Uitdagingen voor PPS in Vlaanderen

Uitdagingen voor PPS in Vlaanderen Omgaan met complexiteit en standaardisatie  Rapport  Martijn van den Hurk & Koen Verhoest

Inhoudstafel Lijst tabellen

iii

Lijst figuren

iv

Managementsamenvatting

5

1.

9

2.

Inleiding > 1.1.

Uitdagingen in het Vlaams PPS-landschap

> 1.2.

PPS in het kort

9 10

PPS en complexiteit: het Vlaams Sportinfrastructuurplan

13

> 2.1.

Governance, complexiteit en performantie

14

> 2.2.

Governance en prestaties van het Vlaams Sportinfrastructuurplan

17

> 2.3. Hoe governance botst op complexiteiten – en andersom 24 > 2.3.1. Politieke complexiteit: beleid maken op centraal niveau vs. lokale politieke belangen 24 > 2.3.2. Mandateren om de multi-actorcomplexiteit te beteugelen: wie profiteert? 25 > 2.3.3. Technische complexiteit en financiële eisen 28 > 2.4. 3.

Conclusie

30

Het wisselende succes van standaardcontracten

33

> 3.1.

Contracten en standaardisatie

33

> 3.2.

Voor- en nadelen van standaardcontracten

35

> 3.3.

De creatie van standaardcontracten in het Vlaams Sportinfrastructuurplan

38

> 3.4.

Het gebruik van standaardcontracten in het Vlaams Sportinfrastructuurplan 40 > 3.4.1. Kunstgrasvelden: eenvoud benutten 41 > 3.4.2. Sporthallen: lokale belangen vs. standaardcontracten 42 > 3.4.3. Multifunctionele sportcomplexen: standaardclausules vs. de specificiteit van een project 44 ‫׀‬i‫׀‬

> 3.5. 4.

Conclusie

46

Aanbevelingen

49

> 4.1.

‘Keep it simple’

49

> 4.2.

Ervaring en training

49

> 4.3.

Standaardiseren en nuanceren

51

Referenties

53

Bijlage 1: interviewrespondenten

59

‫ ׀‬ii ‫׀‬

Lijst tabellen Tabel 1: conceptualisering van PPS-performantie ............................... 17 Tabel 2: projectprocedure van het VSIP ........................................... 22 Tabel 3: performantie van het VSIP (d.d. medio 2013) ......................... 23 Tabel 4: non-monetaire transactiekosten van het VSIP ......................... 41 Tabel 5: creatie en gebruik van standaardcontracten in het VSIP ............ 48

‫ ׀‬iii ‫׀‬

Lijst figuren Figuur 1: conceptueel kader voor algemene studie van het VSIP ............. 17 Figuur 2: organisatiestructuur van het VSIP ...................................... 21 Figuur 3: conceptueel kader van studie contracten in VSIP ................... 38

‫ ׀‬iv ‫׀‬

Managementsamenvatting In 2003 lanceerde de Vlaamse overheid een beleidsstrategie om publiekprivate samenwerking (PPS) bij de ontwikkeling van infrastructuur te bevorderen. Ruim tien jaar later zijn er heel wat PPS-projecten ontwikkeld en de resultaten zijn niet eenduidig positief. Niettemin zal private financiering in de toekomst belangrijker worden als drijver van publieke infrastructurele investeringen, en bovendien dwingen maatschappelijke uitdagingen de overheid tot een betere samenwerking met burgers, de nonprofitsector en het bedrijfsleven. Een decennium PPS-ervaring heeft veel leermomenten opgeleverd, maar er valt nog veel te verbeteren. In dit rapport staat de governance van PPS-projecten centraal en richten we ons op de spanning tussen standaardisatie en maatwerk. Sinds enkele jaren trekt de Vlaamse overheid in haar PPS-beleid de kaart van standaardisatie. Processen, structuren, instrumenten (bijvoorbeeld contracten) en projectinhoud volgen steeds meer en vaker een bepaald patroon zodat een soort ‘vastigheid’ wordt gecreëerd. Deze maatregel zou moeten leiden tot lagere transactiekosten en kortere contractuele onderhandelingen. Er is nog maar weinig kennis over het gebruik en de effecten van standaardisatie in PPS en we weten dus niet in hoeverre standaardcontracten en –processen hun beloften inlossen. Dit rapport biedt een aantal inzichten in de standaardisatie zoals deze werd toegepast in het Vlaams Sportinfrastructuurplan (VSIP), een grootschalig PPS-programma dat een inhaalbeweging teweeg moet brengen op het gebied van sportfaciliteiten in Vlaanderen. Maar eerst tekenen we een aantal algemene conclusies op over de wisselwerking tussen complexiteit en governance binnen dit PPSprogramma. Tot op heden heeft het VSIP haar beloften niet kunnen inlossen; de inhaalbeweging die men voorzag is niet gelukt. Wij hebben de wisselwerking tussen de governance van het Plan en de complexiteiten daarrond geanalyseerd en troffen enkele tekortkomingen aan. Een algemene conclusie over de governance van het Plan is dat er te weinig rekening is gehouden met de specificiteit en de complexiteit van de Vlaamse context. Deze conclusie bestaat uit drie delen. Ten eerste was er een grote mate van politieke complexiteit die een verstorende werking had op het PPSprogramma. De Vlaamse overheid was onvoldoende voorbereid op de implementatie van het Plan op het moment dat de officiële lancering ervan plaatsvond. Een ander gevoelig politiek punt bevond zich in het feit dat provinciale en lokale beleidsmakers een deel van hun belangen moesten opgeven om een grootschalige projectrealisatie binnen het VSIP mogelijk te maken. Zij gingen hierbij niet over één nacht ijs.

‫׀‬5‫׀‬

Ten tweede hebben zogenaamde multi-actorcomplexiteiten enkele problemen veroorzaakt. Zo maakte de Vlaamse overheid gebruik van mandaatovereenkomsten en –prijzen; instrumenten die tot op zekere hoogte noodzakelijk waren om een geclusterde aanbesteding van projecten mogelijk te maken, maar die ook aanleiding gaven tot moeizame onderhandelingen door de tussenkomst van financiële onzekerheden. Bovendien was er sprake van een gebrek aan relevante competenties en expertise op provinciaal en lokaal niveau (de contracterende overheidsinstanties): sommige overheden hadden ambities die niet realistisch waren gezien hun financiële situatie. Ten derde waren er technische complexiteiten die de governance en daarmee de prestaties van het VSIP dwarsboomden. Zo was er regelmatig frictie tussen projectspecifieke technische eisen aan de ene kant en gestandaardiseerde contractuele overeenkomsten aan de andere kant, waardoor aanbestedingsprocedures vertraging opliepen. Bovendien heeft men de concurrentie tijdens de aanbestedingsfase niet optimaal kunnen laten spelen als gevolg van de geclusterde aanbesteding van projecten en de strikte financiële eisen die door de Vlaamse overheid werden gesteld (met name ingegeven door de ambitie om budgetneutraal te investeren). Al met al lijkt zich een mismatch te hebben voorgedaan tussen enerzijds de governance van het VSIP en anderzijds de complexiteiten die zich binnen en rondom het VSIP voordeden. Deze mismatch heeft de prestaties van het Plan negatief beïnvloed. Hoewel de initiële complexiteit van sportinfrastructuurprojecten als relatief beperkt kan worden beschouwd stelde de Vlaamse overheid een behoorlijk zwaar stelsel van organisatiestructuren, besluitvormingsprocedures en instrumenten op om de inhaalbeweging te maken. Die mismatch ontlokte de tussenkomst van verschillende complexiteiten, terwijl die complexiteiten idealiter juist als leidraad voor de governance moeten fungeren. Hoewel die boodschap niet nieuw is blijft het blijkbaar zeer moeilijk om die denkwijze in de praktijk te brengen. PPS-professionals zijn nog altijd op zoek naar de juiste governance-benaderingen voor verschillende programma’s en projecten die te maken hebben met uiteenlopende complexiteiten. Wat betreft de creatie en het gebruik van standaardcontracten in het VSIP hebben we gezien hoe de impact van standaardcontracten van domein tot domein verschilt. Bij de geclusterde aanbesteding van relatief eenvoudige projecten (kunstgrasvelden) werd het noodzakelijk geacht om standaardcontracten te gebruiken en werd de inzet van deze documenten algemeen geaccepteerd. Bovendien werd de toepassing ervan als succesvol

‫׀‬6‫׀‬

ervaren. Hoe specifieker en hoe risicovoller projecten werden, hoe moeilijker het gebruik van standaardcontracten werd. Zo zagen we in het domein van de sporthallen dat een intensieve betrokkenheid van lokale overheden het effect van standaardcontracten neutraliseerde, en in gevallen van een relatief hoge mate van projectspecificiteit (multifunctionele sportcomplexen) werden twijfels geuit over de herkomst van de standaardcontracten en de daaraan gelieerde strenge houding aan de onderhandelingstafel van de Vlaamse overheid. Tot slot presenteren we drie aanbevelingen. Ten eerste bevestigen de bevindingen in dit rapport de resultaten van eerder onderzoek naar PPSprojecten in Vlaanderen. Er zou een debat moeten komen over hoe men in Vlaanderen besluiten heeft genomen en projecten heeft gemanaged, maar vooral ook over hoe men dit in de toekomst wil doen. Voor toekomstige PPSprojecten zijn eenvoudige organisatiestructuren, besluitvormingsprocedures en instrumenten na te streven. Wij raden aan om verder uit te zoeken onder welke omstandigheden complexiteit voordelig en nadelig werkt voor de governance en de prestaties van PPS-projecten, maar meer nog adviseren wij overheidsinstanties om goed na te denken over de stuurbaarheid van PPS-programma’s of –projecten die bol (komen te) staan van de complexiteit. Ten tweede: kennis van en ervaringen met PPS zijn zeer verspreid en gefragmenteerd over de verschillende administraties. Provinciale en lokale overheden zullen door de jaren heen PPS-ervaring opbouwen en via een proces van trial and error steeds beter worden in het sturen en/of begrijpen van PPS-projecten, maar we moeten niet vergeten dat ambtenaren tijdens hun carrière zelden te maken krijgen met grootschalige infrastructuurprojecten. Er is een risico dat de specifieke ervaringen en kennis die worden opgebouwd niet nog eens van pas komen, simpelweg omdat PPS-projecten zich niet nog eens zullen voordoen in iemands loopbaan. Daar komt bij dat er geen structurele knowledge sharing plaatsvindt tussen verschillende overheden. Het Vlaams Kenniscentrum PPS voorziet in opleidingsdagen en treedt op als facilitator en netwerkorganisatie in het PPS-landschap, maar er is hier nog een wereld te winnen. Hoewel er al heel veel PPS-ervaring is opgedaan in Vlaanderen, wordt de potentiële waarde daarvan op dit moment onvoldoende benut. Twee verbeterpunten: (1) Zet een professionalisering in gang wat betreft de rapportering van PPSprojecten in heel Vlaanderen. Er is op dit moment geen helder, uitputtend overzicht van de PPS-activiteiten die jaarlijks worden verricht. De jaarlijkse voortgangsrapportering aan het parlement over alternatief gefinancierde

‫׀‬7‫׀‬

projecten is niet altijd eenvormig of overzichtelijk. Bovendien vermeldt dit rapport enkel de projecten waar de Vlaamse overheid bij betrokken is; lokale PPS-projecten blijven buiten beschouwing. Wij raden aan een online database op te richten die alle PPS-projecten in Vlaanderen op een rij zet. In het Verenigd Koninkrijk en Canada doet men dat al langer en met succes. (2) Zet meer in op het trainen van PPS-managers in spe. We richten ons hier voornamelijk op managers in de publieke sector, maar private managers worden ook aangemoedigd om deel te nemen aan gerichte trainingen. Hier geldt opnieuw dat men PPS leert door het te beoefenen, maar je kunt ervoor zorgen dat deze mensen bepaalde situaties beter en sneller herkennen zonder dat ze al ervaring hebben opgedaan, namelijk door ze te trainen. Met trainen bedoelen we hier dat ze een geïntegreerd en gestructureerd opleidingsprogramma volgen. Dit hoeft per se een uitsluitend op PPS gericht programma te zijn, maar het moet wel gericht zijn op het managen van grootschalige programma’s of projecten. Thema’s die grondige aandacht verdienen zijn bijvoorbeeld project- en procesontwerp, contractmanagement, financieel management en risicomanagement. Onze derde en laatste aanbeveling gaat over de creatie en het gebruik van standaardcontracten. In dit rapport stellen wij dat zij geen garantie bieden voor een eenvoudiger voorbereiding van PPS-projecten. Hoe meer empirisch onderzoek wordt verricht naar de rol van standaardcontracten, hoe meer we kunnen zeggen over de goodness of fit van contracten in verschillende contexten. Een succesvolle voorbereidingsfase van een PPS-project heeft een match nodig tussen de projectspecificiteit en de structuur van het DBFM(O)-contract. Wanneer het om complexe projecten gaat pleiten wij ervoor dat standaardcontracten puur worden gehanteerd als een leidraad, zodat er veel ruimte is voor sector- en projectspecifieke interpretatie. Op die manier kan men minder rigiditeit en stilstand verwachten tijdens de aanbestedingsprocedure. Er zijn ook projecten waarbij we overheden adviseren om juist een strenge houding aan te nemen en dicht bij het standaardcontract te blijven. We verwijzen hier vooral naar projecten met een sterk gestandaardiseerde projectinhoud die op gebundelde wijze aanbesteed worden. Om de tussenkomst van lokale politieke belangen en daarmee onvermijdelijke vertragingen te voorkomen is het belangrijk om de vastgestelde standaarden niet zomaar uit het oog te verliezen. We zien het liefst een intelligente standaardisatie: maak het eenvoudiger waar het kan en houd het moeilijk waar het moet, ofwel: maak de zaken niet complexer dan strikt noodzakelijk en zorg ervoor dat flexibiliteit en maatwerk de ruimte krijgen waar nodig. Verdere ervaring en onderzoek zullen aantonen welke contractuele aspecten tot welke categorie behoren.

