PPS. Eenentwintig Kritische Succesfactoren voor PPS in Nederland en daarbuiten

PPS may 2004

Eindverslag NABU PPS werkgroepprogramma “Paving the Road to Rome – PPP as a framework for building and managing sustainable infrastructure projects”

Eenentwintig Kritische Succesfactoren voor PPS in Nederland en daarbuiten

nabu report

Inhoud 3

Inleiding

4

Wat is PPS?

6

Evaluatie Nederlandse en Britse PPS/PFI-projecten

7

Evaluatie Workshops in het licht van evaluatie A59 en ECI en EIC rapporten 7 7 7 7 8 8 8 9 9 9 10 10 10 10 11 11 12 12 13 13 13 13 14 14 14

Inleiding Voorbereidingsfase Welke soorten projecten? Omvang project Dealflow Publiek consortium Specificaties Tijdig betrekken van private partijen verhoogt slaagkans Marktconsultatie Kennisoverdracht binnen overheid Aanbestedingsproces Soorten procedures Transparantie Fouten in de procedure Beperking van transactiekosten. Risicoverdeling Oog voor elkaars belangen – personele aspecten / cultuur Het ideale sponsorteam – selectiecriteria teveel gericht op zelf uitvoeren en niet op managen Financieringsaspecten Zekerheden Corporate versus project finance Exit strategie / Herfinanciering Betrokkenheid institutionele “lenders” Rol advisor / arranger: vermijden conflicts of interests Lender’s due diligence: een noodzakelijk kwaad

15 Samenvatting – 21 Kritische Succesfactoren voor PPS-projecten – met name infrastructurele – in Nederland en daarbuiten 17 Annex 1 – Sprekers en inleiders Kick-off sessie, Werkgroepen en Themadag 18 Annex 2 – 21 Critical Success Factors for infrastructural PPP-projects in the Netherlands and abroad

Written by Arent van Wassenaer, Norton Rose This document is written as a general guide only. This report has been compiled from publicly available information and has not been independently verified. It is not intended to contain definitive legal advice, which should be sought as appropriate in relation to a particular matter. © NABU and Norton Rose 2004 Edition No. NR0979 04/04 Extracts may be copied provided their source is acknowledged.

inleiding In het tweede halfjaar van 2003 heeft de NABU, samen met Norton Rose advocaten, een aantal sessies – een kick-off sessie en een drietal werkgroepen – georganiseerd rondom het thema PPS. Aan de hand van een denkbeeldig project – de verbetering van de A2 tussen Amsterdam en de Belgische grens met behulp van PPS-structuren (“the Road to Rome”) – zijn achtereenvolgens de volgende thema’s besproken: • Werkgroep 1 – PPS vanuit overheidsperspectief, • Werkgroep 2 – PPS vanuit privaat perspectief, en • Werkgroep 3 – PPS vanuit financieel perspectief. De discussies tijdens de drie werkgroepen werden ingeleid door ervaringsdeskundigen afkomstig uit de geledingen van overheid, aannemerij, de financiële sector en adviseurs. Deelnemers aan het programma ontvingen tevens de brochures “Public Private Partnerships – A Review to the Key Issues” van het European Construction Institute, “EIC White Book on BOT/PPP” van de European International Contractors, en “Marktconsultaties – een dialoog tussen markt en overheid”, uitgegeven door het Kenniscentrum PPS. Deze bundel bevat de neerslag van dit NABU programma, aan de hand van een aantal tijdens die wokshops ondersteunde

stellingen, en geeft een beschrijving van de door de deelnemers als Kritische Succesfactoren ervaren meest belangrijke criteria waaraan bij de voorbereiding en uitvoering van PPS-projecten moet worden voldaan om tot succes – in de zin van: voldoet voor alle betrokkenen aan de aan dat project te stellen doelstellingen – te kunnen leiden. Deze bundel is – als concept-rapport – besproken op de themavergadering van de NABU op 18 maart 2004 en wordt hierbij als definitief rapport vastgesteld. Het bestuur van de NABU heeft in dit kader met voldoening kennis genomen van de mededeling van de heer W. Moerman, directeur van het Kenniscentrum PPS, tijdens de Themadag op 18 maart, dat dit rapport boven de deuren van al diegenen die zich in Nederland met PPS bezighouden, dient te worden gespijkerd. Het bestuur van de NABU spreekt de wens uit dat deze bundel een bijdrage kan leveren aan een succesvolle ontwikkeling van infrastructurele PPS-projecten in Nederland en daarbuiten. Het bestuur dankt een ieder die aan deze discussie, door deelname aan kick-off sessie of aan werkgroepen, een bijdrage heeft willen leveren. Gouda, april 2004

NABU and Norton Rose April 2004 NABU Report 3

wat is

PPS? PPS staat, kortweg, voor Publiek Private Samenwerking. In het algemeen worden onder PPS projecten verstaan projecten waarbij private en publieke partijen in een contractuele verhouding samenwerken om infrastructuur en publieke diensten aan hetzij alleen aan de overheid, hetzij rechtstreeks aan het publiek te verschaffen. Alhoewel met evenveel recht kan worden beweerd dat alle samenwerkingsvormen – privaatrechtelijke contracten – tussen publieke en private partijen onder het begrip PPS kunnen worden gebracht – dus ook aannemingscontracten – beschouwt men in de regel toch alleen die projecten als “PPS-project”, waarin de private partijen behalve voor ontwerp en realisatie van de infrastructuur (of dienst), ook verantwoordelijkheid dragen voor de financiering en het beheer daarvan, al dan niet gekoppeld aan risicodragende exploitatie van het project. Dergelijke projecten kennen een langjarig karakter. Kenmerkend bij dergelijke projecten is dat de betrokken infrastructuur uiteindelijk weer vervalt aan de belanghebbende overheid. De homepage van het door het Ministerie van Financiën ingestelde Kenniscentrum PPS (pps.minfin.nl), verwoordt PPS aldus:

“PPS is een samenwerkingsverband waarbij overheid en bedrijfsleven, met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheid, gezamenlijk een project realiseren op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. Het resultaat van de samenwerking is meerwaarde: een kwalitatief beter eindproduct voor hetzelfde geld, of dezelfde kwaliteit voor minder geld. Er ontstaat voordeel voor beide

4

NABU Report NABU and Norton Rose April 2004

partijen: voor het bedrijfsleven ontstaan niet alleen nieuwe kansen op een groeiende markt, ook kan het zelf bijdragen aan een vanuit commercieel perspectief aantrekkelijk project; de overheid creëert perspectief op een hogere kwaliteit en een reductie van projectkosten.” Voor het doel van de discussies binnen het NABU programma is uitgegaan van de hiervoor genoemde omschrijving van het begrip PPS. Daaronder vielen – voor deze discussie althans – dus níet samenwerkingsovereenkomsten met het oog op gebiedsontwikkeling, en evenmin vielen daaronder kortlopende overeenkomsten. Tot dusverre zijn, in Nederland, de aanbestedingen voor vier van dergelijke projecten afgerond, te weten die voor: • HSL-Zuid Infraprovider (Financial Close in 2001) • AWZI Harnaschpolder • A-59, en RW31 (bij al deze projecten: Financial Close in 2003). Deze contracten waren alle zogenaamde DBFM-contracten. Bij dergelijke contracten wordt de door de private partij gerealiseerde infrastructuur tegen een

