Podpora dostupnosti bydlení pro lidi akutně ohrožené sociálním vyloučením mezinárodní perspektiva a návrhy opatření v ČR

nastroje vylouceni obalka.indd 4-5

17.2.2010 16:31:08

Podpora dostupnosti bydlení pro lidi akutně ohrožené sociálním vyloučením – mezinárodní perspektiva a návrhy opatření v ČR

Autoři: Ing. Mgr. Martin Lux, Ph.D. Mgr. Martina Mikeszová Ing. Petr Sunega

Na studii se rovněž nepřímo podíleli: Anne Morisseau Bc. Daniel Hůle Ing. arch. Daniela Grabmüllerová, Ph.D.

1

nastroje vylouceni.indd 1

17.2.2010 16:31:40

Tato studie vznikla v rámci projektu „Regionální disparity v dostupnosti bydlení, jejich socioekonomické důsledky a návrhy opatření na snížení regionálních disparit“ podpořeného Ministerstvem pro místní rozvoj pod číslem WD-05-07-3.

Studie byla vytvořena ve spolupráci s Agenturou pro sociální začleňování v romských lokalitách při Úřadu vlády ČR.

Kontakty na autory: [email protected], [email protected], [email protected] Sociologický ústav AV ČR, v.v.i. Jilská 1, 110 00 Praha 1, Česká republika Telefon: (+420) 222 221 655, Fax: (+420) 222 221 658  Sociologický ústav AV ČR, v.v.i., Praha 2010. ISBN 978-80-7330-176-7 2


17.2.2010 16:31:40

OBSAH Executive Summary....................................................................................................... 4 Úvod.............................................................................................................................. 10 Problematika sociálního a prostorového vyloučení........................................ 12 Obecné nástroje pro zvýšení finanční dostupnosti nájemního bydlení – mezinárodní perspektiva........................................................................ 15 Specifické nástroje pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení – mezinárodní perspektiva........................ 20 Konkrétní příklady nástrojů....................................................................................................................... 23 Francie..................................................................................................................................................... 23 Německo................................................................................................................................................... 26 Rakousko................................................................................................................................................. 29 Belgie....................................................................................................................................................... 30 Velká Británie.......................................................................................................................................... 30 Slovensko................................................................................................................................................ 31

Česká republika.......................................................................................................... 33 Příklady nástrojů pro lidi s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení a zkušenosti neziskových organizací......................................................................... 42 Bezdomovství.......................................................................................................................................... 42 Romská problematika............................................................................................................................... 45 Závěr............................................................................................................................................................. 49

Návrh koncepce sociálního (podporovaného) bydlení v ČR.............................. 51 Cíle koncepce................................................................................................................................................ 51 Pomoc domácnostem, pro něž je trhem nabízené bydlení bez veřejné pomoci finančně nedostupné a které jsou na trhu bydlení z tohoto i jiných důvodů diskriminovány, avšak mají dostatečnou kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení............................................................................................................... 52 Pomoc domácnostem s nedostatečnou kompetencí pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení............................................................................................................... 54 Doporučované změny legislativy a změny v nastavení současných programů veřejné podpory........................................................................................................................................... 58 Finanční krytí nákladů změn........................................................................................................................ 60

Literatura.................................................................................................................... 62

3


17.2.2010 16:31:40

Executive Summary Úvod Bydlení je privátním ekonomickým statkem a odpovědnost za zajištění vlastního bydlení nese prioritně člověk sám, resp. jeho rodina. Právo na bydlení jako sociální právo upravené v několika mezinárodních dokumentech není dnes vnímáno jako právo nárokové, ale vyplývá ze specifik týkajících se privátního trhu bydlení ve vyspělých zemích, která nejsou triviální. Všechny vyspělé země světa tak oprávněně přichází s nástroji bytové politiky snažícími se zvýšit finanční dostupnost kvalitativně standardního a přiměřeného bydlení. Pro naplnění oprávněné, přirozené a legitimní role v oblasti bydlení může stát (obce) využít množství nejrůznějších přímých i nepřímých veřejných podpor a regulací; pomineme-li regulace rozdělují studia bydlení dle úzu veřejnou podporu v oblasti bydlení do dvou základních podskupin: podporu nabídky (též podporu na cihlu) spočívající v přímé finanční podpoře výstavby nových bytů a podporu poptávky (též podporu na hlavu) spočívající ve zvýšení příjmů a koupěschopnosti občanů (poptávajících). Již od druhé poloviny 80. let minulého století probíhá v mnoha evropských zemích reforma veřejných podpor v oblasti nájemního bydlení projevující se zejména odklonem od podpory nabídky ve prospěch podpory poptávky. Hlavním explicitně uváděným důvodem těchto změn je snaha o dosažení úspor na straně veřejných výdajů; vedle toho též nespokojenost s výsledky podpory nabídky (zneužití přidělování sociálních bytů, vznik sociálně vyloučených ghett sociálního bydlení). Ani jedna z možných orientací podpory (na poptávku či nabídku) není však bezproblémová; každá z nich má své určité výhody i nevýhody, a proto se jeví jako nejvhodnější účelová kombinace obou přístupů. I v oblasti soukromého nájemního bydlení dochází v posledních dekádách v zahraničí k rychlé strukturální změně poptávky. Soukromí pronajímatelé se dnes více než dříve zaměřují i na nižší segment trhu, tedy domácnosti dříve bydlící v sektoru sociálního nájemního bydlení. Toto jejich zaměření je podpořeno jednak rostoucím významem příspěvku na nájemné (který se v mnoha vyspělých zemích stal po výše popsaných reformách hlavním nástrojem bytové politiky a umožnil tak příjmově slabším domácnostem hradit tržní nájemné), ale také inovativními a relativně efektivními neziskovými modely pomoci příjmově slabším domácnostem formou tzv. prostřednictví. Tyto modely, kdy nezisková (či veřejná) organizace „zprostředkovává“ pronájem bytu pro potřebnou domácnost se soukromým pronajímatelem (za dlouhodobý nájemní poměr získává soukromý pronajímatel zpravidla od dané organizace garanci na platbu nájemného) nebo kdy si tato organizace od soukromých pronajímatelů byty najímá a dále je podnajímá cílovým potřebným domácnostem (a garance platby nájemného je tak implicitní), se rozšířily zejména ve Francii či Belgii. V České republice je veřejná podpora v oblasti bytové politiky dnes prokazatelně vychýlena ve prospěch vlastnického bydlení, což samo o sobě snižuje jejich úhrnnou efektivnost (možnosti zacílení na příjmově slabší domácnosti jsou v případě podpor směřujících do oblasti vlastnického bydlení spíše omezené). Současný mix veřejné podpory výrazně upřednostňuje podporu poptávky před podporou nabídky, a to zejména v oblasti vlastnického bydlení. Systém tzv. sociálního bydlení není v České republice definován na centrální úrovni a je pouze v některých případech definován na úrovni jednotlivých obcí (s výjimkou definice provedené pro účel zachování snížené sazby DPH pro novou bytovou výstavbu). Regulace nájemného (tzv. „zamrzlé“ nájemné) aplikovaná na neuvolněné nájemní byty postavené před rokem 1992 nemá charakter sociálního opatření a byla odůvodňována jako ochrana před možným zneužitím postavení na trhu ze strany pronajímatelů; velká část uživatelů regulovaného nájemního bydlení patřila a patří k příjmově nejsilnějším českým domácnostem. Ačkoliv část uvolněných bytů obcí byla obcemi zpětně pronajata za regulované nájemné příjmově či sociálně vymezeným osobám, počet uvolněných bytů je nízký a podstatná část uvolněných bytů je obcemi zpětně pronajata za tržních podmínek (tzv. obálkovou metodou). Mimo to, některé programy podpory nabídky zavedené v průběhu ekonomické transformace, podobně jako regulace nájemného, namísto snížení sociálních nerovností tyto nerovnosti spíše vytvářely. Cílem této studie je vytvoření kombinace vhodných moderních nástrojů bytové politiky pro domácnosti ohrožené sociálním a prostorovým vyloučením. Cílovou skupinu domácností lze rozdělit do dvou základních kategorií. První kategorii ohrožených domácností tvoří domácnosti v akutní bytové nouzi, tj. domácnosti bez přístřeší nebo domácnosti, která disponují pouze určitou formou dočasného, nejistého nebo nevyhovujícího bydlení. V této skupině jsou často zastoupeny domácnosti, kterým z různých důvodů chybí kompetence k udržení dlouhodobého nájemního bydlení. Druhou kategorii pak představují domácnosti, které jsou na trhu bydlení diskriminovány, a to z důvodu jejich etnického původu či z důvodu náležitosti do „rizikové“ skupiny domácností. Jedná se o domácnosti, které si z důvodu nízkých příjmů za standardních podmínek nemohou dovolit bydlení na volném trhu, ale mají dostatek kom4


17.2.2010 16:31:41

petencí k bezproblémovému využívání nájemního bydlení; tyto domácnosti mohou čelit diskriminaci i přes to, že jejich členové mají zaměstnání a díky veřejné pomoci by pro ně přiměřené nájemní bydlení bylo finančně dostupné. Mezi tyto domácnosti patří v ČR velká část domácností romské menšiny a imigrantů, ale obecněji (bez rozlišení etnického či národnostního původu) mladé rodiny s dětmi, neúplné rodiny (matky s dětmi) či vícedětné rodiny – tyto skupiny domácností jsou pronajímateli vnímány jako „rizikové“, zejména pak pokud je z jejich strany čerpán příspěvek na bydlení. Je-li jim vůbec volným trhem (a často i obcemi) nabídnuto nájemní bydlení, pak nezřídka v lokalitách ohrožených sociálním a prostorovým vyloučením, resp. v lokalitách sociálně a prostorově již vyloučených, a téměř vždy pouze na krátké období s nejistým výhledem vývoje nájemného v budoucích letech. Praxe a trendy Dosavadní praxe programů reintegrace domácností s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení v ČR neřeší dostatečně problém sociálního a prostorového vyloučení, neboť se nedaří završit reintegrační proces získáním samostatného bydlení mimo sociálně vyloučené lokality. Příklady programů uvedené ve studii také poukazují na specifické bariéry - zejména nemožnost pobírání příspěvku na bydlení a doplatku na bydlení v podnájemním vztahu, nadstandardní náklady na údržbu kvůli specifické cílové skupině (vysoká míra devastace) či nemožnost získat peníze na opravy cizího majetku pro neziskové subjekty. Při realizaci programů reintegrace se postupně zlepšuje role obcí, které více než dříve pronajímají pro účel tréninkového bydlení své byty neziskovým organizacím, stále však nedostatečně. Jednoznačným trendem mezi příklady dobré praxe ze zahraničí je větší flexibilita a škála nástrojů, větší zapojení soukromého kapitálu i soukromého nájemního bydlení (různými formami „prostřednictví“) a zejména pak větší role neziskových organizací v oblasti bytové správy, resp. užší spolupráce obcí s neziskovým sektorem i s dobrovolníky. Trendem k řešení otázky bezdomovství, který rovněž předpokládá široký rámec spolupráce, je také poskytování služeb tzv. „pod jednou střechou, nikoli však z jedné ruky“. V kontaktním centru s klientem pracuje celá skupina poradců z různých oblastí, což umožní klientovi komplexní poradenství a komplexní pomoc. Pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení je v mnohých zemích v posledních letech prosazován spíše tzv. koncept „housing first“, který zdůrazňuje pozitivní vliv rychlého získání dlouhodobého a jistého nájemního bydlení na ostatní stránky integrace do společnosti. Samostatné bydlení nutí k odpovědnosti a motivuje k získání a udržení práce. Výsledky výzkumů ukázaly, že po obdržení samostatného bydlení se zvyšují šance na reintegraci domácnosti. Hlavní kritika opačného přístupu, modelu vícestupňového bydlení, kdy klient musí prokázat způsobilost pro samostatné bydlení, je spatřována v tom, že se klienti pohybují pouze v prvních stupních modelu a jejich postup se podobá spíše koloběhu úspěchů a propadů na počátku cesty; reintegrace je neúspěšná. Tento „střet“ konceptů a jednoznačnost výsledku jejich srovnání však nejsou v praxi zdaleka tak zřetelné: i modely konceptu „housing first“ obsahují určité prvky vícestupňového bydlení (například půlročního azylového bydlení a následného jednoročního tréninkového bydlení – běžně například v Německu) a jsou země, kde je naopak vícestupňový model pro specifickou cílovou skupinu (Romové s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení) naopak hodnocen jako funkční (Slovensko). Kritika modelu vícestupňového bydlení se zaměřuje spíše na přílišnou rigiditu při nastavení jednotlivých stupňů (striktně dané období pobytu v jednotlivých stupních, přísná kritéria pro přesun do vyšších stupňů) a nemožnost „přeskočit“ nižší stupně reintegrace; to je příklad modelu uplatňovaného ve Švédsku. Dotázané neziskové organizace v ČR se shodují, že pro úspěšnou reintegraci je nutná rychlá cesta k samostatnému bydlení, ovšem v situaci, kdy je velmi obtížné zprostředkovat samostatné bydlení lidem v azylových domech, kteří by dle vyjádření neziskových organizací již byli schopni samostatného bydlení, pak je nereálné poskytovat toto bydlení i lidem, kteří nemají takové kompetence. V českém prostředí, kde existuje ve většinové populaci velká míra předsudků k důvodům, jež vedou k nedostupnosti bydlení a sociálnímu vyloučení (z důvodu logiky volebního boje pak zastávaných i volenými zástupci samosprávných obcí), a kde i objektivně velká část domácností nemá kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení (což je dáno dědictvím levného bydlení za minulého režimu, zakořeněným státním paternalismem, dlouhodobým neřešením problémů neplatičství nájemného) se tak, a to nejen z důvodu větší legitimity, nejeví odmítnutí modelu vícestupňového modelu jako racionální; naopak, tento model by se mohl stát, bude-li dostatečně flexibilní, efektivnější variantou ke konceptu rychlého návratu do dlouhodobého nájemního bydlení. Hlavním cílem pomoci by mělo být sice umístit domácnost nebo jednotlivce do dlouhodobého nájemního bytu běžného standardu v co nejkratším čase. V případě prokazatelného deficitu kompetencí a nahromadění většího množství problémů (trestná činnost, dluhy, závislost) je však jen obtížně 5