‫׀‬8‫׀‬

1. Inleiding > 1.1.

Uitdagingen in het Vlaams PPS-landschap

In 2003 lanceerde de Vlaamse overheid een beleidsstrategie om publiekprivate samenwerking (PPS) bij de ontwikkeling van infrastructuur te bevorderen. Ruim tien jaar later zijn er heel wat PPS-projecten ontwikkeld en de resultaten zijn niet eenduidig positief. Hoewel we kunnen spreken van een aantal succesvolle projecten, wordt ook vaak gewezen op de trage en moeizame besluitvorming en hoge transactiekosten – en dat is een bevinding die wereldwijd geldt (Akintoye & Beck, 2009; Yescombe, 2007). Wie naar de toekomst kijkt kan niet ontkennen dat de rol van publiek-private samenwerking belangrijk blijft of zelfs belangrijker wordt. Door de budgettaire situatie van de Vlaamse overheid en lokale overheidsinstanties zal private financiering nodig zijn om publieke infrastructurele investeringen mogelijk te maken. Daarnaast dwingen maatschappelijke uitdagingen de overheid tot een betere samenwerking met burgers, de nonprofitsector en het bedrijfsleven. Maar PPS is ook voer voor discussie en kampt met een populariteitsprobleem. Door de jaren heen is het bekend komen te staan als een complexe onderneming die risico’s voor de overheid met zich meebrengt. Bovendien heeft de recente financiële crisis het kostenplaatje van PPS alleen maar moeilijker gemaakt. Een decennium PPServaring heeft veel leermomenten opgeleverd, maar er valt evengoed nog veel te verbeteren als PPS een belangrijke piste blijft voor de ontwikkeling van infrastructuur. Eerdere SBOV-projecten hebben nuttige inzichten opgeleverd over Vlaamse en lokale PPS-projecten van de eerste en tweede generatie (Van Gestel et al., 2010; Van Gestel et al., 2009, 2011). In dit project staat de governance van PPS-projecten opnieuw centraal en richten we ons met name op meer recente projecten en op de spanning tussen standaardisatie en maatwerk – het centrale thema van dit onderzoek. Sinds enkele jaren trekt de Vlaamse overheid in haar PPS-beleid de kaart van standaardisatie. Processen, structuren, instrumenten (bijvoorbeeld contracten) en projectinhoud volgen steeds meer en vaker een bepaald patroon zodat een soort ‘vastigheid’ wordt gecreëerd. Die standaardisatie zou moeten leiden tot lagere transactiekosten en een kortere contractbesluitvorming. Bovendien zou het de leereffecten over projecten heen vergroten en de marktinteresse voor biedingen stimuleren. De beweging naar het gebruik van standaardmethoden en –documenten is een reactie op negatieve ervaringen met PPS-projecten van het eerste uur. In deze projecten voerde maatwerk de boventoon, met als gevolg dat projectstructurering en –gunning veel tijd in beslag namen. Vaak moest ‫׀‬9‫׀‬

externe expertise ingeroepen worden en werd men bij projectonderhandelingen geconfronteerd met een sterke juridisering. Standaardisatie is in het leven geroepen om die problemen op te lossen, maar het is niet onomstreden. Veelgehoorde kritieken zijn dat het innovatie belemmert en dat de intensiteit van de interactie tussen publieke en private partners sterk vermindert. Een teveel aan standaardclausules of een rigide gebruik van standaardcontracten zou PPS-projecten negatief kunnen beïnvloeden doordat het de vrijheid van PPS-actoren kan beperken of de specifieke context van complexe projecten niet altijd respecteert. Er zijn dus argumenten over en weer, maar belangrijker nog: er is weinig systematische kennis over het gebruik en de effecten van standaardisatie in PPS. Er is veel geschreven over tal van typische PPS-aspecten, zoals juridische zaken, financiën en democratische legitimatie (Grimsey & Lewis, 2007; Hodge & Greve, 2009, 2005; Shaoul, 2005). Maar we weten niet in hoeverre standaardcontracten en –processen hun beloften inlossen. Met dit project proberen we daarover meer te weten te komen. In dit rapport bespreken we uitgebreid het Vlaams Sportinfrastructuurplan, een grootschalig PPS-programma dat een inhaalbeweging teweeg moet brengen op het gebied van sportfaciliteiten in Vlaanderen. We gaan eerst in op de governance en de prestaties van dit Plan en de complexiteiten waar men mee moest zien om te gaan (hoofdstuk 2). Ten tweede zoomen we in op de impact van het gebruik van standaardcontracten binnen dit Sportinfrastructuurplan (hoofdstuk 3). We sluiten af met aanbevelingen voor zowel het PPS-beleid als de PPS-praktijk (hoofdstuk 4). > 1.2.

PPS in het kort

Hoewel PPS vaak wordt gepresenteerd als een modieus verschijnsel zijn publiek-private ondernemingen niets nieuws in de wereld van overheidsopdrachten. In de loop der jaren zijn er verschillende betekenissen aan verleend. In dit rapport kijken we naar een specifieke vorm van PPS, namelijk DBFM(O)-projecten. Dit type projecten kent vijf eigenschappen. Ten eerste gaat het om een relatief langdurige samenwerking tussen ten minste één publieke partij en één private partij. Er wordt een contract getekend dat de levenscyclus van de te ontwikkelen infrastructuur behelst, wat wil zeggen dat een contract ten minste voor tien tot twintig jaar wordt getekend en vaak voor een nog langere periode. Ten tweede worden het ontwerp, de bouw, de financiering en het onderhoud (en eventueel de exploitatie) van een project geïntegreerd in één allesomvattend contract. Ten derde moet sprake zijn van een bepaalde risicoverdeling of – verschuiving; een aantal risico’s dat in conventionele projecten gedragen wordt door de publieke partij wordt overgedragen naar de private partij. De

‫ ׀‬10 ‫׀‬

vierde eigenschap van DBFM(O)-projecten is dat zowel de publieke als private actor een financiële bijdrage leveren. Hoewel de publieke partij aan het eind van het contract alles zal hebben betaald, is het aan de private partij om een deel van de projectkosten voor te schieten (met eigen middelen of via schuldfinanciering). Ten vijfde en laatste geeft de publieke partij (de opdrachtgever/contracterende overheid) een periode vergoeding aan de private partij wanneer een project operationeel is. Deze beschikbaarheidsvergoeding is een weerspiegeling van de service die de private partij levert. Deze vijf eigenschappen maken DBFM(O)-projecten een complexe piste, zeker ten opzichte van conventionele aanbestedingsvormen.

‫ ׀‬11 ‫׀‬

2. PPS en complexiteit: het Vlaams Sportinfrastructuurplan PPS-projecten staan bol van onzekerheden en risico’s vanwege de betrokkenheid van veel actoren, de aanwezigheid van politieke belangen en de tussenkomst van moeilijke technische voorwaarden, zeker wanneer het gaat om projecten van grote omvang (Flyvbjerg, 2006, 2009; Salet et al., 2013; Van Marrewijk et al., 2008). Wanneer het de managers van deze projecten niet lukt om goed om te gaan met de bovengenoemde condities ligt het gevaar van mislukking op de loer. We zien dat overheden nog altijd moeite hebben om succesvolle PPS-projecten tot stand te brengen en dat roept onmiddellijk de vraag op of ze de juiste governance hanteren. Dit hoofdstuk bevat een algemene, kritische beschrijving van de eerste case die onderzocht is in het kader van het onderzoeksproject: het Vlaams Infrastructuurplan. Het uitgangspunt is dat het eens veelbelovende Sportinfrastructuurplan niet alle beloften heeft kunnen inlossen. Hoewel de geleverde projecten zonder meer bestempeld kunnen worden als succesvolle resultaten (er is kwalitatief goed werk geleverd als het om het eindproduct gaat, daar is iedereen het over eens), werd het Plan in de voorbereidingsfase gekenmerkt door lange procedures en een hoge mate van projectuitval. We bespreken de complexiteiten die ervoor gezorgd hebben dat het Sportinfrastructuurplan de hoge verwachtingen niet geheel heeft kunnen waarmaken. We concluderen dat het niet zozeer de complexiteiten zelf waren die de prestaties van dit PPS-programma negatief hebben beïnvloed, maar een verkeerde afstemming tussen de governance van het PPS-programma en het landschap waarin het werd geïmplementeerd. Deze bevindingen zijn het resultaat van archiefonderzoek 1 en twintig semigestructureerde interviews met 22 respondenten die betrokken zijn of 1

Tijdens het verzamelen van data voor dit archiefonderzoek richtten we ons ten eerste op informatie op zowel nationaal als provinciaal en/of lokaal niveau, verspreid over de periode tussen 2006 en 2013. Meer specifiek zochten we naar publiek toegankelijke officiële beleidsdocumenten (wetten, decreten en bijbehorende voorbereidende documenten; beleidsnota’s, beleidsbrieven en bijbehorende voorbereidende documenten; regerings- en ministeriële beslissingen; parlementaire verslagen, resoluties, vragen en bijbehorende ministeriële antwoorden; jaarlijkse rapporteringen en evaluatiestudies), projectspecifieke documenten op centraal, provinciaal of lokaal overheidsniveau (aankondigingen opdrachten; selectieleidraden; gunningsleidraden; DBFM(O)-overeenkomsten; vertrouwelijke documenten) en krantenartikelen en persberichten. In totaal werden ruim 150 documenten bestudeerd. ‫ ׀‬13 ‫׀‬

waren bij het Sportinfrastructuurplan (15 respondenten uit de publieke sector tegenover 7 respondenten uit de private sector; zie bijlage 1 voor een geanonimiseerd overzicht). In de volgende paragrafen zetten we uiteen hoe we conceptueel tegen governance, complexiteit en performantie aan kijken. Vervolgens ‘meten’ we de governance en performantie van het Vlaams Sportinfrastructuurplan en leggen we uit welke complexiteiten een rol hebben gespeeld bij de tegenvallende prestaties van dit Plan. > 2.1.

Governance, complexiteit en performantie

Governance staat in dit project voor het sturen en coördineren van PPSprojecten via het opzetten van organisatiestructuren, het volgen van besluitvormingsprocedures en het gebruikmaken van instrumenten zoals contracten en overeenkomsten die niet uitsluitend gebaseerd zijn op de autoriteit van de overheid (Guo et al., 2013; Reeves, 2013). Recente studies naar de governance van PPS hebben het belang van een passende en effectieve combinatie van structuren, procedures en instrumenten sterk benadrukt (Klijn et al., 2010; Liu & Wilkinson, 2014). Meer nog heeft men aandacht gehad voor de moeilijkheden en onzekerheden die intrinsiek verbonden zijn aan langetermijncontracten voor infrastructuurprojecten. Zo is er automatisch sprake van spanning tussen de levenscyclusbenadering van projecten aan de ene kant en de tussenkomst van politieke (en vaak op de korte termijn georiënteerde) belangen aan de andere kant. Bovendien is het langetermijndenken en –rekenen in PPS-projecten van zichzelf een moeilijke opgave en ligt het voor de hand om complexe organisatiestructuren te gebruiken. PPS-projecten en andere grootschalige infrastructuurprojecten hebben vaak te kampen met een lange voorbereidingsfase die gekenmerkt wordt door hoge kosten en vertragingen (Van Marrewijk, et al., 2008); complexiteiten lijken haast onvermijdelijk en tonen de moeilijkheid van governance aan (Salet, et al., 2013).2 Maar over welke complexiteiten hebben wij het precies? Op basis van het werk van Verhoest et al. (2012) onderscheiden wij drie typen complexiteit. Bij politieke complexiteit gaat het om de mate waarin een PPS-project politiek gevoelig is en in hoeverre het overeenkomt met de ambities en belangen van politici op verschillende overheidsniveaus. PPS-projecten worden regelmatig gekenmerkt door een openlijk politiek debat. Multiactorcomplexiteit brengt ons bij actor-gerelateerde elementen zoals het 2

Het wordt een ander verhaal wanneer we gaan kijken naar kosten en vertragingen tijdens de bouwfase. De kans op vertragingen en kostenoverschrijdingen tijdens de bouwfase is bij PPS-projecten lager dan bij conventionele projecten; bij PPSprojecten wordt de private partner geresponsabiliseerd voor zijn fouten en dus zal hij meer geneigd zijn om bouwrisico’s te calculeren dan bij conventionele projecten. ‫ ׀‬14 ‫׀‬

aantal belanghebbenden in een PPS-project, evenals hun herkomst, doelstellingen en relaties. Gezien het feit dat een veelvoud aan actoren actief is in PPS-projecten is dit type complexiteit vaak nadrukkelijk aanwezig, zeker wanneer actoren er verschillende meningen op nahouden en wanneer sprake is van delicate projecten (Turrini et al., 2010). Ten derde is er technische complexiteit en die verwijst naar de technische eigenschappen van een project, zoals bouw- en financieringsvereisten en de samenhang van het project met aanpalende infrastructuur of omgevingseisen. De centrale hypothese van dit hoofdstuk is dat de prestaties van een PPS-project sterk afhangen van de mate waarin complexiteit de governance van dit project beïnvloedt. Wanneer potentiële context-specifieke complexiteiten onvoldoende of onjuist in beschouwing worden genomen in de governance van een project zal dat de prestaties van het project negatief beïnvloeden. We meten de prestaties of performantie van een PPS-project met behulp van een aantal indicatoren. We maken een onderscheid tussen de dimensies procesperformantie en productperformantie (vgl. Bult-Spiering & Dewulf, 2006; Voets et al., 2008). Procesperformantie omvat het traject voorafgaand aan de bouw van een project. Meer specifiek gaat het om de variabelen competitie en transactiekosten die gerelateerd zijn aan de voorbereiding en gunning van PPS. Competitie is een belangrijke voorwaarde voor de performantie van PPS: hoe meer competitie, hoe meer kansen voor de publieke partij om via een aanbestedingsfase tot een effectieve en efficiënte opdrachtnemer te vinden. Competitie werkt lager prijzen in de hand, evenals meer beschikbare projectopties en uiteindelijk betere biedingen en projecten. De mate van competitie binnen een aanbesteding kan gemeten worden op basis van de bieders die betrokken zijn (aantal, grootte en samenstelling) en het verloop van de aanbestedingsprocedure (selectiecriteria en selectieronden). Een competitieve biedfase wordt doorgaans gekenmerkt door de betrokkenheid van een relatief groot aantal diverse bieders en een rigoureuze selectieprocedure die uit meerdere fasen bestaat. Transactiekosten kunnen zowel in monetaire als in niet-monetaire termen worden gerapporteerd. In dit rapport kiezen we voor de laatste manier en dat betekent dat we transactiekosten meten op basis van de tijd die men nodig heeft om tot bepaalde projectbeslissingen te komen. We kijken ten eerste naar de duur van de aanbestedingsprocedure: de periode die begint bij de aankondiging van de opdracht (de publicatie van het bestek) en eindigt bij het moment dat de eerste paal in de grond wordt geslagen (de start van de werken). Een korte aanbestedingsprocedure is een indicatie voor lagere transactiekosten in vergelijking met een lange aanbestedingsprocedure. Daarnaast spelen moeizame onderhandelingen (van start onderhandelingen tot gunning van opdracht) vaak een belangrijke

‫ ׀‬15 ‫׀‬

rol bij de vertraging van besluitvormingsprocessen; deze werken dus transactiekostenverhogend. Ten derde en laatste kijken we naar de periode tussen het moment van de gunning van de opdracht tot de start van de werken). Wanneer dit een lange periode is kan dat een indicatie zijn voor problemen gerelateerd aan bouwvergunningen of de financial close van een project.3 De productperformantie wordt gemeten op basis van drie indicatoren die samen de variabele doelbereiking van een PPS bepalen. De eerste twee indicatoren zijn alom bekend: de timing van projectoplevering (geschatte bouwtijdschema ten tijde van contractual close vergeleken met daadwerkelijke bouwtijdschema) en de kostenoverschrijdingen (begroting ten tijde van contractual close vergeleken met gemaakte kosten) (Toor & Ogunlana, 2010). Hoe tijdiger de projectoplevering en hoe beperkter de kostenoverschrijdingen, hoe meer we kunnen spreken van een hoge mate van doelbereiking. Ten derde kijken we naar de zogenaamde project delivery ratio. Dit is het aantal projecten dat in de zomer van 2013 daadwerkelijk was opgeleverd vergeleken met het aantal op te leveren projecten dat volgens de originele planning van het Sportinfrastructuurplan was voorzien op dat tijdstip. Tabel 1 hieronder voorziet in een overzicht van de manier waarop wij de performantie of prestaties van een PPS-project (of in dit geval een PPS-programma) meten. Figuur 1 vat deze paragraaf samen en biedt een overzicht van het analytisch kader van deze studie.