beschikbaarheidsvergoeding aan de betreffende overheid ter beschikking gesteld. Dit soort contracten onderscheidt zich van projecten waarbij de private partij de gerealiseerde infrastructuur voor eigen rekening en risico exploiteert, bijvoorbeeld door middel van tolheffing, of andere vormen van gebruiksheffing. Men spreekt bij deze laatste soort projecten van concessies, ook wel van BOT (Build Operate Transfer)projecten. In Nederland zijn op dit moment geen projecten met een dergelijk karakter in aanbesteding. Bij het ter perse gaan van deze bundel is overigens slechts één ander DBFM-project in aanbesteding, het project Montaigne, een DBFM-contract voor een schoolgebouw te ontwikkelen in het plan Ypenburg tussen Den Haag en Delft. Verder bestaat een concreet beleidsvoornemen om de renovatie van het gebouw van het Ministerie van Financiën door middel van een PPS-structuur te laten uitvoeren. Op dit moment is een aantal mogelijke PPS-projecten in onderzoek, overigens niet alle volgens het DBFM-beginsel. Het gaat daarbij onder meer om de A4 Midden Delfland, de Tweede Maasvlakte, de Zeesluis IJmuiden, de N 201, de Tweede Coentunnel, de A2 Maastricht, het dokmodel voor het Zuidasproject in Amsterdam, de Hanzespoorlijn Lelystad-Zwolle en het Wieringerrandmeer in de kop van Noord-Holland. Overigens heeft Eurostat in februari 2004 een publicatie het licht doen zien waarin is bepaald hoe de nationale rekeningen dienen te worden ingericht voor infrastructurele PPS-en. Ten einde te bewerkstelligen dat dergelijke contracten niet worden meeberekend voor het vaststellen van het begrotingstekost (of overschot) dient bij dergelijke contracten te worden voldaan aan een tweetal vereisten: 1. De private partij dient het bouwrisico te dragen. Daarmee wordt gedoeld op risico’s als te late oplevering, technische staat, meerwerk, voldoende werk, voortgang, etc. 2. De private partij dient dan wel het beschikbaarheidsrisico (DBFM), dan wel het exploitatierisico (verkeersaanbod: de vraagzijde) te dragen.

Vaak wordt de vraag gesteld hoe privaat gefinancierde projecten voordeliger kunnen zijn, indien het toch vaststaat dat de overheid altijd goedkoper kan lenen dan de private sector. Het antwoord op die vraag is dat de voordelen dan ook niet worden gerealiseerd uit de te bedingen rentepercentages. De voordelen van een privaat gefinancierd project boven een “klassiek” gecontracteerd project liggen voornamelijk in: 1. De verticale integratie van de verschillende disciplines ontwerp, uitvoering, financiering en onderhoud: het is voor een partij die die disciplines in één hand heeft veel beter te plannen wat de van beslissingen, die op de ene plaats in het proces worden genomen, de financiële effecten zullen zijn op andere plaatsen in het proces. Voorbeeld: een werk kan robuust worden ontworpen, wat een grote voorinvestering vergt, maar lagere onderhoudskosten. Dat leidt per saldo echter tot hogere financieringskosten en dus is die oplossing mogelijk duurder dan die waarbij wordt gekozen voor een iets minder robuust ontwerp, met iets hogere onderhoudskosten. De overheid zelf zal die afweging niet gauw maken. 2. De efficiencyvoordelen die een private partij kan behalen leveren aanmerkelijke voordelen op ten aanzien van de normale organisatieprocessen bij de overheid. Deze wijze van contracteren leidt tot aanzienlijke besparingen aan personele inzet bij de overheid. 3. De structuur die bij de DBFM-projecten wordt gekozen – met banken die risicomanagement zeer hoog in het vaandel hebben – garandeert de kwaliteit en beschikbaarheid van het betreffende object gedurende de looptijd van het contract, tegen vooraf overeengekomen specificaties en vaste kosten. De overheid pleegt deze voordelen tot uitdrukking te brengen door vooraf de zogenaamde Public Sector Comparator (PSC), de “benchmark” voor het betreffende project op de klassieke wijze, vast te stellen.

Aldus beschouwd zou het toepassen van DBFM-contracten (of tolcontracten) voor geplande infrastructuurprojecten een oplossing kunnen bieden voor het kunnen voldoen aan de normen van het Stabiliteitspact.


evaluatie Nederlandse en Britse PPS/PFI-projecten Op 5 december 2003 – na de laatste NABU-werkgroep – is de in opdracht van het Kenniscentrum PPS, Rijkswaterstaat en de Provincie Noord-Brabant gehouden evaluatie gepresenteerd van de aanbesteding van het DBFM-contract voor de A59. Dit document, te verkrijgen via de website van het Kenniscentrum PPS, (www.pps.minfin.nl) geeft een aantal belangrijke aanbevelingen voor toekomstige PPS-projecten in DBFM-vorm. Bij het bestuderen van het fenomeen PPS ligt het voorts voor de hand om daarbij de ervaringen welke daarmee onder de vlag van PFI (Private Finance Initiative) in het Verenigd Koninkrijk zijn opgedaan, te betrekken. De deelnemers aan de workshops hebben in dit verband allen een exemplaar ontvangen van twee rapporten die in 2003 over dit onderwerp zijn verschenen, te weten: • het door EIC (European International Contractors) uitgegeven rapport “EIC White Book on BOT/PPP”

6


• het door ECI (European Construction Institute) uitgegeven rapport “Public Private Partnerships – A Review of the Key Issues”. Het eerstgenoemde rapport is besproken tijdens de eerste werkgroep, op 11 september 2003. Bij de Kick-Off sessie is door Chris Brown, partner bij Norton Rose in London, ook aandacht besteed aan de ervaringen met PPP/PFI in het Verenigd Koninkrijk. Als een van de nieuwe ontwikkelingen in die – inmiddels voldragen – markt noemde hij de mogelijkheden voor de “secondary market” voor reeds voltooide projecten. De hierna te bespreken Kritische Succes Factor 18 gaat daar op in.

evaluatie workshops in het licht van evaluatie A59 en ECI en EIC rapporten Inleiding In ieder van de drie NABU-workshops is een aantal stellingen besproken. Voor zover die stellingen brede steun uit de zaal kregen, zijn deze overgenomen in de eindrapportage. In dit hoofdstuk zullen deze stellingen worden vergeleken met de bevindingen uit de evaluatie A59, en de rapporten van ECI en EIC. De uit de werkgroepen voortgevloeide conclusies worden in dit rapport gepresenteerd als Kritische Succesfactoren.

Voorbereidingsfase Welke soorten projecten? Niet ieder project leent zich voor een PPS-structuur. Daarvoor zijn aspecten als: de omvang en de scope van het project, de aan de uitvoering en exploitatie van het project verbonden risico’s (onder te verdelen in publieke/politieke, financiële, economische, bouwtechnische en beheerstechnische risico’s) en de budgettaire haalbaarheid van belang. Ook dienen afwegingen te worden gemaakt ten aanzien van zulke aspecten als: Is bij dit project ruimte voor innovatie? Is de beschikbare tijd voldoende? Heeft de betrokken overheid voldoende “resources” beschikbaar? In het evaluatierapport A59 is in dit kader sprake van de noodzaak van een zakelijk en gestructureerd afwegingskader op basis van waarvan de voor dat project meest geschikte contractvorm wordt gekozen. Indien voor een DBFM-structuur mocht worden gekozen dient vooraf inzicht te bestaan in de mate waarin het bedrijfsleven meerwaarde aan dat project kan bieden boven andere, meer traditionele contractvormen. Die meerwaarde wordt vaak getoetst aan de Public Sector Comparator en de Public Private Comparator. Dit inzicht werd gedeeld in de eerste werkgroep en overigens ook in de EIC en ECI rapporten.