17.2.2010 16:31:41

představitelné, že by domácnost neprošla více stupni bydlení provázaných individuálně formovanou sociální prací a povinností participace na programu (posun ve stupních by byl podmíněn spoluprací se sociálními pracovníky a řešením problémů). V takovém případě (aplikace více stupňů bydlení) je možné očekávat, že některé domácnosti mohou zpět „propadnout“ i do nižších stupňů bydlení; jakkoliv by takový „propad“ měl být asi poslední alternativou po neúspěchu všech jiných opatření. Zároveň by model měl být dostatečně flexibilní na to, že některým domácnostem, které nepotřebují projít všemi stupni reintegrace, nabídne možnost rychlejšího postupu. Koncepce sociálního (podporovaného) bydlení v ČR Primárním cílem navrhované koncepce je zajištění dlouhodobého nájemního bydlení pro domácnosti, které nemohou za tržních podmínek získat přiměřené, kvalitativně standardní a prostorově nevyloučené dlouhodobé nájemní bydlení (ať už z důvodu finanční nedostupnosti bydlení, nedostatečné kompetence k udržení dlouhodobého nájemního bydlení nebo diskriminace na trhu bydlení). Výpomoc domácnostem by však neměla vést k závislosti na sociální pomoci. Cílem koncepce je motivovat domácnosti k řešení problému vlastními prostředky. Koncepce se zakládá na kombinaci nástrojů (nabídky i poptávky; státu, obce a neziskových organizací; privátního a veřejného financování), včetně využití moderních nástrojů „prostřednictví“, přičemž se zaměřuje na široké vymezení cílové skupiny (v žádném případě by koncepce neměla vymezovat cílové domácnosti na etnickém principu). Dílčím cílem koncepce je udržení či zajištění sociálního promísení (sociálního mixu), sociální a prostorová integrace cílových domácností a efektivita (úspěšnost) reintegrace cílových domácností. Výpomoc při zajišťování bydlení cílové populace by neměla vést k vytváření vyloučených lokalit, koncentraci cílových domácností v jedné lokalitě - konečným cílem reintegračního (resocializačního) programu je dlouhodobé nájemní bydlení v prostorově nevyloučených lokalitách; promísení s domácnostmi, které nepotřebují pomoc v rámci koncepce sociálního bydlení. Pro úspěch reintegrace je klíčové zajištění snadného přechodu do dlouhodobého nájemního bydlení bez dalších sociálních služeb. Navrhovaný nástroj: Cílená garance Cílová skupina: Domácnosti, pro něž je trhem nabízené bydlení bez veřejné pomoci finančně nedostupné a které jsou na trhu bydlení z tohoto i jiných důvodů diskriminovány, avšak mají dostatečnou kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení Příspěvek na bydlení dnes sice řeší problém finanční dostupnosti bydlení, nikoliv však problém diskriminace na trhu bydlení (sociálního vyloučení) – tj. situaci, kdy je možnost zažádat o příspěvek na bydlení prakticky vyloučena, protože domácnost nemůže získat dlouhodobé nájemní bydlení ani od obce, ani od soukromého pronajímatele. Pokud jsou byty této skupině domácností vůbec nabídnuty, pak často ve vyloučených lokalitách s nekvalitním bydlením, bez legální nájemní smlouvy nebo s legální smlouvou na příliš krátké období vytvářející velkou míru nejistoty ohledně trvání nájmu i výše nájemného v budoucnu. Diskriminace „rizikových“ skupin domácností v přístupu k nájemnímu bydlení je však „racionální“ a má, minimálně ze strany soukromých pronajímatelů, ale i ze strany volené reprezentace malých územně správných celků, racionální základ v averzi před vysokým rizikem; proto je jen velmi obtížné očekávat automaticky, bez jakýchkoliv nástrojů, její změnu. Efektivním nástrojem zvýšení nabídky bydlení pro tuto cílovou skupinu domácností by mohlo být pojištění rizik pronajímatelů souvisejících s legální nabídkou dlouhodobé nájemní smlouvy, tzv. cílená garance. Poskytování garancí přitom nepředpokládá vysoké veřejné výdaje, neomezuje výběr bytů na často nevyhovující obecní byty, nevede ke ghettizaci příjmově slabších v určitém bytovém fondu, je pro-tržním řešením a nahrazuje neexistující legislativní ochranu nájemního bydlení. V rámci tohoto nástroje by obce (či neziskové organizace) poskytovaly garance splácení nájemného a náhrady škody při poškození majetku soukromým pronajímatelům. Nájemní smlouva by v tomto případě byla uzavřena rovnou mezi soukromým pronajímatelem a cílovou domácností, přičemž soukromý pronajímatel i cílová domácnost by uzavřeli separátní dohody o podmínkách poskytnutí garance s obcí (neziskovou organizací). Soukromí pronajímatelé, kteří by se chtěli účastnit garančního programu, by museli akceptovat pevně dané znění nájemní a garanční smlouvy, a jejich byty by musely splňovat zákonem stanovené minimální kvalitativní požadavky; výše nájemného z bytu by měla být pod úrovní obvyklého tržního nájemného dané kategorie bytu. Cílové domácnosti by tvořily domácnosti spadající do kategorie domácností s dostatečnou kompetencí udržet si dlouhodobě nájemní bydlení, tedy domácnosti Romů, mladé rodiny s dětmi, sezdané páry očekávající narození dítěte, vícedětné domácnosti, neúplné rodiny s dětmi, a domácnosti, které prošly procesem resocializace v tréninkovém bydlení (viz níže), které nemají jinou možnost samostatného bydlení a jejichž příjem je nižší než zákonem stanovené maximum. 6


17.2.2010 16:31:41

Ačkoliv by garance (obvykle na dobu 5 let od začátku nájemního poměru) poskytovaly obce či registrované neziskové organizace, mohly by se proti rizikům vyplývajícím z této garance pojistit v rámci nového komerčního pojistného produktu vyvinutého v součinnosti se státem. Obce či registrované neziskové organizace by pak platily pojistné ve výši dle vlastních možností a vlastního rozhodnutí (celkové náklady by byly snadno kalkulovatelné); při pojistné události by však měla existovat určitá míra spoluúčasti obce či neziskové organizace (aby je motivovala k odpovědnému poskytování garancí). Navrhovaný nástroj: Třístupňový model propustného bydlení Cílová skupina: Domácnosti s nedostatečnou kompetencí pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení Pro účel zajištění dlouhodobého nájemního bydlení (resp. reintegrace) domácností s nedostatečnou kompetencí pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení navrhujeme, při znalosti specifických podmínek ČR, třístupňový model propustného bydlení, který je ovšem založen na principu individuálního postupu mezi jednotlivými stupni a průchod všemi stupni nemusí být podmínkou k získání samostatného nájemního bydlení. Základním principem navrhovaného systému je intenzivnější spolupráce mezi příslušnými odbory města (místního odboru sociálních služeb a místního bytového odboru) a intenzivní spolupráce řízená motivovanými pracovníky obce (starostou) s místními neziskovými organizacemi zaměřenými na problematiku sociálního vyloučení. Alternativně, není-li možné aktivního a motivovaného přístupu obce dosáhnout (což, předpokládáme, bude ve většině případů), je základním principem systému významné posílení role, aktivit i odpovědnosti neziskových organizací v oblasti poskytování a správy bydlení domácnostem ohroženým sociálním vyloučením. Navrhovaný systém vícestupňového bydlení pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení se skládá ze tří základních úrovní. První úroveň tvoří krátkodobé ubytování typu azylový dům, druhou úroveň přechodné bydlení spojené s terénními službami, tzv. tréninkové bydlení. Posledním stupněm pak je dlouhodobé samostatné nájemní bydlení. Druhý stupeň: Bydlení s terénními sociálními službami (tzv. tréninkové bydlení) Bydlení s terénními sociálními službami by mělo být zaměřené na klienty azylových domů po dosažení kompetence (viz níže), lidi, kteří bydlí v nekvalitních komerčních ubytovnách a lidi, kteří ztratili bydlení z jiných důvodů než z nedostatečné kompetence k udržení nájemního bydlení (nebo v nejbližší době bydlení ztratí). Forma terénního bydlení by měl být závislá na klientovi a jeho potřebách. Návrh zahrnuje tři základní typy bydlení s terénními sociálními službami, které odvisí od role obce - tj. zda-li je proces reintegrace řízen obcí nebo zda-li je řízen neziskovou organizací. Všechny typy však předpokládají individuální intenzivní práci s klientem před přestěhováním do terénního bytu. Terénní služby by měli vést ke zvýšení odpovědnosti, pochopení povinností nájemníka a nutnosti jejich plnění, zvládání vedení rodinného rozpočtu a v ideálním případě k nalezení placeného zaměstnání. Podmínkou programu pro klienta je aktivní spolupráce s terénními pracovníky, aktivní hledání zaměstnání či absolvování rekvalifikačních kurzů, nulový dluh na nájemném (případně aktivní splácení vzniklého dluhu). Klienti by měli být již schopni samostatně (s pomocí sociálních dávek) hradit nájemné, což by mělo přispívat k větší odpovědnosti, samostatnosti a schopnosti „vyjít“ s omezenými finančními prostředky; měli by mít vyřízené potřebné doklady a v případě dluhů dodržovat splátkový kalendář. Nájemní (podnájemní) smlouva by měla být zpravidla půlroční s možností prodloužení na dobu maximálně dvou let. V případě nutnosti může být nezisková organizace nebo obec pro první fázi tréninkového bydlení zvláštním příjemcem dávek státní sociální podpory spojených s úhradou nákladů na bydlení. Tréninkové bydlení by se z hlediska standardů poskytnutého bydlení nikterak nelišilo od bydlení ve standardním nájemním bytě. Podmínkou pro úspěšnou realizaci programu tréninkového bydlení, resp. obou posledních fází přestupu do trvalého nájemního bydlení, je však rozsáhlejší aktivita neziskových organizací v oblasti poskytování bydlení a bytové správy, než je u většiny z nich dnes obvyklé. Tři základní typy tréninkového bydlení jsou následující: 1. Tréninkové bydlení v bytech vlastněných neziskovou organizací. Klient je nájemníkem, pronajímatelem je nezisková organizace. Pokud se obec nechce do procesu poskytování tréninkového bydlení zapojit, ale je ochotna uvažovat o přidělení obecního bytu domácnostem, které prokáží dostatečnou kompetenci pro zajištění dlouhodobého nájemního bydlení, pak existuje možnost, že si nezisková organizace pro účely tréninkového bydlení pořídí vlastní byty. Tato dnes u nás téměř neznámá varianta (ve vyspělých zemích přitom velmi častý způsob) má pro neziskové organizace i úspěch programu reintegrace mnohé výhody, zejména nezávislost na politice přidělování obecních bytů i možnost zapojit budoucí nájemníky do rekonstruk7


17.2.2010 16:31:41

ce/údržby bytů. 2. Tréninkové bydlení v bytech vlastněných obcí. Klient je nájemníkem, pronajímatelem je obec. Opačným extrémem je příklad obce, která z vlastní iniciativy a díky intenzivní spolupráci bytového a sociálního odboru hodlá aktivně řídit reintegrační program, a na základě rozhodnutí komise složené ze zástupců obce a neziskových organizací zajišťujících první stupně programu (azylové bydlení) poskytne byty pro účely tréninkového bydlení z vlastního bytového fondu. Nezisková organizace u této varianty zůstává pouze prostředníkem při přestupu do tréninkového bydlení a je případně obcí „najata“ na sociální práce související s tréninkovým bydlením. 3. Tréninkové bydlení v bytech najímaných neziskovou organizací od jiných pronajímatelů. Klient je podnájemníkem, nájemníkem je nezisková organizace, pronajímatelem je obec nebo soukromý pronajímatel. Obce, a někdy i soukromí pronajímatelé, jsou ochotny poskytnout pro účely tréninkového bydlení své byty, budou-li mít záruku platby nájemného. I v tomto případě je role neziskové organizace v oblasti zajišťování bydlení a bytové správy větší, než bylo donedávna zvykem (nezisková organizace se musí o byt starat, zajistit výběr nájemného, účastnit se jednání týkajících se oprav a rekonstrukcí), nicméně se jedná, ve srovnání s nákupem vlastních bytů, o minimalistický přístup. Nezisková organizace získává byty do nájmu a dále je může podnajímat svým klientům. Volba klientů je záležitostí neziskové organizace a nezisková organizace se na druhé straně zavazuje platit pravidelně nájemné, ať je byt obsazený či nikoliv; mimo to garantuje náhradu škody, pokud ke škodě dojde. Ve spolupráci s majitelem může připravit návrhy modernizace bytu a žádost o poskytnutí dotací – sama však žadatelem o dotace být nemůže. Výhodou je, že byt pronajatý neziskovou organizací by mohl být využíván pro účel tréninkového bydlení dlouhou dobu nebo, naopak, jen krátký čas, po jehož uplynutí by mohla být nájemní smlouva převedena na klienta (ten by se nemusel stěhovat a stal by se z podnájemníka nájemníkem). Zároveň s převedením nájemního práva by, pokud by se jednalo o bydlení u soukromého pronajímatele, získal pronajímatel cílenou garanci (viz výše). Nevýhodou tohoto modelu je problém při přihlášení trvalého bydliště klienta (klient je podnájemník) a získání nároku na příspěvek na bydlení (stejný důvod); klienti mohou pouze v individuálních případech získat od sociálních odborů výjimku a obdržet doplatek na bydlení, pokud splňují podmínky hmotné nouze. Vzhledem k tomu, že se pravděpodobně jedná o nejživotaschopnější model, měl by stát legislativními změnami umožnit, aby tyto právní bariéry nebyly podstatnější překážkou pro jeho aplikaci. Třetí stupeň: dlouhodobé samostatné nájemní bydlení Dlouhodobé samostatné bydlení je podmínkou reintegrace, pilířem celého návrhu konceptu vícestupňového bydlení pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení. Absolvování tréninkového bydlení by mělo být dostatečnou zárukou pro poskytnutí dlouhodobého samotného nájemního bydlení ze strany obcí, soukromých pronajímatelů a výhledově snad i neziskových organizací (s vlastním bytovém fondem). Při zajištění trvalého nájemního bydlení jako poslední fáze reintegrace by neměla být volba bytu omezena pouze na obecní bytový fond, ale měla by zahrnout, podobně jako u cílených garancí pro domácností s dostatečnou kompetencí pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení, též fond soukromých nájemních bytů. Škála nabízených bytů by tak měla být co možná nejširší, aby domácnost měla pocit výběru a skutečného návratu do plnohodnotného života. Soukromí pronajímatelé dlouhodobého samostatného nájemního bydlení pro klienty odcházející z tréninkového bydlení by získali cílenou garanci podobně jako pronajímatelé nabízející bydlení kategorii domácností s dostatečnými kompetencemi pro udržení nájemního bydlení. Kontaktní centrum Předpokladem efektivního fungování celého systému sociálního bydlení je rovněž založení kontaktního centra, kam by se mohli obracet jak lidé, kteří již ztratili bydlení, tak lidé, kterým ztráta bydlení hrozí. Úkolem kontaktního centra by bylo zjistit důvody ztráty bydlení (ohrožení ztráty bydlení), pomoci při jejich řešení (oddlužení, léčba) a případně, pokud by ke ztrátě bydlení již došlo, vytvořit individuální plán reintegrace v rámci modelu vícestupňového bydlení a zařazení domácnosti do programu reintegrace. Úkolem kontaktního centra by však byla také prevence - co nejrychlejší kontaktování osob, kterým hrozí ztráta bydlení (i na základě informací od pronajímatelů), a to ještě před samotnou výpovědí. Kontaktní centrum by mělo být provozováno neziskovými organizacemi (či sociální pracovníky obce) v prostorách poskytnutých obcí a ve spolupráci s úřady práce, sociálními úřady, bytovým odborem obce, psychology, ekonomy; mělo by klientům poskytovat široké spektrum služeb. V kontaktním centru by měly být identifikovány příslušné problémy a ve spolupráci s příslušnými organizacemi a úřady 8


17.2.2010 16:31:41

dále řešeny. Informace o existenci kontaktního centra prevence bezdomovství a sociálního vyloučení by měly být běžně dostupné veřejnosti a zejména pak potencionálním klientům.

9


17.2.2010 16:31:41

Úvod Bydlení je klasickým privátním ekonomickým statkem a odpovědnost za zajištění vlastního bydlení nese prioritně člověk sám, resp. jeho rodina. V žádném případě se nejedná o veřejný statek ve významu, v jakém byl vnímán před rokem 1989; toto vnímání vedlo k porušení základních lidských práv a bylo vedeno ideologií o nutnosti zrušení soukromého vlastnictví. Právo na bydlení jako sociální právo upravené v několika mezinárodních dokumentech není dnes vnímáno jako právo nárokové, nýbrž vyplývající pouze ze specifik týkajících se privátního trhu bydlení ve vyspělých zemích.1 Tato specifika však nejsou triviální a zahrnují: •

•

•

•

•

Bydlení je heterogenním, komplexním, multi-dimenzionálním zbožím. Jak domy, tak byty, určené k bydlení se navzájem liší v rozsáhlé škále nejrůznějších charakteristik (atributů), které poskytují svým spotřebitelům specifické bytové služby. Znalost ceny konkrétního bytu/domu či odhad vývoje trhu jsou z důvodu této složitosti prakticky nemožné. Trh s rezidenčními nemovitostmi je typickým představitelem trhů s velmi významnými informačními bariérami, což může vést ke zneužití. Významnou charakteristikou bydlení je rovněž jeho fixace v prostoru. Oproti většině jiných zboží bydlení nemůže být jednoduše „přeneseno“ jinam, z jednoho prostoru do jiného. Fixace bydlení v určitém životním a socio-ekonomickém prostředí vede k rigiditě při přizpůsobování trhu změnám v poptávce, rozsáhlé segmentaci trhů (nelze přenést byty z regionů, kde jich je nadbytek, do regionů, kde jich je nedostatek). Vysoké náklady koupě i výstavby bytů/domů, nemalá tržní rizika při bytové výstavbě pro developery a dlouhá délka bytové výstavby posilují rigiditu trhu s rezidenčními nemovitostmi, a to jak na nabídkové, tak na poptávkové straně trhu. Není možné očekávat, že lidé začnou prodávat své bydlení jen proto, že ceny bytů/domů dosáhly výše slibující kapitálový výnos. Podobně není možné očekávat, že developeři okamžitě zareagují novou bytovou výstavbou na byť jen krátkodobý vzestup poptávky odrážející se ve vzestupu cen existujících bytů. Dosahování tržní rovnováhy na tomto trhu tak zůstává spíše ekonomickým ideálem a teorií; v krátkém období je to v zásadě nemožné a v dlouhém období se zpravidla objeví několik dodatečných impulsů, které původní směřování k rovnováze naruší. Nalezení, zařízení bydlení a přestěhování je spojeno s nemalými náklady, které přímo nesouvisí s výdaji za pořízené bydlení – s tzv. transakčními náklady. Vysoké transakční náklady logicky kupující i prodávající odrazují, cenu statků podstatně prodražují a omezují obrat na trhu a jeho efektivitu. Spotřeba bydlení je spojena s nemalými pozitivními i negativními externalitami, jež rovněž podstatně narušují ideál liberálně pojatého volného trhu. Ekonomická teorie nazývá externalitou vnější efekt; výsledek ekonomické aktivity, který si v případě jeho užitku nemůže původce zcela přivlastnit, nebo který v případě jeho nákladu nelze od původce vymoci. Externalita je nezamýšleným nákladem nebo přínosem jiným subjektům; je dodatečným užitkem nebo nákladem, který k vlastníkovi statku plyne z důvody spotřeby jiného statku jiným vlastníkem. Typickým příkladem pozitivní externality na trhu s byty je situace, kdy dojde k regeneraci části bytového fondu v určité lokalitě – z této regenerace mají podstatný užitek (finančně měřený zvýšenou cenou bytů/domů v lokalitě) nejen ti lidé, kteří své byty na své náklady regenerovali, ale také ti, kteří žijí v jejich sousedství a k žádné regeneraci nepřistoupili, ani se na žádné regeneraci sami finančně nepodíleli. Typickým příkladem negativní externality je naopak například situace, kdy sociální segregace (nebo sociálně-ekonomická degradace) určitého prostředí postihne nejen obyvatele segregované lokality, ale také obyvatele sousedství.

