veřejného ochránce práv i Rady Evropy. V tomto ustanovení je zakotveno, ţe obecní ţivnostenský úřad vykonává činnosti v rozsahu stanoveném živnostenským zákonem, plní další úkoly stanovené zvláštními právními předpisy a dále jako centrální registrační místo přijímá přihlášky k registraci nebo oznámení na základě zvláštního právního předpisu od osob podnikajících na základě ţivnostenského oprávnění, přijímá oznámení a hlášení v oblasti sociálního zabezpečení od fyzických osob podnikajících na základě ţivnostenského oprávnění, a to 35 36
zákon č. 570/1991 Sb., o ţivnostenských úřadech zákon č. 455/1991 Sb., o ţivnostenském podnikání (ţivnostenský zákon)
36
v rozsahu stanoveném zvláštními právními předpisy, přijímá oznámení osob podnikajících na základě ţivnostenského oprávnění o vzniku volných pracovních míst nebo jejich obsazení a konečně i přijímá oznámení a hlášení fyzických osob podnikajících na základě ţivnostenského oprávnění vůči zdravotním pojišťovnám v rozsahu stanoveném zvláštním právním předpisem. Zásada zákonnosti je následně v ustanovení § 2 odst. 2 téhoţ zákona doplněna o zásadu součinnosti, kdyţ je stanoveno, ţe obecní ţivnostenský úřad předává ve lhůtě stanovené zvláštním právním předpisem podání, která obdrţí podle odstavce 1, příslušným správním úřadům, které dále postupují podle příslušných zvláštních právních předpisů. Přitom obecní ţivnostenský úřad neposuzuje úplnost nebo věcnou správnost těchto podání. Důrazem na lhůtu, ve které mají dotčené úřady spolupracovat, je pak v činnosti ţivnostenského úřadu pamatováno na zásadu včasnosti, coţ je zásada prosazována coby atribut dobré správy v dokumentu vydaném Veřejným ochráncem práv. Zásada součinnosti je pak patrná obzvlášť z vymezení pravomocí krajských ţivnostenských úřadů, kdyţ je v § 3 odst. 1 zákona o ţivnostenských úřadech stanoveno, ţe krajský ţivnostenský úřad vykonává řídící, koordinační, kontrolní a metodickou činnost, a to včetně výkonu funkce centrálních registračních míst a jednotných kontaktních míst, vůči obecním živnostenským úřadům ve svém správním obvodu; obecním živnostenským úřadům ve svém správním obvodu může nařídit provedení živnostenské kontroly, dále rozhoduje o odvolání proti rozhodnutím obecních živnostenských úřadů ve svém správním obvodu, spolupracuje na úseku živnostenského podnikání s příslušnými správními úřady, v jejichž působnosti jsou odvětví, ve kterých se provozuje živnostenské podnikání, s hospodářskými komorami, podnikatelskými svazy a sdruženími, je oprávněn vyžadovat od ústředních správních úřadů potřebná stanoviska a vyjádření, je provozovatelem živnostenského rejstříku a plní další úkoly stanovené zvláštními právními předpisy. Prakticky to samé platí i ohledně pravomocí Ţivnostenského úřadu České republiky. V ustanovení § 6 odst. 1 a 2 zákona o ţivnostenských úřadech je explicitně vyjádřena zásada mlčenlivosti. Dle těchto norem zaměstnanci obcí, krajů a státu zařazení do živnostenských úřadů jsou oprávněni požadovat potřebné doklady, údaje a písemná nebo ústní vysvětlení týkající se předmětu jejich činnosti v rozsahu stanoveném živnostenským zákonem. Zaměstnanci obcí, krajů a státu zařazení do živnostenských úřadů jsou povinni zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o kterých se dozvěděli v souvislosti s výkonem své činnosti. Porušením povinnosti mlčenlivosti není plnění povinností vůči příslušnému orgánu 37