Kritische succesfactor 1 – Bij de keuze voor een DBFMstructuur (of iedere andere PPS-vorm) dient vooraf inzicht te bestaan in de mate waarin het bedrijfsleven meerwaarde aan dat project kan bieden ten opzichte van andere, meer traditionele contractvormen. Die meerwaarde kan bijvoorbeeld worden getoetst met behulp van de Public Sector Comparator en de Public Private Comparator

Omvang project In de eerste werkgroep is aan de orde geweest dat de huidige omvang van de in DBFM-contractvorm aanbestede wegenprojecten te klein was. De transactiekosten die gemoeid zijn geweest met de eerste wegenproject waren eenvoudigweg te groot in verhouding tot de omvang van die projecten. Men zou hierbij ook kunnen denken aan corridors, of in gebieden. Tevens zou men het onderhoud van bestaande wegen bij nieuwbouwprojecten kunnen betrekken. Uiteraard dient daarbij ook rekening te worden gehouden met aspecten van wegbeheer. Het is voor Rijkswaterstaat en andere wegbeheerders niet werkbaar om een lappendeken van DBFMwegenprojecten over het land uit te spreiden. Ook het A59rapport pleit voor een grotere fysieke scope van DBFMprojecten. Kritische succesfactor 2 – De “scope” van een DBFMproject dient van voldoende omvang te zijn om de investeringen vooraf (transactiekosten) te rechtvaardigen en dient zodanig te zijn gekozen dat de betreffende contracten gezamenlijk voldoende beheersbaar zijn.


evaluatie workshops in het licht van evaluatie A59 en ECI en EIC rapporten

Dealflow Overigens waren alle werkgroepen het erover eens dat DBFM- en andere PPS-structuren alleen maar kans van slagen zouden hebben, indien er op korte termijn een zekere dealflow tot stand komt. Daarbij zal naar verwachting het gebrek aan publieke middelen steeds meer een drijvende factor worden. De overheid zal dan wel naar een andere methode van budgetteren dienen te zoeken. Kritische succesfactor 3 – Er dient te worden gestreefd naar een grotere en constante dealflow op het gebied van infrastructurele PPS-projecten.

Publiek consortium Uit het A59 evaluatieproject kwam voorts de noodzaak naar voren om – voorafgaande aan de aanbesteding van grote infrastructurele projecten – de betrokken overheden door middel van een publieke overeenkomst afspraken te laten maken over aspecten als delegatie en mandatering van bevoegdheden, samenwerking, verdeling van taken en bevoegdheden. Bij de inleiding voor de eerste werkgroep is in

8


dit verband sprake geweest van het “publiek consortium”, al dan niet in de vorm van een convenant, een gemeenschappelijke regeling of een voor het project op te richten rechtspersoon. Het A59-rapport spreekt in dit verband van één overheidsloket op Rijksniveau. Zie over publieke consortia ook de hieromtrent door het Kenniscentrum PPS gepubliceerde brochure. Kritische succesfactor 4 – De bij voorbereiding, aanbesteding en uitvoering van een project betrokken overheden, dienen voorafgaande aan de aanbesteding van een project een publiek consortium te hebben gevormd waarin deugdelijke afspraken over projectorganisatie, zeggenschap, mandatering, delegatie, financiering en de te verkrijgen publiekrechtelijke medewerking zijn vastgelegd.

Specificaties Het ECI-rapport stelt aan de orde dat het van groot belang is om het project efficiënt te specificeren. Het gaat daarbij om aspecten als "output specificaties”, in plaats van (vaak reeds uit een Tracébesluit voortvloeiende) technische specificaties, de

verlangde “service levels”, etc. Het EIC rapport onderstreept dit en stelt bovendien dat ook de gunningscriteria helder en duidelijk dienen te zijn. Dit volgt uiteraard ook uit de van toepassing zijnde (Europese) aanbestedingsregels. Uit het A59 project kwam in dit kader voorts de wens naar voren om de overheid de “uitvraag” tijdens de aanbesteding niet (teveel) te laten veranderen. Dat leidt tot inefficiënties, extra kosten en risico op niet – compatibele inschrijvingen. Het Tracébesluit blijkt bij wegenprojecten vaak al zodanig dichtgetimmerd dat voor wezenlijke innovatie geen ruimte meer bestaat. Bij dergelijke projecten zal de meerwaarde vermoedelijk uit de werkwijze van de winnende inschrijver komen, gepaard aan een knappe financiële aanbieding en een zeer uitgekiend financieel model. Kritische succesfactor 5 – Specificaties dienen bij voorkeur op output niveau (functioneel) te worden gegeven en mogen, nadat de aanbesteding eenmaal loopt, niet (teveel) meer veranderen. Hoe meer “in beton gegoten” een Tracébesluit, des te minder kans op innovatie, ontwerpoptimalisaties en meerwaarde.

Tijdig betrekken van private partijen verhoogt slaagkans In termen van “timing” is er een algemeen gedeeld gevoelen dat, hoe eerder private partijen bij een project kunnen worden ingeschakeld, des te meer hun inbreng tot innovatie, optimalisatie en dus financieel voordeel voor alle betrokken partijen kan leiden. De wijze waarop de Tracéwet wordt toegepast – tracébesluiten zijn vaak veel gedetailleerder dan de wet voorschrijft – kan leiden tot onnodige verzwaring van de aan de uitvoering van een project verbonden en vaak als onnodig ervaren kosten. Innovatie mag echter geen doel op zich worden. Het kan zinvol zijn om de inspraakprocedures verbonden aan Tracébesluit, MER, PKB, Streekplan en andere bovenliggende overheidsbesluiten parallel aan de aanbestedingsprocedure te laten lopen. Het is daarbij wel van belang dat de overheid weet wat zij wil en dat zij dit ook aan de “markt” kenbaar maakt. Kritische succesfactor 6 – Hoe eerder private partijen in de voorbereiding van een project worden betrokken hoe groter de slaagkans. De overheid moet overigens wel weten wat zij wil en dient dit ook aan de “markt” kenbaar te maken.

Marktconsultatie Bij de eerste werkgroep is in dit kader geopperd om voorafgaande aan het uitschrijven van een aanbesteding, een zogenaamde marktconsultatie – mits deugdelijk georganiseerd – te houden. Aan de hand daarvan kan de overheid de specificaties voor het project en de te volgen aanbestedingsprocedure zo efficiënt mogelijk vaststellen. Uiteraard dienen bruikbare ideeën goed te worden beschermd en dienen de transactiekosten als gevolg hiervan niet te hoog op te lopen. Dit laatste is ook een zorg die wordt besproken in het EIC rapport. Overigens beveelt het EIC rapport overheden aan om in hun regelgeving adequate voorzieningen te treffen die het indienen van “unsolicited proposals” stimuleren. Dat zijn ongevraagde oplossingen en voorstellen voor problemen waarvoor de overheid (nog) geen eigen oplossingsrichting had bepaald. Dit lijkt inderdaad een goede gedachte te zijn, die overigens ook wordt gepropageerd in de “UNCITRAL Legislative Guide on Privately Financed Infrastructure Projects” (te vinden op http://www.uncitral.org/en-index.htm). Zie over marktconsultaties ook de hieromtrent door het Kenniscentrum PPS gepubliceerde brochure. Kritische succesfactor 7 – Een vooraf uitgevoerde marktconsultatie, mits goed georganiseerd, vergroot de slagingskans van een project.

