Handleiding PPS Balanced Scorecard fase 3 (PPS-I-9A)

Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Vlaams Kenniscentrum PPS Kreupelenstraat 2 (2de verd.), 1000 BRUSSEL Tel. 02 553 29 39 - Fax 02 553 28 09 E-mail: [email protected] Internet: www.vlaanderen.be/pps

Handleiding PPS Balanced Scorecard fase 3 (PPS-I-9A) INHOUDSTAFEL A. TOELICHTING B. PPS BALANCED SCORECARD fase 3

DEEL 1

VOORBEREIDING PPS BSC FASE 3

DEEL 2

MAATSCHAPPELIJKE MEERWAARDE

DEEL 3

OPERATIONELE MEERWAARDE

DEEL 4

FINANCIËLE MEERWAARDE: PUBLIEKE SECTOR VERGELIJKING

DEEL 5

VASTSTELLEN OFFERTE BENCHMARK

DEEL 6

TOEPASSEN OFFERTE BENCHMARK

DEEL 7

EINDRAPPORTAGE

BIJLAGE

RISICOWAARDERING A. B. C.

RISICO-OPSLAG BIJ ONZEKERHEID OVER SPREIDING KANS MAAL EFFECT BIJ BIJZONDERE GEBEURTENISSEN OPSLAG OP DE DISCONTOVOET VOOR MARKTRISICO’S

C. VERVOLGTRAJECT NA TOEPASSING

1/37 PPS-I-9A 150803 © Vlaams Kenniscentrum Publiek-Private Samenwerking

Voorbereiding en uitvoering aanbestedingsprocedure voor publieke variant

-

-

-

1

2

3

4

Identificatie overheidsinitiatief met PPS gehalte

Publieke structurering & projectdefiniëring

Partnership keuze & partnership creatie

Uitvoering management van PPS

+

Publieke besluitvorming contracteringstrategie

+

Publieke besluitvorming aanbestedingswijze PPS

+

Publieke besluitvorming toewijzen PPS project

Ex post evaluatie PPS project

PPS proces vanuit publiek perspectief PPS Meerwaarde meting fase 2

PPS Initiatiedocument (PPS-I-1)

PPS Potentieeltoetsing (PPS-I-2)

PPS Meerwaarde meting fase 3

- Handleiding PPS Balanced Scorecard fase 2 (PPS-I-3)

- Handleiding PPS Balanced Scorecard fase 3 (PPS-I-9A)

- Handleiding verkorte PPV (PPS-I-4A)

- PSV voorbeeld (PPS-I-9B)

- Rekenmodel verkorte PPV (PPS-I-4B)

- 12-stappen model MKBA (PPS-I-5)

- PPV voorbeeld (PPS-I-4C)

- PPS Operationele Meerwaarde Toetsing (PPS-I-6)

PPS Ex post evaluatie (PPS-I-12)

- 12-stappen model MKBA (PPS-I-5) - PPS Operationele Meerwaarde Toetsing (PPS-I-6)

PPS Kansrijkheid meting fase 2

Corresponderend PPS Instrumentarium per fase

1A

1B

Openen en samenstellen van een PPS-dossier

Inschatten van PPS-gehalte

+

-

PPS Kansrijkheid meting fase 3

- PPS Procesupdate fase 2 (PPS-I-7)

- PPS Procesupdate fase 3 (PPS-I-10)

- PPS Procesopvolging fase 2 (PPS-I-8)

- PPS Procesopvolging fase 3 (PPS-I-11)

2 Begeleiden, opvolgen, adviseren en evalueren van 'publieke structurering en projectdefiniëring'

3

+

-

Begeleiden, opvolgen, adviseren en evalueren van 'partnership keuze en creatie'

Passief maken of afsluiten van PPS dossier

PPS proces binnen het Vlaams Kenniscentrum PPS


+

-

4 Begeleiden, opvolgen, adviseren en evalueren van 'management en uitvoering'

A

TOELICHTING

1

Situering van de Handleiding PPS Balanced Scorecard fase 3

De Handleiding PPS Balanced Scorecard fase 3 (PPS-I-9A) is onderdeel van het geïntegreerde instrumentarium dat is ontwikkeld door het Vlaams Kenniscentrum PPS. Het instrumentarium laat toe om op een systematische wijze de meerwaarde en de kansrijkheid te evalueren van overheidsprojecten die men eventueel zou willen realiseren door publiek-private samenwerking. Een overheidsproject is gedefinieerd als elke vorm van overheidsinitiatief in het licht van de realisatie van specifieke beleidsdoelstellingen op regionaal en/of lokaal niveau. Meerwaarde is gedefinieerd als het bekomen van een betere ‘prijs-kwaliteit verhouding’ voor de publieke sector wanneer men zich voor het project zou beroepen op publiek-private samenwerking in plaats van te kiezen voor een alternatieve, meer traditionele vorm van contracteren met de private sector. Kansrijkheid is gedefinieerd als de mate waarin het mogelijk wordt geacht om de meerwaarde van publiek-private samenwerking ook effectief te kunnen verzilveren en er dus sprake kan zijn van het in de markt kunnen zetten van een ‘goede’ PPS. Het Vlaams Kenniscentrum PPS onderscheidt inzake meerwaarde drie dimensies: 1 2 3

FINANCIELE MEERWAARDE MAATSCHAPPELIJKE MEERWAARDE OPERATIONELE MEERWAARDE

Elk van deze dimensies wordt gemeten middels drie verschillende onderdelen van het instrumentarium, waarvan de resultaten worden samengebracht in een zogenaamde ‘Balanced Scorecard Index voor Meerwaarde van PPS’ (BSCI). Deze onderdelen worden besproken en toegepast in deze Handleiding. De Handleiding wordt in principe gebruikt in de derde van vier fasen van het klassieke PPS-proces dat wordt doorlopen wanneer de overheid invulling wenst te geven aan een bepaalde maatschappelijke behoefte middels publiek-private samenwerking (zie schema op pagina 2). Het PPS-gehalte van het project is in principe al in de vorige fase op een kwalitatieve manier ingeschat, middels de PPS Potentieel Toetsing (PPS-I-2) en de fase van ‘Publieke structurering en projectdefiniëring’ wijst idealiter op potentiële meerwaarde (BSCI in fase 2 > 100) en een redelijke kansrijkheid. De derde fase in het publieke PPS-proces komt neer op het doorlopen van het aanbestedingsproces dat de publieke sector voor het project heeft gekozen om te komen tot de keuze van één of meer geschikte private PPS-partners met het oog op een feitelijk creëren van een contractuele of een participatie ve PPS. De toepassing van deze Handleiding PPS Balanced Scorecard fase 3 en dus de berekening van de BSCI voor deze fase gebeurt in principe telkens voor men private biedingen ontvangt, teneinde de nodige referentiebasis (“Offerte benchmark”) te hebben op basis waarvan de private biedingen kunnen worden vergeleken. Indien uit de inhoud van de biedingen zou blijken dat een aanpassing van de benchmark nodig is om een objectieve en juiste vergelijking toe laten, zal men dit moeten doen op basis van een aanpassingsprotocol. De onderhandelingen die men zou aanknopen na de private biedingen kunnen eveneens aanleiding geven tot een aanpassing van de referentiewaarde die de publieke sector zal gebruiken bij de evaluatie van de beste en finale biedingen (BAFO). Na goedkeuring van de beste en finale bieding (en dus de definitieve selectie van de private partner) zal een BSCI definitief worden vastgelegd. Deze BSCI dient dan als referentiewaarde op basis waarvan men de meerwaarde die men effectief optekent bij de uitvoering van de PPS zal toetsen. Simultaan met de berekening van de BSCI fase 3 is de uitvoering van de ‘PPS Procesopvolging fase 3’ (PPS-I-11), na invulling van de ‘PPS Proces Update fase 3’ (PPS-I-10) die peilt naar de kansrijkheid om de potentiële meerwaarde effectief te kunnen verzilveren.


Proces PPS Meerwaarde Meting fase 3 (PPS BSC fase 3)

Deel 1

Deel 2

Deel 3

Deel 4

Deel 5

Deel 6

Deel 7

Voorbereiding BSC fase 3

Maatschappelijke meerwaarde

Operationele meerwaarde

Financiële meerwaarde Publieke Sector Vergelijking

Vaststellen 'Offerte Benchmark'

Toepassen 'Offerte Benchmark'

Eindrapportage

Activiteiten

Evaluatie pre-kwalificatie en selectie

Voorstellen van technische oplossingen

Voorbereiden evaluatie Evaluatie biedingen Rangschikken

Onderhandelen over het contract

Voorbereiden evaluatie Evalueren BAFO Rangschikken en toewijzen

Consultatie

Aanbesteding

Onderhandelingen

Best & Final Offer (BAFO)

Uitleg contractprincipes

Aanbestedingsprocedure

Pre-kwalificatie en selectie


De sterke interactie tussen de PPS Meerwaarde Meting in fase 3 (PPS BSC fase 3) met het traject van ‘Partnership keuze & creatie’ en het aanbestedingsproces blijkt uit het schema op de vorige pagina. Het sch ema laat zien dat de interactie tussen de PPS Meerwaarde Meting in fase 3 en het traject van ‘Partnership keuze & creatie’ grofweg als volgt zou kunnen verlopen: § §

§

§

§

in de fase met voorselectie van mogelijke private partners doorloopt de projectorganisatie Deel 1 van de Handleiding Balanced Scorecard fase 3 in de tweede fase gebeurt in principe informatieverschaffing aan mogelijke private partners die zijn voorgeselecteerd. In die fase berekent de projectorganisatie de ‘index voor maatschappelijke meerwaarde’ (Deel 2) en de ‘index voor operationele meerwaarde’ (Deel 3). De projectorganisatie gebruikt daartoe onder meer (geactualiseerde) informatie uit fase 2 kort voordat de mogelijke partners een prijszetting doen, voert de projectorganisatie een vergelijking uit naar financiële meerwaarde middels de ‘Publieke Sector Vergelijking’ (Deel 4) en combineert de uitkomst ervan met de resultaten van Deel 2 en 3 om zo een ‘Offerte Benchmark’ vast te stellen (Deel 5) nadat de verschillende biedingen zijn ontvangen toetst de projectorganisatie de ‘Offerte Benchmark’ aan de bieding van de meest aantrekkelijke potentiële partner (Deel 6). Als er zicht is op globale meerwaarde, start de projectorganisatie de onderhandelingsfase (voor zover van toepassing in het aanbestedingsproces). Tijdens die fase kan de ‘Offerte Bench mark’ nog wijzigen in functie van veranderingen in risico-allocatie of projectscope tenslotte past de projectorganisatie de ‘Offerte Benchmark’ aan tot een ‘BAFO Benchmark’ vlak voor de eindbieding van potentiële partners op tafel komt. Vervolgens vergelijkt men de ‘BAFO Benchmark’ met de meest gunstige bieding. De vergelijking wordt vastgelegd in de Eindrapportage (Deel 7 van deze Handleiding).