podle zvláštního právního předpisu o boji proti legalizaci výnosů z trestné činnosti nebo zvláštního právního předpisu o provádění mezinárodních sankcí za účelem udržování mezinárodního míru a bezpečnosti, ochrany základních lidských práv a boje proti terorismu. Poměrně výrazně se dle mého názoru v činnosti ţivnostenského úřadu projevuje princip dobré správy v ustanovení § 8 odst. 2 ţivnostenského zákona, podle kterého živnost nemůže provozovat fyzická nebo právnická osoba, a to po dobu 3 let od právní moci rozhodnutí o zamítnutí insolvenčního návrhu proto, že majetek dlužníka nebude postačovat k úhradě nákladů insolvenčního řízení. Živnost dále nemůže provozovat fyzická nebo právnická osoba, a to po dobu 3 let od právní moci rozhodnutí o zrušení konkursu proto, že majetek dlužníka je zcela nepostačující pro uspokojení věřitelů. Živnostenský úřad může prominout překážku uvedenou ve větě první nebo druhé, jestliže dlužník prokáže, že u něho jsou splněny předpoklady pro řádné plnění povinností při podnikání a pro řádné plnění finančních závazků. Operuje se zde s určitou mírou tzv. správního uváţení, ovšem v jeho východiscích s ohledem na důvody prominutí dotčených skutečností ze strany úřadu můţeme spatřovat zásadu profesionality (úřad zde projevuje určitou míru porozumění a vstřícnosti) a také zásadu rozhodování, neboť úřad zde dbá na to, aby rozhodnutí nebylo z objektivního hlediska vnímáno jako nespravedlivé. Zásada zákonnosti je v ţivnostenském zákoně zmíněna na více místech, nejvýrazněji však v ustanovení § 27, ve kterém je zakotveno, ţe živnostenský úřad stanoví nebo změní podnikateli podmínky provozování živnosti na základě tohoto zákona anebo na základě zvláštních právních předpisů. V ustanovení § 31 odst. 8 ţivnostenského zákona, dle kterého je podnikatel povinen zajistit, aby v provozovně určené pro prodej zboží nebo poskytování služeb spotřebitelům byla v prodejní nebo provozní době určené pro styk se spotřebiteli přítomna osoba splňující podmínku znalosti českého jazyka nebo slovenského jazyka; pokud má živnostenský úřad pochybnosti, může zkoumat splnění této podmínky pohovorem, při kterém posuzuje, zda je tato osoba schopna plynně a jazykově správně reagovat na otázky vztahující se k běžným situacím denního života a podnikání a zda umí ústně sdělit obsah textu z denního tisku, se dle mého názoru silně projevuje zásada efektivity a také zásada participace. Dle § 47 odst. 1 ţivnostenského zákona splnil-li ohlašovatel všechny podmínky stanovené zákonem, provede živnostenský úřad zápis do živnostenského rejstříku do 5 pracovních dnů ode dne doručení ohlášení a vydá podnikateli výpis. Vzhledem k relativně 38
krátké lhůtě, kterou má úřad k provedení zápisu a vydání výpisu lze mít za důvodné, ţe zákonodárce zde měl na zřeteli zásadu rychlosti anebo, jak tento princip formuloval veřejných ochránce práv, také zásadu včasnosti. Tytéţ zásady pak můţeme vysledovat v ustanovení § 47 odst. 4 ţivnostenského zákona, podle kterého nemá-li ohlášení náležitosti podle § 45 a 46, vyzve živnostenský úřad ohlašovatele ve lhůtě podle odstavce 1 k odstranění závad. Ve výzvě stanoví přiměřenou lhůtu k jejich odstranění, nejméně však 15 dnů. Jsou-li k tomu závažné důvody, může živnostenský úřad na žádost podnikatele prodloužit lhůtu i opakovaně. Po dobu lhůty uvedené ve výzvě neběží lhůta pro provedení zápisu do živnostenského rejstříku a vydání výpisu. Vzhledem k legální moţnosti stanovení „přiměřené“ lhůty můţeme navíc povaţovat toto ustanovení jako výraz zásady přiměřenosti. Zásadu rychlosti a včasnosti můţeme stejně tak vysledovat v ustanovení § 54 odst. 1, dle kterého živnostenský úřad do 5 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o udělení koncese provede zápis do živnostenského rejstříku a podnikateli vydá výpis. Zásada součinnosti je patrná z § 48 ţivnostenského zákona, podle nějţ živnostenský úřad zašle výpis, případně jiným způsobem (§ 60 odst. 5) sdělí údaje o živnosti a o podnikateli místně příslušnému správci daně vykonávajícímu správu daně z příjmů, Českému statistickému úřadu, správě