Podpora dostupnosti bydlení pro lidi akutně ohrožené sociálním vyloučením – mezinárodní perspektiva a návrhy opatření v ČR Závěrečná zpráva 2 k aktivitě A0901
Autoři: Ing. Mgr. Martin Lux, Ph.D. Mgr. Martina Mikeszová Ing. Petr Sunega
Na studii se rovněž nepřímo podíleli: Anne Morisseau Bc. Daniel Hůle Ing. arch. Daniela Grabmüllerová, Ph.D.
V Praze dne 14. 12. 2009
OBSAH ÚVOD ........................................................................................................................................ 3 PROBLEMATIKA SOCIÁLNÍHO A PROSTOROVÉHO VYLOUČENÍ ....................... 5 OBECNÉ NÁSTROJE PRO ZVÝŠENÍ FINANČNÍ DOSTUPNOSTI NÁJEMNÍHO BYDLENÍ – MEZINÁRODNÍ PERSPEKTIVA .................................................................. 9 SPECIFICKÉ NÁSTROJE PRO DOMÁCNOSTI S NEDOSTATEČNOU KOMPETENCÍ K UDRŢENÍ DLOUHODOBÉHO NÁJEMNÍHO BYDLENÍ – MEZINÁRODNÍ PERSPEKTIVA ....................................................................................... 16 KONKRÉTNÍ PŘÍKLADY NÁSTROJŮ ......................................................................................... 20 Francie ............................................................................................................................. 20 Německo ........................................................................................................................... 25 Rakousko .......................................................................................................................... 28 Belgie ................................................................................................................................ 29 Velká Británie ................................................................................................................... 29 Slovensko .......................................................................................................................... 31 ČESKÁ REPUBLIKA ........................................................................................................... 33 PŘÍKLADY NÁSTROJŮ PRO LIDI S NEDOSTATEČNOU KOMPETENCÍ K UDRŢENÍ DLOUHODOBÉHO NÁJEMNÍHO BYDLENÍ A ZKUŠENOSTI NEZISKOVÝCH ORGANIZACÍ ......................................... 46 Bezdomovství .................................................................................................................... 46 Romská problematika ....................................................................................................... 50 ZÁVĚR ................................................................................................................................... 55 KONCEPCE SOCIÁLNÍHO (PODPOROVANÉHO) BYDLENÍ V ČR ......................... 58 CÍLE KONCEPCE ..................................................................................................................... 58 POMOC DOMÁCNOSTEM PRO NĚŢ JE TRHEM NABÍZENÉ BYDLENÍ BEZ VEŘEJNÉ POMOCI FINANČNĚ NEDOSTUPNÉ A KTERÉ JSOU NA TRHU BYDLENÍ Z TOHOTO I JINÝCH DŮVODŮ DISKRIMINOVÁNY, AVŠAK MAJÍ DOSTATEČNOU KOMPETENCI K UDRŢENÍ DLOUHODOBÉHO NÁJEMNÍHO BYDLENÍ ............................................................................................................. 59 POMOC DOMÁCNOSTEM S NEDOSTATEČNOU KOMPETENCÍ PRO UDRŢENÍ DLOUHODOBÉHO NÁJEMNÍHO BYDLENÍ ............................................................................................................. 62 DOPORUČOVANÉ ZMĚNY LEGISLATIVY A ZMĚNY V NASTAVENÍ SOUČASNÝCH PROGRAMŮ VEŘEJNÉ PODPORY ................................................................................................................. 68 FINANČNÍ KRYTÍ NÁKLADŮ ZMĚN .......................................................................................... 71
LITERATURA ....................................................................................................................... 72
2
Úvod Bydlení je klasickým privátním ekonomickým statkem a odpovědnost za zajištění vlastního bydlení nese prioritně člověk sám, resp. jeho rodina. V ţádném případě se nejedná o veřejný statek ve významu, v jakém byl vnímán před rokem 1989; toto vnímání vedlo k porušení základních lidských práv a bylo vedeno ideologií o nutnosti zrušení soukromého vlastnictví. Právo na bydlení jako sociální právo upravené v několika mezinárodních dokumentech není dnes vnímáno jako právo nárokové, nýbrţ vyplývající pouze ze specifik týkajících se privátního trhu bydlení ve vyspělých zemích.1 Tato specifika však nejsou triviální a zahrnují: Bydlení je heterogenním, komplexním, multi-dimenzionálním zboţím. Jak domy tak byty určené k bydlení se navzájem liší v rozsáhlé škále nejrůznějších charakteristik (atributů), které poskytují svým spotřebitelům specifické bytové sluţby. Znalost ceny konkrétního bytu/domu či odhad vývoje trhu jsou z důvodu této sloţitosti prakticky nemoţné. Trh s rezidenčními nemovitostmi je typickým představitelem trhů s velmi významnými informačními bariérami, což může vést ke zneužití. Významnou charakteristikou bydlení je rovněţ jeho fixace v prostoru. Oproti většině jiných zboţí bydlení nemůţe být jednoduše „přeneseno“ jinam, z jednoho prostoru do jiného. Fixace bydlení v určitém ţivotním a socio-ekonomickém prostředí vede k rigiditě při přizpůsobování trhu změnám v poptávce, rozsáhlé segmentaci trhů (nelze přenést byty z regionů, kde jich je nadbytek, do regionů, kde jich je nedostatek). Vysoké náklady koupě i výstavby bytů/domů, nemalá tržní rizika při bytové výstavbě pro developery a dlouhá délka bytové výstavby posilují rigiditu trhu s rezidenčními nemovitostmi, a to jak na nabídkové, tak na poptávkové straně trhu. Není moţné očekávat, ţe lidé začnou prodávat své bydlení jen proto, ţe ceny bytů/domů dosáhly výše slibující kapitálový výnos. Podobně není moţné očekávat, ţe developeři okamţitě zareagují novou bytovou výstavbou na byť jen krátkodobý vzestup poptávky odráţející se ve vzestupu cen existujících bytů. Dosahování tržní rovnováhy na tomto trhu tak zůstává spíše ekonomickým ideálem a teorií; v krátkém období je to v zásadě nemoţné a v dlouhém období se zpravidla objeví několik dodatečných impulsů, které původní směřování k rovnováze naruší. Nalezení, zařízení bydlení a přestěhování je spojeno s nemalými náklady, které přímo nesouvisí s výdaji za pořízené bydlení – s tzv. transakčními náklady. Vysoké transakční náklady logicky kupující i prodávající odrazují, cenu statků podstatně prodražují a omezují obrat na trhu a jeho efektivitu. Spotřeba bydlení je spojena s nemalými pozitivními i negativními externalitami, jeţ rovněţ podstatně narušují ideál liberálně pojatého volného trhu. Ekonomická teorie nazývá externalitou vnější efekt; výsledek ekonomické aktivity, který si v případě jeho uţitku nemůţe původce zcela přivlastnit, nebo který v případě jeho nákladu nelze od původce vymoci. Externalita je nezamýšleným nákladem nebo přínosem jiným subjektům; je dodatečným uţitkem nebo nákladem, který k vlastníkovi statku plyne z důvody spotřeby jiného statku jiným vlastníkem. Typickým příkladem pozitivní externality na trhu s byty je situace, kdy dojde k regeneraci části bytového fondu v určité lokalitě – z této regenerace mají podstatný uţitek (finančně měřený zvýšenou cenou bytů/domů v lokalitě) nejen ti lidé, kteří své byty na své náklady regenerovali, 1
Ve většině zemí právo na bydlení neznamená, ţe člověk, který postrádá bydlení, je opravňován získat byt, nýbrţ znamená, ţe má právo na krizové ubytování nebo je oprávněným ţadatelem o byt a nemůţe mu být zabráněno v přístupu k bydlení z důvodu osobní situace nebo osobních podmínek (FEANTSA 2008).
3
ale také ti, kteří ţijí v jejich sousedství a k ţádné regeneraci nepřistoupili, ani se na ţádné regeneraci sami finančně nepodíleli. Typickým příkladem negativní externality je naopak například situace, kdy sociální segregace (nebo sociálně-ekonomická degradace) určitého prostředí postihne nejen obyvatele segregované lokality, ale také obyvatele sousedství. Mimo to, ţe je velmi zvláštním a specifickým ekonomickým statkem, bydlení téţ poskytuje uspokojení základní lidské potřeby mít domov, kde člověk naplní nejen nezbytné biologické potřeby, ale v pevně oddělené schránce od ţivelně se vyvíjejícího světa "tam venku" spřádá a nakonec i realizuje své sny, setkává se s přáteli, vychovává děti, umírá. Potřeba bydlení není jen potřebou „mít střechu nad hlavou“; postoje a preference lidí jsou daleko strukturovanější, proměnlivější a téţ, jako mnoho jiného v lidském světě, manipulovatelné. Bydlení je také symbolem sociálního postavení, okázalostí, je samo o sobě často lidskou seberealizací. Ačkoliv je prostředkem k uspokojení základní lidské potřeby, jeho cena je ve vyspělých zemích vysoká a prokazatelně se v dlouhém období neustále zvyšuje. Ceny bytů/domů při pohledu na dlouhodobý vývoj sledovaný OECD rostou rychleji neţ inflace a v posledních dvou dekádách do roku 2008 téţ výrazně rychleji neţ příjmy domácností. Tato neefektivní reakce trhu na růst poptávky po bytech (vyvolaný větší dostupností hypotečních úvěrů a jejich nízkým úročením) vychází právě ze zmíněných specifik: rigidita trhu (vysoké transakční náklady, pomalá a nedostatečná reakce komerční nabídky), externality (potřeba územní regulace, regulace stavební činnosti, certifikace stavebních materiálů prodraţujících výstavbu), fixace v území (omezená nabídka volných pozemků) a spekulativní investice (koupě bytu pouze pro cenové zhodnocení). Vzhledem k výše zmíněným specifikům je logické a přirozené, ţe existují domácnosti, a to i s členy ekonomicko aktivními a v pracovním poměru, které si nemohou dovolit (ať uţ dočasně či trvale) pořídit kvalitativně standardní přiměřené bydlení za trţních podmínek pouze z vlastních prostředků, resp. z prostředků vlastní rodiny. Tento fenomén je logický, přirozený – je ponejvíce důsledkem relativně univerzálních specifik trhu bydlení ve vyspělých zemích, vyústěním jinak odůvodněných a oprávněných regulací a územních restrikcí ze strany státu, důsledkem státem „vynucené“ vysoké ceny statku a státem „vynucené“ rigidity volného trhu bydlení. Všechny vyspělé země světa tak oprávněně přichází s nástroji bytové politiky, které se potřebným domácnostem snaží zvýšit finanční dostupnost kvalitativně standardního a přiměřeného bydlení. Jejich cílem není „znásilňovat“ preference občanů v oblasti bydlení (například ve prospěch regulovaného nájemního bydlení) ani nahrazovat prioritní uspokojení potřeby bydlení ze strany občanů a jejich rodin státním paternalismem; a to i přes to, ţe se tomu v praxi státních bytových politik často dělo a dosud děje. Pro naplnění oprávněné, přirozené a legitimní role v oblasti bydlení můţe stát (obce) vyuţít mnoţství nejrůznějších přímých i nepřímých veřejných podpor a regulací; pomineme-li regulace rozdělují studia bydlení dle úzu veřejnou podporu v oblasti bydlení do dvou základních podskupin: podporu nabídky (téţ podporu na cihlu) spočívající v přímé finanční podpoře výstavby nových bytů a podporu poptávky (téţ podporu na hlavu) spočívající ve zvýšení příjmů a koupěschopnosti občanů (poptávajících).2 2
V některých zemích je právo na dostupné bydlení i uzákoněno; například ve Skotsku musí ze zákona místní samospráva poskytnout trvalé bydlení domácnosti bez přístřeší, a nezisková bytová asociace musí akceptovat domácnost bezdomovce v ţádosti o byt. Ve Francii bylo relativně nedávno zavedeno soudně vymahatelné právo na bydlení, tj. občané se mohou na soud obracet v případech, kdy je jim znemoţněn přístup k bydlení napříč jejich snaze.
4
Problematika sociálního a prostorového vyloučení Sociální vyloučení obecně znamená vyčlenění osoby či skupiny mimo běţný ţivot většinové společnosti. Proces vyloučení je provázán s omezenou sociální mobilitou vyloučených jedinců, jeţ jim zabraňuje opětovně se zapojit do sociálních, ekonomických, kulturních i politických aktivit společnosti (Atkinson 2000; Somerville 1998). Sociální vyloučení lze vnímat jako vyloučení z lokálního trhu práce, ale i jako odepření občanských práv a sociální pomoci vyloučeným osobám (Somerville 1998). Kulturní dimenze sociálního vyloučení můţe představovat neznalost (či nesdílení) hodnot, symbolů a rituálů samozřejmých pro většinovou společnost a vyloučená skupina jedinců se můţe odlišovat jiným jazykem, etnickým původem, náboţenstvím i ţivotním stylem (Madanipour 2005). Sociální vyloučení se promítá do městského prostoru ve formě prostorového vyloučení, a to zejména prostřednictvím koncentrace sociálně vyloučených domácností v určitém segmentu zpravidla levného, kvalitativně niţšího či jinak neatraktivního, bydlení na jednom místě. Lokality koncentrace těchto domácností jsou pak charakteristické i koncentrací sociálních problémů, jako jsou kriminalita, vandalismus, sousedské konflikty, nevzdělanost, nezaměstnanost, nekvalitní bydlení, špatná dostupnost a kvalita sluţeb (Crane 1991, Selod 2003). Důleţitým aspektem prostorového vyloučení (prostorové segregace) je omezená sociální mobilita na vertikální i horizontální úrovni, tj. nemoţnost postoupit na sociálním ţebříčku a zároveň tak i nemoţnost se přestěhovat mimo vyloučenou lokalitu, často z důvodu nízkých příjmů nebo diskriminace na trhu práce a bydlení (Vignal 2006, Coutard et al. 2002). Extrémním projevem sociálního vyloučení v souvislostí s bydlením je pak bezdomovství. Bezdomovci ztrácejí vazby se svými rodinami a postrádají také vazby administrativní, vazby k obci svého trvalého bydliště. „Sami, bez zaměstnání, bez vztahu k rodině, příbuzným, kumulují časté handicapy, bloudí městy i venkovem, hledají finanční pomoc nebo potravinový balíček, staré a obnošené šatstvo“ (Hradecký 1996). Existuje korelace mezi ztrátou ubytování, zaměstnání a občanského průkazu.3 Bezdomovci se většinou propadají do spirály sociálního vyloučení a ztrácí důvěru v sebe. Proces reintegrace je dlouhý a nejistý; ze zkušeností neziskových organizací vyplývá, ţe pro úspěšnou reintegraci je zapotřebí enormního úsilí (Hradecký, Hradecká 1996). Mezi faktory způsobující extrémní formu sociálního vyloučení, bezdomovství, hraje dostupnost bydlení důležitou roli, ovšem zdaleka ne jedinou. V některých zemích (Anglie, Irsko) jsou častěji vyzdvihovány jako primární faktory rodinné vztahy (rozpad rodiny, manţelské problémy, násilí a sexuální zneuţití), následované nesnázemi materiálními (FEANTSA 2008). Alkoholismus a toxikomanie nejsou primárními a (podle všeobecného mínění) nejsilnějšími spouštěcími vlivy; základními elementy počátku vyloučení jsou spíše osamělost a izolace (Hradecký, Hradecká 1996). Mezi příčiny bezdomovství lze zařadit faktory objektivní i subjektivní. Faktory objektivní jsou ovlivněny sociální politikou státu, sociálním zákonodárstvím; faktory subjektivní jsou pak formovány jednotlivci, rodinami, společenskými skupinami - jejich schopnostmi, rysy, temperamentem, charakterem, věkem. Subjektivní faktory lze uspořádat do čtyř kategorií (Hradecký, Hradecká 1996): 1. faktory materiální (ztráta bydlení, nejisté bydlení, ztráta zaměstnání, dlouhodobá nezaměstnanost, nedostatečné příjmy, zadluţenost, neschopnost obhospodařovat vlastní rozpočet, tragická 3
Občanský průkaz se pro mnohé bezdomovce, kteří se vyskytnou ve finanční krizi, stává výhodným prodejním artiklem. V mnohých případech bezdomovci prodávají nový občanský průkaz ihned po opětovném vyřízení průkazu.
5
událost ve formě ztráty ţivitele, majetku apod.); 2. faktory vztahové (změny struktury rodiny, rodinné nebo manţelské problémy, diskriminace ţeny, narušené vztahy mezi partnery či mezi rodiči a dětmi, rozdělení nebo rozpad rodiny, násilí v rodině, sexuální zneuţívání a znásilnění, osamělost); 3. faktory osobní (mentální retardace, duševní či tělesná choroba, nesamostatnost, osamělost, invalidita, alkoholismus a další závislosti, hráčství, sociální nezralost); 4. faktory institucionální (odchod z ústavní péče, z vězení, opuštění dětského domova). Existuje mnoho rizikových faktorů bezdomovství, nicméně ztráta bydlení je jejich společným důsledkem; faktor fyzické a finanční dostupnosti vhodného bydlení tak ostatní faktory překračuje. Bezdomovcem není pouze ten, kdo ztratil nebo opustil svůj domov, svůj byt, své ubytování; v širším smyslu lze také hovořit o bezdomovství skrytém a potencionálním. Bezdomovci jsou na jedné straně lidé bez střechy nad hlavou, kteří spí na ulici, v parku nebo jiných veřejných místech, nebo bydlí v „nabouraných“ bytech, sklepích, výměnících. Na druhé straně lze za bezdomovce také povaţovat ty, kteří sice nějaký byt mají, ale jejich ubytování je nejisté (nevyhovující kvalita bydlení, neplacení nájemného); někde „uprostřed“ existují rovněţ lidé v nouzovém (azylovém, dočasném) ubytování. Podle typologie ETHOS vyvinuté Evropskou federací národních sdruţení pracujících s bezdomovci (FEANTSA)4 existují čtyři formy bezdomovství: bez střechy, bez bytu, nejisté bydlení a nevyhovující bydlení. Tyto koncepční kategorie se dále člení na 13 operačních kategorií a v rámci realizovaného národního projektu Strategie sociální inkluze bezdomovců v ČR byl vytvořen soubor národních subkategorií v ČR uvedený v tabulce 1.
4
FEANTSA (la Fédération Européenne des Associations Nationales Travaillant avec les Sans-Abri) byla zaloţena v roce 1989 jako evropská nevládní organizace, jejímţ cílem je odstraňovat a zmírňovat chudobu a sociální vyloučení osob ohroţených bezdomovstvím nebo osob jiţ pociťujících bezdomovství.
6
Tabulka 1: Typologie ETHOS přizpůsobená na české prostředí Koncepční kategorie
Operační kategorie Osoby přeţívající venku
Druhová definice
Životní situace
Národní subkategorie
Veřejné prostory nebo venku (na ulici)
Osoby přeţívající na ulici nebo ve veřejně přístupných prostorách bez moţnosti ubytování
Osoby spící venku (např. ulice, pod mostem, nádraţí, letiště, veřejné dopravní prostředky, kanály, jeskyně, odstavené vagony, stany, garáţe, prádelny, sklepy a půdy domů,vraky aut)
Osoby v noclehárně
Noclehárna
Osoby bez obvyklého bydliště, které vyuţívají nízkoprahové noclehárny
Osoby v nízkoprahové noclehárně
Osoby v ubytovnách pro bezdomovce
Azylový dům pro bezdomovce
Osoby v azylových domech s krátkodobým ubytováním
Muţi v azylovém domě
Bez střechy
Osoby sezónně uţívající k přenocování prostory zařízení bez lůţek Ţeny v azylovém domě Matky s dětmi v azylovém domě Otcové s dětmi v azylovém domě Úplné rodiny v azylovém domě Osoby v domě na půli cesty
Přechodná ubytovna
Osoby ve veřejných ubytovnách s krátkodobým ubytováním, které nemají vlastní bydlení
Osoby ve veřejné komerční ubytovně (nemají jinou moţnost bydlení) Osoby v přístřeší po vystěhování z bytu
Přechodné podporované ubytování Pobytové zařízení pro ţeny
Bezdomovci v přechodném bydlení se sociální podporou Ţeny ubytované krátkodobě v zařízení z důvodu ohroţení domácím násilím
Bydlení s podporou výslovně určené pro bezdomovce neexistuje
Přechodné bydlení (azylová zařízení pro ţadatele o azyl)
Imigranti v přechodných ubytovnách z důvodu imigrace
Ubytovny pro migrující pracovníky Věznice a vazební věznice
Osoby v ubytovnách pro migrující pracovníky Bez moţnosti bydlení po propuštění
Migrující pracovníci – cizinci ve veřejné komerční ubytovně (nemají jinou moţnost bydlení) Osoby před opuštěním věznice
Zdravotnická zařízení
Zůstává déle z důvodu absence bydlení
Osoby před opuštěním zdravotnického zařízení
Zařízení pro děti
Bez moţnosti bydlení
Osoby před opuštěním dětské instituce
Bez bytu
Osoby v pobytových zařízeních pro ţeny Osoby v ubytovnách pro imigranty Osoby před opuštěním instituce
Ţeny ohroţené domácím násilím pobývající na skryté adrese Ţeny ohroţené domácím násilím pobývající v azylovém domě Ţadatelé o azyl v azylových zařízeních
Osoby před opuštěním pěstounské péče
Uţivatelé dlouhodobější podpory Osoby ţijící v nejistém bydlení
Nejisté bydlení
Nevyhovující bydlení
Osoby ohroţené vystěhováním Osoby ohroţené domácím násilím Osoby ţijící v provizorních a neobvyklých stavbách
Osoby ţijící v nevhodném bydlení Osoby ţijící v přelidněném bytě
Pobytová péče pro starší bezdomovce
Senioři a osoby invalidní dlouhodobě ubytované v azylovém domě
Muţi a ţeny v seniorském věku nebo invalidé dlouhodobě ubytované v azylovém domě
Podporované bydlení pro bývalé bezdomovce Přechodné bydlení u příbuzných nebo přátel
Dlouhodobé bydlení s podporou pro bývalé bezdomovce Přechodné bydlení u příbuzných nebo přátel
Bydlení bez právního nároku
Bydlení bez právního nároku, nezákonné obsazení budovy
Bydlení s podporou výslovně určené pro bezdomovce neexistuje Osoby přechodně bydlící u příbuzných nebo přátel (nemají jinou moţnost bydlení) Osoby v podnájmu (nemají jinou moţnost bydlení) Osoby bydlící v bytě bez právního důvodu
Nezákonné obsazení pozemku Výpověď z nájemního bytu
Nezákonné obsazení pozemku Výpověď z nájemního bytu
Osoby na nezákonně obsazeném pozemku (zahrádkářské kolonie, zemnice) Osoby, které dostaly výpověď z nájemního bytu
Ztráta vlastnictví bytu
Ztráta vlastnictví bytu
Osoby ohroţené vystěhováním z vlastního bytu
Policejně zaznamenané domácí násilí
Případy, kdy policie zasáhla k zajištění bezpečí oběti domácího násilí
Osoby ohroţené domácím násilím – policejně zaznamenané případy – oběti
Mobilní obydlí
Mobilní obydlí, které není určené pro obvyklé bydlení
Osoby ţijící v mobilním obydlí, např. maringotka, karavan, hausbót (nemají jinou moţnost bydlení)
Neobvyklá stavba
Nouzový přístřešek, bouda, chatrč, barák
Provizorní stavba
Provizorní stavba
Osoby ţijící v budově, která není určena k bydlení, např. osoby ţijící na pracovišti, v zahradních chatkách se souhlasem majitele Osoby ţijící v provizorních stavbách nebo v budovách např. bez kolaudace Osoby ţijící v nevhodném objektu – obydlí se stalo nezpůsobilým k obývání (dříve mohlo být obyvatelné)
Obydlené neobyvatelné byty Bydlení v objektu označeném podle národní legislativy jako nevhodné k bydlení Nejvyšší národní norma Definované jako překračující nejvyšší definující přelidnění normu podle rozměru nebo počtu místností
Osoby v nezákonně obsazené budově
Osoby ţijící v přelidněných bytech
Zdroj: FEANTSA http://www.feantsa.org/files/freshstart/Toolkits/Ethos/Leaflet/CZ.pdf
7
Výše uvedená kategorizace bezdomovství oproti ustálené definici (pouze lidé bez přístřeší) zahrnuje i domácnosti, které disponují určitou formou, byť nejistého a prostorově vyloučeného, bydlení. Z hlediska zacílení konceptu sociálního (podporovaného) bydlení na domácnosti ohroţené sociálním vyloučením, tedy z perspektivy hlavního cíle této studie, však ani toto širší vymezení bezdomovstsví v rámci kategorie ETHOS není pro definici cílové populace dostatečné. Vedle výše uvedených domácností v akutní bytové nouzi tvoří podstatnou část lidí ohroţených prostorovým vyloučením také domácnosti, které jsou na trhu bydlení diskriminovány, a to z důvodu jejich etnického původu či z důvodu náleţitosti do „rizikové“ skupiny domácností. Často se jedná o domácnosti, které si z důvodu nízkých příjmů za standardních podmínek nemohou dovolit bydlení na volném trhu, ale mají dostatek kompetencí k bezproblémovému vyuţívání nájemního bydlení; tyto domácnosti mohou čelit diskriminaci i přes to, ţe jejich členové mají zaměstnání a díky veřejné pomoci by pro ně přiměřené nájemní bydlení bylo finančně dostupné. Mezi tyto domácnosti patří v ČR velká část domácností romské menšiny a imigrantů, ale obecněji (bez rozlišení etnického či národnostního původu) mladé rodiny s dětmi, neúplné rodiny (matky s dětmi) či vícedětné rodiny – tyto skupiny domácností jsou pronajímateli vnímány jako „rizikové“, zejména pak pokud je z jejich strany čerpán příspěvek na bydlení. Je-li jim vůbec volným trhem (a často i obcemi) nabídnuto nájemní bydlení, pak nezřídka v lokalitách ohroţených sociálním a prostorovým vyloučením, resp. v lokalitách sociálně a prostorově jiţ vyloučených, a téměř vţdy pouze na krátké období s nejistým výhledem vývoje nájemného v budoucích letech (u obecních bytů na 2-5 let, u soukromých pronajímatelů zpravidla maximálně jen na jeden rok). Vzhledem k rozmanitosti domácností ohroţených prostorovým a sociálním vyloučením a jejich potřeb je proto důleţité, aby i jakýkoliv navrhovaný koncept státní pomoci tuto rozmanitost reflektoval; zejména pak aby reflektoval, a to z důvodu zajištění skutečné efektivity výpomoci, rozdělení cílových domácností do dvou základních kategorií: 1. domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení; 2. domácnosti, pro něţ je trhem nabízené bydlení bez veřejné pomoci finančně nedostupné a které jsou na trhu bydlení z tohoto i jiných důvodů diskriminovány, avšak mají dostatečnou kompetenci k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení. Proto je také logické, ţe není moţné vyuţít/navrhnout pouze jeden, ale spíše více flexibilně se proměňujících nástrojů bytové politiky v oblasti sociálního (podporovaného) bydlení.