2

Doel van de PPS Balanced Scorecard fase 3

De Handleiding PPS Balanced Scorecard fase 3 is bedoeld om een leidraad te zijn voor de projectindiener om op een gestructureerde manier de eventuele meerwaarde van private biedingen in de PPS-variant te vergelijken met de publieke uitvoeringsvariant voor het project. Deze Handleiding heeft geenszins de intentie om een volledige methodologische beschrijving te zijn van hoe de financiële, maatschappelijke en operationele meerwaarde van PPS stap voor stap moet worden berekend. Het is voornamelijk een leidraad van welk proces dient doorlopen te worden om te komen tot een voldoende gefundeerde en rekenkundig verdedigbare ‘Balanced Scorecard Index voor Meerwaarde van PPS’ (BSCI) en van een ‘Offerte Benchmark’ voor fase 3. Bij de bepaling van de financiële meerwaarde staat de volgende vraag centraal: “Resulteren de financiële (kas)stromen van de overheid in een gunstiger of minder gunstig saldo bij PPS in vergelijking met de publieke variant van het project?”. Bij de bepaling van de maatschappelijke meerwaarde staat de volgende vraag centraal: “Genereert de PPS in vergelijking met de publieke variant een gunstiger of een minder gunstig resultaat op het vlak van de realisatie van de regionale en/of lokale beleidsdoelstellingen van het project?”. Bij de bepaling van de operationele meerwaarde staat de volgende vraag centraal: “Zijn de praktische consequenties van de keuze van een PPS structuur, na afsluiting van het contract met de private partner, per saldo gunstig of ongunstig in vergelijking met de publieke variant?”. De Handleiding PPS Balanced Scorecard fase 3 is gestructureerd als volgt: DEEL 1 DEEL 2 DEEL 3 DEEL 4 DEEL 5 DEEL 6 DEEL 7 BIJLAGE

VOORBEREIDING PPS BSC FASE 3 MAATSCHAPPELIJKE MEERWAARDE OPERATIONELE MEERWAARDE FINANCIËLE MEERWAARDE: PUBLIEKE SECTOR VERGELIJKING VASTSTELLEN ‘OFFERTE BENCHMARK’ TOEPASSEN ‘OFFERTE BENCHMARK’ EINDRAPPORTAGE RISICOWAARDERING

Een concreet uitgewerkt voorbeeld van een PPS project voor een schoolgebouw (onder de fictieve naam ‘Waalland College’) volgt volledig parallel de opbouw van deze Handleiding. Dit voorbeeld zal toelaten meer voeling te krijgen van wat precies met ‘meerwaarde’ wordt bedoeld, hoe die dan te berekenen (financieel, maatschappelijk en operationeel), wat de bronnen van meerwaarde zijn en hoe men tot de berekening van de ‘Offerte Benchmark’ en de BSCI voor fase 3 kan komen. Per onderdeel worden de belangrijkste bevindingen en processtappen aangegeven. Het voorbeeld project ‘Waalland College’ is gebaseerd op een bestaand PPS-project waarvan de naam en het cijfermateriaal zijn gefingeerd.

Lees zeer aandachtig deze Handleiding en bepaal op welke domeinen men desgevallend extra expertise moet inschakelen om een BSCI berekening uit te voeren voor het project. Aarzel niet het Vlaams Kenniscentrum PPS te contacteren bij eventuele onduidelijkheden of vragen.


B

PPS Balanced Scorecard fase 3

DEEL 1

VOORBEREIDING PPS BSC FASE 3

De voorbereiding van de uitvoering van de PPS Meerwaarde Meting in fase 3 van het klassieke PPSproces en dus van de berekening van de BSCI omvat als belangrijkste taken het beschrijven van HOE men tewerk zal gaan tijdens het uitvoerings- en berekeningsproces, de doelstellingen en de scope van het project, de planning ervan en de voornaamste betrokken partijen. Een dergelijke voorbereiding voorkomt dat er gedurende de uitvoering van de PPS Meerwaarde Meting plots onduidelijkheid bestaat over het project en de genomen uitgangspunten. In principe bouwt de PPS Balanced Scorecard fase 3 verder op de informatie opgenomen in het PPS Initiatiedocument (PPS-I-1), de resultaten van de PPS Potentieel Toetsing (PPS-I-2) alsook op alle resultaten rond de meerwaarde meting en de meting van de kansrijkheid in fase 2. De voorbereiding van de PPS BSC fase 3 bestaat uit het concreet structureren en actualiseren van de belangrijkste aannames en uitgangspunten. Doel Het doel van de voorbereiding is het vooraf situeren van de PPS Meerwaarde Meting en het opzetten van een efficiënt en effectief werkplan om te komen tot een betrouwbare BSCI en een ‘Offerte Benchmark’ in deze fase. Proces De volgende vragen dienen tijdens de voorbereiding beantwoord: § § § § §

Wie dient betrokken te zijn bij de uitvoering van de PPS Meerwaarde Meting en bij analyse en interpretatie van de resultaten ervan? Wat is het af te spreken tijdschema voor de uitvoering van de PPS Meerwaarde Meting in deze fase en welk budget is ervoor beschikbaar? Waarover moet vooraf een overeenstemming bereikt worden (afspraken?)? Hoe zien de met elkaar te vergelijken varianten eruit (PPS versus publieke variant) en wat zijn de aannames die erbij horen? Het communicatieplan: wie informeert men waarover en wanneer?

Ad 1. De PPS Meerwaarde Meting wordt bij voorkeur uitgevoerd door een team van personen (het BSC team) die voldoende strategisch, inhoudelijk, financieel, maatschappelijk en organisationeel bij het project betrokken zijn. Deze personen hebben de taak om zowel een inhoudelijke als procesmatige bijdrage te leveren tijdens de uitvoering van de PPS Meerwaarde Meting. De inhoudelijke bijdrage bestaat onder meer uit de inbreng van (PPS-)projectervaring en expertise, eventueel van de personen die eerder ook betrokken waren bij het bepalen van de projectscope, de outputspecificaties en desgevallend bij de uitvoering van de PPS Meerwaarde Meting in fase 2. De procesmatige bijdrage gaat vooral om het creëren van draagvlak en het verschaffen of communiceren van relevante informatie terzake. Als de juiste personen betrokken worden in de meerwaarde meting, dan levert dit bijzonder nuttige uitkomsten op die tevens de kansrijkheid van het project als een PPS ten goede zullen komen. Het is bijgevolg belangrijk om zorgvuldig op zoek te gaan naar die personen die op zeer korte termijn de nodige informatie kunnen ter beschikking stellen. De samenstelling van een BSC team kan bijvoorbeeld bestaan uit een BSC voorzitter (eventueel de projectleider), een projectmedewerker, één of meer PPS-experten en de Dossierbegeleider(s) van het Vlaams Kenniscentrum PPS, de financieel verantwoordelijke van de betrokken publieke instantie(s) en tenslotte een BSC procesbegeleider.


Ad 2. Voor een optimale en kwaliteitsvolle procesgang tijdens de PPS Meerwaarde Meting is het zinvol om tijdens de voorbereiding tevens een inschatting te maken van de benodigde tijd en middelen. Hier is het belangrijk de nodige mijlpalen en deadlines te stellen (bijvoorbeeld per component van de meerwaarde meting), alsook een maximum budget (in geldelijke en personele middelen). De inspanningen zijn in principe groter dan in fase 2, vooral omdat in fase 3 een veel grotere mate van detail vereist is. Het gaat immers niet meer om de relatieve vergelijking tussen de PPS-variant en de publieke variant van het project, maar wel om de vergelijking van de publieke variant met de concrete biedingen van de private sector (de prijszetting door een potentiële private partner). Ad 3. Het is aangewezen om al in een vroeg stadium de nodige concrete afspraken te maken en vast te leggen binnen het BSC team. Het gaat dan vooral om operationele zaken zoals: verdeling van tijd en geld, in te zetten externe expertise, te gebruiken technieken en methodes, de waarde die men zal hechten aan het eindresultaat (de BSCI) en de communicatie over de voortgang. Ad 4. In de PPS Meerwaarde Meting fase 2 (PPS BSC fase 2) is een bepaalde projectscope verondersteld. Naar aanleiding van de resultaten van de BSCI berekeningen in fase 2 of door het voortschrijdend inzicht over het project (bijvoorbeeld na marktbenadering) zijn wijzigingen aan de projectscope mogelijk nog aan de orde. De scope van het project in fase 3 dient dus opnieuw vastgelegd en bevestigd te worden, zodat de juiste vertrekbasis wordt gebruikt voor de opstelling van de outputspecificaties (functioneel programma van eisen) alsook voor vergelijking met de biedingen van de private sector. De projectscope en outputspecificaties vormen input voor een duidelijke beschrijving van de publieke uitvoeringsvariant. De publieke uitvoeringsvariant is de variant die de publieke sector zou kiezen indien het project zonder toepassing van PPS zou gerealiseerd worden. Het is deze variant die met de private biedingen zal worden vergeleken.

Ad 5. Communicatie is een belangrijk onderdeel in deze fase. Het communicatieplan vermeldt hoe men directe en indirecte belanghebbenden of betrokkenen (‘stakeholders’) van het project informeren zal, over welke onderwerpen en resultaten en wanneer. Er zijn verschillende doelgroepen voor de communicatie, die elk een eigen benadering vereisen: §

BSC teamleden: een vlotte en efficiënte communicatie is aangewezen voor de voortgang van de PPS Meerwaarde Meting en dus van het project. Het voorwerp van communicatie is onder meer: het maken van een plan van aanpak voor de PPS Meerwaarde Meting, te respecteren mijlpalen en deadlines, de beschrijving van het BSC team en de individuele taken en verantwoordelijkheden, de vertrouwelijkheid van de informatie en de interacties met derden

§

besluitvormers: voor besluitvormers is het belangrijk dat zij op regelmatige basis op de hoogte worden gehouden over de voortgang van het project, de voortgang van deze fase in het klassieke PPS-proces en over de tussentijdse en definitieve resultaten. Deze informatie is doorgaans niet diepgaand technisch of methodologisch van aard

§

overige betrokkenen: deze doelgroepen worden voornamelijk op de hoogte gehouden via nieuwsbrieven, persberichten of gerichte informatie - en discussievergaderingen.


Resultaat Het resultaat van de voorbereiding is in principe drieledig: § § §

procesmatig: samenstelling van het BSC team, tijdschema, budget en afsprakenkader inhoudelijk: vastlegging van de PPS- en de publieke variant, de scope van het project en de uitgangspunten en aannames communicatief: communicatieplan, waaronder plan van aanpak en wijze van informeren

Toepassing op PPS Waalland College Introductie Het project van studie is de nieuwbouw van het Waalland College voor middelbaar onderwijs in een middelgrote gemeente. De huidige faciliteiten dateren uit de jaren 1940. Momenteel heeft de school een capaciteit van 900 leerlingen. De voorbije 5 jaar echter heeft de school steeds meer te maken met achterstallig onderhoud en verhoogde kosten voor herstellingswerken. Het schoolbestuur heeft al diverse keren bij de gemeente moeten aankloppen voor bijkomend budget om de onderhoudswerkzaamheden te kunnen laten uitvoeren, daar de haar thans beschikbare budgetten telkens ontoereikend blijken te zijn. Het voorbije jaar heeft de gemeente daarom besloten dat het tijd werd voor een zeer grondige renovatie van de schoolgebouwen of zelfs volledige nieuwbouw van de faciliteiten. Een voorstudie heeft uitgewezen dat renoveren ongeveer evenveel zou kosten als nieuwbouw. Om die reden heeft de gemeente ingestemd met nieuwbouw. Het Kenniscentrum PPS identificeerde het project als mogelijk interessant voor PPS en heeft de gemeente benaderd en enthousiast gemaakt over dit concept. De gemeente heeft daarom beslist om het klassieke PPS-proces samen met het Vlaams Kenniscentrum te doorlopen. In het begin van dit jaar is het PPS Initiatiedocument (PPS-I-1) degelijk en onderbouwd ingevuld geweest en aan het Kenniscentrum PPS overgemaakt. Zowel de PPS Potentieel Toetsing (PPS-I2) in fase 1 van het proces, als de uitkomsten van de BSCI in fase 2 en van de PPS Procesopvolging fase 2, suggereren een relatief matige aantrekkelijkheid van PPS. De gemeente heeft toch de beslissing genomen om het project als een PPS in de markt te zetten en zit dus nu volop in de fase van ‘Partnership keuze en creatie’. Voor het Waalland College is de directeur de projectleider voor het nieuwbouwproject. Vanuit de gemeente is de beleidsmedewerker van de Schepen van Onderwijs projectleider. Beiden zijn ze verantwoordelijk voor de coördinatie van het project. De gemeente is verantwoordelijk voor de nieuwbouw van scholen, terwijl het schoolbestuur verantwoordelijk blijft voor alle activiteiten van onderhoud en herstelling na realisatie van het project. Voorbereiding PPS BSC fase 3 Wie dient betrokken te worden? Allereerst komen ze tot de conclusie dat ze zelf de tijd niet hebben om de PPS BSC Fase 3 uit te voeren. Ze besluiten daarom om de BSC te laten uitvoeren door een beleidsmedewerker en aan te besteden aan adviseurs die ervaring hebben met dergelijke vraagstukken. Zelf nemen ze plaats in de stuurgroep en blijven gezamenlijk de verantwoordelijke besluitnemers.