Kennisoverdracht binnen overheid In werkgroep 1 kwam aan de orde dat de overheid dient te zorgen voor een betere kennisoverdracht na gehouden aanbestedingen. Dat geldt zowel intern – de teams die de aanbesteding leiden dienen hun opvolgers bij de uitvoering zeer goed te briefen – als ten opzichte van latere aanbestedingen. Het is weinig zinvol als overheden steeds weer het wiel uitvinden. Dat laatste werd ook nog eens benadrukt op de Themadag: het wordt tijd de geleerde lessen te bundelen in een standaard procedure, en niet steeds met nieuwe ideeën en procedures te komen. Kritische succesfactor 8 – Binnen de overheid dient met de aanbesteding, voorbereiding en uitvoering van PPSprojecten verzamelde kennis te worden geborgd en tijdig te worden overgedragen aan de relevante functionarissen.



Aanbestedingsproces Dit thema riep veel reacties op, in meerdere werkgroepen. Ook het A59 rapport gaat hier op in.

Soorten procedures Bij de thans aanbestede procedures is steeds gekozen voor de zogenaamde onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking, zoals neergelegd in zowel de Richtlijn werken (93/37/EEG) als de Richtlijn nutssectoren (93/38/EEG). Deze procedure voorziet in een overlegfase, een inschrijffase en een onderhandelingsfase. Bij deze projecten is de onderhandelingsfase ingeluid door een verzoek aan een beperkt aantal bieders om een beste en laatste aanbieding te doen (BELI, BELB of BAFO), waarna een “preferred tenderer” werd aangewezen, met wie dan uiteindelijk het contract werd getekend en Financial Close werd bereikt. Voor zover de Rijksoverheid aanbesteder was, was deze gehouden om op de procedure het UAR-EG 1991 toe te passen. Dit reglement legt nogal strikte eisen op aan met name de overlegfase. Daarin dienen namelijk met de verschillende gegadigden afzonderlijke aanpassingen op het bestek (programma van eisen) te worden overeengekomen, waarop zij dan kunnen inschrijven. Is de aanbesteder niet in staat om verschillende individuele aanpassingen af te spreken, dan is vervolgens onderhandelen niet toegestaan. In de praktijk komt dit vereiste er op neer dat de aanbesteder op bijna gekunstelde wijze veel tijd met de verschillende geprekwalificeerde consortia doorbrengt, zonder dat daarmee daadwerkelijk innovatieve of zinvolle aanpassingen kunnen worden afgesproken. De nieuwe aanbestedingsrichtlijn, waarvan de tekst in december 2003 is vastgesteld, kent een nieuwe procedure, de concurrentiële dialoog. Deze voorziet weliswaar in het tegelijkertijd met gegadigden overleg voeren over de specificaties van een project, maar kent dan weer niet de mogelijkheid van onderhandelingen. Daarvoor is de onderhandelingsprocedure ook in de nieuwe richtlijn overgenomen. De beste combinatie van procedures lijkt die te zijn van de hiervoor reeds genoemde marktconsultatie, leidende tot functionele specificaties, gevolgd door een onderhandelingsprocedure. Kritische succesfactor 9 – De overheid dient de voor een PPS-project beste aanbestedingsprocedure te kiezen: vermoedelijk de onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking, al dan niet vooraf gegaan door een goed georganiseerde marktconsultatie.

10


Transparantie Het is een open deur, maar aanbestedingsprocedures dienen transparant te zijn. Deelnemende partijen dienen vooraf inzicht te hebben in de wijze waarop de aanbesteder hun geschiktheid zal wegen en de wijze waarop de aanbiedingen zullen worden geëvalueerd. Een en ander dient door de aanbesteder te worden gemotiveerd en dient achteraf toetsbaar te zijn. Het was een gevoelen in werkgroep 1 dat in dit kader de deelnemers aan de aanbesteding van een DBFM-contract op enig moment inzicht dienen te hebben in de PSC. Om misbruik van bekendheid met de PSC te voorkomen verdient het aanbeveling om deze eerst in een laat stadium – bij voorbeeld voorafgaande aan het uitbrengen van de beste en laatste bieding - bekend te maken. Tijdens de Themadag werd duidelijk dat het Kenniscentrum hierbij de nodige vraagtekens plaatst. Elders in de wereld schijnt dit overigens ook al gemeengoed te zijn. Uiteraard dient daarvan niet het gevolg te zijn dat de deelnemers van die kennis misbruik maken. Daarvoor zullen de gunningscriteria dan voldoende overige “incentives” dienen te bevatten. Kritische succesfactor 10 – Als uitvloeisel van het vereiste van transparantie dienen de deelnemers aan een aanbesteding voor een DBFM-project op enig moment voor het doen van hun laatste aanbieding inzage te hebben gehad in de door de overheid gehanteerde PSC.

Fouten in de procedure Bij de aanbesteding van de A59 en de RW31 zijn de aanbesteders in procedures verwikkeld geraakt met deelnemers aan de aanbesteding, nadat deze deelnemers door de aanbesteders waren uitgesloten. Dat dergelijke procedures niet bijdragen aan een soepel verloop van de aanbestedingsprocedure behoeft geen betoog. Het is daarom van belang dat de kwaliteit van de besluitvorming binnen de aanbesteder optimaal is, zodat de kans op herroeping van besluiten zoveel mogelijk kan worden vermeden. Ook dienen de door de aanbesteder opgestelde documenten, specificaties, selectie- en gunningscriteria zodanig duidelijk te zijn dat deze niet voor meerdere uitleg vatbaar zijn. Immers, op grond van recente rechtspraak van het Hof van Justitie EG is het zo dat, bij gebleken “onwettigheid” van gunningscriteria, de aanbestedende dienst tot heraanbesteding zal moeten overgaan.

Kritische succesfactor 11 – De aanbestedende dienst zal alles in het werk moeten stellen om fouten in de procedure te voorkomen.

Beperking van transactiekosten Dit is een zorg. In verhouding tot de omvang van de thans aanbestede projecten hebben de inschrijvers buitensporig hoge transactiekosten gemaakt, waartegenover slechts een zeer geringe vergoeding stond. Daarvoor kunnen de volgende oplossingen dienstbaar zijn: • Ter beschikkingstelling van een (redelijke) rekenvergoeding (werkgroep 1, A59-rapport en het EIC rapport). • Standaardisatie van projectdocumentatie (werkgroep 1 en A59-rapport). • Het uitnodigen van een beperkt aantal (drie tot vier) gegadigden voor de inschrijving (A59 rapport). • Het niet vragen van “fully underwritten” financiële biedingen, vóór aanwijzing van een partij als “preferred tenderer”. • Het niet eindeloos laten rekken van een aanbestedingsprocedure. • Het door de overheid zinvol omgaan met de “overlegfase”. • Intern dient de organisatie uiteraard ook op kostenbeheersing te zijn gericht: van externe adviseurs kan in dit verband een zekere mate van commitment in de vorm van success fees worden gevraagd. Indien de overheid van meerdere bieders tegelijkertijd een door de banken volledig onderschreven financiële aanbieding vraagt, betekent dat dat deze bieders allen banken hebben moeten inschakelen die tegen voor die bieders hoge kosten het zogenaamde due diligence proces hebben moeten doorlopen. Dat dient te worden vermeden. Kritische succesfactor 12 – De aanbestedende dienst en de deelnemende consortia dienen zich maximaal in te spannen om de met een aanbesteding gemoeid zijnde transactiekosten zoveel mogelijk te beperken, c.q. deze te vergoeden.