3

We houden ook rekening met het karakter van de aanbestedingsprocedure. Dat wil zeggen dat we rekening houden met vragen als: hoe intens zijn de onderhandelingen geweest? Hoe vaak zijn onderhandelaars samengekomen voordat ze tot een akkoord kwamen? Hoewel deze aspecten niet expliciet genoemd worden in de conceptualisering van transactiekosten zullen we ernaar verwijzen wanneer uit de analyse blijkt dat ze een relevante rol hebben gespeeld. ‫ ׀‬16 ‫׀‬

Dimensies

Variabelen Competitie

Procesperformantie

Productperformantie

Indicatoren Bieders

Transactiekosten

Verloop aanbestedingsprocedure Totale duur aanbestedingsprocedure Duur onderhandelingen Periode tussen gunning opdracht en aanvang werken Tijdigheid

Doelbereiking

Kosten(overschrijdingen) Project delivery ratio

Tabel 1: conceptualisering van PPS-performantie

Complexiteiten Politieke complexiteit Multi-actor complexiteit Technische complexiteit Governance Structuur Procedure Instrumenten

Performantie Proces: competitie en transactiekosten Product: doelbereiking

Figuur 1: conceptueel kader voor algemene studie van het VSIP > 2.2.

Governance en prestaties van het Vlaams Sportinfrastructuurplan

Vlaanderen worstelde al jaren met een tekort aan kwalitatief goede sportinfrastructuur toen in het begin van de 21e eeuw een veelbelovend politiek initiatief werd gelanceerd om een inhaalbeweging te maken op basis van publiek-private samenwerking (Flemish Parliament, 2006). Het Vlaams parlement en de Vlaamse regering accordeerden in 2008 de implementatie van het Vlaams Sportinfrastructuurplan (hierna ook: VSIP), een programma waaraan een investeringswaarde van 225 miljoen euro was gekoppeld; een tot dan toe ongeziene investering in sportinfrastructuur. In

‫ ׀‬17 ‫׀‬

deze paragraaf bespreken we kort enkele belangrijke specifieke gegevens van de governance van het VSIP. In de structuur van het VSIP waren drie typen actoren actief. Ten eerste was er de Vlaamse centrale overheid die als de coördinator van het Plan optrad. Binnen de Vlaamse overheid werd een operationele groep opgericht: Sportfacilitator. Sportfacilitator kreeg de taak om het VSIP concreet uit te werken en nam de leiding bij de besluitvorming omtrent de sportinfrastructuurprojecten. Vijf publieke actoren werkten samen in Sportfacilitator: (1) PMV (Participatiemaatschappij Vlaanderen); (2) het Departement CJSM (Cultuur, Jeugd, Sport en Media) namens het Vlaams Ministerie van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport; (3) het Kabinet Sport; (4) het Vlaams Kenniscentrum PPS; en (5) Bloso (agentschap voor de Bevordering van de Lichamelijke Ontwikkeling, de Sport en de Openluchtrecreatie) vaardigden elk tenminste één persoon af. Naast de Vlaamse overheid waren twee andere typen actoren betrokken bij het VSIP: (1) provinciale en lokale overheden (als contracterende publieke partijen) en (2) private partijen. De contracterende publieke partijen waren actief aan de vraagzijde van het Sportinfrastructuurplan: zij kregen het verzoek van Sportfacilitator om projectvoorstellen voor sportinfrastructuurprojecten in te dienen. Hiermee zouden ze solliciteren naar deelname in het VSIP. Een selectieadviescommissie nam vervolgens een besluit over de ingediende voorstellen. Zodra een projectvoorstel was geaccepteerd was het aan de betreffende provinciale of lokale overheid om Sportfacilitator te mandateren met het oog op het zoeken naar een private partij die de gewenste infrastructuur zou ontwikkelen. Was deze private partij eenmaal gevonden en goedgekeurd, dan werd door die private partij een special purpose vehicle (SPV) opgericht met de taak om de betreffende infrastructuur te ontwerpen, bouwen, financieren en onderhouden (en exploiteren) - (DBFM(O)), zoals eerder genoemd in dit rapport. In bepaalde gevallen zou die SPV worden opgericht in samenwerking met PMV en zou er dus sprake zijn van een gedeeld aandeelhouderschap; dat was afhankelijk van de financieringsstructuur die men zou hanteren. De afspraken zouden worden vastgelegd in een DBFM(O)-overeenkomst tussen de SPV en de contracterende publieke partij. In ruil voor het leveren van de DBFM(O)service ontving de private partij een periodieke beschikbaarheidsvergoeding gedurende de operationele fase van het PPS-project. Afhankelijk van het type infrastructuur dat werd ontwikkeld varieerde de duur van deze operationele fase van tien jaar tot dertig jaar. Maximaal dertig procent van de beschikbaarheidsvergoeding zou worden betaald door de Vlaamse centrale overheid als zijnde een subsidie (Flemish Parliament, 2006). Daarnaast konden indien nodig extra financiële middelen aangeboord

‫ ׀‬18 ‫׀‬

worden: er werd een fonds (Invespo) opgericht dat verbonden was aan het Sportinfrastructuurplan. De bedoeling was om dit fonds aan te spreken wanneer de publieke partij (lees: PMV) als aandeelhouder in een project zou stappen. Op die manier zou men de financieringsvereisten verlichten en het voor banken makkelijker maken om zich te committeren aan een project. Gedurende de operationele fase zou Sportfacilitator haar belangrijke rol behouden (zie figuur 2 en tabel 2 voor een overzicht van de organisatiestructuur en de besluitvormingsprocedure). Wat betreft instrumenten is er ten minste één aspect aan te wijzen dat zeer belangrijk was voor het VSIP: de clustering van projecten, ofwel de gezamenlijke aanbesteding van een aantal overeenkomstige projecten die vervolgens in groep gegund werden aan één private partij. Om de verschillen binnen de sportsector te respecteren werden vier domeinen onderscheiden waarbinnen projecten zouden worden ontwikkeld: (1) kunstgrasvelden, (2) sporthallen, (3) zwembaden en (4) multifunctionele sportcomplexen.4 Projecten in het eerste en tweede domein werden op geclusterde wijze aanbesteed en gegund. Zodra een private partij was geselecteerd voor een cluster werd een SPV opgericht door de private partner (eventueel in samenwerking met de publieke partner, zoals hierboven vermeld). Deze SPV sloot vervolgens DBFM-overeenkomsten met elke betrokken contracterende publieke partij. Zwembaden en multifunctionele sportcomplexen werden op individuele basis ontwikkeld. Wanneer we naar de prestaties van het VSIP kijken (zie tabel 3) valt een aantal zaken op. We zien onder andere dat de competitie tijdens de aanbestedingen zeer verschillend is geweest en in bepaalde gevallen zeer beperkt. Zo zijn er aanbestedingen geweest waarin slechts één of enkele bieders in staat bleken om de noodzakelijke financiering rond te krijgen of waarin überhaupt maar één private bieder in aanmerking kwam voor het binnenhalen van de opdracht. De besluitvormingsprocedures waren behoorlijk lang en we spreken dus van hoge transactiekosten. Sinds de lancering van het Plan werden enkele tientallen projecten ontwikkeld, maar we zien een scheve verdeling als we kijken naar de domeinen waarin die projecten zijn ontwikkeld; in het ene domein heeft men zich beter aan de originele planning kunnen houden dan in het andere domein, zo laten de verschillende scores op de project delivery ratio zien. De planning van projecten werd meer dan eens gewijzigd en vertraagd en vaak was er sprake 4

Zwembaden werden niet meegenomen in deze analyse. Ten eerste boden de andere drie domeinen al meer dan genoeg verschillen wat betreft complexiteit. Ten tweede was het tijdens de uitvoering van dit onderzoek niet waarschijnlijk dat waardevolle informatie over zwembaden naar voren zou komen omdat de zwembadprojecten zich in een te delicate fase bevonden. ‫ ׀‬19 ‫׀‬

van projectuitval. De selectieadviescommissie selecteerde eind 2008 niet minder dan 130 projecten: 73 kunstgrasvelden, 43 sporthallen, 4 zwembaden en 10 multifunctionele sportcomplexen (Flemish Parliament, 2009). Veel provinciale en lokale overheden hadden de besluitvormingsprocedure in 2013 verlaten zonder een project ontwikkeld te hebben. Van de 43 beoogde sporthallen werden er 9 gerealiseerd en het ziet er niet naar uit dat in dat domein nog veel ontwikkelingen gaan plaatsvinden. Er is op dit moment één zwembad in aanbouw; voor de andere drie projecten in dit domein geldt dat zij zijn stopgezet. In het domein van de multifunctionele sportcomplexen had men in 2013 één project afgerond. Daarnaast was er één project in aanbouw en bevonden vier projecten zich in de (soms vergevorderde) aanbestedingsfase. De resterende vier projecten die ooit gepland waren zullen er niet komen – althans, niet via het VSIP. De score in het domein van de kunstgrasvelden is alleszins beter te noemen: in 2013 waren 35 van de 73 oorspronkelijk geplande projecten gerealiseerd en op dit moment staan er nog eens 30 projecten op stapel, dus hier zal een aanzienlijke output geleverd worden. Over het algemeen zien we echter dat vertraging en uitval zich hebben voorgedaan vanaf de start van het VSIP; we kunnen dus spreken van een relatief lage project delivery ratio: kunstgrasvelden 35 om 73 (0,48), sporthallen 9 om 43 (0,21) en multifunctionele sportcomplexen 1 op 10 (0,1) (zoals vermeld in voetnoot 4 nemen we zwembaden niet mee in de analyse). Met de lage project delivery ratio is nog niet gezegd dat het VSIP heeft gefaald. Integendeel: wat betreft de bouwfase konden alle projecten die werden voltooid rekenen op een tijdige oplevering zonder kostenoverschrijdingen. Bovendien werden deze gerealiseerde projecten positief beoordeeld door onze respondenten en positief ontvangen door projectbetrokkenen (Flemish Parliament, 2011a).

‫ ׀‬20 ‫׀‬

Figuur 2: organisatiestructuur van het VSIP

‫ ׀‬21 ‫׀‬

Projectfase

Activiteiten (chronologisch) Provinciale of lokale overheid dient projectvoorstel in

Voorbereidingsfase

Selectieadviescommissie selecteert projectvoorstel of keurt het af op basis van verschillende criteria Provinciale of lokale overheid wiens plan geselecteerd is tekent een mandaat- en subsidieovereenkomst waarmee Sportfacilitator wordt gemandateerd om de projectprocedure over te nemen Sportfacilitator ontwerpt en presenteert selectieleidraad; private partijen solliciteren voor selectie

Selectiefase

Sportfacilitator selecteert bieders voor tweede deel van selectiefase en ontwerpt en presenteert gunningsleidraad; private partijen solliciteren voor gunning Sportfacilitator onderhandelt met private partijen; private partijen dienen best and final offer (BAFO) in Sportfacilitator selecteert private partij voor uitvoering opdracht Geselecteerde private partij richt SPV op

Realisatiefase

Provinciale of lokale overheid tekent DBFM(O)-overeenkomst met SPV SPV bouwt project terwijl Sportfacilitator de werken monitort Sportfacilitator kent beschikbaarheidscertificaat toe

Operationele fase

Provinciale of lokale overheid betaalt periodieke beschikbaarheidsvergoeding; SPV is verantwoordelijk voor onderhoudselement (en exploitatie-element in geval van DBFMO-project); Sportfacilitator vervult rol als dossierbeheerder en kennisverzamelaar

Tabel 2: projectprocedure van het VSIP

‫ ׀‬22 ‫׀‬

Tabel 3: performantie van het VSIP (d.d. medio 2013)

5

Eén van de twee grootste spelers in het veld werd niet werd toegelaten tot de gunningsprocedure omdat die speler zijn offerte enkele uren te laat indiende. 6 Dit project is op dit moment in aanbouw. 7 Deze cluster werd geannuleerd in de zomer van 2013.

‫ ׀‬23 ‫׀‬

Kunstgrasvelden

Sporthallen

Doelbereiking

35/73 = 0,48

Proj. del. ratio

Binnen budget

9/43 = 0,21

Binnen budget

Op tijd

4

1 Op tijd

8

n.v.t.

Binnen budget

Op tijd

23

9

Kosten

Timing

17 Nietmonetaire Onderhantransactie6 delingen kosten (in maanden) Voorbereidende 1 werken

Totale aanbesteding

n.v.t.

Multif. complex B

1

8

25

1/10 = 0,10

Binnen budget

n.v.t.

n.v.t.6

7

11

39

OnderhanOnderhandelingsdelingsprocedure; procedure; twee bieders slechts één bleven over bieder was in waarvan staat om slechts één financiële commitment garanties te vond bij een bieden bank5

3 inschr.; 3 5 inschr.; 4 geselecteerd; geselecteerd; 3 biedingen 2 biedingen

Multif. complex A

n.v.t.7 Op tijd

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

Cluster 1 Cluster Variabelen Indicatoren Cluster 2 (6) Cluster 1 (9) (29) 2 (3) 4 inschrijving 5 inschr.; 3 en; 3 Bieders 2 biedingen geselecteerd; n.v.t. geselecteer 3 biedingen d; 2 biedingen OnderOffertehandelingsaanvraag, dus Onderprocedure; geen onder- handelingstwee Competitie handelingen; procedure; bieders opdracht slechts één bleven over werd snel bieder was in Verloop van wie er n.v.t. gegund aan staat om een één in staat bieder die solide was om eerste cluster financiële cluster met al voor zijn paragraaf in eigen rekening had te leveren middelen te genomen financieren

Governance

> 2.3.

Hoe governance botst op complexiteiten – en andersom

In deze paragraaf gaan we op zoek naar een verklaring voor de wisselende resultaten van het VSIP. We doen dat door de impact van enkele complexiteiten uiteen te zetten. > 2.3.1.

Politieke complexiteit: beleid maken op centraal niveau vs. lokale politieke belangen

Een deel van de verklaring voor de beperkte doelbereiking van het VSIP kan gevonden worden in de politieke context waarin het Plan werd ontwikkeld. We hebben het hier met name over (1) de beperkte mate waarin Sportfacilitator er klaar voor was om het Plan te trekken en (2) de beleidsvoorkeuren van politici op provinciaal en lokaal niveau. Met de beperkte voorbereiding van Sportfacilitator doelen wij op twee factoren. Ten eerste was er al vroeg na de lancering van het VSIP een probleem met de juridische onderlegging van het programma. De oprichting van het Plan vereiste de goedkeuring van een decreet door zowel de Vlaamse regering als het Vlaams parlement. Hoewel dit decreet nog niet was goedgekeurd tegen het einde van 2007 besloot de Vlaamse regering wel alvast een oproep te doen aan provinciale en lokale overheden om projectvoorstellen in te dienen. Strikt genomen was deze oproep niet geldig; er moest dus een nieuwe oproep gelanceerd worden nadat het decreet officieel was aangenomen door het parlement. Een gelegitimeerde oproep verscheen in de zomer van 2008, waarmee we kunnen zeggen dat de implementatie van het VSIP al vertraagd was voordat zij goed en wel was begonnen – om nog niet te spreken over de onzekerheden die men bij overheidsinstanties had opgeroepen vanwege de beperkt beschikbare informatie over het VSIP in de eerste helft van 2008. De tweede factor die de problematische voorbereiding van het VSIP aantoont heeft te maken met de regionale verkiezingen van 2009. Na deze verkiezingen werd een nieuwe minister van Sport aangesteld en deze had andere ideeën over het te voeren sportbeleid dan zijn voorganger. Hoewel de uitvoering van het VSIP werd doorgezet, gebeurde dit niet met dezelfde ambities (Flemish Parliament, 2011a). Bovendien trad met deze nieuwe minister een grotendeels nieuw kabinetsteam aan dat het dossier moest overnemen en dit vergde natuurlijk tijd. De beleidsvoorkeuren van politici op provinciaal en lokaal niveau speelden met name een rol bij de geclusterde PPS-projecten. Toen aan het eind van 2007 en in de zomer van 2008 de oproep aan overheden verscheen om projectvoorstellen in te dienen herkenden velen hierin een window of

‫ ׀‬24 ‫׀‬

opportunity. Er werden veel voorstellen ingediend in de hoop dat enkele daarvan geselecteerd zouden worden door de selectieadviescommissie. Niettemin valt te bezien in hoeverre de ‘solliciterende’ overheden zich bewust waren van de implicaties van PPS als het om de financiering en het onderhoud van infrastructuur gaat. Parlementsleden waarschuwden de minister van Sport al eens voor de mogelijk valse verwachtingen die men mogelijk had geschept door het Plan zo vroeg en op zo’n grote schaal aan te kondigen: zo makkelijk als overheden zich hadden aangemeld als kandidaat, zo makkelijk zouden ze uit de procedure kunnen stappen wanneer de projecten gaandeweg minder interessant en minder gunstig zouden overkomen (Flemish Parliament, 2007, 2011b). De tijd heeft geleerd dat multi-actorcomplexiteit en technische complexiteit veel vertraging en financiële onzekerheden met zich meebrachten (zie volgende paragrafen); bovendien botsten provinciale en lokale overheden op problemen met grondeigendom en een gebrek aan financiële middelen. Het resultaat was een steeds groter worden groep van overheden die afzagen van deelname aan het VSIP en dus de besluitvormingsprocedure verlieten. Het politieke enthousiasme van het eerste uur verloor haar momentum (Flemish Parliament, 2008b, 2010b). Omdat Sportfacilitator moest zien om te gaan met uiteenlopende politieke belangen was er eigenlijk maar één manier om het Sportinfrastructuurplan vooruit te helpen en dat was door gebruik te maken van gestandaardiseerde procedures die de inspraak van deelnemende overheden zou beperken. Een directe implicatie van deze keuze was dat de deelnemende overheden terechtkwamen in een rigide projectprocedure die het niet toeliet om elk kunstgrasveld of elke sporthal op maat te maken. En dat terwijl die overheden wel werd gevraagd om een onomkeerbare mandaatovereenkomst te tekenen waarmee ze zich zouden binden aan het betalen van een jaarlijkse beschikbaarheidsvergoeding. Dit aspect toonde nog eens de politieke gevoeligheid van het Plan aan: provinciale en lokale overheden werden verzocht om hun eigen belangen voor een deel op te geven ten gunste van een groot infrastructuurprogramma en daar wilden provinciale en lokale beleidsmakers liever niet in meegaan. > 2.3.2.