Toepassing op PPS Waalland College (vervolg) Wat is het tijdschema en het budget? Vervolgens leggen ze het tijdschema voor de PPS Meerwaarde Meting fase 3 vast, alsmede het beschikbare budget. Aangezien de aanbestedingsprocedures relatief nieuw zijn voor de meeste betrokkenen, wordt besloten om extra zorgvuldig met het project om te gaan. Het BSC team krijgt 16 weken de tijd en heeft een budget van maximaal € 150.000. Het tijdschema ziet er als volgt uit: § § § § §

Maatschappelijke en operationele meerwaarde Financiële meerwaarde: Publieke Sector Vergelijking Vaststellen ‘Offerte Benchmark’ Toepassen ‘Offerte Benchmark’ Eindrapportage

week 3 week 6 week 7 week 15 week 16

Waarover moet overeenstemming worden bereikt? Projectleider en beleidsmedewerker maken de volgende afspraken: § § § § § §

Projectleider en Beleidsmedewerker vormen samen de projectleiding Beleidsmedewerker is als gemeentevertegenwoordiger de eindverantwoordelijke de uitkomst van de globale BSCI vormt de belangrijkste basis voor de besluitvorming, maar is niet bindend de gemeente financiert de PPS Meerwaarde Meting er wordt zoveel mogelijk beroep gedaan op personen en informatie uit fase 2 Projectleider leidt de onderhandelingen tijdens de aanbestedingsprocedure

Hoe ziet de publieke uitvoeringsvariant eruit? De publieke uitvoeringsvariant is als volgt: ontwerp, realisatie, (voor)financiering, onderhoud en exploitatie worden uitgevoerd door de publieke partijen: de gemeente en het schoolbestuur. Het project wordt traditioneel aanbesteed zonder integratie van fasen of taken. In de berekeningen worden in het bijzonder meegenomen: kosten voor het groot onderhoud, catering, beveiliging, klimaatbeheersing en schoonmaak.


DEEL 2

MAATSCHAPPELIJKE MEERWAARDE

Doel Bij de bepaling van de maatschappelijke meerwaarde staat de volgende vraag centraal: “Genereert de PPS in vergelijking met de publieke variant een gunstiger of een minder gunstig resultaat op het vlak van de realisatie van de regionale en/of lokale beleidsdoelstellingen van het project?”. Het doel van de maatschappelijke vergelijking tussen de PPS- en de publieke variant is het genereren van een onderbouwd kwantitatief overzicht van de belangrijkste maatschappelijke doelstellingen (regionaal/lokaal) die met het (PPS-)project worden beoogd, hun relatieve gewicht ten opzichte van elkaar en van de eventuele verschillen in beleidsdoelstellingen of de omvang van de beleids-effecten (gemeten op basis van een set relevante indicatoren). Proces Er zijn een aantal belangrijke aspecten binnen deze evaluatie van maatschappelijke meerwaarde: § § § §

het desgevallend herzien van de maatschappelijke doelstellingen, prioriteiten en indicatoren het desgevallend herzien van de kwantitatieve invulling van deze indicatoren het desgevallend herzien van de maatschappelijke effecten van het project uitgesmeerd in de tijd het desgevallend herberekenen van de ‘index voor maatschappelijke meerwaarde’

Ad 1. Om de maatschappelijke meerwaarde van de PPS variant in kaart te brengen, dient het BSC team eerst de maatschappelijke doelstellingen van het project te herbekijken in vergelijking met fase 2, evenals het relatieve belang van deze doelstellingen. Dit laatste gebeurt door de maatschappelijke doelstellingen een gewicht te geven, sommerend op 100%. Voor de uitvoering van deze taak valt men in eerste instantie terug op het berekeningsproces en de uitkomsten van de ‘index voor maatschappelijke meerwaarde’ (Mi) in fase 2. Het BSC team dient vooral na te gaan of de oplijsting van de maatschappelijke doelstellingen nog steeds actueel en volledig is, een juiste prioritering kent en de relevante indicatoren zijn bepaald (zie onderstaande tabel als voorbeeld van mogelijke resultaatindicatoren). Men moet bovendien opgeven wat het effect van een stijging van een bepaalde indicator precies betekent: ken een cijfer toe gelijk aan (-1) als een stijging van de indicator wijst op een minwaarde (bijvoorbeeld bij de indicator “aantal dodelijke verkeersslachtoffers” wijst een stijging van het aantal op minwaarde) of +1 als een stijging van de indicator wijst op meerwaarde. Ad 2. Deze herziening sluit aan bij de invulling van het MKBA 12-stappen model in fase 2 (zie voor een gedetailleerde beschrijving van dit 12-stappen model de Handleiding BSC fase 2 (PPS-I-3) samen met het spreadsheetvoorbeeld (PPS-I-5)). Per benoemde beleidsdoelstelling onderzoekt het BSC team of er redenen zijn om aan te nemen dat er afwijkingen zouden zijn op het vlak van beleidseffecten (gemeten middels de gekozen indicatoren) die ressorteren onder de publieke variant van het project respectievelijk de PPS-variant die in de markt zal gezet worden. Een dergelijke analyse vraagt de nodige ervaring en expertise met PPS-projecten. Hierbij kunnen het Vlaams Kenniscentrum PPS of externe experts (uit andere projecten; adviseurs) een waardevolle inbreng leveren. Een belangrijke factor die een verschil kan veroorzaken op het vlak van maatschappelijke meerwaarde is de eventuele vroegere of latere realisatie van het project. Bepaalde beleidseffecten zullen dan vroeger of later uit het project voortvloeien.


Voorbeeld: overzicht van veel voorkomende maatschappelijke indicatoren (bron: EC) Beleidsdoelstelling § verbetering van bereikbaarheid door de aanleg van een nieuwe autosnelweg

Resultaatindicator en definitie § tijdsbesparing (verkorting van de reisduur)

renovatie van een verkrotte en verlaten stadszone

§

§

verhoging van de penetratiegraad van het internet bij lagere sociale klassen van de bevolking

§

§

duurzame regionale ontwikkeling door investering in schone, milieuvriendelijke en energiezuinige technologie

§

§

§

§

§

Meeteenheid § reistijd in uren maal aantal gebruikers

aantal inwoners binnen een straal van 1 kilometer van de z one vermindering van het aantal criminele feiten in de zone het percentage cursisten dat een internetopleiding met succes heeft voltooid (waarvan langdurig werkloze mannen en vrouwen)

§ §

aantal inwoners aantal criminele feiten

§

%

aantal aangesloten gebruikers van hernieuwbare energiebronnen aantal begunstigde, nieuw opgerichte bedrijven in de milieusector % van bedrijven dat certificering volgens de laatste milieunormen haalt

§

aantal en % van de bevolking in de regio aantal en % van bedrijven in de regio

§

§

ontwikkeling en organisatie van toeristische producten, erfgoed, activiteiten van sportieve, culturele en recreatieve aard

§ §

gemiddeld aantal bezoekers per dag gemiddeld aantal gebruikers per dag

§ §

aantal bezoekers aantal gebruikers

§

versterking van de lerarenopleiding, adviesen begeleidingsdiensten in het arbeidsmarktbeleid in het onderwijs

§

aantal werkloze leerkrachten en onderwijzers die gebruik maken van de aanvullende diensten

§

aantal en % volgens categorie van werklozen

§

versterking van het ICT platform in de regio

§

aantal gecreëerde diensten met internettoegang totaal aantal uren verbinding per maand

§ §

aantal diensten aantal uren

§

§

verbetering van de drinkwatercapaciteit en kwaliteit

§

aantal gezinnen dat potentieel kan worden bediend door nieuwe/verbeterde netten

§ §

aantal gezinnen % van de bevolking

§

herinrichting en sanering van industriële en militaire brownfields

§

aantal nieuwe bedrijven gevestigd op de gesaneerde terreinen na een bepaalde tijdsperiode

§

aantal bedrijven

Het kwantificeren van de indicatoren is opnieuw GEEN financiële aangelegenheid: het BSC team hoeft de indicatoren niet noodzakelijk in monetaire termen (€) uit te drukken. Het BSC team berekent deze index op basis van de indicatoren of de meeteenheden voor de genoemde maatschappelijke effecten zelf. Zo kan men bijvoorbeeld gebruikmaken van de indicator ‘aantal dodelijke verkeersslachtoffers per jaar’ als eenheid van de beleidsdoelstelling ‘verbetering van de verkeersveiligheid’.


Ad 3. Het BSC team moet de effecten (uitgedrukt volgens de overeenkomstige indicatoren) uitzetten in de tijd. Dit gebeurt zowel voor de PPS variant als voor de publieke variant die in de markt gezet zal worden. Vervolgens kunnen de netto contante waarden van beide tijdreeksen van beleidseffecten berekend worden door toepassing van de publieke discontovoet (in principe dezelfde als in fase 2) en maakt men het verschil tussen beide waarden. Per beleidseffect stelt men vast of er verschillen zijn. Zo ja, dan moeten deze opgesplitst worden naar de drie ‘bronnen’ van meerwaarde: interne meerwaarde (efficiency), externe meerwaarde door meervoudig gebruik van het project of door scopeverbreding. Interne meerwaarde duidt op aanwezigheid van efficiency verschillen, zoals lagere uitgaven voor materialen. Interne meerwaarde ontstaat bijvoorbeeld doordat de integratie va n projectonderdelen beter verloopt, of de projectlogistiek verbetert. Interne meerwaarde ontstaat verder door betere afstemming tussen projectonderdelen die ook in de publieke variant onderdeel zouden zijn van het project. Externe meerwaarde door meervoudig gebruik komt met name tot uitdrukking in de extra inkomsten die via een PPS kunnen worden gegenereerd door alternatieve aanwending van het object. Externe meerwaarde door meervoudig gebruik ontstaat bijvoorbeeld als een project voor andere doeleinden kan worden gebruikt. Typische voorbeelden zijn onder meer: de parkeerfaciliteiten van het administratiegebouw die in het weekend voor winkelend publiek open worden gesteld of de winning van zonne-energie uit delen van een project. Externe meerwaarde door s copeverbreding kan tot uitdrukking komen in schaalvoordelen wanneer bijvoorbeeld twee projecten worden gecombineerd. Externe meerwaarde door scopeverbreding kan bijvoorbeeld ontstaan als een infrastructuurproject wordt gecombineerd met gebiedsontwikkeling. Door de optimalisatie van beide projecten ontstaat mogelijk een finaal aantrekkelijker eindproduct voor de overheid en de gebruikers1. Als ‘verhoogde verkeersdoorstroming’ een beleidsdoelstelling is van het (PPS-)project (indicator: aantal structurele file-uren gemeten op jaarbasis), dan zou deze bijvoorbeeld in de PPS-variant beter bereikt worden door de gebruikte materialen bij aanleg van de wegenis waardoor op termijn minder structurele onderhoudsbeurten zouden nodig zijn. De bron van meerwaarde ligt in dit voorbeeld dan voor 100% bij interne efficiency. Het sneller kunnen realiseren van de beoogde beleidseffecten is ook te beschouwen als een bron van interne meerwaarde. Houdt het PPS-project een scopeverbreding in, bijvoorbeeld omdat men bijkomende doelgroepen aanboort vergeleken met de publieke variant en dus inspeelt op een bijkomende beleidsdoelstelling, dan ligt hier eveneens een mogelijke bron van meerwaarde. Het is mogelijk dat voor een bepaald beleidseffect de bron van meerwaarde intern en/of extern is. Belangrijk is dat men voor elk beleidseffect, de mogelijke bronnen van meerwaarde (of minwaarde) laat sommeren op 100%.