Risicoverdeling Tijdens het doorlopen van het aanbestedingsproces zal de betrokken overheid uiteindelijk bepalen welke risicoverdeling er in het (DBFM-)contract tussen publieke en private partijen zal worden opgenomen. De wijze waarop DBFM-projecten worden opgetuigd is ontleend aan beginselen van projectfinanciering. Daarbij richten de projectsponsors een projectvennootschap (Special Purpose Company, SPC) op. Deze wordt gefinancierd door eigen vermogen - aandelenkapitaal en achtergestelde leningen, soms ook obligaties – verstrekt door de aandeelhouders en andere eigenvermogensverschaffers. Daarnaast worden bankleningen aangetrokken. Zowel de leningen (en rente) als de aandelen worden afgelost uit de uit de exploitatie van het project te genereren cashflow. Een belangrijk kenmerk van dergelijke projecten is het aspect van “limited recourse” of “non-recourse”. Dat wil zeggen dat de crediteuren van de SPC, de banken voorop, geen ander verhaal hebben dan de inkomstenstroom, aandelen en saldi op bankrekeningen en andere activa van de SPC. Omdat de omvang van projecten meestal zodanig is dat geen van de sponsors daarvoor geheel of gedeeltelijk risico kan lopen, dient in het DBFM-contract gezocht te worden naar een redelijke en bovendien in omvang beheersbare risicoverdeling. Indien de overheid niet bereid is bepaalde exces-risico’s of voor de private partij onbeheersbare risico’s te beperken of (boven bepaalde drempels) terug te nemen, dan zullen de banken van de aandeelhouders vergen deze risico’s af te garanderen. Alsdan verworden dergelijke financieringen van projectfinanciering tot bedrijfsfinanciering, zeker indien de overheid al verschillende partijen en concurrentie tegen elkaar “uitspeelt”. Normaal gesproken zouden banken – bij aanwezig restrisico – van de bieders vragen om meer eigen vermogen ter beschikking te stellen in verhouding tot het geleende bedrag. Dat maakt de financiering van zo’n project echter weer duurder. Gelet op de omvang van dergelijke projecten is het niet waarschijnlijk dat de “markt” bereid en in staat is om deze wijze van financieren tot standaard te verheffen. De indruk die bij werkgroep 1 bestond is dat bij een aantal van de thans aanbestede DBFM-contracten de overheid teveel van dergelijke “unbankable” risico’s bij de SPC had gelaten. Werkgroep 1 concludeerde dan ook dat niet beheersbare, oncalculeerbare risico’s uiteindelijk dienen te worden gecapped. Deze stelling werd in de tweede en in de derde werkgroep nog eens onderstreept. Het A59 rapport is hier vaag over. Het zijn juist dit soort risico’s waar ook instellingen als bijvoorbeeld de European Investment Bank oplossingen kunnen bieden. Maar dan moet de aanbestedingsprocedure wel zodanig zijn ingericht dat dergelijke partijen daarin een rol kunnen spelen. Met name de beschikbare tijd kan hierin een beperkende factor zijn.



In dit kader zou kunnen worden onderzocht in hoeverre DBFMcontracten zich ook lenen voor het al dan niet gedeeltelijk onderbrengen van bepaalde risico’s in zogenaamde “allianties” (werkgroep 2). Kritische succesfactor 13 – In een DBFM-contract dient een zodanige risicoverdeling te zijn opgenomen, dat de in de SPC achterblijvende risico’s tegen redelijke voorwaarden kunnen worden overgedragen aan verzekeraars dan wel bij de uitvoering van het project betrokken partijen, en in ieder geval dienen deze risico’s door de SPC beheersbaar en beïnvloedbaar te zijn, c.q. “gecapped” te worden.

Oog voor elkaars belangen – personele aspecten / cultuur In de tweede werkgroep is veel aandacht besteed aan organisatorische aspect aan zowel private als aan publieke zijde, tijdens het aanbestedingsproces. Een nieuwe contractvorm als DBFM veronderstelt dat de overheid iets meer op afstand opereert, hetgeen voor beide partijen een andere cultuur in verhouding met de wat traditionele contractsvormen met zich meebrengt. Het is daarbij van belang dat de teams zeer goed op elkaar zijn ingesteld en zich de materie geheel eigen maken. Ook is van belang dat de beide zijden zich goed in elkaar’s positie kunnen inleven en oog hebben voor de wederzijdse belangen. Dat laatste werd in de tweede werkgroep zelfs als een kritische succesfactor onderkend. Tijdens de aanbestedingsprocedure is het voor de private partij uitermate belangrijk een organisatie op te zetten die “gespiegeld” is aan de organisatie welke door de publieke partij voor de aanbesteding verantwoordelijk is gemaakt. Maar hoe dan ook, de keuze van de teams en van de adviseurs is een cruciaal punt: zij dienen volledig aan het project te kunnen worden gecommitteerd en hun moederbedrijven en –departementen dienen hun daartoe voldoende middelen en ruimte ter beschikking te stellen. Verder werd gesignaleerd dat voor het welslagen van het concept PPS de cultuur aan beide zijden (publiek en privaat) moet worden bijgesteld. Zolang aannemers traditioneel blijven denken (bijvoorbeeld in termen van meerwerk) zijn zij voor dit concept ongeschikt. Zolang opdrachtgevers de volledige controle over het ontwerpproces en toezicht op de bouw willen uitoefenen zijn zij aan PPS nog niet toe.

12


Kritische succesfactor 14 – de personele samenstelling en de cultuur van de diverse met elkaar samenwerkende teams is een kritische succesfactor voor het welslagen van zowel de aanbesteding als het verdere project.

Het ideale sponsorteam – selectiecriteria teveel gericht op zelf uitvoeren en niet op managen Een ander aspect aan private kant is de feitelijke samenstelling van het sponsorteam, in termen van de daarin vertegenwoordigde disciplines. Op dit moment hebben de aanbestedende publieke partijen veel aandacht voor de feitelijke capaciteit van het (winnende) consortium om het gehele PPS-project zelf te kunnen uitvoeren. Om die reden vraagt men bij de aanbesteding – op sponsorniveau – ervaring op het gebied van alle bij de uitvoering van het project noodzakelijke disciplines. Aldus verplicht men ook onderaannemers met een relatief geringe scope om op aandeelhoudersniveau mee te dingen. Naar de mening van de tweede werkgroep is dat niet nodig. Waar het om gaat is dat uiteindelijk een financieel sterke partij opstaat die het gehele project kan organiseren, aansturen en beheersen. Daar hoort bij dat die partij ook in staat is om de beste onderaannemers ontwerpers, bouwers, operators en ook financiële partijen - te kunnen aansturen. In plaats van ervaring op sponsorniveau te vragen zouden de aanbestedende overheden ook ervaring op het gebied van het succesvol managen en aansturen van dergelijke projecten kunnen vragen. Hoewel de bouw van een project belangrijk is, wordt het geld uiteindelijk verdiend tijdens de operationele fase, hoe gering de waarde van de tijdens die periode te verrichten diensten relatief ook kan zijn. Het gaat er in de periode om dat het project foutloos wordt beheerd en dat calamiteiten snel en efficiënt kunnen worden beheerst, zodat er geen (al te) grote kortingen op de beschikbaarheidsvergoeding worden opgelegd. Zowel aan publieke als aan private partijen dient dit aspect op voorhand goed te worden doorgedacht. Het managen van een SPC is een totaal ander metier dan het uitvoeren van een bouwproject. De aanbestedende diensten zouden er goed aan doen om te streven naar het inhuren van partijen met aantoonbare capaciteiten op het gebied van het managen van deze projecten. Uiteraard is het in het belang van die partijen dat zij vervolgens de beste EPC-contractors, O&Mpartijen, leveranciers, adviseurs en financiers aantrekken.