Mandateren om de multi-actorcomplexiteit te beteugelen: wie profiteert?

Gezien de betrokkenheid van veel actoren bij het Sportinfrastructuurplan is het geen verrassing dat multi-actorcomplexiteiten een belangrijke invloed hebben gehad op haar prestaties. In deze paragraaf bespreken we twee van die multi-actorcomplexiteiten: (1) de toepassing van een mandateringsstrategie en (2) de PPS-gerelateerde competenties en

‫ ׀‬25 ‫׀‬

expertise op provinciaal en lokaal niveau – of beter gezegd het gebrek daaraan. In elk project binnen het VSIP ontving Sportfacilitator het mandaat om de besluitvormingsprocedure te leiden vanaf het moment dat de betrokken contracterende overheid een zogeheten mandaatovereenkomst had getekend. Voor de geclusterde projecten gold bovendien een mandaatprijs welke werd vastgesteld om potentiële private partijen comfort te bieden: zolang de uitkomst van de onderhandelingen zou leiden tot een beschikbaarheidsvergoeding onder het niveau van de vastgestelde mandaatprijs was de contracterende overheid verplicht om door te gaan met het project in kwestie. Om in zo’n comfortabele positie terecht te komen moesten bieders dus wel eerst een offerte indienen die op of net onder het niveau van de mandaatprijs zou liggen. Mocht de onderhandelde beschikbaarheidsvergoeding hoger uitvallen dan de mandaatprijs, dan zouden betrokken overheden kunnen besluiten om hun participatie in het VSIP stop te zetten zonder juridische gevolgen. Deze mandateringsstrategie was een relatief nieuw en ongebruikelijk instrument voor provinciale en lokale overheden: door de selectie van de private partij over te laten aan een derde partij gaven zij een deel van hun autonomie op en werden zij tegelijkertijd officieel betrokken bij het VSIP. De mandaatovereenkomsten en de daaraan gelieerde mandaatprijzen zouden uitgroeien tot belangrijke obstakels voor zowel publieke als private actoren. De vastgestelde mandaatprijzen waren niet altijd in lijn met daadwerkelijke marktprijzen. Wat betreft de kunstgrasvelden hebben zich hier geen noemenswaardige problemen voorgedaan, maar in het domein van de sporthallen wel. Sportfacilitator stelde de mandaatprijs voor een sporthal vast op 1,5 miljoen euro; zolang de biedingen dit bedrag niet zouden overschrijden zouden de betrokken overheden verplicht zijn om door te gaan met hun sporthalprojecten. Van de twintig sporthallen die aanvankelijk gebouwd zouden worden binnen de eerste cluster werd echter slechts in negen gevallen een mandaatovereenkomst getekend door die betrokken overheden (Flemish Parliament, 2010a). Het aantal van twintig werd allereerst gereduceerd omdat een aantal betrokken overheden de mandaatprijs van 1,5 miljoen euro te duur vond en dus weigerde om de mandaatovereenkomst te tekenen. Een kleinere cluster betekende minder schaalvoordelen en dus werd de mandaatprijs verhoogd naar 2,2 miljoen euro – wat er opnieuw toe leidde dat overheden uit de procedure stapten.8 De voortdurende dreiging van uitstappende overheden beïnvloedde de 8

Uiteindelijk landde men op een investeringswaarde van ongeveer drie miljoen euro. ‫ ׀‬26 ‫׀‬

onderhandelingen tussen Sportfacilitator en de voorkeursbieder. De kredietverschaffer die was voorzien, een Belgische bank, wilde enkel in het project stappen als er sterke financiële garanties waren, maar zolang de voorkeursbieder de mandaatprijs zou overschrijden kon er geen sprake zijn van dergelijke garanties. Er waren veel onzekerheden. Het probleem werd uiteindelijk opgelost door een SPV op te richten met een gedeeld publiekprivaat aandeelhouderschap. Op die manier kon men de middelen van het eerdergenoemde Invespo-fonds aanspreken en werd het aandeel schuldfinanciering in de totale financiering verkleind. Het positieve gevolg hiervan was dat de voorkeursbieder onder de mandaatprijs kon gaan zitten. Deze problematiek deed zich niet voor bij de kunstgrasvelden omdat er daar een voorkeursbieder was die alles zelf zou financieren en er dus geen sprake was van een risicomijdende bank. Problemen met de prijszetting deden zich niet alleen voor in het domein van de sporthallen. Er waren ook problemen bij multifunctionele sportcomplexen. De issues die in dat domein speelden brengen ons bij de beperkte PPS-gerelateerde competenties en expertise onder provinciale en lokale ambtenaren. Bij de multifunctionele sportcomplexen werd geen gebruikgemaakt van bindende mandaatprijzen, maar wel van plafondprijzen die als leidraad fungeerden voor de onderhandelingen. Ook hier waren de vooraf opgestelde prijzen niet in overeenstemming met de marktprijzen; de ambities die door de contracterende overheden werden nagestreefd waren niet haalbaar gegeven de prijzen die men maximaal wilde betalen. Omdat de eisen hoog waren hadden bieders geen andere keus dan de plafondprijzen te overschrijden (Flemish Parliament, 2011b). Om een voorbeeld te noemen: in het geval van multifunctioneel sportcomplex B ging men in eerste instantie uit van een jaarlijkse beschikbaarheidsvergoeding – hier moesten bieders hun offerte dus op afstemmen. Echter, wanneer de bieders alle eisen van de publieke partij zouden overnemen zouden ze met gemak aan een jaarlijkse beschikbaarheidsvergoeding van twee miljoen euro komen. Er was dus een duidelijk verschil tussen het wenselijke en het haalbare. Naast het feit dat provinciale en lokale overheden hoge en soms onrealistische eisen stelden veroorzaakten zij meer dan eens vertraging door een gebrek aan PPS-expertise. Sommige overheden hadden meer tijd nodig om een bouwvergunning goed te keuren of om bouwgrond te prepareren dan andere (Flemish Parliament, 2008b). Onze interviewrespondenten uit de lokale publieke sector benadrukten herhaaldelijk hun worsteling met PPS. Voor velen van hen was het een totaal nieuw fenomeen dat moeilijke juridische en technische discussies met zich meebracht, evenals complexe contracten. Gezien het feit dat veel

‫ ׀‬27 ‫׀‬

onervaren ambtenaren met deze omstandigheden moesten omgaan en gegeven het feit dat elke VSIP-gerelateerde beslissing goedgekeurd moest worden in periodieke vergaderingen van even onervaren besluitorganen op provinciaal en lokaal niveau is het logisch dat het veel tijd kostte om alle mandaatovereenkomsten rond te krijgen en het Plan uiteindelijk te implementeren. > 2.3.3.

Technische complexiteit en financiële eisen

Ten derde en laatste bespreken we de wisselwerking tussen governance en technische complexiteiten die de prestaties van het VSIP negatief beïnvloed hebben. Ook hier focussen we op twee aspecten: (1) de spanning tussen technische specificaties en de zoektocht naar standaardisatie en (2) de spanning tussen financiële eisen en competitie. Omdat de Vlaamse overheid op een geclusterde manier PPS-projecten wilde ontwikkelen werden standaarddocumenten ontwikkeld. Zo werd er een standaard-DBFM-overeenkomst ontworpen en uitgedeeld aan contracterende overheden en private partijen. Elk DBFM-contract dat getekend werd binnen het VSIP was gebaseerd op dit standaarddocument. De impact van deze standaarddocumenten was wisselvallig. Zo werkten ze goed in het domein van kunstgrasvelden, hoogstwaarschijnlijk omdat het hier ging om de meest eenvoudige projecten – althans, in technische termen. Het gebruik van standaardcontracten werd moeilijker naarmate de technische complexiteit van projecten toenam. Op het eerste gezicht lijkt dat normaal: hoe moeilijker een project, hoe hoger de risico’s en hoe complexer de contractuele overeenkomst. Maar die technische complexiteit was niet de enige factor die onderhandelingen bemoeilijkte. Respondenten maakten duidelijk dat de standaarddocumenten waren gebaseerd op contractuele documenten uit de wegenbouwsector. Eén van de gevolgen van die herkomst was dat de contracten gekenmerkt werden door zeer strenge boeteclausules. Hoewel standaardcontracten juist zouden moeten zorgen voor snellere onderhandelingen zorgden die strenge clausules ervoor dat private partijen zich tegen het oorspronkelijke contract keerden. Op die manier werden de onderhandelingen bepaald niet versneld (meer hierover in het volgende hoofdstuk). We sluiten af met de spanning tussen financiële eisen en competitie. Doorgaans gaat men ervan uit dat een moeilijk en risicovol project kleine marktactoren weinig mogelijkheden biedt om een kansrijke bieding op tafel te leggen. Hoewel de Vlaamse overheid graag sterke competitie had gezien tijdens de aanbestedingsfasen kunnen we zeggen dat men niet het perfecte klimaat heeft ontwikkeld voor competitie. Ten eerste zorgden de

‫ ׀‬28 ‫׀‬

schaalgrootte van de geclusterde aanbestedingen voor kunstgrasvelden en sporthallen er al direct voor dat relatief kleine private partijen niet in staat waren om op te draaien voor het gevraagde projectvolume. In het domein van de kunstgrasvelden kwam daar nog eens bij dat één van de drie geselecteerde bieders in staat was om de werken geheel zelf te financieren. Dit aspect speelde een dermate grote rol tijdens de aanbesteding dat de andere twee bieders al vanaf het begin nauwelijks een kans hadden om de opdracht binnen te halen. Financiële issues beperkten evenzeer de competitie voor het eerste cluster sporthallen. Omdat er door de mandateringsstrategie sprake was van veel onzekerheden waren twee van de drie bieders niet in staat om hun financiering sluitend te maken; banken wensten het risico van nog meer uitval van projecten niet aan te gaan. Ten tweede en laatste was de competitie ook beperkt in het geval van de twee multifunctionele sportcomplexen die we meenamen in de analyse. Ook hier waren het financiële aspecten die voor problemen zorgden. We hebben dus gezien dat het VSIP moeite had met de spanning tussen financiën en competitie. Waar men zou verwachten dat juist multifunctionele sportcomplexen te maken hebben met beperkte competitie en moeizame onderhandelingen vanwege complexe technische en financiële factoren, staken deze problemen evenzeer de kop op in kleinere projecten. Dat zou kunnen duiden op het feit dat de Vlaamse overheid te hoge financiële en technische eisen stelde. Sommige respondenten bevestigden dat de originele eisen te streng waren om een behoorlijke competitie mogelijk te maken. Zo wilde de Vlaamse overheid (in de ‘persoon’ van Sportfacilitator) in de beginjaren van het VSIP graag vasthouden aan een budget-neutrale ontwikkeling van sportinfrastructuurprojecten en wenste het op geen enkele wijze garant te staan voor de schuldverplichting van de private partij. Voor bepaalde projecten was dat geen onoverkomelijk probleem omdat er geen sprake was van tussenkomst van een bank (de twee clusters kunstgrasvelden en multifunctioneel sportcomplex A). Voor andere projecten was het wel een probleem en werd het opgelost door de publieke sector om te vormen tot medeaandeelhouder (eerste cluster sporthallen). In het geval van multifunctioneel sportcomplex B, wat een zwembad omvatte, had dat standpunt negatieve gevolgen voor de onderhandelingen en de onderhandelingssfeer. Het was voor de private bieders zeer moeilijk (zo niet onmogelijk) om de financiering tegen redelijke tarieven rond te krijgen zonder overheidswaarborg omdat banken de risico’s nu eenmaal doorrekenden. Aan de publieke zijde van de onderhandelingstafel was men echter niet snel geneigd om een waarborg toe te staan. Een moeilijk onderhandelingsproces ontvouwde zich. In de loop der jaren heeft de Vlaamse overheid hier een flexibeler standpunt moeten innemen en stond

‫ ׀‬29 ‫׀‬

het uiteindelijk een overheidswaarborg toe (Flemish Parliament, 2008a, 2011b). > 2.4.