sociálního zabezpečení místně příslušné podle bydliště nebo sídla podnikatele, u zahraniční osoby podle místa povoleného pobytu, sídla nebo umístění organizační složky závodu zahraniční osoby, příslušné zdravotní pojišťovně, je-li mu známa, orgánu nebo organizaci, která podle zvláštního zákona vede registr všech pojištěnců všeobecného zdravotního pojištění, a rejstříkovému soudu u osob, které se zapisují do obchodního rejstříku. Tato povinnost živnostenského úřadu se vztahuje i na změny v živnostenském rejstříku, včetně změn živnostenského oprávnění při pokračování v provozování živnosti po úmrtí podnikatele, na přerušení a pozastavení provozování živnosti, na rozhodnutí o zrušení živnostenského oprávnění, na rozhodnutí o tom, že živnostenské oprávnění ohlášením nevzniklo, a na opatření vydané podle § 47 odst. 10 a 11. Dle § 49 odst. 1 ţivnostenského zákona je podnikatel povinen živnostenskému úřadu oznámit všechny změny a doplnění týkající se údajů a dokladů, které jsou stanoveny pro ohlášení živnosti, a předložit doklady o nich do 15 dnů ode dne jejich vzniku; to neplatí, pokud jde o změny a doplnění již zapsané v základních registrech, v obchodním rejstříku nebo v informačním systému evidence obyvatel, pokud je podnikatel občanem České republiky, anebo v informačním systému cizinců, pokud je podnikatel cizincem. Změny a doplnění údajů získaných z těchto registrů, systémů nebo z obchodního rejstříku zapíše živnostenský úřad bez 39
zbytečného odkladu do živnostenského rejstříku. Vzhledem k neurčité formulaci lhůty „bez zbytečného odkladu“ je patrné, ţe zákonodárce usiloval o naplnění zásady rychlosti, zásady efektivity a zřejmě i zásady včasnosti a zásady přiměřenosti. To samé platí i o pravidlu obsaţeném v § 56 odst. 1 ţivnostenského zákona, podle nějţ je podnikatel povinen oznámit živnostenskému úřadu všechny změny a doplnění týkající se údajů a dokladů, které jsou stanoveny jako náležitosti žádosti o koncesi a předložit o nich doklady do 15 dnů ode dne jejich vzniku; to neplatí, pokud se jedná o změny a doplnění již zapsané v základních registrech, v obchodním rejstříku nebo v informačním systému evidence obyvatel, pokud je podnikatel občanem České republiky, anebo v informačním systému cizinců, pokud je podnikatel cizincem. Změny a doplnění údajů získaných z těchto registrů, systémů nebo z obchodního rejstříku zapíše živnostenský úřad bez zbytečného odkladu do živnostenského rejstříku. V rámci ţivnostenských kontrol je silně akcentována zásada zákonnosti. Ta je sice na prvním místě v právní teorii formulována jako nutnost úřadu postupovat v souladu se zákonem, nicméně dle mého soudu se dá rozšířit i na povinnost úřadu sledovat a kontrolovat, zda je chování adresátů právních norem v souladu se zákonem. Tento aspekt zásady zákonnosti můţeme vysledovat například v § 60a ţivnostenského zákona, dle kterého živnostenskou kontrolu provádějí v rámci své působnosti živnostenské úřady, které sledují, zda a jak jsou plněny povinnosti stanovené živnostenským zákonem, ustanoveními zvláštních právních předpisů vztahujícími se na živnostenské podnikání, poskytování služeb podle § 69a a na podmínky provozování živnosti uložené v rozhodnutí o udělení koncese. Živnostenské úřady kontrolují dodržování povinností při značení lihu a nakládání s lihem podle zákona upravujícího povinné značení lihu, pokud porušení těchto povinností zjistí při výkonu své jiné působnosti, dodržování povinností při značení tabákových výrobků podle zákona upravujícího spotřební daně a dodržování zákazu prodeje lihovin a tabákových výrobků podle zákona upravujícího spotřební daně. Zjistí-li, že došlo k porušení povinnosti nebo porušení zákazu, sdělí tuto skutečnost bezodkladně správci spotřební daně. Ustanovení § 60b ţivnostenského zákona je pak výrazem zásady právní jistoty (tato zásada je obsaţena zejména v katalogu Rady Evropy). Dle této normy Vydává-li obec nebo kraj průkaz osoby vykonávající kontrolu, prokazují se zaměstnanci živnostenského úřadu při kontrole tímto průkazem. Nevydává-li obec nebo kraj průkaz podle věty první, prokazují se zaměstnanci živnostenského úřadu vykonávající kontrolu písemným pověřením k jednotlivé kontrole. Dle mého názoru je zde právní jistota občana – ţivnostníka posílena právě nutností 40