Kritische succesfactor 15 – Bij de selectie van geschikte PPS-partijen dient meer aandacht te bestaan voor het kunnen managen van alle voor het project noodzakelijke disciplines dan aan het zelf kunnen uitvoeren daarvan. Een PPS-contractant dient vooral te worden geselecteerd op geschiktheid van het kunnen managen van het proces en van de risico’s.

financieringscontract zijn ingebakken. Dat verhoogt de publieke kosten van dergelijke projecten onnodig. Kritische succesfactor 16 – De overheid dient beter te beseffen dat privaat gefinancierde projecten huh een zeer grote zekerheid bieden voor de juiste nakoming van de verplichtingen door de SPC uit die overeenkomsten en zij dienen derhalve terughoudend te zijn in het vragen van aanvullende zekerheid.

Financieringsaspecten Corporate versus project finance Zekerheden Het wezenlijk andere aan DBFM-contracten in vergelijking tot de traditionele contractvormen is dat het project geheel wordt voorgefinancierd door aandeelhouders, achtergestelde crediteuren en banken, in de vorm van een aantal uitgemodelleerde kredietfaciliteiten. Deze worden terugbetaald en afgelost uit de kasstromen die ontstaan uit de te ontvangen beschikbaarheidsvergoedingen. Banken zijn in beginsel risicomijdend. Zij zullen alleen dan tot concurrerende offertes voor dergelijke faciliteiten komen, indien zij zeker weten dat de risico’ welke in de SPC beheersbaar zijn. Daarvoor zullen zij allereerst een uitgebreide Due Diligence (contractueel, financieel, technisch en verzekeringstechnisch) instellen, de resultaten waarvan door het betreffende consortium zullen worden ingebracht in de onderhandelingen met de aanbestedende dienst. Verder zullen zij, als zij het project eenmaal financieren, met de SPC bedingen dat zij het project kunnen doen volgen door een Technical Advisor, die voortdurend aan de banken omtrent de voortgang rapporteert. De Technical Advisor is ook betrokken bij het fiatteren van betalingen door de SPC aan haar onderaannemers. Tevens zal de Technical Advisor de banken adviseren in het geval de SPC toestemming vraagt om bepaalde – als “reserved discretions” aangeduide handelingen onder het hoofdcontract af te sluiten. Aldus weet de opdrachtgever van de SPC zich verzekerd van een dubbele zekerheid. De banken zullen er alles aan doen om het project succesvol te laten verlopen en zij zijn intensief betrokken bij de voortgang ervan. De aanwezigen bij de workshops, velen waarvan ervaren op het gebied van aanbestedingen door diverse overheden van DBFMcontracten, gaven er blijk van te hebben ondervonden dat deze overheden zich dit aspect kennelijk onvoldoende realiseren. Op sommige projecten hebben de overheden toch aanzienlijke bankgaranties van de SPC gevraagd, terwijl de zekerheid al gelegen is in de robuuste procedures welke in het

Verder hebben de overheden er kennelijk ook moeite mee gehad om de DBFM-contracten zodanig uit te onderhandelen dat de daarin aan de SPC overgedragen risico’s uiteindelijk ergens zijn gelimiteerd. Zo bleken er contracten te zijn waarin bepaalde onverzekerbare risico’s toch bij de SPC zijn blijven liggen, een “recipe for disaster”: de banken blijken als gevolg daarvan weer garanties te vragen van de aandeelhouders, en dat is op termijn onhoudbaar, omdat deze garanties op de balansen van de moedermaatschappijen moeten worden verantwoord. Kortom: project finance in plaats van corporate loans. Met teveel risico’s wordt een project “unbankable” en kredietcommissies hebben een hekel aan open eindes (werkgroep 3). Kritische succesfactor 17 – Er dient te worden voorkomen dat de financiering van PPS-projecten leidt tot de verplichting aan private kant om garanties aan de SPC, de overheid dan wel de banken te geven. Met teveel risico’s wordt een project “unbankable” (zie ook Kritische Succesfactor 13).

Exit strategie / Herfinanciering Een ander aspect van financiering is dat de Engelse ervaring leert dat, na oplevering van het betrokken bouwwerk, de aandeelhouders welke aan de bouwers waren gerelateerd, in wezen weinig belang meer zouden hebben bij voortzetting van hun aandeelhouderschap. Het liefst zouden zij hun aandelen willen verkopen. Voor dergelijke aandelen blijkt ook een markt, de “secondary market”, te zijn: bij gezonde projecten met een prima cash-flow en een overzichtelijk risicoprofiel is er zeker een markt voor dergelijke aandelen: pensioenfondsen en andere institutionele beleggers deinzen darvoor niet terug. Desondanks is het te betreuren dat de Nederlandse aanbesteders huiverig tegenover dergelijke faciliteiten blijken te staan. Daarbij zien zij over het hoofd dat juist de betrokkenheid van de banken er voor



garant staat dat het contract tot het einde toe behoorlijk zal worden uitgediend. De deelnemers aan workshop 2 en 3 spraken zich uit voor het toestaan van verkoop van aandelen aan derden, “change of control”, met vertrek van de oorspronkelijke bouwers als sponsor, uiteraard voor zover de continuïteit van het project daarmee niet in gevaar zou worden gebracht. Kritische succesfactor 18 – Er dient de mogelijkheid te bestaan dat, bijvoorbeeld na oplevering, aandelen aan derden kunnen worden overgedragen en oorspronkelijke aandeelhouders dienen te kunnen uittreden.

Betrokkenheid institutionele “lenders” In werkgroep 3 werd als stelling aangenomen dat voor het welslagen van PPS-projecten de betrokkenheid van instellingen als de Europese Investeringsbank (EIB) onontbeerlijk is. Dit heeft onder meer te maken met het feit dat dergelijke instellingen beter dan de commerciële banken in staat zijn zekere restrisico’s af te dekken. Bovendien is dit goed voor het kwaliteits-imago van het betreffende project in de financieringsmarkt. Er dient in het aanbestedingsproces dan wel tijd en ruimte te worden ingebouwd om deze instellingen zinvol in het proces te laten deelnemen. Het kost echter wel tijd om een instelling als de EIB in het proces te betrekken en de planning van het proces dient daarvoor ruimte in te bouwen. Kritische succesfactor 19 – Voor het welslagen van PPSprojecten is de betrokkenheid van institutionele instellingen als de Europese Investeringsbank (EIB) onontbeerlijk, maar daar moet in het aanbestedingsproces wel voldoende ruimte voor worden ingebouwd.

Rol advisor / arranger: vermijden conflicts of interests Een andere kritische succesfactor aan private kant is dat de rollen van financial advisor en van arranger dienen te worden gescheiden en dat conflicts of interests tussen betrokken financiële partijen en sponsors dienen te worden vermeden. Kritische succesfactor 20 – De rollen van financial advisor en van arranger dienen te worden gescheiden en conflicts of interests tussen betrokken financiële partijen en sponsors dienen te worden vermeden.