8
Obecné nástroje pro zvýšení finanční dostupnosti nájemního bydlení – mezinárodní perspektiva Výše jsme uvedli, ţe rozdělujeme veřejnou podporu v oblasti bydlení (resp. nájemního bydlení) do dvou základních podskupin: podporu nabídky (téţ podporu na cihlu) spočívající v přímé finanční podpoře výstavby nových bytů a podporu poptávky (téţ podporu na hlavu) spočívající ve zvýšení příjmů a koupěschopnosti občanů (poptávajících). Podporu nabídky v oblasti nájemního bydlení tvoří zejména podpora směřující k výstavbě veřejně podporovaných nájemních bytů, v mnoha zemích nazývaných sociální bydlení. Sociálním bydlením rozumíme neziskové nájemní bydlení, kde uplatňovaná výše nájemného se díky veřejné podpoře nachází pod úrovní trţního nájemného (je tedy určitým způsobem regulována, zpravidla na nákladové úrovni), a které je přidělováno přednostně domácnostem, jeţ by si nemohly z důvodu své příjmové, sociální či zdravotní situace pořídit bydlení na volném trhu (Lux (ed.) 2002, Lux et al. 2004). Provozovatelem sociálních bytů můţe být veřejný sektor (obce, stát), neziskové organizace (bytové asociace, bytová druţstva) nebo výjimečně za splnění určitých podmínek téţ soukromí pronajímatelé (Boelhouwer, van der Heijden 1992, Priemus 1997, Donner 2000 a další). Do segmentu sociálního bydlení se tak, teoreticky, řadí státní a obecní nájemní byty, byty ve vlastnictví neziskových organizací a, za určitých okolností, téţ byty bytových druţstev či vybrané byty soukromých pronajímatelů; vţdy se jedná o byty určené k dlouhodobému pronájmu. V posledních dekádách v oblasti provozování sociálního nájemního bydlení roste význam neziskových organizací a naopak klesá význam obcí (Nizozemí, Irsko, Velká Británie, Rakousko); tento trend je dán zejména nespokojeností obyvatel obecních bytů, byrokratickou a neefektivní bytovou správou ze strany obcí, zneuţíváním přidělování obecního bydlení pro získání „politických“ bodů (případně existencí přímé korupce či klientelismu), často nezájmem nebo neschopností obcí zajistit inkluzivní charakter sociálního bydlení. Neziskové organizace kombinují bytovou správu se zajišťováním sociálních sluţeb, pokud je tomu zapotřebí; jako privátní, byť neziskové, subjekty mají zájem na efektivním vyuţití svého bytového fondu, uplatnění moderních a flexibilních forem správy bytů a včasném řešení případných sociálních problémů, jako jsou neplatičství nájemného nebo problémové souţití. Ztráta z neplacení nájemného nebo prázdných bytů jim není, na rozdíl od obcí, kompenzována daňovými příjmy. Jako subjekty pohybující se mimo politickou soutěţ jsou do velké míry (nikoliv však zcela) oproštěny od politického „populismu“ a jejich činnost tak můţe být více vedena zájmy cílové populace (klientů) a nikoliv zájmy většinové populace v obci. Ve Velké Británii, například, došlo v posledních několika letech k převodu podstatné části bytového fondu obcí do vlastnictví neziskových organizací, které také jako jediné mají nyní právo ţádat o granty na výstavbu nových sociálních bytů. Jakkoliv hodnocení není ani v tomto případě přímočaré, neziskové organizace kombinující privátní právní formu své existence se zajišťováním sociálních cílů, a přitom kooperující s příslušnou obcí (bez této spolupráce by nebylo moţné, například, zajistit obecní pozemky pro další výstavbu sociálních bytů), se ukazují jako vhodnější pronajímatelé sociálních bytů neţ obce. Mimo to se dnes do segmentu sociálního bydlení stále více zapojuje i soukromý nájemní bytový fond (viz níţe). Sektor sociálního nájemního bydlení bychom našli v téměř všech starých členských zemích Evropské unie (mimo Řecko), přičemţ zastoupení sociálního bydlení na bytovém fondu stejně jako systém jeho fungování se významně mezi jednotlivými zeměmi liší (podrobnější popis lze nalézt v Lux ed. 2002, ale také v mnoha jiných studiích, ze kterých autoři zmíněné
9
reference čerpali). V některých zemích tvoří velmi významnou část bytového fondu (Nizozemí – 35 % bytového fondu), v jiných, zejména jihoevropských, tvoří jen marginální část bytů (v Itálii 5 % bytového fondu). Veřejná podpora má ponejvíce charakter přímé kapitálové podpory při výstavbě sociálních bytů, a to formou úrokových dotací, kvalifikovaných úvěrů nebo nevratných grantů rozdělovaných provozovatelům sociálních bytů; méně často téţ formu podpory provozu sociálního bydlení, tedy provozních dotací vypočítaných jako rozdíl od vybraného nájemného a provozních nákladů - tato forma podpory se vyskytuje zejména v zemích, kde je výše nájemného v sociálním bydlení odvislá od výše příjmu nájemníka a nikoliv od nákladů, jako například v Portugalsku, Irsku či Belgii. Je velmi časté, ţe veřejná podpora kryje pouze část celkových nákladů výstavby sociálního bytu a ţe se kombinují různé formy veřejné podpory (například doplnění o podporu ze strany obce, která zpravidla nabídne pozemek pro výstavbu bytů zdarma). Nájemné v sociálních bytech je regulováno zákonem či dle konkrétní projektové dohody mezi státem a provozovatelem sociálního bydlení; zpravidla je určeno ve výši tzv. nákladového nájemného, tj. nájemného kryjícího náklady na výstavbu (pořízení) i provoz sociálního bydlení po odečtu případných veřejných subvencí a podpor, nebo je určeno ve vztahu k příjmu domácnosti (tzv. k příjmu vztaţené nájemné). Vývoj nákladového nájemného v čase je zpravidla indexován k vývoji nákladů (inflace, index cen stavebních prací) nebo můţe, jako v případě originálního systému „přechodného“ sociálního bydlení v Německu, být zvyšováno razantněji s cílem po určité době (například po 10 letech) dosáhnout trţního nájemného a plynule přestoupit ze segmentu sociálního bydlení do segmentu soukromého nájemního bydlení (podrobněji v Lux ed. 2002). Byty jsou alokovány prioritně mezi potřebné skupiny domácností, zejména pak v závislosti na výši příjmu domácnosti; v některých zemích jsou tyto skupiny explicitně definovány nebo je definována maximální výše příjmu domácnosti pro moţnost ţádat o přidělení bytu (Velká Británie, Francie, Německo a jiné), v jiných ţádná centrální omezení alokace bytů neexistují, jakkoliv jsou implicitně pomocí různých bodovacích systémů uplatňovány priority v praxi přímo lokálními správci a vlastníky sociálních bytů (neziskovými organizacemi či obcemi; Švédsko, Nizozemí). Prioritní skupinu při přidělování sociálních bytů tvoří domácnosti s nízkými příjmy; zejména pak bezdomovci, mladé rodiny s dětmi (úplné i neúplné), domácnosti s handicapovanými členy, domácnosti imigrantů a domácnosti starobních důchodců. Podporu poptávky v oblasti nájemního bydlení představuje zejména příspěvek na bydlení (na nájemné), který minimálně od 90. let minulého století přestal být nahlíţen pouze jako jedna z dávek státní sociální podpory, ale jako jeden z pilířů bytové politiky; z toho důvodu je nastavení příspěvku v některých zemích v kompetenci resortů odpovědných za bytovou a nikoliv sociální politiku (Francie, Velká Británie). Příspěvek na bydlení je příjmově testovanou dávkou, jejíţ cílem je zvýšit finanční dostupnost bydlení prostřednictvím zvýšení příjmů a koupěschopnosti domácností, přičemţ vyuţití není omezeno pouze na sociální bydlení, ale je také, či především, poskytován domácnostem, které ţijí v soukromém nájemním bydlení. Ve starých členských zemích EU byl příspěvek zaváděn postupně od 60. let minulého století (Německo), ponejvíce pak v 70. letech minulého století (Velká Británie, Francie a jiní). Z terminologického hlediska lze rozlišit příspěvky na bydlení a příspěvky na nájemné; v mnohých zemích totiţ je příspěvek poskytován pouze domácnostem ţijícím v nájemním bydlení a nikoliv domácnostem ţijícím ve vlastním bydlení. Principem nástroje je zpravidla poskytnout oprávněné domácnosti příspěvek kryjící rozdíl mezi skutečným zatíţením výdaji na bydlení (podílem výdajů na bydlení na příjmu domácnosti) a normativně určeným
10
maximálním zatíţením výdaji na bydlení, přičemţ i skutečné výdaje na bydlení započítávané do výše příspěvku podléhají určitým normativům „přiměřenosti“ (velikost bytu by měla být odpovídající velikosti domácnosti a nájemné by mělo odpovídat výši nájemného v průměrně atraktivním bydlení v dané obci). Příspěvek na bydlení je poskytován buď výhradně ze státního rozpočtu nebo je spolufinancován z obecních rozpočtů. Při výpočtu výše příspěvku na bydlení v zemích EU se zohledňují zpravidla tři základní faktory (v některých zemích pouze některé z nich): příjmy, výdaje na nájemné/bydlení a počet osob domácnosti (někdy téţ celková obytná plocha bytu nebo počet obytných místností bytu nebo domu, v němţ domácnost ţije). Příjmy vstupující do výpočtu příspěvku jsou často očišťovány o nejrůznější odčitatelné poloţky. V německém modelu se od celkových příjmů odčítají, například, přídavky na děti, nezdanitelné částky určené specifickým skupinám osob, v určitém rozsahu náklady na zajištění zákonné vyţivovací povinnosti; příjmy jsou dále sníţeny o paušální částku, jejíţ základní výše činí 6 %, maximální 30 %, z příjmů. Ve Finsku jsou do základu pro výpočet příspěvku zahrnuty všechny příjmy domácnosti včetně transferů, ve Velké Británii celkové týdenní příjmy včetně všech sociálních transferů sníţené o odčitatelné poloţky zohledňující sloţení a velikost domácnosti. Rovněţ do výdajů se v různých systémech zahrnují různé poloţky. Například v Německu je to čistý nájem a náklady na spotřebu studené vody, na odpad a společné osvětlení. Ve Finsku se do výdajů na bydlení vedle čistého nájemného započítávají i výdaje na topení a spotřebu vody pro domácnosti; naopak ve Velké Británii se do výdajů domácností na bydlení započítává pouze čisté nájemné, většina výdajů za sluţby je vyloučena. Některé modely příspěvku berou v úvahu i výši majetku domácnosti, kvalitu a stáří bytového fondu, typ rodiny (úplná, neúplná, s dětmi, bezdětná) nebo fázi ţivotního cyklu (důchodce, student). Z hlediska logiky fungování příspěvku lze odlišit kontinentální a britský model. Kontinentální model se vztahuje k zemím jako Finsko, Německo, Holandsko, tj. zemím kontinentální Evropy, v jejichţ systémech lze nalézt určité společné principy, které se výrazněji odlišují od zásad, na kterých je postaven britský příspěvek na nájemné. Kontinentální model příspěvku na bydlení (nájemné) je postaven na následujících třech principech: a) princip minimálních nákladů – neznamená v zásadě nic jiného neţ to, ţe příspěvek nikdy nepokrývá výdaje domácnosti na bydlení v plné výši, ale část z nich si domácnost hradí z vlastních zdrojů. V případě, ţe nemá ţádný vlastní příjem, ze kterého by tak mohla činit, je odkázána na dávky sociální pomoci. b) princip marginálních nákladů – říká, ţe s růstem výše výdajů domácností na bydlení roste také míra participace domácností na úhradě těchto nákladů. Jinými slovy, přestěhuje-li se domácnost do kvalitnějšího či většího bytu, za který platí vyšší nájemné, není jí toto zvýšení nájemného plně hrazeno příspěvkem, ale sama si hradí stále větší část takto rostoucích nákladů na bydlení. Domácnosti by tak měly být motivovány k vyhledávání jejich moţnostem přiměřenějšího bydlení. K naplnění principu marginálních nákladů slouţí institut tzv. maximálního nájemného, coţ je s ohledem na velikost domácnosti a lokalitu, ve které domácnost ţije, tarifně stanovená maximální výše nájemného. Rozdíl mezi výší skutečně placeného a tarifně stanoveného maximálního nájemného vůbec nevstupuje do výpočtu výše příspěvku, hradí jej plně samotná domácnost. c) princip normativní míry zatížení – normativní míra zatíţení udává, jakou minimální část ze svých příjmů musí domácnost vynaloţit na úhradu svých výdajů na bydlení (zpravidla se uvádí v procentech). Je obvykle stanovena s ohledem na
11
výši příjmů, velikost domácnosti a výši výdajů na bydlení (s růstem příjmů obvykle roste nebo zůstává na stejné úrovni, s růstem výdajů roste, s rostoucím počtem členů naopak obvykle klesá). Britský model příspěvku na nájemné má oproti kontinentálnímu některá specifika. Prvním z nich je absence principu minimálních nákladů. Pokud příjem britské domácnosti nedosahuje minimální úrovně (ţivotního minima), jsou její výdaje na nájemné plně hrazeny příspěvkem. V kontinentálních modelech si domácnost vţdy určitou minimální část výdajů na bydlení hradí sama. Do roku 1996 v britském systému neplatil ani princip marginálních nákladů. Znamenalo to, ţe kaţdé zvýšení nájemného bylo při konstantních příjmech domácnosti plně kryto zvýšením příspěvku. I dnes se však omezení dotýká pouze nájemného v soukromém nájemním sektoru (nikoliv sektoru sociálního bydlení, kde je růst nájemného zpravidla stále plně kompenzován růstem příspěvku). Logika britského modelu je následující: pokud je domácnost bez jakýchkoliv příjmů (resp. má příjmy do výše ţivotního minima), pak příspěvek hradí celé nájemné a domácnost na nájemné neplatí nic; jakmile se však příjem zvýší nad hranici ţivotního minima, byť jen o malou část, výše příspěvku prudce klesá vysokou mírou regrese (65 %). Jinými slovy, jakmile příjmy domácnosti překročí úroveň ţivotního minima, z kaţdé další vydělané libry musí domácnost vynaloţit 65 pencí na úhradu výdajů na nájemné. Takto rychlý pokles výše příspěvku můţe vést k tomu, ţe domácnosti nejsou dostatečně motivovány usilovat o dosaţení vyššího příjmu (situace známá jako tzv. past chudoby, poverty trap). Další podrobnosti k různým systémům příspěvků na bydlení lze nalézt v Lux ed. (2002) a Kemp (2007). Obecně se uvádí, ţe veřejná podpora nabídky (výstavba a provoz sociálních nájemních bytů) má v relaci k veřejné podpoře poptávky (příspěvek na nájemné) v oblasti nájemního bydlení tyto komparativní výhody: v některých případech můţe stát (obec) reagovat na očekávané změny v budoucnu nebo i aktuální náhlý deficit v oblasti bydlení formou podpory nabídky flexibilněji neţ trh, a to jednoduše proto, ţe budoucí rizika lze obtíţně odhadnout a v případě dlouhodobé bytové výstavby v oblasti nájemního bydlení jsou rizika soukromých investorů relativně vysoká; v některých případech můţe být nabídka nájemního bydlení omezená a rozdíl mezi koupěschopností populace a náklady bytové výstavby tak výrazný (například z důvodu ekonomických krizí či regionálně vymezených ekonomických problémů na straně jedné a „světových“ cen stavebních materiálů na straně druhé), ţe bez podpory nabídky by nedošlo ani k bytové výstavbě ani k zajištění bydlení pro příjmově či sociálně slabé domácnosti; stát (obec) má moţnost relativně rychle zajistit nízké náklady bytové výstavby, například v podobě poskytnutí pozemku pro výstavbu zdarma či pomocí dotačních titulů z oblasti podpory nabídky; přímá podpora bytové výstavby přímým způsobem zvyšuje nabídku bydlení na trhu a tak přímo vytváří tlak na sníţení (stagnaci) nájemného v soukromém sektoru; jestliţe cenová elasticita nabídky na trhu bydlení je nízká (přičemţ je prokazatelně nízká minimálně v krátkém období), pak volný trh odpoví na náhlé poptávkové šoky v podobě zvýšení nájemného; na rozdíl od soukromých pronajímatelů však provozovatelé „sociálních“ bytů (tedy bytů postavených s veřejnou podporou v oblasti nájemního bydlení) této neefektivity nezneuţijí k náhlému zvýšení nájemného, tedy k realizaci „ekonomického“ (tedy vyššího neţ normálního) zisku plynoucího z krátkodobého nedostatku;
12
často uváděný „efekt vytěsnění“ (crowding out effect) soukromých investic investicemi veřejnými je zřejmě v oblasti poskytování bydlení pro příjmově slabší a sociálně potřebné domácnosti velmi slabý, protoţe soukromý sektor nemá velký zájem o pronajímání kvalitativně standardního (tedy zdravotně nezávadného, sociálně nevyloučeného a hygienickým normám odpovídajícího) bydlení rizikové skupině uţivatelů, a to často ani v případě, ţe by tyto domácnosti mohly vyuţít podporu poptávky (příspěvek na bydlení). Podpora nabídky v oblasti nájemního bydlení je naopak často spojována s následujícími komparativními nevýhodami: vysoká pravděpodobnost nízké efektivnosti při přidělování veřejně podporovaných nájemních (dále sociálních) bytů, zejména z důvodů, ţe provozovatelé sociálních bytů (například obce řízené politickou reprezentací) mohou upřednostňovat určitou skupinu obyvatel a přidělování samotné můţe být svázáno s korupcí či klientelismem; nebezpečí nízké efektivnosti programů sociálního bydlení v dlouhém období, jelikoţ zpravidla dochází k situaci, ţe domácnost v průběhu času zvýší svou ţivotní úroveň, ale jednou přidělený sociální byt (včetně nízkého nájemného) není nucena opustit; v případě výstavby celých bytových domů pro účel sociálního bydlení akutní nebezpečí sociálního vyloučení (ghettizace) příjmově slabších a sociálně slabých domácností; výrazné omezení výběru bydlení, jelikoţ příjemce této formy podpory můţe vyuţít jen zpravidla velmi omezený počet nabídnutých sociálních bytů a nenaplní tak plně své preference v oblasti bydlení; vysoká pravděpodobnost nízké efektivity výstavby sociálních bytů z důvodu chybějícího konkurenčního prostředí, zneuţívání veřejných zakázek, předraţování výstavby hrazené z veřejných zdrojů; sníţení mobility domácností (včetně pracovní mobility) z důvodu „uvěznění” domácnosti v přiděleném sociálním bytě a nemoţnosti získat snadno podobný sociální byt v jiném místě; nebezpečí vytvoření umělého nedostatku bytů, jelikoţ se většina domácností snaţí získat výhodné sociální bydlení, a to i v případě, kdy by si mohla dovolit pořídit bydlení na volném trhu; nebezpečí vzniku černého trhu se sociálním bydlením, a to zejména v případech, kdy je rozdíl mezi trţím a sociálním nájemným vysoký. Podpora poptávky je v oblasti nájemního bydlení spojována zejména s následujícími komparativními výhodami: vzhledem k tomu, ţe se jedná o příjmově testovanou dávku, jedná se, minimálně v krátkém období, o efektivní nástroj bytové politiky, který by měl za určitých okolností vést k veřejným úsporám; na rozdíl od administrativního přidělování sociálních bytů poskytování příspěvku na bydlení neomezuje příjemci výběr bydlení (lokality i typu bydlení) a tímto způsobem zvyšuje jeho uţitek ze spotřeby bydlení; vysoká efektivnost podpory (příspěvek je poskytován v závislosti na výši potřeby) a vysoká flexibilita ve výši podpory v případě, ţe se změní situace domácnosti; příspěvek na bydlení přispívá k mobilitě domácností (včetně mobility pracovní), jelikoţ se jedná o přenosnou dávku, o kterou lze ţádat kdekoliv;
13
správně nastavený příspěvek na bydlení stimuluje domácnosti k vyhledání přiměřeného bydlení a tak zabraňuje situaci známé jako „nadspotřeba“ bydlení (tj. například bydlení málo členné domácnosti v příliš prostorném bytě). Nejčastěji uváděné komparativní nevýhody podpory poptávky jsou následující: stimulace poptávky po bydlení prostřednictvím příspěvku na bydlení můţe vést ke zvýšení nájemného, inflačním tlakům, a to z důvodu nízké cenové elasticity nabídky minimálně v krátkém období; standardní nevýhody všech příjmově testovaných dávek jako stigmatizace, osobní deprivace z nutnosti ţádat o dávku v pravidelných intervalech, často téţ byrokracie při vyřizování ţádostí; nikoliv nevýznamné veřejné administrativní náklady (přímé i nepřímé) spojené s výplatou příspěvku; je-li příspěvek na bydlení vyplácen přímo oprávněné domácnosti (a nikoliv pronajímateli), existuje nebezpečí, ţe bude, byť jen částečně, vyuţit i pro jiné formy spotřeby, včetně například pro spotřebu alkoholu či uţívání drog; podobně jako jiné dávky státní sociální podpory můţe i příspěvek na bydlení mít antistimulační efekt na pracovní trh a vést k situaci „pasti chudoby“; výhradní orientace na podporu poptávky často vede k akceleraci procesu sociálního vyloučení příjmově slabších domácností v méně kvalitním a periferním bytovém fondu. Jiţ od druhé poloviny 80. let minulého století probíhá v mnoha evropských zemích reforma veřejných podpor v oblasti nájemního bydlení projevující se zejména odklonem od podpory nabídky ve prospěch podpory poptávky. Hlavním explicitně uváděným důvodem těchto změn je snaha o dosaţení úspor na straně veřejných výdajů; vedle toho téţ nespokojenost s výsledky podpory nabídky (zneuţití přidělování sociálních bytů, vznik sociálně vyloučených ghett sociálního bydlení). Je nutné však zmínit, ţe tato reforma, jakkoliv na výjimky ve vyspělých zemích téměř univerzální, však dosud neprošla hloubkovým „finančním auditem“ a dosud prováděné cost-benefit analýzy veřejných výdajů nebo jejich efektivnosti opomíjí dodatečné nezamýšlené, ale z hlediska veřejných rozpočtů rovněţ velmi nákladné, konsekvence. Jakkoliv reforma bytové politiky ve prospěch podpory poptávky můţe vést k veřejným úsporám, tyto úspory mohou být realizovány pouze v omezené oblasti (bytové politiky), zatímco v jiných oblastech (sociální politiky) si naopak taková reforma můţe vyţádat výrazné navýšení výdajů. Jak ukazuje i výše zmíněné srovnání, ani jedna z moţných orientací podpory (na poptávku či nabídku) není bezproblémová, ideální, optimální; kaţdá z nich má své určité výhody i nevýhody a proto se jeví jako nejvhodnější účelová kombinace obou přístupů (jen masová výstavba sociálních bytů je dnes, zdá se, jiţ zcela opuštěna; a to i z toho důvodu, ţe je jednou z příčin sociální a prostorové segregace). I v oblasti soukromého nájemního bydlení dochází v posledních dekádách k rychlé a výrazné strukturální změně poptávky. Soukromí pronajímatelé se dnes více neţ dříve zaměřují i na niţší segment trhu, tedy domácnosti dříve bydlící v sektoru sociálního nájemního bydlení. Toto jejich zaměření je podpořeno jednak rostoucím významem příspěvku na nájemné (který se v mnoha vyspělých zemích stal po výše popsaných reformách hlavním nástrojem bytové politiky a umoţnil tak příjmově slabším domácnostem hradit trţní nájemné), ale také inovativními a relativně efektivními neziskovými modely pomoci příjmově slabším domácnostem formou tzv. prostřednictví. Tyto modely, kdy nezisková (či veřejná) organizace „zprostředkovává“ pronájem bytu pro cílovou potřebnou domácnost se soukromým pronajímatelem (za dlouhodobý nájemní poměr získává soukromý pronajímatel zpravidla od 14
dané organizace garanci na platbu nájemného) nebo kdy si tato organizace od soukromých pronajímatelů byty najímá a dále je podnajímá cílovým potřebným domácnostem (a garance platby nájemného je tak implicitní), se rozšířily zejména ve Francii či Belgii (viz dále).
15
Specifické nástroje pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení – mezinárodní perspektiva V následující části se budeme věnovat specifickým nástrojů v oblasti bytové politiky, které směřují pro řešení bytové situace lidí akutně ohroţených sociálním a prostorovým vyloučením, resp. domácností s nedostatečnou kompetencí k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení. Specifičnost této cílové populace spočívá v tom, ţe nedostatečná finanční dostupnost bydlení (řešená výše uvedenými obecnějšími nástroji na zvýšení finanční dostupnosti bydlení) je jen jedním z celé škály problémů, kterým tito lidé čelí – vedle dostupnosti bydlení se jedná o problémy spojené s rodinnými vztahy, domácím násilím, vysokým zadluţením, alkoholismem, uţíváním drog, nezaměstnaností, nízkou kvalifikací a dalšími. Navíc se povětšinou jedná o domácnosti, které nejsou pouze ohroţeny sociálním vyloučením, ale sociálnímu a prostorovému vyloučení jiţ čelí; bytová politika se tak nutně mnohem více prolíná se sociální politikou, sociálními sluţbami. Konkrétní strategie řešení problematiky bezdomovství (resp. lidí/domácností v akutní bytové nouzi s nedostatečnou kompetencí k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení) se opět v jednotlivých vyspělých zemích EU liší; v obecnější rovině však vychází z uplatňování (či určitého střetu) dvou základních koncepcí: koncepce „housing first“ a koncepce „housing ready“. Koncept „housing first“ Koncept „bydlení v první řadě“ („housing first“) je zaloţený na myšlence, ţe řešení v oblasti bydlení (zajištění stálého a jistého bydlení) by mělo být dosaţeno co nejdříve a mělo by předcházet řešení ostatních problémů, kterým jedinec či domácnost čelí. Zajímavý experiment provedl Tsemberis (1999) v USA - výsledky ukázaly, ţe klienti, kterým bylo okamţitě poskytnuto samostatné bydlení, mají větší šanci úspěšného završení procesu sociální reintegrace neţ kontrolní skupina klientů, kterým nebyla poskytnuta moţnost dlouhodobého bydlení. Dlouhodobé bydlení můţe napomáhat sociální integraci a podílí se na úspěchu řešení problémů v jiných oblastech. Koncept přirozeně nevylučuje sociální asistenci či terapii (léčbu závislostí, posílení kompetencí k udrţení bydlení) po získání bydlení (nejde o „housing only“), nicméně jeho principem je ubytování bezdomovců v bytě se standardní nájemní smlouvou bez podmínky předchozího získávání kompetencí spojených se samostatným bydlením i bez podmínky programu sociálních sluţeb. Koncept „housing ready“ Jiným konceptem, který naopak upozorňuje na to, ţe pokud jsou lidé/domácnosti příliš brzy přestěhováni do samostatného bydlení, můţe být následkem opětovné bezdomovství, je koncept „bydlení aţ po přípravě“ („housing ready“). Řešení (či zmírnění) ostatních sociálních, osobních či rodinných problémů, jako je alkoholismus, drogová závislost, úmrtí blízké osoby, rozpad manţelství nebo dluhy, je podle tohoto konceptu předpokladem úspěšné reintegrace v oblasti bydlení; tedy aţ úspěchy v jiných oblasti ţivota umoţňují úspěšný postup k dlouhodobému bydlení. V rámci tohoto konceptu je uplatňován systém tzv. vícestupňového (propustného) bydlení, který stanovuje jednotlivé stupně bydlení a na základě způsobilosti je jednotlivým klientům poskytován odpovídající stupeň bydlení. Kaţdý stupeň se vyznačuje určitým standardem kvality a jistoty bydlení, monitorování a kontroly. 16
Striktní rozlišování dvou výše uvedených konceptů je ovšem velmi zjednodušené a ideální intervence zpravidla, podobně jako v oblasti obecnějších nástrojů na posílení finanční dostupnosti bydlení, spočívají v diverzifikaci pomoci, kombinaci obou přístupů. Ačkoliv jsou mnohé programy řazeny mezi koncepty „housing first“, před nástupem do samostatného bydlení je i u nich podmínkou absolvování přípravy před nastěhováním a trénink sociálních dovedností (např. organizace SNL ve Francii nebo tzv. provázaný model v Dánsku). V takovém případě jsou bezdomovcům na přechodnou dobu poskytovány buď speciální byty (tréninkové byty, nekonvenční byty pro bezdomovce „skaeve huse“ v Dánsku) nebo je vyuţíváno systému tzv. plného prostřednictví, kdy klient nejdříve získává podnájemní smlouvu a teprve později smlouvu nájemní (Francie, Belgie). V praxi tak téměř vţdy jde spíše o určitý mix konceptů „housing first“ a „housing ready“. I iniciativy „bydlení místo ubytování“ v německých městech (např. Bielefeldu nebo Mnichově) nebo „trvalé bydlení co nejrychleji“ v norských městech, které jsou povaţovány za typické příklady uplatnění konceptu „housing first“, zahrnují určité prvky postupného přechodu k plně samostatnému bydlení. Benjaminsen a Dyb (2008) v rámci vlastní kategorizace uvádí rozdíly tří modelů intervencí v oblasti bezdomovství v bytové politice skandinávských zemí - model normalizační, model provázaných intervencí a vícestupňový model (tabulka 2). Tabulka 2: Tři modely intervencí proti bezdomovství ve skandinávských zemích Normalizační model
Provázaný model
Vícestupňový model
Nástroj
Přestěhování do nezávislého bydlení v samostatném bytě
Nezávislé bydlení po prozatímní fázi, z hostelu nebo podobných zařízeních do nezávislého bydlení
Hierarchie dočasného ubytování; nezávislé bydlení pro toho, kdo prokáţe schopnost bydlet samostatně
Metoda
Individuálně definovaná podpora
Provázání intervencí během prozatímní fáze, dočasné bydlení s podporou jako příprava pro přestěhování do standardního bytu Negativní spirála sociálního vyloučení je narušena adaptací na samostatné bydlení
Diferencovaný systém sankcí zaloţený na ubírání a zvyšování práv a výhod
Bezdomovec má stejné potřeby jako ostatní lidé, ale potřebuje určitou podporu, aby dosáhl příslušné kvality ţivota Zdroj:Benjaminsen, Dyb (2008). Ideologie
Bezdomovec se potřebuje naučit ţít samostatně a ne kaţdý bude úspěšný.
Podstatou „normalizačního modelu“ uplatňovaného v Norsku je poskytnout bezdomovcům co moţná nejdříve samostatné bydlení. Přístup vyţaduje celou škálu sociální sluţeb a různých druhů bydlení - od nájemního bydlení v běţných bytových domech po bydlení ve speciálních domech pro bezdomovce dánského typu; v zásadě se jedná o model upřednostňující koncept „housing first“. „Provázaný model“, jeţ své uplatnění našel v Dánsku, je charakteristický provázanou sociální pomocí během pobytu v sociálních bytech, a to po absolvování základní fáze v ubytovnách nebo obdobných formách dočasného bydlení. Kritice byl v poslední době podroben zejména model vícestupňového a přísně hierarchicky uspořádaného bydlení uplatňovaného ve Švédsku. Některé studie dokonce poukázaly na spojení mezi zavedením modelu vícestupňového bydlení a nárůstem počtu bezdomovců. Podle nich byl v mnoha
17
švédských městech v průběhu posledního desetiletí aplikován příliš rigidní model vícestupňového bydlení (obsahující příliš přísná pravidla pro postup do vyšších stupňů) a města tak paradoxně nyní čelí vyššímu počtu bezdomovců. Podstatou modelu je jiţ zmiňované definování jednotlivých stupňů bydlení (obrázek 1). Obrázek 1: Vícestupňový model sociálního bydlení ve Švédsku vlastní bydlení druţstevní bydlení regulérní nájemní bydlení přechodné smlouvy tréninkové byty skupinové bydlení
regulérní trh bydlení sekundární trh bydlení
azylový dům sociální ubytovny noclehárny
přechodné ubytování neformální sféra
instituce, nemocnice, bydlení u příbuzných/ přátel ulice Zdroj: Sahlin (2005)
Základním problémem švédského modelu je, ţe pouze velmi omezený počet bezdomovců dosáhl vrcholu vícestupňového bydlení (zpravidla regulérní nájemní bydlení) a většina z nich zůstává na niţších stupních; a to z důvodu velmi nízké propustnosti systému. I pro toho, kdo vytrvá, podrobí se přísnému dohledu, a vyhoví pravidlům, trvá několik let, neţ se dostane k samostatnému bydlení; navíc přísná kontrola a sankce spojené s porušováním pravidel by byly, například, v Anglii nepřípustné (Fitzpatrik, Stephens 2007). Sahlin (2005) poukázala na to, ţe se systém ukázal být ještě více diskriminační, neţ je tomu na volném trhu. Pokud bezdomovci nebyli (či nechtěli být) zařazeni do programu vícestupňového bydlení nebo v něm neobstáli, byli pak na volném trhu povaţováni za „vysoce riskantní nájemníky“. Systém vícestupňového bydlení tak může mít potenciální vliv na větší stigmatizaci cílové populace. Studie ukázala, ţe klienti v rámci programu postupují maximálně o stupeň nebo dva, neţ jsou vráceni zpět a nastupují prostup systémem znovu. Z toho důvodu pak systém vícestupňového bydlení ztratil důvěru jak u klientů, tak u sociálních pracovníků. Podstatou všech opatření v oblasti bezdomovství je opětovná integrace sociálně vyloučených domácností na „normální“ trh s bydlením, do trvalého bydlení mimo sociálně a prostorově vyloučené lokality. V souvislosti s integrací se mnohdy hovoří o ţebříčku integrace. Prvním stupněm procesu integrace je vůbec nalezení přístřeší, přičemţ platí, ţe pomocná ruka spolu s azylovým ubytováním (nebo jinou formou přechodného ubytování) by měla být nabídnuta dříve, neţ bezdomovec (domácnost s nejistým bydlením) skončí na ulici a přijme změnu ţivotního stylu. Osobní asistence je v první fázi nezbytná a většinou se jedná zejména o asistenci při jednání s úřady, obstarávání dokladů a vyřizování nároků na sociální dávky. Další fází je zprostředkování práce a její udrţení, dosaţení vlastního příjmu. Z hlediska bydlení hovoříme o integraci, pokud klient dosáhne samostatného bydlení. Jde ovšem pouze o „relativní integraci“; klienti sice uţ nejsou bezdomovci, ale ve velké většině případů zůstávají
18
chudí nebo nezaměstnaní. Předpokladem širší sociální integrace je především vyhnutí se sociální izolace, zvládnutí závislostí a zajištění adekvátního příjmu. Souhrnná zpráva o případových studiích různých programů reintegrace bezdomovců v Německu, Itálii a Irsku, a programů pro osoby ohroţené bezdomovstvím z důvodu chudoby nebo nezaměstnanosti v Rakousku, Dánsku a Švýcarsku (Giorgi 2003), uvádí klíčové aspekty programů umoţňující úspěšnou reintegraci. Zpráva zdůrazňuje podstatnou roli zajištění bydlení, dále návaznosti bydlení na jiné sluţby, osobní poradenství a kvalitu a ‚kulturu“ sluţeb: Role bydlení Potřeba ubytování a existence domova není jediným problémem bezdomovců, ale je velmi důleţitým krokem k normalizaci ţivotní situace. Kvalita a lokalita bytu, ve kterém je domácnost ohroţená či přímo postiţená bezdomovstvím ubytována, má vliv na úspěch reintegrace. Lokality s vysokým stupněm segregace (jež jsou charakteristické pro sociální byty v mnohých evropských zemích) napomáhají naopak posunu po spirále sestupné mobility. Návaznost bydlení na jiné služby Multi-dimenzionální podpora klientů (stejně jako spolupráce mezi organizacemi) je nezbytná pro úspěšnou reintegraci. Spolu s bydlením je nutné poskytovat pomoc při hledání práce, při zdravotních problémech, v oblasti sociálních vztahů. Osobní poradenství Jako klíčový se při poskytování sociálních sluţeb ukazuje osobní kontakt se sociálním pracovníkem. Osobní podpora dokáţe podpořit motivaci i pocit odpovědnosti klientů. Překonání sociální izolace je důležitým předpokladem úspěchu. Cílem programů by měla být podpora sociálních sítí, budování sociální vazeb i sociálního kapitálu. Relativizace úspěchu Neúspěch není neobvyklý, nicméně klienti by stále měli mít šanci zkusit to znovu. Pozitivní výsledky druhých i třetích pokusů o integraci ukazují, ţe je uţitečné sestavit plynulý plán, který umoţňuje „propad i návrat“. Dalšími podstatnými faktory, které ovlivňují úspěšnost reintegrace, je nalezení práce a obnovení sociálních vazeb. Zaměstnání a zvyšování kvalifikace jsou důleţité faktory pro dosaţení autonomie. Práce je nejen zdrojem finančních prostředků, ale také moţností navázat sociální kontakty a dosaţení opětovné sebeúcty a sebevědomí. Zajištění bydlení pro bezdomovce sice znamená konec bezdomovství, ale není to útěk z chudoby. Domácnosti mají většinou velmi nízké šance na pracovním trhu; řešením bývá krátkodobější a příleţitostná práce, ale i nelegální práce a vyuţití sociálních kontaktů, pokud existují. V rámci programů reintegrace se jako klíčová jeví osobní asistence a poradenství při řešení finančních obtíţí a administraci dluhů, coţ je zároveň základní nástroj prevence opětovného bezdomovství. Limitujícím faktorem pro úspěch jsou zdravotní problémy - mnoho bývalých bezdomovců totiţ trpí psychickými i dalšími zdravotními problémy a základem úspěchu je zejména udrţení závislosti na alkoholu (či jiných látkách) pod kontrolou. Mnoho bezdomovců rovněţ tíţí osamělost a sociální izolace. Po nastěhování do nového bydlení obyčejně zpřetrhají bývalé vazby s jinými bezdomovci a ţádné jiné jiţ nemají. Velmi důleţitá je alespoň formální osobní podpora z řad sociálních pracovníků, neboť to jsou vůbec jediné sociální kontakty klientů bezprostředně po přestěhování.
19
Konkrétní příklady nástrojů Na základě informací z celé škály zdrojů (přehledy „dobré praxe“, hodnotící zprávy k programům, rozhovory s pracovníky organizací v zahraničí) jsme provedli výběr tzv. příkladů dobré praxe v oblasti nástrojů bytové politiky zaměřených na pomoc osobám sociálně vyloučeným či akutně ohroţených sociálním vyloučením s nedostatečnou kompetencí k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení ve vyspělých evropských zemích, přičemţ do přehledu byly vybrány zejména ty nástroje, které jsou nějakým způsobem uplatnitelné v České republice a které vedou k sociální reintegraci (a nikoliv posilování sociálního či prostorového vyloučení). V přehledu tak, například, záměrně chybí nástroje, které předpokládají masovou výstavbu obecních (či sociálních) bytů, jeţ by byly v ČR z pohledu výdajů státního rozpočtu neudrţitelné, jen těţko politicky průchodné a které i ve vyspělých zemích v minulosti vedly často naopak k posílení procesů sociální a prostorové segregace (koncentrace cílových domácností na sídlištích sociálního bydlení). Záměrně byly vybírány ty nástroje, které se snaţí moderním způsobem kombinovat soukromé a veřejné finance, vedou k prostorové a sociální integraci, a pro tento účel vyuţívají, alespoň do určité míry, i soukromého nájemního bytového fondu. Navíc jsme se soustředili zejména na ty přístupy, které vedou k zajištění dlouhodobého nájemního bydlení, tedy zajištění posledního stupně na ţebříčku reintegrace; poskytování nocleháren či dočasného a azylového bydlení (ubytoven, azylových domů, domů na půl cesty atd.) ze strany obcí či charitativních a neziskových organizací se totiţ mezi jednotlivými zeměmi tolik neliší a je velmi podobné situaci v ČR. Hlavním deficitem českého systému přitom je, jak uvedeme dále, právě přechod do dlouhodobého nájemního bydlení, tedy naplnění smyslu reintegrace, jeho dokončení, završení. Z důvodu tohoto deficitu je pak systém uplatňovaný v ČR neefektivní a pro většinu klientů i neúspěšný.