1

Indien in een PPS project verschillende deelprojecten worden gecombineerd (wat in de publieke variant niet het geval zou zijn), dan is er sprake van meerwaarde door scopeverbreding wanneer synergie-effecten tussen de deelprojecten optreden. Voorts is het denkbaar dat sommige deelprojecten helemaal niet van de grond komen in de publieke variant, zelfs als er budget zou zijn (bijvoorbeeld omdat geen aandacht voor het project is of omdat de publieke besluitvorming te traag is). Ook in dat geval kan men spreken van meerwaarde door scopeverbreding indien deze deelprojecten wel doorgang zouden vinden in de PPS-variant.


Ad 4. Op basis van de verschillen in ‘netto contante waarde’ per beleidseffect en per indicator, berekent men een afzonderlijke ‘index voor maatschappelijke meerwaarde’. Deze index is in principe gelijk aan: (NCW(beleidseffect in PPS-variant)–NCW(beleidseffect in publieke variant))*(stijgingsfactor +1 of -1)/ NCW (beleidseffect in de publieke variant) +1)*100. Is er geen verschil in beleidseffect tussen de PPS- en de publieke variant van het project, dan is deze index gelijk aan 100. Er is dan noch meerwaarde (index >100), noch minwaarde (index < 100). In het geval het beleidseffect zich enkel zou voordoen in de publieke variant (voor de PPS-variant worden enkel nullen in de tijdsreeks ingevuld), dan is de index gelijk aan (-1+1)*100 of dus 0. In het geval het beleidseffect zich enkel zou voordoen in de PPS-variant (voor de publieke variant worden enkel nullen in de tijdreeks ingevuld), moet men de index gelijk stellen aan een af te spreken waarde hoger dan 100, bijvoorbeeld 140 of 200. De ‘index voor maatschappelijke meerwaarde’ is nu te berekenen als de som van de afzonderlijke indexen vermenigvuldigd met hun corresponderende gewichten. De totale meerwaarde of minwaarde komt neer op het verschil tussen deze ‘index voor maatschappelijke meerwaarde’ en 100.


Voorbeeld: berekening maatschappelijke meerwaarde index voor een wegenisproject

Beleidseffect 1: Verkeersveiligheid § § §

104 +4 0 0

waarvan interne meerwaarde waarvan externe meerwaarde (meervoudig gebruik) waarvan externe meerwaarde (scopeverbreding)


96 0 -4 0

30%


Index voor maatschappelijke meerwaarde (Mi) § § §

98 -4 +2 0

15%

Beleidseffect 4: Reistijdwinst § § §

40%

15%

Beleidseffect 3: Geluidsoverlast § § §

Index


Beleidseffect 2: Luchtvervuiling § § §

Gewicht


102 +2 0 0 101,3 +1,6 -0,3 0,0

Resultaat Het opnieuw doorlopen van het 12-stappen model leidt tot de berekening van de ‘index voor maatschappelijke meerwaarde’ (Mi). Deze index Mi is een gewogen som van de indexen voor elk beleidseffect afzonderlijk. De wegingscoëfficiënten van deze individuele indexen zijn de relatieve gewichten die aan elk van de beleidseffecten zijn toegekend.


Toepassing op PPS Waalland College De maatschappelijke meerwaarde berekening in fase 3 blijkt grotendeels neer te komen op een update van de berekeningen in fase 2. Men past opnieuw het 12-stappen MKBA model toe. Oplijsting van de belangrijkste maatschappelijke indicatoren De externe adviseur heeft door interviews te houden met Projectleider en Beleidsmedewerker en enkele andere betrokkenen bij het project in fase 2 een inzicht verkregen in de maatschappelijke indicatoren die relevant zijn voor dit project. De maatschappelijke indicatoren houden verband met de beleidsdoelstellingen die men wenst te bereiken met het project. Het resultaat van de interviews is weergegeven in de onderstaande tabel.

Beleidsdoelstelling Verbeteren onderwijsfaciliteiten Versterken sociale cohesie

Indicator § Kwaliteit lesomgeving § Inspirerende lesomgeving § gezamenlijke activiteiten § criminaliteit

Meeteenheid § # absenties/week (-1) § # spijbelaars/week (-1) § # buurthuisbezoekers/week (+1) § # inbraken/jaar (-1)

In fase 3 worden de indicatoren nogmaals getoetst op validiteit en volledigheid. Projectleider en Beleidsmedewerker zien geen reden om af te wijken van de bevindingen uit fase 2. Als een stijging van een indicator wijst op een minwaarde wordt een factor (-1) toegekend, in het andere geval een (+1). Relatieve weging van de beleidsdoelstellingen De volgende stap bestaat erin om de beleidsdoelstellingen en daarmee beoogde beleidseffecten (gemeten aan de hand van de indicatoren) te prioriteren en te wegen ten opzichte van elkaar. Niet iedere beleidsdoelstelling is even belangrijk voor het project. De externe adviseur vraagt aan de betrokken personen, met name Projectleider en Beleidsmedewerker, om de rangorde van de beleidsdoelstellingen op te stellen. Zo ontstaat een weging, die voor het Waalland College is vast gesteld op de percentages in de onderstaande tabel. Het belangrijkst voor dit project is het bereiken van de doelstelling van het verbeteren van de onderwijsfaciliteiten. Het gaat er dan met name om de kwaliteit van de lesomgeving te verbete ren ten opzichte van de huidige situatie. Op basis van voortschrijdend inzicht besluiten de Projectleider en de Beleidsmedewerker een, in vergelijking met fase 2, groter gewicht te geven aan de kwaliteit van de lesomgeving, ten koste van de indicator ‘Inspirerende lesomgeving’.

Beleidsdoelstelling Verbeteren onderwijsfaciliteiten Versterken sociale cohesie

Indicator § Kwaliteit lesomgeving § Inspirerende lesomgeving § gezamenlijke activiteiten § criminaliteit

Wegingsfactor 60% 25% 5% 10%

Analyse van de verschillen tussen de publieke uitvoeringsvariant en de PPS-variant De externe adviseur heeft samen met de Projectleider en de Beleidsmedewerker een inschatting gemaakt van de mogelijke verschillen. Belangrijkste constatering hierbij was het feit dat de PPS pas een jaar later wordt opgeleverd, door de langere aanbestedingsperiode.


Toepassing op PPS Waalland College (vervolg) De onderstaande tabel geeft de verwachte verschillen weer. Projectleider en Beleidsmedewerker zien geen reden om af te wijken van de bevindingen uit fase 2. Beleidsdoelstelling Verbeteren onderwijsfaciliteiten

Versterken sociale cohesie

Indicator § Kwaliteit lesomgeving

§

Inspirerende lesomgeving

§

gezamenlijke activiteiten

§

criminaliteit

Verschil bij PPS uiteindelijk hoger, wordt echter later gerealiseerd door latere oplevering uiteindelijk hoger, wordt echter later gerealiseerd door latere oplevering wellicht iets hoger door betere faciliteiten wordt geen significant verschil verwacht

Het kwantificeren van de beleidseffecten aan de hand van de indicatoren Voor het kwantificeren van de beleidseffecten aan de hand van de indicatoren heeft de externe adviseur gebruik gemaakt van een expert op het vlak van kosten-baten analyse en van de kennis van de Projectleider en de Beleidsmedewerker omtrent de gekozen indicatoren. Allereerst heeft de adviseur met beiden een inschatting gemaakt van de jaarlijkse waarden voor de indicatoren (en dus van de beleidseffecten) voor respectievelijk de publieke variant en de PPS-variant. STAP 4 - Geef een raming op jaarbasis van de beleidseffecten BIJ UITVOERING VAN DE PUBLIEKE VARIANT van het project Startj. expl. 1,00 Categorie beleidseffect Indicator 0 1 Kwaliteit lesomgeving # absenties/week 25 Inspirerende lesomgeving # spijbelaars/week 33 Sociale cohesie A: buurthuis # bezoekers/week 40 Sociale cohesie B: criminaliteit # inbraken/jaar 6

1,00 2 26 36 41 4

STAP 5a - Geef een raming op jaarbasis van de beleidseffecten BIJ UITVOERING VAN DE PPS-VARIANT van het project STAP 5b - Geef aan welke bronnen van meer- of minwaarde eventuele verschillen met de publieke variant veroorzaken Startj. expl. 1,00 Categorie beleidseffect Indicator 0 1 Kwaliteit lesomgeving 25 - door interne meerwaarde ? # absenties/week - door externe meerwaarde (meervoudig gebruik) ? # absenties/week - door externe meerwaarde (scopeverbreding) ? # absenties/week -

1,00 2 26 -

Inspirerende lesomgeving - door interne meerwaarde - door externe meerwaarde (meervoudig gebruik) - door externe meerwaarde (scopeverbreding)

? # spijbelaars/week ? # spijbelaars/week ? # spijbelaars/week

-

-

Sociale cohesie A: buurthuis - door interne meerwaarde - door externe meerwaarde (meervoudig gebruik) - door externe meerwaarde (scopeverbreding)

? # bezoekers/week ? # bezoekers/week ? # bezoekers/week

-

-

Sociale cohesie B: criminaliteit - door interne meerwaarde - door externe meerwaarde (meervoudig gebruik) - door externe meerwaarde (scopeverbreding)

? # inbraken/jaar ? # inbraken/jaar ? # inbraken/jaar

-

-

33

36 -

40

41 -

6

-

4

Na de berekening van de netto contante waarden op basis van een publieke discontovoet van 5,35% worden de volgende verschillen vastgesteld:


Toepassing op PPS Waalland College (vervolg) STAP 9 - Stel de verschillen in 'netto contante waarde' per beleidseffect vast (PPS-variant - publieke variant) Categorie beleidseffect Kwaliteit lesomgeving - door interne meerwaarde - door externe meerwaarde (meervoudig gebruik) - door externe meerwaarde (scopeverbreding)

NCW -1,9 -1,9 0,0 0,0

Inspirerende lesomgeving - door interne meerwaarde - door externe meerwaarde (meervoudig gebruik) - door externe meerwaarde (scopeverbreding)

-8,2 -8,2 0,0 0,0

Sociale cohesie A: buurthuis - door interne meerwaarde - door externe meerwaarde (meervoudig gebruik) - door externe meerwaarde (scopeverbreding)

3,7 0,0 3,7 0,0

Sociale cohesie B: criminaliteit - door interne meerwaarde - door externe meerwaarde (meervoudig gebruik) - door externe meerwaarde (scopeverbreding)

0,0 -

Vervolgens is per beleidseffect gezocht naar de verklarende ‘bronnen’ van meerwaarde (+) of van minwaarde (-). Zo worden de indicatoren ‘Kwaliteit van de leeromgeving’ en ‘Inspirerende leeromgeving’ volledig toegeschreven aan interne meerwaarde (lees minwaarde). De indicatoren voor ‘Sociale cohesie’ worden voor 100% toegeschreven aan externe meerwaarde door meervoudig gebruik. Het gaat immers om het intensievere gebruik van de school als buurthuis of theater, waardoor buurtbewoners en ouders elkaar beter leren kennen.