identifikace úřední osoby z toho důvodu, aby nebyl občan šikanován podvodným prováděním kontrol či kontrol úředních osob, které k tomu nemají oprávnění. Zásada právní jistoty a zároveň zásada nestrannosti jsou vyjádřeny ustanovením § 60c, dle kterého je podnikatel oprávněn přizvat v průběhu kontroly jím zvolenou třetí osobu. Nepřítomnost třetí osoby není důvodem k přerušení kontroly. Třetí osoba je pak jednak svědkem prováděné kontroly a jednak garantem nezaujatého postupu úředních osob. Nejsilněji je jiţ výše zmíněná zásada součinnosti s orgány ţivnostenského úřadu zakotvena v § 68 ţivnostenského zákona. Ustanovení přímo nese název Součinnost orgánů státní správy a dle něj orgány, provádějící kontrolu podle zvláštních předpisů, vzájemně spolupracují, zasílají opis rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o závažném porušení zvláštních předpisů podnikatelem, příslušnému živnostenskému úřadu ve lhůtě 30 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. V téže lhůtě příslušnému živnostenskému úřadu oznamují i případy neoprávněného podnikání zjištěné při výkonu jejich činnosti. Tím není dotčena povinnost mlčenlivosti stanovená zvláštním zákonem. Živnostenské úřady ve lhůtě 30 dnů ode dne zjištění informují jednotlivé specializované orgány, zejména orgány dozírající na dodržování hygienických, bezpečnostních a požárních předpisů a orgány České obchodní inspekce, o porušování příslušných zvláštních předpisů osobami provozujícími činnost, která je předmětem živnosti. V ustanoveních ţivnostenského zákona § 71 odst. 1 a 2, kterými je určena místní příslušnost ţivnostenských úřadů, je dle mého názoru zakotvena zásada otevřenosti, neboť dle těchto ustanovení podání podle tohoto zákona lze učinit u kteréhokoliv obecního živnostenského úřadu. K postupu podle tohoto zákona je příslušný obecní živnostenský úřad, kterému bylo podání doručeno jako prvnímu. V řízení o správních deliktech právnických a podnikajících fyzických osob podle tohoto zákona a v řízení o zrušení živnostenského oprávnění nebo pozastavení provozování živnosti se místní příslušnost živnostenského úřadu určuje podle správního řádu; to neplatí, jedná-li se o zrušení živnostenského oprávnění na žádost podnikatele. V řízení o přestupcích se místní příslušnost živnostenského úřadu určuje podle zákona o přestupcích. Zvláště pak první z obou zmíněných ustanovení je formulováno tak, aby občany co nejméně zatěţovalo byrokracií a umoţnilo jim podat podání na jakýkoliv úřad. Ta samá zásada je pak obsaţena v § 72 ţivnostenského zákona, podle níţ podání podle tohoto zákona obecnímu živnostenskému úřadu lze učinit prostřednictvím kontaktního místa veřejné správy. Kontaktní místo veřejné správy přijaté podání neprodleně doručí obecnímu živnostenskému úřadu, který si podatel zvolí. Pokud si podatel obecní 41