Mimo to, že je velmi zvláštním a specifickým ekonomickým statkem, bydlení též poskytuje uspokojení základní lidské potřeby mít domov, kde člověk naplní nejen nezbytné biologické potřeby, ale v pevně oddělené schránce od živelně se vyvíjejícího světa „tam venku“ spřádá a nakonec i realizuje své sny, setkává se s přáteli, vychovává děti, umírá. Potřeba bydlení není jen potřebou „mít střechu nad hlavou“; postoje a preference lidí jsou daleko strukturovanější, proměnlivější a též, jako mnoho jiného v lidském světě, manipulovatelné. Bydlení je také symbolem sociálního postavení, okázalostí, je samo o sobě často lidskou seberealizací. Ačkoliv je prostředkem k uspokojení základní lidské potřeby, jeho cena je ve vyspělých zemích vysoká a prokazatelně se v dlouhém období neustále zvyšuje. Ceny bytů/domů při pohledu na dlouhodobý vývoj sledovaný OECD rostou rychleji než inflace a v posledních dvou dekádách do roku 2008 též výrazně rychleji než příjmy domácností. Tato neefektivní reakce trhu na růst poptávky po bytech (vyvolaný 1 Ve většině zemí právo na bydlení neznamená, že člověk, který postrádá bydlení, je opravňován získat byt, nýbrž znamená, že má právo na krizové ubytování nebo je oprávněným žadatelem o byt a nemůže mu být zabráněno v přístupu k bydlení z důvodu osobní situace nebo osobních podmínek (FEANTSA 2008).

10


17.2.2010 16:31:41

větší dostupností hypotečních úvěrů a jejich nízkým úročením) vychází právě ze zmíněných specifik: rigidita trhu (vysoké transakční náklady, pomalá a nedostatečná reakce komerční nabídky), externality (potřeba územní regulace, regulace stavební činnosti, certifikace stavebních materiálů prodražujících výstavbu), fixace v území (omezená nabídka volných pozemků) a spekulativní investice (koupě bytu pouze pro cenové zhodnocení). Vzhledem k výše zmíněným specifikům je logické a přirozené, že existují domácnosti, a to i s členy ekonomicky aktivními a v pracovním poměru, které si nemohou dovolit (ať už dočasně či trvale) pořídit kvalitativně standardní přiměřené bydlení za tržních podmínek pouze z vlastních prostředků, resp. z prostředků vlastní rodiny. Tento fenomén je logický, přirozený – je ponejvíce důsledkem relativně univerzálních specifik trhu bydlení ve vyspělých zemích, vyústěním jinak odůvodněných a oprávněných regulací a územních restrikcí ze strany státu, důsledkem státem „vynucené“ vysoké ceny statku a státem „vynucené“ rigidity volného trhu bydlení. Všechny vyspělé země světa tak oprávněně přichází s nástroji bytové politiky, které se potřebným domácnostem snaží zvýšit finanční dostupnost kvalitativně standardního a přiměřeného bydlení. Jejich cílem není „znásilňovat“ preference občanů v oblasti bydlení (například ve prospěch regulovaného nájemního bydlení) ani nahrazovat prioritní uspokojení potřeby bydlení ze strany občanů a jejich rodin státním paternalismem; a to i přes to, že se tomu v praxi státních bytových politik často dělo a dosud děje. Pro naplnění oprávněné, přirozené a legitimní role v oblasti bydlení může stát (obce) využít množství nejrůznějších přímých i nepřímých veřejných podpor a regulací; pomineme-li regulace rozdělují studia bydlení dle úzu veřejnou podporu v oblasti bydlení do dvou základních podskupin: podporu nabídky (též podporu na cihlu) spočívající v přímé finanční podpoře výstavby nových bytů a podporu poptávky (též podporu na hlavu) spočívající ve zvýšení příjmů a koupěschopnosti občanů (poptávajících).2

2 V některých zemích je právo na dostupné bydlení i uzákoněno; například ve Skotsku musí ze zákona místní samospráva poskytnout trvalé bydlení domácnosti bez přístřeší, a nezisková bytová asociace musí akceptovat domácnost bezdomovce v žádosti o byt. Ve Francii bylo relativně nedávno zavedeno soudně vymahatelné právo na bydlení, tj. občané se mohou na soud obracet v případech, kdy je jim znemožněn přístup k bydlení navzdory jejich snaze.

11


17.2.2010 16:31:41

Problematika sociálního a prostorového vyloučení Sociální vyloučení obecně znamená vyčlenění osoby či skupiny mimo běžný život většinové společnosti. Proces vyloučení je provázán s omezenou sociální mobilitou vyloučených jedinců, jež jim zabraňuje opětovně se zapojit do sociálních, ekonomických, kulturních i politických aktivit společnosti (Atkinson 2000; Somerville 1998). Sociální vyloučení lze vnímat jako vyloučení z lokálního trhu práce, ale i jako odepření občanských práv a sociální pomoci vyloučeným osobám (Somerville 1998). Kulturní dimenze sociálního vyloučení může představovat neznalost (či nesdílení) hodnot, symbolů a rituálů samozřejmých pro většinovou společnost a vyloučená skupina jedinců se může odlišovat jiným jazykem, etnickým původem, náboženstvím i životním stylem (Madanipour 2005). Sociální vyloučení se promítá do městského prostoru ve formě prostorového vyloučení, a to zejména prostřednictvím koncentrace sociálně vyloučených domácností v určitém segmentu zpravidla levného, kvalitativně nižšího či jinak neatraktivního, bydlení na jednom místě. Lokality koncentrace těchto domácností jsou pak charakteristické i koncentrací sociálních problémů, jako jsou kriminalita, vandalismus, sousedské konflikty, nevzdělanost, nezaměstnanost, nekvalitní bydlení, špatná dostupnost a kvalita služeb (Crane 1991, Selod 2003). Důležitým aspektem prostorového vyloučení (prostorové segregace) je omezená sociální mobilita na vertikální i horizontální úrovni, tj. nemožnost postoupit na sociálním žebříčku a zároveň tak i nemožnost se přestěhovat mimo vyloučenou lokalitu, často z důvodu nízkých příjmů nebo diskriminace na trhu práce a bydlení (Vignal 2006, Coutard et al. 2002). Extrémním projevem sociálního vyloučení v souvislostí s bydlením je pak bezdomovství. Bezdomovci ztrácejí vazby se svými rodinami a postrádají také vazby administrativní, vazby k obci svého trvalého bydliště. „Sami, bez zaměstnání, bez vztahu k rodině, příbuzným, kumulují časté handicapy, bloudí městy i venkovem, hledají finanční pomoc nebo potravinový balíček, staré a obnošené šatstvo“ (Hradecký 1996). Existuje korelace mezi ztrátou ubytování, zaměstnání a občanského průkazu.3 Bezdomovci se většinou propadají do spirály sociálního vyloučení a ztrácí důvěru v sebe. Proces reintegrace je dlouhý a nejistý; ze zkušeností neziskových organizací vyplývá, že pro úspěšnou reintegraci je zapotřebí enormního úsilí (Hradecký, Hradecká 1996). Mezi faktory způsobující extrémní formu sociálního vyloučení, bezdomovství, hraje dostupnost bydlení důležitou roli, ovšem zdaleka ne jedinou. V některých zemích (Anglie, Irsko) jsou častěji vyzdvihovány jako primární faktory rodinné vztahy (rozpad rodiny, manželské problémy, násilí a sexuální zneužití), následované nesnázemi materiálními (FEANTSA 2008). Alkoholismus a toxikomanie nejsou primárními a (podle všeobecného mínění) nejsilnějšími spouštěcími vlivy; základními elementy počátku vyloučení jsou spíše osamělost a izolace (Hradecký, Hradecká 1996). Mezi příčiny bezdomovství lze zařadit faktory objektivní i subjektivní. Faktory objektivní jsou ovlivněny sociální politikou státu, sociálním zákonodárstvím; faktory subjektivní jsou pak formovány jednotlivci, rodinami, společenskými skupinami - jejich schopnostmi, rysy, temperamentem, charakterem, věkem. Subjektivní faktory lze uspořádat do čtyř kategorií (Hradecký, Hradecká 1996): 1. faktory materiální (ztráta bydlení, nejisté bydlení, ztráta zaměstnání, dlouhodobá nezaměstnanost, nedostatečné příjmy, zadluženost, neschopnost obhospodařovat vlastní rozpočet, tragická událost ve formě ztráty živitele, majetku apod.); 2. faktory vztahové (změny struktury rodiny, rodinné nebo manželské problémy, diskriminace ženy, narušené vztahy mezi partnery či mezi rodiči a dětmi, rozdělení nebo rozpad rodiny, násilí v rodině, sexuální zneužívání a znásilnění, osamělost); 3. faktory osobní (mentální retardace, duševní či tělesná choroba, nesamostatnost, osamělost, invalidita, alkoholismus a další závislosti, hráčství, sociální nezralost); 4. faktory institucionální (odchod z ústavní péče, z vězení, opuštění dětského domova). Existuje mnoho rizikových faktorů bezdomovství, nicméně ztráta bydlení je jejich společným důsledkem; faktor fyzické a finanční dostupnosti vhodného bydlení tak ostatní faktory překračuje. Bezdomovcem není pouze ten, kdo ztratil nebo opustil svůj domov, svůj byt, své ubytování; v širším smyslu lze také hovořit o bezdomovství skrytém a potencionálním. Bezdomovci jsou na jedné straně lidé bez střechy nad hlavou, kteří spí na ulici, v parku nebo jiných veřejných místech, nebo bydlí v „nabouraných“ bytech, sklepích, výměnících. Na druhé straně lze za bezdomovce také považovat ty, kteří sice nějaký byt mají, ale jejich ubytování je nejisté (nevyhovující kvalita bydlení, neplacení nájemného); někde „uprostřed“ existují rovněž lidé v nouzovém (azylovém, dočasném) ubytování. Podle typologie ETHOS vyvinuté Evropskou federací národních sdružení pracujících s bezdomovci (FEANTSA)4 existují čtyři formy bezdomovství: bez střechy, bez bytu, nejisté bydlení a nevyhovující bydlení. 3 Občanský průkaz se pro mnohé bezdomovce, kteří se vyskytnou ve finanční krizi, stává výhodným prodejním artiklem. V mnohých případech bezdomovci prodávají nový občanský průkaz ihned po opětovném vyřízení průkazu. 4 FEANTSA (la Fédération Européenne des Associations Nationales Travaillant avec les Sans-Abri) byla založena v roce 1989 jako evropská nevládní organizace, jejímž cílem je odstraňovat a zmírňovat chudobu a sociální vyloučení osob ohrožených bezdomovstvím nebo osob již pociťujících bezdomovství.

12


17.2.2010 16:31:41

Tyto koncepční kategorie se dále člení na 13 operačních kategorií a v rámci realizovaného národního projektu Strategie sociální inkluze bezdomovců v ČR byl vytvořen soubor národních subkategorií v ČR uvedený v tabulce 1. Tabulka 1: Typologie ETHOS přizpůsobená na české prostředí Koncepční kategorie

Bez střechy

Operační kategorie

Druhová definice

Životní situace

Národní subkategorie

Osoby přežívající venku

Veřejné prostory nebo venku (na ulici)

Osoby přežívající na ulici nebo ve veřejně přístupných prostorách bez možnosti ubytování

Osoby spící venku (např. ulice, pod mostem, nádraží, letiště, veřejné dopravní prostředky, kanály, jeskyně, odstavené vagony, stany, garáže, prádelny, sklepy a půdy domů,vraky aut)

Osoby v noclehárně

Noclehárna

Osoby bez obvyklého bydliště, které využívají nízkoprahové noclehárny

Osoby v nízkoprahové noclehárně Osoby sezónně užívající k přenocování prostory zařízení bez lůžek Muži v azylovém domě Ženy v azylovém domě

Azylový dům pro bezdomovce

Osoby v azylových domech s krátkodobým ubytováním

Osoby v ubytovnách pro bezdomovce

Osoby v pobytových zařízeních pro ženy

Bez bytu

Osoby v ubytovnách pro imigranty

Osoby před opuštěním instituce

Úplné rodiny v azylovém domě

Přechodná ubytovna

Osoby ve veřejných ubytovnách s krátkodobým ubytováním, které nemají vlastní bydlení

Osoby v domě na půli cesty Osoby ve veřejné komerční ubytovně (nemají jinou možnost bydlení) Osoby v přístřeší po vystěhování z bytu

Přechodné podporované ubytování

Bezdomovci v přechodném bydlení se sociální podporou

Bydlení s podporou výslovně určené pro bezdomovce neexistuje

Pobytové zařízení pro ženy

Ženy ubytované krátkodobě v zařízení z důvodu ohrožení domácím násilím

Ženy ohrožené domácím násilím pobývající na skryté adrese Ženy ohrožené domácím násilím pobývající v azylovém domě

Přechodné bydlení (azylová zařízení pro žadatele o azyl)

Imigranti v přechodných ubytovnách z důvodu imigrace

Žadatelé o azyl v azylových zařízeních

Ubytovny pro migrující pracovníky

Osoby v ubytovnách pro migrující pracovníky

Migrující pracovníci – cizinci ve veřejné komerční ubytovně (nemají jinou možnost bydlení)

Věznice a vazební věznice

Bez možnosti bydlení po propuštění Zůstává déle z důvodu absence bydlení

Osoby před opuštěním věznice

Zdravotnická zařízení

Osoby před opuštěním zdravotnického zařízení Osoby před opuštěním dětské instituce

Bez možnosti bydlení

Pobytová péče pro starší bezdomovce

Senioři a osoby invalidní dlouhodobě ubytované v azylovém domě

Muži a ženy v seniorském věku nebo invalidé dlouhodobě ubytované v azylovém domě

Podporované bydlení pro bývalé bezdomovce

Dlouhodobé bydlení s podporou pro bývalé bezdomovce

Přechodné bydlení u příbuzných nebo přátel

Přechodné bydlení u příbuzných nebo přátel

Bydlení bez právního nároku

Bydlení bez právního nároku, nezákonné obsazení budovy

Bydlení s podporou výslovně určené pro bezdomovce neexistuje Osoby přechodně bydlící u příbuzných nebo přátel (nemají jinou možnost bydlení) Osoby v podnájmu (nemají jinou možnost bydlení) Osoby bydlící v bytě bez právního důvodu

Nezákonné obsazení pozemku

Nezákonné obsazení pozemku

Osoby na nezákonně obsazeném pozemku (zahrádkářské kolonie, zemnice)

Výpověď z nájemního bytu

Výpověď z nájemního bytu

Osoby, které dostaly výpověď z nájemního bytu

Ztráta vlastnictví bytu

Ztráta vlastnictví bytu

Osoby ohrožené vystěhováním z vlastního bytu

Policejně zaznamenané domácí násilí

Případy, kdy policie zasáhla k zajištění bezpečí oběti domácího násilí

Osoby ohrožené domácím násilím – policejně zaznamenané případy – oběti

Mobilní obydlí

Mobilní obydlí, které není určené pro obvyklé bydlení

Osoby žijící v mobilním obydlí, např. maringotka, karavan, hausbót (nemají jinou možnost bydlení)

Neobvyklá stavba

Nouzový přístřešek, bouda, chatrč, barák

Osoby žijící v budově, která není určena k bydlení, např. osoby žijící na pracovišti, v zahradních chatkách se souhlasem majitele

Provizorní stavba

Provizorní stavba

Osoby žijící v provizorních stavbách nebo v budovách např. bez kolaudace

Osoby žijící v nevhodném bydlení

Obydlené neobyvatelné byty

Bydlení v objektu označeném podle národní legislativy jako nevhodné k bydlení

Osoby žijící v nevhodném objektu – obydlí se stalo nezpůsobilým k obývání (dříve mohlo být obyvatelné)

Osoby žijící v přelidněném bytě

Nejvyšší národní norma definující přelidnění

Definované jako překračující nejvyšší normu podle rozměru nebo počtu místností

Osoby žijící v přelidněných bytech

Osoby žijící v nejistém bydlení

Osoby ohrožené vystěhováním Osoby ohrožené domácím násilím

Osoby žijící v provizorních a neobvyklých stavbách

Nevyhovující bydlení

Otcové s dětmi v azylovém domě

Zařízení pro děti

Uživatelé dlouhodobější podpory

Nejisté bydlení

Matky s dětmi v azylovém domě

Osoby před opuštěním pěstounské péče

Osoby v nezákonně obsazené budově

Zdroj: FEANTSA http://www.feantsa.org/files/freshstart/Toolkits/Ethos/Leaflet/CZ.pdf