STAP 10 - Stel de index per Categorie vast Categorie beleidseffect Kwaliteit lesomgeving Inspirerende lesomgeving Sociale cohesie A: buurthuis Sociale cohesie B: criminaliteit

NCW 99,0 97,0 101,1 100,0 -

STAP 11 - Bereken de totale 'index voor maatschappelijke meerwaarde' Totale effect

98,7

STAP 12 - Bereken de maatschappelijke meerwaarde naar waardebronnen Totale meerwaarde - door interne meerwaarde - door externe meerwaarde (meervoudig gebruik) - door externe meerwaarde (scopeverbreding)

(1,3) (1,4) 0,1 -

In de laatste twee stappen si met behulp van de wegingsfactoren van de beleidseffecten de ‘index voor maatschappelijke meerwaarde’ (Mi) berekend, en uitgesplitst naar de ‘bronnen’ van meerwaarde. De maatschappelijke meerwaarde index is gelijk aan 98,7, hetgeen wijst op 1,3% minwaarde. Daarvan is 1,4% toe te schrijven aan interne minwaarde (te wijten aan lagere efficiency) en +0,1% meerwaarde (voortvloeiend door het meervoudig gebruik van de school).


DEEL 3

OPERATIONELE MEERWAARDE

Doel Bij de bepaling van de operationele meerwaarde staat de volgende vraag centraal: “Zijn de praktische consequenties van de keuze van een PPS structuur, na afsluiting van het contract met de private partner, per saldo gunstig of ongunstig in vergelijking met de publieke variant?”. De kwantitatieve vergelijking naar eventuele operationele meerwaarde tussen de PPS-variant en de publieke variant van het project resulteert in een ‘index voor operationele meerwaarde’ (O i) die in principe een gewicht van 10% krijgt in de totale BSCI. Proces Het onderzoek naar eventuele operationele meerwaarde gebeurt middels de invulling van de PPS Operationele Meerwaarde Toetsing (PPS-I-6). Deze toetsing is analoog met deze gehanteerd in de voorgaande fase 2. De clustering van ‘operationele’ argumenten die mee zouden moeten wegen in de PPS Meerwaarde Meting in fase 3 zijn opnieuw: § § § §

PUBLIEKE ORGANISATIE: levert de PPS een sterkere of minder sterke publieke organisatie? DEUGDELIJK BESTUUR: leidt de PPS tot een beter of slechter bestuur? BEWAKING VAN PROJECTREALISATIE: is de PPS beter of minder goed beheersbaar dan een publiek project bij de realisatie- en exploitatie ervan? EFFECT OP HET VLAAMSE BEDRIJFSLEVEN: is uitvoering via PPS op korte of lange termijn aantrekkelijk voor de ontwikkeling van het concurrentieel vermogen van het bedrijfsleven in Vlaanderen?

Het BSC team moet de lijst van de voor- en tegenargumenten herbekijken en vergelijken met de clustering en dan besluiten (a) welke argumenten er nu zouden moeten vervallen en (b) welke argumenten binnen welk onderdeel behoren. Het BSC team zal daartoe de informatie verzameld in fase 2 moeten actualiseren. Het is deze actualisatie die aanleiding zal geven tot een aanpassing van de PPS Operationele Meerwaarde Toetsing. Met behulp van de geactualiseerde informatie vult het BSC team de PPS Operationele Meerwaarde Toetsing in. Ieder van de vragen gesteld bij deze meerwaarde toetsing scoort punten op een schaal van (-2) tot +2. De vragen zijn gesteld op een dusdanige wijze dat het antwoord steeds is dat de PPS-variant een ‘(veel) positiever’ of ‘(veel) negatiever’ effect heeft op een bepaald vlak in vergelijking met de publieke variant. Het gaat dus NIET om de vraag of het effect positief dan wel negatief is, maar wel positief of negatief scoort ten opzichte van het effect bij de publieke uitvoeringsvariant. De antwoorden (en overeenkomstige scores) voor elke vraag in de PPS Operationele Meerwaarde Toetsing leiden tot een globale score die vervolgens moet omgezet worden naar een ‘index voor operationele meerwaarde’. Een score gelijk aan 0 in deze PPS Operationele Meerwaarde Toetsing komt overeen met een index gelijk aan 100. De score van 0 geeft aan dat er noch meer- noch minwaarde wordt gecreëerd door de PPS vergeleken met de publieke variant. De score van +32 correspondeert met een index gelijk aan 150, waarmee de factor van 50/32 voor ieder punt is vastgesteld. Een score van +5 levert dan een index op van 100+5*50/32 of 108. Een score van – 8 levert in dezelfde zin een index op van 100+(-8)*50/32 of 87, wat duidt op minwaarde. Hoe hoger deze index, des te aantrekkelijker de PPS-variant op dit vlak omdat de operationele meerwaarde alsmaar groter is in vergelijking met de publieke variant en vice versa. Een uitsplitsing over de verschillende bronnen van meerwaarde (intern en/of extern) is bij de index voor operationele meerwaarde minder evident omdat deze minder eenduidig te achterhalen zijn. De operationele meer- of minwaarde wordt daarom volledig toegewezen aan ‘interne efficiency’.


Resultaat Het gebruik van de PPS Operationele Meerwaarde Toetsing leidt tot de kwantificering van één ‘index voor operationele meerwaarde’ (Oi), die op zijn beurt input vormt voor de berekening van de Balanced Scorecard Index voor Meerwaarde (BSCI) voor het PPS-project. Voorbeeld: berekening van een operationele meerwaarde index Score Publieke organisatie (minimum= -10; maximum= +10) Deugdelijk bestuur (minimum= -6; maximum= +6) Bewaking van projectrealisatie (minimu m= -10; maximum= +10) Effect op het Vlaamse bedrijfsleven (minimum= -6; maximum= +6)

+3 -1 -2 +3

Globale score operationele meerwaarde (minimum= -32; maximum= +32)

+3

Index voor operationele meerwaarde (Oi) (+3*50/32+100) Operationele meerwaarde (+3*50/32)

104,7

4,7

Toepassing op PPS Waalland College De externe adviseur heeft op basis van de hem beschikbare informatie het document PPS-I-6 ‘PPS Operationele Meerwaarde Toetsing’ ingevuld en vervolgens de scores omgezet in een ‘index voor operationele meerwaarde’ (O i). De onderstaande tabel presenteert de resultaten: Score Publieke organisatie (minimum= -10; maximum= +10) Deugdelijk bestuur (minimum= -6; maximum= +6) Bewaking van projectrealisatie (minimum= -10; maximum= +10) Effect op het Vlaamse bedrijfsleven (minimum= -6; maximum= +6)

+5 -2 +1 +4

Globale score operationele meerwaarde (minimum= -32; maximum= +32)

+8

Index voor operationele meerwaarde (Oi) (+8*50/32+100) Operationele meerwaarde (+3*50/32)

112,5

12,5

De hogere operationele meerwaarde die wordt verwacht in vergelijking met fase 2 (7,8) is in de eerste plaats toe te schrijven aan het feit dat van de private sector kennisoverdracht formeel is geëist, naast de mogelijkheid die is gecreëerd om specifieke expertise op het vlak van PPS voor scholen is kunnen aangetrokken worden voor een langere termijn.


DEEL 4

FINANCIËLE MEERWAARDE : PUBLIEKE SECTOR VERGELIJKING

Doel Bij de bepaling van de financiële meerwaarde staat de volgende vraag centraal: “Resulteren de financiële (kas)stromen van de overheid in een gunstiger of minder gunstig saldo bij PPS in vergelijking met de publieke variant van het project?”. De Publieke Sector Vergelijking (PSV) gaat verder dat de Publiek-Private Vergelijking (PPV) in fase 2 en kent een groot verschil daarmee: in de PSV berekent men geen PPS-case door, maar alleen de publieke uitvoeringsvariant van het project. De PSV levert een gedetailleerde inschatting van de netto contante stromen van projectkosten en opbrengsten voor de overheid die verbonden zouden zijn aan een publieke uitvoering. De uitkomst van de Publieke Sector Vergelijking wordt vervolgens gebruikt voor de bepaling van de ‘Offerte Benchmark’ (OFbm) in het volgende Deel van deze Handleiding. De benchmark dient ter vergelijking met private biedingen. Met de benchmark heeft de publieke sector een uiterst waardevol instrument in handen om de onderhandelingen met de private sector aan te gaan. Proces Het Vlaams Kenniscentrum PPS heeft een voorbeeld van rekenmodel ontwikkeld (PPS-I-9B) aan de hand waarvan de Publieke Sector Vergelijking kan uitgevoerd worden. Over het algemeen zijn de volgende stappen nodig voor het opzetten en invullen van de PSV: § § § § §

het het het het het

schatten van de uitgaven of kosten bij de publieke variant schatten van de inkomsten of opbrengsten bij de publieke variant waarderen van de risico’s voor elke kosten- en opbrengstenpost uitzetten van alle kosten, opbrengsten en risico’s in de tijd berekenen van de netto contante waarde van de publieke uitvoering

Ad 1. De schatting van de kosten bouwt voort op de kostenraming van de BSC Fase 2. Voor de PSV is het echter van belang dat er een zo nauwkeurig en gedetailleerd mogelijke kostenraming komt met een inschatting van de timing van deze kosten. De timing van de kosten is vaak gespecificeerd per halve jaren of kwartalen. Voor iedere kostenpost moet helder zijn aangegeven wat er onder deze post valt, op welk moment in de tijd de kost valt en waar de raming vandaan komt / op gebaseerd is. De kosten zijn in te delen in drie categorieën: Voorbereidingskosten Onder voorbereidingskosten begrijpt men alle kosten die worden gemaakt voor en tijdens het aanbestedingsproces. Hieronder vallen bijvoorbeeld de kosten voor het opstellen van het contract en de inhuur van externe juridische, financiële en technische adviseurs. Investeringskosten Het betreft de initiële investeringskosten voor de fysieke realisatie van het project. Hieronder vallen de kosten voor het ontwerp, materiaal, arbeid, machines, management en alle andere kosten benodigd om het project te realiseren. Het BSC team stelt alle realisatiekosten vast op basis van de eerder gedefinieerde publieke variant.


Exploitatiekosten De exploitatiekosten zijn alle kosten die gemaakt worden na de oplevering van het project. Dit zijn kosten die gemaakt worden om het project draaiende te houden, waarvan arbeidskosten en administratie algemeen de grootste post zijn. Maar ook de kosten voor onderhoud en vervangingsinvesteringen vallen onder de exploitatiekosten. Hier komen wederom kosten voor materiaal, arbeid en machines terug. Voor de PSV zijn de algemene projectvoorbereidingskosten (bijvoorbeeld de kosten van de projectorganisatie tot de start van de aanbesteding) niet meer van belang, aangezien deze als ‘sunk costs’ worden beschouwd. Onderstaand voorbeeld geeft een detailoverzicht van halfjaarlijkse kosten in de PSV.