Francie Klientům (bezdomovcům, domácnostem akutně ohroţeným sociálním vyloučením, lidem s nedostatečnou kompetencí pro udrţení nájemního bydlení, ale i širším skupinám domácností, pro které je bydlení na volném trhu nedostupné) vybraných místními organizacemi sociálních sluţeb nebo ve spolupráci s nimi je prostřednictvím neziskových organizací (PACT) zajišťováno formou tzv. prostřednictví dlouhodobé soukromé nájemní bydlení. Obecně existují dva stupně takového prostřednictví, přičemţ kaţdý je vhodný pro jiný typ klientů: 1. úplné prostřednictví - klient je podnájemníkem neziskové organizace Prostředník (nezisková organizace) si byt najímá od soukromého pronajímatele a dále jej podnajímá klientovi; nezisková organizace hradí náklady spojené s bydlením soukromému pronajímateli. Program sniţuje rizika pronajímatele, na druhé straně však vyţaduje více odpovědnosti ze strany neziskové organizace. Nájemník (klient) je povinen hradit náklady neziskové organizaci. Úloha prostředníka (neziskové organizace) je následující:
vyhledávání vhodných volných bytů, jednání s pronajímateli; výběr potenciálních nájemníků; asistence a pomoc klientům při řešení otázek a problémů spojených s bydlením; placení nájemného a administrace spojená s pronájmem. 20
2. částečné prostřednictví (sociální mediace) – klient je nájemníkem uvedeným v nájemní smlouvě s pronajímatelem Nezisková organizace se zaručí soukromému pronajímateli za nájemníky - garantuje placení nájemného a v případě problémů intervenuje; nájemní smlouva je uzavřena přímo mezi soukromým pronajímatelem a klientem. Organizace zaměřující se pouze na částečné prostřednictví působí víceméně jako realitní kanceláře (tzv. sociální realitní kanceláře AIVS). Klient je v normálním postavení nájemníka; úloha prostředníka (neziskové organizace) je v tomto případě následující:
vyhledávání vhodných volných bytů, jednání s pronajímateli; výběr potenciálních nájemníků; asistence a pomoc klientům při řešení otázek a problémů spojených s bydlením.
V první fázi je pro klienty s nedostatečnou kompetencí k udrţení dlouhodobé nájemní bydlení pro přechodné období vyuţíváno plného prostřednictví, tj. nájemní smlouva je uzavírána mezi prostředníkem (neziskovou organizací) a soukromým pronajímatelem, klient je pak podnájemníkem neziskové organizace. Ve druhé fázi pak smlouva přechází na klienta (klient je nájemníkem) a je uzavírána aţ na dobu neurčitou. Přechod do druhé fáze je moţný, pouze pokud domácnost platí včas nájemné i ostatní náklady spojené s bydlením, udrţuje byt, respektuje sousedy a uskutečňuje kroky, které vedou k bezproblémovému samostatnému bydlení. Není-li to z pohledu neziskové organizace nutné, je moţné, aby domácnost vstoupila rovnou do druhé fáze – částečného prostřednictví; některé neziskové organizace ani plnou formu prostřednictví neposkytují. Právní rámec této formy spolupráce neziskového sektoru a soukromých pronajímatelů je dán Loi Besson z 31. května 1990 a Loi de lutte contre les exclusions z 29. července 1998. Garance (pojištění proti riziku nesplácení nájemného a pojištění proti riziku vzniku škody na vybavení bytu) je poskytována formou speciálních pojistných produktů (plně komerčních, i kdyţ v některých případech pro tento pojistný produkt poskytuje druhotnou garanci státní fond); pojistné hradí neziskové organizace. Financování programu prostřednictví je pak do velké míry zajištěno z dotací pro neziskové organizace nebo neziskové sociální realitní kanceláře (AIVS):
náklady spojené s provozem neziskové organizace: o Aide aux suppléments de gestion locative - finanční podpora pro asistenci při vyjednávání s pronajímatelem, pomoc při řešení problémů spojených s bydlení i případných jiných problémů domácnosti, asistence a příprava nájemníka (podnájemníka) na postupný přechod do samostatného bydlení. o Grant z FSL Fond Social Logement, který financuje a spravuje regionální rada v rámci PDALPD Programme Départemental d´Aide au Logement des Plus Démunis. náklady spojené s rekonstrukcí bytu či úpravou bytu dle potřeb klienta: o Aide à la gestion locative adaptée - PLA, PST - v rámci těchto programů je moţné poskytnout soukromému pronajímateli dotaci na rekonstrukci bytu za podmínky, ţe tento byt pronajme sociálně slabší domácnosti za niţší nájemné na dobu nejméně 9 let.
V rámci programu PST (resp. PLA) jsou financovány prostřednictvím neziskové organizace rekonstrukce bytů soukromých pronajímatelů (aţ do 70 % celkových nákladů), které jsou pak za niţší nájemné pronajímány cílovým domácnostem. Pronajímatel se zavazuje pronajímat
21
daný byt za těchto podmínek po dobu 9 let. Nájemníky vybírá nezisková organizace ve spolupráci s místními poskytovateli sociálních sluţeb na základě stanovených kritérií. Náklady spojené s účetními výkazy, s vedením práce na rekonstrukci a asistencí klientů hradí nezisková organizace (ta pak získává potřebné zdroje z programu PST). Pro soukromé pronajímatele je podmínkou pro zapojení do programu uzavření smlouvy s Agence national de l´habitat (ANAH). Na základě této smlouvy mohou vedle částečné úhrady nákladů rekonstrukce bytu pronajímatelé získat další výhody - daňový základ pro daň z příjmu z nájemného se jim můţe sníţit o 30 %, resp. 60 %. Podmínkou úspěchu programu prostřednictví je příprava na vstup do dlouhodobého bydlení (hledání finančních moţností pro placení nájmu z vlastních zdrojů, příp. ze sociálních dávek, vysvětlení práv a povinností souvisejících s nájmem, příprava pro bezproblémové uţívání bytu atd.). Při převzetí bytu je úkolem organizace uvést klienta do nového bydlení, seznámit ho s okolím i se sousedy. Klíčovou činnost představuje prevence problémů spojených s nájmem (zejména neplacení, poškození bytu, konflikty se sousedy) prostřednictvím konzultace s klienty, monitorováním plateb, kontaktů se sociálními pracovníky, kontaktů s pronajímatelem. V případě nutnosti jsou zaváděny splátkové kalendáře, je uplatňována moţnost zpoţděné platby, pomoc s eventuální opravou bytu, pomoc s uhrazením vzniklé škody či mediace konfliktu s okolím. Při přístupu ke klientům je podstatná blízkost a sociálněpedagogický přístup. Součástí tohoto přístupu a motivace klientů jsou také sankce v případě porušení povinností podnájemníka (nájemníka) i případná výpověď z nájmu. Program MOUS je povaţován za poslední moţnost, pokud ţádný jiný nástroj v rámci plánu PDALPD5 (prostřednictví) nemůţe být pouţit. V rámci programu MOUS jsou poskytovány finanční prostředky na náklady spojené s koupí bytů, které nakupují neziskové organizace, organizace HLM nebo obce (neziskové organizace tak nezprostředkovávají bydlení, ale samy nakupují byty a provádějí pronájem bytů). MOUS poskytuje státní finanční prostředky na výdaje spojené s nákupem bytu, na účetní výdaje a na rekonstrukci bytů. Nájemníkem v těchto bytech jsou domácnosti v sociálně velmi znevýhodněném postavení. Dopředu je nutné znát profil domácnosti a jejich potřeby, byty jsou pak přizpůsobeny domácnostem. V některých případech jsou domácnosti zapojené do rekonstrukce bytů. O účast v programu mohou ţádat neziskové organizace, které prokáţou schopnost koordinovat jednotlivé iniciativy a které mají místní podporu obce; o dotaci mohou také ţádat obce nebo HLM a Sociétés d´Economie Mixtes. Jestliţe organizace není schopna samostatně zajistit sociální péči i technickou práci spojenou s nákupem nemovitosti a její rekonstrukcí, mohou se o dotace ucházet dvě organizace. MOUS je velmi flexibilní nástroj, co se týče rozsahu projektů, iniciátorů i územní implementace. Příklad 1: Využití programů PLA v regionu Nord Pas de Calais6 V rámci programu PLA jsou neziskovými organizacemi rekonstruovány byty soukromých pronajímatelů a následně podnajímány za sociálním účelem (forma úplného prostřednictví). Převáţně se jedná o byty v bývalých dělnických koloniích. Pokud klienti potřebují 5
PDALPD (Plan Départemental d´Action pour le Logement des Personnes Défavorisées) představuje plán, který připravuje Okresní rada ve spolupráci s místními poskytovateli sociálních sluţeb. Plán se týká popisu situace v okrese a strategií při poskytování bydlení osobám ve znevýhodněném postavení. Okresní rada z hlediska decentralizace samosprávy má kompetence v oblasti sociální péče. 6 Vanoni, D., I. Benjamin. 1998. „Bilan et conditions de montage des opérations d´habitat d´insertion dans le Nord Pas de Calais“ Commande de l´Observatoire Régional de l´Habitat et de l´Aménagement du Nord Pas de Calais. Recherche Sociale ročník (číslo)
22
poskytování sociálních sluţeb, sociální sluţby zajišťuje nezisková organizace. Program je určený pro klienty, jejichţ příjem nepostačuje ke vstupu do sociálního bytového fondu. Velká část domácnosti se potýká s celou řadou i jiných neţ finančních problémů; nepatří mezi zjevné bezdomovce, ovšem ţije v bytech nevyhovující kvality, v ubytovnách, v přeplněných bytech, „spoluţije“ s jinými domácnosti, blíţí se jim vystěhování, apod. O přidělování bytu rozhoduje nezisková organizace, organizace HLM, obec a další místní aktéři. Základním kriteriem je příjem domácnosti; navíc obce často přidávají i kritérium trvalého bydliště v obci, neboť nechtějí řešit problémy „cizích chudých“. Konkrétní kritéria přidělování bytů závisí na konkrétní aglomeraci. Například ve městě Lille existuje v kaţdé čtvrti komise sloţená ze zástupců poskytovatelů sociálních sluţeb, sociálních pracovníků z místních sdruţení a zástupců organizace HLM a PACT. Nezisková organizace (PACT) vybírá byty ve shodě s potřebami a profilem domácnosti, která je v nouzi a je vybrána do programu. Na základě potřeb domácnosti je také vybrána lokalita. Domácnostem jsou přidělovány spíše menší byty, aby náklady na vytápění byly únosné. Problémem však je poměrně dlouhá čekací doba na získání bytu (aţ 2 roky). Doprovodné sociální sluţby mají dvě základní fáze. První fáze začíná minimálně tři měsíce před přestěhováním (můţe to však být i dva roky před stěhováním); přestěhováním pak začíná fáze druhá. První fáze se soustředí na přípravu domácnosti pro následné stěhování, v některých případech se domácnost podílí na rekonstrukci bytu. Přestěhování bez předchozí přípravy je vnímáno jako riskantní. Druhá fáze se soustředí na stabilizaci domácnosti prostřednictvím integrace domácnosti do normálního ţivota, tj. začlenění do běţných sousedských vztahů, začlenění do lokality, nalezení práce atd. Sociální pracovník poskytuje domácnosti pomocnou ruku (např. vzdělávací činnost, pomoc s rozpočtem domácnosti, asistence při hledání práce) a asistuje při řešení eventuálních problémů. Klíčová je pomoc při dosaţení vyrovnaného rozpočtu domácnosti a při řešení dluhů. Přestěhování obvykle znamená pozitivní období, které dynamizuje domácnost a domácnost obvykle je ochotna a schopna řešit i jiné problémy. Pouze ve vzácných případech není domácnost ochotna se o byt starat; většinou domácnosti samy zvládají drobné opravy a dbají o čistotu bytu a okolí. Pro mnohé domácnosti je nový byt impulsem k opětovnému navázání sociálních vazeb, neboť uţ se neostýchají pozvat si známé a přátele. Velkým problémem zůstává nalezení stabilnějšího pracovního poměru. Bariérami úspěchu reintegrace je zejména fakt, ţe mnohé obce nechtějí znevýhodněné domácnosti na území své obce. Další bariéru představují poměrně vysoké náklady rekonstrukcí. Z hlediska výsledků programu je úplný neúspěch reintegrace vzácný; pouze ve výjimečných případech se byt stane „brlohem“ nebo domácnost přestane platit nájemné. Příklad 2: Nezisková organizace SIRES (sociální realitní kancelář, AIVS) v okrese Morbihan U tohoto programu je nájemní smlouva na rozdíl od sociálního bytového fondu (HLM) více přizpůsobena na potřeby klienta; zároveň je však nutné monitorovat profil domácnosti tak, aby byl zachován sociální účel programu. Klienti přecházejí z přechodného bydlení do dlouhodobého samostatného bydlení a stávají se nájemníky soukromých pronajímatelů (jedná se o formu částečného prostřednictví). Nezisková organizace mající statut sociální realitní kanceláře AIVS (Agence immobiliére á vocation sociale) zajišťuje zprostředkování a sociální doprovázení:
23
SIRES – SIRES, nezisková organizace typu AIVS, disponuje v okrese Morbihan 500 byty hlavně soukromých pronajímatelů, ale i obcí. Zhruba na 200 bytů zaměstnává 5 terénních pracovníků, jednoho poradce, dva administrativní pracovníky a ředitele; forma prostřednictví při pronajímání bytů: částečné prostřednictví; klient: lidé, jeţ mají práci, ale kvůli nízkému příjmu nebo pracovní smlouvě na dobu určitou nedosáhnou na byt na volném trhu; výběr klientů zajišťuje nezisková organizace; ta také poskytuje doprovodné sociální sluţby; bytový fond: soukromý nájemní bytový fond, zaměstnanci SIRES vyhledávají vhodné byty a vyjednávají se soukromými pronajímateli; výše nájemného a finanční podpora: výše nájemného je buď trţní, nebo niţší kvůli rekonstrukcím v rámci sociálního programu (majitel dostane finanční prostředky na rekonstrukci a musí se zavázat k niţšímu nájmu po určitou dobu). Klient platí nájem ze svých zdrojů a případně z příspěvku na bydlení, pokud na něj má nárok. SIRES poskytuje pronajímateli záruku pomocí soukromého pojištění uzavřeného pro celou síť organizací SIRES ve Francii; finanční zdroje: asistence při uzavíraní smlouvy a při řešení problémů spojených s bydlením – státní grant; asistence při správě a hledání vhodných bytů – regionální grant; provize od pronajímatele (jako realitní kancelář).
Velice pozitivní stránkou programu oproti bydlení v sociálních bytech HLM je rozmístění bytů a jejich lokace (více v centru, v blízkosti sluţeb). Velikost bytů také více odpovídá poţadavkům klientů. Nájemní smlouva je rovněţ lépe přizpůsobena potřebám klienta, avšak nájem můţe být poměrně vysoký, aţ na úrovni trţního nájemného, pokud pronajímatel nedostal dotaci na rekonstrukci bytu, která by ho zavazovala k výběru niţšího nájemného. Limitujícím faktorem programu je nezaručitelnost trvalosti bytového fondu. Jelikoţ byty patří soukromým pronajímatelů, projekty jsou závislé na vůli pronajímatelů. Zejména obtíţné je udrţení bytů v programu při napjaté situaci na trhu s nájemním bydlením, tj. při nízké nabídce (resp. vysoké poptávce). Příklad 3: Nezisková organizace Solidarités nouvelles pour le logement (SNL) v okrese Essonne SNL představuje neziskovou organizaci, která poskytuje úplné prostřednictví, resp. která vlastní svůj bytový fond. Ve Francii existuje šest okresů s tímto sdruţením a sdruţení spravuje a vlastní přibliţně 700 bytů. V zásadě jde o přechodné bydlení na 2-4 roky; ve skutečnosti ale klienti, kteří mají nízkou schopnost samostatného bydlení, zůstávají déle (přibliţně 10 % případů). Konkrétně SNL v okrese Essonne spravuje 375 bytů; zaměstnává ředitele, 12 sociálních pracovníků, 2 pracovníky správy bytového fondu, jednoho pracovníka zajišťující přestěhování, jednoho asistenta a jednoho účetního. Výběr klientů zajišťuje sdruţení prostřednictvím svých pracovníků a dobrovolníků. Sdruţení zároveň spolupracuje s místními poskytovateli sociálních sluţeb. Vybíráni jsou lidé, kteří se vlivem různých okolností ocitli v nouzi, avšak mají potenciál se opět integrovat, i osoby v sociálně velmi znevýhodněném postavení, stejně jako dlouhodobí bezdomovci. Byty jsou roztroušené v rámci území okresu ve městech i vesnicích. Vlastní bytový fond organizace byl pořízen z různých finančních zdrojů: sbírky (10 %), granty ze státního rozpočtu na koupě a rekonstrukce bytů (77 %), úvěry (13 %). Zaměstnanci a dobrovolníci se snaţí hledat příleţitosti koupě levných bytů; jednají s majiteli bytů (často obcemi) a snaţí se koupit nemovitosti za cenu co nejniţší (pro obce je argumentem sociální účel následného
24
vyuţití). Sociální pomoc a asistence se soustřeďuje na oblast bydlení, práce, administrativy, hospodaření domácnosti i ostatní problémy běţného ţivota. Sluţby poskytují sociální pracovníci zaměstnaní v organizaci i dobrovolníci působící v místě bydliště klienta, kteří se s klientem pravidelně scházejí, komunikují s ním, případně se i „kamarádí“. Cílem je opětovná integrace klientů do ekonomických i sociálních sítí. Nutnou podmínkou programu je zaloţení místní skupiny dobrovolníků, podpora místní samosprávy a místních sdruţení; organizace musí získat v lokalitě důvěru a dostatečně komunikovat s místními institucemi, organizace zároveň musí mít pracovníky znalé v oblasti stavebnictví nebo spolupracovat s organizací, která se zaměřuje na nákup nemovitostí. Práce se sociálními pracovníky a dobrovolníky umoţňuje komplexní sociální poradenství a pomoc. Rozmístění bytů v různých částech okresu usnadňuje integraci a brání před stigmatizací klientů. Nevýhodou je nutnost zajištění vhodných pracovníků zajišťujících průběh koupě bytů a jejich rekonstrukci (existuje však moţnost zaloţení zvláštní organizace, která se specializuje speciálně na nákup a rekonstrukci nemovitostí pro tyto účely). Existence programu je také závislá na grantech určených na financování nákupu a rekonstrukce nemovitosti.
Německo V Německu existují dva zákony upravující práva a povinnosti související s akutním ohroţením nedostupnosti bydlení. Jedná se o sociální zákony II a XII, tzv. SGB II a SGB XII. Na základě těchto zákonů je povinností obce postarat se o ubytování sociálně nejslabších; na druhé straně jsou také na základě tohoto zákona poskytovány dotace na příslušné programy. V některých spolkových zemích je tak přespávání na ulici vnímáno jako porušení tohoto zákona a policie je povinna nabídnout bezdomovcům ubytování. Příklad 1: Projekt „Unterkünfte – besser (ist) wohnen“ v Bielefeldu Hlavním cílem projektu je sníţit počet klientů ubytoven pro bezdomovce prostřednictvím integrace do systému nájemního bydlení. Projekt je zaloţen na spolupráci města Bielefeld, neziskových organizací i soukromých pronajímatelů; náklady jsou hrazeny z ušetřených prostředků spojených se správou ubytoven, bezúročného odkladu plateb spojených se správou nemovitostí obecní bytové společnosti (BGW) a grantu ze zemského programu spolkové země Severní Porýní – Vestfálsko na „sníţení bezdomovství a zajištění dlouhodobého bydlení“. Projekt se skládá ze čtyř základních pilířů:
Krátkodobé bydlení v ubytovně - ubytování je spojené se sociální prací zaměřenou na zajištění medicínské, psychosociální/sociálně-psychiatrické péče a zajištění po materiální stránce. Integrace do systému nájemního bydlení – část klientů ubytoven je za doprovázení a podpory sociálních pracovníků integrována do systému dlouhodobého nájemního bydlení. V sociálně-psychologickém poradenství, jeţ započalo jiţ v ubytovnách, je pokračováno; následné poradenství trvá ještě 18 měsíců. Současně je vedena spolupráce s pronajímateli všech právních forem; z finančních zdrojů programu je poskytována pronajímatelům garance splácení nájemného. Aktivity zahrnují: o oslovení pronajímatelů - soukromých pronajímatelů, Bielefeldské neziskové bytové společnosti a bytové společnosti města Bielefeld (BGW);
25
o úzká spolupráce s pronajímateli - zajišťuje specialista znalý problematiky pojištění bytů (tzv. poolmanager); o poradenství a konzultace sociálních pracovníků při stěhování a následném řešení konkrétních problémů; o uplatnění garance v podobě zaplacení neuhrazeného nájemného.
Speciální nabídka bydlení pro duševně nemocné bezdomovce. Nabídka bydlení v komunitách pro drogově závislé bezdomovce a bydlení v komunitách pro samostatně žijící ženy bez domova.
Hlavním poskytovatelem bytů v rámci projektu je obec (resp. obecní bytová společnost) a bytová společnost Bielefeldské neziskové společnosti; stále více se však i vzhledem ke krizi bytového trhu v Německu do programu zapojují i soukromí pronajímatelé (získávající garanci splácení nájemného sniţující jejich rizika vyplývající z poskytování bydlení bezdomovcům). Projekt je ukázkovým příkladem spolupráce obce, neziskových organizací a soukromých pronajímatelů. Příklad 2: Obecní nájemní bydlení - Kolín n. Rýnem Město Kolín n. Rýnem se zaměřuje při řešení otázky bezdomovců na propojení sociální péče a sluţeb pro nezaměstnané. Z toho důvodu také sociální odbor města spolupracuje nejen s neziskovým sektorem zaměřeným na bezdomovce, ale také s tzv. ARbeitsGEmeinschaft (ARGE) Köln, společností zprostředkující nezaměstnaným práci. Cílem je zejména vytvoření prostředků pro získání bytů a pro prevenci ztráty bydlení. Klienty programu, řízeného tentokrát výhradně obcí, jsou osoby ve velmi znevýhodněném postavení na trhu bydlení. Sociální pracovníci obce úzce spolupracují s ostatními poskytovateli sociálních sluţeb ve městě, kteří poskytují pomoc v oblasti hledání práce, drogové závislosti, alkoholismu. Obci patří 5400 bytů (spravovaných obecních bytovou společností) rozmístěných na území města převáţně v malých bytových domech. Část bytového fondu je přímo rezervována pro klienty, kteří nemají kapacitu si udrţet samostatné bydlení; část bytů je pak určena pro ty, kteří jsou za minimální asistence schopni samostatného bydlení, ale potřebují pomoc na trhu práce. V těchto bytech hradí nájemníci nízký sociální nájem - měsíční náklady na m2 bytové plochy činí přibliţně 11 EUR, sociální nájemné je pak 5,10 EUR. Zdrojem financí pro pokrytí rozdílu je přitom opět obec. Program je hodnocen jako účinný, neboť v milionovém městě ţije jen zhruba 150-200 osob bez přístřeší; program však existuje jen díky velké finanční pomoci města, které si jako jedno z nejbohatších měst v Německu takové financování můţe dovolit. Příklad 3: Nezisková organizace – Initiative Bauen-Wohnen- Arbeiten (IBWA) Nezisková organizace IBWA získala do svého vlastnictví od města kasárna o velikosti 6000 m2, která opravila na byty. Klientům programu byla poskytnuta moţnost aktivně se účastnit rekonstrukce kasáren, následně získat byt v kasárnách a i po získání nájemního bytu se dále podílet na správě bytů. Nezisková organizace poskytuje klientům sociální poradenství, poskytuje práci v rámci organizace i pomáhá s hledáním práce mimo organizaci. Finanční prostředky na chod programu představují grant od zemské vlády a úvěr, na který zemská vláda poskytla záruky. Výhodou programu je, ţe klienti se účastní budování bytu a jsou jiţ od začátku aktivní, program jim také poskytuje zaměstnání.
26
Příklad 4: Nezisková organizace „Sociale Wohnraumhilfe Hannover“ (SWH) v Hannoveru Nezisková organizace pro pomoc v sociálním bydlení (Sociale Wohnraumhilfe Hannover – SWH) byla zaloţena jako zprostředkovatelská agentura s cílem organizovat bydlení a sociální pomoc pro osamělé bezdomovce. Organizace disponuje 170 nájemními byty ve vlastnictví obce i soukromých bytových společností (soukromých pronajímatelů) – tyto byty byly nově postaveny nebo rekonstruovány bytovými společnostmi obce, neziskových organizací či soukromých pronajímatelů za pomoci zvláštních k tomu určených grantů a poté byly předány do správy (nikoliv do vlastnictví, ani do pronájmu, pouze do správy) neziskové organizace SWH – ta pak zprostředkovává pronájem bytů klientům z řad bezdomovců (nájemní smlouva je uzavřena mezi vlastníkem bytu a klientem) a poskytuje sociální podporu tak dlouho, jak je to potřebné. SWH se v zásadě chová jako majitel bytů (i kdyţ je pouze jejich správcem) a provádí, jako sociální poskytovatel, poptávkou vyvolanou sociální péči pro všechny nájemníky; ve spolupráci s obcí (výplata příspěvků, sociálních dávek) garantuje vlastníkům příjem z nájemného. Příklad 5: Integrovaný systém podpory pro bezdomovce v Duisburgu (ZABV) Ve spolupráci s městem Duisburg nabízí Diakonie Duisburg sociální sluţby a pomoc při překonání bezdomovectví a nalezení bydlení a práce tzv. pod jednou střechou, integrovaný systém (ZABV). Specifičností a výhodou systému je, ţe všechny sociální sluţby jsou nabízeny na jednom místě; včetně pomoci (zprostředkování) samostatného nájemního bydlení. Aktivity diakonie zahrnují zejména:
vstupní sociální a psychologické poradenství; zabezpečení hygienických potřeb; pomoc při získání dokladů, trvalé adresy, zprostředkování při získání adekvátního bydlení (nájemní bydlení nebo podporované bydlení s vysokým stupněm sociální podpory); zprostředkování při získání sociálních dávek; zajištění nutných finančních prostředků na první dny; seznámení s Jobcentrem Diakonie.
Cílem je integrovaná pomoc z různých segmentů sociální sluţeb a omezení komplikovanosti procesu integrace bezdomovců. Pozitivem je zaměření na přesné potřeby klienta a tak hospodárnější sluţba, neboť klienti, kteří se obejdou bez výraznější sociální podpory a sociální sluţeb, nejsou ubytováni v ubytovnách s nejvyšším stupněm sociálních sluţeb, nýbrţ velmi rychle mohou přejít do samostatného bydlení. Zprostředkování při získání adekvátního bydlení se týká zejména obecních bytů, ale nikoliv výhradně; diakonie si ve spolupráci s obcí a jinými pronajímateli vede a aktualizuje databázi vhodných nájemních bytů. Příklad 6: Integrační model pro bezdomovce, Freiburg (AWV) Freiburg patří k městům s poměrně vysokou úrovní nájemného, ale zároveň uţ ne tak vysokou úrovní příjmů. Zvýšená poptávka po bydlení je dána v tomto městě mimo jiné tím, ţe Freiburg je zejména studentské a kulturně atraktivní město. Úřad pro zajištění potřeb bydlení (AWV) fungující v rámci městského úřadu proto inicioval projekt, který by vedl k integraci bezdomovců na trh s bydlení a zajištění finančně dostupných bytů pro domácnosti v krizi. Na projektu spolupracuje město Freiburg spolu s bytovou společností Freiburská městská výstavba, s.r.o. (obecní podnik spravující asi 10 000 bytů a zároveň developer komunálního i
27
soukromého bydlení) a s neziskovými organizacemi, které zajišťují sociální sluţby. Projekt má zejména tři cíle: zajištění bydlení domácnostem ve stávajících bytech pro domácnosti, kterým by mohlo hrozit stěhování; posílení výstavby bytů pro domácnosti s handicapovanými členy (výstavbu zajišťuje Freiburská městská výstavba, s.r.o.); a zajištění bydlení pro bezdomovce (tréninková fáze bydlení). Právě „tréninkové bydlení“ se zajištěním sociálních sluţeb představuje jakousi mezifázi mezi krizovým ubytováním pro bezdomovce (většinou zajišťuje Diakonie) a nejvyšším stupněm, samostatným obecním nájemním bydlením; integrační systém lze tedy povaţovat za určitý model vícestupňového propustného bydlení. Cílovou skupinu tvoří bezdomovci (bezdomovci z krizových ubytovacích zařízení nebo potenciální bezdomovci v nejistém bydlení), kteří nedosáhnou na byt na volném trhu a i získání obecního bytu je pro ně obtíţné. Tyto domácnosti ovšem musí mít potenciál (i motivaci) za pomoci sociálních pracovníků v budoucnu zvládnout samostatné bydlení. Pro tréninkové bydlení má AWV k dispozici 30 obecních bytů spravovaných společností Freiburská městská výstavba, s.r.o., které jsou rozmístěny po různých částech města, coţ umoţňuje reintegraci bezdomovců. Tento mezistupeň (tréninkové bydlení) se v podstatě skládá ze tří fází: 1 aţ 2 měsíce je prováděna příprava na nastěhování (přípravná fáze), pak následuje nastěhování a tréninková fáze, kdy se klient stává podnájemníkem AWV, a pokud klient plní podmínky programu (spolupracuje a platí řádně nájemné), pak je s ním následně uzavřena přímá nájemní smlouva s obcí a probíhá tzv. konsolidační fáze. Konsolidační fáze jiţ představuje normální nájemní bydlení. Optimální délka trvání tréninkové a konsolidační fáze je dohromady jeden rok. Rozhodnutí, zda a kdy přejde podnájemník do vztahu nájemního, je společně učiněno AWV a správcem (Freiburská městská výstavba, s.r.o.). Do doby přechodu garantuje AWV správci včasné placení nájemného, zajištění sociálních sluţeb pro klienty (většinou poskytuje nezisková organizace) a bezproblémový průběh bydlení klientů či případné včasné řešení konfliktů. Tzv. sociální doprovod v tréninkové a konsolidační fázi je závislý na stanoveném individuálním plánu klienta. Po ukončení konsolidační fáze by klient měl být schopen bydlet jiţ samostatně a řádně platit nájem (z příjmu nebo prostřednictvím sociálních dávek). Pokud se v rámci zmiňovaných fází ukáţe, ţe vlivem duševního nebo jiného postiţení je nutná další podpora a poradenství, sociální sluţby jsou dále prováděny v rámci programu bydlení s podporou pro postiţené. Nevýhodou programu je zapojení pouze jednoho pronajimatele bytů (obce), avšak snahou je postupné rozšiřování a zapojení jiných typů pronajímatelů (soukromých pronajímatelů).
Rakousko Příklad 1: Středisko pro bezpečný nájem ve Vídni (FAWOS) Středisko pro bezpečný nájem (FAWOS) je snadno přístupné poradní centrum, které podporuje lidi ohroţené ztrátou bytu s cílem předejít jejich vystěhování. Středisko nabízí krizový zásah formou informací a rady, coţ představuje souhrnnou analýzu problémů a informaci o moţných řešeních (finanční plán, právní nároky), jakoţ i kontakt s majitelem/právníkem, dohodu o odkladu splátek nájemného a ve speciálních případech téţ získání mimořádného grantu od města Vídeň na krytí nedoplatků na nájemném. Program operují neziskové organizace, ale účastní se jej i místní soudy, místní správní orgány (jako financující orgán, plus tři členové z městského odboru sociální péče); neformálně se účastní různí soukromí majitelé domů, bytové organizace s ručením omezeným a neziskové
28
organizace vlastnící sociální nájemní bydlení. Jednou ze slabých stránek projektu je malý prostor pro terénní práci zejména vlivem nedostatku financí. Příklad 2: Program „Soziale Schiene“ ve Vídni Program je určen pro bezdomovce nebo osoby, kterým hrozí bezdomovství, a pro které zároveň není z nějakého důvodu dostupné bydlení v rámci základního systému komunálního a jiného veřejně financovaného sociálního bydlení (bydlení neziskových organizací). Důvodem nutnosti zvláštní podpory můţe být nouzová situace, diskriminace, nedostatek informací nebo osobní potíţe při řešení těchto problémů. Pro tyto klienty bylo zřízeno speciální oddělení magistrátu, které představuje kontaktní místo pro shromaţďování ţádostí o ubytování. Různé organizace sociální péče, nebo i bezdomovci sami, předkládají ţádosti o ubytování a jsou jim nabízeny byty z volného fondu sociálních bytů. Klienty jsou zejména dvě skupiny osob: klienti jiţ participující v integračních programech (60 %) a bezdomovci (40 %). Příslušné oddělení magistrátu se zabývá pouze přidělování dostupného bydlení; v oblasti sociální práce spolupracuje s místními poskytovateli sociálních sluţeb. Účastníky programu je celá řada institucí: bytový odbor magistrátu, jako odpovědný útvar za tento projekt, další odbory magistrátu (zejména sociální odbor), a poskytovatelé sociálních sluţeb; programu se účastní i správce obecních bytů Vídeňské bydlení (Wiener Wohnen) a poradní centrum pro lidi hledající byt s niţším neţ trţním nájemným Bytová sluţba Vídeň (Wohnservice Wien). Program však nezahrnuje konsistentní doprovodný integrační program pro klienty.