Výše uvedená kategorizace bezdomovství oproti ustálené definici (pouze lidé bez přístřeší) zahrnuje i domácnosti, které disponují určitou formou, byť nejistého a prostorově vyloučeného, bydlení. Z hledis13


17.2.2010 16:31:41

ka zacílení konceptu sociálního (podporovaného) bydlení na domácnosti ohrožené sociálním vyloučením, tedy z perspektivy hlavního cíle této studie, však ani toto širší vymezení bezdomovstsví v rámci kategorie ETHOS není pro definici cílové populace dostatečné. Vedle výše uvedených domácností v akutní bytové nouzi tvoří podstatnou část lidí ohrožených prostorovým vyloučením také domácnosti, které jsou na trhu bydlení diskriminovány, a to z důvodu jejich etnického původu či z důvodu náležitosti do „rizikové“ skupiny domácností. Často se jedná o domácnosti, které si z důvodu nízkých příjmů za standardních podmínek nemohou dovolit bydlení na volném trhu, ale mají dostatek kompetencí k bezproblémovému využívání nájemního bydlení; tyto domácnosti mohou čelit diskriminaci i přes to, že jejich členové mají zaměstnání a díky veřejné pomoci by pro ně přiměřené nájemní bydlení bylo finančně dostupné. Mezi tyto domácnosti patří v ČR velká část domácností romské menšiny a imigrantů, ale obecněji (bez rozlišení etnického či národnostního původu) mladé rodiny s dětmi, neúplné rodiny (matky s dětmi) či vícedětné rodiny – tyto skupiny domácností jsou pronajímateli vnímány jako „rizikové“, zejména pak pokud je z jejich strany čerpán příspěvek na bydlení. Je-li jim vůbec volným trhem (a často i obcemi) nabídnuto nájemní bydlení, pak nezřídka v lokalitách ohrožených sociálním a prostorovým vyloučením, resp. v lokalitách sociálně a prostorově již vyloučených, a téměř vždy pouze na krátké období s nejistým výhledem vývoje nájemného v budoucích letech (u obecních bytů na 2-5 let, u soukromých pronajímatelů zpravidla maximálně jen na jeden rok). Vzhledem k rozmanitosti domácností ohrožených prostorovým a sociálním vyloučením a jejich potřeb je proto důležité, aby i jakýkoliv navrhovaný koncept státní pomoci tuto rozmanitost reflektoval; zejména pak aby reflektoval, a to z důvodu zajištění skutečné efektivity výpomoci, rozdělení cílových domácností do dvou základních kategorií: 1. domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení; 2. domácnosti, pro něž je trhem nabízené bydlení bez veřejné pomoci finančně nedostupné a které jsou na trhu bydlení z tohoto i jiných důvodů diskriminovány, avšak mají dostatečnou kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení. Proto je také logické, že není možné využít/navrhnout pouze jeden, ale spíše více flexibilně se proměňujících nástrojů bytové politiky v oblasti sociálního (podporovaného) bydlení.

14


17.2.2010 16:31:41

Obecné nástroje pro zvýšení finanční dostupnosti nájemního bydlení – mezinárodní perspektiva Výše jsme uvedli, že rozdělujeme veřejnou podporu v oblasti bydlení (resp. nájemního bydlení) do dvou základních podskupin: podporu nabídky (též podporu na cihlu) spočívající v přímé finanční podpoře výstavby nových bytů a podporu poptávky (též podporu na hlavu) spočívající ve zvýšení příjmů a koupěschopnosti občanů (poptávajících). Podporu nabídky v oblasti nájemního bydlení tvoří zejména podpora směřující k výstavbě veřejně podporovaných nájemních bytů, v mnoha zemích nazývaných sociální bydlení. Sociálním bydlením rozumíme neziskové nájemní bydlení, kde se uplatňovaná výše nájemného díky veřejné podpoře nachází pod úrovní tržního nájemného (je tedy určitým způsobem regulována, zpravidla na nákladové úrovni), a které je přidělováno přednostně domácnostem, jež by si nemohly z důvodu své příjmové, sociální či zdravotní situace pořídit bydlení na volném trhu (Lux 2002, Lux et al. 2004). Provozovatelem sociálních bytů může být veřejný sektor (obce, stát), neziskové organizace (bytové asociace, bytová družstva) nebo výjimečně za splnění určitých podmínek též soukromí pronajímatelé (Boelhouwer, van der Heijden 1992, Priemus 1997, Donner 2000 a další). Do segmentu sociálního bydlení se tak, teoreticky, řadí státní a obecní nájemní byty, byty ve vlastnictví neziskových organizací a, za určitých okolností, též byty bytových družstev či vybrané byty soukromých pronajímatelů; vždy se jedná o byty určené k dlouhodobému pronájmu. V posledních dekádách v oblasti provozování sociálního nájemního bydlení roste význam neziskových organizací a naopak klesá význam obcí (Nizozemí, Irsko, Velká Británie, Rakousko); tento trend je dán zejména nespokojeností obyvatel obecních bytů, byrokratickou a neefektivní bytovou správou ze strany obcí, zneužíváním přidělování obecního bydlení pro získání „politických“ bodů (případně existencí přímé korupce či klientelismu), často nezájmem nebo neschopností obcí zajistit inkluzivní charakter sociálního bydlení. Neziskové organizace kombinují bytovou správu se zajišťováním sociálních služeb, pokud je tomu zapotřebí; jako privátní, byť neziskové, subjekty mají zájem na efektivním využití svého bytového fondu, uplatnění moderních a flexibilních forem správy bytů a včasném řešení případných sociálních problémů, jako jsou neplatičství nájemného nebo problémové soužití. Ztráta z neplacení nájemného nebo prázdných bytů jim není, na rozdíl od obcí, kompenzována daňovými příjmy. Jako subjekty pohybující se mimo politickou soutěž jsou do velké míry (nikoliv však zcela) oproštěny od politického „populismu“ a jejich činnost tak může být více vedena zájmy cílové populace (klientů) a nikoliv zájmy většinové populace v obci. Ve Velké Británii, například, došlo v posledních několika letech k převodu podstatné části bytového fondu obcí do vlastnictví neziskových organizací, které také jako jediné mají nyní právo žádat o granty na výstavbu nových sociálních bytů. Jakkoliv hodnocení není ani v tomto případě přímočaré, neziskové organizace kombinující privátní právní formu své existence se zajišťováním sociálních cílů, a přitom kooperující s příslušnou obcí (bez této spolupráce by nebylo možné, například, zajistit obecní pozemky pro další výstavbu sociálních bytů), se ukazují jako vhodnější pronajímatelé sociálních bytů než obce. Mimo to se dnes do segmentu sociálního bydlení stále více zapojuje i soukromý nájemní bytový fond (viz níže). Sektor sociálního nájemního bydlení bychom našli v téměř všech starých členských zemích Evropské unie (mimo Řecko), přičemž zastoupení sociálního bydlení na bytovém fondu stejně jako systém jeho fungování se významně mezi jednotlivými zeměmi liší (podrobnější popis lze nalézt v Lux 2002, ale také v mnoha jiných studiích, ze kterých autoři zmíněné reference čerpali). V některých zemích tvoří velmi významnou část bytového fondu (Nizozemí – 35 % bytového fondu), v jiných, zejména jihoevropských, tvoří jen marginální část bytů (v Itálii 5 % bytového fondu). Veřejná podpora má ponejvíce charakter přímé kapitálové podpory při výstavbě sociálních bytů, a to formou úrokových dotací, kvalifikovaných úvěrů nebo nevratných grantů rozdělovaných provozovatelům sociálních bytů; méně často též formu podpory provozu sociálního bydlení, tedy provozních dotací vypočítaných jako rozdíl od vybraného nájemného a provozních nákladů - tato forma podpory se vyskytuje zejména v zemích, kde je výše nájemného v sociálním bydlení odvislá od výše příjmu nájemníka a nikoliv od nákladů, jako například v Portugalsku, Irsku či Belgii. Je velmi časté, že veřejná podpora kryje pouze část celkových nákladů výstavby sociálního bytu a že se kombinují různé formy veřejné podpory (například doplnění o podporu ze strany obce, která zpravidla nabídne pozemek pro výstavbu bytů zdarma). Nájemné v sociálních bytech je regulováno zákonem či dle konkrétní projektové dohody mezi státem a provozovatelem sociálního bydlení; zpravidla je určeno ve výši tzv. nákladového nájemného, tj. nájemného kryjícího náklady na výstavbu (pořízení) i provoz sociálního bydlení po odečtu případných veřejných subvencí a podpor, nebo je určeno ve vztahu k příjmu domácnosti (tzv. k příjmu vztažené nájemné). Vývoj nákladového nájemného v čase je zpravidla indexován k vývoji nákladů (inflace, index cen stavebních prací) nebo může, jako v případě originálního systému „přechodného“ sociálního bydlení v Německu, být zvyšováno razantněji s cílem po určité době (například po 10 letech) dosáhnout tržního 15


17.2.2010 16:31:42

nájemného a plynule přestoupit ze segmentu sociálního bydlení do segmentu soukromého nájemního bydlení (podrobněji v Lux 2002). Byty jsou alokovány prioritně mezi potřebné skupiny domácností, zejména pak v závislosti na výši příjmu domácnosti; v některých zemích jsou tyto skupiny explicitně definovány nebo je definována maximální výše příjmu domácnosti pro možnost žádat o přidělení bytu (Velká Británie, Francie, Německo a jiné), v jiných žádná centrální omezení alokace bytů neexistují, jakkoliv jsou implicitně pomocí různých bodovacích systémů uplatňovány priority v praxi přímo lokálními správci a vlastníky sociálních bytů (neziskovými organizacemi či obcemi; Švédsko, Nizozemí). Prioritní skupinu při přidělování sociálních bytů tvoří domácnosti s nízkými příjmy; zejména pak bezdomovci, mladé rodiny s dětmi (úplné i neúplné), domácnosti s handicapovanými členy, domácnosti imigrantů a domácnosti starobních důchodců. Podporu poptávky v oblasti nájemního bydlení představuje zejména příspěvek na bydlení (na nájemné), který minimálně od 90. let minulého století přestal být nahlížen pouze jako jedna z dávek státní sociální podpory, ale jako jeden z pilířů bytové politiky; z toho důvodu je nastavení příspěvku v některých zemích v kompetenci resortů odpovědných za bytovou a nikoliv sociální politiku (Francie, Velká Británie). Příspěvek na bydlení je příjmově testovanou dávkou, jejíž cílem je zvýšit finanční dostupnost bydlení prostřednictvím zvýšení příjmů a koupěschopnosti domácností, přičemž využití není omezeno pouze na sociální bydlení, ale je také, či především, poskytován domácnostem, které žijí v soukromém nájemním bydlení. Ve starých členských zemích EU byl příspěvek zaváděn postupně od 60. let minulého století (Německo), ponejvíce pak v 70. letech minulého století (Velká Británie, Francie a jiní). Z terminologického hlediska lze rozlišit příspěvky na bydlení a příspěvky na nájemné; v mnohých zemích totiž je příspěvek poskytován pouze domácnostem žijícím v nájemním bydlení a nikoliv domácnostem žijícím ve vlastním bydlení. Principem nástroje je zpravidla poskytnout oprávněné domácnosti příspěvek kryjící rozdíl mezi skutečným zatížením výdaji na bydlení (podílem výdajů na bydlení na příjmu domácnosti) a normativně určeným maximálním zatížením výdaji na bydlení, přičemž i skutečné výdaje na bydlení započítávané do výše příspěvku podléhají určitým normativům „přiměřenosti“ (velikost bytu by měla být odpovídající velikosti domácnosti a nájemné by mělo odpovídat výši nájemného v průměrně atraktivním bydlení v dané obci). Příspěvek na bydlení je poskytován buď výhradně ze státního rozpočtu nebo je spolufinancován z obecních rozpočtů. Při výpočtu výše příspěvku na bydlení v zemích EU se zohledňují zpravidla tři základní faktory (v některých zemích pouze některé z nich): příjmy, výdaje na nájemné/bydlení a počet osob domácnosti (někdy též celková obytná plocha bytu nebo počet obytných místností bytu nebo domu, v němž domácnost žije). Příjmy vstupující do výpočtu příspěvku jsou často očišťovány o nejrůznější odčitatelné položky. V německém modelu se od celkových příjmů odčítají, například, přídavky na děti, nezdanitelné částky určené specifickým skupinám osob, v určitém rozsahu náklady na zajištění zákonné vyživovací povinnosti; příjmy jsou dále sníženy o paušální částku, jejíž základní výše činí 6 %, maximální 30 %, z příjmů. Ve Finsku jsou do základu pro výpočet příspěvku zahrnuty všechny příjmy domácnosti včetně transferů, ve Velké Británii celkové týdenní příjmy včetně všech sociálních transferů snížené o odčitatelné položky zohledňující složení a velikost domácnosti. Rovněž do výdajů se v různých systémech zahrnují různé položky. Například v Německu je to čistý nájem a náklady na spotřebu studené vody, na odpad a společné osvětlení. Ve Finsku se do výdajů na bydlení vedle čistého nájemného započítávají i výdaje na topení a spotřebu vody pro domácnosti; naopak ve Velké Británii se do výdajů domácností na bydlení započítává pouze čisté nájemné, většina výdajů za služby je vyloučena. Některé modely příspěvku berou v úvahu i výši majetku domácnosti, kvalitu a stáří bytového fondu, typ rodiny (úplná, neúplná, s dětmi, bezdětná) nebo fázi životního cyklu (důchodce, student). Z hlediska logiky fungování příspěvku lze odlišit kontinentální a britský model. Kontinentální model se vztahuje k zemím jako Finsko, Německo, Holandsko, tj. zemím kontinentální Evropy, v jejichž systémech lze nalézt určité společné principy, které se výrazněji odlišují od zásad, na kterých je postaven britský příspěvek na nájemné. Kontinentální model příspěvku na bydlení (nájemné) je postaven na následujících třech principech: a) princip minimálních nákladů – neznamená v zásadě nic jiného než to, že příspěvek nikdy nepokrývá výdaje domácnosti na bydlení v plné výši, ale část z nich si domácnost hradí z vlastních zdrojů. V případě, že nemá žádný vlastní příjem, ze kterého by tak mohla činit, je odkázána na dávky sociální pomoci. b) princip marginálních nákladů – říká, že s růstem výše výdajů domácností na bydlení roste 16


17.2.2010 16:31:42

také míra participace domácností na úhradě těchto nákladů. Jinými slovy, přestěhuje-li se domácnost do kvalitnějšího či většího bytu, za který platí vyšší nájemné, není jí toto zvýšení nájemného plně hrazeno příspěvkem, ale sama si hradí stále větší část takto rostoucích nákladů na bydlení. Domácnosti by tak měly být motivovány k vyhledávání jejich možnostem přiměřenějšího bydlení. K naplnění principu marginálních nákladů slouží institut tzv. maximálního nájemného, což je s ohledem na velikost domácnosti a lokalitu, ve které domácnost žije, tarifně stanovená maximální výše nájemného. Rozdíl mezi výší skutečně placeného a tarifně stanoveného maximálního nájemného vůbec nevstupuje do výpočtu výše příspěvku, hradí jej plně samotná domácnost. c) princip normativní míry zatížení – normativní míra zatížení udává, jakou minimální část ze svých příjmů musí domácnost vynaložit na úhradu svých výdajů na bydlení (zpravidla se uvádí v procentech). Je obvykle stanovena s ohledem na výši příjmů, velikost domácnosti a výši výdajů na bydlení (s růstem příjmů obvykle roste nebo zůstává na stejné úrovni, s růstem výdajů roste, s rostoucím počtem členů naopak obvykle klesá). Britský model příspěvku na nájemné má oproti kontinentálnímu některá specifika. Prvním z nich je absence principu minimálních nákladů. Pokud příjem britské domácnosti nedosahuje minimální úrovně (životního minima), jsou její výdaje na nájemné plně hrazeny příspěvkem. V kontinentálních modelech si domácnost vždy určitou minimální část výdajů na bydlení hradí sama. Do roku 1996 v britském systému neplatil ani princip marginálních nákladů. Znamenalo to, že každé zvýšení nájemného bylo při konstantních příjmech domácnosti plně kryto zvýšením příspěvku. I dnes se však omezení dotýká pouze nájemného v soukromém nájemním sektoru (nikoliv sektoru sociálního bydlení, kde je růst nájemného zpravidla stále plně kompenzován růstem příspěvku). Logika britského modelu je následující: pokud je domácnost bez jakýchkoliv příjmů (resp. má příjmy do výše životního minima), pak příspěvek hradí celé nájemné a domácnost na nájemné neplatí nic; jakmile se však příjem zvýší nad hranici životního minima, byť jen o malou část, výše příspěvku prudce klesá vysokou mírou regrese (65 %). Jinými slovy, jakmile příjmy domácnosti překročí úroveň životního minima, z každé další vydělané libry musí domácnost vynaložit 65 pencí na úhradu výdajů na nájemné. Takto rychlý pokles výše příspěvku může vést k tomu, že domácnosti nejsou dostatečně motivovány usilovat o dosažení vyššího příjmu (situace známá jako tzv. past chudoby, poverty trap). Další podrobnosti k různým systémům příspěvků na bydlení lze nalézt v Lux (2002) a Kemp (2007). Obecně se uvádí, že veřejná podpora nabídky (výstavba a provoz sociálních nájemních bytů) má v relaci k veřejné podpoře poptávky (příspěvek na nájemné) v oblasti nájemního bydlení tyto komparativní výhody: •