Kostenpost Voorbereidingskosten - Opstellen PvE - Juridisch advies - Financieel advies - Technisch advies - Contracten Investeringskosten - Aankoop grond - Sloop - Ontwerp - Materiaal - Arbeid - Inhuur machines - Management - Verzekering Exploitatiekosten - Arbeid - Administratie - Management - Onderhoud - Vervanging - Materiaal TOTAAL

2003 1

2003 2

45 70 55 45 23

45 88 73 40 32

238

278

2004 1

2004 2

2005 1

2005 2

523 15 56 0 0 0 0 8

13 1520 453 50 78 8

3 1782 512 50 78 8

5 698 321 50 78 8

602

2122

2433

1160

2006 1

2006 2

2007 1

2007 2

2008 1

2008 2

54 12 24 0 0 8 98

54 12 24 47 0 23 160

54 12 24 0 0 8 98

54 12 24 47 0 23 160

54 12 24 0 0 8 98

54 12 24 47 118 44 299

Ad 2. Naast het schatten van de uitgaven moet het BSC team ook de inkomsten schatten op gelijke wijze. De inkomsten kunnen worden gegeneerd uit de gebruikelijke projectactiviteiten (zoals bijvoorbeeld opbrengst van kaartverkoop van een bepaalde metrolijn of huuropbrengst van een kantorencomplex). Naast de reguliere inkomsten kan de publieke opdrachtgever ook extra inkomsten uit nevenactiviteiten genereren (bijvoorbeeld: opbrengst uit verhuur van zalen van een school of reclameopbrengsten bij een elektronisch tolheffingproject). Aan het eind van de looptijd van het project kan het zijn dat er een restwaarde overblijft van het project. Ook deze post dient dan te worden meegenomen in het opbrengstenoverzicht als deze waarde anders is bij een PPS uitvoering in vergelijking met de publieke variant. Ad 3. Een belangrijk onderdeel van de PSV is ook de risicowaardering. Tijdens de voorbereiding van het project zal – idealiter – de projectorganisatie een risicoanalyse uitvoeren waarbij de belangrijkste risico’s van het project worden geïdentificeerd. Er zijn een aantal verschillende soorten risico’s die gewaardeerd dienen te worden:


§ §

§

gebruikelijke kostenonzekerheden specifieke projectrisico’s: o risico’ op bijzondere gebeurtenissen o tijdsrisico’s omgevingsrisico’s

Het waarderen van risico’s is een moeilijke taak. Vaak worden hiervoor externe experts ingehuurd om de risicowaardering op zich te nemen. Globaal zijn er drie methoden om risico’s te waarderen. De gebruikelijke kostenonzekerheden worden meestal gewaardeerd via een opslag in de kosten. Zo is het gebruikelijk bij de publieke sector om een percentage van bijvoorbeeld 15% van de investeringskosten te reserveren als ‘post onvoorzien’. De specifieke projectrisico’s worden vaak gewaardeerd via de ‘kans maal effect’-methode. Deze methode vraagt per risico een kans op optreden en als het optreedt wat het effect dan is.

Voorbeeld Uit ervaring is gebleken dat in 5% van alle bouwprojecten er een staking optreedt onder het personeel. Als er een staking optreedt, kost dit het project gemiddeld € 2 miljoen. De waarde van het risico wordt dan vastgesteld op 5% x € 2 miljoen = € 100.000

De omgevingsrisico’s zijn meestal macro-economische of marktgerelateerde risico’s, bijvoorbeeld het renterisico of het inflatierisico. Dit type risico’s wordt meestal meegenomen als opslag op de discontovoet waarmee de kasstromen worden terug gerekend naar het basisjaar. Dit heeft dan niet direct een effect op de kasstromen, maar wel op de netto contante waarde berekening. Voor een uitgebreide beschrijving van de methoden van risicowaardering wordt verwezen naar de Bijlage bij deze Handleiding. Ad 4. Het BSC team zet vervolgens de gedetailleerde kasstromen voor de uitgaven, inkomsten en risico’s uit in de tijd. Het is praktisch om bij het uitzetten in de tijd gebruik te maken van spreadsheet software. Daarom is het aan te raden een ervaren spreadsheet expert binnen het BSC team op te nemen. Voor de techniek die het best kan worden gebruikt, dient verwezen naar de algemeen beschikbare documentatie over projectfinanciering. Het BSC team kan bovendien beschikken over een rekenvoorbeeld van het Vlaams Kenniscentrum PPS (PPS-I-9B). Dit rekenvoorbeeld maakt ook de onmiddellijke vergelijking mogelijk met de private biedingen, waaruit de eventuele financiële meerwaarde meteen kan worden vastgesteld. Ad 5. Voor het berekenen van de publieke financiële benchmark gebruikt het BSC team de ‘Discounted Cashflow’ methode uit de financiële theorie. Dit houdt in dat alle financiële kasstromen worden verdisconteerd naar het basisjaar en opgeteld tot de (netto) contante waarde. Om deze berekening te kunnen uitvoeren, dient het BSC team een discontovoet vast te stellen. Deze discontovoet is de zogenaamde kostenvoet van het vermogen. In sommige landen schrijft de overheid een bepaalde discontovoet voor. Het is echter aan te bevelen voor ieder project een projectspecifieke discontovoet te bepalen. Dit voorkomt dat twee totaal verschillende projecten, het ene vrij standaard met een laag risicoprofiel en het andere een geavanceerd project met nieuwe technologie met een hoog risicoprofiel, worden behandeld alsof ze een zelfde risicoprofiel hebben door ze beiden met dezelfde discontovoet terug te rekenen naar het basisjaar. Voor de bepaling van de projectspecifieke discontovoet is het aan te bevelen advies in te winnen van experts. Resultaat Het resultaat is de netto contante waarde van de kosten minus de opbrengsten, gecorrigeerd voor de risico’s van de publieke uitvoeringsvariant van het project (PSV). Deze PSV is de financiële benchmark van de publieke sector.


Toepassing op PPS Waalland College De PSV in Fase 3 omvat de schatting van de uitgaven, de opbrengsten gecorrigeerd voor risico’s. De schatting van de uitgaven bouwt voort op de kostenraming van de BSC Fase 2. Voor de PSV is het echter van belang dat er een zo nauwkeurig en gedetailleerd mogelijke kostenraming komt met een inschatting van de timing van deze kosten. De tabel hieronder geeft een overzicht van de uitgaven uitgezet in de tijd voor het project:

à Kostenpost

2003 1 Voorbereidingsuitgaven - Opstellen PvE 200 - Juridisch advies 50 - Financieel advies 65 - Technisch advies 75 - Contracten 60 Realisatie-uitgaven - Aankoop grond - Sloopkosten - Ontwerpkosten - Materiaalkosten - Arbeidskosten - Inhuur machines - Management - Verzekering Exploitatie-uitgaven - Arbeidskosten - Administratie - Management - Onderhoud - Vervanging - Verzekering 450 TOTAAL

2003 2

2004 1

2004 2

2005 1

2005 2

0 800 500 0 0 0 0 80

1200 500 8920 453 250 125 80

600 5013 512 300 125 80

400 4987 321 400 125 80

2006 1

2006 2

2007 1

2007 2

2008 1

2008 2

54 12 24 0 0 8

54 12 24 98 0 8

54 12 24 0 0 8

54 12 24 98 0 8

54 12 24 0 0 8

54 12 24 98 0 8

98

196

98

196

98

196

75 85 50 40

250

1380

11528

6630

6313

Op dezelfde wijze worden inkomsten geschat voor de school die in de publieke uitvoeringsvariant beperkt zijn tot ongeveer EUR 15.000 per jaar. De laatste stap in de financiële meerwaarde berekening is de risicoanalyse. Voor de risicoanalyse besluit het BSC team om gebruik te maken van externe adviseurs. Het rekenmodel voor de Publieke Sector Vergelijking (PSV) geeft een netto contante waarde (5,5% discontovoet op jaarbasis) van kosten minus opbrengsten gelijk aan € 28,73 miljoen. Deze PSV waarde kan nu gebruikt worden voor de berekening van de ‘Offerte Benchmark’, na combinatie met de resultaten van de maatschappelijke en de operationele meerwaarde (Deel 5).


DEEL 5

VASTSTELLEN OFFERTE BENCHMARK

Doel Het doel van het vaststellen van de ‘Offerte Benchmark’ (OFbm) is het bekomen van een voldoende onderbouwde referentiewaarde op basis waarvan men de biedingen van de private sector op een uniforme manier kan vergelijken met de publieke uitvoeringsvariant. De ‘Offerte Benchmark’ (OFbm) stelt de nodige voorwaarden aan de hoogte of het bedrag waaraan de biedingen van de private sector minstens moeten voldoen wil men meerwaarde bekomen in vergelijking met de publieke uitvoeringsvariant. Het stelt dus de nodige voorwaarden om een globale BSCI te krijgen die minstens gelijk is aan 100. Proces De ‘Offerte Benchmark’ is een combinatie van de ‘index voor maatschappelijke meerwaarde’ (Mi), de ‘index voor operationele meerwaarde’ (O i) en de uitkomst van de ‘publieke -sector vergelijking’ (PSV) in het voorgaande Deel. Daarbij maakt men eveneens gebruik van de wegingsfactoren die aan de financiële (50%), maatschappelijke (in principe 40%) en de operationele (in principe 10%) component van meerwaarde zijn gegeven. De volgende berekeningslogica moet daarbij worden gehanteerd. Een private bieding bij de PPS-variant creëert enkel meerwaarde wanneer de gewogen som van de indexen voor financiële, maatschappelijke en operationele meerwaarde (BSCI) groter is dan 100. Met andere woorden, bij vergelijking van een bieding met de publieke variant moet de volgende voorwaarde voldaan zijn: Fi *0,5 + Mi*0,4 + O i * 0,1 ≥ 100 met: Fi = Mi = Oi =

index voor financiële meerwaarde index voor maatschappelijke meerwaarde index voor operationele meerwaarde

De ‘index voor maatschappelijke meerwaarde’ en de ‘index voor operationele meerwaarde’ zijn al conform Deel 2 en Deel 3 van deze Handleiding berekend. De ‘index voor financiële meerwaarde’ Fi kan niet worden vastgesteld zolang er geen private biedingen zijn ontvangen. Wel weet men dat de index in deze fase 3 de uitkomst is van de volgende berekening: Fi = 100 + (OFbm – PSV)/I*100 met: Fi = PSV = OFbm = I=

index voor financiële meerwaarde de uitkomst van de publieke sector vergelijking (zie Deel 4 van deze Handleiding), i.e. de netto contante waarde van uitgaven minus de inkomsten van de overheid bij uitvoering van de publieke variant de ‘Offerte Benchmark’ of de referentiewaarde voor een private bieding (PPS-variant) de contante waarde van de investeringskosten, gecorrigeerd voor risico’s, exclusief de voorbereidings-, transactie- en exploitatiekosten

De combinatie van de twee bovenstaande vergelijkingen levert de onderstaande ongelijkheid op: Fi = (200 - M i*0,8 - O i * 0,2) 100 + (OFbm- PSV)/I*100 = (200 - Mi*0,8 - O i * 0,2) (OFbm- PSV)/I = (1 - Mi*0,008 - O i * 0,002)


OFbm- PSV = (1 - Mi*0,008 - O i * 0,002)*I of OFbm = (1 - M i*0,008 - O i * 0,002)*I + PSV Financiële meerwaarde wordt bereikt van zodra de (netto contante waarde van de) private bieding hoger is dan de Offerte Benchmark.

Voorbeeld 1 Stel een PPS-project, waar de overheid de private sector de gelegenheid wil geven om dit project te realiseren en uit te baten, mits betaling van een jaarlijkse vergoeding door de overheid. Stel verder dat de ‘index voor maatschappelijke meerwaarde’ (Mi ) is vastgesteld op 96 en de ‘index voor operationele meerwaarde’ (O i) op 102. De berekening bij de financiële PSV heeft geleid tot een negatieve netto contante waarde van € 2 miljoen (verschil tussen opbrengsten en kosten). De contante waarde van de investeringen is geraamd op € 30 miljoen. De ‘Offerte Benchmark’ (OF bm) is dan het resultaat van de volgende berekening: OFbm = (1 - 96*0,008 - 102 * 0,002)*(€ 30 miljoen) + € -2 miljoen = € -1,16 miljoen Met andere woorden, de private bieding moet een contante waarde hebben groter dan € - 1,16 miljoen, alvorens de globale BSCI groter zal worden dan 100. Inderdaad, bij een OFbm van € - 1,16 miljoen is Fi gelijk aan 100+(-1,16-(-2))/30*100 = 102,8, waardoor de BSCI precies gelijk is aan 100: 102,8*50% + 96*40% + 102*10% = 100 Voorbeeld 2 Stel een PPS-project, waar de overheid de private sector de gelegenheid wil geven om dit project te realiseren en uit te baten mits betaling van een jaarlijkse concessievergoeding aan de overheid. Stel verder dat de ‘index voor maatschappelijke meerwaarde’ (Mi ) is vastgesteld op 96 en de ‘index voor operationele meerwaarde’ (Oi ) op 102. De berekening van de financiële PSV heeft geleid tot een positieve netto contante waarde van € 2 miljoen (verschil tussen opbrengsten en kosten). De contante waarde van de investeringen is geraamd om € 30 miljoen. De ‘Offerte Benchmark’ (OF bm) is dan het resultaat van de volgende berekening: OFbm = (1 - 96*0,008 - 102 * 0,002)*(€ 30 miljoen) + € 2 miljoen = € 2,84 miljoen Met andere woorden, de private bieding moet een contante waarde hebben hoger dan € 2,84 miljoen, alvorens de globale BSCI groter zal worden dan 100. Inderdaad, bij een OFbm van € 2,84 miljoen is Fi gelijk aan 100+(2,84-2)/30*100 = 102,8, waardoor de BSCI precies gelijk is aan 100: 102,8*50% + 96*40% + 102*10% = 100 In beide voorbeelden resulteren de ‘index voor maatschappelijke meerwaarde’ en de ‘index voor de operationele meerwaarde’ aanvankelijk in een minwaarde (80%*96 + 20%*102=97,2), waardoor de private bieding ten opzichte van de PSV een extra meerwaarde (F i>100) zal moeten opleveren om dit te compenseren en om het project alsnog te accepteren als een meerwaarde genererend project.