Conclusie

In dit hoofdstuk hebben we uitgelegd waarom het Vlaams Sportinfrastructuurplan niet al haar beloften heeft kunnen inlossen door een inzicht te geven in de wisselwerking tussen de governance van het Plan en de complexiteiten daarrond. We hebben enkele praktische tekortkomingen aangetoond. Ten eerste moeten we benadrukken dat de governance van een PPS-programma of –project contingent moet zijn om de gestelde doelen te kunnen bereiken. We benadrukken deze boodschap niet omdat het een nieuwe bevinding is - veel onderzoekers gingen ons voor (Conteh, 2013; Emerson et al., 2012; Sanderson, 2012) – maar omdat het blijkbaar zeer moeilijk is om dat ‘contingentiedenken’ in de praktijk te brengen. PPSprofessionals zijn nog altijd op zoek naar de juiste governance-benaderingen voor verschillende programma’s en projecten die te maken hebben met uiteenlopende complexiteiten (zie ook Salet, et al., 2013). De Vlaamse context bleek zeer complex te zijn en de governance van het VSIP leek daar onvoldoende rekening mee te houden. Politieke complexiteiten die de governance en prestaties van het VSIP negatief beïnvloedden waren de beperkte voorbereiding op centraal overheidsniveau, waardoor het Plan een valse start kende, en de beleidsvoorkeuren van provinciale en lokale beleidsmakers die niet graag hun belangen opgaven ten gunste van een grootschalige projectrealisatie. Ten tweede: de multi-actorcomplexiteiten rondom het VSIP hadden een negatieve impact dankzij het niet-optimale gebruik van een mandateringsstrategie en een gebrek aan relevante competenties en expertise op provinciaal en lokaal niveau. Het gebruik van mandaatovereenkomsten en –prijzen werkte moeizame onderhandelingen in de hand door de tussenkomst van financiële onzekerheden. Daarnaast joegen contracterende overheden ambities na die niet realistisch waren in het licht van de financiële middelen die ze bezaten – of wilden uitgeven. Ten derde waren er de technische complexiteiten die de governance en daarmee de prestaties van het Sportinfrastructuurplan dwarsboomden: de botsing tussen projectspecifieke technische eisen aan de ene kant en gestandaardiseerde contractuele overeenkomsten aan de andere kant, waardoor aanbestedingsprocedures vertraging opliepen, en de negatieve relatie tussen financiële eisen en competitie die ontstond door projecten te clusteren en budget-neutraliteit na te streven. Door de tussenkomst van

‫ ׀‬30 ‫׀‬

deze factoren heeft men de beoogde inhaalbeweging sportinfrastructuur (nog) niet kunnen waarmaken.

in Vlaamse

Al met al lijkt zich een mismatch te hebben voorgedaan tussen enerzijds de governance van het VSIP en anderzijds de complexiteiten die zich binnen en rondom het VSIP voordeden. Deze mismatch heeft de prestaties van het Plan negatief beïnvloed. Hoewel de initiële complexiteit van sportinfrastructuurprojecten als relatief beperkt kan worden beschouwd – zeker wanneer we een vergelijking maken met megaprojecten – achtte de Vlaamse overheid het nodig om een zwaar stelsel van organisatiestructuren, besluitvormingsprocedures en instrumenten aan te leggen om de inhaalbeweging te maken. Die mismatch ontlokte de tussenkomst van verschillende complexiteiten, terwijl die complexiteiten idealiter juist als leidraad voor de governance moeten fungeren. Provan en Kenis (2008) toonden al eens treffend aan dat de governance die je hanteert moet aansluiten op de complexiteit en de context, en niet andersom.

‫ ׀‬31 ‫׀‬

3. Het wisselende succes van standaardcontracten Omdat overheidsinstanties blijven worstelen met complexe PPSprogramma’s en –projecten is de laatste jaren aandacht besteed aan het vereenvoudigen van PPS-management. Eén van de initiatieven die men in het kader van die vereenvoudiging heeft gelanceerd is de creatie en het gebruik van standaardcontracten. Deze modulair gestructureerde documenten voorzien in een standaardterminologie voor PPS. Het gebruik van standaardcontracten wordt gepromoot omdat het transactiekosten zou verlagen; het biedt minder ruimte voor contractuele onderhandelingen en het helpt bij het creëren van een algemeen begrip van contracten en risico’s bij PPS-betrokkenen, zowel in de publieke sector als in de private sector. In dit hoofdstuk komen we tot een beter begrip van de invloed van standaardcontracten op PPS-projecten door de creatie en het gebruik ervan in het Vlaams Sportinfrastructuurplan te analyseren. We gaan enerzijds een succesvolle toepassing van standaardcontracten zien in de technisch beperkt uitdagende projecten. Aan de andere kant zeggen we dat standaardcontracten niet op de juiste manier werden gebruikt bij complexere projecten. De laatstgenoemde projecten werden gekenmerkt door de tussenkomst van lokale politieke belangen, twijfels aan de herkomst van het standaardcontract dat men hanteerde en/of een volhardende en rigide houding van publieke actoren aan de onderhandelingstafel. We constateren dus een wisselend succes als het om het gebruik van standaardcontracten gaat. Onze bevindingen zijn gebaseerd op de eerdergenoemde dataverzameling (archiefonderzoek en interviews). In de volgende paragrafen zetten we allereerst ons begrip van contracten en standaardisatie uiteen. Daarna bespreken we de onderzoeksresultaten. > 3.1.

Contracten en standaardisatie

Contracten zijn sleutelinstrumenten als het erop aankomt complexiteit te reduceren en een PPS-project adequaat te managen (Van der Veen & Korthals Altes, 2012). Door een contract op te maken kan de ene contracterende partij zich beschermen tegen opportunistisch gedrag van de andere contracterende partij, en dat is een zeer welkome zekerheid wanneer het gaat om grootschalige langetermijninvesteringen. Een contract geeft aan wat wel en niet is toegestaan en het stelt boetes vast voor ongepast gedrag (Brown et al., 2010). Daarnaast heeft een contract een

‫ ׀‬33 ‫׀‬

coördinatiefunctie: het kent rollen en verantwoordelijkheden toe (Schepker et al., 2014). Bovendien voorziet een contract in flexibiliteit zodat het toelaat om aanpassingen aan te brengen in de contractuele relatie wanneer en waar nodig. Het opmaken van contracten is een moeilijke bezigheid omdat het gericht moet zijn op toekomstige ontwikkelingen waarvan men op het moment van schrijven geen volledig zicht op heeft (Hart & Moore, 1999; Williamson, 1985). Daarom kan men eigenlijk enkel incomplete contracten schrijven die geen rekening houden met alle mogelijke toekomstscenario’s en dus ruimte open laten om bepaalde beslissingen en transacties pas later vast te leggen (Bolton & Dewatripont, 2005). Wie vanuit een relationeel perspectief naar contractmanagement kijkt zal verwachten dat in die gevallen geen gebruik wordt gemaakt van formele clausules, maar van informele mechanismen (zoals relatiemanagement en wederzijds vertrouwen) (Cooper, 2003; Faems et al., 2008). In zo’n geval gaat men langdurige juridische discussies uit de weg en dat brengt de transactiekosten omlaag. Je kunt ook vanuit een formeel perspectief naar contractmanagement kijken. Dan ga je ervan uit dat men juist in het geval van een complex en onzeker project op zoek gaat naar een zo compleet mogelijk contract (via een lange juridische procedure) om zo veel mogelijk onverwachte toekomstsituaties uit te sluiten. Wij gaan er net als Poppo en Zenger (2002) vanuit dat de waarheid in het midden ligt en dat het formele en het relationele perspectief elkaar aanvullen. Overheidsinstanties hebben instrumenten en praktijken ontwikkeld om de governance van PPS-programma’s en PPS-projecten te vereenvoudigen. Er is met name aandacht besteed aan standaardcontracten: modulair gestructureerde documenten die standaardtermen aanbieden voor elementen die doorgaans voorkomen in PPS-procedures zonder de benodigde flexibiliteit en de aandacht voor individuele projecten te verliezen (Brown et al., 2006). Ruim tien jaar geleden schreven Bajari en Tadelis al over een verrassende hoeveelheid standaardisatie in contracten die gebruikt werden in de bouwsector (2001, p. 390). Die standaardisatie gold voor documenten met betrekking tot biedingen, algemene condities, specificaties, tekeningen en onderzoeksrapporten. Regelmatig terugkerende standaardisatiethema’s waren (en zijn) definities, verplichtingen van betrokken actoren, contractduur, outputspecificaties, betalingsmechanismen, boetemechanismen, waarborgen, contractbeëindiging, conflictoplossing en verzekeringen. Standaardcontracten zorgen voor regels, richtlijnen en

‫ ׀‬34 ‫׀‬

vereisten voor activiteiten (procesgericht) en/of resultaten (outputgericht) en zijn bedoeld voor algemeen en herhaald gebruik (Brunsson et al., 2012).9 Het Verenigd Koninkrijk was één van de eerste landen waar werd voorzien in begeleiding op het gebied van (standaard)contracten (NHS Executive, 1999; UK Ministry of Defence, 2001; UK Treasury Taskforce, 1999). Recente voorbeelden zijn afkomstig uit Vlaanderen (Van Garsse et al., 2009) en Nederland (Rijkswaterstaat, 2012). Het gebruik van een gestandaardiseerde benadering van infrastructuurprojecten neemt toe, maar wanneer we op zoek gaan naar de daadwerkelijke bijdrage van standaardcontracten blijkt dat hierover nog veel onduidelijkheid bestaat. > 3.2.

Voor- en nadelen van standaardcontracten

Standaarden omvatten regels; overheidsinstanties zijn dus bij uitstek geschikt om standaarden te ontwikkelen en het gebruik ervan aan te moedigen of zelfs te forceren – ook al zullen zij daarbij veelvuldig gebruik moeten maken van de inzichten van juridische firma’s. Een standaardcontract voor PPS-projecten kan het best worden opgevat als een product van samenwerking tussen publieke en private actoren in een principaal-agentrelatie. De implicatie hiervan is dat de belangen van de publieke actor een grote kans maken om vertegenwoordigd te worden in het standaardcontract (Cargill & Bolin, 2007). Bovendien kan het verleidelijk zijn voor overheidsinstanties om standaardcontracten niet zozeer als begeleidende documenten te gebruiken, maar als controle-instrumenten. Al met al brengen de opmaak en het gebruik van standaardcontracten overheidsinstanties in een machtige positie. Dat roept de volgende vraag op: in hoeverre blijven de voordelen van standaardcontracten gelden wanneer de invloed van marktpartijen beperkt blijft gedurende het proces van standaardisatie? In deze paragraaf bespreken we kort de voor- en nadelen van standaardcontracten. De belangrijkste motivatie om standaardcontracten te gebruiken is dat het mogelijk leidt tot kortere besluitvormingsprocedures en vlottere onderhandelingen. De ruimte voor onderhandeling wordt kleiner geacht zodat onderhandelingen beknopter en meer kostenefficiënt zullen zijn, 9

De ontwikkeling van standaarden is een algemeen verschijnsel. We zien een toenemend gebruik van standaarden over de hele wereld en in verschillende sectoren. Voorbeelden zijn terug te vinden in de telecommunicatiesector (David & Greenstein, 1990), op het gebied van product- en servicekwaliteit (Beck & Walgenbach, 2005) en in verantwoord ondernemen (Haack et al., 2012). Bovendien profiteert de internationale handel van standaardisatie (Swann et al., 1996) en worden producten zeer meer compatibel (Farrell & Saloner, 1985). ‫ ׀‬35 ‫׀‬

waarmee de transactiekosten worden verlaagd (Akintoye et al., 2003, p. 469).10 Idealiter zorgen standaardcontracten voor begeleiding zodat de betrokken actoren (met name aan de publieke zijde) beter weten waarmee ze moeten omgaan tijdens de voorbereidingsfase van een PPS-project. Op die manier is ook minder afhankelijkheid vereist van dure externe adviseurs zoals advocatenkantoren en adviesbureaus. Verder helpen standaardcontracten bij het verspreiden van best practices en dragen ze bij aan de ontwikkeling van een algemeen begrip van de risico’s die verbonden zijn aan PPS-projecten. Op die manier kan de kans op onjuiste of onhandige contractuele clausules worden verkleind en kunnen onvoorziene kosten worden voorkomen of ten minste worden beperkt (Iossa et al., 2007). Maar er zijn ook nadelen verbonden aan het gebruik van standaardcontracten en die hangen vooral samen met de manier waarop ze worden gebruikt. Standaardcontracten toepassen wil pertinent niet zeggen dat de meest gevoelige contractuele onderwerpen van tafel worden geveegd. Indien een standaardcontract wordt toegepast als begeleidend instrument, als startpunt, wil dat enkel zeggen dat het de onderhandelaars de mogelijkheid biedt om sneller overeen te komen over de noodzaak om bepaalde clausules in te voegen of niet (bijvoorbeeld met betrekking tot waarborgen of contractbeëindiging); daarmee neem je de projectspecifieke complexiteiten, onzekerheden en risico’s dus niet weg. Bovendien hangt de vooruitgang van een aanbestedingsprocedure sterk af van de rol van de onderhandelaars en de contracterende partijen (soms zijn deze hetzelfde, soms niet, zoals in het VSIP). De professionele achtergronden, posities en belangen van deze actoren bepalen hun gedrag en daarmee grotendeels of de onderhandelingen vlotten of niet. Een contracterende overheid kan zichzelf bijvoorbeeld een zeer strakke houding aanmeten, alles volgens het standaardcontract willen doen, en daarmee belemmeren dat lokale en specifieke informatie op een fatsoenlijke manier in het contract wordt opgenomen (Iossa, et al., 2007). Een passende contractmanagementmethode gekoppeld aan heldere contractdocumenten hoeft absoluut niet garant te staan voor succesvolle onderhandelingen of een succesvol project omdat men nu eenmaal te maken heeft met onzekerheid, complexiteit en verschillende belangen en conflicterende agenda’s (Rahman & Kumaraswamy, 2002, p. 45). 10

Een andere belangrijke belofte van standaardcontracten: ze zorgen ervoor dat de drempel tot het betreden van de PPS-markt lager wordt voor kleine private partijen. Wanneer er een heldere standaardprocedure bestaat voor de aanbesteding van een PPS-project kunnen kleine firma’s minder tijd en moeite investeren in bepaalde kapitaalintensieve activiteiten, zoals onderzoek en ontwikkeling, zonder daarbij hun kansen op het binnenhalen van de opdracht te verkleinen (Blind, 2004). Wij hebben dit verhaal omtrent competitie niet meegenomen in de analyse. ‫ ׀‬36 ‫׀‬

Gezien het belang van de houding en het gedrag van actoren aan beide zijden van de onderhandelingstafel rijst de vraag in hoeverre men bereid is om af te wijken van vooropgestelde standaardclausules. We introduceren hier de term boilerplate. Boilerplate is een verzamelnaam voor veelgebruikte standaardclausules in juridische documenten die als doel hebben om onderhandelaars tijd en geld te besparen (Gilo & Porat, 2006). Overheidsinstanties maken graag gebruik van boilerplate in standaardcontracten omdat het een bijdrage kan leveren aan het behalen van bepaalde beleidsdoelen en omdat het een risicoverkleinende werking heeft (Cooper, 2003). De implicatie hiervan is dat onderhandelaars aan de publieke zijde van de onderhandelingstafel minder bereid zijn om bepaalde standaardclausules te laten varen. Dit is precies wat er gebeurt wanneer een contracterende overheid er de voorkeur aangeeft om een standaardcontract op te vatten als een verplicht te volgen document en daarmee weinig tot geen ruimte open te laten voor projectspecifieke complexiteiten. Lenferink et al. (2013) tonen aan hoe zo’n strikt juridische coördinatie de aandacht wegneemt van die complexiteiten en hoe het kan leiden tot een te prominente rol voor juridische experts. Deze juridisering beperkt de mogelijkheden voor oprechte samenwerking en ironisch genoeg zal het leiden tot een situatie waarbij transactiekosten stijgen, ook al worden er standaardcontracten gebruikt (vgl. Korthals Altes & Taşan-Kok, 2010). Kortom, ondanks de veronderstelde voordelen van standaardcontracten zijn er situaties te bedenken waarin het gebruik van standaardcontracten de voorbereiding van PPS-projecten bemoeilijkt in plaats van vereenvoudigt. Wij denken dat de kans op dat soort complicaties toeneemt naarmate de te ontwikkelen infrastructuur complexer wordt en naarmate de contracterende overheid vasthoudt aan vooropgestelde standaardclausules om controle uit te oefenen (zie ook Van den Hurk & Verhoest, 2014). In de resterende paragrafen van dit hoofdstuk leggen we uit wat het opmaken en gebruiken van standaardcontracten heeft betekend voor de transactiekosten van het VSIP (zie figuur 3 voor het conceptueel kader van deze studie). Wat betreft de meting van transactiekosten hanteren we bijna dezelfde methode als in het vorige hoofdstuk, aangevuld met een indicator die betrekking heeft op de zogenaamde periode van stilstand tussen de acceptatie van projectvoorstellen van provinciale en lokale overheden enerzijds en de aankondiging van de opdracht anderzijds.