14


Lender’s due diligence: een noodzakelijk kwaad Ten aanzien van de Lender’s Due Diligence werd – door werkgroep 3 – het belang daarvan vol ingezien. Zonder due diligence geen commitment van de banken. Echter, het is van groot belang dat de aanbestedende dienst begrijpt wat de rol van de due diligence is. Verder dient er ruimte te zijn om de resultaten daarvan in de onderhandelingen tussen het betreffende consortium en de overheid in te brengen. Overigens zijn in Nederland verschillende ervaringen opgedaan met het tijdstip waarop financiële commitment van de “lenders” moet worden verkregen: vóór het indien van het beste en laatste bod (A59, RW31) en eerst na benoeming tot preferred tenderer (HSLZuid en Harnaschpolder). Voor beide systemen valt wel wat te zeggen. In het eerste systeem (meenemen financiële commitment vóór indienen beste en laatste inschrijving) is de betrokkenheid van de banken bij het willen winnen van de aanbesteding - en daarmee de bereidheid nog dieper te gaan wellicht groter dan bij het tweede geval. Echter, er zijn dan wel nog (ten minste) twee nog bij de aanbesteding betrokken partijen die beide de niet onaanzienlijke kosten verbonden aan het uitbrengen van de Lender’s Due Diligence moeten maken. Dat is mogelijk maatschappelijk niet verantwoord. Bovendien is het in het eerste geval in verband met de beschikbare tijd niet mogelijk om een instelling als de EIB nog aan boord te krijgen. Een voordeel van het laatste systeem is dat de Lenders dan onderling mogelijk competitiever zijn. Een nadeel van het laatste systeem is dat er geruime tijd dient te worden genomen tussen het aanwijzen van preferred tenderer en het bereiken van Financial Close en dat de “winnende” lenders mogelijk wat verder van het project afstaan dan in het geval zij in de aanbesteding van het project zelf worden meegenomen. Alles afwegende bestaat een lichte voorkeur voor het tweede systeem (banken aan boord na aanwijzing preferred tenderer). Kritische succesfactor 21 – Het is van groot belang dat de aanbestedende dienst begrijpt wat de rol van de lender’s Due Diligence bij de voorbereiding van het financieel bod is. Verder dient er ruimte te zijn om de resultaten van de Due Diligence in de onderhandelingen tussen het betreffende consortium en de overheid in te brengen.

samenvatting

21 kritische succesfactoren voor PPSprojecten – met name infrastructurele – in Nederland en daarbuiten Het vorengaande leidt dus tot de opsomming van de volgende 21 Kritische Succesfactoren voor PPS-projecten – met name infrastructurele – in Nederland en daarbuiten. Kritische succesfactor 1 – Bij de keuze voor een DBFM-structuur (of iedere andere PPS-vorm) dient vooraf inzicht te bestaan in de mate waarin het bedrijfsleven meerwaarde aan dat project kan bieden ten opzichte van andere, meer traditionele contractvormen. Die meerwaarde kan bijvoorbeeld worden getoetst met behulp van de Public Sector Comparator en de Public Private Comparator. Kritische succesfactor 2 – De “scope” van een DBFM-project dient van voldoende omvang te zijn om de investeringen vooraf (transactiekosten) te rechtvaardigen en dient zodanig te zijn gekozen dat de betreffende contracten gezamenlijk voldoende beheersbaar zijn. Kritische succesfactor 3 – Er dient te worden gestreefd naar een grotere en constante dealflow op het gebied van infrastructurele PPS-projecten. Kritische succesfactor 4 – De bij voorbereiding, aanbesteding en uitvoering van een project betrokken overheden, dienen voorafgaande aan de aanbesteding van een project een publiek consortium te hebben gevormd waarin deugdelijke afspraken over projectorganisatie, zeggenschap, mandatering, delegatie, financiering en de te verkrijgen publiekrechtelijke medewerking zijn vastgelegd. Kritische succesfactor 5 – Specificaties dienen bij voorkeur op output niveau (functioneel) te worden gegeven en mogen, nadat de aanbesteding eenmaal loopt, niet (teveel) meer veranderen. Hoe meer “in beton gegoten” een Tracébesluit, des te minder kans op innovatie, ontwerp-optimalisaties en meerwaarde.

Kritische succesfactor 6 – Hoe eerder private partijen in de voorbereiding van een project worden betrokken hoe groter de slaagkans. De overheid moet overigens wel weten wat zij wil en dient dit ook aan de “markt” kenbaar te maken. Kritische succesfactor 7 – Een vooraf uitgevoerde marktconsultatie, mits goed georganiseerd, vergroot de slagingskans van een project. Kritische succesfactor 8 – Binnen de overheid dient met de aanbesteding, voorbereiding en uitvoering van PPS-projecten verzamelde kennis te worden geborgd en tijdig te worden overgedragen aan de relevante functionarissen. Kritische succesfactor 9 – De overheid dient de voor een PPSproject beste aanbestedingsprocedure te kiezen: vermoedelijk de onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking, al dan niet vooraf gegaan door een goed georganiseerde marktconsultatie. Kritische succesfactor 10 – Als uitvloeisel van het vereiste van transparantie dienen de deelnemers aan een aanbesteding voor een DBFM-project op enig moment voor het doen van hun laatste aanbieding inzage te hebben gehad in de door de overheid gehanteerde PSC. Kritische succesfactor 11 – De aanbestedende dienst zal alles in het werk moeten stellen om fouten in de procedure te voorkomen.


Kritische succesfactor 12 – De aanbestedende dienst en de deelnemende consortia dienen zich maximaal in te spannen om de met een aanbesteding gemoeid zijnde transactiekosten zoveel mogelijk te beperken, c.q. deze te vergoeden. Kritische succesfactor 13 – In een DBFM-contract dient een zodanige risicoverdeling te zijn opgenomen, dat de in de SPC achterblijvende risico’s tegen redelijke voorwaarden kunnen worden overgedragen aan verzekeraars dan wel bij de uitvoering van het project betrokken partijen, en in ieder geval dienen deze risico’s door de SPC beheersbaar en beïnvloedbaar te zijn, c.q. “gecapped” te worden. Kritische succesfactor 14 – De personele samenstelling en de cultuur van de diverse met elkaar samenwerkende teams is een kritische succesfactor voor het welslagen van zowel de aanbesteding als het verdere project. Kritische succesfactor 15 – Bij de selectie van geschikte PPSpartijen dient meer aandacht te bestaan voor het kunnen managen van alle voor het project noodzakelijke disciplines dan aan het zelf kunnen uitvoeren daarvan. Een PPS-contractant dient vooral te worden geselecteerd op geschiktheid van het kunnen managen van het proces en van de risico’s. Kritische succesfactor 16 – De overheid dient beter te beseffen dat privaat gefinancierde projecten hen een zeer grote zekerheid bieden voor de juiste nakoming van de verplichtingen door de SPC uit die overeenkomsten en zij dienen derhalve terughoudend te zijn in het vragen van aanvullende zekerheid.