Tenslotte dient een zogenaamd ‘aanpassingsprotocol’ opgesteld te worden. Het protocol is een wezenlijk onderdeel van de vaststelling van de ‘Offerte Benchmark’ (OFbm) en de eventuele aanpassingen die hieraan worden gedaan naar aanleiding van onderhandelingen over de ontvangen biedingen. Het aanpassingsprotocol is vooral bedoeld om de besluitvorming over de ‘Offerte Benchmark’ en de evaluatie van de private biedingen op uiterst transparante manier te laten verlopen. In het protocol legt het BSC team de volgende zaken vast: § § §

wanneer de ‘Offerte Benchmark’ mag worden gewijzigd wie mag besluiten tot wijziging wie de wijziging mag uitvoeren

Meestal wordt het protocol neergelegd bij de notaris en wordt iedere wijziging ook getoetst aan het protocol. Resultaat Het resultaat is een getal, de ‘Offerte Benchmark’ voor het project, die fungeert als de benchmark van de publieke variant ten opzichte van de ontvangen private biedingen en die enkel gewijzigd mag worden mits inachtneming van een bij de notaris neergelegd aanpassingsprotocol.

Toepassing op PPS Waalland College Voor het vaststellen van de OFbm zijn drie stappen doorlopen: § § §

het bepalen van de discontovoet voor de berekening van de netto contante waarden van de financiële (kas)stromen het feitelijk berekenen van de netto contante waarde van de financiële benchmark (zijnde de uitkomst van de Publieke Sector Vergelijking (PSV)) het berekenen van OFbm met behulp van de maatschappelijke index en de operationele index voor meerwaarde

Na grondige analyse van de projectrisico’s en van de risicovrije rentevoet is de publieke discontovoet vastgelegd op 5,5%. Deze aanname resulteert in een negatieve netto contante waarde van de PSV gelijk aan € -28,73 miljoen. De investeringskosten (inclusief risico’s) zijn geraamd op € 24,42 miljoen. Uit de vorige stappen bleek Mi gelijk aan 98,7 (maatschappelijke minwaarde dus) en O i gelijk aan 112,5 (operationele meerwaarde dus). De formule voor de Offerte Benchmark is op basis van deze gegevens als volgt: OFbm = (1 - M i*0,008 - O i * 0,002)*I + PSV OFbm = (1 - 98,7*0,008 – 112,5*0,002)*24,42 - 28,73 OFbm = (-0,0146)*24,42 - 28,73 OFbm = -29,09 Het blijkt dat de netto contante waarde van de private bieding niet lager mag zijn dan € -29,09 miljoen (of een maximale jaarlijkse concessielease van € 2,06 miljoen). Op het financiële vlak mag er dus een kleine minwaarde gerealiseerd worden van -1,47% van de investeringskosten (-29,09-(-28,73))/24,42-1) alvorens de globale BCSI onder de referentiewaarde van 100 duikt. De ‘index voor financiële meerwaarde’ mag derhalve niet zakken onder de 98,53 (=100+(-29,09-(-28,73))/24,42*100). Het is nu vervolgens wachten op de private biedingen, zodat deze kunnen vergeleken worden met de OFbm.


DEEL 6

TOEPASSING OFFERTE BENCHMARK

Doel Het doel van de toepassing van de Offerte Benchmark is te bepalen of de beste private bieding een meerwaarde oplevert ten opzichte van de publieke uitvoeringsvariant. Proces In het voorgaande deel heeft het BSC team de Offerte Benchmark vastgelegd voor de vergelijking met de private biedingen. Teneinde ervoor te zorgen dat de vergelijkingsbasis met de Offerte Benchmark dezelfde is, moeten de leden van het BSCI team een grondige analyse maken van de private bieding. Het creëren van eenzelfde vergelijkingsbasis voor beide varianten kan gefaciliteerd worden door in het aanbestedingsdossier een aantal essentiële uitgangspunten expliciet te gaan definiëren zoals inzake indexatie, looptijd van het contract, te hanteren discontovoet, tarief van de vennootschapsbelasting en het betalingsmechanisme. De analyse van de private bieding kan ertoe leiden dat het BSC-team constateert dat sommige van deze uitgangspunten niet op uniforme manier zijn gedefinieerd. Zij heeft dan twee opties: of de private bieding wordt aangepast door de BSCI uitgangspunten daarin te hanteren, of de Offerte Bench-mark wordt aangepast. Na de analyse van de private bieding en de onderhandelingen met de private sector kan het BSC team de meest interessante partij(en) uitnodigen om een beste en finale bieding te doen. Op dat moment moet het BSC team ook de definitieve Offerte Benchmark (BAFObm) vastleggen. Het BSC team vergelijkt de definitieve Offerte Benchmark met de beste en finale bieding en ze doet tenslotte een definitieve uitspraak over de verwachting of de publiek-private samenwerking meerwaarde zal opleveren (financieel, maatschappelijk en operationeel). Resultaat Het resultaat van dit deel van de kwantitatieve analyse is een definitieve en gefundeerde uitspraak over de meerwaarde van de beoogde PPS-structuur voor het project en of het concreet in de praktijk zetten van het partnership met de laatst overblijvende private partner aangewezen is.

Toepassing op PPS Waalland College De BAFO Benchmark (BAFObm) is na de onderhandelingsfase ongewijzigd gebleven in vergelijking met de Offerte Benchmark: BAFObm = -29,09 De netto contante waarde van de private bieding moet hoger zijn dat € -29,09 miljoen (of een maximale jaarlijkse concessielease van € 2,06 miljoen). De beste en finale bieding van het Alpha Consortium is een jaarlijkse concessiekost voor de overheid van € 1,80 miljoen wat neerkomt op een netto contante waarde van € -25,43 miljoen voor de ganse looptijd van het contract. Deze bieding ligt inderdaad hoger dan € -29,09 miljoen, hetgeen de ‘index voor financiële meerwaarde’ brengt op 100 + (-25,43–(-29,09))/24,42*100 = 114,99. De globale BSCI komt daarmee op 114,99*0,5 + 98,7*0,4 + 112,5*0,1 = 108,22. Na ontvangst van de beste en finale bieding van het meest aantrekkelijke consortium blijkt dus een globale financiële, maatschappelijke en operationele meerwaarde van 8,22. Het BSC team voor Waalland College suggereert de voorgestelde PPS in de praktijk om te zetten. 28/37 PPS-I-9A 150803 © Vlaams Kenniscentrum Publiek-Private Samenwerking

DEEL 7

EINDRAPPORTAGE

Doel Het doel van de eindrapportage is het door het BSC team gestructureerd laten vastleggen van alle stappen die zijn doorlopen in de bepaling van de Offerte Benchmark, samen met het beschrijven, documenteren en interpreteren van de bekomen resultaten en bijhorende conclusies. Deze eindrapportage dient ook aanbevelingen te bevatten over het vervolgtraject voor het project en voor het traject van publiek-private samenwerking na uiteindelijke vergelijking van de BSCI benchmark met de finale private bieding. Het is deze eindrapportage die in principe aan het Vlaams Kenniscentrum PPS overgemaakt wordt, voor zover het Kenniscentrum inschakeld wordt voor begeleiding en advies in het doorlopen van de vier fasen van het PPS-proces. Inhoud De eindrapportage geeft dus een beschrijving van de werkzaamheden per meerwaarde dimensie en geeft daarmee in principe een helder overzicht van het doorlopen proces in deze fase. Het BSC team beschrijft per onderdeel wat de aannames, uitgangspunten en acties zijn geweest en wat de resultaten zijn. Het voornaamste onderdeel van deze rapportage is het vaststellen van de definitieve BSCI en de vergelijking ervan met de finale bieding van de private sector. Het stelt daarbij ook de meerwaarde matrix op (zie berekeningsmethode beschreven in PPS-I-3 Handleiding PPS Balanced Scorecard fase 2). Vervolgens komt de interpretatie van de resultaten en het trekken van de nodige conclusies omtrent de te ver-wachten meerwaarde van de private bieding. Op basis van deze conclusies formuleert het BSC team aanbevelingen voor het verdere vervolg. Het bovenstaande proces is samen te vatten in onderstaand voorbeeld van inhoudsopgave: Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Beschrijving van het project (huidige status) 1.2 Beschrijving van de PPS structurering voor het project (huidige status) Hoofdstuk 2 Maatschappelijke meerwaarde 2.1 Kwalitatieve analyse 2.2 Kwantitatieve analyse: het 12-stappen model 2.3 Resultaten en interpretatie 2.4 Conclusies met betrekking tot maatschappelijke meerwaarde Hoofdstuk 3 Operationele meerwaarde 3.1 Kwalitatieve analyse 3.2 Kwantitatieve analyse: de PPS Operationele Meerwaarde Toetsing 3.3 Resultaten en interpretatie 3.4 Conclusies met betrekking tot operationele meerwaarde Hoofdstuk 4 Financiële meerwaarde 4.1 Kwalitatieve analyse 4.2 Kwantitatieve analyse: de Publieke Sector Vergelijking 4.3 Resultaten en interpretatie 4.4 Conclusies met betrekking tot operationele meerwaarde Hoofdstuk 5 Vaststellen van Offerte Benchmark 5.1 Berekening van de Offerte Benchmark 5.2 Analyse van de biedingen van de private sector 5.3 Aanpassingen aan de Offerte Benchmark 5.4 Vaststelling van de definitieve Offerte Benchmark en vergelijking met de finale bieding 5.5 Opstelling van de meerwaarde matrix Hoofdstuk 6 Conclusies en vervolgtraject 6.1 Conclusies naar aanleiding van de vergelijking met de definitieve Offerte Benchmark 6.2 Gesuggereerd vervolgtraject


Interpretatie van de resultaten Een zeer belangrijk onderdeel bij de opmaak van de eindrapportage is de duiding en interpretatie van de bekomen resultaten, in het bijzonder van de Offerte Benchmark en de vergelijking ervan met de private bieding. Wat houden deze resultaten nu precies in? Welke informatie zit er achter deze cijfers? Het BSC team zal de resultaten op de juiste manier moeten presenteren aan de besluitvormers en in eerste instantie aan het Vlaams Kenniscentrum PPS (voor zover ingeschakeld in het proces). Dat betekent onder meer dat het BSC team zelf aangeeft hoe nauwkeurig de resultaten zijn.