‫ ׀‬37 ‫׀‬

Creatie van contract - Betrokken actoren - Herkomst Gebruik van contract tijdens voorbereidende fase - Houding/gedrag actoren - Aangepastheid aan sector - Veranderingen

Niet-monetaire transactiekosten - Periode tussen acceptatie projectvoorstel en aankondiging opdracht - Duur aanbestedingsprocedure / duur onderhandelingen - Duur voorbereidende werken - Totale duur

Figuur 3: conceptueel kader van studie contracten in VSIP > 3.3.

De creatie van standaardcontracten in het Vlaams Sportinfrastructuurplan

In de eerste Vlaamse PPS-projecten die werden gelanceerd nadat er een officiële beleidsstrategie was opgesteld hanteerde de Vlaamse overheid vooral een op maat gemaakte aanpak. Het gevolg hiervan was dat PPS in Vlaanderen vaak te kampen had met lange besluitvormingsprocedures, een hoge nood aan externe adviezen en sterk gejuridiseerde contractonderhandelingen. Bij de start van het VSIP in 2008 was er het plan om een modelcontract te ontwikkelen dat als basis zou fungeren voor alle projecten die binnen het Plan ontwikkeld zouden worden. Dit zou ten eerste zorgen voor vlottere onderhandelingen. Zoals één van de respondenten zei “hoeft PPS niet altijd iets verschillends te zijn. […] Het contract, of de clausules in het contract, moeten in grote mate hetzelfde zijn.” Hiermee zou men snelheid kunnen creëren in de besluitvorming. Ten tweede moest een standaardcontract mogelijkheden creëren voor een beter algemeen begrip van PPS-projecten en de governance daarvan, zowel aan publieke als private zijde. Lokale overheden zouden niet langer worden belast met de lastige taak om volledig zelf hun langetermijncontracten voor infrastructuurprojecten op te stellen. Zij stonden daarom positief tegenover de hulp die Sportfacilitator aanbood, namelijk om de contractmanagementtaak over te nemen en om hen te helpen meer bekend te raken met het PPS. Naar de private partijen toe werd een andere motivatie gebruikt: “Als men [private partijen] goed weet wat men mag verwachten van een contract, dan ken men daar ook minder risicopremie of minder contingencies aan vastkoppelen.” Kortom, men rekende ook op een lagere kostprijs dankzij de tussenkomst van standaardcontracten.

‫ ׀‬38 ‫׀‬

De twee bovengenoemde motivaties voor het gebruiken van standaardcontracten hadden we voorzien in de vorige paragraaf. Er bleek echter ook een motivatie te zijn die we niet eerder hebben genoemd, namelijk het feit dat het gebruik van standaardcontracten een pure noodzaak was voor projecten die op geclusterde wijze tot stand zouden komen. Een private partij zou nooit geïnteresseerd zijn in een opdracht die weliswaar een groot aantal gelijkaardige kleine projecten omvat, maar waarbij elk project moet voldoen aan de specifieke (en dus uiteenlopende) eisen van de contracterende publieke partij. De daaraan gerelateerde transactiekosten zouden simpelweg te hoog zijn om een efficiënt resultaat neer te kunnen zetten. “Als je met een cluster werkt moet je sowieso met gelijkaardige contracten werken, anders kom je in gigantisch verwarrende situaties voor de private partner uit,” zo argumenteerde een respondent. Dit argument werd bevestigd door een andere respondent, die het nog eens versterkte door een parallel te trekken met het Vlaams PPS-programma voor de bouw van 170 scholen (Scholen van Morgen): “Voor het scholenbouwproject was standaardisatie een must. Als je 170 scholen wil ontwikkelen, en dat moet gefinancierd zijn door een consortium van banken, dan is het totaal onaanvaardbaar dat er 170 verschillende DBFMcontracten zijn met verschillende termijnen of gratieperioden of boetes. Dat is niet manageable.” Feitelijk maximaliseer je met clustering de winst voor private partijen ten koste van het respecteren van de specifieke wensen van publieke partijen. Vanaf het moment dat het VSIP werd gelanceerd is men aan de slag gegaan met het maken van een standaardcontract. Binnen Sportfacilitator werd een werkgroep opgericht met daarin een aantal mensen die al lid waren van Sportfacilitator evenals een aantal externe adviseurs van advocatenkantoren. Men besloot om te beginnen met een model-DBFMcontract voor de kunstgrasvelden. Om het warme water niet opnieuw uit te vinden ging de werkgroep op zoek naar bestaande contracten buiten de sportsector. DBFM-contracten voor grootschalige Vlaamse wegenbouwprojecten fungeerden als basis voor het modelcontract voor de kunstgrasvelden. Het laatstgenoemde standaardcontract diende dan weer als inspiratie voor de te ontwikkelen contracten in andere VSIP-domeinen. “Eigenlijk zijn die aanpassingen of veranderingen dossier per dossier minimaal. […] Als je business case identiek is op de meest vlakken, moeten die contracten ook grotendeels identiek zijn,” zo vertelde één van onze respondenten. Wie naar de standaardcontracten in de verschillende domeinen kijkt kan inderdaad concluderen dat er veel overeenkomsten zijn. De meeste wijzigingen ten opzichte van het originele standaardcontract waren nodig in het domein van de multifunctionele sportcomplexen, met

‫ ׀‬39 ‫׀‬

name omdat men hier een Operate-element moest toevoegen aan het bestaande DBFM-contract. De respondenten benadrukten dat het veel tijd en moeite kostte om tot acceptabele modelcontracten te komen. Bovendien vingen we kritische geluiden op van respondenten die werkzaam zijn bij lokale overheden wier projectvoorstellen in het VSIP waren opgenomen: er was sprake van een behoorlijk lange radiostilte tussen de bevestiging van de selectie van hun projecten en de volgende stap in de procedure (het tekenen van de mandaatovereenkomst en de opstart van de aanbesteding). Nadat de voorstellen voor kunstgrasvelden waren goedgekeurd voor opname in het VSIP duurde het bijvoorbeeld zes maanden voordat de aanbestedingsprocedure werd aangekondigd. Bovendien gold de eerste cluster van kunstgrasvelden als een pilootproject en dat betekende dat andere projecten binnen het VSIP voorlopig on hold werden gezet. Zodoende ontstond er in het domein van sporthallen bijvoorbeeld een radiostilte van 21 maanden. Volgens sommige respondenten was deze stilstand deels te wijten aan het feit dat het meer tijd kostte om standaardcontracten en andere documenten (zoals de mandaatovereenkomst) te maken dan verwacht. Leden van Sportfacilitator bevestigden dat men niet in staat was om tijdig met deze documenten voor de dag te komen en dat dit de vooruitgang van het VSIP niet ten goede kwam. Niettemin is het belangrijk om te vermelden dat het een tot dan toe ongeziene activiteit was: “Eigenlijk hadden ze de hele procedure al eens moeten doen en moeten uitwerken, en dan pas een oproep moeten doen bij de gemeenten. Maar dan nog: het leren van de procedure moet ooit gebeuren.” > 3.4.

Het gebruik van standaardcontracten in het Vlaams Sportinfrastructuurplan

Zoals we eerder in dit rapport al constateerden heeft het VSIP te maken gehad met lange voorbereidingsprocedures. Tabel 4 biedt nog eens een overzicht hiervan en doet vermoeden dat de contractuele onderhandelingen langer hebben geduurd dan men had verwacht of gehoopt gezien de belofte van standaardcontracten om procesversnellend te werken. De respondenten bevestigden dat het veel tijd kostte en geld kostte voordat men de contracten had opgesteld die men nu gebruikt: “De administratieve opvolging van het totale dossier kost meer dan oorspronkelijk voorzien was.” Die observatie zaait twijfels over de bijdrage van standaardcontracten aan de vereenvoudiging van de governance (of toch zeker de voorbereiding) van PPS-projecten. In deze paragraaf verdiepen ons per domein in dit issue.

‫ ׀‬40 ‫׀‬

Cluster 1 (29)

Cluster 2 (6)

Sporthallen Cluster 1 (9)

6

26

21

13

14

17 / 6

9 / -11

23 / 8

25 / 8

39 / 11

1

1

4

1

7

22

34

46

37

58

Kunstgrasvelden Variabele

Nietmonetaire transactiekosten (in maanden)

Indicatoren Periode tussen acceptatie projectvoorstel en aankondiging opdracht Aanbesteding / waarvan onderhandelingen Voorbereidende werken Totaal12

Multif. complex A

Multif. complex B

Tabel 4: non-monetaire transactiekosten van het VSIP > 3.4.1.

Kunstgrasvelden: eenvoud benutten

Het is geen verrassing dat de interviewrespondenten de relatieve eenvoud van kunstgrasvelden benadrukten in het licht van de standaardisatie. Op basis van de ervaringen die men opdeed met de 35 kunstgrasveldprojecten was men het erover eens dat dit soort projecten zeer geschikt bleek te zijn voor een gestandaardiseerde en geclusterde aanbesteding. Het algemene succes van de kunstgrasveldprojecten werd erkend, zeker in vergelijking met de andere domeinen binnen het Sportinfrastructuurplan. Welke rol hebben standaardcontracten hierin gespeeld? Vanwege de beperkte specificiteit van kunstgrasvelden en de betrokkenheid van 29 lokale overheden met doorgaans beperkte PPS-expertise koos Sportfacilitator ervoor een relatief eenvoudig standaardcontract te ontwikkelen als startpunt voor de onderhandelingsfase van de eerste cluster kunstgrasvelden. Respondenten aan de private zijde vermeldden dat de verstrekte contractuele documenten helder en grondig genoeg waren om als 11

Het ging hier om een offerteaanvraag, dus er was geen sprake van onderhandelingen. 12 Voor de drie bovenstaande indicatoren werden de waarden naar boven afgerond. Wat betreft het totaal werden mogelijk dubbel getelde maanden als gevolg van die afronding gefilterd; daarom is het totaal minder dan de som der delen. ‫ ׀‬41 ‫׀‬

private partij een degelijke bieding te kunnen voorleggen. Die duidelijkheid, verschaft dankzij de standaarddocumenten, droeg zeker bij aan de vereenvoudiging van de aanbestedingsprocedure, maar een ander element heeft waarschijnlijk een minstens zo belangrijke bijdrage geleverd, namelijk het feit dat de voorkeursbieder in staat was om de gehele cluster van 29 projecten volledig met eigen middelen te financieren - zonder tussenkomst van een kredietverschaffer. Die omstandigheid (of beter: luxe) zorgde ervoor dat men zich tijdens de onderhandelingen kon veroorloven om hier en daar flexibel te zijn, aldus enkele van onze respondenten. Zonder de tussenkomst van een externe financier was het nu eenmaal makkelijker en directer onderhandelen. Zodra de onderhandelingen waren afgerond was het de beurt aan de private partij om 29 afzonderlijke DBFMovereenkomsten aan te gaan met alle contracterende overheden: “We hebben een soort eigen postorderbedrijf opgezet, want die [contracten] moesten over heel Vlaanderen verspreid worden en getekend en wel terugkomen.” Dit kostte tijd en moeite, maar er was geen alternatief; men had nu eenmaal gekozen voor een benadering die mandatering en clustering inhield. Zo tijdrovend als de aanbesteding voor de eerste cluster kunstgrasvelden nog was, zo snel was de gunning voor de tweede cluster (zes projecten) rond. Volgens de respondenten was die snelheid te wijten aan twee factoren. Ten eerste was er geen sprake van onderhandelingen omdat men een algemene offerteaanvraag hanteerde als aanbestedingsmethodiek. Ten tweede wisten de potentiële bieders bij de aankondiging van de tweede cluster wat ze konden verwachten. Sportfacilitator gebruikte dezelfde standaardcontracten en overige gestandaardiseerde documenten als in de eerste cluster dus het was onwaarschijnlijk dat zich misverstanden zouden voordoen. Hoewel de voorbereidende fase van de eerste cluster kunstgrasvelden van begin tot eind niet minder dan 23 maanden duurde (en de tweede cluster zelfs 34 maanden als we de periode tussen de acceptatie van het projectvoorstel en de aankondiging van de opdracht meetellen), hebben zich noch controversen, noch botsingen tussen publiek en privaat voorgedaan in dit domein. De noodzaak van het creëren en gebruiken van standaardcontracten werd snel (h)erkend door alle betrokken partijen. Maar zoals gezegd werd men hierin ook geholpen door de technische eenvoud van kunstgrasvelden en de luxe van een zichzelf financierende voorkeursbieder. > 3.4.2.

Sporthallen: lokale belangen vs. standaardcontracten

De meningen van de respondenten over het gebruik van standaardcontracten in de sporthalprojecten waren verdeeld. Sommigen spraken hun twijfels uit over de geschiktheid van sporthallen voor

‫ ׀‬42 ‫׀‬

standaardisatie omdat de ver uiteenlopende belangen van lokale overheden de neiging zouden hebben om de standaard (bijvoorbeeld het standaardcontract of het standaardontwerp) te overrulen. Anderen pleitten juist voor het gebruik van standaardcontracten, maar wel onder de voorwaarden dat men zich strikt moet vasthouden aan de bepaalde standaarden – en dus de invloed van lokale overheden moet beperken of zelfs weigeren. In deze paragraaf gaan we verder in op een delicate kwestie die hieraan gerelateerd is, namelijk de impliciete spanning tussen het gebruik van mandaatovereenkomsten en standaardcontracten aan de ene kant en lokale (politieke) belangen aan de andere kant. Eerder in dit rapport legden we al uit hoe Sportfacilitator werd gemandateerd om aanbestedingsprocedures te coördineren en zelfs de contractuele onderhandelingen te voeren. We belichtten ook het mechanisme van mandaatprijzen en de invloed die dat zou (moeten) hebben op de prijszetting door private bieders en de zekerheid voor zowel publieke als private partijen wat betreft de maximale prijs voor het op te leveren product. In het domein van de sporthallen kregen de deelnemende lokale overheden aanvankelijk de keuze om te kiezen uit drie gestandaardiseerde typen sporthallen (klein, middelgroot en groot). Aan elk van die drie typen was een mandaatprijs gekoppeld. Volgens plan onderhandelde Sportfacilitator met de voorkeursbieder en na verloop van tijd, toen deze lange en moeizame onderhandelingen al aardig gevorderd waren, kregen de lokale overheden de kans om de concrete plannen voor hun sporthallen te zien. Daarmee ontstond een dynamiek die zeer bepalend zou zijn voor het verder verloop van de aanbesteding. Wat bleek: de wensen van lokale overheden liepen niet alleen uiteen wat betreft de grootte van de sporthallen, maar ook wat betreft heel andere specificaties en condities. Sportfacilitator speelde in op deze situatie en gaf lokale overheden de gelegenheid om meer duidelijkheid te geven over hun specifieke wensen. Zodoende liet men het format van de drie gestandaardiseerde typen sporthallen los en werd elke sporthal steeds meer gezien als een op zichzelf staand geval. Eén van de respondenten gebruikte een metafoor om die dynamiek te duiden: “Het is van een confectiepak naar een maatpak gegaan.” Een andere respondent verwoordde treffend de gevolgen van deze ontwikkeling: “Omwille van het gebrek aan standaardisatie is relatief weinig terechtgekomen van de prijsvorming en de interessante prijzen die men in het begin op het oog had.” Sportfacilitator verloor haar zicht op de initiële bestekken van de drie gestandaardiseerde sporthaltypen; door lokale overheden toe te laten tot de besluitvormingsarena en ze de mogelijkheid te bieden hun eigen belangen te laten doorwegen werd de ruimte voor onderhandeling niet

‫ ׀‬43 ‫׀‬

kleiner, maar juist groter. De consequentie hiervan was dat het standaardcontract zijn impact verloor en dus niet langer een kostenbesparende werking had: als je in eerste instantie standaardcontracten en –bestekken gebruikt maar daar vervolgens grotendeels van afwijkt ben je niet langer bezig de meest efficiënte oplossing te vinden. Zoals een van de respondenten aan private zijde ons vertelde: “Er wordt veel over standaardisatie gesproken. DBFM-contracten worden inderdaad gestandaardiseerd, maar de bestekken worden niet gestandaardiseerd. En daar zit het probleem.” De strekking van het verhaal is dat je standaardcontracten niet ten volle kunt benutten als je toelaat om veel specifieke eisen en condities in te brengen tijdens de voorbereidende fase van een PPS-project. Tot op zekere hoogte had Sportfacilitator echter ook geen keus om de gemeenten meer ruimte te geven; extra uitstappen dreigden wanneer men zou blijven vasthouden aan de drie gestandaardiseerde typen sporthallen. Respondenten uit de publieke als de private sector beaamden dat de aanbestedingsfase een stuk korter zou zijn geweest wanneer Sportfacilitator zich vanaf het begin strenger had opgesteld tegenover de deelnemende lokale overheden en door ze simpelweg niet de mogelijkheid te bieden om te interrumperen in het proces. > 3.4.3.