•

• • •

•

v některých případech může stát (obec) reagovat na očekávané změny v budoucnu nebo i aktuální náhlý deficit v oblasti bydlení formou podpory nabídky flexibilněji než trh, a to jednoduše proto, že budoucí rizika lze obtížně odhadnout a v případě dlouhodobé bytové výstavby v oblasti nájemního bydlení jsou rizika soukromých investorů relativně vysoká; v některých případech může být nabídka nájemního bydlení omezená a rozdíl mezi koupěschopností populace a náklady bytové výstavby tak výrazný (například z důvodu ekonomických krizí či regionálně vymezených ekonomických problémů na straně jedné a „světových“ cen stavebních materiálů na straně druhé), že bez podpory nabídky by nedošlo ani k bytové výstavbě ani k zajištění bydlení pro příjmově či sociálně slabé domácnosti; stát (obec) má možnost relativně rychle zajistit nízké náklady bytové výstavby, například v podobě poskytnutí pozemku pro výstavbu zdarma či pomocí dotačních titulů z oblasti podpory nabídky; přímá podpora bytové výstavby přímým způsobem zvyšuje nabídku bydlení na trhu a tak přímo vytváří tlak na snížení (stagnaci) nájemného v soukromém sektoru; jestliže cenová elasticita nabídky na trhu bydlení je nízká (přičemž je prokazatelně nízká minimálně v krátkém období), pak volný trh odpoví na náhlé poptávkové šoky v podobě zvýšení nájemného; na rozdíl od soukromých pronajímatelů však provozovatelé „sociálních“ bytů (tedy bytů postavených s veřejnou podporou v oblasti nájemního bydlení) této neefektivity nezneužijí k náhlému zvýšení nájemného, tedy k realizaci „ekonomického“ (tedy vyššího než normálního) zisku plynoucího z krátkodobého nedostatku; často uváděný „efekt vytěsnění“ (crowding out effect) soukromých investic investicemi veřejnými je zřejmě v oblasti poskytování bydlení pro příjmově slabší a sociálně potřebné domácnosti velmi slabý, protože soukromý sektor nemá velký zájem o pronajímání kvalitativně standardního (tedy zdravotně nezávadného, sociálně nevyloučeného a hygienickým normám odpovídajícího) bydlení rizikové skupině uživatelů, a to často ani v případě, že by tyto domácnosti mohly využít podporu poptávky (příspěvek na bydlení).

Podpora nabídky v oblasti nájemního bydlení je naopak často spojována s následujícími komparativními nevýhodami: 17


17.2.2010 16:31:42

•

• • • • • • •

vysoká pravděpodobnost nízké efektivnosti při přidělování veřejně podporovaných nájemních (dále sociálních) bytů, zejména z důvodů, že provozovatelé sociálních bytů (například obce řízené politickou reprezentací) mohou upřednostňovat určitou skupinu obyvatel a přidělování samotné může být svázáno s korupcí či klientelismem; nebezpečí nízké efektivnosti programů sociálního bydlení v dlouhém období, jelikož zpravidla dochází k situaci, že domácnost v průběhu času zvýší svou životní úroveň, ale jednou přidělený sociální byt (včetně nízkého nájemného) není nucena opustit; v případě výstavby celých bytových domů pro účel sociálního bydlení akutní nebezpečí sociálního vyloučení (ghettizace) příjmově slabších a sociálně slabých domácností; výrazné omezení výběru bydlení, jelikož příjemce této formy podpory může využít jen zpravidla velmi omezený počet nabídnutých sociálních bytů a nenaplní tak plně své preference v oblasti bydlení; vysoká pravděpodobnost nízké efektivity výstavby sociálních bytů z důvodu chybějícího konkurenčního prostředí, zneužívání veřejných zakázek, předražování výstavby hrazené z veřejných zdrojů; snížení mobility domácností (včetně pracovní mobility) z důvodu „uvěznění” domácnosti v přiděleném sociálním bytě a nemožnosti získat snadno podobný sociální byt v jiném místě; nebezpečí vytvoření umělého nedostatku bytů, jelikož se většina domácností snaží získat výhodné sociální bydlení, a to i v případě, kdy by si mohla dovolit pořídit bydlení na volném trhu; nebezpečí vzniku černého trhu se sociálním bydlením, a to zejména v případech, kdy je rozdíl mezi tržím a sociálním nájemným vysoký.

Podpora poptávky je v oblasti nájemního bydlení spojována zejména s následujícími komparativními výhodami: • • • • •

vzhledem k tomu, že se jedná o příjmově testovanou dávku, jedná se, minimálně v krátkém období, o efektivní nástroj bytové politiky, který by měl za určitých okolností vést k veřejným úsporám; na rozdíl od administrativního přidělování sociálních bytů poskytování příspěvku na bydlení neomezuje příjemci výběr bydlení (lokality i typu bydlení) a tímto způsobem zvyšuje jeho užitek ze spotřeby bydlení; vysoká efektivnost podpory (příspěvek je poskytován v závislosti na výši potřeby) a vysoká flexibilita ve výši podpory v případě, že se změní situace domácnosti; příspěvek na bydlení přispívá k mobilitě domácností (včetně mobility pracovní), jelikož se jedná o přenosnou dávku, o kterou lze žádat kdekoliv; správně nastavený příspěvek na bydlení stimuluje domácnosti k vyhledání přiměřeného bydlení a tak zabraňuje situaci známé jako „nadspotřeba“ bydlení (tj. bydlení malé domácnosti v příliš prostorném bytě).

Nejčastěji uváděné komparativní nevýhody podpory poptávky jsou následující: • • • • • •

stimulace poptávky po bydlení prostřednictvím příspěvku na bydlení může vést ke zvýšení nájemného, inflačním tlakům, a to z důvodu nízké cenové elasticity nabídky minimálně v krátkém období; standardní nevýhody všech příjmově testovaných dávek jako stigmatizace, osobní deprivace z nutnosti žádat o dávku v pravidelných intervalech, často též byrokracie při vyřizování žádostí; nikoliv nevýznamné veřejné administrativní náklady (přímé i nepřímé) spojené s výplatou příspěvku; je-li příspěvek na bydlení vyplácen přímo oprávněné domácnosti (a nikoliv pronajímateli), existuje nebezpečí, že bude, byť jen částečně, využit i pro jiné formy spotřeby, včetně například pro spotřebu alkoholu či užívání drog; podobně jako jiné dávky státní sociální podpory může i příspěvek na bydlení mít anti-stimulační efekt na pracovní trh a vést k situaci „pasti chudoby“; výhradní orientace na podporu poptávky často vede k akceleraci procesu sociálního vyloučení příjmově slabších domácností v méně kvalitním a periferním bytovém fondu.

Již od druhé poloviny 80. let minulého století probíhá v mnoha evropských zemích reforma veřejných podpor v oblasti nájemního bydlení projevující se zejména odklonem od podpory nabídky ve prospěch podpory poptávky. Hlavním explicitně uváděným důvodem těchto změn je snaha o dosažení úspor na straně veřejných výdajů; vedle toho též nespokojenost s výsledky podpory nabídky (zneužití přidělování sociálních bytů, vznik sociálně vyloučených ghett sociálního bydlení). Je nutné však zmínit, že tato reforma, jakkoliv na výjimky ve vyspělých zemích téměř univerzální, však dosud neprošla hloubkovým „finančním auditem“ a dosud prováděné cost-benefit analýzy veřejných výdajů nebo jejich 18


17.2.2010 16:31:42

efektivnosti opomíjí dodatečné nezamýšlené, ale z hlediska veřejných rozpočtů rovněž velmi nákladné, konsekvence. Jakkoliv reforma bytové politiky ve prospěch podpory poptávky může vést k veřejným úsporám, tyto úspory mohou být realizovány pouze v omezené oblasti (bytové politiky), zatímco v jiných oblastech (sociální politiky) si naopak taková reforma může vyžádat výrazné navýšení výdajů. Jak ukazuje i výše zmíněné srovnání, ani jedna z možných orientací podpory (na poptávku či nabídku) není bezproblémová, ideální, optimální; každá z nich má své určité výhody i nevýhody a proto se jeví jako nejvhodnější účelová kombinace obou přístupů (jen masová výstavba sociálních bytů je dnes, zdá se, již zcela opuštěna; a to i z toho důvodu, že je jednou z příčin sociální a prostorové segregace). I v oblasti soukromého nájemního bydlení dochází v posledních dekádách k rychlé a výrazné strukturální změně poptávky. Soukromí pronajímatelé se dnes více než dříve zaměřují i na nižší segment trhu, tedy domácnosti dříve bydlící v sektoru sociálního nájemního bydlení. Toto jejich zaměření je podpořeno jednak rostoucím významem příspěvku na nájemné (který se v mnoha vyspělých zemích stal po výše popsaných reformách hlavním nástrojem bytové politiky a umožnil tak příjmově slabším domácnostem hradit tržní nájemné), ale také inovativními a relativně efektivními neziskovými modely pomoci příjmově slabším domácnostem formou tzv. prostřednictví. Tyto modely, kdy nezisková (či veřejná) organizace „zprostředkovává“ pronájem bytu pro cílovou potřebnou domácnost se soukromým pronajímatelem (za dlouhodobý nájemní poměr získává soukromý pronajímatel zpravidla od dané organizace garanci na platbu nájemného) nebo kdy si tato organizace od soukromých pronajímatelů byty najímá a dále je podnajímá cílovým potřebným domácnostem (a garance platby nájemného je tak implicitní), se rozšířily zejména ve Francii či Belgii (viz dále).

19


17.2.2010 16:31:42

Specifické nástroje pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení – mezinárodní perspektiva V následující části se budeme věnovat specifickým nástrojům v oblasti bytové politiky, které směřují k řešení bytové situace lidí akutně ohrožených sociálním a prostorovým vyloučením, resp. domácností s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení. Specifičnost této cílové populace spočívá v tom, že nedostatečná finanční dostupnost bydlení (řešená výše uvedenými obecnějšími nástroji na zvýšení finanční dostupnosti bydlení) je jen jedním z celé škály problémů, kterým tito lidé čelí – vedle dostupnosti bydlení se jedná o problémy spojené s rodinnými vztahy, domácím násilím, vysokým zadlužením, alkoholismem, užíváním drog, nezaměstnaností, nízkou kvalifikací a dalšími. Navíc se povětšinou jedná o domácnosti, které nejsou pouze ohroženy sociálním vyloučením, ale sociálnímu a prostorovému vyloučení již čelí; bytová politika se tak nutně mnohem více prolíná se sociální politikou, sociálními službami. Konkrétní strategie řešení problematiky bezdomovství (resp. lidí/domácností v akutní bytové nouzi s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení) se opět v jednotlivých vyspělých zemích EU liší; v obecnější rovině však vychází z uplatňování (či určitého střetu) dvou základních koncepcí: koncepce „housing first“ a koncepce „housing ready“. Koncept „housing first“ Koncept „bydlení v první řadě“ („housing first“) je založený na myšlence, že řešení v oblasti bydlení (zajištění stálého a jistého bydlení) by mělo být dosaženo co nejdříve a mělo by předcházet řešení ostatních problémů, kterým jedinec či domácnost čelí. Zajímavý experiment provedl Tsemberis (1999) v USA - výsledky ukázaly, že klienti, kterým bylo okamžitě poskytnuto samostatné bydlení, mají větší šanci úspěšného završení procesu sociální reintegrace než kontrolní skupina klientů, kterým nebyla poskytnuta možnost dlouhodobého bydlení. Dlouhodobé bydlení může napomáhat sociální integraci a podílí se na úspěchu řešení problémů v jiných oblastech. Koncept přirozeně nevylučuje sociální asistenci či terapii (léčbu závislostí, posílení kompetencí k udržení bydlení) po získání bydlení (nejde o „housing only“), nicméně jeho principem je ubytování bezdomovců v bytě se standardní nájemní smlouvou bez podmínky předchozího získávání kompetencí spojených se samostatným bydlením i bez podmínky programu sociálních služeb. Koncept „housing ready“ Jiným konceptem, který naopak upozorňuje na to, že pokud jsou lidé/domácnosti příliš brzy přestěhováni do samostatného bydlení, může být následkem opětovné bezdomovství, je koncept „bydlení až po přípravě“ („housing ready“). Řešení (či zmírnění) ostatních sociálních, osobních či rodinných problémů, jako je alkoholismus, drogová závislost, úmrtí blízké osoby, rozpad manželství nebo dluhy, je podle tohoto konceptu předpokladem úspěšné reintegrace v oblasti bydlení; tedy až úspěchy v jiných oblasti života umožňují úspěšný postup k dlouhodobému bydlení. V rámci tohoto konceptu je uplatňován systém tzv. vícestupňového (propustného) bydlení, který stanovuje jednotlivé stupně bydlení a na základě způsobilosti je jednotlivým klientům poskytován odpovídající stupeň bydlení. Každý stupeň se vyznačuje určitým standardem kvality a jistoty bydlení, monitorování a kontroly. Striktní rozlišování dvou výše uvedených konceptů je ovšem velmi zjednodušené a ideální intervence zpravidla, podobně jako v oblasti obecnějších nástrojů na posílení finanční dostupnosti bydlení, spočívají v diverzifikaci pomoci, kombinaci obou přístupů. Ačkoliv jsou mnohé programy řazeny mezi koncepty „housing first“, před nástupem do samostatného bydlení je i u nich podmínkou absolvování přípravy před nastěhováním a trénink sociálních dovedností (např. organizace SNL ve Francii nebo tzv. provázaný model v Dánsku). V takovém případě jsou bezdomovcům na přechodnou dobu poskytovány buď speciální byty (tréninkové byty, nekonvenční byty pro bezdomovce „skaeve huse“ v Dánsku), nebo je využíváno systému tzv. plného prostřednictví, kdy klient nejdříve získává podnájemní smlouvu a teprve později smlouvu nájemní (Francie, Belgie). V praxi tak téměř vždy jde spíše o určitý mix konceptů „housing first“ a „housing ready“. I iniciativy „bydlení místo ubytování“ v německých městech (např. Bielefeldu nebo Mnichově) nebo „trvalé bydlení co nejrychleji“ v norských městech, které jsou považovány za typické příklady uplatnění konceptu „housing first“, zahrnují určité prvky postupného přechodu k plně samostatnému bydlení. Benjaminsen a Dyb (2008) v rámci vlastní kategorizace uvádí rozdíly tří modelů intervencí v oblasti bezdomovství v bytové politice skandinávských zemí - model normalizační, model provázaných inter20


17.2.2010 16:31:42

vencí a vícestupňový model (tabulka 2). Tabulka 2: Tři modely intervencí proti bezdomovství ve skandinávských zemích

Normalizační model

Provázaný model

Vícestupňový model

Nástroj

Přestěhování do nezávislého bydlení v samostatném bytě

Nezávislé bydlení po prozatímní fázi, z hostelu nebo podobných zařízeních do nezávislého bydlení

Hierarchie dočasného ubytování; nezávislé bydlení pro toho, kdo prokáže schopnost bydlet samostatně

Metoda

Individuálně definovaná podpora

Provázání intervencí během prozatímní fáze, dočasné bydlení s podporou jako příprava pro přestěhování do standardního bytu

Diferencovaný systém sankcí založený na ubírání a zvyšování práv a výhod

Ideologie

Bezdomovec má stejné potřeby jako ostatní lidé, ale potřebuje určitou podporu, aby dosáhl příslušné kvality života

Negativní spirála sociálního vyloučení je narušena adaptací na samostatné bydlení

Bezdomovec se potřebuje naučit žít samostatně a ne každý bude úspěšný.

Zdroj:Benjaminsen, Dyb (2008).

Podstatou „normalizačního modelu“ uplatňovaného v Norsku je poskytnout bezdomovcům co možná nejdříve samostatné bydlení. Přístup vyžaduje celou škálu sociální služeb a různých druhů bydlení - od nájemního bydlení v běžných bytových domech po bydlení ve speciálních domech pro bezdomovce dánského typu; v zásadě se jedná o model upřednostňující koncept „housing first“. „Provázaný model“, jež své uplatnění našel v Dánsku, je charakteristický provázanou sociální pomocí během pobytu v sociálních bytech, a to po absolvování základní fáze v ubytovnách nebo obdobných formách dočasného bydlení. Kritice byl v poslední době podroben zejména model vícestupňového a přísně hierarchicky uspořádaného bydlení uplatňovaného ve Švédsku. Některé studie dokonce poukázaly na spojení mezi zavedením modelu vícestupňového bydlení a nárůstem počtu bezdomovců. Podle nich byl v mnoha švédských městech v průběhu posledního desetiletí aplikován příliš rigidní model vícestupňového bydlení (obsahující příliš přísná pravidla pro postup do vyšších stupňů) a města tak paradoxně nyní čelí vyššímu počtu bezdomovců. Podstatou modelu je již zmiňované definování jednotlivých stupňů bydlení (obrázek 1).