Belgie Příklad 1: Agentura sociálního nájemního bydlení (SRA) Agentury sociálního bydlení (SRA) byly v Belgii zaloţeny za tím účelem, aby část soukromých nájemních bytů vyuţily pro účely bydlení sociálního. SRA je vţdy nezisková organizace, která zprostředkovává nájemní bydlení mezi sociálně ohroţenými nájemníky a soukromými pronajímateli; při této činnosti spolupracuje s veřejnými orgány, které zajišťují její právní status a zároveň subvencují její činnost, a s poskytovateli sociální péče. SRA působí jako prostředník mezi nájemníky a soukromými pronajímateli s cílem dosáhnout dlouhodobé nájemní smlouvy, a to za nájemné, které je niţší neţ trţní. Pro tento účel motivuje soukromé pronajímatele následujícími nástroji: záruka platby nájemného; záruka náhrady škody a opětovného vybavení bytu před koncem nájmu, pokud ke škodě na vybavení či bytu dojde; a kompletní správa bytu včetně výběru nájemného. SRA na svou činnost dostávají subvence z veřejných zdrojů (z regionů), a to na krytí osobních a provozních nákladů. Program je primárně zaměřen na osoby v sociálně nevýhodném postavení, kterým chybí schopnosti nebo zdroje, aby prokázali, ţe mohou pravidelně platit nájemné, a poskytnout zálohu jako garanci za moţné poškození majetku.
Velká Británie Dle britských zákonů (Housing Act 1996, Homelessness Act 2002) má kaţdý, kdo je bez přístřeší či mu hrozí riziko bezdomovství, nárok na poskytnutí bydlení, resp. samosprávní celek (obec) je povinen mu poskytnout dočasné bydlení. Klient musí být zároveň nějakým způsobem spojen s danou obcí (občanem obce), ve které ţádá o byt; stát pak naplnění tohoto práva financuje ze státního rozpočtu. Poskytovatelem bydlení jsou buď neziskové bytové
29
asociace nebo obce – oba provozovatelé sociálních bytů jsou tak povinni ze zákona nabízet své byty pořízené z veřejné pomoci prioritně této cílové populaci; nezřídka ovšem poskytují toto bydlení ve vyloučených lokalitách jimi spravovaného sociálního bydlení. Vedle těchto standardních přístupů se však i zde objevily nové modely „prostřednictví“ efektivněji vedoucí k sociální reintegraci bezdomovců. Příklad 1: Private sector leasing scheme (PSL) Private Sector Leasing (PSL) je program, prostřednictvím kterého neziskové bytové asociace a obce získávají byty soukromých pronajímatelů pro sociální účely. Na základě tohoto programu je jen v Londýně v současnosti pronajímáno okolo 40 000 bytů. Prostředníkem pro uzavření nájemního vztahu (jedná se úplné prostřednictví; prostředník se stává nájemníkem a klient podnájemníkem) jsou v tomto případě obce, bytové asociace nebo společnosti specializující se na správu rezidenčních nemovitostí, jako například Orchard & Shipman. Soukromí pronajímatelé, kteří se zapojí do programu, získají následující výhody:
Garance příjmu z nájmu. Bez ohledu na to, zda je byt skutečně pronajat nebo ne, prostředník platí pronajímateli měsíční nájemné. Žádné administrativní poplatky. Pronajímatel neplatí ţádné poplatky spojené s hledáním nájemníků a správou nájemních smluv. Tyto ušetřené prostředky jsou však vyváţeny niţší úrovní nájmů. Minimální náklady na údržbu. Pronajímatel neplatí téměř ţádné výdaje spojené s běţnou údrţbou bytu a zároveň případné poškození bytu je odstraněno na náklady prostředníka. Minimální náklady spojené s nuceným odstěhováním nájemníka. Jestliţe se nájemník odmítne odstěhovat na konci nájmu, prostředník podnikne legální kroky k odstěhování, avšak pronajímateli je stále hrazeno nájemné. Etická stránka. Mnoho pronajímatelů pociťuje osobní uspokojení nad tím, ţe pomáhá poskytovat bydlení skutečně potřebným. Pomoc s rekonstrukcí. Některé obce poskytují půjčky a granty na rekonstrukci prázdných bytů za účelem pronájmu v rámci tohoto programu.
Délka nájemní smlouvy se obvykle pohybuje okolo 3-5 let, obecně však je to minimálně jeden rok a maximálně 25 let. Příjem z nájmu je pro pronajímatele obvykle o 10-15 % niţší, neţ je výše trţního nájemného, ovšem niţší výnos z nájmu vyvaţují niţší náklady. Nevýhodou pro pronajímatele je fakt, ţe nemá ţádnou kontrolu nad tím, kdo bude ţít v pronajatém bytě. Nicméně, podle údajů organizace Orchard & Shipman působící v Londýně a ve Skotsku probíhá 87 % zprostředkovaných pronájmů bez stíţností a pouze u 2 % pronájmů dojde k výpovědi. Samotná organizace Orchard & Shipman poskytuje tzv. úplné prostřednictví, tj. účastníci programu, klienti, se stávají podnájemníky organizace. V rámci své činnosti vyhledává byty, jedná se soukromými pronajímateli a vykonává bytovou správu (kontroluje placení nájmu a průběh nájmu, dobu trvání nájemní smlouvy). Klienty pak vybírá obec; zpravidla musí být občany dané obce. Bytový fond je rozloţen na celém území města; zaměstnanci organizace vyhledávají vhodné byty a vyjednávají podmínky nájmu. Nájemní smlouva mezi pronajímatelem a organizací je obvykle na 4 aţ 5 let; nájemné pak 10-15 % pod obvyklou výší nájmu. 80 % klientů neplatí ţádný nájem, jelikoţ příspěvek na nájemné plně pokrývá výši nájemného; příspěvek získává organizace od obce (a ta od státu), která kontroluje kvalitu a velikost bytu. Finančním zdrojem prostředků programu je pouze rozdíl mezi částkou, kterou
30
organizace zaplatí na nájemném, a částkou, kterou dostane od obce (příspěvek na nájemné zvýšený o paušální poplatek obce), případně klienta. Organizace poskytuje asistenci klientů při jednání s místními sociálními sluţbami, pomáhá při řešení problémů souvisejících s bydlením, řeší případné stíţnosti sousedů a snaţí se předejít konfliktům. Velkou výhodou je rozmístění bytového fondu, tzn. ţe nedochází k segregaci ani stigmatizaci klientů. Místní politici nejsou zahrnuti v procesu výběru ubytování pro klienty, tudíţ neochota místních obyvatel a předsudky nemají vliv na obsazování bytů. Na druhé straně za nevýhodu můţeme povaţovat, ţe jde pouze o přechodné bydlení a chybí zde moţnost plynulého přechodu do dlouhodobého bydlení.
Slovensko Příklad 1: Systém stupňovitého bydlení v Banské Bystrici (pracovní materiál Agentury pro sociální začleňování, autor: Bronislav Podlaha) Systém prostupného bydlení pro domácnosti s nedostatečnou kapacitou pro udrţení dlouhodobého nájemního bydlení byl zaveden městem v roce 2001. Systém se snaţí propojovat bytovou a sociální politiku a motivovat sociálně slabé občany ke změně a zlepšení ţivotních podmínek. Systém je vertikálně rozdělen do tří základních stupňů („etap“) s dalšími mezistupni, které vedou ke čtvrtému stupni, jenţ jiţ stojí mimo systém (horizontálně téţ do tří cílových skupin). Stupně bydlení zahrnují nízkoprahové formy bydlení, dočasné formy bydlení, střednědobé formy bydlení a dlouhodobé formy bydlení, které jiţ vykračují ze systému (obrázek 2). Ve všech stupních se jedná se o byty obecní, celý program prostupného bydlení je koncepčně řízen obcí (i nákupy sluţeb od neziskových organizací s klienty jsou hrazeny výhradně z rozpočtu města). Základními premisami systému jsou:
Systém pracuje s vnitřní motivací klienta jít do lepšího bydlení: účelem není pouze podchytit osoby a rodiny v krizi a vytrhnout je ze situace, která v případě rodin vyţaduje odebrání nezletilých dětí do ústavních zařízení, ale protáhnout je celým systémem co nejvýše, pokud pro to samy něco udělají. Bytové domy v sobě zahrnují často ubytování v rámci dvou podstupňů, čímţ je akcentován motivační faktor bezprostředního sousedství. Systém pomáhá budovat klientův kredit: zvyšování kvality ţivota je odvozeno od zvyšování příjmu; vyšší, komfortnější, stupně bydlení jsou podmíněny nejen naplněním jistých vzorců chování, ale i dostatečným příjmem, z legálního zaměstnání, tedy jsou draţší. Systém je zbudován ne na etnickém, ale na občanském principu. Od nejniţšího po nejvyšší stupeň jsou klientům poskytovány sociální sluţby a sluţby navazující; aby mohl klient setrvat v systému, a tedy aby byly naplněny jeho základní ţivotní potřeby, je povinen s poskytovateli spolupracovat. Město si sluţbu od neziskových organizací kupuje adresně pro konkrétního klienta. Pohyb mezi stupni systému schvaluje vedoucí referátu na základě doporučení terénních sociálních pracovníků města a neziskové organizace, kteří s klientem sestavují individuální plán a asistují mu při jeho plnění. Systém učí klienta samostatnému hospodaření od prvního stupně: institut zvláštního příjemce příspěvku na bydlení není úmyslně vyuţíván.
31
Obrázek 2: Schéma systému propustného bydlení v Banské Bystrici 4. DLOUHODOBÉ FORMY BYDLENÍ rodina s dětmi postih, senior nájemní byty stavěné za státní podpory
jednotlivec
3. STŘEDNĚDOBÉ FORMY BYDLENÍ rodina s dětmi postih, senior - reţimové bydlení - chráněné bydlení - byty niţšího standardu
jednotlivec
jednotlivec -útulek „Prístav“ -útulek „Nádej-Šanca“
2. DOČASNÉ FORMY BYDLENÍ rodina s dětmi - zařízení dočasného bydlení
postih, senior - zařízení pečovatelské sluţby -odlehčovací sluţby
1. NÍZKOPRAHOVÉ FORMY BYDLENÍ jednotlivec rodina s dětmi postih, senior noclehárna „Večierka“ - zařízení nouzového bydlení Dom pre núdznych - Dom sv. Alţbety (matka a dítě) Zdroj:Bronislav Podlaha, pracovní text Agentury pro sociální začleňování..
32
Česká republika Po roce 1948 vycházela státní bytová politika z principu, ţe byt je natolik významný statek v ţivotě člověka, ţe růst nákladů na jeho výstavbu, údrţbu a správu se nemá přenášet do výdajů domácností, tedy do zvyšování cen bydlení. V zemích komunistického bloku včetně tehdejšího Československa vedla tato politika k téměř plošnému zestátnění soukromých bytových domů a ke snaze o uplatnění rovnostářského přístupu při uspokojení potřeby bydlení. Byl to sám stát, který v té době sám sebe dobrovolně učinil odpovědným za zajištění odpovídajícího bydlení všem členům „socialistické“ společnosti – a to v období poválečného populačního boomu. Tato nereálná ambice (jejíţ nereálnost však nemohla být nikdy přiznána) a koncentrace odpovědnosti za zajištění bydlení v zásadě výlučně do rukou státu brzy ukázala negativní reálné konsekvence projevující se jak rozpočtově neudrţitelným zvýšením státních dotací na financování výstavby státních bytů a na provoz, správu a údrţbu existujícího bytového fondu, tak i přes toto zvýšení neustálým deficitem finančních prostředků na výstavbu kvalitních bytů a investice do obnovy bytového fondu. Obecný nedostatek financí vedl k podstatnému zhoršení kvality správy a údrţby bytového fondu; potlačení jakýchkoliv trţních vztahů; ke vzniku významných nerovností v přístupu k bydlení (protekcionismus a úplatkářství při přidělování nových a uvolněných bytů); a vzniku falešné „společenské paměti“, ţe by to měl být stát, kdo by se měl kaţdému postarat o „střechu nad hlavou“. Státem financovaná extenzivní bytová výstavba stále více naráţela na omezené zdroje, a tak byly i přes stále zastávané ideologické postoje povoleny i další formy bytové výstavby – podniková, druţstevní a individuální. U státních (komunálních) bytů bylo nájemné administrativně určováno, a to na nereálně nízké úrovni (například aţ do roku 1991 byla výše nájemného zmraţena na úrovni roku 1964). Správu státních bytů měly na starosti podniky bytového hospodářství působící na lokální úrovni. Jak jiţ bylo uvedeno, uplatňováno bylo výlučně administrativně přídělové hospodaření s byty, které ovšem přes oficiálně proklamované teze o rovnosti a potřebě vedlo k nespravedlnostem, úplatkářství a protekcionismu. Domácnosti, které byly v posledku z čekacích listin vybrány pro přidělení bytu, získaly při přidělení bytu zpravidla tzv. dekret na byt, jeţ byl „socialistickou“ obdobou nájemní smlouvy. Nájemníci s dekretem na byt získali vedle nároku na velmi nízké nájemné prostřednictvím ustanovení Občanského zákoníku téţ rozsáhlou právní ochranu zajišťující jim fakticky právo uţívat byt po celý ţivot, moţnost byt v případě potřeby vyměnit (přičemţ na nové nájemce by se vztahovaly stejné podmínky jako na ně samotné) a zejména pak moţnost, aby jejich potomci, ţijí-li ve stejné domácnosti, mohli byt nadále uţívat i po jejich smrti. Vznikl tak vztah, který bývá často nazýván „kvazivlastnickým“ vztahem k nájemnímu bytu (Lux, Burdová 2000, Šmídová 1996). Vyuţití prefabrikovaných technologií a uniformních sídlištních urbanistických koncepcí bylo téţ pouţito jako recept na nesoulad mezi potřebou bytů a omezenými veřejnými zdroji. Sídlištní bytová výstavba se stala charakteristickou pro valnou většinu socialistických zemí, Českou republiku nevyjímaje: v roce 2001 ţilo v bytech postavených panelovou technologií 31 % českých občanů, v městech s větším počtem obyvatel nezřídka polovina obyvatel. Ve výsledku se tak za cenu masivních státních dotací a uplatnění principů masové bytové výstavby jiţ před rokem 1990 podařilo odstranit bytovou nouzi; otázkou ovšem je, zda-li cena v podobě nekvalitní panelové výstavby, nedostatečné rozlohy bytů, anonymního sídlištního prostředí, patologických očekávání lidí pasivně očekávajících bezplatné přidělení bytu od státu, černého trhu s byty, úplatkářství a klientelismu při přidělování bytů, byrokratické a
33
neefektivní správy bytů a obrovského akumulovaného deficitu na opravách a modernizaci staršího bytového fondu byla adekvátní. Podobně jako v ostatních sférách ekonomiky, i v oblasti bydlení byla po roce 1990 zahájena transformace od přídělového systému hospodaření s byty k systému zaloţenému na respektování trţních principů. Úloha státu se měla podle prvních koncepcí bytové politiky vycházejících z neoliberálních principů (Návrh státní bytové politiky ČR 1991, Východiska a zásady státní politiky bydlení 1993) omezit pouze na vytváření podmínek pro vznik trhu bydlení. Za klíčové události transformačního období v oblasti bytové politiky lze označit ukončení masové výstavby státních nájemních bytů (programu komplexní bytové výstavby), restituci části bytového fondu, bezúplatný převod nerestituované části bytového fondu do vlastnictví obcí, privatizaci obecního nájemního bytového fondu a zavedení některých nových nástrojů bytové politiky – zejména příspěvku na bydlení, prémie ke stavebnímu spoření a podpor hypotečního úvěrování (úroková dotace, daňová podpora). Za změnu lze povaţovat rovněţ postupnou deregulaci nájemného, která započala v roce 1992. Původní provozní dotace na údrţbu stávajícího bytového fondu a kapitálové dotace na výstavbu nových státních nájemních bytů či výstavbu druţstevních bytů zmizely prakticky do dvou let po změně reţimu; mimo to byly ve stejném období liberalizovány ceny stavebních materiálů, coţ vedlo k jejich okamţitému a rychlému růstu. Oba faktory, vedle neexistence standardních trţních nástrojů pro pořízení bydlení (hypotečních úvěrů), vedly na začátku 90. let k velmi prudkému poklesu zahájené bytové výstavby (z ročního objemu ve výši 61.000 zahájených bytů v roce 1990 aţ na 7.500 zahájených bytů v roce 1993); její rozsah začal mírně růst od roku 1994 a razantněji aţ od roku 1997 (resp. 2002). Ani v roce 2005 (či později) nedosáhla bytová výstavba hodnot z konce let osmdesátých a podstatně se také změnil její charakter: začala dominovat výstavba rodinných domů nad výstavbou bytů a mimo výstavbu financovanou z veřejných dotačních titulů na podporu výstavby obecních bytů od poloviny 90. let prakticky zmizela výstavba nového nájemního bydlení. Postupně se také v bytové výstavbě zvyšoval podíl soukromých investic a naopak podíl obecní bytové výstavby se postupně sniţoval. I přes prudké sníţení rozsahu bytové výstavby vzrostl v 90. letech počet trvale obydlených bytů na 1000 obyvatel dle Sčítání lidu, domů a bytů (SLDB) z 360 v roce 1991 na 372 v roce 2001 – důvodem byla jednak zásadní proměna demografického chování mladé generace (rekordně nízká míra porodnosti), ale také změna metodiky sledování bytového fondu, uvolnění bytů po odcházejících sovětských vojácích a prudké sníţení ročního úbytku bytů (tzv. „odpad“ bytového fondu). Jestliţe bychom do celkového počtu bytů navíc započítali i byty, které jsou součástí bytového fondu (tedy dle jejich evidence slouţí k účelům bydlení), ale nejsou dle této evidence uţívány k trvalému bydlení (uţivatelé v něm nejsou, například, hlášeni k trvalému pobytu), pak bychom zjistili, ţe ČR disponovala jiţ v roce 2001 424 bytovými jednotkami na 1000 obyvatel. Ve srovnání s jinými vyspělými nebo tranzitivními zeměmi vede tento výsledek k závěru, ţe ČR byla jiţ v roce 2001 relativně dostatečně vybavena bytovým fondem; počet bytů na 1000 obyvatel zde byl dokonce vyšší neţ v mnohých vyspělejších členských zemí EU. Přirozeně, existují ekonomicky prudce se rozvíjející regiony (Praha a okolí), kde značná poptávka po bydlení vyvolávaná imigrací z ostatních českých regionů zvyšuje ceny aţ do neúměrné výše. Takové regionální rozdíly ve finanční dostupnosti bydlení existují ovšem i v jiných zemích a samy o sobě neopravňují k tezím o obecném bytovém nedostatku v zemi. Podrobněji se této problematice věnoval Kostelecký a Lux (Lux et al. 2004), kteří v závěru analýz provedených podle různých přístupů
34
k měření bytového deficitu konstatují, ţe v ČR nelze hovořit o bytovém nedostatku, a to dokonce ani na úrovni regionální. Součástí decentralizace státní moci a obnovení územní samosprávy byl téţ bezúplatný převod bytového fondu z vlastnictví státu do vlastnictví obcí. Obce byly postaveny do role správců bytového fondu; do jejich působnosti přešla rovněţ zodpovědnost za tvorbu lokální bytové politiky, byly nuceny nést náklady na provoz, správu a údrţbu nově získaného majetku. Transfer bytového fondu nebyl provázen adekvátním posílením obecních rozpočtů, obce nebyly na novou úlohu připraveny po metodické stránce, nebyla vytvořena ţádná pravidla ani doporučení pro nakládání s bytovým fondem. Prostředky vybrané na nájemném na počátku 90. let ve většině obcí nepostačovaly ke krytí nákladů spojených s běţným provozem a údrţbou bytového fondu, coţ představovalo finanční zátěţ pro obecní rozpočty. V souvislosti s převodem státního bytového fondu do vlastnictví obcí a v důsledku regulace nájemného omezující příjem obcí plynoucí z pronájmu těchto bytových jednotek bylo v zásadě od samotného počátku předpokládáno, ţe obce část tohoto nově nabytého bytového fondu zprivatizují. Nebyla však vytvořena ţádná celostátně platná doporučení, jakou část bytového fondu by měly obce zprivatizovat, resp. jakou část by si měly ponechat ve svém vlastnictví, ţádná doporučení týkající se výše cen, za něţ by měl být bytový fond ve vlastnictví obcí prodáván, ţádná univerzálně platná pravidla pro výběr domů/bytů určených k privatizaci, ţádná doporučení týkající se platebních podmínek, vypořádání s novými vlastníky, nakládání s prostředky získanými odprodejem bytového fondu. Všechny tyto otázky byly ponechány v pravomoci obcí, coţ nezbytně vedlo k roztříštěnosti podmínek, za nichţ následná privatizace obecních bytů probíhala. Počátek privatizačního procesu lze datovat jiţ do roku 1991, nicméně i přes neexistující přesné statistické údaje o jeho průběhu lze říci (zejména na základě údajů z šetření Ústavu územního rozvoje v Brně), ţe největšího rozmachu dosáhl ve druhé polovině 90. let. Na rozdíl od ostatních zemí střední a východní Evropy (SVE) nezískali v ČR nájemníci „právo na koupi“ (right-to-buy), které by jim umoţňovalo poţádat o privatizaci nájemního bytu a obec by této ţádosti musela, a to za zákonem stanovených platebních podmínek, vyhovět. Forma a rozsah privatizace bytů, na rozdíl od formy a rozsahu regulace nájemného v těchto bytech, byly ponechány zcela v kompetenci jednotlivých obcí či dokonce městských částí. Decentralizace kompetencí v oblasti bytové politiky byla skutečně značná. Například hlavní město Praha (s počtem obyvatel 1 169 000) je rozděleno do 22 správních obvodů a 57 nezávislých městských částí. Kaţdá z 57 městských částí má své vlastní volené zastupitelstvo, radu a starostu. Původní státní bytový fond byl zákonem č. 172/1991 Sb. bezplatně převeden do vlastnictví hlavního města Prahy. Na základě Zákona o hlavním městě Praze a Statutu hlavního města Prahy je ovšem drtivá většina tohoto bytového fondu nezávisle spravována jednotlivými městskými částmi. Díky tomu se v hlavním městě objevila široká paleta přístupů k bytové politice. Přesná statistika týkající se rozsahu, forem privatizace a cenových slev chybí. Městské části nemají povinnost poskytovat takovéto informace magistrátu hl. m. Prahy, ministerstvům nebo Českému statistickému úřadu. Jediným zdrojem informací tak zůstávají výsledky některých výběrových šetření. Ústav územního rozvoje provádí pravidelná šetření v 50 vybraných českých městech a ve velkých městech (Praha, Brno, Ostrava, Plzeň a Ústí n. Labem) navíc i v několika městských částech, které mají pravomoc disponovat s obecními byty; celkově je dotazník zasílán 114 obcím. Respondenty tvoří informovaní přestavitelé městských částí. Podle výsledků tohoto nereprezentativního průzkumu bylo 39,5 % všech obecních bytů zprivatizováno do roku 2000, 45,2 % do roku 2001 a 51,2 % do roku 2002. Obce tedy jiţ v roce 2002 vlastnily méně neţ polovinu z těch bytů, které byly na začátku transformace bezplatně
35
převedeny do jejich vlastnictví (v roce 2007 byl jiţ tento podíl odhadován na třetinu původního obecního bytového fondu). Podle odhadů ČSÚ vypočtených na základě výsledků výzkumu domácností Životní podmínky 20057 bydlelo v roce 2005 jiţ 38 % domácností ve vlastním rodinném domě (oproti 36 % v roce 2001), 18 % domácností ve vlastním bytě (oproti 11 % v roce 2001), 14 % domácností v druţstevním bytě a 25 % domácností v nájemním bydlení (oproti 28 % v roce 2001). Jakkoliv se jedná o odhady, potvrzuje se dlouhodobý trend nárůstu podílu vlastnického bydlení a poklesu podílu obecního nájemního bydlení; podíl soukromého nájemního bydlení se pravděpodobně naopak zvyšuje - jen mezi roky 1991 a 2001 došlo k nárůstu podílu soukromého nájemního bydlení na celkovém bytovém fondu o šest procentních bodů a v současnosti zřejmě již tvoří hlavní část nájemního bytového fondu. Veřejná podpora v oblasti bytové politiky státu je dnes prokazatelně vychýlena ve prospěch vlastnického bydlení (Lux, Sunega 2007), coţ samo o sobě sniţuje jejich úhrnnou efektivnost (moţnosti zacílení na příjmově slabší domácnosti jsou v případě podpor směřujících do oblasti vlastnického bydlení spíše omezené). Současný mix veřejné podpory výrazně upřednostňuje podporu poptávky před podporou nabídky, a to zejména v oblasti vlastnického bydlení. Jakkoliv tato preference můţe být v dané chvíli racionální, neexistuje jediný propočet, výzkum či studie, která by racionalitu právě tohoto mixu podpor potvrdila a tento systém legitimovala; explicitní upřednostnění podpory poptávky je ve specificky českém prostředí zřejmě do velké míry umožněno existencí skrytých a pouze přechodných ekonomických dotací majících spíše povahu podpory nabídky (regulace nájemného, zvýhodněná privatizace bytů). Systém tzv. sociálního bydlení není v České republice definován na centrální úrovni a je pouze v některých případech definován na úrovni jednotlivých obcí (s výjimkou definice provedené pro účel zachování sníţené sazby DPH pro novou bytovou výstavbu). Regulace nájemného (tzv. „zamrzlé“ nájemné) aplikovaná na neuvolněné nájemní byty postavené před rokem 1992 (jak bývalé státní byty, tak restituované soukromé nájemní byty) nemá charakter sociálního opatření a byla odůvodňována jako ochrana před moţným zneuţitím postavení na trhu ze strany pronajímatelů; velká část uţivatelů regulovaného nájemního bydlení patřila a patří k příjmově nejsilnějším českým domácnostem. Ačkoliv část uvolněných bytů obcí byla obcemi zpětně pronajata za regulované nájemné příjmově či sociálně vymezeným osobám (na základě velmi rozmanitých bodovacích systémů vytvořených na úrovni obcí), počet uvolněných bytů je nízký (z důvodu moţnosti převést práva vyplývající z regulace nájemného na osoby blízké i z důvodu privatizace obecních bytů) a podstatná část uvolněných bytů je obcemi zpětně pronajata za trţních podmínek (tzv. obálkovou metodou). Mimo to, některé programy podpory nabídky zavedené v průběhu ekonomické transformace, podobně jako regulace nájemného, namísto snížení sociálních nerovností tyto nerovnosti spíše vytvářely. Mezi roky 1995 a 2002 bylo, například, z programů podpory výstavby obecních bytů postaveno okolo 62 000 obecních bytů, avšak většina z nich má charakter druţstevního 7
Cílem šetření Životní podmínky 2005 (téţ SILC 2005), bylo dle informací poskytovaných ČSÚ „získat reprezentativní údaje o příjmovém rozloţení jednotlivých typů domácností, údaje o způsobu, kvalitě a finanční náročnosti bydlení, vybavení domácností předměty dlouhodobého uţívání a o pracovních, hmotných a zdravotních podmínkách dospělých osob ţijících v domácnosti. Součástí šetření byl i samostatný model zaměřený na mezigenerační vazby.“ Šetření bylo realizováno v 6646 bytech (zahrnujících 6714 hospodařících domácností) z původně vybraných 7000 bytů, tj. míra návratnosti (podíl vyšetřených hospodařících domácností) činila zhruba 65 %.