Multifunctionele sportcomplexen: standaardclausules vs. de specificiteit van een project

Het domein van multifunctionele sportcomplexen werd door de respondenten unaniem beschouwd als de meest spraakmakende tak van het VSIP. Ten tijde van de analyse was slechts één sportcomplex operationeel; de overige projecten waren in aanbouw of bevonden zich nog in een onzekere aanbestedingsfase. Dit duidde al op mogelijke complexiteiten bij de besluitvorming rond deze projecten die gekenmerkt werden door een hoge mate van specificiteit. In tegenstelling tot het domein van de sporthallen speelden standaardcontracten een zeer belangrijke en omstreden rol in de twee multifunctionele projecten die we onderzochten. In deze paragraaf leggen we uit hoe de herkomst van het standaardcontract en de daaraan gerelateerde houding van Sportfacilitator een vlotte besluitvorming in de weg stonden. De respondenten bekritiseerden de herkomst van de gebruikte standaardDBFM(O)-overeenkomst in dit domein; deze zou moeizame onderhandelingen hebben veroorzaakt. Eerder in dit rapport meldden we al dat de contractdocumenten voor het VSIP afkomstig waren van de wegenbouwsector. Echter, multifunctionele sportcomplexen zijn iets anders

‫ ׀‬44 ‫׀‬

dan een brug of een tunnel, aldus de respondenten. Daarmee wilden ze met name wijzen op de relatieve eenvoud (zowel technisch als financieel) van sportinfrastructuurprojecten in vergelijking met wegenbouwprojecten. Desondanks begon men de onderhandelingen voor multifunctionele sportcomplexen met een complex modelcontract als basis, met als gevolg dat er al snel spanningen ontstonden tussen de publieke en private onderhandelaars. Eén van de respondenten aan de private zijde benadrukte hoezeer het standaardcontract een struikelblok is geweest en vertelde dat het initiële document vol stond met “voorwaarden en garanties die voor een economisch project, namelijk een weg, een brug, een sluis, van levensbelang zijn, maar voor een zwembad of [andere] sportinfrastructuur niet.” Er stonden zeer strenge boeteclausules in het standaardcontract en die waren onvoldoende toegespitst op de sportsector: Een autosnelweg die een dag dicht is, is een economische ramp. […] Dat daar zware boetes tegenover staan is niet meer dan normaal. Als een zwembad een dag dicht is, is dat zeer vervelend, maar dat is geen economische ramp. Dat is in het slechtste geval een ramp voor de private exploitant die dan geen inkomsten heeft en die de zaak moet oplossen. Als je daar bijkomend nog eens zware boetes gaat opleggen dan stel ik mij de vraag: hoe duur wil je het project maken? Want wij [de private partner] moeten die boetes gaan incalculeren en doorrekenen. En de publieke partner is natuurlijk de pineut, want die gaat moeten betalen voor boetes die we incalculeren.

Het bovengenoemde probleem werd ook vermeld door andere respondenten. Zij wezen op het hoge ‘copy-paste-gehalte’, ofwel het kopiëren en plakken van clausules van het ene contract naar het andere: “Er is bijzonder veel gekopieerd en geplakt. Met als resultaat dat er zaken in [de documenten] staan die eigenlijk totaal niet van toepassing zijn.” Een respondent uit de private sector was van mening dat de eerste versies van het contract uitgingen van een dermate grote verplaatsing van risico’s naar de private sector dat niet gesproken kon worden van een uitgebalanceerde overeenkomst. Deze respondent stond in deze mening niet alleen. Verschillende clausules zouden uiteindelijk gewijzigd worden voordat men tot een werkbaar contract kwam. Zo werd het boetesysteem voor één van de multifunctionele projecten aangepast toen het er naar uitzag dat de voorkeursbieder de handdoek in de ring zou gooien. In één van de vorige paragrafen van dit hoofdstuk legden we al eens uit dat standaardcontracten het beste gebruikt kunnen worden als begeleidingsinstrumenten. Op basis van de interviews hebben we echter de indruk gekregen dat de contracten in het domein van de multifunctionele sportcomplexen voornamelijk waren opgesteld met het doel de belangen van de publieke sector te verdedigen – kortom, het contract als controle-

‫ ׀‬45 ‫׀‬

instrument. Een respondent die betrokken was bij multifunctioneel sportcomplex B vertelde het volgende: “Gaandeweg hebben we ervaren dat het canvas dat er lag bijna onwijzigbaar was. We hebben daar zeer, zeer weinig aan kunnen veranderen. Er is veel tijd in geslopen in het maken van opmerkingen en het formuleren van argumentatie om het dan toch niet te wijzigen.” Er werd vaker gewezen op de strakke houding van Sportfacilitator, bijvoorbeeld met betrekking tot diens initiële weigering om een overheidswaarborg op te nemen in het contract. Een van de onderhandelaars aan de publieke zijde verwoordde het als volgt: “De projecten zijn in de markt geplaatst met de uitdrukkelijke bepaling dat ze ESR-neutraal moesten zijn. […] Dat betekent dus dat een volledige overheidsgarantie volstrekt onmogelijk was.” Die strenge financiële eis bleek echter een onhaalbare kaart gezien de deplorabele staat van de financiële markt en het risicoprofiel van multifunctionele sportcomplexen.13 Sportfacilitator erkende niet direct de ernst van dit probleem en het duurde lang voordat zij afstapte van de strenge eis omdat het publieke belang verdedigd moest worden. Maar naarmate de tijd vorderde en er weinig vooruitgang werd geboekt, had Sportfacilitator geen andere keus dan een flexibeler houding aan te nemen en een overheidswaarborg toe te staan. In het domein van multifunctionele sportcomplexen hebben we gezien wat de ongewenste effecten van het gebruik van standaardcontracten kunnen zijn. De strikte boeteclausules en het aanvankelijke verbod op overheidswaarborgen kunnen beschouwd worden als voorbeelden van boilerplate en Sportfacilitator wilde deze aspecten niet snel opgeven. Omdat de private bieders de betreffende clausules al snel veroordelen verworden de onderhandelingen ook al snel in een juridisch spel (een lawyer’s playground): “[h]et juridische heeft gigantisch de overhand gekregen,” aldus een van de respondenten, zodat de complexiteit van het contract alleen maar toenam. Het resultaat is dat men nu contracten gebruikt die “enkel te lezen zijn door juristen.” We kunnen hier spreken van ironie, want standaardcontracten hebben hier niet de transactiekosten verlaagd, maar verhoogd. > 3.5.

Conclusie

In dit hoofdstuk hebben we verklaard hoe de creatie en het gebruik van standaardcontracten de governance en de prestaties van het 13

Veel van de multifunctionele sportcomplexen omvatten zwembaden. Eén van de respondenten vertelde daarover het volgende: “Zwembaden worden in de bancaire wereld geclassificeerd als gebouwen met het hoogste risico,” voornamelijk vanwege hun specificiteit. Zwembaden kunnen feitelijk maar gebruikt worden voor één activiteit en dat is zwemmen. ‫ ׀‬46 ‫׀‬

Sportinfrastructuurplan hebben beïnvloed. We hebben gezien hoe die impact van domein tot domein verschilt qua sterkte en qua waarde (positief of negatief). Tabel 5 zet de bevindingen nog eens op een rij. Bij de geclusterde aanbesteding van relatief eenvoudige projecten (kunstgrasvelden) werd het noodzakelijk geacht om standaardcontracten te gebruiken. Dat leverde een algemene acceptatie van standaardcontracten op, evenals een succesvolle toepassing ervan. Hoe specifieker en hoe risicovoller projecten werden, hoe moeilijker het gebruik van standaardcontracten werd. Zo zagen we hoe de tussenkomst van lokale overheden het effect van standaardcontracten in het domein van de sporthallen neutraliseerde. Bovendien werd in gevallen van hoge projectspecificiteit, dat wil zeggen de multifunctionele sportcomplexen, de getwijfeld aan de herkomst van de standaardcontracten en bijgevolg de strenge houding aan de onderhandelingstafel van actoren die het publieke belang verdedigden.

‫ ׀‬47 ‫׀‬

Tabel 5: creatie en gebruik van standaardcontracten in het VSIP

‫ ׀‬48 ‫׀‬

Aanbesteding

Geclusterd

Geclusterd

Individueel

Domein

Kunstgrasvelden

Sporthallen

Multifunctionele sportcomplexen

- Basis voor standaardcontract lag in wegenbouwsector - Opmaak van standaardcontract kostte veel tijd en geld - Standaardcontracten werden gekenmerkt door compleetheid en strenge boeteclausules

Creatie contract

Impact contract Positief: creëerde mogelijkheid om veel projecten in één keer te ontwikkelen; positieve ervaringen, op valse start van VSIP na

Noch positief, noch negatief, en meestal beperkt in het licht van tussenkomende lokale belangen Negatief: boilerplate droeg bij aan juridisering, moeilijke onderhandelingen en lange en dure aanbestedingsprocedure

Gebruik contract - Standaardcontracten waren noodzakelijk gezien groot aantal gelijkwaardige en eenvoudige projecten - Grote financiële mogelijkheden van voorkeursbieder zorgden voor relatief eenvoudige onderhandelingen - Mandaatovereenkomsten en standaardcontracten vs. lokale (politieke) belangen - Sportfacilitator liet op maat gemaakte aanpak toe waardoor de rol van standaardcontracten werd verkleind - Standaardcontract en zeer specifieke sportinfrastructuur sloten niet op elkaar aan - Sportfacilitator hield lang vast aan standaardcontract

4. Aanbevelingen > 4.1.

‘Keep it simple’

De bevindingen van deze studie bevestigen de resultaten van eerder onderzoek naar PPS-projecten in Vlaanderen – al gingen vorige studies over andere cases (Van Gestel et al., 2012; Van Gestel et al., 2014). Zo is er al eerder getwijfeld aan het gebruik van een complexe methode als geclusterde aanbesteding in een nog veel complexere context. Onze bevindingen zouden de Vlaamse overheid dus wel aan het denken moeten zetten over hoe men in het verleden besluiten heeft genomen en projecten heeft gemanaged. Voor toekomstige PPS-projecten, zeker wanneer het grootschalige investeringen betreft, zijn eenvoudige organisatiestructuren, besluitvormingsprocedures en instrumenten na te streven. Giezen (2012) verkende deze piste van het reduceren van complexiteit al eerder en wees op de successen die daarmee geboekt zijn. Wij raden aan om verder uit te zoeken onder welke omstandigheden complexiteit voordelig en nadelig werkt voor de governance en de prestaties van PPS-projecten, maar meer nog adviseren wij overheidsinstanties om goed na te denken over de stuurbaarheid van PPS-programma’s of –projecten die bol (komen te) staan van de complexiteit. Door de tussenkomst van onvoorziene omstandigheden of de moeilijkheidsgraad worden dergelijke projecten moeilijk te beheersen (vgl. de problematiek van geclusterde PPS-projecten, mandaatovereenkomsten en mandaatprijzen). > 4.2.

Ervaring en training

Kennis van en ervaringen met PPS zijn zeer verspreid, of beter nog gefragmenteerd, over de verschillende administraties. Respondenten uit de publieke sector hebben herhaaldelijk benadrukt hoezeer zij moeite hebben gehad met het begrijpen van de DBFM(O)-contracten en dat ze regelmatig min of meer voor ‘spek en bonen’ de onderhandelingen bijwoonden omdat de onderwerpen die daar besproken werden voor hen niet of nauwelijks te bevatten waren. Provinciale en lokale overheden zullen door de jaren heen PPS-ervaring opbouwen en via een proces van trial and error steeds beter worden in het sturen en/of begrijpen van PPS-projecten. We moeten echter niet vergeten dat ambtenaren tijdens hun carrière zelden te maken krijgen met

‫ ׀‬49 ‫׀‬

grootschalige langetermijncontracten en/of infrastructuurprojecten. Het risico bestaat dat de specifieke ervaringen en kennis die worden opgebouwd niet nog eens van pas komen, simpelweg omdat PPS-projecten zich niet zullen voordoen. Daar komt nog eens bij dat er op dit moment geen structurele knowledge sharing plaatsvindt tussen verschillende overheden. Het Vlaams Kenniscentrum PPS voorziet in opleidingsdagen en treedt op als facilitator en netwerkorganisatie in het PPS-landschap, maar er is hier nog een wereld te winnen. Want hoewel er al heel veel PPS-ervaring is opgedaan in Vlaanderen, wordt de potentiële waarde daarvan op dit moment onvoldoende benut. Hoe zou dat beter kunnen? Een eerste mogelijkheid is om een professionalisering in gang te zetten wat betreft de rapportering van PPS-projecten in heel Vlaanderen. Er is op dit moment geen helder, uitputtend overzicht van de PPS-activiteiten die jaarlijks worden verricht. Er is een jaarlijkse voortgangsrapportering aan het parlement over (infrastructuur)projecten waar alternatieve financiering aan verbonden is, maar deze rapportage is niet altijd eenvormig of optimaal in zijn overzichtelijkheid. Bovendien vermeldt dit rapport enkel de projecten waar de Vlaamse overheid bij betrokken is; lokale PPS-projecten blijven buiten beschouwing. Een eerste stap naar het ontlokken van meer verspreiding van PPS-kennis is om een online database op te richten die PPS in Vlaanderen op een rij zet. In het Verenigd Koninkrijk en Canada doet men dat bijvoorbeeld al langer. Een tweede manier om bestaande kennis beter te benutten en onbestaande kennis van de grond te krijgen is door meer in te zetten op het trainen van PPS-managers in spe. We richten ons hier voornamelijk op managers in de publieke sector, maar private managers worden ook aangemoedigd om deel te nemen aan gerichte trainingen. Hier geldt opnieuw dat men PPS leert door het te beoefenen, maar je kunt er op een efficiënte manier voor zorgen dat deze mensen bepaalde situaties beter of sneller gaan herkennen zonder dat ze al ervaring hebben opgedaan, namelijk door ze te trainen. Met trainen bedoelen we hier niet dat ze losstaande cursussen volgen van enkele dagen, maar dat ze een geïntegreerd en gestructureerd opleidingsprogramma volgen. Dit hoeft pertinent niet een uitsluitend op PPS gericht programma te zijn, maar het moet wel gericht zijn op het managen van grootschalige programma’s of projecten. Thema’s die grondige aandacht verdienen zijn bijvoorbeeld project- en procesontwerp, contractmanagement, financieel management en risicomanagement – dit zijn enkele kernbegrippen waar elke PPS-actor van op de hoogte moet zijn, liefst ook aan de publieke zijde. Vergelijkbare activiteiten om de competenties van de publieke sector te verbeteren bestaan al in Canada en in het Verenigd Koninkrijk. Daar kent men een masteropleiding, gericht op