BIJLAGE

RISICOWAARDERING

Een belangrijk onderdeel bij de meting van eventuele financiële meerwaarde in fase 2 (middels de Publiek-Private Vergelijking (PPV) (zie Handleiding verkorte PPV (PPS-I-4A), Rekenmodel verkorte PPV (PPS-I-4B) en PPV voorbeeld (PPS-I-4C))) of in fase 3 (middels de Publieke Sector Vergelijking (PSV) (zie Handleiding PPS Balanced Scorecard fase 3 (PPS-I-9A) en PSV voorbeeld (PPS-I-9B))), is de waardering van risico’s. In deze bijlage is een korte uiteenzetting opgenomen van de wijze waarop risico’s gewaardeerd kunnen worden. Er zijn een aantal manieren om risico’s te waarderen, afhankelijk van het soort risico: § § §

risico-opslag bij onzekerheid over spreiding kans maal effect bij bijzondere gebeurtenissen opslag op de discontovoet voor marktrisico’s.

Risico-opslag bij onzekerheid over spreiding Deze wijze van waarderen wordt gebruikt bij de meeste kosten- en opbrengstencomponenten. In een overheidsbegroting wordt dit soms onder rubriek ‘Onvoorzien’ geplaatst. Zo is bijvoorbeeld een opslag tussen de 10% à 40% op de investeringskosten gebruikelijk om eventuele onvoorziene uitgaven door onverwachte ontwikkelingen tijdens de realisatie (de risico’s) op te vangen. Er zijn altijd wel omstandigheden die kostenverhogend (bijvoorbeeld door stijging van de prijzen van materialen) of vertragend werken (zoals slecht weer). De risico-opslag is te bepalen door een simulatie van de onzekerheid. Er moet dan een spreiding van de waarde van de betrokken kosten- of opbrengstenvariabele geschat worden. Dit kan door de inbreng van experts gebeuren of middels informatie uit vergelijkbare projecten. Informatie over het absolute maximum en het absolute minimum is nodig, alsook de relatieve kans op afwijkingen ten opzichte van de gemiddelde waarde voor de variabele in kwestie. Er ontstaat dan een (normaal)verdeling voor de variabele, die informatie geeft over de relatieve kans op een hogere of lagere waarde. In de private sector wordt aan de hand van deze verdeling meestal de 85%-waarde geschat en in de prijszetting opgenomen. Hiermee bouwen zij een relatieve zekerheidsmarge in. De waarde van het spreidingsrisico voor een variabele is dan de 85%-waarde minus het gemiddelde (of minus de mediaan, zijnde de 50%-waarde).

50%-waarde

Kans

85%-waarde

Waarde van het risico = 125-100 = 25

0

100

125

Effect


Kans maal effect bij bijzondere gebeurtenissen Naast de spreidingsrisico’s zijn er ook risico’s op bijzondere gebeurtenissen die wel of niet plaats kunnen vinden. Als een dergelijke bijzondere gebeurtenis, zoals bijvoorbeeld een aardbeving of een grote elektriciteitspanne, zich effectief voordoet, heeft dit zeker implicaties. Deze kunnen dan variëren van hogere kosten, minder opbrengsten of vertraging van de werken. Dergelijke bijzondere gebeurtenissen vinden natuurlijk niet altijd plaats. Er is dan sprake van een bepaalde kans op voorval. Voor een specifiek project kan er op basis van historische gegevens geschat worden wat de kans is op een dergelijke gebeurtenis. Vaak is dit echter lastig tot onmogelijk, zodat deze kans middels de inschakeling van experts of andere betrokkenen moet gebeuren. Meestal is wel redelijk tot goed vast te stellen wat de implicaties of de effecten zouden zijn van een dergelijke gebeurtenis. De waarde van dergelijke risico’s kan bij benadering worden vastgesteld door de kans op voorval te vermenigvuldigen met de effecten die de gebeurtenis zou hebben wanneer ze plaatsvindt. Van een lijst van tien risico’s op bijzondere gebeurtenissen zal er wellicht minstens één of meer plaatsvinden, maar meestal nooit allemaal. De totale optelling van deze gewaardeerde risico’s is dan een vrij goede benadering voor de te verwachten meeruitgaven of minderopbrengsten. Onderstaande tabel geeft een voorbeeld van 4 risico’s op bijzondere gebeurtenissen met geschatte kans en effect voor een aan te leggen metrolijn. Risico Verzakking van huizen door tunnelboringen Grond onder de rivier zachter dan ingecalculeerd Aardbeving

Effect € 15.000.000

Kans 15%

Waarde € 2.250.000

€ 3.500.000

20%

€ 700.000

0,05%

€ 125.000

5%

€ 250.000

€ 250.000.000

Staking met structurele vertraging tot gevolg

€ 5.000.000

Totale waarde risico’s

€ 3.325.000

Opslag op de discontovoet voor marktrisico’s Er zijn een aantal risico’s die niet eenvoudig via één van bovenstaande manieren kunnen worden gewaardeerd. Dit zijn vooral de zogenaamde marktrisico’s als inflatie, rentestijgingen/dalingen of’ verandering van de arbeidsmarkt, economie en algemene wetgeving. Er zijn instrumenten die een onderneming of projectorganisatie kan inzetten om zich in te dekken tegen dergelijke risico’s. Meestal zijn dit verzekeringen of andere financiële instrumenten. Omdat het vrij lastig is om dergelijke instrumenten te waarderen voor de risico’s binnen het project wordt er vaak voor gekozen om deze op te nemen als opslag op de risicovrije discontovoet voor het bepalen van de netto contante waarde van het project. Allereerst moet er de risicovrije discontovoet worden bepaald. Dit is afhankelijk van de looptijd van het project en de op dat moment geldende rentestand. De risicovrije rentevoet kan gevonden worden bij de meeste financiële nieuwsdiensten. De hoogte van de risico -opslagen verschilt per project. Het is belangrijk om voor ieder project een beargumenteerde waarde te schatten voor de verschillende opslagen. De risico-opslagen worden mede bepaald door de gekozen contractstructuur en de mate van blootstelling aan inflatierisico (wel of geen indexering), renterisico of valutarisico (indien er veel buitenlandse materialen aangeschaft worden).


3

Begeleiden, opvolgen, adviseren en evalueren van 'partnership keuze en creatie' Dossierbegeleider

3

Dossierevaluator

Manager Vlaams KC PPS

Webmaster 1 Algemene procesbegeleiding en advisering 3 Aanvullen van 'PPSdossier' 2

Indiening PPS BSC rapport voor private bieding

Aanduiden van 'Dossierevaluator(s)'

4 Kwaliteitstoetsing

6

5 Kwaliteitsvol?

No

Yes

BSC evaluatie voor private bieding 8

Communicatie aan indiener

7 Vastleggen Offerte benchmark voor private bieding

Gaat beleidsdomein door?

Yes

No

Opslaan in PPS-MIS + update 'PPS dossier'

Afsluiten/ passief makken dossier


B

3


B

Dossierevaluator


Webmaster 9 Algemene procesbegeleiding en advisering 10 Aanvullen van 'PPSdossier'

Indiening PPS BSC rapport na 1-ste bieding samen met PPS Procesupdate

11 Doorverwijzen naar 'Dossierevaluator(s)' 12 Controle en doorvoeren aanpassingen aan Offerte benchmark na 1-ste bieding

13

14

15

Uitvoeren PPS Procesopv. F3

Opmaken rapportage

Vastleggen Offerte benchmark na 1-ste bieding

16


Yes

No




C

3


C

Dossierevaluator


Webmaster 17 Algemene procesbegeleiding en advisering 18 Aanvullen van 'PPSdossier'

Net voor BAFO bieding, indiening PPS BSC rapport en PPS Procesupdate

19 Doorverwijzen naar 'Dossierevaluator(s)'

20 Controle en doorvoeren aanpassingen aan BAFO benchmark net voor BAFO bieding

21

22


Opmaken rapportage

24

23 Vastleggen BAFO benchmark voor BAFO bieding


Yes

No




D

3


D

Dossierevaluator


Webmaster 17' Algemene procesbegeleiding en advisering 18' Aanvullen van 'PPSdossier'

Indiening PPS BSC rapport na BAFO bieding samen met PPS Procesupdate

19' Doorverwijzen naar 'Dossierevaluator(s)' 20' Controle en doorvoeren aanpassingen aan BSC benchmark na BAFO bieding

21'

22'

23'


Opmaken rapportage

Vastleggen BSC benchmark na BAFO bieding


Yes

24' No




Ga naar fase 4

C

VERVOLGTRAJECT NA TOEPASSING

In het geval men voor het project het Vlaams Kenniscentrum PPS zou inschakelen voor begeleiding en advies in het doorlopen van de vier fasen van het PPS-proces, zal het Kenniscentrum binnen de context van fase 3 te werk gaan, zoals beschreven in de vorige vier pagina’s. Essentieel daarbij is dat de initiatiefnemende overheid enerzijds een kwaliteitsvol rapport indient met de resultaten van de PPS Meerwaarde meting en anderzijds de omstandig ingevulde PPS Proces Update fase 3 (PPSI-10) die als input voor de PPS Procesopvolging fase 3 (PPS-I-11) dient. De invulling van de PPS Procesopvolging fase 3 start in principe onmiddellijk nadat de eerste private biedingen zijn binnengekomen. In combinatie met de PPS Meerwaarde Meting in deze fase 3 dient dus ook de PPS Procesopvolging fase 3 te gebeuren, op basis waarvan de index berekend kan worden voor de kansrijkheid op een goede PPS zoals het project op dit moment gestructureerd is en in de markt zou gezet worden of al in de markt gezet is. Deze index wordt procentueel uitgedrukt en wordt berekend door de verhouding te nemen tussen de globale score en de maximale score van 63. Een score van 32 resulteert dan in een index gelijk aan 51% (32/63), terwijl een score gelijk aan 45 leidt tot een index van 20/63 of 71%. Hoe hoger de index voor kansrijkheid, des te beter het PPS proces lijkt te zijn voorbereid en georganiseerd en bijgevolg des te hoger de realisatiekans is van de potentiële meerwaarde van de PPS-variant. Het falingsrisico van de PPS neemt af. Hoe lager de index, des te slechter de proceskwaliteit van de PPS-variant blijkt te zijn en dus des te hoger het falingsrisico van de PPS waardoor men de eventuele meerwaarde alsnog dreigt te mislopen. De combinatie waarbij de BSCI veel groter is dan 100 voor meerwaarde terwijl de kansrijkheid op een goede PPS laag wordt ingeschat (bijvoorbeeld 25%), duidt op een als ‘kritisch’ te bestempelen proceskwaliteit. De potentieel betere ‘prijs-kwaliteit verhouding’ die blijkt uit de meerwaarde index dreigt dan mislopen te worden indien men niet werkt aan een verbetering van de proceskwaliteit. In het omgekeerde geval (meerwaarde index in de buurt of lager dan 100) samen met een vrij goede proceskwaliteit (bijvoorbeeld 60%) moet de aandacht van de projectorganisatie in de eerste plaats gaan naar de zoektocht naar mogelijkheden om extra meerwaarde te genereren. In functie van de uitkomsten van de PPS Kansrijkheid meting fase 3 en de PPS Meerwaarde meting fase 3 zal het Kenniscentrum PPS een advies formuleren over de zinvolheid om een concrete PPSstructuur aan te gaan met de meest aantrekkelijke private partner. Dit advies zal gebeuren in de vorm van een gemotiveerde rapportage aan de indiener en andere verantwoordelijken, vergezeld van een aantal richtlijnen en handvatten om de scores op beide indexen te verbeteren. Dit advies wordt geformuleerd door de Dossierevaluator(s) die zijn aangeduid door de Manager van het Kenniscentrum. Het advies levert tevens de nodige argumentatie voor de publieke besluitvorming rond het al of niet concretiseren van het project als een PPS.


Handleiding PPS Balanced Scorecard fase 3 (PPS-I-9A)

Recommend Documents