36
bydlení (tj. docházelo k jisté formě „zneuţití“ dotačního titulu, jakkoliv zákonem dovoleného) a přidělování bytů nebylo v této době nikterak příjmově zacíleno – je velmi pravděpodobné, ţe příjemcem podpory byly spíše příjmově silnější domácnosti, které si mohly dovolit uhradit dotací nekrytou část stavebních nákladů (včetně dokonce některých vysokých politických činitelů či investorů); coţ bylo také doloţeno zprávami Národního kontrolního úřadu. Po roce 2003 došlo ke změně přístupu Ministerstva pro místní rozvoj a další dotační tituly jiţ byly zřetelněji zacíleny na příjmově slabší domácnosti. Stát dnes (v roce 2009) v oblasti podpory nabídky bydlení poskytuje omezenou škálu veřejných podpor, z nichţ některé jsou dostupné všem vlastníkům bytového fondu, tedy i neziskovým organizacím a soukromým vlastníkům bytů. Následující podpory se poskytují vlastníkům bytového fondu bez ohledu na jejich právní charakter. V oblasti oprav a rekonstrukce bytového fondu se můţe jakýkoliv vlastník bytového domu ucházet o následující formy státní podpory: 1. Dotace na výměnu domovních olověných rozvodů – podprogram Ministerstva pro místní rozvoj. Tato forma podpory ve formě dotace má za cíl sníţit obsah olova v pitné vodě výměnou olověných domovních rozvodů za rozvody zdravotně nezávadné v trvale obydlených bytových a rodinných domech na území ČR. Cílem podpory je sníţit koncentraci olova v pitné vodě; dosáhnout limitní koncentrace maximálně 10 g/l olova v litru pitné vody u spotřebitele. Podpora má charakter neinvestiční dotace poskytované vlastníkům trvale obydlených domů s olověnými domovními rozvody do výše maximálně 10 000 Kč na jeden byt v domě. Dotace je poskytována v souladu s předpisem Evropských společenství podle pravidla de minimis, coţ znamená, ţe součet všech veřejných podpor poskytnutých vlastníkovi domu nesmí za období tří let přesáhnout částku v Kč odpovídající 500 000 EUR v přepočtu kursem devizového trhu vyhlášeným Evropskou centrální bankou a platným ke dni „Rozhodnutí o registraci akce“. Dotace můţe být vyuţita pouze na výměnu olověných domovních rozvodů za zdravotně nezávadné rozvody; dotace se neposkytuje např. na obklady koupelen, dlaţby, zařizovací předměty, výtokové ventily, na projektovou dokumentaci a na monitoring obsahu olova v pitné vodě. 2. Úroková dotace ke komerčnímu úvěru na komplexní opravu a modernizaci bytového domu – podpora poskytovaná aţ po dobu 15 let Státním fondem rozvoje bydlení. Předmětem opravy nebo modernizace domu musí být akce uvedené příloze k nařízení vlády č. 299/2001 Sb. Výše úrokové dotace se můţe pohybovat od 2,5 procentního bodu aţ do 4 procentních bodů v závislosti na konkrétním charakteru oprav, přičemţ počet procentních bodů znamená sníţení úroku z bankovního úvěru. Státní podpora se vztahuje na úvěr nebo jeho část, jehoţ výše nepřekročí částku 5500 Kč/m2 podlahové plochy bytů - a to i kdyţ je poskytnutý bankovní úvěr vyšší. Podpora je poskytována do limitu de minimis na komplexní opravy bytových domů bez ohledu na to, jakou stavební technologií byly postaveny. 3. Dotace na opravu bytového domu čerpaná z Integrovaného operačního programu Ministerstva pro místní rozvoj. Opravy bytových domů je moţné financovat z tohoto programu jen v případě, jsou-li situovány v tzv. problémové části města (s minimálně 500 byty), které má minimálně 20 000 obyvatel. Projekt musí vycházet z tzv. integrovaného plánu rozvoje města, v jehoţ rámci jsou pak realizovány jednotlivé dílčí aktivity, včetně renovace zde situovaných bytových domů. Město musí doloţit, ţe toto problémové sídliště (část města) čelí nebo je ohroţeno sociálním vyloučením, a to na základě relevantních statistických dat. Zvolené problémové sídliště musí být vybráno rozhodnutím městského zastupitelstva, přičemţ rozhodující jsou odpovídající statistická data dokládající naplnění stanovených
37
kritérií, jako je zvýšená kriminalita, zvýšená nezaměstnanost, sociální vyloučení apod. Způsobilé výdaje v oblasti renovace budov v problémových sídlištích mohou být zaměřeny pouze na renovace společných částí bytových domů, jako jsou např. rekonstrukce hlavních konstrukčních částí budovy – střechy, fasády, oken a dveří ve fasádě, schodišť, vnitřních a vnějších chodeb, vstupních prostorů a jejich vnějších částí; rekonstrukce výtahu, technická zařízení budovy, opatření ke zvýšení energetické účinnosti a poskytování kvalitního moderního sociálního bydlení prostřednictvím renovací a změnou uţívání stávajících budov (i nebytových), zejména: zateplení obvodového pláště domu, zateplení vybraných vnitřních konstrukcí; práce na bytovém domě prováděné k odstranění statických poruch nosných konstrukcí a opravy konstrukčních nebo funkčních vad konstrukce domu; sanace základů a opravy hydroizolace spodní stavby; opravy, rekonstrukce technického vybavení domů (např. modernizace otopné soustavy, výměna rozvodů tepla, plynu a vody, modernizace vzduchotechniky, výtahů; výměny či modernizace lodţií, balkonů včetně zábradlí; zajištění moderního sociálního bydlení při renovacích stávajících budov. 4. Podpora na zateplení domu z programu „Zelená úsporám“ Státního fondu životního prostředí. Cílem tohoto programu je zajistit realizaci opatření vedoucích k úsporám energie a vyuţití obnovitelných zdrojů energie v rodinných a bytových domech. V případě dílčího zateplení obytných budov je základním poţadavkem pro poskytnutí podpory dosaţení 20 % úspory energie na vytápění, a to realizací alespoň jednoho z předepsaných opatření - výměnou nebo úpravou oken, zateplením střechy, zateplením vnějších stěn atd. Při dosaţení 30% úspor a vyšších činí dotace 850 Kč/m2 podlahové plochy u rodinných domů a 600 Kč/m2 u bytových domů. V případě celkového zateplení obytné budovy je podmínkou pro poskytnutí podpory dosaţení energeticky úsporného standardu obytné budovy, tj. roční měrné potřeby tepla nejvýše 70 kWh/m2 u rodinných domů a nejvýše 55 kWh/m2 u bytových domů, a zároveň sníţení potřeby energie na vytápění o 40 %. Pokud ţadatel dosáhne celkovým zateplením ještě niţší měrné potřeby tepla (40 kWh/m2 u rodinných domů respektive 30 kWh/m2 u bytových domů), získá vyšší dotaci, a to 2200 Kč/m2 podlahové plochy u rodinných domů, respektive 1500 Kč/m2 u bytových domů. U solárních kolektorů na přípravu teplé vody je podmínkou pro poskytnutí dotace dosaţení vypočteného ročního solárního zisku alespoň 350 kWh/m2 plochy absorpční plochy kolektoru a celkem 1500 kWh pro instalaci na rodinném domě, nebo celkem 1000 kWh na jednu bytovou jednotku, která je na systém napojena, pro instalaci na bytovém domě. Instalaci solárních panelů pro přípravu teplé vody podporuje program částkou 55 000 Kč u rodinných domů nebo částkou 25 000 Kč na jednu bytovou jednotku u bytových domů. Instalaci panelů k přípravě teplé vody a přitápění podporuje program vyšší částkou, a to 80 000 Kč u rodinných domů a 35 000 Kč na jednu bytovou jednotku u bytových domů. Ţadatele, který provede vybranou kombinaci opatření (např. celkové zateplení a instalaci ekologického zdroje vytápění), ocení program dotačním bonusem ve výši 20 000 Kč u rodinného domu a 50 000 Kč u bytového domu. Podmínkou pro získání dotačního bonusu je současné podání ţádostí na jednotlivá opatření. Program podporuje také zpracování projektu a odborného posudku (hodnocení tepelně technických vlastností obytných domů, výpočet měrné potřeby tepla na vytápění a úspory měrné potřeby tepla na vytápění), případně dalších souvisejících prací, a to ve všech oblastech podpory. V oblasti nové bytové výstavby se můţe rovněţ kdokoliv ucházet o dotaci Státního fondu rozvoje bydlení na výstavbu tzv. sociálních nájemních bytů, a to podle nového nařízení 38
č. 333/20009 Sb. Sociální byty mohou nově vznikat jak novou výstavbou, tak rekonstrukcemi, nástavbami nebo přístavbami. V případě novostaveb poskytuje stát dotaci 6500 Kč/m2 podlahové plochy bytu, maximálně 500 000 Kč na byt. Pokud sociální byt vznikne stavebními úpravami nebo rekonstrukcí, můţe investor získat 5500 Kč/m2, maximálně 420 000 Kč na byt. V obou případech nesmí dotace přesáhnout 30 % celkových investičních nákladů. Investor můţe získat navíc ještě bonus, pokud vznikne energeticky úsporný byt: V případě výstavby, která splňuje poţadavky na energetickou náročnost budov platné pro třídu A, se zvyšuje dotace o 100 000 Kč. Pokud vznikl sociální byt formou nástavby nebo přístavby a splňuje poţadavek na energetickou náročnost budov platnou pro třídu B, činí bonus 50 000 Kč. Další zvýšení dotace, o 50 000 Kč, můţe nastat u tzv. upravitelného bytu. Upravitelný byt je určitým „mezistupněm“ mezi standardním a bezbariérovým bytem a je technicky uzpůsoben tak, aby z něho mohl poměrně jednoduchými úpravami vzniknout byt bezbariérový. Podpora je poskytována do výše de minimis. Sociální byt, který vznikl s podporou této státní dotace, musí slouţit tomuto účelu nejméně 10 let, které ale mohou být rozvrţeny aţ do 15 roků. Znamená to, ţe sociální bydlení můţe být po určitou dobu přerušeno. Podle tohoto programu se nedotuje stavba, ale jednotlivé byty, coţ znamená, ţe na pořizování kaţdého jednotlivého bytu a ţádost o dotaci můţe být uzavřena samostatná smlouva. Investorovi to umoţňuje, aby v rámci celé stavby vyčlenil pro tyto účely jen takový počet bytů, v němţ vznikne určitý počet bytů sociálních, zatímco ostatní můţe běţně komerčně vyuţívat. Nájemné je stanoveno pro všechny sociální byty jednotně: pro rok 2010 platí, ţe pokud bude byt dokončen v tomto roce, činí první uzavírané nájemné 43 Kč/m 2 podlahové plochy bytu. Tato částka představuje hodnotu nájemného, které by po odečtu státní dotace mohlo zajistit náklady na provoz a údrţbu takového bytu. Kaţdým dalším rokem se pak zvýší o hodnotu inflace. Toto „nákladové“ nájemné bude stejné ve všech sociálních bytech i ve všech regionech. Nájemci sociálních bytů musí splňovat podmínky sociální potřebnosti vymezené příjmovým „stropem“ (viz dále). V některých případech se o dotační podporu můţe bohuţel ucházet pouze obec. Na výstavbu nových podporovaných nájemních bytů můţe obec získat státní dotaci v rámci programu podpory výstavby podporovaných bytů Ministerstva pro místní rozvoj. Cílem této podpory je výstavba nájemních bytů pro osoby, které mají ztíţený přístup k bydlení v důsledku zvláštních potřeb vyplývajících z věku, zdravotního stavu nebo sociálních okolností jejich ţivota. Podporovat lze dotací aţ 600 000 Kč na vznik „pečovatelského bytu“, který slouţí k sociálnímu bydlení pro osoby v nepříznivé sociální situaci způsobené věkem nebo zdravotním stavem. Podpořit lze také vznik „vstupního bytu“, který slouţí k sociálnímu bydlení pro osoby v nepříznivé sociální situaci způsobené sociálními okolnostmi jejich ţivota, které ani při vyuţití všech stávajících nástrojů sociální a bytové politiky nemají přístup k bydlení. Dotace na vstupní byt u nové výstavby činí 550 000 Kč na jeden byt, u změny stávající stavby pak 250 000 Kč na jeden byt. Prokáţe-li obec (jako investor), ţe výstavba dosahuje nízkoenergetického standardu podle platných technických norem, kdy potřeba tepla na vytápění budovy je menší neţ 50 kWh/m2/rok, dotace se navýší o 50 000 Kč na jeden byt. Dotace je poskytována podle pravidla de minimis. Nájemné u podporovaného bytu sjednané při uzavření nájemní smlouvy nebo změněné v průběhu trvání nájemního vztahu nesmí překročit limit, který ke dni vyhlášení tohoto programu činí 52,70 Kč/m2 podlahové plochy bytu. Limit nájemného můţe Ministerstvo pro místní rozvoj upravit, jestliţe nárůst měsíčního úhrnného indexu spotřebitelských cen za domácnosti celkem zveřejněného Českým statistickým úřadem za období od posledního stanovení limitu, překročí 5 %, přičemţ první takové období pro nárůst cenové hladiny začíná prosincem 2007. Nová hodnota limitu nájemného bude odvozena od cenového vývoje pořizovacích a provozních nákladů nemovitostí určených k bydlení. Obec jako pronajímatel můţe uzavřít nájemní smlouvu pouze
39
s osobou z dané cílové skupiny, která prokáţe, ţe její průměrný čistý měsíční příjem v období 12 kalendářních měsíců před uzavřením nájemní smlouvy nepřesáhl 0,75 násobek průměrné měsíční mzdy; pokud budou uţívat podporovaný byt další osoby, doloţí osoba, s níţ má být uzavřena nájemní smlouva, ţe měsíční průměr součtu čistých příjmů všech členů domácnosti za období 12 kalendářních měsíců před uzavřením nájemní smlouvy nepřesáhl: 1,0 nádobek průměrné měsíční mzdy, jedná-li se o domácnost se 2 členy, 1,2 násobek průměrné měsíční mzdy, jedná-li se o domácnost se 3 členy, 1,4 násobek průměrné měsíční mzdy, jedná-li se o domácnost se 4 členy, 1,5 násobek průměrné měsíční mzdy, jedná-li se o domácnost se 5 a více členy. Cílem výstavby pečovatelských bytů je zajištění bydlení pro osoby z cílové skupiny tak, aby došlo k získání nebo prodlouţení jejich soběstačnosti a nezávislosti, a současně umoţnění efektivního poskytování terénních sluţeb sociální péče. Jedná se o seniory ve věku 70 let a více, nebo zdravotním stavem, kdy sníţená soběstačnost je ohodnocena minimálně I. stupněm závislosti podle zákona o sociálních sluţbách. Cílem výstavby vstupního bytu je zajištění bydlení pro osoby z cílové skupiny tak, aby jim byl umoţněn přístup k nájemnímu bydlení. Jedná se o osoby, které v důsledku nepříznivých ţivotních okolností nemají přístup k bydlení, a to ani při vyuţití všech stávajících nástrojů sociální a bytové politiky, přičemţ jsou schopné plnit povinnosti vyplývající z nájemního vztahu. Jedná se například o osoby, které opouštějí různá pobytová zařízení (výkon trestu, výchovná zařízení, ústavy sociální péče, azylový dům, dům na půl cesty), o příslušníky etnických skupin, osoby v přiznaném postavení uprchlíka a jiné. V rámci „Integrovaného operačního programu Oblast intervence 3.1 Sluţby v oblasti sociální integrace Aktivita b“ je moţné rovněţ podávat ţádosti na dotace směřující k investiční podpoře při zajištění dostupnosti takových sociálních služeb, které umožní návrat příslušníků nejvíce ohrožených sociálně vyloučených romských lokalit zpět na trh práce a do společnosti. Podpora je zaměřena na investice do následujících druhů a forem sociálních sluţeb registrovaných dle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních sluţbách, ve znění pozdějších předpisů: odborné sociální poradenství – ambulantní, terénní forma poskytování sociální sluţby; nízkoprahové zařízení pro děti a mládeţ – ambulantní popřípadě terénní forma poskytování sociální sluţby; sociálně aktivizační sluţby pro rodiny s dětmi – terénní popřípadě ambulantní forma poskytování sociální sluţby; terénní programy – terénní forma poskytování sociální sluţby; sociální rehabilitace – terénní, ambulantní forma poskytování sociální sluţby; krizová pomoc – terénní, ambulantní, pobytová forma poskytování sociální sluţby; kontaktní centra – ambulantní popřípadě terénní forma poskytování sociální sluţby; domy na půl cesty – pobytová forma poskytování sociální sluţby; azylové domy – pobytová forma poskytování sociální sluţby; raná péče – terénní forma poskytování sociální sluţby; podpora samostatného bydlení – terénní forma poskytování sociální sluţby; pečovatelská sluţba – terénní forma poskytování sociální sluţby. Dále lze podporovat investice do komunitních center a dalších činností v sociálně vyloučených romských lokalitách. Těmito dalšími činnostmi jsou volnočasové aktivity, vzdělávací aktivity, sportovní aktivity, odborné poradenství. Tyto činnosti lze realizovat
40
pouze jako fakultativní činnost v návaznosti na poskytovanou sociální sluţbu uvedenou v bodě 1 nebo v návaznosti na sociální sluţbu jiţ poskytovanou v rámci příslušné sociálně vyloučené romské lokality. Oprávněnými ţadateli jsou obce, svazky obcí (zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů), a nestátní neziskové organizace. Územní zaměření je na všechny regiony (NUTS 2), které spadají do cíle Konvergence, tedy všechny regiony mimo region Hl. m. Praha, a na základě kritérií obsaţených v programovém a prováděcím dokumentu IOP byly vybrány lokality podpory pro aktivitu 3.1 b), jejichţ seznam bude průběţně aktualizován na základě analýz a výsledků činnosti Agentury pro sociální začleňování v romských lokalitách. Podporu lze získat do výše 100 % způsobilých výdajů projektu, tyto prostředky budou hrazeny z 85 % ze strukturální fondů (ERDF – Evropský fond pro regionální rozvoj) a z 15 % ze státního rozpočtu ČR, přičemţ minimální přípustná výše celkových způsobilých výdajů na jeden projekt je 500 000 Kč a maximální přípustná výše podpory na jeden projekt činí 20 000 000 Kč. Následující tabulka 3 sumarizuje všechny dotační programy určené na opravu (rekonstrukci, modernizaci) bytového fondu platné v roce 2009 v ČR. Tabulka 4 pak sumarizuje výši rozdělených dotací a počet nově postavených bytů z programů podporovaného bydlení MMR (vstupních bytů a bytů na půl cesty) mezi roky 2006 a 2009. Tabulka 3: Dotační programy určené na rekonstrukci bytového fondu v ČR, 2009 Cíl podpory - název
Sníţení koncentrace olova v pitné vodě výměnou olověných domovních rozvodů ve stavbách pro bydlení.
Kdo ţádá Vlastník domu
Výše podpory
Kde ţádat
Typ nástroje
Dotace ve výši max. 10 tis. Kč/byt.
Ministerstvo pro místní rozvoj
Podpora komplexních oprav, Vlastník rekonstrukcí a modernizací domu bytových domů – program „NOVÝ PANEL“.
Úroková dotace ve výši 2,5 aţ 4 procentních bodů po dobu max. 15 let.
Státní fond Nařízení vlády rozvoje bydlení č. 299/2001 Sb.
Podpora oprav bytového fondu situovaného v dané obci
Vlastník domu
Nízkoúročený úvěr poskytnutý obcí na opravu domu
Obec, v níţ je dům situován
Podmínky dané obce Informace na příslušném (jimţ poskytuje obecním úřadu nízkoúročené úvěry do fondu obce Státní fond rozvoje bydlení)
Oprava bytového domu v „problémové části“ města, které má min. 20 tis. obyvatel
Vlastník domu
Dotace podle podmínek programu
Ministerstvo pro místní rozvoj
Integrovaný operační program
www.strukturalnifondy.cz
Zateplení domu nebo ekologizace vytápění
Vlastník domu
Dotace podle podmínek programu
Státní fond ţivotního prostředí
Program „Zelená úsporám“
www.zelenausporam.cz
41
Podprogram „Podpora oprav domovních olověných rozvodů“
Detaily
www.mmr.cz
www.sfrb.cz
Tabulka 4: Schválené dotace v podprogramu Podporované bydlení
Celkem
Dotace (v tis. Kč) Vstupní byty Dům na půl cesty
Celkem
Počet bytů Vstupní byty Dům na půl cesty
2006 507640 100 698 4 2007 73174 12190 7150 179 11 13 2008 114 444 89254 210 156 2009 119724 75092 230 149 Zdroj: Přiznané podpory v jednotlivých letech, MMR (http://www.mmr.cz/Bytova-politika/ProgramyDotace/Rozdeleni-priznanych-podpor) Pozn. Od roku 2008 není součástí podprogramu Podporované bydlení podpora výstavby domů na půl cesty.
Jiţ z prvního pohledu na údaje v tabulce 4 udávající počet nově postavených bytů z programu podporovaného bydlení je zřejmé, ţe je tento počet kriticky nízký. Ačkoliv by vzhledem k negativním zkušenostem z vyspělých zemí (posílení sociální a prostorové segregace) neměla být smyslem případné koncepce sociálního bydlení masová výstavba sociálních bytů, vzhledem k jejich současnému objemu v ČR i vzhledem k potenciálním důsledkům deregulace nájemného se však zdá, ţe je rozsah podpory v této oblasti extrémně nízký. Skutečnost, že účast v programu podporovaného bydlení je omezena pouze na obce (a neumožňuje o podporu žádat dalším subjektům, například neziskovým organizacím), a zejména pak velmi nízká úroveň státního grantu při výstavbě podporovaných, ale hlavně pak nově i sociálních bytů, předpokládající vysokou a nevratnou kapitálovou spoluúčast investora, jsou zřejmě hlavními bariérami pro úspěch obou programů v budoucnu. Argumentem, do velké míry oprávněným, proti posílení této formy podpory je skutečnost, ţe nová bytová výstavba je velmi drahá a ţe pro účely sociálního bydlení by bylo vhodnější vyuţít stávající bytový fond. Stát však nenabízí žádnou podporu (grant, zvýhodněný úvěr, garance) pro koupi existujících bytů za účelem provozu sociálního bydlení (určených, například, zejména pro neziskové organizace); a to i z důvodu, že sociální bydlení jako koncept bydlení není jasně definován zákonem. Obecně, podpora ne-obecních neziskových provozovatelů sociálního bydlení v oblasti zajišťování sociálního bydlení a bytové správy v naší zemi zcela chybí, jakkoliv tito provozovatelé jsou v mnoha vyspělých zemích dnes naopak upřednostňováni. Hlavním nástrojem podpory poptávky v oblasti nájemního bydlení je v ČR, podobně jako v jiných vyspělých zemích, příspěvek na bydlení. Od 1.1.2007 došlo k zásadním úpravám příspěvku na bydlení v rámci systému státní sociální podpory (SSP),8 a to v souvislosti se změnou koncepce ţivotního minima (ŢM)9 a přijetím zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu.10 Původně dvousloţkové ţivotní minimum bylo změněno na ţivotní minimum jednosloţkové. Počínaje 1.1.2007 tak ţivotní minimum nově vymezuje potřebu finančních prostředků pouze na výţivu a ostatní základní osobní potřeby. Částky vyjadřující náklady na bydlení (do konce roku 2006 byly obsaţeny v části ŢM vyjadřující částku potřebnou k zajištění nezbytných nákladů na domácnost) byly ze ţivotního minima vyloučeny s tím, ţe ochrana v oblasti bydlení je řešena v rámci systému SSP poskytováním nově koncipovaného příspěvku na bydlení a v systému hmotné nouze11 doplatkem na bydlení. Důvodem změny byly (dle důvodové zprávy předloţené MPSV k návrhu zákona) výrazně 8
Dle zákona 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, v platném znění. Dle zákona 110/2006 Sb. o ţivotním a existenčním minimu, v platném znění. 10 Zákon 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. 11 Dle zákona 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, v platném znění. 9
42
diferencované náklady na bydlení, a to nejen podle počtu osob v domácnosti, ale také velikosti sídla, podle formy vlastnictví, moţnosti získat v určité lokalitě přiměřený byt, atd., které jiţ nebylo moţno dále centrálně objektivně vymezovat. Podle zákona má na příspěvek na bydlení nárok vlastník nebo nájemce bytu (nikoliv však podnájemce bytu), který je v bytě hlášen k trvalému pobytu, jestliţe: a) jeho náklady na bydlení jsou vyšší neţ 0,3násobek rozhodného příjmu rodiny (0,35násobek rozhodného příjmu rodiny na území hl. m. Prahy) a současně b) 0,3násobek rozhodného příjmu rodiny (na území hl. m. Prahy 0,35násobek rozhodného příjmu rodiny) není vyšší neţ částka normativních nákladů na bydlení. Rozhodným příjmem je příjem za předcházející kalendářní čtvrtletí a započítávají se do něj rovněţ přídavek na dítě a rodičovský příspěvek (pokud na ně vzniká ţadateli ze zákona nárok). Náklady na bydlení se stanoví jako jejich průměr za kalendářní čtvrtletí bezprostředně předcházející kalendářnímu čtvrtletí, na které se nárok na výplatu dávky prokazuje, popřípadě nárok na dávku uplatňuje. Do nákladů na bydlení je zahrnuto: a) u nájemních bytů (bytů uţívaných na základě nájemní smlouvy) nájemné a náklady za plnění poskytovaná s uţíváním bytu (nejsou-li tyto náklady zahrnuty do nájemného); b) u druţstevních bytů a bytů vlastníků „srovnatelné“ náklady. Jejich výše je diferencována dle počtu osob ţijících v bytě a hlášených v bytě k trvalému pobytu. Jejich výše je stanovena zákonem jednotnými částkami diferencovanými dle počtu osob v rodině; c) náklady za plyn, elektřinu, vodné, stočné, odvoz odpadu a centrální vytápění nebo za pevná paliva (náklady za pevná paliva se započítávají pevnými částkami stanovenými v zákoně opět diferencovaně v závislosti na počtu osob v rodině – jedna, dvě, tři, čtyři a více osob). Normativní náklady na bydlení zahrnují pro nájemní byty částky nájemného v souladu se zákonem o nájemném; dále jsou do nich zahrnuty ceny sluţeb a energií. Normativní náklady na bydlení jsou dle MPSV propočítány na přiměřené velikosti bytů pro daný počet osob v nich trvale bydlících (výše těchto normativů ovšem není známa). Jsou stanoveny pevnými částkami uvedenými v zákoně. U bytů uţívaných na základě nájemní smlouvy jsou diferencovány podle počtu osob v rodině (jedna, dvě, tři, čtyři a více osob) a současně podle velikostní kategorie obce (Praha, více neţ 100 000 obyvatel, 50 000 – 99 999 obyvatel, 10 000 – 49 999 obyvatel a obce s méně neţ 9 999 obyvateli). Výše příspěvku na bydlení se vypočítá podle vzorce: PB = min (NB, NN) – k * max (P, ŽMR) kde:
PB NB NN K P ŽMR
– měsíční výše příspěvku na bydlení; - náklady (skutečné) na bydlení; - normativní náklady na bydlení; - výše koeficientu, kterým se násobí rozhodný příjem rodiny (0,35 pro hl. m. Prahu a 0,3 pro zbytek ČR); - výše rozhodného příjmu rodiny; - výše ţivotního minima rodiny.
43
I po reformě příspěvku na bydlení v roce 2007 vykazuje model mnohé deficity, relevantní i z hlediska zajištění efektivní pomoci lidem akutně ohroženým sociálním vyloučením: odstupňování částek normativních nákladů na bydlení podle velikosti obce v kombinaci s počtem osob v rodině (pro bydlení v bytech uţívaných na základě nájemní smlouvy), se jeví jako nedostatečné. Regionální rozdíly ve výši nájemného v různých městech spadajících do stejné velikostní kategorie jsou poměrně výrazné, příspěvek však tyto rozdíly nemusí reflektovat v situaci, kdy skutečné náklady na bydlení jsou vyšší neţ normativní (například města České Budějovice a Ústí nad Labem spadají do velikostní kategorie 50 000 – 99 999 obyvatel, ale podle údajů IRI, s.r.o., činilo v roce 2008 průměrné měsíční trţní nájemné v Českých Budějovicích v bytě o podlahové ploše 68 m2 s průměrným opotřebením 6743 Kč, v Ústí nad Labem pak pro stejný byt v průměru 5922 Kč); výše normativních nákladů na bydlení stále v plné míře nereflektuje úroveň tržního nájemného (jakkoliv se výše normativních nákladů na bydlení má v roce 2010 podle návrhu MPSV výrazně zvýšit a tudíţ přiblíţit úrovni trţního nájemného); u domácností s více než čtyřmi členy předpokládá příspěvek v zásadě stoprocentní úspory z rozsahu – s pátým členem (případně dalšími členy) domácnosti se výše normativních nákladů jiţ nezvyšuje a výše příspěvku se za předpokladu konstantních příjmů nemění, případně sniţuje (pokud se s počtem členů zvyšuje rozhodný příjem domácnosti). Příjmově neslabší rodiny s dětmi mají obvykle vyšší počet členů (neţ bývá průměr v populaci), v tomto směru je tedy současná úprava mírně znevýhodňuje; ve vzorci pro výpočet příspěvku není odstupňována výše normativní míry zatížení (tj. koeficientu, kterým se násobí výše rozhodného příjmu rodiny – pro Prahu v současné době nabývá hodnoty 0,35, pro zbytek ČR pak 0,30). Výše normativní míry zatíţení by mohla poněkud znevýhodňovat (být vyšší) jednočlenné domácnosti (zejména pak jednočlenné domácnosti mladých lidí zhruba ve věku do 25 let, u nichţ se předpokládá moţnost „spolubydlení“) a naopak zvýhodňovat (být niţší) pro vícečlenné domácnosti, zejména pak rodiny s dětmi; v okamţiku, kdy dojde k vyrovnání úrovně regulovaného a trţního nájemného, je hodnota normativní míry zatíţení relativně nízká a nabízí se otázka, zda příspěvek nebude „zneuţíván“ i tou částí populace, která tuto dávku fakticky nepotřebuje (parametry dávky jsou však kaţdoročně upravovány, proto je obtíţné předjímat budoucí stav); o příspěvek na bydlení nemohou žádat domácnosti v podnájemním vztahu. Osoby nacházející se v hmotné nouzi mají při splnění zákonem stanovených podmínek nárok na jednu nebo více dávek v hmotné nouzi, kterými jsou příspěvek na ţivobytí, doplatek na bydlení a mimořádná okamţitá pomoc. Osoba se nachází v hmotné nouzi, jestliţe její příjem a příjem společně posuzovaných osob po odečtení přiměřených nákladů na bydlení nedosahuje částky ţivobytí, přičemţ si tento příjem nemůţe zvýšit vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných váţných důvodů vlastním přičiněním. Dále je podle zákona za hmotnou nouzi povaţována situace, kdy příjem osoby sice dosahuje částky ţivobytí, ale její příjem i přesto nepostačuje k zabezpečení odůvodněných nákladů na bydlení a nákladů na sluţby s bydlením bezprostředně spojené. Částka na ţivobytí společně posuzovaných osob se přitom určí jako součet částek na ţivobytí těchto osob (u nezaopatřených dětí je touto částkou výše ţivotního minima, u ostatních osob částka existenčního minima, která můţe být navýšena dle podmínek stanovených zákonem). Přiměřenými náklady na bydlení se rozumí
44
„skutečné“ náklady na bydlení (nájemné aţ do výše cílového 12 nájemného, úhrada za sluţby bezprostředně spojené s uţíváním bytu nebo domu a úhrada spotřeby energií ve výši místně obvyklé). Na doplatek na bydlení má podle zákona nárok vlastník nebo nájemce bytu, který uţívá byt a jehoţ příjem/příjem společně posuzovaných osob je po úhradě odůvodněných nákladů na bydlení niţší neţ částka jeho ţivobytí/částka ţivobytí společně posuzovaných osob; podmínkou je současně nárok na příspěvek na bydlení ze systému SSP (tato podmínka nemusí být vţdy splněna, závisí na individuálním posouzení; coţ umoţňuje získat doplatek na bydlení i domácnostem ţijícím v podnájemním vztahu) a nárok na příspěvek na ţivobytí ze systému pomoci v hmotné nouzi. Výše doplatku na bydlení se určí jako rozdíl, kdy se od částky odůvodněných nákladů na bydlení sníţené o příspěvek na bydlení odečte částka, o kterou příjem osoby/společně posuzovaných osob (včetně vyplaceného příspěvku na ţivobytí) převyšuje částku ţivobytí osoby/společně posuzovaných osob. „Problémem“ při hodnocení doplatku na bydlení jako dávky v hmotné nouzi je, ţe nárok na jeho poskytnutí i jeho výše závisí do značné míry na individuálním posouzení celkových sociálních a majetkových poměrů osob (coţ je zejména případ osob ohroţených sociálním vyloučením z důvodů spojených s bydlením). Doplatek na bydlení (spolu s příspěvkem na bydlení) tak můţe v „odůvodněných případech“ pokrývat náklady na bydlení v plné výši, coţ však závisí na posouzení pracovníka sociálního odboru pověřeného obecního úřadu podle místa trvalého pobytu občana. Lze však předpokládat, ţe právě v případě rodin akutně ohroţených sociálním vyloučením je typická situace, kdy jsou jim náklady na bydlení hrazeny v plné výši (nebo téměř v plné výši) právě doplatkem na bydlení (případně v kombinaci s příspěvkem na bydlení), ale často se jedná o náklady v takové výši, které neodpovídají standardu bydlení, v němţ domácnost ţije (neúnosně vysoké náklady na bydlení v komerčních ubytovnách, kde standard bydlení neodpovídá tomu, co by si za stejnou nebo podobnou cenu mohla domácnost hypoteticky „dovolit“ i na volném trhu, nemluvě o bydlení v obecních nájemních bytech). Tímto způsobem jsou neefektivně ze státního rozpočtu vypláceny vysoké částky doplatků na úhradu nepřiměřeného nájemného (nepřiměřeně vysokého nájemného) v bydlení neodpovídajícím základním kvalitativním standardům. Schválením níţe navrhovaného konceptu sociálního bydlení by mohlo dojít k odstranění této neefektivity a veřejným úsporám. Za poskytování sociálních sluţeb v azylových domech a domech na půl cesty hradí klienti úhradu za ubytování a stravu. Maximální výše úhrady je dána prováděcím právním předpisem k zákonu o sociálních sluţbách. Maximální výše úhrady za poskytování sociálních sluţeb v domech na půl cesty činí 100 Kč denně celkem, včetně provozních nákladů souvisejících s poskytnutím ubytování. Maximální výše úhrady za poskytování sociálních sluţeb v azylových domech činí za stravu 150 Kč denně (75 Kč za oběd) a za ubytování 100 Kč denně (nebo jdeli o rodinu s nezletilými dětmi 70 Kč denně za dospělou osobu a 40 Kč denně za dítě), včetně provozních nákladů souvisejících s poskytnutím ubytování. Za poskytování sociálních sluţeb v noclehárnách hradí klienti úhradu ve výši stanovené poskytovatelem. Na provoz azylových domů, domů na půl cesty a nocleháren je moţné ţádat kaţdoročně o státní dotaci (tato dotace je poskytována jen poskytovatelům sociálních sluţeb zapsaných v registru). Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV) rozlišuje 2 základní programy: Program podpory A – podpora 12
Dle zákona 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964, občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Cílovým nájemným je částka, která se vypočte jako součin podlahové plochy bytu a cílové hodnoty měsíčního nájemného platné pro daný kalendářní rok, stanovené podle výše uvedeného zákona.
45
poskytování sociálních sluţeb, které mají místní či regionální charakter, poskytovaných uţivatelům sluţeb v souladu s místními či regionálními potřebami (podpora podle §101 zákona o sociálních sluţbách); Program podpory B – podpora sociálních sluţeb, které mají celostátní či nadregionální charakter (podpora podle §104 odst. 3 písm. a) zákona o sociálních sluţbách). Dotace z Programu podpory A jsou poskytovány prostřednictvím rozpočtu krajů a kraje také předkládají ministerstvu ţádosti o poskytnutí dotace. Výše dotace v úhrnu za jednotlivé kraje se stanoví na základě celkového ročního objemu finančních prostředků rozpočtovaných v závazném ukazateli pro příslušný rozpočtový rok, zpracovaného střednědobého plánu rozvoje sluţeb kraje, počtu vyplácených příspěvků a jejich finančního objemu, počtu poskytovatelů sociálních sluţeb, kteří jsou zapsáni v registru, a jejich kapacit, kapacit sociálních sluţeb poskytovaných ve zdravotnických zařízeních ústavní péče. Dotace z Programu podpory B poskytuje ministerstvo a jsou podávány přímo ministerstvu. V rámci obou programů podpory nejsou podporovány ty druhy sociálních sluţeb, jejichţ dostupnost je na území příslušného kraje, v souladu se střednědobým plánem rozvoje sociálních sluţeb kraje, zajištěna tzv. individuálními projekty, které jsou podporovány v rámci oblastí podpory 3.1. a 3.2. Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost a v rámci prioritní osy 2 Operačního programu Praha Adaptabilita. Výjimku tvoří ty druhy sociálních sluţeb podporované v rámci individuálních projektů za předpokladu, ţe do individuálního projektu není zahrnuta celá cílová skupina uţivatelů příslušné sociální sluţby.
Příklady nástrojů pro lidi s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení a zkušenosti neziskových organizací Bezdomovství Pro zjištění aktuální situace v oblasti bezdomovství v ČR byly prostudovány dostupné prameny a zejména pak byli dotázáni pracovníci (zástupci vedení či sociální pracovníci) největších neziskových organizací zabývajících se touto problematikou v Praze - Naděje, Armáda spásy, Charita, Centrum sociálních sluţeb Praha (CSSP) a Nový prostor. Typickým příkladem bezdomovce v Praze je, dle respondentů, dlouhodobě zjednodušeně řečeno „muţ ve věku okolo čtyřiceti let se základním vzděláním pocházející z mimopraţského regionu, který ztratí práci, začne pít, rozpadne se mu rodina, tj. ztratí bydlení, a odejde do Prahy, kde očekává, ţe nalezne práci, ovšem to se nepovede a propadne alkoholu.“ Typický bezdomovec má často také záznam v rejstříku trestů, který je buď jednou z příčin bezdomovství (či ztráty zaměstnání) nebo jeho důsledkem. Z hlediska věkové struktury jsou nejpočetnější zejména dvě skupiny: lidé ve věku okolo 45 – 55 let a mladí lidé ve věku do 25 let, kteří utíkají z domova. Ze zkušenosti sociálních pracovníků vyplývá, ţe dochází spíše k omlazování bezdomovců a nárůstu skupiny mladých bezdomovců. Část mladých lidí pochází z dětských domů a chybí jim záchranná síť rodinných kontaktů. Část bezdomovců tvoří také senioři a invalidní důchodci. Z hlediska vzdělání jde o lidi zpravidla se základním vzděláním. Obecně se zástupci dotázaných neziskových organizací shodly, ţe k reintegraci je nutná přibliţně stejná doba jako doba, kterou ţil člověk na ulici. Etapy reintegračních programů pro bezdomovce v ČR jsou zpravidla následující:
46
1. street work Sociální pracovníci pracující na ulici, tzv. streetworkeři, se snaţí odvést bezdomovce do denních center a přesvědčit je o moţnosti řešení jejich situace. 2. denní centrum Denní centra poskytují poradenství (psycholog, sociální pracovní, sociální pedagog, příp. právník), stravu, základní hygienu a lékařskou pomoc. 3. noclehárna Poskytuje za úplatu (20 – 50 Kč) ubytování na jednu noc, základní hygienu a poradenství. V průběhu noci jsou často přítomni sociální pracovníci, speciální a sociální pedagog, právník a psycholog, se kterými mohou bezdomovci řešit svou situaci. Noclehárny mohou od klientů vyţadovat spolupráci; některé organizace si stanovují podmínky pro přijetí jako je plnoletost a střízlivost. Noclehárny některých organizací lze navštěvovat jen omezenou dobu (maximálně 3 dny aţ několik týdnů podle jednotlivých organizací), jiné nejsou omezeny (loď Hermes CSSP). Cílem sociálních pracovníků je motivovat klienty k řešení situace, k nalezení práce, k vyřízení dokladů, k řešení dluhů a jiné. 4. azylový dům Azylový dům poskytuje krátkodobé ubytování (nejen na noc) v jednolůţkových nebo vícelůţkových pokojích s moţností stravování. Cena za ubytování se pohybuje od 65 Kč do 100 Kč za dospělou osobu (legislativně stanovené maximum). Smlouva je podepisována zpravidla na 6 měsíců, u CSSP na měsíc s moţností prodlouţení. Podmínkou přijetí do azylového domu je příjem (práce nebo vyřízení důchodu), vypracování individuálního plánu a jeho plnění. Dle pracovníků Armády spásy se 80 % uţivatelů noclehárny dostane do azylového domu. CSSP uvádí pouze 20 % klientů, kteří dosáhnou stanovených kritérií pro přijetí do azylového domu. Velkým problémem je zadluţenost domácností, která se pohybuje od desítek tisíc po miliony korun; nejvíce jde o nezaplacené zdravotní pojištění, neplacení alimentů, nesplacené osobní úvěry, nesplacené úvěry spojené s podnikáním. Při exekuci platu klientům zůstává pouze ţivotní minimum. 5. samostatné nájemní bydlení Jen opravdu velmi málo případů bezdomovců přešlo z azylové formy bydlení do samostatného dlouhodobého nájemního bydlení. Jde o případy seniorů nebo invalidních důchodců, kterým se podařilo získat obecní byt, bezdomovců, kteří si našli partnera z většinové společnosti, a ţen, které otěhotněly a také se jim jako matkám s dítětem podařilo získat obecní byt. Ve výjimečných případech získají klienti důvěru pronajímatele. Klíčovým faktorem úspěchu je zejména zajištění stálé práce. Většinou jsou klienti azylových domů po vypršení doby pobytu odkázáni na podnájmy, ubytovny, případně střídají azylové domy různých organizací; malá část si pronajímá chaty v zahrádkářských koloniích. Některé organizace nechávají vybrané klienty v azylových domech i po dobu 8 let, protoţe nemají perspektivu nalezení samostatného bydlení. Podle pracovníků neziskových organizací 20 % klientů azylových domů by bylo schopno ţít samostatně, ale chybí jim moţnost přechodu do samostatného nájemního bydlení. Podle CSSP je to méně, ovšem i CSSP připouští, ţe rychlejší poskytnutí samostatného bydlení by klienty mohlo motivovat k udrţení si práce a k úspěšné integraci.