‫ ׀‬50 ‫׀‬

een breed publiek, die projectmanagementopgaven. > 4.3.

praktijkmensen

klaarstoomt

voor

grote

Standaardiseren en nuanceren

Deze studie heeft aangetoond dat het creëren en gebruiken van standaardcontracten geen garantie is voor een eenvoudiger voorbereiding van PPS-projecten. Waar veel verschillende actoren en belangen actief zijn in PPS-arena’s zijn evenveel redenen om standaardcontracten wel of niet te gebruiken. Hoe meer empirisch onderzoek wordt verricht naar de rol van standaardcontracten, hoe meer we kunnen zeggen over de goodness of fit van contracten in verschillende contexten. Op dit moment is nog maar weinig onderzoek verricht in deze niche. Wat we wel kunnen zeggen is dat een succesvolle (dat wil zeggen: vlotte) voorbereidingsfase van een PPSproject een match nodig heeft tussen de projectspecificiteit en de structuur van het DBFM(O)-contract. Hier is men bij het managen van het VSIP niet volledig in geslaagd. Wanneer het om complexe projecten gaat pleiten wij ervoor dat standaardcontracten puur worden gehanteerd als een leidraad, zodat er veel ruimte is voor sector- en projectspecifieke interpretatie. Op die manier kan men minder rigiditeit en stilstand verwachten tijdens de aanbestedingsprocedure. Er is nu eenmaal geen one-size-fits-all-oplossing voor complexe projecten; men zal altijd tegemoet moeten komen aan unieke omstandigheden. Er zijn ook projecten waarbij we overheden adviseren om juist een zo streng mogelijke houding aan te nemen en om dicht bij het standaardcontract te blijven. We verwijzen hier vooral naar projecten met een sterk gestandaardiseerde projectinhoud die op gebundelde wijze aanbesteed worden. Om de tussenkomst van lokale politieke belangen en daarmee onvermijdelijke vertragingen te voorkomen is het belangrijk om de vastgestelde standaarden niet zomaar uit het oog te verliezen. We zien het liefst een intelligente standaardisatie: maak het eenvoudiger waar het kan en houd het moeilijk waar het moet, ofwel: maak de zaken niet complexer dan strikt noodzakelijk en zorg er altijd voor dat flexibiliteit en maatwerk de ruimte krijgen waar nodig. Verdere ervaring en onderzoek zullen leren welke contractuele aspecten doorgaans tot die laatste categorie behoren. Er zijn nog tal van interessante paden die nog niet bewandeld zijn als het gaat om onderzoek naar de standaardisatie van contracten, zeker in de wereld van PPS-projecten. Zo zou het heel goed zijn om te weten wat de impact van standaardcontracten is op PPS-projecten in andere landen en in andere typen infrastructuur. Het zou ook nuttig zijn om te onderzoeken op welke manieren standaardcontracten precies tot stand komen. Hoe ziet het samenspel tussen publieke en private actoren er uit? Hoe kan dat samenspel

‫ ׀‬51 ‫׀‬

gekoppeld worden aan de invloed van de contracten? En wat vinden publieke en private partijen eigenlijk van standaardisatie en de rol die zij daarin spelen (of niet)? Verder onderzoek zal alvast op een deel van deze vragen een antwoord bieden.

‫ ׀‬52 ‫׀‬

Referenties Akintoye, A., & Beck, M. (2009). Policy, Finance & Management for PublicPrivate Partnerships. London/Oxford: Royal Institute of Chartered Surveyors/Wiley-Blackwell. Akintoye, A., Hardcastle, C., Beck, M., Chinyio, E., & Asenova, D. (2003). Achieving best value in private finance initiative project procurement. Construction Management and Economics, 21(5), 461470. Bajari, P., & Tadelis, S. (2001). Incentives versus transaction costs: A theory of procurement contracts. The RAND Journal of Economics, 32(3), 387-407. Beck, N., & Walgenbach, P. (2005). Technical efficiency or adaptation to institutionalized expectations? The adoption of ISO 9000 standards in the German mechanical engineering industry. Organization Studies, 26(6), 841-866. Blind, K. (2004). The Economics of Standards: Theory, Evidence, Policy. Cheltenham: Edward Elgar. Bolton, P., & Dewatripont, M. (2005). Contract Theory. Cambridge, MA: MIT Press. Brown, T. L., Potoski, M., & Van Slyke, D. M. (2006). Managing public service contracts: Aligning values, institutions, and markets. Public Administration Review, 66(3), 323-331. Brown, T. L., Potoski, M., & Van Slyke, D. M. (2010). Contracting for complex products. Journal of Public Administration Research and Theory, 20(suppl 1), i41-i58. Brunsson, N., Rasche, A., & Seidl, D. (2012). The dynamics of standardization: three perspectives on standards in organization studies. Organization Studies, 33(5-6), 613-632. Bult-Spiering, M., & Dewulf, G. P. M. R. (2006). Strategic Issues in PublicPrivate Partnerships: An International Perspective. Oxford: Blackwell. Cargill, C., & Bolin, S. (2007). Standardization: a failing paradigm. In S. Greenstein & V. Stango (Eds.), Standards and Public Policy (pp. 296328). Cambridge: Cambridge University Press. Conteh, C. (2013). Strategic inter-organizational cooperation in complex environments. Public Management Review, 15(4), 501-521. Cooper, P. J. (2003). Governing by Contract: Challenges and Opportunities for Public Managers. Washington, DC: CQ Press. David, P. A., & Greenstein, S. (1990). The economics of compatibility standards: an introduction to recent research. Economics of Innovation and New Technology, 1, 3-41. ‫ ׀‬53 ‫׀‬

Emerson, K., Nabatchi, T., & Balogh, S. (2012). An integrative framework for collaborative governance. Journal of Public Administration Research and Theory, 22(1), 1-29. doi: 10.1093/jopart/mur011 Faems, D., Janssens, M., Madhok, A., & Van Looy, B. (2008). Toward an integrative perspective on alliance governance: Connecting contract design, trust dynamics, and contract application. Academy of Management Journal, 51(6), 1053-1078. Farrell, J., & Saloner, G. (1985). Standardization, compatibility, and innovation. The RAND Journal of Economics, 16(1), 70-83. Flemish Parliament. (2006). 971 (2006-2007), nr. 1. Flemish Parliament. (2007). Proceedings (2007-2008), C88-CUL8. Flemish Parliament. (2008a). 52 (2007-2008), nr. 3. Flemish Parliament. (2008b). Proceedings (2008-2009), C73-CUL10. Flemish Parliament. (2009). Proceedings (2008-2009), C153-CUL20. Flemish Parliament. (2010a). Proceedings (2009-2010), C259-CUL35. Flemish Parliament. (2010b). Written question 435 (2009-2010). Flemish Parliament. (2011a). Proceedings (2010-2011), C45-CUL7. Flemish Parliament. (2011b). Proceedings (2010-2011), C198-CUL22. Flyvbjerg, B. (2006). From Nobel prize to project management: getting risks right. Project Management Journal, 37(3), 5-15. Flyvbjerg, B. (2009). Survival of the unfittest: why the worst infrastructure gets built - and what we can do about it. Oxford Review of Economic Policy, 25(3), 344-367. Giezen, M. (2012). Keeping it simple? A case study into the advantages and disadvantages of reducing complexity in mega project planning. International Journal of Project Management, 30(7), 781-790. doi: 10.1016/j.ijproman.2012.01.010 Gilo, D., & Porat, A. (2006). The hidden roles of boilerplate and standardform contracts: Strategic imposition of transaction costs, segmentation of consumers, and anticompetitive effects. Michigan Law Review, 104, 983-1032. Grimsey, D., & Lewis, M. K. (2007). Public Private Partnerships: The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance. Cheltenham: Edward Elgar. Guo, F., Chang-Richards, Y., Wilkinson, S., & Li, T. C. (2013). Effects of project governance structures on the management of risks in major infrastructure projects: A comparative analysis. International Journal of Project Management, 35(5), 815-826. Haack, P., Schoeneborn, D., & Wickert, C. (2012). Talking the talk, moral entrapment, creeping commitment? Exploring narrative dynamics in corporate responsibility standardization. Organization Studies, 33(56), 815-845.

‫ ׀‬54 ‫׀‬

Hart, O., & Moore, J. (1999). Foundations of incomplete contracts. Review of Economic Studies, 66, 115-138. Hodge, G. A., & Greve, C. (2009). PPPs: the passage of time permits a sober reflection. Economic Affairs, 29(1), 33-39. Hodge, G. A., & Greve, C. (Eds.). (2005). The Challenge of Public-Private Partnerships: Learning from International Experience. Cheltenham: Edward Elgar. Iossa, E., Spagnolo, G., & Vellez, M. (2007). Contract design in publicprivate partnerships. Washington, DC: World Bank. Klijn, E.-H., Steijn, B., & Edelenbos, J. (2010). The impact of network management on outcomes in governance networks. Public Administration, 88(4), 1063-1082. doi: 10.1111/j.14679299.2010.01826.x Korthals Altes, W. K., & Taşan-Kok, T. (2010). The impact of European public contract law on networks of governance: a relational approach. European Planning Studies, 18(6), 971-988. Lenferink, S., Tillema, T., & Arts, J. (2013). Public-private interaction in contracting: governance strategies in the competitive dialogue of Dutch infrastructure projects. Public Administration, 91(4), 928946. doi: 10.1111/padm.12033 Liu, T., & Wilkinson, S. (2014). Large-scale public venue development and the application of public-private partnerships (PPPs). International Journal of Project Management, 32, 88-100. doi: 10.1016/j.ijproman.2013.01.003 NHS Executive. (1999). NHS Standardisation Guidance and Project Agreement. London: HM Stationery Office. Poppo, L., & Zenger, T. (2002). Do formal contracts and relational governance function as substitutes or complements? Strategic Management Journal, 23(8), 707-725. Provan, K. G., & Kenis, P. (2008). Modes of network governance: structure, management, and effectiveness. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(2), 229-252. doi: 10.1093/jopart/mum015 Rahman, M. M., & Kumaraswamy, M. M. (2002). Joint risk management through transactionally efficient relational contracting. Construction Management and Economics, 20(1), 45-54. Reeves, E. (2013). The not so good, the bad and the ugly: over twelve years of PPP in Ireland. Local Government Studies, 39(3), 375-395. Rijkswaterstaat. (2012). Rijksbrede Modelovereenkomst DBFM Huisvesting. The Hague: Dutch Ministry of Infrastructure and the Environment. Salet, W., Bertolini, L., & Giezen, M. (2013). Complexity and uncertainty: problem or asset in decision making of mega infrastructure projects? International Journal of Urban and Regional Research, 37(6), 19842000.

‫ ׀‬55 ‫׀‬

Sanderson, J. (2012). Risk, uncertainty and governance in megaprojects: A critical discussion of alternative explanations. International Journal of Project Management, 30(4), 432-443. Schepker, D. J., Oh, W.-Y., Martynov, A., & Poppo, L. (2014). The many futures of contracts: Moving beyond structure and safeguarding to coordination and adaptation. Journal of Management, 40(1), 193225. Shaoul, J. (2005). The private finance initiative or the public funding of private profit? In G. Hodge & C. Greve (Eds.), The Challenge of Public-Private Partnerships: Learning from International Experience (pp. 190-206). Cheltenham: Edward Elgar. Swann, P., Temple, P., & Shurmer, M. (1996). Standards and trade performance: the UK experience. The Economic Journal, 106(438), 1297-1313. Toor, S.-u.-R., & Ogunlana, S. O. (2010). Beyond the 'iron triangle': stakeholder perception of key performance indicators (KPIs) for large-scale public sector development projects. International Journal of Project Management, 28(3), 228-236. Turrini, A., Christofoli, D., Frosini, F., & Nasi, G. (2010). Networking literature about determinants of network effectiveness. Public Administration, 88(2), 525-550. doi: 10.1111/j.14679299.2009.01791.x UK Ministry of Defence. (2001). Standardisation of Ministry of Defence (MoD) PFI Contracts. London: HM Stationery Office. UK Treasury Taskforce. (1999). Standardisation of PFI Contract Terms. London: HM Stationery Office. Van den Hurk, M., & Verhoest, K. (2014). The challenge of using standard contracts in public-private partnerships. Public Management Review. doi: 10.1080/14719037.2014.984623 Van der Veen, M., & Korthals Altes, W. K. (2012). Contracts and learning in complex urban projects. International Journal of Urban and Regional Research, 36(5), 1053-1075. Van Garsse, S., De Muyter, J., Schutyser, B., & Verlinden, A. (2009). DBFMhandboek. Brussels: Vlaams Kenniscentrum PPS. Van Gestel, K., Verhoest, K., & Voets, J. (2010). Bouwstenen voor de volgende generatie PPS. Analyse van vijf Vlaamse PPS-projecten. Leuven: SBOV. Van Gestel, K., Voets, J., & Verhoest, K. (2009). Samen in bad? PPS bij gemeentelijke zwembaden. Een vergelijkende analyse van twee cases. Leuven: SVOB. Van Gestel, K., Voets, J., & Verhoest, K. (2011). Pijlers voor een performante samenwerking. Handreikingen voor de PPS-praktijk op basis van vijf Vlaamse PPS-projecten. Leuven: SBOV.

‫ ׀‬56 ‫׀‬

Van Gestel, K., Voets, J., & Verhoest, K. (2012). How governance of complex PPPs affects performance. Public Administration Quarterly, 36(2), 140-188. Van Gestel, K., Willems, T., Verhoest, K., Voets, J., & Van Garsse, S. (2014). Public-private partnerships in Flemish schools: a complex governance structure in a complex context. Public Money & Management, 34(5), 363-370. Van Marrewijk, A., Clegg, S. R., Pitsis, T. S., & Veenswijk, M. (2008). Managing public-private megaprojects: Paradoxes, complexity, and project design. International Journal of Project Management, 26, 591-600. Verhoest, K., Voets, J., & Van Gestel, K. (2012). A theory-driven approach to PPP: the dynamics of complexity and control. In G. Hodge & C. Greve (Eds.), Rethinking Public-Private Partnerships: Strategies for Turbulent Times (pp. 188-210). London: Routledge. Voets, J., Van Dooren, W., & De Rynck, F. (2008). A framework for assessing the performance of policy networks. Public Management Review, 10(6), 773-790. Williamson, O. E. (1985). The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting. New York: Free Press. Yescombe, E. R. (2007). Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance. Burlington, MA: Butterworth-Heinemann.

‫ ׀‬57 ‫׀‬

Bijlage 1: interviewrespondenten Respondent

Positie

Organisatie

A. B. C. D. E. F. G. H. I. J. K. L. M. N. O. P. Q. R. S. T. U. V.

Lid Jurist Directeur Consultant Lid Lid Projectcoördinator Lid Commercieel directeur Lid Manager Sportadviseur Projectcoördinator Algemeen directeur Commercieel directeur DBFM-manager Projectcoördinator Lid Projectcoördinator Oud-schepen Projectcoördinator Projectcoördinator

Sportfacilitator Advocatenfirma ISB14 Adviesbedrijf Sportfacilitator Sportfacilitator Contracterende overheid Sportfacilitator Private partij A Sportfacilitator Private partij B Contracterende overheid Contracterende overheid Private partij C Private partij D Private partij D Contracterende overheid Sportfacilitator Contracterende overheid Contracterende overheid Contracterende overheid Contracterende overheid

14

A

B C

D E A F G

Vlaams Instituut voor Sportbeheer en Recreatiebeleid. | 59 |