živnostenský úřad nezvolí, doručí se podání obecnímu živnostenskému úřadu příslušnému podle místa podání. Je-li podání učiněno u zastupitelského úřadu a nezvolí-li si podatel obecní živnostenský úřad, určuje se příslušnost obecního živnostenského úřadu podle správního řádu. Analýzou zvláštních předpisů – ţivnostenského zákona a zákona o ţivnostenských úřadech – se dle mého názoru nevyčerpávají právní normy, kterými se řídí ţivnostenské úřady a jeţ zároveň nesou některé z principů dobré správy. Jedná se například o zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (dále jen „zákon o odpovědnosti za škodu“). Tento zákon je v podstatě legislativním vyjádřením zásady odpovědnosti, přičemţ je zřejmé, ţe svou působností pokrývá i činnost ţivnostenských úřadů. Stát odpovídá za škodu, které při výkonu státní moci způsobily jeho orgány, tuto moc jménem státu vykonávající a to bez jakýchkoliv výjimek. Orgány státu jsou v dané souvislosti míněny veškeré organizační sloţky státu, které podle zákona vykonávají státní moc a to bez ohledu na to, zda se jedná o moc výkonnou či soudní. Státní orgány jsou zákonem zřízeny výlučně k plnění úkolů státu. K tomu, aby konkrétní subjekt byl státním orgánem, musí jej zákon, a pouze zákon, za státní orgán výslovně označit popř. jej vymezit v rámci definované struktury orgánů státu. Dojde-li ke škodě jinak, neţ při výkonu státní správy, posuzuje se tato škoda podle občanského zákoníku. Stát odpovídá za škodu obcí a krajů, jakoţto územních samosprávných celků v případě, kdy tyto rozhodují v přenesené působnosti. Za přenesenou působnost se, v souladu s ustanovením § 29-30 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích a § 61-66e zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, povaţuje výkon státní správy v rozsahu, který zákon konkrétnímu územnímu samosprávnému celku svěřuje. K přenesení působnosti k výkonu státní správy na územní samosprávné celky můţe dojít pouze a jenom zákonem a to vţdy pouze v rozsahu tímto stanoveném. V současnosti je jiţ většinou v textu zákonů výslovně uvedeno, kdy se v daném konkrétním případě jedná o výkon přenesené působnosti státu nejen orgánem územní samosprávy ale i jinou osobou. Protoţe subjektem odpovědnosti za škodu je stát, je nutno stanovit orgány, které jménem státu budou vystupovat v odpovědnostních vztazích, neboť stát nikdy nemůţe jednat přímo a v právních veřejnoprávních vztazích vystupuje a jedná vţdy prostřednictvím svých orgánů. Půjde nejen o účast na soudním jednání, ale o účast ve všech právních vztazích, které mohou v rámci odpovědnosti za škodu nebo v souvislosti s regresními úhradami vzniknout. 42
Přirozeně ohledně činnosti ţivnostenského úřadu ve správním řízení platí to, co bylo v kapitole 2.2.2 řečeno ohledně konstituce principu dobré správy ve správním řádu. Zejména to platí o ustanovení § 4 správního řádu, dle kterého každý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, má povinnost se k dotčeným osobám chovat zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc, a v němţ tedy můţeme identifikovat zásadu profesionality a zásadu otevřenosti v činnosti ţivnostenského úřadu a dále o ustanovení § 8 správního řádu, dle nějţ správní orgány dbají vzájemného souladu všech postupů, které probíhají současně a souvisejí s týmiž právy nebo povinnostmi dotčené osoby. Na to, že současně probíhá více takových postupů u různých správních orgánů nebo u jiných orgánů veřejné moci, je dotčená osoba povinna správní orgány bezodkladně upozornit. Správní orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy; v tomto ustanovení je zřejmá zásada součinnosti ţivnostenského úřadu. Doposud nedotčený princip ţivnostenského úřadu ohledně informování veřejnosti, který nebyl vyjádřen v ţivnostenském zákoně ani v zákoně o ţivnostenských úřadech, je třeba hledat také ve správním řádu, konkrétně v jeho § 26 odst. 1 a 2, dle kterých každý správní orgán zřizuje úřední desku, která musí být nepřetržitě veřejně přístupná. Pro orgány územního samosprávného celku se zřizuje jedna úřední deska. Obsah úřední desky se zveřejňuje i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Toto