47
Podstatnou bariérou návratu do dlouhodobého samostatného nájemního bydlení je neexistence fondu obecních bytů pro tento účel (nedostatečná či spíše zcela neexistující spolupráce mezi neziskovými organizacemi a obcemi v této oblasti, resp. nedostatečná spolupráce i mezi sociálním a bytovým odborem obce v této oblasti) a finanční nedostupnost soukromého nájemního bydlení, která je ovšem často zapříčiněna tím, ţe většině klientů se nepodaří získat klasickou nájemní smlouvu a přihlásit si trvalé bydliště, čímţ by jim vznikl nárok na příspěvek na bydlení. K přihlášení trvalého bydliště je nutný souhlas vlastníka nemovitosti nebo prokázání oprávněnosti uţívaní bytu (nájemní smlouva), jinou moţností je souhlas oprávněné osoby.13 Soukromý pronajímatel nemůţe zabránit svému nájemci, aby se v uţívaném bytě přihlásil k trvalému bydlení, má-li nájemce legálně uzavřenou nájemní smlouvu. Soukromí pronajímatelé však rizikové skupině nájemníků bez existence jakýchkoliv garančních nástrojů pronajímají byty, pokud jim je vůbec pronajímají, nezřídka bez jakékoliv nájemní smlouvy, aby se vyhnuly právním problémům spojeným s případným vystěhováním v případě neplacení nájemného; tím jim však znemoţňují přihlášení k trvalému bydlení a následně i moţnost získat příspěvek na bydlení. Tyto byty jsou rovněţ nezřídka umístěny v sociálně a prostorově vyloučených bytových domech a lokalitách. Jindy volí formu podnájmu, jeţ má, i přes existenci legální smlouvy, z hlediska moţnosti čerpání příspěvku na bydlení podobné důsledky. Příspěvek na bydlení můţe být v ČR totiţ vyplácen pouze nájemníkovi (případně nájemníkovi v ubytovacím zařízení pro trvalé bydlení) nebo majiteli bytu, nikoliv však osobě s podnájemní smlouvou. Jedinou moţností pro domácnosti, které splňují podmínky hmotné nouze, je výplata doplatku na nájemné, který je individuálně posuzován a s přihlédnutím k uzavřené smlouvě o podnájmu můţe být poskytnuta výjimka a dávka můţe být vyplacena. Bývalí bezdomovci jsou tak většinou paradoxně odkázáni pouze na své příjmy a nemohou vyuţívat regulérní veřejné pomoci určené pro nízkopříjmové domácnosti (pokud neodejdou do komerčních ubytoven, které jsou na tento druh klientů dobře připraveny, včetně vyuţití, resp. „zneuţití“, jejich příspěvku na bydlení). Další bariérou návratu do samostatného nájemního bydlení je záznam v rejstříku trestů, který determinuje získání pracovní smlouvy i dohody o pracovní činnosti. U váţnějších trestných činů jsou pak tyto klienti odkázáni na práci na černo nebo příleţitostné výdělky. Postavení na trhu práce má přitom velmi důleţitý vliv na dostupnost soukromého nájemního bydlení – pronajímatelé se zpravidla nezajímají o trestnou minulost nájemníka, ale o jeho současné zaměstnání a stabilitu pracovního poměru. Velmi podstatnou bariérou jsou pak dluhy. Vyřešení splácení dluhů a stanovení splátkových kalendářů je předpokladem i pro ţivot v azylovém domě. Institut oddluţení (tzv. osobní bankrot)14 je v mnohých směrech pro 13
Při ohlášení změny místa trvalého pobytu podle odstavce je občan povinen (zákon č. 133/2000 Sb. novelizovaný těmito zákony 2/2002, 320/2002, 53/2004, 444/2005, 68/2006, 115/2006, 161/2006, 165/2006, 189/2006, 342/2006, 239/2008, 305/2008, 7/2009, 41/2009, 227/2009, 281/2009): a) vyplnit a podepsat přihlašovací lístek k trvalému pobytu (dále jen ,,přihlašovací tiskopis"), který obsahuje údaje o 1. jménu, příjmení a rodném čísle, předchozí a nové adrese místa trvalého pobytu občana, 2. vlastníku objektu, kterým se rozumí jméno, příjmení a adresa místa trvalého pobytu u fyzické osoby nebo název a sídlo u právnické osoby; b) předloţit občanský průkaz, u něhoţ není oddělena jeho vyznačená část v důsledku změny místa trvalého pobytu; c) doloţit vlastnictví bytu nebo domu, nebo doloţit oprávněnost uţívání bytu, anebo předloţit úředně ověřené písemné potvrzení oprávněné osoby o souhlasu s ohlášením změny místa trvalého pobytu. Takové potvrzení se nevyţaduje v případě, ţe oprávněná osoba potvrdí souhlas na přihlašovacím tiskopisu k trvalému pobytu před zaměstnancem ohlašovny. Za oprávněnou osobu se povaţuje osoba starší 18 let, způsobilá k právním úkonům, která je oprávněna uţívat objekt uvedený v odstavci 1 nebo jeho vymezenou část (např. byt nebo obytnou místnost), anebo je provozovatelem ubytovacího zařízení, kde se občan hlásí k trvalému pobytu. 14 Oddluţení se od 1. ledna 2008 stalo jedním z moţných způsobů řešení úpadku dluţníka (dle zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení, tzv. insolvenčního zákona ). Dluţník se nachází v úpadku, má-li více věřitelů a není schopen plnit své dluhy. Návrh na povolení oddluţení můţe podat pouze dluţník (fyzická nebo právnická osoba), který není podnikatelem, a to spolu s insolvenčním návrhem nebo, pokud takový návrh
48
bezdomovce bohuţel nevhodný - soudy totiţ povolují oddluţení, pokud je zajištěna v rámci pěti let splátka alespoň 30 % závazků klienta (neodpustí-li věřitel větší část dluhu), a je doloţeno zaměstnání klienta v následujících letech. Omezujícím faktorem úspěšné integrace je také závislost (většinou závislost na alkoholu, drogová závislost). Klienti i při dílčím neúspěchu většinou opět propadají závislosti a vrací se na ulici či do azylových zařízení. Jistou netriviální bariérou je téţ past chudoby, resp. za jistých okolností příliš štědrý systém sociálních dávek, který nemotivuje klienty k hledání zaměstnání (v případě zaměstnání se dávky sníţí o příjem ze zaměstnání a domácnost na tom zůstane finančně stejně); tento fenomén vede i ke zneuţívání příspěvku (a doplatku) na bydlení na úhradu neadekvátně vysokého nájemného v komerčních ubytovnách či nájemních bytech ve vyloučených lokalitách. Systém sociální podpory, který „penalizuje“ nebo nedostatečně motivuje návrat do pracovního procesu, musí nutně projít reformou; vzhledem k tomu, že stabilita práce a stabilita bydlení jsou dvě vzájemně propojené nádoby, je tato bariéra i z pohledu bytové politiky velmi podstatná. Programy reintegrace většinou počítají se třemi úrovněmi bydlení: krátkodobé krizové bydlení, sociální bydlení s doprovodnými terénními sociálními sluţbami a dlouhodobé samostatné nájemní bydlení. Z důvodu nedostupnosti bydlení vyšších stupňů jsou však programy prakticky realizovány často jen na prvním stupni (krátkodobé azylové bydlení). V současné době se za pomalu se rozvíjející spolupráce neziskových organizací a obcí začíná objevovat i druhý stupeň bydlení, ovšem stále jen ve velmi omezené míře. Pro jeho skutečný rozvoj by neziskové organizace musely disponovat samostatnými nájemními byty – některé neziskové organizace o to však nestojí (Člověk v tísni) a jiné, které by naopak o to stály, jich získávají od obcí jen velmi málo. Společnost Naděje, například, disponuje dnes jedním obecním bytem a přislíbeny má další tři obecní byty. CSSP se pro tento účel podařilo získat od ledna příštího roku do nájmu pět bytů roztroušených po celé Praze. CSSP má také vypracovaný program vícestupňového bydlení, který sleduje postup od ţivota na ulici po konečnou integraci (obrázek 3). Dle sociálních pracovníků se ovšem 99 % procent klientů stále pohybuje v prvních stupních programu (po azylový dům). Vzhledem k tomu, ţe zavedení posledních stupňů programu se právě uskutečňuje, je předběţné systém hodnotit; ovšem jiţ skutečnost, ţe klienti neustále pulzují mezi prvními stupni, hovoří o velmi nízké propustnosti systému. Je pravděpodobné, ţe v ČR obecně dosud neexistuje ze strany klientů dostatečná motivace pro efektivní fungování modelu vícestupňového bydlení – příkladů úspěšné reintegrace do dlouhodobého samostatného bydlení mimo lokality sociálního vyloučení je ve srovnání s vyspělými zeměmi výrazně méně, a to i proto, že neexistují nástroje, jež by přechodu do posledního stupně bydlení reintegračního procesu napomohly.
podal někdo jiný, do 30 dnů od doručení insolvenčního návrhu. Soud povolí oddluţení pouze tehdy, pokud lze důvodně očekávat, ţe nezajištění věřitelé obdrţí ve výsledku (po úhradě nákladů insolvenčního řízení a uspokojení zajištěných věřitelů z výtěţku zpeněţení majetku, který byl poskytnut jako zajištění) alespoň 30 % svých pohledávek (ledaţe by souhlasili s niţším uspokojením), a pokud oddluţením není sledován nepoctivý záměr. Při tomto způsobu oddluţení musí dluţník po dobu 5 let měsíčně splácet nezajištěným věřitelům ze svých příjmů částku, kterou by jinak bylo moţno srazit při exekuci vymáháním přednostních pohledávek. Splní-li dluţník řádně a včas své povinnosti podle schváleného způsobu oddluţení, osvobodí ho soud na jeho návrh od placení neuspokojené části přihlášených pohledávek i od placení pohledávek nepřihlášených nebo těch, k nimţ se v insolvenčním řízení nepřihlíţelo. Naopak oddluţení můţe být zrušeno a dluţníkův úpadek bude řešen konkursem například tehdy, nebude-li dluţník plnit podstatné povinnosti vyplývající ze schváleného způsobu oddluţení, případně ukáţe-li se, ţe nebude moţné splnit podstatnou část splátkového kalendáře.
49
Obrázek 3: Návaznost poskytovaných sluţeb – CSSP život na ulici terénní programy noclehárna Hermes (233 lůţek) azylový dům pro jednotlivce po dobu 3 měsíců (55 lůţek) azylový dům pro jednotlivce i rodiny s dětmi Šromovka po dobu max. 1 roku (100 lůţek) sociální byty po dobu max. 3 let (5 bytů) samostatné nájemní bydlení
Romská problematika Ačkoliv velká část domácností romské menšiny patří do skupiny domácností s nedostatečnou kapacitou pro udrţení dlouhodobého nájemního bydlení, velká část z nich patří rovněţ do skupiny domácností, pro něţ je trhem nabízené bydlení bez veřejné pomoci finančně nedostupné a které jsou na trhu bydlení z tohoto i jiných důvodů diskriminovány, avšak mají dostatečnou kompetenci k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení. Jejich problémem je pak spíše diskriminace na volném trhu bydlení, a to z důvodu jejich etnického původu; důsledkem pak rovněţ nedostupnost dlouhodobého nájemního bydlení (do stejné skupiny patří obecně mladé rodiny s dětmi, vícedětné rodiny, neúplné rodiny, domácnosti imigrantů). Podle zástupců neziskových organizací se v oblasti bydlení Romové potýkají s diskriminací v nesrovnatelně větší míře neţ v případě zaměstnávání nebo vzdělávání. Například v rámci Programů sociální integrace společnosti Člověk v tísni, která se problematikou romské populace v ČR zabývá, je zakázka „zprostředkování bydlení“ nejméně úspěšnou kategorií ze všech 35 typů (viz graf 1). Úspěchu je dosahováno pouze v přibliţně 56 % případů a to se většinou týká zprostředkování krátkodobého bydlení v azylovém domě nebo ubytovně. Z celkového počtu více 1500 zakázek zaměřených na zprostředkování bydlení bylo jen v několika desítkách případů zprostředkování bydlení na otevřeném trhu s byty. Graf 1: Porovnání absolutních četností a úspěšnosti vybraných typů zakázek v letech 2006-2009, společnost Člověk v tísni 2500
80% 70%
2000
Četnost
60%
Úspěšnost
50%
1500
40% 1000
30% 20%
500 10%
Zdroj: Databázový systém ARA společnosti Člověk v tísni
50
Bydlení zprostředkování
Zaměstnání zprostředkování
Dluhy vypořádání
Bydlení asistence
Rodina poradenství
Bydlení (dluhy) vypořádání
Bydlení - služby
0%
Dávky
0
Pro pochopení diskriminace je moţné vyuţít teorií behaviorální ekonomie, která říká, ţe platí obecný vztah mezi velikostí subjektu a mírou averze k riziku. Čím větší je subjekt, tím menší averzi k riziku má. Naopak malé subjekty, jednotlivci, mívají averzi k riziku maximální. Z výše popsané teorie je zřejmé, ţe v situaci, kdy je v ČR většina nájemních bytů vlastněna drobnými majiteli, je hrozba diskriminace logicky (a z ekonomického pohledu „oprávněně“) velmi vysoká. Drobní pronajímatelé bytů se snaţí najít nejméně rizikového nájemníka a k dosaţení tohoto cíle si vypomáhají zohledňováním předsudků; jejich averze vůči riziku vychází přirozeně ze skutečnosti, ţe případný neúspěch (neplatičství nájemníka) by mohl váţně ohrozit jejich rodinné finance. Tato situace se analogicky týká také přístupu obcí, u kterých rovněţ existuje největší riziko, ţe se budou dopouštět diskriminačního jednání. Na začátku 90. let minulého století došlo v naší zemi k rozsáhlé decentralizaci moci; odpovědnost za lokální bytovou politiku byla převedena do působnosti více neţ 6000 obcí, přičemţ jen v rámci hlavního města do působnosti více neţ 50 samostatných městských částí. ČR patří k zemím s nejvíce decentralizovanou lokální samosprávou v EU. Jakkoliv tato skutečnost můţe mít různé pozitivní aspekty, malé obce (například městské části) budou v oblasti pomoci „rizikovým domácnostem“ jednat vţdy jinak neţ obce větší (například magistrát). Taková decentralizace vede mimo jiné i k tomu, ţe je velmi obtíţné umístit jakékoliv zařízení sociální pomoci kdekoliv na území obce (ţádná městská část logicky nechce „hostit“ chudé ze všech ostatních městských částí). Logika diskriminace malých celků je moţná dlouhodobě „manipulovatelná“ emocemi nebo mediální kritikou (postoje voličů se změní), ale je lepší s takovým „zázrakem“, alespoň v krátkodobém výhledu, nepočítat. Důsledky sociálního propadu diskriminovaných se v konečné fázi tak bude muset nutně zabývat stát (kraj), který si udrţuje distanci od lokálních problémů a lokální voličské základny. Z pohledu racionality chování můţeme také vysvětlit strategie vytěsňování Romů v mnohých obcích. Od obce se samozřejmě očekává, ţe bude jednat ve veřejném zájmu. Termín veřejný zájem však můţe představovat riziko, neboť u cílové skupiny, která je v takové míře odmítána, jako jsou Romové, lze demagogicky prohlásit, ţe vytěsnění Romů je věcí veřejného zájmu. Navíc volební období je příliš krátké na to, aby bylo moţné optimální integrační politikou cokoliv změnit a získat tak politické body. Výhodnost politiky vytěsňování klesá s vyššími stupni správy. Nejvýhodnější je právě na úrovni malých obcí, ve větších městech hrozí „jojoefekt“, tedy neustálé navracení se vystěhovaných rodin. Na úrovni krajů je jiţ politika vytěsňování neefektivní, naopak dochází k „těkavé migraci“ v rámci jednoho kraje, coţ posiluje sociální nestabilitu a na úrovni státu, pokud rodiny trvale nevycestují do zahraničí, je situace obdobná jako v případě krajů. Právě proto je role státu, popřípadě kraje, v procesu konceptualizace politiky sociálního bydlení nezastupitelná, zvláště pokud se jedná o cílové skupiny ohroţené diskriminací. Obětí diskriminace se samozřejmě můţe stát řada lidí. Kromě Romů, kteří jsou v tomto ohledu nejohroţenější skupinou, se jedná především o cizince z některých zemí. Dle průzkumů dlouhodobě mezi neoblíbené potenciální sousedy patří Ukrajinci, Vietnamci, Arabové. Přesto jsou na tom Romové výrazně nejhůře a averze společnosti vůči nim za posledních 10 let spíše vzrůstá (tabulka 5). Podle průzkumu společnosti STEM, který byl realizován v dubnu 2009 a zúčastnilo se jej 1297 respondentů, by nevadilo pouze 12 % respondentů mít za sousedy Romy. Přibliţně 30 % respondentů uvedlo, ţe by jim nevadilo mít za sousedy Ukrajince nebo Vietnamce.
51
Tabulka 3: Souţití romské a neromské populace: srovnání v čase (v %) 1999 dobré (velmi, spíše dobré) v % špatné (velmi, spíše špatné) v %
23 66
2001
2003
18 68
18 78
2006
2007
22 69
16 79
2008 15 79
2009 10 85
Poznámka: Dopočet do 100% ve sloupci tvoří odpovědi „neví“ Zdroj: Naše společnost 2009, v09-04, CVVM, SoÚ AV ČR
Příklad 1: Resocializační program – Centrom, Ostrava Organizace Centrom, o.s., provozuje „sociální byty“ (byty pro resocializační program – program bydlení s doprovodným sociálním programem) od konce roku 2005. V roce 2005 získala do pronájmu deset bytů a postupně se bytový fond zvyšoval na 26 bytů v roce 2009. Pro rok 2010 je organizaci nabízeno přibliţně 40 – 50 bytů různých pronajímatelů, coţ je na české podmínky nebývalé mnoţství. Organizace byty nevlastní, je jejich nájemcem. Byty (primárně obecní) jsou ovšem aţ na výjimky umístěny ve dvou lokalitách, Vítkovicích a Radvanicích, coţ jsou současně sociálně vyloučené romské lokality; dva byty jsou soukromých pronajímatelů (RPG – byty s.r.o.) v Moravské Ostravě. Klientem organizace, tedy podnájemcem „sociálního bytu“, není pouze příjmově slabší, ale současně i sociálně vyloučená domácnost, většinou z etnických ghett. Nájemné v těchto bytech klient hradí sám, náklady neziskové organizace kromě nákladů na sociální práci představují náklady na rekonstrukci bytů při zařazení do programu (50 000 Kč) a náklady na běţné opravy a údrţbu (přibliţně 20 000 Kč ročně). Základní resocializační cyklus by měl skončit do 1,5 roku, maximální délka pobytu klienta v „sociálních bytech“ není fixně stanovena. Další „nástavbový“ cyklus trvá přibliţně 1 aţ 2 roky ve stejném bytě. Pokud rodina neporušuje podmínky programu, zůstává v bytech i po uplynutí stanovené doby, tentokrát jiţ bez sociálních sluţeb. Úspěšná integrace spojená s bydlením na standardním trhu s byty (odchod ze sociálních bytů do dlouhodobého pronájmu) se podařila zatím pouze u dvou z původních deseti domácností. Snahou organizace je získat vlastní byty, které by umoţnily snadnější získání prostředků potřebných na jejich rekonstrukci. Klíčovým faktorem spuštění programu byla úspěšná spolupráce s magistrátem i s některými městskými částmi. Ze zkušeností pracovníků organizace vyplývá, ţe zatímco v počáteční fázi byl program limitován nedůvěrou vlastníků bytů a domů, v současnosti program limitují omezené finance na rekonstrukci bytů, které organizace nemůţe, jako „pouhý“ nájemník, hradit z existujících dotačních titulů. Příklad 2: Program prevence bezdomovství – Armáda spásy, Ostrava Pro projekt Prevence bezdomovectví má Armády spásy v současné době v pronájmu od městských částí Moravská Ostrava a Přívoz 25 obecních nájemních bytů, ve kterých je umístěno celkem 93 klientů s trvalým bydlištěm na území městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz (z toho 52 dětí). Většina uţivatelů tzv. „tréninkových bytů“ prošla některou z forem azylového bydlení na území města Ostravy. Projekt Prevence bezdomovectví vznikl v roce 2004, za podpory úřadů městských částí Moravská Ostrava a Přívoz a Statutárního města Ostrava. S uţivateli „tréninkových bytů“ je uzavírána smlouva o podnájmu, která je stanovena na dobu dvou měsíců (s moţností prodlouţení maximálně na dobu 5 let). Uţivatelé od počátku samostatně uzavírají smlouvu o odběru energií. Další prodlouţení podnájemní smlouvy je podmíněno řádným placením nájemného a hrazením poplatků za elektřinu a plyn. Záměrem tréninkového bydlení je zplnomocnit uţivatele k osamostatnění nejenom v rámci 52
bydlení, ale i dalšího profesního, osobního a rodinného ţivota. Uţivatelé byli v rámci projektu vedeni ke splácení dluhů, vybavení domácnosti nábytkem a základními spotřebiči a vyhledání zaměstnání v určené časové lhůtě. Projekt zcela originálně na české podmínky obsahoval i další krok ve formě převedení nájemního vztahu z Armády spásy na konkrétního uţivatele na základě doporučení (tzv. následnou koncepci). Toto doporučení je uţivateli vystaveno na základě splnění předem stanovených kritérií. Uţivatel by se tak stal z podnájemce nájemcem původního tréninkového bytu; jedná se tedy o podobný nástroj, jako je uţíván ve Francii. První fází je uzavření nájemní smlouvy na dobu určitou (6 měsíců), která bude oběmi stranami akceptována jako zkušební. Pracovníci projektu nadále s těmito rodinami povedou sociální práci, která bude mít zejména podpůrný a kontrolní charakter; poté jiţ bude uzavřena nájemní smlouva na delší období. V případě převedení nájemního vztahu na podnájemníka, poskytnou městské části Armádě spásy další obecní byt pro účel „tréninkového bydlení“ pro nové uţivatele. Od října 2007 bylo z původních 18 klientů do nájemního vztahu s obcí (městskou částí) převedeno 6 domácností; jedna domácnost si našla samostatné bydlení a 11 domácností opustilo program pro porušování podmínek programu. Klienti musí splňovat následující kritéria pro zařazení do programu: o trvalý pobyt alespoň jednoho ze členů domácnosti v městské části Moravská Ostrava nebo Přívoz (dle pracovníka organizace pro případné klienty v krizi s trvalým bydlištěm mimo Ostravu není problém získat trvalé bydliště, např. nahlášením na omezenou dobu k příbuzným, a pak přihlášením bydliště do tréninkového bytu); o ţadatel ani jeho rodinní příslušníci nemají dluhy ani jiné pohledávky vůči úřadu městských částí Moravská Ostrava nebo Přívoz; o uţivatel se zavazuje k navázání dlouhodobé a intenzivní spolupráce s terénním a sociálním pracovníkem projektu Prevence bezdomovectví. Minimální četnost kontaktu s pracovníky je stanovena na dva kontakty měsíčně. Bytový fond, který je dán Armádě spásy k dispozici, představuje spíše menší byty, většinou 1+1, niţší kvality, rovněţ spíše v lokalitách, kde je vyšší koncentrace Romů. Omezené opravy bytu provádí městská část sama; Armáda spásy v současné době nemá zájem na podílení se na rekonstrukcích či vlastnění bytů. Náklady spojené s bytovou správou jsou hrazeny z dotace od magistrátu a v rámci dotací na terénní sociální sluţby. Důleţitým faktorem pro úspěch programu je podpora z magistrátu (který ovšem ţádné byty nevlastní) a spolupráce s městskými částmi. Příklad 3: IQ Roma servis, Brno Program je tvořen pouze jedním modelovým bytem pro rodinu s dětmi, který funguje půl roku. Majitelem bytu je městská část Brno-střed a nájemníkem IQ Roma servis, o.s.; podnájemníkem cílová domácnost. Jedná se o pilotní projekt, v této fázi se ověřuje funkčnost nastaveného modelu a schopnosti organizace sociální byt provozovat (ověření nároků na personální obsazení, finanční zajištění atd.). Na základě vyhodnocení pilotního modelu bude zváţeno rozšíření počtu provozovaných bytů. Do budoucna organizace počítá s maximální kapacitou pěti bytů. Drobné opravy si hradí podnájemníci sami, větší opravy hradí majitel, tj. obec. Podnájemník navíc odkládá částku do fondu oprav, ze kterého pak můţe organizace hradit potencionální
53
škody či běţná opotřebení spojená s dlouhodobým uţíváním bytu (ev. výpadek nájmu). Při dlouhodobém provozování bytu je však potřeba počítat s provozními náklady. Jedná se o nákup nezbytného materiálu pro údrţbu bytu, které nehradí majitel bytu, ale jsou nezbytné pro zajištění a dlouhodobé udrţení účelu modelového sociálního bytu s doprovodným sociálním programem (předání novým klientům) - např. výměna zámků a klíčů, materiál k vymalování bytu, drobné opravy v bytě (poškození či opotřebení, která nebyla způsobena podnájemníky, ale dlouhodobým uţíváním bytu). Dalším nákladem můţe být pokrytí nájemného v mezidobí, kdy byt není obsazen klientskou rodinou (Městská část od IQ RS vyţaduje pravidelné platby). Pracovníci by se proto měli snaţit vţdy zajistit návaznost podnájemníků, aby nedocházelo k mezidobím, kdy nebude uhrazen nájem ubytovanými podnájemníky. Smlouvy jsou uzavírány na dobu 6 měsíců a v případě potřeby můţe být smlouva prodlouţena maximálně o dalších 6 měsíců. Proto jsou v pravidelných půlročních cyklech sbírány ţádosti a podklady zájemců o ubytování v modelovém sociálním bytě a iniciuje se výběrová komise. Cílem spolupráce sociálního pracovníka s klientskou rodinou je stabilizace situace rodiny a intenzivní hledání návazného bydlení. V některých případech (zejména pokud nabídka přijetí navazujícího bydlení trvá krátce a rodina tak opouští sociální byt ve zkráceném období) tak můţe vzniknout mezidobí, ve kterém proběhne výběrová komise k výběru další klientské rodiny do sociálního bytu. Odhadované roční náklady na jeden byt činí 2000 Kč – 20 000 Kč. Náklady zahrnují výdaje spojené s údrţbou a eventuálně výdaje spojené s „vymáháním pohledávek“. Náklady nezahrnují lidské zdroje, které jsou většinou hrazeny z rozsáhlejších projektů. Nájemné je ve výši 4.150 Kč (+ zálohy na energie ve výši cca 3.000 Kč). Byt s doprovodným sociálním programem je určen pro rodinu s nezaopatřenými dětmi (spadající do cílové skupiny IQ Roma servis, o.s.), která se nachází v tíţivé sociální situaci a jejíţ bytové podmínky jsou nestabilní. Rodina musí splňovat následující podmínky: o o o o o o o o o o o
nepříznivá sociální situace rodiny; dosavadní bydlení je krizové; stabilní příjem (alespoň 1 člena v rodině); minimálně 2 měsíce klientem sociálního programu IQRS; rodina s nezaopatřenými dětmi (i osamělý rodič s dětmi); plnění závazků v dosavadním bydlení (výjimky: splacená jistina dluhu nebo aktivní splácení dluhu po dobu min. 3 měsíce); péče o nezaopatřené děti; max. 6 spoluţadatelů/členů rodiny; rodina se zavazuje k řešení dalších problematických oblastí (rodinná problematika, zadluţenost, zaměstnanost, sociální systém, školní problematika); rodina souhlasí s podmínkami DSP (úspora financí na nové bydlení, intenzivní hledání nového bydlení); nevyţaduje bydlení zvláštního určení.
Podnájemní smlouva je vţdy na 6 měsíců, s moţností prodlouţení o dalších 6 měsíců. Celková doba pobytu je maximálně jeden rok. Zatím nelze posoudit úspěchy programu z důvodu krátkého trvání programu. Bariéry programu jsou pracovníky organizace shledávány v metodických pokynech sociálního odboru magistrátu, které nedovolují přiznání příspěvku na bydlení či doplatku na bydlení v případě podnájemního vztahu klientů. Magistrát nicméně projevuje podporu (více)tří-stupňového modelu sociálního bydlení, který by mohl pomoci při
54
zajišťování návazného bydlení v integrovaných bytech (městské byty či v pronájmu u soukromých majitelů). Městská část Brno-střed se však obává následného tlaku po ukončení podnájemního vztahu s klienty s cílem poskytnout obecní byt ze svého bytového fondu. Na základě dosavadní spolupráce s městskou částí lze předpokládat moţné byrokratické překáţky a obtíţnost při vyjednání většího počtu bytů pro účel reintegrace (nepruţnost rozhodování úřadu, stanovování si vlastních podmínek, které pro organizaci nemusí být akceptovatelné, např. výběr ţadatele s trvalým pobytem v dané části, apod.).