Obrázek1:1: VícestupĖový model sociálního bydlení ve Švédsku Obrázek Vícestupňový model sociálního bydlení ve Švédsku vlastní bydlení družstevní bydlení regulérní nájemní bydlení pĜechodné smlouvy tréninkové byty skupinové bydlení azylový dĤm sociální ubytovny noclehárny instituce, nemocnice, bydlení u pĜíbuzných/ pĜátel ulice

regulérní trh bydlení sekundární trh bydlení

pĜechodné ubytování neformální sféra

Zdroj:Sahlin Sahlin (2005) Zdroj: (2005)

Základním problémem švédského modelu je,21že pouze velmi omezený poþet bezdomovcĤ dosáhl vrcholu vícestupĖového bydlení (zpravidla regulérní nájemní bydlení) a vČtšina z nich zĤstává na nižších stupních; a to z dĤvodu velmi nízké propustnosti systému. I pro toho, kdo vytrvá, podrobí se pĜísnému dohledu, a vyhoví pravidlĤm, trvá nČkolik let, než nastroje vylouceni.indd 21 17.2.2010 se dostane k samostatnému bydlení; navíc pĜísná kontrola a sankce spojené

16:31:42

Základním problémem švédského modelu je, že pouze velmi omezený počet bezdomovců dosáhl vrcholu vícestupňového bydlení (zpravidla regulérní nájemní bydlení) a většina z nich zůstává na nižších stupních; a to z důvodu velmi nízké propustnosti systému. I pro toho, kdo vytrvá, podrobí se přísnému dohledu, a vyhoví pravidlům, trvá několik let, než se dostane k samostatnému bydlení; navíc přísná kontrola a sankce spojené s porušováním pravidel by byly, například, v Anglii nepřípustné (Fitzpatrik, Stephens 2007). Sahlin (2005) poukázala na to, že se systém ukázal být ještě více diskriminační, než je tomu na volném trhu. Pokud bezdomovci nebyli (či nechtěli být) zařazeni do programu vícestupňového bydlení nebo v něm neobstáli, byli pak na volném trhu považováni za „vysoce riskantní nájemníky“. Systém vícestupňového bydlení tak může mít potenciální vliv na větší stigmatizaci cílové populace. Studie ukázala, že klienti v rámci programu postupují maximálně o stupeň nebo dva, než jsou vráceni zpět a nastupují prostup systémem znovu. Z toho důvodu pak systém vícestupňového bydlení ztratil důvěru jak u klientů, tak u sociálních pracovníků. Podstatou všech opatření v oblasti bezdomovství je opětovná integrace sociálně vyloučených domácností na „normální“ trh s bydlením, do trvalého bydlení mimo sociálně a prostorově vyloučené lokality. V souvislosti s integrací se mnohdy hovoří o žebříčku integrace. Prvním stupněm procesu integrace je vůbec nalezení přístřeší, přičemž platí, že pomocná ruka spolu s azylovým ubytováním (nebo jinou formou přechodného ubytování) by měla být nabídnuta dříve, než bezdomovec (domácnost s nejistým bydlením) skončí na ulici a přijme změnu životního stylu. Osobní asistence je v první fázi nezbytná a většinou se jedná zejména o asistenci při jednání s úřady, obstarávání dokladů a vyřizování nároků na sociální dávky. Další fází je zprostředkování práce a její udržení, dosažení vlastního příjmu. Z hlediska bydlení hovoříme o integraci, pokud klient dosáhne samostatného bydlení. Jde ovšem pouze o „relativní integraci“; klienti sice už nejsou bezdomovci, ale ve velké většině případů zůstávají chudí nebo nezaměstnaní. Předpokladem širší sociální integrace je především vyhnutí se sociální izolaci, zvládnutí závislostí a zajištění adekvátního příjmu. Souhrnná zpráva o případových studiích různých programů reintegrace bezdomovců v Německu, Itálii a Irsku, a programů pro osoby ohrožené bezdomovstvím z důvodu chudoby nebo nezaměstnanosti v Rakousku, Dánsku a Švýcarsku (Giorgi 2003), uvádí klíčové aspekty programů umožňující úspěšnou reintegraci. Zpráva zdůrazňuje podstatnou roli zajištění bydlení, dále návaznosti bydlení na jiné služby, osobní poradenství a kvalitu a ‚kulturu“ služeb:  Role bydlení Potřeba ubytování a existence domova není jediným problémem bezdomovců, ale je velmi důležitým krokem k normalizaci životní situace. Kvalita a lokalita bytu, ve kterém je domácnost ohrožená či přímo postižená bezdomovstvím ubytována, má vliv na úspěch reintegrace. Lokality s vysokým stupněm segregace (jež jsou charakteristické pro sociální byty v mnohých evropských zemích) napomáhají naopak posunu po spirále sestupné mobility.  Návaznost bydlení na jiné služby Multi-dimenzionální podpora klientů (stejně jako spolupráce mezi organizacemi) je nezbytná pro úspěšnou reintegraci. Spolu s bydlením je nutné poskytovat pomoc při hledání práce, při zdravotních problémech, v oblasti sociálních vztahů.  Osobní poradenství Jako klíčový se při poskytování sociálních služeb ukazuje osobní kontakt se sociálním pracovníkem. Osobní podpora dokáže podpořit motivaci i pocit odpovědnosti klientů. Překonání sociální izolace je důležitým předpokladem úspěchu. Cílem programů by měla být podpora sociálních sítí, budování sociální vazeb i sociálního kapitálu.  Relativizace úspěchu Neúspěch není neobvyklý, nicméně klienti by stále měli mít šanci zkusit to znovu. Pozitivní výsledky druhých i třetích pokusů o integraci ukazují, že je užitečné sestavit plynulý plán, který umožňuje „propad i návrat“. Dalšími podstatnými faktory, které ovlivňují úspěšnost reintegrace, je nalezení práce a obnovení sociálních vazeb. Zaměstnání a zvyšování kvalifikace jsou důležité faktory pro dosažení autonomie. Práce je nejen zdrojem finančních prostředků, ale také možností navázat sociální kontakty a dosažení opětovné sebeúcty a sebevědomí. Zajištění bydlení pro bezdomovce sice znamená konec bezdomovství, ale není to útěk z chudoby. Domácnosti mají většinou velmi nízké šance na pracovním trhu; řešením bývá krátkodobější a příležitostná práce, ale i nelegální práce a využití sociálních kontaktů, pokud existují. V rámci programů reintegrace se jako klíčová jeví osobní asistence a poradenství při řešení finančních obtíží a administraci dluhů, což je zároveň základní nástroj prevence opětovného bezdomovství. Limitujícím faktorem pro úspěch jsou zdravotní problémy - mnoho bývalých bezdomovců totiž 22


17.2.2010 16:31:43

trpí psychickými i dalšími zdravotními problémy a základem úspěchu je zejména udržení závislosti na alkoholu (či jiných látkách) pod kontrolou. Mnoho bezdomovců rovněž tíží osamělost a sociální izolace. Po nastěhování do nového bydlení obyčejně zpřetrhají bývalé vazby s jinými bezdomovci a žádné jiné již nemají. Velmi důležitá je alespoň formální osobní podpora z řad sociálních pracovníků, neboť to jsou vůbec jediné sociální kontakty klientů bezprostředně po přestěhování.

Konkrétní příklady nástrojů Na základě informací z celé škály zdrojů (přehledy „dobré praxe“, hodnotící zprávy k programům, rozhovory s pracovníky organizací v zahraničí) jsme provedli výběr tzv. příkladů dobré praxe v oblasti nástrojů bytové politiky zaměřených na pomoc osobám sociálně vyloučeným či akutně ohrožených sociálním vyloučením s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení ve vyspělých evropských zemích, přičemž do přehledu byly vybrány zejména ty nástroje, které jsou nějakým způsobem uplatnitelné v České republice a které vedou k sociální reintegraci (a nikoliv posilování sociálního či prostorového vyloučení). V přehledu tak, například, záměrně chybí nástroje, které předpokládají masovou výstavbu obecních (či sociálních) bytů, jež by byly v ČR z pohledu výdajů státního rozpočtu neudržitelné, jen těžko politicky průchodné a které i ve vyspělých zemích v minulosti vedly často naopak k posílení procesů sociální a prostorové segregace (koncentrace cílových domácností na sídlištích sociálního bydlení). Záměrně byly vybírány ty nástroje, které se snaží moderním způsobem kombinovat soukromé a veřejné finance, vedou k prostorové a sociální integraci, a pro tento účel využívají, alespoň do určité míry, i soukromého nájemního bytového fondu. Navíc jsme se soustředili zejména na ty přístupy, které vedou k zajištění dlouhodobého nájemního bydlení, tedy zajištění posledního stupně na žebříčku reintegrace; poskytování nocleháren či dočasného a azylového bydlení (ubytoven, azylových domů, domů na půl cesty atd.) ze strany obcí či charitativních a neziskových organizací se totiž mezi jednotlivými zeměmi tolik neliší a je velmi podobné situaci v ČR. Hlavním deficitem českého systému přitom je, jak uvedeme dále, právě přechod do dlouhodobého nájemního bydlení, tedy naplnění smyslu reintegrace, jeho dokončení, završení. Z důvodu tohoto deficitu je pak systém uplatňovaný v ČR neefektivní a pro většinu klientů i neúspěšný.

Francie Klientům (bezdomovcům, domácnostem akutně ohroženým sociálním vyloučením, lidem s nedostatečnou kompetencí pro udržení nájemního bydlení, ale i širším skupinám domácností, pro které je bydlení na volném trhu nedostupné) vybraných místními organizacemi sociálních služeb nebo ve spolupráci s nimi je prostřednictvím neziskových organizací (PACT) zajišťováno formou tzv. prostřednictví dlouhodobé soukromé nájemní bydlení. Obecně existují dva stupně takového prostřednictví, přičemž každý je vhodný pro jiný typ klientů: 1. úplné prostřednictví - klient je podnájemníkem neziskové organizace Prostředník (nezisková organizace) si byt najímá od soukromého pronajímatele a dále jej podnajímá klientovi; nezisková organizace hradí náklady spojené s bydlením soukromému pronajímateli. Program snižuje rizika pronajímatele, na druhé straně však vyžaduje více odpovědnosti ze strany neziskové organizace. Nájemník (klient) je povinen hradit náklady neziskové organizaci. Úloha prostředníka (neziskové organizace) je následující: 1. 2. 3. 4.

vyhledávání vhodných volných bytů, jednání s pronajímateli; výběr potenciálních nájemníků; asistence a pomoc klientům při řešení otázek a problémů spojených s bydlením; placení nájemného a administrace spojená s pronájmem.

2. částečné prostřednictví (sociální mediace) – klient je nájemníkem uvedeným v nájemní smlouvě s pronajímatelem Nezisková organizace se zaručí soukromému pronajímateli za nájemníky - garantuje placení nájemného a v případě problémů intervenuje; nájemní smlouva je uzavřena přímo mezi soukromým pronajímatelem a klientem. Organizace zaměřující se pouze na částečné prostřednictví působí víceméně jako realitní kanceláře (tzv. sociální realitní kanceláře AIVS). Klient je v normálním postavení nájemníka; úloha prostředníka (neziskové organizace) je v tomto případě následující: 23


17.2.2010 16:31:43

 vyhledávání vhodných volných bytů, jednání s pronajímateli;  výběr potenciálních nájemníků;  asistence a pomoc klientům při řešení otázek a problémů spojených s bydlením. V první fázi je pro klienty s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobé nájemní bydlení pro přechodné období využíváno plného prostřednictví, tj. nájemní smlouva je uzavírána mezi prostředníkem (neziskovou organizací) a soukromým pronajímatelem, klient je pak podnájemníkem neziskové organizace. Ve druhé fázi pak smlouva přechází na klienta (klient je nájemníkem) a je uzavírána až na dobu neurčitou. Přechod do druhé fáze je možný, pouze pokud domácnost platí včas nájemné i ostatní náklady spojené s bydlením, udržuje byt, respektuje sousedy a uskutečňuje kroky, které vedou k bezproblémovému samostatnému bydlení. Není-li to z pohledu neziskové organizace nutné, je možné, aby domácnost vstoupila rovnou do druhé fáze – částečného prostřednictví; některé neziskové organizace ani plnou formu prostřednictví neposkytují. Právní rámec této formy spolupráce neziskového sektoru a soukromých pronajímatelů je dán Loi Besson z 31. května 1990 a Loi de lutte contre les exclusions z 29. července 1998. Garance (pojištění proti riziku nesplácení nájemného a pojištění proti riziku vzniku škody na vybavení bytu) je poskytována formou speciálních pojistných produktů (plně komerčních, i když v některých případech pro tento pojistný produkt poskytuje druhotnou garanci státní fond); pojistné hradí neziskové organizace. Financování programu prostřednictví je pak do velké míry zajištěno z dotací pro neziskové organizace nebo neziskové sociální realitní kanceláře (AIVS):  náklady spojené s provozem neziskové organizace: o Aide aux suppléments de gestion locative - finanční podpora pro asistenci při vyjednávání s pronajímatelem, pomoc při řešení problémů spojených s bydlení i případných jiných problémů domácnosti, asistence a příprava nájemníka (podnájemníka) na postupný přechod do samostatného bydlení. o Grant z FSL Fond Social Logement, který financuje a spravuje regionální rada v rámci PDALPD Programme Départemental dÁide au Logement des Plus Démunis.  náklady spojené s rekonstrukcí bytu či úpravou bytu dle potřeb klienta: o Aide à la gestion locative adaptée - PLA, PST - v rámci těchto programů je možné poskytnout soukromému pronajímateli dotaci na rekonstrukci bytu za podmínky, že tento byt pronajme sociálně slabší domácnosti za nižší nájemné na dobu nejméně 9 let. V rámci programu PST (resp. PLA) jsou financovány prostřednictvím neziskové organizace rekonstrukce bytů soukromých pronajímatelů (až do 70 % celkových nákladů), které jsou pak za nižší nájemné pronajímány cílovým domácnostem. Pronajímatel se zavazuje pronajímat daný byt za těchto podmínek po dobu 9 let. Nájemníky vybírá nezisková organizace ve spolupráci s místními poskytovateli sociálních služeb na základě stanovených kritérií. Náklady spojené s účetními výkazy, s vedením práce na rekonstrukci a asistencí klientů hradí nezisková organizace (ta pak získává potřebné zdroje z programu PST). Pro soukromé pronajímatele je podmínkou pro zapojení do programu uzavření smlouvy s Agence national de l´habitat (ANAH). Na základě této smlouvy mohou vedle částečné úhrady nákladů rekonstrukce bytu pronajímatelé získat další výhody - daňový základ pro daň z příjmu z nájemného se jim může snížit o 30 %, resp. 60 %. Podmínkou úspěchu programu prostřednictví je příprava na vstup do dlouhodobého bydlení (hledání finančních možností pro placení nájmu z vlastních zdrojů, příp. ze sociálních dávek, vysvětlení práv a povinností souvisejících s nájmem, příprava pro bezproblémové užívání bytu atd.). Při převzetí bytu je úkolem organizace uvést klienta do nového bydlení, seznámit ho s okolím i se sousedy. Klíčovou činnost představuje prevence problémů spojených s nájmem bytu (zejména neplacení nájemného, poškození bytu, konflikty se sousedy) prostřednictvím konzultace s klienty, monitorováním plateb, kontaktů se sociálními pracovníky, kontaktů s pronajímatelem. V případě nutnosti jsou zaváděny splátkové kalendáře, je uplatňována možnost zpožděné platby, pomoc s eventuální opravou bytu, pomoc s uhrazením vzniklé škody či mediace konfliktu s okolím. Při přístupu ke klientům je podstatná blízkost a sociálně-pedagogický přístup. Součástí tohoto přístupu a motivace klientů jsou také sankce v případě porušení povinností podnájemníka (nájemníka) i případná výpověď z nájmu. Program MOUS je považován za poslední možnost, pokud žádný jiný nástroj v rámci plánu PDALPD� (prostřednictví) nemůže být použit. V rámci programu MOUS jsou poskytovány finanční prostředky na náklady spojené s koupí bytů, které nakupují neziskové organizace, organizace HLM nebo obce (neziskové organizace tak nezprostředkovávají bydlení, ale samy nakupují byty a provádějí pronájem bytů). MOUS poskytuje státní finanční prostředky na výdaje spojené s nákupem bytu, na účetní výdaje a na rekonstrukci bytů. Nájemníkem v těchto bytech jsou domácnosti v sociálně velmi znevýhodněném postavení. Dopředu je nutné znát profil domácnosti a jejich potřeby, byty jsou pak přizpůsobeny domácnostem. V některých případech jsou domácnosti zapojené do rekonstrukce bytů. O účast v programu mohou žádat neziskové organizace, které prokážou schopnost koordinovat jednotlivé iniciativy 24