ustanovení se nevztahuje na fyzické osoby, které vykonávají působnost správního orgánu, s výjimkou podnikajících fyzických osob, u nichž výkon této působnosti souvisí s předmětem podnikání. V ostatních právních předpisech je porůznu s vazbou na ţivnostenský úřad patrná zásada součinnosti s tím, ţe tentokrát se předpokládá aktivní iniciace součinnosti ze strany zvláštního úřadu, zatímco ţivnostenský úřad je tentokrát recipientem a k součinnosti je osloven. Jedná se například o ustanovení § 238 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, dle nějţ správce daně při zjištění, že daňový subjekt nevykonává činnost nebo nepobírá příjmy podrobené dani, učiní opatření potřebná k urychlenému zjištění, stanovení a vybrání daně, jakož i k úhradě nedoplatků. Pokud daňový subjekt nevykonává činnost nebo nepobírá příjmy podrobené dani déle než 4 roky, oznámí správce daně tuto skutečnost příslušnému živnostenskému úřadu, popřípadě jinému orgánu veřejné moci, který vydal povolení nebo oprávnění, na jehož základě byl daňový subjekt registrován, či ustanovení § 40 odst. 7 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, dle kterého zdravotní pojišťovny dávají podnět živnostenskému úřadu ke zrušení
43
živnostenského oprávnění podnikateli z důvodu neplnění závazků podnikatele platit pojistné na veřejné zdravotní pojištění. Některé ze zásad principu dobré správy nebyly základními ani zvláštními předpisy v činnosti ţivnostenského úřadu dotčeny. Jedná se zejména o ekonomické zásady, jakými jsou hlavně střet zájmů, zákaz korupce a nakládání se svěřenými prostředky. To ovšem neznamená, ţe by tyto zásady nebyly v činnosti ţivnostenského úřadu sledovány a dodrţovány, jen je třeba je hledat v předpisech, které se obecně zaměřují na hospodaření státu. Hlavním takovým předpisem je pak zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, který zejména v ustanovení § 14 odst. 1-4 stanoví, ţe majetek musí být využíván účelně a hospodárně k plnění funkcí státu a k výkonu stanovených činností; jiným způsobem lze majetek použít nebo s ním naložit pouze za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem anebo tímto zákonem. Organizační složka si počíná tak, aby svým jednáním majetek nepoškozovala a neodůvodněně nesnižovala jeho rozsah a hodnotu anebo výnos z tohoto majetku. Příslušná organizační složka vede majetek v účetnictví a provádí jeho inventarizace podle zvláštních právních předpisů, pokud tento zákon anebo jiný zvláštní právní předpis nestanoví jinak. Příslušná organizační složka pečuje o zachování majetku a jeho údržbu, a pokud to připouští jeho povaha, i o jeho zlepšení nebo rozmnožení. Chrání jej před poškozením, zničením, ztrátou, odcizením nebo zneužitím. Příslušná organizační složka důsledně využívá všechny právní prostředky při uplatňování a hájení práv státu jako vlastníka a při ochraně majetku před neoprávněnými zásahy a včas uplatňuje právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení. Zvláštní právní předpis může stanovit, ve kterých případech a za jakých podmínek v řízení před soudy a jinými orgány ve věcech týkajících se majetku vystupuje za stát jiná než příslušná organizační složka. Lze tudíţ shrnout, ţe ve výše uvedených odstavcích nacházíme podporu dobré správy buď přímo v hlavním legislativním předpisu, případně v jiných normách, které v dostatečné míře prokazují zájem zákonodárců o zaručení práva na dobrou správu pro občany. Bylo rovněţ prokázáno, ţe není-li některá ze zásad dobré správy nedílnou součástí hlavní legislativní normy, je dostatečně ukotvena v jiném, doplňujícím předpisu, či jiné právní normě, která dostatečným a ţádoucím způsobem koriguje samotnou činnost a výkon veřejné a dobré správy všech ţivnostenských úřadů.