Závěr Z příkladů uplatněných v ČR vyplývá, že dosavadní praxe neřeší dostatečně problém sociálního a prostorového vyloučení, neboť neziskovým organizacím se prozatím nedaří získávat byty mimo vyloučené lokality. Příklady také poukázaly na mnohé bariéry, zejména nemožnost pobírání příspěvku na bydlení a doplatku na bydlení v podnájemním vztahu (viz IQ), nadstandardní náklady na údrţbu kvůli specifické cílové skupině (vysoká míra devastace, viz Centrom) či nemožnost získat peníze na opravy cizího majetku pro neziskové subjekty (viz Centrom). Při realizaci programů reintegrace se postupně zlepšuje role obcí, které více než dříve pronajímají pro účel tréninkového bydlení své byty neziskovým organizacím, stále však nedostatečně (zejména v Praze); z hlediska úspěšného završení procesu reintegrace je obecně zcela nedostatečný počet bytů, kterými neziskové organizace v ČR pro tento účel disponují; resp. nedostatečná je jejich aktivita v oblasti zajišťování bydlení a bytové správy (jen výjimečně mají vlastní bytový fond, neuplatňuje se model prostřednictví). Z rozhovorů s představiteli různých organizací vyplynulo, ţe v případě Prahy, Brna, Ostravy a Plzně jsou zkušenosti s přístupem magistrátu vesměs lepší neţ v případě jednotlivých městských částí; nicméně ostravské městské části jsou v tomto ohledu aktivnější neţ městské části v Praze. Jednoznačný trend mezi příklady dobré praxe ze zahraničí je větší flexibilita a škála nástrojů (nikdo uţ nemluví o masové výstavbě uniformních sociálních bytů), větší zapojení soukromého kapitálu i soukromého nájemního bydlení (různými formami „prostřednictví“) a zejména pak větší role neziskových organizací v oblasti bytové správy, resp. užší spolupráce obcí s neziskovým sektorem i s dobrovolníky. Trendem k řešení otázky bezdomovství, který rovněţ předpokládá široký rámec spolupráce, je také poskytování služeb tzv. „pod jednou střechou, nikoli však z jedné ruky“. V kontaktním centru s klientem pracuje celá skupina poradců z různých oblastí, coţ umoţní klientovi komplexní poradenství a komplexní pomoc. Pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení je v mnohých zemích v posledních letech prosazován spíše koncept pomoci „housing first“, který zdůrazňuje pozitivní vliv rychlého získání dlouhodobého a jistého nájemního bydlení na ostatní stránky integrace do společnosti. Samostatné bydlení nutí k odpovědnosti a motivuje k získání a udrţení práce. Tyto závěry byly potvrzeny výsledky výzkumů, kde se ukázalo, ţe po obdrţení samostatného bydlení se zvyšují šance na reintegraci domácnosti. Hlavní kritika opačného přístupu, modelu vícestupňového bydlení, kdy klient musí prokázat způsobilost pro samostatné bydlení, je spatřována v tom, ţe se klienti pohybují pouze v prvních stupních modelu a jejich postup se podobá spíše koloběhu úspěchů a propadů na počátku cesty; reintegrace je neúspěšná. Tento „střet“ konceptů a jednoznačnost výsledku jejich srovnání však nejsou v praxi zdaleka tak zřetelné: i modely konceptu „housing first“ obsahují určité prvky vícestupňového bydlení (například půlročního azylového bydlení a následného jednoročního tréninkového bydlení – běţně například v Německu) a jsou země, kde je
55
naopak vícestupňový model pro specifickou cílovou skupinu (Romové s nedostatečnou kompetencí k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení) naopak hodnocen jako funkční a existuje obava, že okamžité získání samostatného bydlení by naopak úspěch reintegrace mohlo ohrozit (Slovensko). Kritika modelu vícestupňového (propustného) bydlení se zaměřovala spíše na přílišnou rigiditu při nastavení jednotlivých stupňů (striktně dané období pobytu v jednotlivých stupních, přísná kritéria pro přesun do vyšších stupňů) a nemoţnost, pokud by tomu bylo moţné v konkrétním individuálním případě, „přeskočit“ niţší stupně reintegrace (striktní trvání na průchod celým systémem pro všechny klienty); to je příklad modelu uplatňovaného ve Švédsku. Dotázané neziskové organizace v ČR se shodují, ţe pro úspěšnou reintegraci je nutná rychlá cesta k samostatnému bydlení, ovšem v situaci, kdy je velmi obtíţné zprostředkovat samostatné bydlení lidem v azylových domech, kteří by dle vyjádření neziskových organizací jiţ byli schopni samostatného bydlení, pak je nereálné poskytovat toto bydlení i lidem, kteří nemají takové kompetence. Například i v německém Freiburgu začínají s pronájmem 30 bytů v rámci tréninkového bydlení, které jsou po roce převedeny na běţné nájemní byty (nejsou-li porušeny podmínky programu); i tento program předpokládá výběr klientů dle jejich kompetencí. V českém prostředí, kde je velmi obtížné pro mnohé cílové skupiny získat i obecní nájemní bydlení (dlouhá čekací lhůta, ztenčující se zásoba obecních bytů z důvodu privatizace), kde existuje ve většinové populace velká míra nedůvěry a předsudků k důvodům, jež vedou k nedostupnosti bydlení a sociálnímu vyloučení (přirozeně z důvodů logiky volebního boje pak zastávaných i volenými zástupci samosprávných obcí), a kde i objektivně velká část domácností nemá kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení (což je dáno dědictvím levného bydlení za minulého režimu, zakořeněným státním paternalismem, dlouhodobým neřešením problémů neplatičství nájemného) se tak, a to nejen z důvodu větší legitimity, nejeví odmítnutí modelu vícestupňového modelu jako racionální; naopak, tento model by se mohl stát, bude-li dostatečně flexibilní, efektivnější variantou ke konceptu rychlého návratu do dlouhodobého nájemního bydlení. Byť je koncept vícestupňového bydlení v současné době často kritizován, v mnohých zemích jsou stále ukazovány úspěšné koncepce ne tak rigidního modelu propustného bydlení, nebo přechodného bydlení, které můţe přecházet v bydlení dlouhodobé. Hlavním cílem pomoci by mělo být sice umístit domácnost nebo jednotlivce do dlouhodobého nájemního bytu běžného standardu v co nejkratším čase - což platí zejména pro domácnosti, které mají dostatečnou kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení a jejich problémem je „pouze“ diskriminace na trhu či nedostatečná dostupnost bydlení. V případě prokazatelného deficitu kompetencí (například i tím, ţe jednou nabídnuté bydlení si domácnost nedokázala udrţet) a nahromadění většího množství problémů (trestná činnost, dluhy, závislost) je však jen obtížně představitelné, že by domácnost neprošla více stupni bydlení provázaných individuálně formovanou sociální prací a povinností participace na programu (posun ve stupních by byl podmíněn spoluprací se sociálními pracovníky a řešením problémů). V takovém případě (aplikace více stupňů bydlení) je moţné očekávat, ţe některé domácnosti mohou zpět „propadnout“ i do niţších stupňů bydlení; jakkoliv by takový „propad“ měl být asi poslední alternativou po neúspěchu všech jiných opatření (například aţ po i nepřistoupení na splátkový kalendář při opětovném vzniku dluhu na nájemném). Zároveň by model měl být dostatečně flexibilní na to, že některým domácnostem, které nepotřebují projít všemi stupni reintegrace, nabídne možnost rychlejšího postupu. Systém vícestupňového bydlení pracuje s vnitřní motivací klienta jít do lepšího bydlení: účelem není pouze podchytit osoby a rodiny v krizi a vytrhnout je ze situace, která v případě
56
rodin vyţaduje odebrání nezletilých dětí do ústavních zařízení, ale protáhnout je celým systémem co nejvýše, pokud pro to samy něco udělají. Jedním z principů je zásada, ţe kaţdý bydlí v tom, na co má kompetenci. Například na Slovensku se systém snaţí učit klienta k samostatnému hospodaření od prvního stupně a institut zvláštního příjemce pro vyplácení sociálních dávek není úmyslně vyuţíván.
57
Koncepce sociálního (podporovaného) bydlení v ČR Cíle koncepce 1. Zajištění dlouhodobého nájemního bydlení pro domácnosti, které nemohou za tržních podmínek získat přiměřené, kvalitativně standardní a prostorově nevyloučené dlouhodobé nájemní bydlení (ať už z důvodu finanční nedostupnosti bydlení, nedostatečné kompetence k udržení dlouhodobého nájemního bydlení nebo diskriminace na trhu bydlení). 1A. Prioritou (cílovým stavem) zůstává zabezpečení bydlení z vlastních zdrojů, resp. zdrojů rodiny; výpomoc by neměla vést k závislosti nýbrţ motivovat k řešení problému vlastními prostředky; 1B. Koncepce sociálního (podporovaného) bydlení musí být definována v širokém vymezení uvedeném v bodě 1. a nikoliv se zaměřit pouze na jednu či jen několik skupin domácností potřebujících pomoc v této oblasti (v ţádném případě by neměla vymezovat cílové domácnosti na etnickém principu); 1C. Výpomoc by neměla být zaloţena na jednom nástroji, ale na kombinaci nástrojů (nabídky i poptávky; státu, obce a neziskových organizací; privátního a veřejného financování), včetně vyuţití moderních nástrojů „prostřednictví“ - neexistuje jeden optimální nástroj ani jedna optimální kombinace nástrojů; 1D. Koncepce by měla reflektovat, v obecnější rovině, rozdělení cílových domácností do dvou základních kategorií: 1. domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení; 2. domácnosti, pro něţ je trhem nabízené bydlení bez veřejné pomoci finančně nedostupné a které jsou na trhu bydlení z tohoto i jiných důvodů diskriminovány, avšak mají dostatečnou kompetenci k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení; 1E. Výpomoc by neměla vést ke „znásilnění“ specifických preferencí v oblasti bydlení cílové populace, jak co do umístění bydlení, tak co do právního důvodu bydlení, dispozice bytu, úprav společných částí domu, vnějšího pláště a jiných (i v rámci pomoci má cílová populace nárok na participaci při formování charakteru svého bydlení, zejména pak ve vyšších úrovních výpomoci). 2. Udržení či zajištění sociálního promísení (sociálního mixu), sociální a prostorová integrace cílových domácností. 2A. Výpomoc při zajišťování bydlení cílové populace by neměla vést k vytváření vyloučených lokalit, koncentraci cílových domácností v jedné lokalitě - konečným cílem reintegračního (resocializačního) programu je dlouhodobé nájemní bydlení v prostorově nevyloučených lokalitách; promísení s domácnostmi, které nepotřebují pomoc v rámci koncepce sociálního bydlení; 2B. Sociální integrace je ţádoucí stav, nikoliv však dogma – určitá forma segregace je přirozená, neodstranitelná ţádnou intervencí demokratického státu (mimo to je i přirozeným důsledkem vyuţití určité formy vícestupňového propustného bydlení); 2C. Výpomoc by neměla v obci vytvářet napětí, pocit nespravedlnosti, bariéry – naopak by měla přispívat k uklidnění napětí, zvýšení pocitu spravedlnosti a sociální soudrţnosti - je nutně podmíněna otevřeností vůči všem potřebným a zároveň aktivní účastí cílové domácnosti na řešení svých problémů;
58
2D. Výpomoc musí být, v delším časovém horizontu,legitimní před zraky volené obecní samosprávy i voličů (není moţné vše svádět na rasové předsudky, diskriminaci). 3. Efektivita (úspěšnost) reintegrace cílových domácností. 3A. Pro úspěch reintegrace je nutné zajistit fungování všech stupňů pomoci v rámci koncepce sociálního bydlení, včetně posledního stupně, tedy snadného přechodu do dlouhodobého nájemního bydlení bez dalších sociálních sluţeb; 3B. Pro úspěch reintegrace je v českých podmínkách nutné zvýšit roli (a odpovědnosti) neziskových organizací i obcí v oblasti zajišťování bydlení cílové populace a zejména zdůraznit nutnost jejich vzájemné spolupráce v této oblasti; 3C. Pro vyšší efektivitu bude nutné zavést nové, případně změnit pravidla existujících, podpory ze strany státu v této oblasti; 3D. Pro vyšší efektivitu je zapotřebí individuální řešení ostatních problémů, kterým některé cílové domácnosti čelí, a které nesouvisí bezprostředně s bydlením – zejména pak řešení oddluţení a pomoc při nalezení stabilního zaměstnání; 3E. V některých případech bude nutné vyuţít specifických pravidel chování a institucionálních (příbuzenských) struktur v rámci cílové populace.
Pomoc domácnostem pro něž je trhem nabízené bydlení bez veřejné pomoci finančně nedostupné a které jsou na trhu bydlení z tohoto i jiných důvodů diskriminovány, avšak mají dostatečnou kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení Domácnosti, jejichţ hlavním problémem je finanční nedostupnost standardního nájemního bydlení na volném trhu, mohou jiţ dnes vyuţít moţnosti získat obecní byt s nájemným niţším neţ trţním na základě podmínek (kritérií) vypsaných jednotlivými obcemi (coţ ovšem nezřídka představuje dlouhou dobu čekání; nabídku pouze jednoho, často nevyhovujícího, bytu bez moţnosti výběru; v některých obcích z důvodu privatizace obecních bytů jiţ ani není „z čeho nabízet“) nebo mohou poţádat o příspěvek na bydlení (resp. doplatek na nájemné), mají-li legální nájemní smlouvu a trvalé bydliště v místě pronájmu. Příspěvek na bydlení dnes sice řeší problém finanční dostupnosti bydlení (i kdyţ stále existuje několik výše zmíněných deficitů, které by měly být odstraněny), nikoliv však problém diskriminace na trhu bydlení (sociálního vyloučení) – tj. situaci, kdy je moţnost zaţádat o příspěvek na bydlení prakticky vyloučena, protoţe domácnost nemůţe získat dlouhodobé nájemní bydlení ani od obce, ani od soukromého pronajímatele. Diskriminace „rizikových“ skupin domácností (domácností imigrantů, domácnosti Romů, mladé rodiny s dětmi, vícedětné domácnosti, neúplné rodiny s dětmi) v přístupu k nájemnímu bydlení je „racionální“ a má, minimálně ze strany soukromých pronajímatelů, ale, jak jsme se pokusili ukázat, i ze strany volené reprezentace malých územně správných celků, racionální základ v averzi před vysokým rizikem; proto je jen velmi obtíţné očekávat automaticky, bez jakýchkoliv nástrojů, její změnu (coţ samozřejmě nevylučuje tuto změnu v delším období). Soukromý nájemní bytový fond, který se v naší zemi v posledních letech významně rozvinul, není v dostatečné míře vyuţit pro dlouhodobé nájemní bydlení pro lidí/domácnosti, kteří si dnes a zřejmě ani v budoucnu nebudou moci dovolit pořídit vlastní bydlení – přitom ve vyspělých zemích jsou tito lidé/domácnosti, vzhledem k očekávané dlouhé době pobytu, soukromými pronajímateli za určitých podmínek naopak vyhledáváni. Pokud jsou u nás byty
59
této skupině domácnosti vůbec nabídnuty, pak často ve vyloučených lokalitách, nekvalitním bydlení, bez legální nájemní smlouvy nebo s legální smlouvou na příliš krátké období vytvářející velkou míru nejistoty ohledně trvání nájmu i výše nájemného v budoucnu. Přitom pojištění rizik soukromých pronajímatelů souvisejících s legální nabídkou dlouhodobé nájemní smlouvy (stejně jako uţší spolupráce soukromých pronajímatelů s neziskovým sektorem formou výše popsaného modelu prostřednictví pro druhou cílovou skupinu), je cestou, jak výrazným způsobem, a za co moţná nejniţších veřejných výdajů, zvýšit nabídku dlouhodobého nájemního bydlení pro lidi/domácnosti čelící na trhu bydlení i při přidělování obecních bytů diskriminaci. Pro zajištění dlouhodobého nájemního bydlení pro domácnosti s dostatečnou kompetencí pro udrţení nájemního bydlení, pro které je trhem nabízené bydlení finančně nedostupné (ale s příspěvkem na bydlení, resp. doplatkem na bydleni, jiţ finančně dostupné), tak vedle pokračující politiky výstavby sociálních a podporovaných bytů a akcentace této prioritní skupiny při přidělování uvolněných obecních bytů (tedy jiţ existujících nástrojů) navrhujeme uplatnění nového nástroje: cílené garance (v zásadě modelu „částečného prostřednictví“). Cílená garance se zdá nejefektivnějším řešením vzhledem k výše uvedeným zjištěním, podmínkám a omezením. Poskytování garancí nepředpokládá vysoké veřejné výdaje, neomezuje výběr bytů na často nevyhovující obecní byty, nevede ke ghettizaci příjmově slabších v určitém bytovém fondu, je pro-trţním řešením a nahrazuje neexistující legislativní ochranu nájemního bydlení. V rámci tohoto nástroje by obce (či neziskové organizace) poskytovaly garance splácení nájemného a náhrady škody při poškození majetku soukromým pronajímatelům. Nájemní smlouva by v tomto případě byla uzavřena rovnou mezi soukromým pronajímatelem a cílovou domácností, přičemţ soukromý pronajímatel i cílová domácnost by uzavřeli separátní dohody o podmínkách poskytnutí garance s obcí (neziskovou organizací). Soukromí pronajímatelé, kteří by se chtěli účastnit garančního programu, by museli souhlasit s následujícími podmínkami: 1. 2. 3.
4.
5.
Byt bude splňovat minimální kvalitativní poţadavky sociálního bydlení (viz níţe) a nebude umístěn v sociálně vyloučené lokalitě; Výše nájemného by měla být pod úrovní obvyklého trţního nájemného dané kategorie bytu a nesmí převyšovat medián trţního nájemného v dané obci; Hodnocení úrovně a přiměřenosti nájemného, stejně jako fyzickou inspekci kvalitativních standardů, bude provádět komise pracovníků bytového odboru obce (neziskové organizace); Akceptace znění nájemní smlouvy předloţené obcí (neziskovou organizací), jeţ bude uzavřena mezi pronajímatelem a cílovou domácností, garantující cílové domácnosti: 1) dobu nájmu nejméně na 10 let; 2) změnu výše nájemného v budoucích letech pouze na základě navrţeného systému (konstantní nájem, růst dle vývoje CPI vyhlašovaný ČSÚ, růst dle vývoje indexu cen stavebních prací vyhlašovaný ČSÚ); 3) udělení výpovědi ze strany pronajímatele pouze v důvodech taxativně vymezených v zákoně; Akceptace znění garanční smlouvy, jeţ bude uzavřena mezi pronajímatelem a obcí (neziskovou organizací), stanovící vedle výše uvedených podmínek (znění nájemní smlouvy, kvalitativní standardy bytů, úroveň nájemného) téţ povinnost udělit na ţádost obce (neziskové organizace) výpověď z nájmu cílové domácnosti, jestliţe nájemce nebo ti, kdo s ním bydlí, přes písemnou výstrahu hrubě porušují dobré mravy v domě nebo nájemce hrubě porušuje své povinnosti vyplývající z nájmu bytu, zejména tím, ţe nezaplatil nájemné a úhradu za plnění poskytovaná s uţíváním bytu ve výši odpovídající trojnásobku měsíčního nájemného a úhrady za plnění poskytovaná s uţíváním bytu (v
60
6.
takovém případě by pronajímatel mohl uplatnit u obce či neziskové organizace svou garanci, ale zároveň by byl povinen dát, jak mu dovoluje zákon, domácnosti výpověď z nájmu, pokud obec či nezisková organizace nerozhodne v konkrétním případě jinak) při porušení tohoto ustanovení ze strany pronajímatele by obec (nezisková organizace) mohla vypovědět povinnosti vycházející z poskytnutí garance; Umoţnit cílové domácnosti nahlásit se v bytě k trvalému bydlení.
Do programu by se mohli zapojit všichni pronajímatelé bytů odpovídajících daným poţadavkům na byt a výši nájemného, aby nedošlo k distribuci nedovolené veřejné podpory, pokud by tato garance byla poskytována obcí. Systém by mohl fungovat v reţimu Rozhodnutí Evropské komise (2005/842/ES) ze dne 28. listopadu 2005 o pouţití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné sluţby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním sluţeb obecného hospodářského zájmu. V případě, ţe by garance za úhradu nájemného pronajímateli byla definována jako sluţba obecného zájmu a pokud by se takto „zaručené“ byty definovaly jako sociální bydlení, pak by mohl i veřejný poskytovatel (obec) takovou záruku poskytnout. Zároveň by bylo nutné postupovat podle Sdělení Komise o pouţití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk ze dne 20. června 2008. Podle tohoto evropského předpisu je přínosem plynoucím z veřejné záruky to, ţe riziko spojené se zárukou nese veřejný poskytovatel (obec). I kdyţ se ukáţe, ţe obec v rámci poskytnuté záruky nic nezaplatí, můţe se přesto jednat o veřejnou podporu podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy. Tato veřejná podpora je však vzhledem k jiným formám podpory malá a nejedná se tudíţ o závaţnější právní bariéru při případné kodifikaci ze strany Evropské komise. Cílové domácnosti by tvořily domácnosti spadající do kategorie domácností s dostatečnou kompetencí udrţet si dlouhodobě nájemní bydlení, tedy domácnosti Romů, mladé rodiny s dětmi, sezdané páry očekávající narození dítěte, vícedětné domácnosti, neúplné rodiny s dětmi, a domácnosti, které prošly procesem resocializace v tréninkovém bydlení (viz níţe), které nemají jinou moţnost samostatného bydlení a jejichţ příjem je niţší neţ státem stanovené maximum pro sociální bydlení. Cílová domácnost by musela souhlasit s následujícími podmínkami: 1. Obec (nezisková organizace) má právo zkoumat její příjmové a majetkové poměry při uzavření nájemní smlouvy, které budou k datu zkoumání explicitně uvedeny ve smlouvě o poskytnutí garancí, včetně uvedení sankcí v případě nepravdivé výpovědi (okamţité zrušení smlouvy, sankce a náhrada škody); 2. Výběr bytu z nabídky pouze těch soukromých pronajímatelů, kteří jsou uvedeni v databázi obce či neziskové organizace a kteří se na základě jiţ uzavřených smluv s obcí účastní garančního programu – nemohou si vybírat jakýkoliv byt zcela podle své vůle, ale nabídka pronajímatelů v databázi můţe být relativně široká; 3. Pronajímatel a cílová domácnost nejsou v ţádném příbuzenském vztahu; 4. Pokud nemají členové cílové domácnosti trvalé bydliště v obci, pak by si na základě zařazení do programu museli trvalé bydliště přehlásit do příslušné obce; 5. Akceptace znění nájemní smlouvy navrţené obcí (neziskovou organizací) a zvláštní smlouvy o poskytnutí garance. Smlouva o poskytnutí garance bude obsahovat podmínky poskytnutí garance (příjmové a majetkové poměry, bezdluţnost, reference od dřívějších pronajímatelů) a ustanovení o formě úhrady dluhu za nájemné, dojde-li ke dluhu a případné výpovědi z nájmu.
61
Ačkoliv by garance (navrhujeme poskytování garancí na dobu 5 let od začátku nájemního poměru; po uplynutí této lhůty ztrácí smysl, jelikoţ nájemník dostatečně prokázal svou schopnost hradit nájemné) poskytovaly obce či registrované neziskové organizace, mohly by se proti rizikům vyplývajícím z této garance (riziko neplacení nájemného, riziko škody na majetku pronajímatele a riziko soudních výloh souvisejících s výpovědí) pojistit v rámci nového komerčního pojistného produktu vyvinutého v součinnosti se státem. Obce či registrované neziskové organizace by pak platily pojistné ve výši dle vlastních moţností a vlastního rozhodnutí (celkové náklady by byly snadno kalkulovatelné); při pojistné události by však měla existovat určitá míra spoluúčasti obce či neziskové organizace (aby je motivovala k odpovědnému poskytování garancí).
Pomoc domácnostem s nedostatečnou kompetencí pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení Pro účel zajištění dlouhodobého nájemního bydlení (resp. reintegrace) domácností s nedostatečnou kompetencí pro udrţení dlouhodobého nájemního bydlení navrhujeme, při znalosti specifických podmínek ČR, třístupňový model propustného bydlení, který je ovšem zaloţen na principu individuálního postupu mezi jednotlivými stupni a průchod všemi stupni nemusí být podmínkou k získání samostatného nájemního bydlení. Základním principem navrhovaného systému je intenzivnější spolupráce mezi příslušnými odbory města (místního odboru sociálních služeb a místního bytového odboru) a intenzivní spolupráce řízená motivovanými pracovníky obce (starostou) s místními neziskovými organizacemi zaměřenými na problematiku sociálního vyloučení. Alternativně, není-li možné aktivního a motivovaného přístupu obce dosáhnout (což, předpokládáme, bude ve většině případů), je základním principem systému významné posílení role, aktivit i odpovědnosti neziskových organizací v oblasti poskytování a správy bydlení domácnostem ohroženým sociálním vyloučením a pouze podpůrná pomoc obcí. Ani jeden z principů (řídící aktivní role obce nebo řídící aktivní role neziskových organizací) není a priori horší neţ druhý; rozhodnutí o vyuţití jednoho z nich tak odvisí od konkrétních poměrů v dané obci. Cílem systému je obecně integrace domácností zpět do společnosti, která předpokládá samostatné nájemní bydlení adekvátní z hlediska kvality, polohy i velikosti. Všeobecně ze zkušeností českých poskytovatelů sociálních sluţeb (zejména neziskových organizací) vyplývá, ţe moţnosti klientů azylových domů a jiných pobytových zařízeních pro vstup do samostatného bydlení jsou dnes kriticky nízké. Na volném trhu se setkávají s neochotou poskytovat bydlení nízkopříjmovým domácnostem a přímou, avšak z pohledu racionální kalkulace rizik pochopitelnou, diskriminací ze strany soukromých pronajímatelů; na straně obcí se mnohdy setkávají s neexistencí koncepce sociálního bydlení, neochotou obcí poskytovat bytový fond pro domácnosti v resocializačním (reintegračním) procesu či pro účely „tréninkového bydlení“, i strachem z poskytování bydlení pro domácnosti etnických menšin a imigrantů reprezentujících jiné neţ většinové formy kultury. Zatímco první stupeň navrhovaného modelu vícestupňového bydlení se v průběhu minulých let stačil, i kdyţ moţná ještě ne kapacitně zcela dostatečně, vytvořit a stabilizovat, hlavním a zásadním problémem integrace se stal následný přechod do vyšších stupňů, zejména pak přechod do stupně nejvyššího – dlouhodobého nájemního bydlení.
62
Navrhovaný systém vícestupňového bydlení pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení se skládá ze tří základních úrovní. První úroveň tvoří krátkodobé ubytování typu azylový dům, druhou úroveň přechodné bydlení spojené s terénními službami, tzv. tréninkové bydlení. Posledním stupněm pak je dlouhodobé samostatné nájemní bydlení. První stupeň: krátkodobé krizové ubytování Krátkodobé ubytování pro osoby v nepříznivé sociální situaci a osoby bez přístřeší je poskytováno v rámci sociálních sluţeb; dle zákona o sociálních sluţbách (zákon č. 108/2006 Sb.) se jedná o noclehárny a azylové domy, které jsou zřizovány zpravidla obcí, krajským úřadem nebo neziskovou organizací. Azylové domy15 dle definice poskytují pobytové sluţby na přechodnou dobu osobám v nepříznivé sociální situaci spojené se ztrátou bydlení. Sluţba obsahuje poskytnutí stravy nebo pomoc při zajištění stravy, poskytnutí ubytování nebo pomoc při zajištění bydlení, pomoc při prosazování práv a zájmů, výchovné, vzdělávací a aktivizační činnosti. Sluţba se poskytuje za úplatu, přičemţ maximální výše úhrady za bydlení činí 100 Kč denně, jedná-li se o rodinu s nezletilými dětmi 70 Kč denně za dospělou osobu a 40 Kč denně za dítě. Noclehárny16 představují pouze ambulantní sluţby osobám bez přístřeší, které mají zájem o vyuţití hygienického zařízení a přenocování. Sluţba obsahuje pomoc při osobní hygieně nebo poskytnutí podmínek pro osobní hygienu, poskytnutí stravy, poskytnutí ubytování, poskytnutí nebo zprostředkování informací. Sluţba se poskytuje za úplatu stanovenou poskytovatelem. Zajištění tohoto typu bydlení se zdá být v ČR relativně dostačující a problémem je spíše motivace klientů k dalšímu postupu a omezené moţnosti tohoto postupu; případný lokální nedostatek tohoto typu ubytování je moţné uspokojit z dnes jiţ existujících forem veřejné podpory (viz výše). Cílem systému prostupného bydlení je vytvořit motivaci pro klienty – dát jim moţnost usilovat o samostatné bydlení; pro vytvoření takové motivace musí být nutně jednotlivé stupně bydlení zřetelně odlišeny – kvalitou bydlení i rodinného ţivota. Ze zkušeností některých neziskových organizací se ukazuje, ţe důleţitým aspektem ubytování v azylových domech je zřizování separátních ubytoven pro muţe, pro ţeny a pro matky s dětmi (i za cenu rozdělení rodiny), omezení návštěv na vybrané hodiny a jiná omezení spojená s provozem ubytovacího zařízení. Primárně totiţ jde o krátkodobé ubytování a klienti by měli být motivováni hledat si (s pomocí sociálních pracovníků) práci i kvalitnější formu bydlení. I v rámci azylového bydlení je proto možné rozlišit více stupňů: první stupeň by obsahoval jen velmi základní formu přístřeší, ubytovnu určenou jen pro jedno pohlaví (znemožňující bydlení celé rodiny), velmi základní vybavení pokojů; druhý stupeň by zahrnoval možnost bydlení celé rodiny, kvalitnější a prostornější pokoje, kvalitnější vybavení, kvalitnější společné prostory (po rekonstrukci). Obě úrovně azylového bydlení by mohly spolu sousedit (avšak přísně odděleny), aby byla možnost přechodu „do lepšího“ klientům „na očích“. Klienti by rovněž měli být neustále informováni (konfrontováni) o možnosti získání tréninkového a v poslední řadě též stálého nájemního bydlení (i povinnou účastí na setkání s těmi, kteří v procesu reintegrace již uspěli). Druhý stupeň: Bydlení s terénními sociálními službami (tzv. tréninkové bydlení) 15
V ČR působí 193 těchto sluţeb. Sluţba byla v roce 2008 poskytována 14 600 klientům a zaměstnávala celkem 1 100 pracovníků. Celkové náklady na tyto sluţby v roce 2008 činily 19 mil. eur, z toho hradili klienti 2,7 mil. eur. (MPSV 2009) 16 V ČR působí 53 těchto sluţeb. V tomto druhu sluţeb bylo v roce 2008 zaměstnáno celkem 230 pracovníků a celkové náklady na tyto sluţby v roce 2008 činily 3 mil. eur, z toho hradili klienti 0,3 mil. eur. (MPSV 2009)
63
Bydlení s terénními sociálními sluţbami17 by mělo být zaměřené na klienty azylových domů po dosaţení kompetence (viz níţe); lidi, kteří bydlí v nekvalitních komerčních ubytovnách; a lidi, kteří ztratili bydlení z jiných důvodů neţ z nedostatečné kompetence k udrţení nájemního bydlení (nebo v nejbliţší době bydlení ztratí). Forma terénního bydlení by měl být závislá na klientovi a jeho potřebách; ten by se mohl, v případě rekonstrukce či změn v bytě před nastěhováním do tréninkového bytu, sám na rekonstrukci či opravách v bytě fyzicky podílet. Návrh zahrnuje tři základní typy bydlení s terénními sociálními sluţbami, které odvisí od uplatněného principu fungování modelu vícestupňového bydlení v dané obci - tj. zda-li je proces reintegrace řízen obcí nebo zda-li je řízen neziskovou organizací. Všechny typy však předpokládají individuální intenzivní práci s klientem před přestěhováním do terénního bytu. Terénní sluţby by měli vést ke zvýšení odpovědnosti, pochopení povinností nájemníka a nutnosti jejich plnění, zvládání vedení rodinného rozpočtu, v ideálním případě k nalezení placeného zaměstnání. Podmínkou programu pro klienta je aktivní spolupráce s terénními pracovníky, aktivní hledání zaměstnání či absolvování rekvalifikačních kurzů, nulový dluh na nájemném (případně aktivní splácení vzniklého dluhu). Klienti by měli být jiţ schopni samostatně (s pomocí sociálních dávek) hradit nájemné, coţ by mělo přispívat k větší odpovědnosti, samostatnosti a schopnosti „vyjít“ s omezenými finančními prostředky; měli by mít vyřízené potřebné doklady a v případě dluhů dodrţovat splátkový kalendář. Nájemní (podnájemní) smlouva by měla být zpravidla půlroční s moţností prodlouţení na dobu maximálně dvou let. V případě nutnosti můţe být nezisková organizace nebo obec pro první fázi tréninkového bydlení zvláštním příjemcem dávek státní sociální podpory spojených s úhradou nákladů na bydlení. Tréninkové bydlení by se z hlediska standardů poskytnutého bydlení nikterak nelišilo od bydlení ve standardním nájemním bytě. Podmínkou pro úspěšnou realizaci programu tréninkového bydlení, resp. obou posledních fází přestupu do trvalého nájemního bydlení, je však vyšší odpovědnost a rozsáhlejší aktivita neziskových organizací v oblasti poskytování bydlení a bytové správy, než je u většiny z nich dnes obvyklé. Tři základní typy tréninkového bydlení jsou následující: 1. Tréninkové bydlení v bytech vlastněných neziskovou organizací. Klient je nájemníkem, pronajímatelem je nezisková organizace. Pokud se obec nechce (intenzivní spoluprací vlastních odborů) do procesu poskytování terénního bydlení zapojit, ale je ochotna uvaţovat o přidělení obecního bytu domácnostem, které prokáţí dostatečnou kompetenci pro zajištění dlouhodobého nájemního bydlení, pak existuje moţnost, ţe si nezisková organizace pro účely tréninkového bydlení pořídí vlastní 17
Terénní sociální práce je jednou z metod sociální práce zaměřené na pomoc lidem nacházejícím se v nepříznivé sociální situaci nebo lidem ţijícím v sociálně vyloučených lokalitách. Terénní sociální práce je poskytována prostřednictvím terénních programů podle § 69 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních sluţbách. Sociální sluţbou se přitom podle § 3 a) zákona č. 108/ 2006 Sb., o sociálních sluţbách rozumí činnost nebo soubor činností zajišťujících pomoc a podporu osobám za účelem sociálního začlenění nebo prevence sociálního vyloučení. Důleţitým znakem terénních programů je jejich poskytování v přirozeném sociálním prostředí, které vymezuje § 3 d) zákona č. 108/2006 sb., o sociálních sluţbách jako rodinu a sociální vazby k osobám blízkým, domácnost osoby a sociální vazby k dalším osobám, se kterými sdílí domácnost, a místa, kde osoby pracují, vzdělávají se a realizují běţné sociální aktivity. Terénní programy jsou dále vymezeny zákonem č. 108/2006 Sb., o sociálních sluţbách, § 69 jako terénní sluţby poskytované osobám, které vedou rizikový způsob ţivota nebo jsou tímto způsobem ţivota ohroţeny. Sluţba je určena pro problémové skupiny osob, uţivatele návykových nebo omamných psychotropních látek, osoby bez přístřeší, osoby ţijící v sociálně vyloučených komunitách a jiné sociálně ohroţené skupiny. Cílem sluţby je tyto osoby vyhledávat a minimalizovat rizika jejich způsobu ţivota.