17.2.2010 16:31:43

a které mají místní podporu obce; o dotaci mohou také žádat obce nebo HLM a Sociétés dÉconomie Mixtes. Jestliže organizace není schopna samostatně zajistit sociální péči i technickou práci spojenou s nákupem nemovitosti a její rekonstrukcí, mohou se o dotace ucházet dvě organizace. MOUS je velmi flexibilní nástroj, co se týče rozsahu projektů, iniciátorů i územní implementace. Příklad 1: Využití programů PLA v regionu Nord Pas de Calais5 V rámci programu PLA jsou neziskovými organizacemi rekonstruovány byty soukromých pronajímatelů a následně podnajímány za sociálním účelem (forma úplného prostřednictví). Převážně se jedná o byty v bývalých dělnických koloniích. Pokud klienti potřebují poskytování sociálních služeb, sociální služby zajišťuje nezisková organizace. Program je určený pro klienty, jejichž příjem nepostačuje ke vstupu do sociálního bytového fondu. Velká část domácnosti se potýká s celou řadou i jiných než finančních problémů; nepatří mezi zjevné bezdomovce, ovšem žije v bytech nevyhovující kvality, v ubytovnách, v přeplněných bytech, „spolužije“ s jinými domácnosti, blíží se jim vystěhování, apod. O přidělování bytu rozhoduje nezisková organizace, organizace HLM, obec a další místní aktéři. Základním kriteriem je příjem domácnosti; navíc obce často přidávají i kritérium trvalého bydliště v obci, neboť nechtějí řešit problémy „cizích chudých“. Konkrétní kritéria přidělování bytů závisí na konkrétní aglomeraci. Například ve městě Lille existuje v každé čtvrti komise složená ze zástupců poskytovatelů sociálních služeb, sociálních pracovníků z místních sdružení a zástupců organizace HLM a PACT. Nezisková organizace (PACT) vybírá byty ve shodě s potřebami a profilem domácnosti, která je v nouzi a je vybrána do programu. Na základě potřeb domácnosti je také vybrána lokalita. Domácnostem jsou přidělovány spíše menší byty, aby náklady na vytápění byly únosné. Problémem však je poměrně dlouhá čekací doba na získání bytu (až 2 roky). Doprovodné sociální služby mají dvě základní fáze. První fáze začíná minimálně tři měsíce před přestěhováním (může to však být i dva roky před stěhováním); přestěhováním pak začíná fáze druhá. První fáze se soustředí na přípravu domácnosti pro následné stěhování, v některých případech se domácnost podílí na rekonstrukci bytu. Přestěhování bez předchozí přípravy je vnímáno jako riskantní. Druhá fáze se soustředí na stabilizaci domácnosti prostřednictvím integrace domácnosti do normálního života, tj. začlenění do běžných sousedských vztahů, začlenění do lokality, nalezení práce atd. Sociální pracovník poskytuje domácnosti pomocnou ruku (např. vzdělávací činnost, pomoc s rozpočtem domácnosti, asistence při hledání práce) a asistuje při řešení eventuálních problémů. Klíčová je pomoc při dosažení vyrovnaného rozpočtu domácnosti a při řešení dluhů. Přestěhování obvykle znamená pozitivní období, které dynamizuje domácnost a domácnost obvykle je ochotna a schopna řešit i jiné problémy. Pouze ve vzácných případech není domácnost ochotna se o byt starat; většinou domácnosti samy zvládají drobné opravy a dbají o čistotu bytu a okolí. Pro mnohé domácnosti je nový byt impulsem k opětovnému navázání sociálních vazeb, neboť už se neostýchají pozvat si známé a přátele. Velkým problémem zůstává nalezení stabilnějšího pracovního poměru. Bariérami úspěchu reintegrace je zejména fakt, že mnohé obce nechtějí znevýhodněné domácnosti na území své obce. Další bariéru představují poměrně vysoké náklady rekonstrukcí. Z hlediska výsledků programu je úplný neúspěch reintegrace vzácný; pouze ve výjimečných případech se byt stane „brlohem“ nebo domácnost přestane platit nájemné. Příklad 2: Nezisková organizace SIRES (sociální realitní kancelář, AIVS) v okrese Morbihan U tohoto programu je nájemní smlouva na rozdíl od sociálního bytového fondu (HLM) více přizpůsobena potřebám klienta; zároveň je však nutné monitorovat profil domácnosti tak, aby byl zachován sociální účel programu. Klienti přecházejí z přechodného bydlení do dlouhodobého samostatného bydlení a stávají se nájemníky soukromých pronajímatelů (jedná se o formu částečného prostřednictví). Nezisková organizace mající statut sociální realitní kanceláře AIVS (Agence immobiliére á vocation sociale) zajišťuje zprostředkování a sociální doprovázení:  SIRES – SIRES, nezisková organizace typu AIVS, disponuje v okrese Morbihan 500 byty hlavně soukromých pronajímatelů, ale i obcí. Zhruba na 200 bytů zaměstnává 5 terénních pracovníků, jednoho poradce, dva administrativní pracovníky a ředitele;  forma prostřednictví při pronajímání bytů: částečné prostřednictví;  klient: lidé, jež mají práci, ale kvůli nízkému příjmu nebo pracovní smlouvě na dobu určitou 5 PDALPD (Plan Départemental dÁction pour le Logement des Personnes Défavorisées) představuje plán, který připravuje Okresní rada ve spolupráci s místními poskytovateli sociálních služeb. Plán se týká popisu situace v okrese a strategií při poskytování bydlení osobám ve znevýhodněném postavení. Okresní rada má z důvodu decentralizace samosprávy kompetence v oblasti sociální péče.

25


17.2.2010 16:31:43

nedosáhnou na byt na volném trhu;  výběr klientů zajišťuje nezisková organizace; ta také poskytuje doprovodné sociální služby;  bytový fond: soukromý nájemní bytový fond, zaměstnanci SIRES vyhledávají vhodné byty a vyjednávají se soukromými pronajímateli;  výše nájemného a finanční podpora: výše nájemného je buď tržní, nebo nižší kvůli rekonstrukcím v rámci sociálního programu (majitel dostane finanční prostředky na rekonstrukci a musí se zavázat k nižšímu nájmu po určitou dobu). Klient platí nájem ze svých zdrojů a případně z příspěvku na bydlení, pokud na něj má nárok. SIRES poskytuje pronajímateli záruku pomocí soukromého pojištění uzavřeného pro celou síť organizací SIRES ve Francii;  finanční zdroje: asistence při uzavíraní smlouvy a při řešení problémů spojených s bydlením – státní grant; asistence při správě a hledání vhodných bytů – regionální grant; provize od pronajímatele (jako realitní kancelář). Velice pozitivní stránkou programu oproti bydlení v sociálních bytech HLM je rozmístění bytů a jejich lokace (více v centru, v blízkosti služeb). Velikost bytů také více odpovídá požadavkům klientů. Nájemní smlouva je rovněž lépe přizpůsobena potřebám klienta, avšak nájem může být poměrně vysoký, až na úrovni tržního nájemného, pokud pronajímatel nedostal dotaci na rekonstrukci bytu, která by ho zavazovala k výběru nižšího nájemného. Limitujícím faktorem programu je nezaručitelnost trvalosti bytového fondu. Jelikož byty patří soukromým pronajímatelů, projekty jsou závislé na vůli pronajímatelů. Zejména obtížné je udržení bytů v programu při napjaté situaci na trhu s nájemním bydlením, tj. při nízké nabídce (resp. vysoké poptávce). Příklad 3: Nezisková organizace Solidarités nouvelles pour le logement (SNL) v okrese Essonne SNL představuje neziskovou organizaci, která poskytuje úplné prostřednictví, resp. která vlastní svůj bytový fond. Ve Francii existuje šest okresů s tímto sdružením a sdružení spravuje a vlastní přibližně 700 bytů. V zásadě jde o přechodné bydlení na 2-4 roky; ve skutečnosti ale klienti, kteří mají nízkou schopnost samostatného bydlení, zůstávají déle (přibližně 10 % případů). Konkrétně SNL v okrese Essonne spravuje 375 bytů; zaměstnává ředitele, 12 sociálních pracovníků, 2 pracovníky správy bytového fondu, jednoho pracovníka zajišťující přestěhování, jednoho asistenta a jednoho účetního. Výběr klientů zajišťuje sdružení prostřednictvím svých pracovníků a dobrovolníků. Sdružení zároveň spolupracuje s místními poskytovateli sociálních služeb. Vybíráni jsou lidé, kteří se vlivem různých okolností ocitli v nouzi, avšak mají potenciál se opět integrovat, i osoby v sociálně velmi znevýhodněném postavení, stejně jako dlouhodobí bezdomovci. Byty jsou roztroušené v rámci území okresu ve městech i vesnicích. Vlastní bytový fond organizace byl pořízen z různých finančních zdrojů: sbírky (10 %), granty ze státního rozpočtu na koupě a rekonstrukce bytů (77 %), úvěry (13 %). Zaměstnanci a dobrovolníci se snaží hledat příležitosti koupě levných bytů; jednají s majiteli bytů (často obcemi) a snaží se koupit nemovitosti za cenu co nejnižší (pro obce je argumentem sociální účel následného využití). Sociální pomoc a asistence se soustřeďuje na oblast bydlení, práce, administrativy, hospodaření domácnosti i ostatní problémy běžného života. Služby poskytují sociální pracovníci zaměstnaní v organizaci i dobrovolníci působící v místě bydliště klienta, kteří se s klientem pravidelně scházejí, komunikují s ním, případně se i „kamarádí“. Cílem je opětovná integrace klientů do ekonomických i sociálních sítí. Nutnou podmínkou programu je založení místní skupiny dobrovolníků, podpora místní samosprávy a místních sdružení; organizace musí získat v lokalitě důvěru a dostatečně komunikovat s místními institucemi, organizace zároveň musí mít pracovníky znalé v oblasti stavebnictví nebo spolupracovat s organizací, která se zaměřuje na nákup nemovitostí. Práce se sociálními pracovníky a dobrovolníky umožňuje komplexní sociální poradenství a pomoc. Rozmístění bytů v různých částech okresu usnadňuje integraci a brání před stigmatizací klientů. Nevýhodou je nutnost zajištění vhodných pracovníků zajišťujících průběh koupě bytů a jejich rekonstrukci (existuje však možnost založení zvláštní organizace, která se specializuje speciálně na nákup a rekonstrukci nemovitostí pro tyto účely). Existence programu je také závislá na grantech určených na financování nákupu a rekonstrukce nemovitosti.

Německo V Německu existují dva zákony upravující práva a povinnosti související s akutním ohrožením nedostupnosti bydlení. Jedná se o sociální zákony II a XII, tzv. SGB II a SGB XII. Na základě těchto zákonů je povinností obce postarat se o ubytování sociálně nejslabších; na druhé straně jsou také na základě tohoto zákona poskytovány dotace na příslušné programy. V některých spolkových zemích je tak pře26


17.2.2010 16:31:43

spávání na ulici vnímáno jako porušení tohoto zákona a policie je povinna nabídnout bezdomovcům ubytování. Příklad 1: Projekt „Unterkünfte – besser (ist) wohnen“ v Bielefeldu Hlavním cílem projektu je snížit počet klientů ubytoven pro bezdomovce prostřednictvím integrace do systému nájemního bydlení. Projekt je založen na spolupráci města Bielefeld, neziskových organizací i soukromých pronajímatelů; náklady jsou hrazeny z ušetřených prostředků spojených se správou ubytoven, bezúročného odkladu plateb spojených se správou nemovitostí obecní bytové společnosti (BGW) a grantu ze zemského programu spolkové země Severní Porýní – Vestfálsko na „snížení bezdomovství a zajištění dlouhodobého bydlení“. Projekt se skládá ze čtyř základních pilířů:  Krátkodobé bydlení v ubytovně - ubytování je spojené se sociální prací zaměřenou na zajištění medicínské, psychosociální/sociálně-psychiatrické péče a zajištění po materiální stránce.  Integrace do systému nájemního bydlení – část klientů ubytoven je za doprovázení a podpory sociálních pracovníků integrována do systému dlouhodobého nájemního bydlení. V sociálně-psychologickém poradenství, jež započalo již v ubytovnách, je pokračováno; následné poradenství trvá ještě 18 měsíců. Současně je vedena spolupráce s pronajímateli všech právních forem; z finančních zdrojů programu je poskytována pronajímatelům garance splácení nájemného. Aktivity zahrnují: o oslovení pronajímatelů - soukromých pronajímatelů, Bielefeldské neziskové bytové společnosti a bytové společnosti města Bielefeld (BGW); o úzkou spolupráci s pronajímateli - zajišťuje specialista znalý problematiky pojištění bytů (tzv. poolmanager); o poradenství a konzultace sociálních pracovníků při stěhování a následném řešení konkrétních problémů; o uplatnění garance v podobě zaplacení neuhrazeného nájemného.  Speciální nabídka bydlení pro duševně nemocné bezdomovce.  Nabídka bydlení v komunitách pro drogově závislé bezdomovce a bydlení v komunitách pro samostatně žijící ženy bez domova. Hlavním poskytovatelem bytů v rámci projektu je obec (resp. obecní bytová společnost) a bytová společnost Bielefeldské neziskové společnosti; stále více se však i vzhledem ke krizi bytového trhu v Německu do programu zapojují i soukromí pronajímatelé (získávající garanci splácení nájemného snižující jejich rizika vyplývající z poskytování bydlení bezdomovcům). Projekt je ukázkovým příkladem spolupráce obce, neziskových organizací a soukromých pronajímatelů. Příklad 2: Obecní nájemní bydlení - Kolín n. Rýnem Město Kolín n. Rýnem se zaměřuje při řešení otázky bezdomovců na propojení sociální péče a služeb pro nezaměstnané. Z toho důvodu také sociální odbor města spolupracuje nejen s neziskovým sektorem zaměřeným na bezdomovce, ale také s tzv. ARbeitsGEmeinschaft (ARGE) Köln, společností zprostředkující nezaměstnaným práci. Cílem je zejména vytvoření prostředků pro získání bytů a pro prevenci ztráty bydlení. Klienty programu, řízeného tentokrát výhradně obcí, jsou osoby ve velmi znevýhodněném postavení na trhu bydlení. Sociální pracovníci obce úzce spolupracují s ostatními poskytovateli sociálních služeb ve městě, kteří poskytují pomoc v oblasti hledání práce, drogové závislosti, alkoholismu. Obci patří 5400 bytů (spravovaných obecních bytovou společností) rozmístěných na území města převážně v malých bytových domech. Část bytového fondu je přímo rezervována pro klienty, kteří nemají kapacitu si udržet samostatné bydlení; část bytů je pak určena pro ty, kteří jsou za minimální asistence schopni samostatného bydlení, ale potřebují pomoc na trhu práce. V těchto bytech hradí nájemníci nízký sociální nájem - měsíční náklady na m2 bytové plochy činí přibližně 11 EUR, sociální nájemné je pak 5,10 EUR. Zdrojem financí pro pokrytí rozdílu je přitom opět obec. Program je hodnocen jako účinný, neboť v milionovém městě žije jen zhruba 150-200 osob bez přístřeší; program však existuje jen díky velké finanční pomoci města, které si jako jedno z nejbohatších měst v Německu takové financování může dovolit.

27


17.2.2010 16:31:43

Příklad 3: Nezisková organizace – Initiative Bauen-Wohnen-Arbeiten (IBWA) Nezisková organizace IBWA získala do svého vlastnictví od města kasárna o velikosti 6000 m2, která opravila na byty. Klientům programu byla poskytnuta možnost aktivně se účastnit rekonstrukce kasáren, následně získat byt v kasárnách a i po získání nájemního bytu se dále podílet na správě bytů. Nezisková organizace poskytuje klientům sociální poradenství, poskytuje práci v rámci organizace i pomáhá s hledáním práce mimo organizaci. Finanční prostředky na chod programu představují grant od zemské vlády a úvěr, na který zemská vláda poskytla záruky. Výhodou programu je, že klienti se účastní budování bytu a jsou již od začátku aktivní, program jim také poskytuje zaměstnání. Příklad 4: Nezisková organizace „Soziale Wohnraumhilfe Hannover“ (SWH) v Hannoveru Nezisková organizace pro pomoc v sociálním bydlení (Soziale Wohnraumhilfe Hannover – SWH) byla založena jako zprostředkovatelská agentura s cílem organizovat bydlení a sociální pomoc pro osamělé bezdomovce. Organizace disponuje 170 nájemními byty ve vlastnictví obce i soukromých bytových společností (soukromých pronajímatelů) – tyto byty byly nově postaveny nebo rekonstruovány bytovými společnostmi obce, neziskových organizací či soukromých pronajímatelů za pomoci zvláštních k tomu určených grantů a poté byly předány do správy (nikoliv do vlastnictví, ani do pronájmu, pouze do správy) neziskové organizace SWH – ta pak zprostředkovává pronájem bytů klientům z řad bezdomovců (nájemní smlouva je uzavřena mezi vlastníkem bytu a klientem) a poskytuje sociální podporu tak dlouho, jak je to potřebné. SWH se v zásadě chová jako majitel bytů (i když je pouze jejich správcem) a provádí, jako sociální poskytovatel, poptávkou vyvolanou sociální péči pro všechny nájemníky; ve spolupráci s obcí (výplata příspěvků, sociálních dávek) garantuje vlastníkům příjem z nájemného. Příklad 5: Integrovaný systém podpory pro bezdomovce v Duisburgu (ZABV) Ve spolupráci s městem Duisburg nabízí Diakonie Duisburg sociální služby a pomoc při překonání bezdomovectví a nalezení bydlení a práce tzv. pod jednou střechou, integrovaný systém (ZABV). Specifičností a výhodou systému je, že všechny sociální služby jsou nabízeny na jednom místě; včetně pomoci (zprostředkování) samostatného nájemního bydlení. Aktivity diakonie zahrnují zejména: vstupní sociální a psychologické poradenství; zabezpečení hygienických potřeb; pomoc při získání dokladů, trvalé adresy, zprostředkování při získání adekvátního bydlení (nájemní bydlení nebo podporované bydlení s vysokým stupněm sociální podpory);  zprostředkování při získání sociálních dávek;  zajištění nutných finančních prostředků na první dny;  seznámení s Jobcentrem Diakonie.