44
Závěr Pod pojem „dobrá správa“ lze zařadit skupinu poţadavků, které si kladou za cíl zajistit kvalitní a řádné fungování veřejné správy v podmínkách a prostředí moderního demokratického právního státu zaloţeného na úctě a respektu k základním právům a svobodám jednotlivců. Jinak řečeno, má se jednat o takový výkon veřejné správy, který lze označit přídavným jménem vyjadřujícím jeho pozitivní vlastnost – dobrý. Tomuto poţadavku je věnována značná pozornost, a to jak na úrovni národní, tak i mezinárodní, kde významnou roli sehrála Rada Evropy, ale významným způsobem k němu přispěly i orgány Evropské unie. Tato bakalářská práce se zaměřuje, nejdříve formou exkurzu, na charakteristiku pojmu „veřejná správa“ a návazně i na teoretické vymezení pojmu „dobrá správa“ a identifikaci tohoto principu v českých právních předpisech. Jak je zjevné z výše provedené analýzy, je tento princip akcentován zejména v zákonech schválených legislativci po roce 2009, coţ mimo jiné svědčí o tom, jak mladá a zároveň aktuální je disciplína dobré správy v právním řádu českém i evropském. Pojem dobré správy je nutno důkladně a podrobně nastudovat v teorii, aby mohl být identifikován v předpisech, neboť samotný termín „dobrá správa“ zákony často neuţívají doslovně. V další části práce bylo přistoupeno ke katalogovému výčtu jednotlivých zásad dobré správy. Ovšem při samotném zkoumání jednotlivých zdrojů bylo zjištěno, ţe různí původci těchto katalogů přistoupili k formulování jednotlivých zásad poněkud odlišně, a tak bylo zapotřebí postupně provést výčet zásad dle Vlády České republiky, veřejného ochránce práv, Rady Evropy a Evropské komise, přičemţ kaţdý z těchto orgánů formuloval do jisté míry své vlastní principy dobré správy odlišně neţ ti ostatní, ale mnohdy se také tyto principy vzájemně shodovaly (naprosto zřejmé je to zejména u zásady zákonnosti). Poslední část práce je částí praktickou, která je věnována rozboru výkonu dobré správy v činnosti ţivnostenského úřadu; tato část práce si vyţádala nejen pečlivé studium základních předpisů majících relaci k činnosti ţivnostenského úřadu, ale i různých dalších předpisů souvisejících. Z této analýzy vyplynulo, ţe aspekt dobré správy je v činnosti ţivnostenského úřadu hojně zastoupen, byť je různě rozptýlen do většího mnoţství předpisů a nebývá ani výrazem „dobrá správa“ označen. Lze jednoznačně konstatovat a prokázat, ţe problematika dobré správy je poměrně dobře ukotvena v právním systému České republiky. Pokud nelze dovodit právo na dobrou správu v „hlavní“ normě, je zcela nepochybně vyvozena v jiných normách, které s výkonem 45
příslušné státní správy či samosprávy souvisí a determinují veškerou její činnost a aktivity. Sice tímto výrokem nemůţeme garantovat správnou činnost jedince jako úředníka, ale můţeme zcela klidně prohlásit, ţe právo na dobrou správu je zajištěno.