64
byty. Tato dnes u nás téměř neznámá varianta (ve vyspělých zemích přitom velmi častý způsob) má pro neziskové organizace i úspěch programu reintegrace mnohé výhody. Nezisková organizace můţe koupit byt horší kvality od obce (za sníţenou cenu se závazkem provozování sociálního bydlení) a následně jej rekonstruovat s vyuţitím existujících dotačních programů určených pro všechny vlastníky bytů vypsaných výše. V případě zvýhodněné koupě bytu od obce se jedná o veřejnou podporu, jeţ by ovšem byla odůvodněna provozováním sociálního bydlení (sociálních sluţeb) a takto také nejspíše hladce kodifikována Evropskou komisí (o kodifikaci by musela zaţádat obec, příjemcem podpory dle pravidla de minimis je v tomto případě nezisková organizace). Postavení neziskové organizace jako vlastníka bytového fondu usnadňuje přihlášení cílové domácnosti v tréninkovém bytě k trvalému bydlení, moţnost domácnosti získat příspěvek na bydlení (domácnost má nájemní smlouvu) a, pokud je to nutné, i uplatnění institutu zvláštního příjemce sociálních dávek ve prospěch neziskové organizace-pronajímatele. Velkou výhodou je nezávislost na politice přidělování obecních bytů i moţnost zapojit budoucí nájemníky do rekonstrukce/údrţby bytů; z ekonomického pohledu pořízení bytu do vlastnictví organizace zvyšuje kapitálovou hodnotu společnosti, její finanční bonitu před finančními institucemi – to zvyšuje míru finanční nezávislosti fungování neziskové organizace. Přirozeně největší nevýhodou je nutnost získání prostředků na koupi a rekonstrukci bytů, případně i nutnost získání úvěru; zejména pak při nákupu prvních bytů. I ve vyspělých zemích však tyto aktivity započaly ponejvíce „ze spodu“ – naléháním na obce a vytvoření fundraising na tyto účely. Jakkoliv se zdá tento model obtíţný, zkušenosti z vyspělých zemí ukazují, ţe není nereálný. Nevýhodou je téţ, ţe přesun do trvalého nájemního bydlení (poslední fáze) je moţný jen přestěhováním do jiného nájemního bytu (nabídnutého v poslední fázi jiným pronajímatelem); pokud se ovšem nezisková organizace nehodlá stát klasickým pronajímatelem bytů (právní řád ČR ji v tom nikterak nebrání), nájemníka v bytě ponechá (tentokrát jiţ bez doprovodných sociálních sluţeb) a pro účely tréninkového bydlení si pořídí jiný byt. 2. Tréninkové bydlení v bytech vlastněných obcí. Klient je nájemníkem, pronajímatelem je obec. Opačným extrémem je obec, která z vlastní iniciativy, a díky intenzivní spolupráci bytového a sociálního odboru, hodlá aktivně řídit reintegrační program a na základě rozhodnutí komise sloţené ze zástupců obce a neziskových organizací zajišťujících první stupně programu (azylové bydlení) poskytne byty pro účely tréninkového bydlení z vlastního bytového fondu; nezisková organizace tak zůstává pouze prostředníkem při přestupu do tréninkového bydlení a je případně obcí „najata“ na sociální práce související s tréninkovým bydlením. Po úspěšném skončení období tréninkového bydlení můţe obec byt cílové domácnosti ponechat i pro účely dlouhodobého nájemního bydlení. Je ovšem smutnou skutečností, ţe tato varianta ve většině českých obcí neplatí a z různých důvodů uvedených výše se zdá, ţe ani v budoucnu se na této věci nic nezmění (jakkoliv mnohé neziskové organizace v takovou změnu věří). 3. Tréninkové bydlení v bytech najímaných neziskovou organizací od jiných pronajímatelů. Klient je podnájemníkem, nájemníkem je nezisková organizace, pronajímatelem je obec nebo soukromý pronajímatel. Dnes se ochota obcí podílet na řešení problematiky sociálního vyloučení pohybuje někde uprostřed mezi zmíněnými extrémy; i kdyţ donedávna tomu tak ještě nebylo. Obec, a někdy
65
dokonce i soukromí pronajímatelé, jsou ochotni poskytnout pro účely tréninkového bydlení své byty, budou-li mít záruku platby nájemného. I v tomto případě je role neziskové organizace v oblasti zajišťování bydlení a bytové správy větší, neţ bylo donedávna zvykem (nezisková organizace se musí o byt starat, zajistit výběr nájemného, účastnit se jednání týkajících se oprav a rekonstrukcí), nicméně se jedná, ve srovnání s nákupem vlastních bytů, o minimalistický přístup. Nezisková organizace získává byty do nájmu a dále je můţe dále podnajímat svým klientům. Volba klientů je záleţitostí neziskové organizace a nezisková organizace se na druhé straně zavazuje platit pravidelně nájemné, ať je byt obsazený či nikoliv; mimo to garantuje náhradu škody, pokud ke škodě dojde. Ve spolupráci s majitelem můţe připravit návrhy modernizace bytu a ţádosti o poskytnutí dotací – sama však ţadatelem o dotace být nemůţe. V zásadě i zde existují dva moţné submodely: tréninkový byt se můţe po krátké době podnájmu stát klasickým nájemním bytem (nezisková organizace by po dohodě s pronajímatelem po skončení programu tréninkového bydlení převedla svá nájemní práva na podnájemníka) nebo je tréninkový byt neziskové organizaci pronajat dlouhodobě pouze pro účely tréninkového bydlení, takţe cílová domácnost se musí po skončení přechodného období přestěhovat do jiného trvalého nájemního bydlení. Uţ ve fázi tréninkového bydlení je opět pouţitelný osvědčený model „prostřednictví“, tentokrát úplného prostřednictví. Nezisková organizace si byt pronajme od obce či soukromého pronajímatele, který souhlasí s tím, ţe tento byt bude nezisková organizace podnajímat pro účely tréninkového bydlení. Motivace pronajímatele pro účast v tomto programu je zajištění pravidelného příjmu a ţádné výdaje spojené s poškozením bytu nájemníkem (na základě nájemní smlouvy by tyto škody hradila nezisková organizace). Byt by mohl být vyuţíván pro účel tréninkového bydlení (tedy být v reţimu úplného prostřednictví) dlouhou dobu nebo, naopak, jen krátký čas, po jehoţ uplynutí by mohla být nájemní smlouva převedena na klienta (ten by se nemusel stěhovat a stal by se z podnájemníka nájemníkem). Zároveň s převedením nájemního práva by, pokud by se jednalo o bydlení u soukromého pronajímatele, získal pronajímatel cílenou garanci (viz výše) odpovídající reţimu „částečného prostřednictví“. Velkou nevýhodou tohoto modelu je problém při přihlášení trvalého bydliště klienta (klient je podnájemník) a získání nároku na příspěvek na bydlení (stejný důvod); klienti mohou pouze v individuálních případech získat od sociálních odborů výjimku a obdrţet doplatek na bydlení, pokud splňují podmínky hmotné nouze. Vzhledem k tomu, ţe se pravděpodobně jedná o nejţivotaschopnější model, měl by stát legislativními změnami umoţnit, aby tyto právní bariéry nebyly podstatnější překáţkou pro jeho aplikaci. Podobně je tomu i s poskytnutím garance splácení nájemného a úhrady případných škod na majetku v případě cílených garancí – stát by měl napomoci vytvoření komerčních pojistných produktů, kde by rizika z těchto garancí bylo moţné pojistit. U všech typů bydlení jde primárně o přechodné bydlení, jejímţ výsledkem by mělo být samostatné nájemní bydlení. Po dvou letech bez váţných pochybení by klient měl získat doporučení a na jeho základě trvalý nájemní vztah (zůstat v obývaném nájemním bytě nebo získat jiný nájemní byt), případně by se mu mělo podařit získat jiný byt. Při porušení podmínek programu je s klientem rozvázána spolupráce. Třetí stupeň: dlouhodobé samostatné nájemní bydlení Dlouhodobé samostatné bydlení je podmínkou reintegrace, pilířem celého zde navrhovaného konceptu vícestupňového bydlení pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí pro udrţení
66
dlouhodobého nájemního bydlení. Absolvování tréninkového bydlení by mělo být dostatečnou zárukou pro poskytnutí dlouhodobého samotného nájemního bydlení ze strany obcí, soukromých pronajímatelů a výhledově snad i neziskových organizací (s vlastním bytovém fondem). Mělo by, podobně jako u tréninkových bytů, jít o byty mimo lokality sociálního vyloučení s cílem zajistit odpovídající sociální mix (nepřeje-li si ovšem klient něco jiného; tento princip by neměl být dogmaticky vyţadován); obce pro tento účel mohou vyuţít například i byty, které nebyly zprivatizovány v rámci privatizace bytových jednotek a zůstaly v majetku obce (tímto způsobem by došlo k promísení sociálního nájmu s vlastnickým typem bydlení v jednom bytovém domě). Při zajištění trvalého nájemního bydlení jako poslední fáze reintegrace by neměla být volba bytu omezena pouze na obecní bytový fond (zpravidla přidělení jednoho bytu s očekáváním, ţe nájemník by měl být i za tuto nabídku vděčný), ale měla by zahrnout, podobně jako u cílených garancí pro domácností s dostatečnou kompetencí pro udrţení dlouhodobého nájemního bydlení, rozhodně téţ fond soukromých nájemních bytů, který jiţ dnes pravděpodobně tvoří hlavní formu nájemního bydlení v naší zemi. Škála nabízených bytů by tak měl být co moţná nejširší, aby domácnost měla pocit výběru a skutečného návratu do plnohodnotného ţivota. V konečné fázi, tedy při přechodu do trvalého nájemního bydlení, se tak zásadním stává aplikace reţimu částečného prostřednictví, resp. aplikace cílených garancí. Neziskové organizace (obce) by buď poskytovaly garance splácení nájemného soukromým pronajímatelům (analogicky jako v případě uvedeném výše, tzv. částečné prostřednictví) nebo by si v první fázi byt od soukromých pronajímatelů pronajaly (garance by tak byla implicitní) a teprve po určité době by přepsaly nájemní smlouvu na cílovou domácnost (tzv. plné prostřednictví). Z uvedeného je zřejmé, že navrhovaný koncept sociálního bydlení předpokládá nejen vyšší aktivitu neziskových organizací v oblasti zajišťování bydlení a bytové správy, ale také vznik systému cílených garancí a uplatnění režimů částečného a úplného prostřednictví. Rizika vyplývající z cílených garancí a prostřednictví by měla být pojistitelná prostřednictvím zvláštních produktů vyvinutých komerčními pojišťovnami za asistence státu (vždy však s určitou mírou spoluúčasti pojištěného, tedy obce nebo neziskové organizace). Předpokladem efektivního fungování celého systému sociálního bydlení je rovněţ založení kontaktního centra, kam by se mohli obracet jak lidé, kteří jiţ ztratili bydlení, tak lidé, kterým ztráta bydlení hrozí. Úkolem kontaktního centra by bylo zjistit důvody ztráty bydlení (ohroţení ztráty bydlení), pomoci při jejich řešení (oddluţení, léčba) a případně, pokud by ke ztrátě bydlení jiţ došlo, vytvořit individuální plán reintegračního programu v rámci modelu vícestupňového bydlení a zařazení domácnosti do programu reintegrace. Úkolem kontaktního centra by však byla také prevence - co nejrychlejší kontaktování osob, kterým hrozí ztráta bydlení (i na základě informací od pronajímatelů), a to ještě před samotnou výpovědí. Kontaktní centrum by mělo být provozováno neziskovými organizacemi (či sociální pracovníky obce) v prostorách poskytnutých obcí a ve spolupráci s úřady práce, sociálními úřady, bytovým odborem obce, psychology, ekonomy; mělo by klientům poskytovat široké spektrum sluţeb. V kontaktním centru by měly být identifikovány příslušné problémy a ve spolupráci s příslušnými organizacemi a úřady dále řešeny. Informace o existenci kontaktního centra prevence bezdomovství a sociálního vyloučení by měli být běţně dostupné veřejnosti a zejména pak potencionálním klientům.
67
Doporučované změny legislativy a změny v nastavení současných programů veřejné podpory 1. Státní podpora určená na výstavbu podporovaných bytů (vstupních a pečovatelských bytů) by měla být poskytována nejen obcím, ale všem žadatelům, tedy i neziskovým organizacím (podobně, jako tomu je u programu podpory sociálního bydlení); omezení na jednoho příjemce můţe být dokonce v rozporu s předpisy o poskytování veřejné podpory EU; 2. Výše grantové podpory státu z programů výstavby podporovaného a sociálního bydlení je relativně nízká (na vstupní byt max. 550 000 Kč, na sociální byt max. 500 000 Kč); většinu nákladů výstavby bytu (předpokládejme byt 50 m2, pozemek poskytnutý obcí zdarma a náklady výstavby 25 000 Kč/m2 s úhrnnými náklady výstavby příslušeného bytu ve výši 1 250 000 Kč) tak platí ţadatel, přičemţ maximální limit měsíčního nájemného u podporovaného vstupního bytu (pro byt 50 m2 ve výši 2635 Kč) nepostačí zdaleka ani na anuitní splátku úvěru na krytí nákladů výstavby bytu nekrytých státní dotací (700 000 Kč, doba splatnosti 20 let, úroková sazba 6 % - měsíční splátka 5015 Kč bez poplatků), natoţ na krytí ostatních nákladů spojených s bytovou správou. Je evidentní, ţe tyto byty, určené pro lidi kriticky ohroţené finanční nedostupností bydlení a sociálním ohroţením, není moţné postavit jen při kombinaci státní dotace a úvěru; program od investora předpokládá nejen vklad pozemku zdarma, ale také nemalou a nevratnou kapitálovou injekci – to je však moţné pouze v případě větších obcí a počet nově postavených vstupních podporovaných bytů je také kriticky nízký. Jakkoliv by se rozhodně do naší země neměla vrátit doba masové výstavby veřejných nájemních bytů a jakkoliv je jedním z cílů navrhovaného konceptu sociálního bydlení spíše posílit neţ oslabit pro-trţní řešení problému sociálního vyloučení (stejně jako vyuţít více a efektivněji prostředků z fund raising neziskových organizací), rozsah nové výstavby sociálních a vstupních bytů podporovaných z těchto programů se zdá být skutečně příliš nízký. Program by, vzhledem k cílové populaci, pro kterou je určen, měl být nastaven tak, aby za předpokladu vkladu pozemku zdarma bylo moţné zbylé náklady výstavby uhradit z kombinace státního grantu a úvěru běţného úročení s běţnou dobou splatnosti. Jelikož se tyto podmínky neustále mění (mění se náklady výstavy, úročení úvěrů, nabídka úvěrů), jeví se pak jako vhodnější model konkurenčních nabídek a veřejné soutěže: stát by na daný program v každém roce vyčlenil určitou část prostředků, ale nestanovil maximální výši grantu na jeden postavený byt, přičemž ponechal na soutěži mezi potenciálními investory (obcemi, neziskovými organizacemi i čistě komerčními subjekty), kdo nabídne nejnižší (a pro stát nejefektivnější) požadavek na státní příspěvek; kritérium velikosti požadovaného státního příspěvku by přitom bylo hlavním kritériem při rozhodnutí o výběru konkrétních nabídek (tento způsob je běţný například ve Velké Británii); 3. V oblasti nové bytové výstavby existuje, i kdyţ dnes spíše teoretická, moţnost, jak zvýšit počet nově postavených sociálních bytů ze strany komerčních subjektů – v USA, Velké Británii, Kanadě a jistě i dalších vyspělých zemích existuje buď povinnost nebo motivace pro developery komerčně prodávaných (pronajímaných) bytů postavit určitý podíl bytů pro obce (neziskové subjekty) pro účel sociálního bydlení; je-li toto rozhodnutí fakultativní, pak existují motivační mechanismy (například povolení výstavby většího počtu bytů neţ předpokládá územní plán, odpuštění lokálních daní), které dostatečně developery k takové nabídce motivují, je-li tato podmínka dána jako povinnost, pak se zpravidla můţe z ní developer „vyplatit“ – obci či neziskové organizace poskytne peníze na výstavbu bytů jinde. Tento na první pohled silně limitující nástroj je paradoxně často vyuţíván v anglosaských zemích dávaných často za příklad minimálních státních zásahů a je hodnocen jako efektivní – tímto způsobem totiţ dochází rovněţ k promísení sociálních nájmů s vlastnickým bydlením. V ČR by tento způsob výstavby, vzhledem k obecně niţší úrovni bytové výstavby, mohl být dán jen jako fakultativní, přičemţ motivačními faktory by, analogicky, mohla být relaxace 68
poţadavků územního plánu (v rámci územního rozhodnutí), poskytnutí obecního pozemku (tam by tato povinnost měla být vţdy) a případně tuto problematiku řešit na úrovni státu v rámci úpravy sazby DPH na novou bytovou výstavbu. Tento nástroj však považujeme spíše za dlouhodobý záměr než aktuální možnost; 4. Výše uvedené návrhy počítají, vzhledem k postojům mnohých obcí, s posílením role neziskových organizací v oblasti poskytování bydlení a bytové správy domácnostem, pro které je bydlení na volném trhu finančně nedostupné – konkrétně počítají s vlastnictvím bytů (tréninkových bytů, ale i bytů na dlouhodobý pronájem) a nájmem bytů (pro účely úplného prostřednictví při přestupu do nejvyššího stupně reintegračního programu, nebo pro účely tréninkového bydlení). Proces posílení role neziskových organizací v této oblasti by měl být usnadněn, mimo možnost žádat o dotace z programu podporovaného bydlení, utvořením pojistného mechanismu pro poskytování cílených garancí a prostřednictví (viz dále); vedle toho by však dodatečně mohl být rovněž usnadněn novými grantovými schématy MPSV na sociální služby týkající se bytové správy a prostřednictví pro sociálně znevýhodněné domácnosti, a konečně též převodem stávajících starších obecních bytů do vlastnictví neziskových organizací za výhodných podmínek. Převod bytů do majetku neziskových organizací by posílil kapitálovou pozici neziskových organizací a podmínkami převodu upravených v převodních smlouvách by „zbavil“ obce části povinností při zajištění bydlení občanům v sociální nouzi. Převod bytů do vlastnictví neziskových organizací za výhodných podmínek je veřejnou podporou, kterou by obec musela nechat kodifikovat u Evropské komise – vzhledem k tomu, ţe převod by byl podmíněn poskytováním sociálních sluţeb a bydlení pro sociálně slabé domácnosti a příjemcem podpory by byl neziskový subjekt, byla by kodifikace pravděpodobně úspěšná – mimo to, pravidla de minimis při poskytování veřejné podpory se v tomto případě vztahují na neziskovou organizaci, nikoliv na obec. Obce by na neziskové organizace mohly rovněţ převést reziduální byty z privatizace obecního bytového fondu, tj. byty, o jejichţ koupi nájemník neměl zájem, které zůstaly i po privatizaci v majetku obce a o které se nyní musí starat (tj. účastnit se všech schůzí sdruţení vlastníků jednotek v jednotlivých domech) – výhodou je, ţe tyto byty jsou roztroušeny po celé obci a sociální nájem by se opět promísil s vlastnickým bydlením v rámci jednoho bytového domu (sociální inkluze); výhodou je také, ţe se obec zbaví povinnosti sloţité administrace a managementu roztříštěného bytového fondu, která by převodem přešla na neziskovou organizaci. Nevýhodou je, ţe nezisková organizace by přirozeně od obce převzala byt i s nájemníkem a do doby ukončení nájemního poměru by musela respektovat ochranu jeho nájemního práva danou zákonem; určitý čas, i několik let, by tak byl nepouţitelný pro účely sociálního bydlení; 5. Výše uvedené návrhy nejsou podmíněny, ale výhledově počítají, i s určitými změnami v nastavení příspěvku na bydlení v ČR:
Odstupňování normativní míry zatížení (koeficientu, který se násobí rozhodný příjem rodiny) podle věku žadatele a počtu nezaopatřených členů domácnosti (pro jednotlivce do 25 let by byla výše koeficientu vyšší – např. 40 – 50 %, jelikoţ by příspěvek předpokládal spolubydlení; pro rodiny s dětmi by byla výše koeficientu niţší – např. 28 %, 25 % a 20 % podle počtu nezaopatřených dětí). Tato změna by vedla k efektivnějšímu zacílení příspěvku na vícedětné domácnosti, tedy domácnosti více ohroţené nedostupností bydlení a sociálním vyloučením; Příspěvek na bydlení by nemusel být vůbec poskytován vlastníkům bytů/domů, protoţe domácnosti vlastníků mají vzhledem ke svému majetku jiné postavení neţ domácnosti nájemníků (příspěvek je v mnoha vyspělých zemích poskytován pouze domácnostem ţijícím v nájmu; navíc i u nás domácnosti vlastníků mají po splacení hypotečního úvěru výrazně niţší výdaje na bydlení neţ nájemníci); tato změna by
69
nejen posílila efektivitu příspěvku, ale mohla přinést výraznější veřejné úspory a opět posílit zacílení příspěvku na pomoc domácnostem skutečně ohroţeným finanční nedostupností bydlení; Příspěvek na bydlení by měly mít možnost čerpat i domácnosti užívající byt na základě platné podnájemní smlouvy, coţ nejen rozšíří okruh příjemců mezi domácnostmi nejvíce ohroţenými finanční nedostupností bydlení, ale také umoţní aplikaci konceptu úplného prostřednictví; Jak v případě příspěvku na bydlení, tak doplatku na bydlení, by měly být jasně stanoveny kvalitativní parametry (sociálního) bytu, na který je žadateli příspěvek na bydlení nebo doplatek na bydlení možné poskytnout. Cílem tohoto opatření je zabránit poskytování doplatků na bydlení, které je kvalitativně substandardní, ale přitom za relativně vysoké nájemné (soukromé ubytovny); taková situace vede k plýtvání veřejných zdrojů určených na pomoc lidem v sociální nouzi. Nebezpečím však je, ţe tato forma ubytování přestane být poskytována, přičemţ domácnosti budou jen velmi obtíţně hledat bydlení na volném trhu (resp. nebylo by moţné uspokojit velké mnoţství zájemců o garanční programy). Navrhovaná úprava by tudíţ měla být zavedena aţ ve chvíli, kdy by byl naplno realizován koncept cílených garancí;
6. Navrhovaný koncept sociálního bydlení tak zahrnuje mezi sociální byty: 1. část obecních nájemních bytů (včetně nových sociálních a podporovaných bytů), byty neziskových organizací (sociální a podporované byty) a garantované nájemní byty (byty s poskytnutou cílenou garancí bez ohledu na kategorii pronajímatele, včetně soukromých pronajímatelů) pro domácnosti s dostatečnou kompetencí k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení; a 2. bytový fond v rámci třístupňového modelu sociálního bydlení, tedy tréninkové byty a dlouhodobé nájemní byty, pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení. Tréninkové byty by byly ve vlastnictví obcí nebo neziskových organizací a dlouhodobé nájemní byty by měly charakter garantovaných nájemních bytů nebo bytů s implicitní garancí vycházející z reţimu úplného prostřednictví (tedy opět bez ohledu na kategorii pronajímatele). Model prostřednictví by byl aplikován, dle potřeby, v úplné i částečné formě. Všechny byty vymezené jako sociální by musely splňovat minimální technické standardy stanovené zákonem o sociálním bydlení (viz dále); 7. Vzhledem k vyuţití cílených garancí by stát měl v první řadě pomoci při tvorbě mechanismu pojištění rizik z poskytovaných garancí (riziko nesplácení nájemného a riziko škody na pronajatém majetku a soudních výdajů spojených s vystěhováním nájemníka). Cílené garance (klasické i v rámci aplikace režimu prostřednictví) by poskytovaly pouze obce nebo neziskové organizace (samotní soukromí pronajímatele nikoliv), aby bylo dostatečně zajištěno zacílení celého systému na skutečně potřebné domácnosti; obce a neziskové organizace by pak měly možnost se proti rizikům vyplývajícím z garancí pojistit, tedy pravidelně platit dopředu snadno kalkulovatelnou částku za pojištění pojišťovně. V případě pojistné události by však pojištění případnou ztrátu vţdy krylo pouze zčásti (existovala by spoluúčast poskytovatele garance), coţ by motivovalo obce i neziskové organizace ke skutečně odpovědnému výběru nájemníka do dlouhodobého nájemního vztahu; 8. Stát by také měl, ve druhé řadě, jasně definovat minimální kvalitativní požadavky sociálního bytu – jen na byt splňující tato kritéria by bylo možné poskytnout cílenou garanci, jen takový byt by mohl být použit pro účely tréninkového bydlení či při uplatnění režimu prostřednictví v dlouhodobém nájemním bydlení (výhledově též by jen na takový byt bylo možné požadovat doplatek na nájemné). Standardy kvality bytů mohou být definovány obecně, tj. sociální byt by měl být ve shodě s tolerovanými standardy, bez váţných závad, energeticky efektivní, s moderním vybavením a sluţbami, měl by být zdraví nezávadný a
70
bezpečný; avšak s přesnými minimálními technickými parametry a standardy velikosti bytu vzhledem k velikosti domácnosti (podlahová plocha, počet pokojů). Standardy by byly definovány jako minimální. Součástí definice standardů sociálního bydlení by mělo být i explicitní uvedení cílových domácností, pro které je sociální bydlení určeno, a to i formou maximálního příjmu dané domácnosti v relativní formě (například příjem nižší než medián příjmu domácnosti dané velikosti v regionu). Tato definice sociálního bydlení by měla mít formu zákona.
Finanční krytí nákladů změn Z výše uvedeného je zřejmé, ţe aplikací navrhovaného konceptu sociálního bydlení dojde ke zvýšení finančních nákladů neziskových organizací, jeţ by měly být z větší části pokryty formou veřejných dotací – tyto nároky na veřejné rozpočty jsou však zanedbatelné ve srovnání s tím, pokud by stát měl namísto toho financovat výstavbu nových sociálních bytů pro cílové domácnosti. Zvýšené finanční náklady jsou patrné zejména: v případě financování provozu klientských center pro lidi ohroţené ztrátou bydlení osobní náklady by mohly být hrazeny dle zákona o sociálních sluţbách z kapitoly MPSV, nájem a provozní náklady pak z rozpočtu obcí, magistrátu (centra by byla pouze ve velkých městech), resp. z prostředků IOP (Oblast intervence 3.1 Sluţby v oblasti sociální integrace Aktivita b) získaných obcí nebo neziskovou organizací; v případě financování dodatečných kompetencí neziskových organizací při zajišťování tréninkového bydlení (bytová správa, opravy bytového fondu, případně i náklady na nákup bytů) – osobní náklady by mohly být hrazeny opět dle zákona o sociálních sluţbách kapitoly MPSV, ostatní náklady pak z dotací krajů a vlastního fund raising neziskových organizací; v případě poskytování cílených garancí (obecních či neziskových organizací) a aplikace modelu prostřednictví – vytvoření systému pojištění proti rizikům vyplývajících z poskytování garancí a částečného prostřednictví, a případně zajištění finanční podpory pro spuštění takového systému pojištění, by mělo být v gesci Ministerstva pro místní rozvoj a náklady (druhotná garance státu) hrazeny ze státního rozpočtu. Samotné pojištění rizik by mělo být hrazeno z vlastních zdrojů obcí a neziskových organizací (zdrojem by, vedle fund raising u neziskových organizací, mohla být i provize pronajímatele za zprostředkování nájmu); v závislosti na jeho výši a objemu potřebných prostředků by mohla být zváţena moţnost alespoň částečného financování z programů MPSV nebo MMR. Celý systém by měl procházet pravidelnou kontrolou účinnosti a efektivity, například ze strany Agentury pro sociální začleňování Úřadu vlády; ta by také měla organizovat semináře prezentující nejlepší příklady a naopak umoţnit diskusi k důvodům, proč některé elementy konceptu nefungují podle očekávání. Konkrétní nastavení parametrů systému je však přirozeně předmětem následné diskuse.
71
Literatura Atkinson, R. 2000. „Combating Social Exclusion in Europe: The New Urban Policy Challenge.“ Urban Studies 37 (5-6): 1037-1055. BAG Wohnungslosenhilfe e.V. Wohnungspolitik gegen Wohnungslosigkeit und soziale Ausgrenzung am Wohnungsmarkt. Wohnungspolitisches Programm der BAG Wohnungslosenhilfe e.V. . [cit. 8. 12. 2009]. Dostupné z: http://www.bagwohnungslosenhilfe.de/index2.html Benjaminsen, L., E. Dyb. 2008. „The Effectiveness of Homeless Politicies – Variations among the Scandinavian Countries.“ European Journal of Homelessness 2 (prosinec): 45 – 67. Boelhouwer, P.J., van der Heijden, H.M.H. 1992. Housing Systems in Europe. Delft: Delft University Press. Busch-Geertsema, V. , G. Schuler-Wallner. 2005. „Wohnung normal - alles normal?“ pp. 80 100 in Specht-Kittler, Thomas (Hrsg.) Modernisierung des Sozialstaats - Modernisierung der sozialen Ausgrenzung? Reihe Materialien zur Wohnungslosenhilfe. BAG Wohnungslosenhilfe e.V.: Bielefeld. Busch-Geertsema, V. 2001. Wohnungslosenpolitik in Andersen EU-Ländern. Bundesministerium für innovative Sozialforschung und Sozialplanung e.V.: Bonn. Busch-Geertsema, V. 2005. „Does rehousing lead to reintegration? Follow-up studies of rehoused homeless people.“ Innovation 18(2): 205-226. Busch-Geertsema, V., S. Fitzpatrick. „Effective Homelessness Prevention ? Explaining Reductions in Homelessness in Germany and England.“ European Journal of Homelessness 2 (prosinec): 69 – 92. COOP Consortium. 2005. How to help people excluded from decent housing. Experiencies from nine European cities. SRZ Stadt+Regionalforschung GmbH : Wien. Coutard, O., G. Dupuy, S. Fol. 2002. „La pauvreté périurbaine: dépendance locale ou dépendance automobile?“ Espaces et Sociétés 2002 (108–109): 155–176. Crane, J. 1991. “The epidemic theory of ghettos and neighborhood effects on dropping out and teenage childbearing” American Journal of sociology 91 ( 3 ): 1226-1259. De Decker, P. 2002. „On the Genesis of Social Rental Agencie in Belgium.“ Urban studies 39 (2): 297 – 326. Donner, Ch. 2000. Housing Policies in the European Union. Vienna. FEANTSA. 2008. The role of housing in pathways into and out of homelessness. European report 2008. [cit. 8. 12. 2009]. Dostupné z: Fitzpatrick, S., Stephens, M. 2007. An International Review of Homelessness and Social Housing Policy. Department for Communities and local Government: London. Giorgi, L. 2003. The Housing Dimension of Welfare Reform. Eurohome-impact. Final report. [cit. 8. 12. 2009]. Dostupné z: http://www.iccr-international.org/impact/docs/final-report.pdf Hradecký, I., V. Hradecká. 1996. Bezdomovství – Extrémní vyloučení. Naděje: Praha. http://www.feantsa.org/files/Housing_Annual_Theme/European_Report/08_European_Report _FEANTSA_Housing_final_EN.pdf . Kemp, P. (ed.) 2007. Housing allowances in comparative perspective. Bristol: Policy Press. Lux, M. (ed.). 2002. Bydlení – věc veřejná. Praha: SLON. Lux, M. a Burdová, P. 2000. Výdaje na bydlení, sociální bydlení a napětí na trhu s bydlením. Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 2/2000. Praha: Národohospodářský ústav Josefa Hlávky. Lux, M., P. Sunega, T. Kostelecký, D. Čermák, P. Košinár 2004. Standardy bydlení 2003/2004: Bytová politika v ČR: efektivněji a cíleněji. Praha: Sociologický ústav AV ČR.
72
Lux, M., Sunega P. 2007. Nástroje zvyšující dostupnost bydlení. Teoretické a empirické zhodnocení vybraných nástrojů bytové politiky. Studie pro Ministerstvo pro místní rozvoj. Praha: MMR. Madanipour, A. 2005. „Social exclusion and space.“ Pp. 75–89 in A. Madanipour, G. Cars, J. Alen (eds.). Social Exclusion in European Cities. Processes, Experiences and Responses. London: Routledge. Murray, M. 1997. „Low-income renter housing: another view of the tough choice.“ Journal of Housing Research 8 (1): 27 - 51. Pawson, H., G. Netto, C. Jones. 2006. Homelessness Prevention: A Guide to Good Practice. Department for Communities and local Government: London. Priemus, H. 1997. „Growth and Stagnation in Social Housing,“ Housing Studies 12: 549-561. Sahlin, I. 2005. „Staircase of Transition.“ Innovation 18 (2): 115 – 135. Selod, H. 2003. „La mixité sociale et économique.“ Dossier de veille : mixité sociale. [online] Yvelines: CDU Yvelines. [cit. 8. 12. 2008]. Dostupné z: http://www2.urbanisme.equipement.gouv.fr/cdu/accueil/bibliographies/mixitesociale/mixite sociale.htm. Somerville, P. 1998. „Explanations of Social Exclusion: Where Does Housing Fit in?“ Housing Studies 13 (6): 761-780. Šmídová, O. 1996. Vlastnictví a kvazivlastnictví bytu za socialismu a jejich postsocialistická mutace, pp. 115-136 in Původní a noví vlastníci. Cahiers du CEFRES 11. Praha: CEFRES. Till, M. 2005. „Assessing the Housing Dimension of Social Inclusion in Six European Countries.“ Innovation 18 (2): 153 – 181. Tsemberis, S. 1999. From streets to homes: An innovative approach to supported housing for homeless individuals with psychiatric disabilities. Journal of Community Psychology 27 (2): 225-241. Tsemberis, S. 2004. Housing First, Consumer Choice and Harm Reduction for Homeless Individuals with a Dual Diagnosis. American Journal of Public Health 94 (4): 651-656. Vignal, C. 2006. „Concilier mobilité résidentielle et mobilité professionnelle: cadrage statistique et pistes de réflexion”. La Documentation Française, Horizons Stratégiques 06 (2): 37-47.
73