16


Kritische succesfactor 17 – Er dient te worden voorkomen dat de financiering van PPS-projecten leidt tot de verplichting aan private kant om garanties aan de SPC, de overheid dan wel de banken te geven. Met teveel risico’s wordt een project “unbankable” (zie ook Kritische Succesfactor 13). Kritische succesfactor 18 – Er dient de mogelijkheid te bestaan dat, bijvoorbeeld na oplevering, aandelen aan derden kunnen worden overgedragen en oorspronkelijke aandeelhouders dienen te kunnen uittreden. Kritische succesfactor 19 – Voor het welslagen van PPSprojecten is de betrokkenheid van institutionele instellingen als de Europese Investeringsbank (EIB) onontbeerlijk, maar daar moet in het aanbestedingsproces wel voldoende ruimte voor worden ingebouwd. Kritische succesfactor 20 – De rollen van financial advisor en van arranger dienen te worden gescheiden en conflicts of interests tussen betrokken financiële partijen en sponsors dienen te worden vermeden. Kritische succesfactor 21 – Het is van groot belang dat de aanbestedende dienst begrijpt wat de rol van de lender’s Due Diligence bij de voorbereiding van het financieel bod is. Verder dient er ruimte te zijn om de resultaten van de Due Diligence in de onderhandelingen tussen het betreffende consortium en de overheid in te brengen.

annex 1

sprekers en inleiders kick-off sessie, werkgroepen en themadag Kick-off sessie, 9 juli 2003

Werkgroep 2, 9 oktober 2003

“PPP as a framework for building and managing sustainable infrastructure projects”

PPS vanuit privaat perspectief Heine van Nieuwenhuijze MRE, directeur Strukton Integrale Projecten

Eric Eggink, directeur NABU Elco Brinkman, voorzitter AVBB

Harbert van der Wildt, Multiconsult b.v. (plv. projectdirecteur Wâldwei.com b.v.)

Chris Brown, partner Norton Rose, London

Arent van Wassenaer, partner Norton Rose, Amsterdam

Remco van der Horst, PPS Kenniscentrum Ministerie van Financiën

Werkgroep 3, 23 oktober 2003

Heine van Nieuwenhuijze MRE, directeur Strukton Integrale Projecten

Daan van der Heijden, Ernst & Young Corporate Finance

PPS vanuit het financieel perspectief

Engel Koolhaas, Rabobank International Kees Beijer, Global Head Project Finance, RABO Bank International Arent van Wassenaer, partner Norton Rose, Amsterdam

Werkgroep 1, 11 september 2003 PPS vanuit overheidsperspectief Gareth Thomas, European Construction Institute, London Martin Bridgewater, partner Norton Rose, London Jan Ochtman, Twijnstra Gudde Arent van Wassenaer, partner Norton Rose, Amsterdam

Themadag, 18 maart 2004 Behandeling Concept-rapport NABU workshops Jan Veraart, voorzitter NABU Arent van Wassenaer, Norton Rose, Amsterdam, tevens voorzitter paneldiscussie Bertrand van Ee, namens David Gedney, Vice President Operations Europe Fluor Infrastructure b.v.,alsmede Chief Executive Officer van Infraspeed Wim Moerman, directeur Financieringen van het Ministerie van Financiën en directeur Kenniscentrum PPS


annex 2

21 critical success factors for infrastructural PPP-projects in the Netherlands and abroad The following is an overview of the Critical Success Factors, which have been developed during the programme “Paving the Road to Rome – PPP as a framework for building and managing sustainable infrastructure projects”, organised by NABU, the Netherlands Association of International Contractor, in 2003, in close cooperation with Norton Rose, the international law firm. Critical Success Factor 1 – When choosing a DBFM structure (or any other PPP form) for a particular project, it is necessary to have acquired a sufficient degree of insight in the reasonable expectations as to which the private sector can add value, in relation to other, more traditional contract forms. This added value can be established by using the Public Sector Comparator and the Public Private Comparator. Critical Success Factor 2 – The scope of a DBFM-project should be of relevant enough size to justify the upfront investments in terms of transaction costs. The scope should be sufficient so such projects can be managed effectively. Critical Success Factor 3 – All efforts should be directed at ensuring a larger and constant dealflow of infrastructural PPPprojects.

18


Critical Success Factor 4 – The governmental authorities which are involved in the preparation, tender and execution of a project, should, before tendering the project, have formed a “public consortium” which includes proper agreements as to the project organisation, authority, mandates, delegation, financing and the required authorisation, zoning and planning. Critical Success Factor 5 – Preferably, specifications should be provided on a functional level (output specifications). After the tender has been published, these should not be altered too much. The more detailed a “Tracébesluit” (Track Decree) will be rendered, the lesser the chance that the private sector will be able to innovate, optimise and add value. Critical Success Factor 6 – The earlier the private sector will be involved in the preparation of a particupar project, the greater the chance for success. The government needs to know what it wants and it needs to make this very clear to the private sector.

Critical Success Factor 7 – A diligently executed market consultation increases the chance for success for a project. Critical Success Factor 8 – Within the government, the knowledge acquired by tendering, preparing and execution of PPP-projects, should be properly managed and timely conveyed to the relevant personnel. Critical Success Factor 9 – The government should choose the tender process which is best for project, probably the negotiated procedure with prior notification, if need be preceded by a well organised market consultation. Critical Success Factor 10 – As a consequence from the need for transparency, the tenderers for a DBFM-project need to have been made aware, on a given time prior to the submission of BAFO, of the PSC for this project. Critical Success Factor 11 – The contracting authority must do everything it can to prevent mistakes in the tender procedure. Critical Success Factor 12 – The contracting authority and the participating consortia should put maximal efforts in minimising the transaction costs involved in the tender process, or to reimburse such costs. Critical Success Factor 13 – The risk allocation in a DBFM contract should ensure that the risks which remain in a SPC can be transferred either, on reasonable conditions, to insurers or to the parties involved in the execution of the project. In any event the rest risks need to be manageable by the SPC and they need to be capped.

Critical Success Factor 16 – The government should be more aware that privately financed projects provide them with a high level of security and comfort as to the proper performance of the obligations of the SPC under the contract and they should refrain from asking additional security. Critical Success Factor 17 – The contract structure should ensure that that no additional security from the private sector should be required by the government or the lenders. Too many risks with the SPC make a project unbankable. (see also Critical Success Factor 13). Critical Success Factor 18 – The possibility must be provided to transfer shares in the SPC to third parties after completion. The original shareholders/sponsors must, at some time, have the opportunity to exit. Critical Success Factor 19 – For success of PPP projects the involvement of institutions such as the European Investment Bank (EIB) is a must. However, the tender process should provide sufficient time and opportunity to involve such institutions. Critical Success Factor 20 – The roles of financial adviser and arranger should be separated and conflicts of interests between the financiers and the sponsors should be avoided. Critical Success Factor 21 – It is of utmost importance that the contracting authority understands the function of the lender’s due diligence in the preparation of the financial bid. The opportunity should be provided to use the outcome of the due diligence in the negotiations between the consortium and the authority.

Critical Success Factor 14 – The composition of and the culture within the teams involved in a project are a critical success factor for the tender and for successful completion of that project. Critical Success Factor 15 – When selecting the most suitable PPP parties, it is more important to focus on the ability to manage the disciplines required for that project than the ability to execute the various tasks itself. A PPP contractor should be selected on its ability to manage the process and the inherent risks.


contacts

For further information, please contact:

Norton Rose Arent van Wassenaer Tel +31 (0)20 46 29 378 [email protected]

NABU – Netherlands Association of International Contractors Eric Eggink

Advocaten & Solicitors 24th floor, Rembrandt Tower Amstelplein 1 1096 HA Amsterdam

PO Box 474 2800 AL Gouda The Netherlands

PO Box 94142 1090 GC Amsterdam The Netherlands

Stavorenweg 3a 2803 PT Gouda

Tel +31 (0)20 46 29 300 Fax +31 (0)20 46 29 333

Tel +31 (0)182 567410 Fax +31 (0)182 567411 [email protected]

www.nortonrose.com

www.nabu.nl

PPS. Eenentwintig Kritische Succesfactoren voor PPS in Nederland en daarbuiten

Recommend Documents