46
Prameny Literatura HENDRYCH, D. a kol. Správní právo, 7. vyd., Praha: C. H. Beck, 2009, ISBN 978-80-7400049-2 JAMELKA, L. a kol. Správní řád, 2. vyd., Praha: C. H. Beck, 2009, ISBN 978-80-7400157-4 JENÍČEK, V. a kol. Vyvážený rozvoj na globální a regionální úrovni, 1. vyd., Praha: C. H. Beck, 2010, ISBN 978-80-7400-195-6 KADEČKA, S. a kol. Sborník z 6. letní mezinárodní konference uskutečněné pod záštitou JUDr. Pavla Varvařovského, veřejného ochránce práv, a prof. JUDr. Naděţdy Rozehnalové, CSc., děkanky Právnické fakulty Masarykovy univerzity, ve dnech 23. aţ 24. června 2011 v Kroměříţi KADEŘÁBKOVÁ, J., MATES, P. Úvod do regionálních věd a veřejné správy, Plzeň: Aleš Čeněk s.r.o., 2004, ISBN 978-80-864-7380-2 KOLMAN, P. Transparentnost veřejné správy aneb jde o opatření obecné povahy? , Jurisprudence, 2013, č. 2, ISSN 1802-3843 LANGÁŠEK, T. Principy dobré správy po přijetí nového správního řádu, Správní právo, 2008, č. 4-5, ISSN 0139-6005 LANGÁŠEK, T. Principy dobré správy v praxi evropských ombudsmanů, Právní rozhledy, 2002, č. 3, ISSN 1210-6410 LICHNOVSKÝ, O., ONDRÝSEK, R. a kol. Daňový řád. Komentář, 2. vyd., Praha: C. H. Beck, 2011, ISBN 978-80-7400-390-5 MACHAČKOVÁ, J. a kol. Stavební zákon. Komentář, 2. vyd., Praha: C. H. Beck, 2013, ISBN 978-80-7400-492-6 MATES, P. Příspěvek k dobré správě, Právní zpravodaj, 2007, č. 1, ISSN 1212-8694 NEDVĚDICKÁ, J. Správní uváţení v daňovém řízení, Daně a právo v praxi, 2008, č. 4, ISSN 1211-7293 POMAHAČ, R. a kol. Veřejná správa, 1. vyd., Praha: C. H. Beck, 2002, ISBN 978-80717-9748-7 47
PRŮCHA, P. Správní právo. Obecná část, 5. vyd., Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2003, ISBN 80-210-2763-0 ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ, K., LACHMANN, M., POTĚŠIL, L. Stavební zákon. Komentář, 1. vyd., Praha: C. H. Beck, 2013, ISBN 978-80-7400-462-9 RYS, R. Správní věda, nauka o správních reformách a teorie reforem, Časopis pro právní vědu a praxi, 2010, č. 2, ISSN 1210 -9126 SKULOVÁ, S. Princip dobré správy jako součást modernizace veřejné správy, Právník, 2005, č. 6, ISSN 0231 -6625 TARANDA, P. Dobrá správa ve veřejné správě - nový anebo jen prázdný pojem?, Daně a právo v praxi, 2006, č. 9, ISSN 1211-7293 TITTELBACHOVÁ, Š. Turismus a veřejná správa, 1. vyd., Praha: Grada Publishig, 2011, ISBN 978-80-247-3842-0 VIDKLÁKOVÁ, O., ZÁŘECKÝ, P. K obecným otázkám reformy veřejné správy, Správní právo, 1993, č. 6, ISSN 0139-6005
Právní předpisy zákon č. 455/1991 Sb., o ţivnostenském podnikání (ţivnostenský zákon) zákon č. 570/1991 Sb., o ţivnostenských úřadech zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv zákon č. 128/2000 Sb., o obcích zákon č. 129/2000 Sb., o krajích zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích 48
zákon č. 218/2002 Sb., o sluţbě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (sluţební zákon) zákon č. 500/2004 Sb., správní řád zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád)
Ostatní prameny Vláda ČR, Důvodová zpráva k zákonu č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, zvláštní část Vláda ČR, Důvodová zpráva k zákonu č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), zvláštní část usnesení Vlády ČR ze dne 21. 3. 2001, Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě usnesení Vlády ČR ze dne 9. 5. 2012, o Etickém kodexu úředníků a zaměstnanců veřejné správy Doporučení Rady Evropy Re č. (2007) 7, o dobré veřejné správě/good governance ze dne 20. 6. 2007 Doporučení Rady Evropy Re č. (2000) 10, Modelový kodex chování úředníků ze dne 11. 5. 2000 Kodex řádného úředního chování zaměstnanců Evropské komise vůči veřejnosti Veřejná správa [online]. [cit. 2014-03-01]. Dostupné z: http://www.sagit.cz/pages/lexikonheslatxt.asp?cd=155&typ=r&levelid=SP_491.HTM POTMĚŠIL, L. Dobrá správa“ v dokumentech Rady Evropy [online]. [cit. 2014-03-02]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/docDetail.aspx?docid=21308870&doctype=ART
49