   

Cílem je integrovaná pomoc z různých segmentů sociální služeb a omezení komplikovanosti procesu integrace bezdomovců. Pozitivem je zaměření na přesné potřeby klienta, a tak hospodárnější služba, neboť klienti, kteří se obejdou bez výraznější sociální podpory a sociální služeb, nejsou ubytováni v ubytovnách s nejvyšším stupněm sociálních služeb, nýbrž velmi rychle mohou přejít do samostatného bydlení. Zprostředkování při získání adekvátního bydlení se týká zejména obecních bytů, ale nikoliv výhradně; diakonie si ve spolupráci s obcí a jinými pronajímateli vede a aktualizuje databázi vhodných nájemních bytů. Příklad 6: Integrační model pro bezdomovce, Freiburg (AWV) Freiburg patří k městům s poměrně vysokou úrovní nájemného, ale zároveň už ne tak vysokou úrovní příjmů. Zvýšená poptávka po bydlení je dána v tomto městě mimo jiné tím, že Freiburg je zejména studentské a kulturně atraktivní město. Úřad pro zajištění potřeb bydlení (AWV) fungující v rámci městského úřadu proto inicioval projekt, který by vedl k integraci bezdomovců na trh s bydlení a zajištění finančně dostupných bytů pro domácnosti v krizi. Na projektu spolupracuje město Freiburg spolu s bytovou společností Freiburská městská výstavba, s.r.o. (obecní podnik spravující asi 10 000 bytů a zároveň developer komunálního i soukromého bydlení) a s neziskovými organizacemi, které zajišťují sociální služby. Projekt má zejména tři cíle: zajištění bydlení domácnostem ve stávajících bytech pro domácnosti, kterým by mohlo hrozit stěhování; posílení výstavby bytů pro domácnosti s handicapovanými členy (výstavbu zajišťuje Freiburská městská výstavba, s.r.o.); a zajištění bydlení pro bezdomovce (tréninková fáze bydlení). Právě „tréninkové bydlení“ se zajištěním sociálních služeb představuje jakousi mezifázi mezi krizovým ubytováním pro bezdomovce (většinou zajišťuje Diakonie) a nejvyšším stupněm, samostatným obecním nájemním bydlením; integrační systém lze tedy považovat za určitý model vícestupňového propustného bydlení. 28


17.2.2010 16:31:43

Cílovou skupinu tvoří bezdomovci (bezdomovci z krizových ubytovacích zařízení nebo potenciální bezdomovci v nejistém bydlení), kteří nedosáhnou na byt na volném trhu a i získání obecního bytu je pro ně obtížné. Tyto domácnosti ovšem musí mít potenciál (i motivaci) za pomoci sociálních pracovníků v budoucnu zvládnout samostatné bydlení. Pro tréninkové bydlení má AWV k dispozici 30 obecních bytů spravovaných společností Freiburská městská výstavba, s.r.o., které jsou rozmístěny po různých částech města, což umožňuje reintegraci bezdomovců. Tento mezistupeň (tréninkové bydlení) se v podstatě skládá ze tří fází: 1 až 2 měsíce je prováděna příprava na nastěhování (přípravná fáze), pak následuje nastěhování a tréninková fáze, kdy se klient stává podnájemníkem AWV, a pokud klient plní podmínky programu (spolupracuje a platí řádně nájemné), pak je s ním následně uzavřena přímá nájemní smlouva s obcí a probíhá tzv. konsolidační fáze. Konsolidační fáze již představuje normální nájemní bydlení. Optimální délka trvání tréninkové a konsolidační fáze je dohromady jeden rok. Rozhodnutí, zda a kdy přejde podnájemník do vztahu nájemního, je společně učiněno AWV a správcem (Freiburská městská výstavba, s.r.o.). Do doby přechodu garantuje AWV správci včasné placení nájemného, zajištění sociálních služeb pro klienty (většinou poskytuje nezisková organizace) a bezproblémový průběh bydlení klientů či případné včasné řešení konfliktů. Tzv. sociální doprovod v tréninkové a konsolidační fázi je závislý na stanoveném individuálním plánu klienta. Po ukončení konsolidační fáze by klient měl být schopen bydlet již samostatně a řádně platit nájem (z příjmu nebo prostřednictvím sociálních dávek). Pokud se v rámci zmiňovaných fází ukáže, že vlivem duševního nebo jiného postižení je nutná další podpora a poradenství, sociální služby jsou dále prováděny v rámci programu bydlení s podporou pro postižené. Nevýhodou programu je zapojení pouze jednoho pronajimatele bytů (obce), avšak snahou je postupné rozšiřování a zapojení jiných typů pronajímatelů (soukromých pronajímatelů).

Rakousko Příklad 1: Středisko pro bezpečný nájem ve Vídni (FAWOS) Středisko pro bezpečný nájem (FAWOS) je snadno přístupné poradní centrum, které podporuje lidi ohrožené ztrátou bytu s cílem předejít jejich vystěhování. Středisko nabízí krizový zásah formou informací a rady, což představuje souhrnnou analýzu problémů a informaci o možných řešeních (finanční plán, právní nároky), jakož i kontakt s majitelem/právníkem, dohodu o odkladu splátek nájemného a ve speciálních případech též získání mimořádného grantu od města Vídeň na krytí nedoplatků na nájemném. Program realizují neziskové organizace, ale účastní se jej i místní soudy, místní správní orgány (jako financující orgán, plus tři členové z městského odboru sociální péče); neformálně se účastní různí soukromí majitelé domů, bytové organizace s ručením omezeným a neziskové organizace vlastnící sociální nájemní bydlení. Jednou ze slabých stránek projektu je malý prostor pro terénní práci zejména vlivem nedostatku financí. Příklad 2: Program „Soziale Schiene“ ve Vídni Program je určen pro bezdomovce nebo osoby, kterým hrozí bezdomovství, a pro které zároveň není z nějakého důvodu dostupné bydlení v rámci základního systému komunálního a jiného veřejně financovaného sociálního bydlení (bydlení neziskových organizací). Důvodem nutnosti zvláštní podpory může být nouzová situace, diskriminace, nedostatek informací nebo osobní potíže při řešení těchto problémů. Pro tyto klienty bylo zřízeno speciální oddělení magistrátu, které představuje kontaktní místo pro shromažďování žádostí o ubytování. Různé organizace sociální péče, nebo i bezdomovci sami, předkládají žádosti o ubytování a jsou jim nabízeny byty z volného fondu sociálních bytů. Klienty jsou zejména dvě skupiny osob: klienti již participující v integračních programech (60 %) a bezdomovci (40 %). Příslušné oddělení magistrátu se zabývá pouze přidělování dostupného bydlení; v oblasti sociální práce spolupracuje s místními poskytovateli sociálních služeb. Účastníky programu je celá řada institucí: bytový odbor magistrátu, jako odpovědný útvar za tento projekt, další odbory magistrátu (zejména sociální odbor), a poskytovatelé sociálních služeb; programu se účastní i správce obecních bytů Vídeňské bydlení (Wiener Wohnen) a poradní centrum pro lidi hledající byt s nižším než tržním nájemným Bytová služba Vídeň (Wohnservice Wien). Program však nezahrnuje konsistentní doprovodný integrační program pro klienty.

29


17.2.2010 16:31:43

Belgie Příklad 1: Agentura sociálního nájemního bydlení (SRA) Agentury sociálního bydlení (SRA) byly v Belgii založeny za tím účelem, aby část soukromých nájemních bytů využily pro účely bydlení sociálního. SRA je vždy nezisková organizace, která zprostředkovává nájemní bydlení mezi sociálně ohroženými nájemníky a soukromými pronajímateli; při této činnosti spolupracuje s veřejnými orgány, které zajišťují její právní status a zároveň subvencují její činnost, a s poskytovateli sociální péče. SRA působí jako prostředník mezi nájemníky a soukromými pronajímateli s cílem dosáhnout dlouhodobé nájemní smlouvy, a to za nájemné, které je nižší než tržní. Pro tento účel motivuje soukromé pronajímatele následujícími nástroji: záruka platby nájemného; záruka náhrady škody a opětovného vybavení bytu před koncem nájmu, pokud ke škodě na vybavení či bytu dojde; a kompletní správa bytu včetně výběru nájemného. SRA na svou činnost dostávají subvence z veřejných zdrojů (z regionů), a to na krytí osobních a provozních nákladů. Program je primárně zaměřen na osoby v sociálně nevýhodném postavení, kterým chybí schopnosti nebo zdroje, aby prokázali, že mohou pravidelně platit nájemné, a poskytnout zálohu jako garanci za možné poškození majetku.

Velká Británie Dle britských zákonů (Housing Act 1996, Homelessness Act 2002) má každý, kdo je bez přístřeší či mu hrozí riziko bezdomovství, nárok na poskytnutí bydlení, resp. samosprávní celek (obec) je povinen mu poskytnout dočasné bydlení. Klient musí být zároveň nějakým způsobem spojen s danou obcí (občanem obce), ve které žádá o byt; stát pak naplnění tohoto práva financuje ze státního rozpočtu. Poskytovatelem bydlení jsou buď neziskové bytové asociace nebo obce – oba provozovatelé sociálních bytů jsou tak povinni ze zákona nabízet své byty pořízené z veřejné pomoci prioritně této cílové populaci; nezřídka ovšem poskytují toto bydlení ve vyloučených lokalitách jimi spravovaného sociálního bydlení. Vedle těchto standardních přístupů se však i zde objevily nové modely „prostřednictví“ efektivněji vedoucí k sociální reintegraci bezdomovců. Příklad 1: Private sector leasing scheme (PSL) Private Sector Leasing (PSL) je program, prostřednictvím kterého neziskové bytové asociace a obce získávají byty soukromých pronajímatelů pro sociální účely. Na základě tohoto programu je jen v Londýně v současnosti pronajímáno okolo 40 000 bytů. Prostředníkem pro uzavření nájemního vztahu (jedná se úplné prostřednictví; prostředník se stává nájemníkem a klient podnájemníkem) jsou v tomto případě obce, bytové asociace nebo společnosti specializující se na správu rezidenčních nemovitostí, jako například Orchard & Shipman. Soukromí pronajímatelé, kteří se zapojí do programu, získají následující výhody:  Garance příjmu z nájmu. Bez ohledu na to, zda je byt skutečně pronajat nebo ne, prostředník platí pronajímateli měsíční nájemné.  Žádné administrativní poplatky. Pronajímatel neplatí žádné poplatky spojené s hledáním nájemníků a správou nájemních smluv. Tyto ušetřené prostředky jsou však vyváženy nižší úrovní nájmů.  Minimální náklady na údržbu. Pronajímatel neplatí téměř žádné výdaje spojené s běžnou údržbou bytu a zároveň případné poškození bytu je odstraněno na náklady prostředníka.  Minimální náklady spojené s nuceným odstěhováním nájemníka. Jestliže se nájemník odmítne odstěhovat na konci nájmu, prostředník podnikne legální kroky k odstěhování, avšak pronajímateli je stále hrazeno nájemné.  Etická stránka. Mnoho pronajímatelů pociťuje osobní uspokojení nad tím, že pomáhá poskytovat bydlení skutečně potřebným.  Pomoc s rekonstrukcí. Některé obce poskytují půjčky a granty na rekonstrukci prázdných bytů za účelem pronájmu v rámci tohoto programu. Délka nájemní smlouvy se obvykle pohybuje okolo 3-5 let, obecně však je to minimálně jeden rok a maximálně 25 let. Příjem z nájmu je pro pronajímatele obvykle o 10-15 % nižší, než je výše tržního nájemného, ovšem nižší výnos z nájmu vyvažují nižší náklady. Nevýhodou pro pronajímatele je fakt, že nemá žádnou kontrolu nad tím, kdo bude žít v pronajatém bytě. Nicméně, podle údajů organizace Orchard & Shipman působící v Londýně a ve Skotsku probíhá 87 % zprostředkovaných pronájmů bez stížností a pouze u 2 % pronájmů dojde k výpovědi. Samotná organizace Orchard & Shipman poskytuje tzv. úplné prostřednictví, tj. účastníci programu, 30


17.2.2010 16:31:44

klienti, se stávají podnájemníky organizace. V rámci své činnosti vyhledává byty, jedná se soukromými pronajímateli a vykonává bytovou správu (kontroluje placení nájmu a průběh nájmu, dobu trvání nájemní smlouvy). Klienty pak vybírá obec; zpravidla musí být občany dané obce. Bytový fond je rozložen na celém území města; zaměstnanci organizace vyhledávají vhodné byty a vyjednávají podmínky nájmu. Nájemní smlouva mezi pronajímatelem a organizací je obvykle na 4 až 5 let; nájemné pak 10-15 % pod obvyklou výší nájmu. 80 % klientů neplatí žádný nájem, jelikož příspěvek na nájemné plně pokrývá výši nájemného; příspěvek získává organizace od obce (a ta od státu), která kontroluje kvalitu a velikost bytu. Finančním zdrojem prostředků programu je pouze rozdíl mezi částkou, kterou organizace zaplatí na nájemném, a částkou, kterou dostane od obce (příspěvek na nájemné zvýšený o paušální poplatek obce), případně klienta. Organizace poskytuje asistenci klientů při jednání s místními sociálními službami, pomáhá při řešení problémů souvisejících s bydlením, řeší případné stížnosti sousedů a snaží se předejít konfliktům. Velkou výhodou je rozmístění bytového fondu, tzn. že nedochází k segregaci ani stigmatizaci klientů. Místní politici nejsou zahrnuti v procesu výběru ubytování pro klienty, tudíž neochota místních obyvatel a předsudky nemají vliv na obsazování bytů. Na druhé straně za nevýhodu můžeme považovat, že jde pouze o přechodné bydlení a chybí zde možnost plynulého přechodu do dlouhodobého bydlení.

Slovensko Příklad 1: Systém stupňovitého bydlení v Banské Bystrici (pracovní materiál Agentury pro sociální začleňování, autor: Bronislav Podlaha) Systém prostupného bydlení pro domácnosti s nedostatečnou kapacitou pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení byl zaveden městem v roce 2001. Systém se snaží propojovat bytovou a sociální politiku a motivovat sociálně slabé občany ke změně a zlepšení životních podmínek. Systém je vertikálně rozdělen do tří základních stupňů („etap“) s dalšími mezistupni, které vedou ke čtvrtému stupni, jenž již stojí mimo systém (horizontálně též do tří cílových skupin). Stupně bydlení zahrnují nízkoprahové formy bydlení, dočasné formy bydlení, střednědobé formy bydlení a dlouhodobé formy bydlení, které již vykračují ze systému (obrázek 2). Ve všech stupních se jedná se o byty obecní, celý program prostupného bydlení je koncepčně řízen obcí (i nákupy služeb od neziskových organizací s klienty jsou hrazeny výhradně z rozpočtu města). Základními premisami systému jsou:  Systém pracuje s vnitřní motivací klienta jít do lepšího bydlení: účelem není pouze podchytit osoby a rodiny v krizi a vytrhnout je ze situace, která v případě rodin vyžaduje odebrání nezletilých dětí do ústavních zařízení, ale protáhnout je celým systémem co nejvýše, pokud pro to samy něco udělají.  Bytové domy v sobě zahrnují často ubytování v rámci dvou podstupňů, čímž je akcentován motivační faktor bezprostředního sousedství.  Systém pomáhá budovat klientův kredit: zvyšování kvality života je odvozeno od zvyšování příjmu; vyšší, komfortnější, stupně bydlení jsou podmíněny nejen naplněním jistých vzorců chování, ale i dostatečným příjmem, z legálního zaměstnání, tedy jsou dražší.  Systém je zbudován ne na etnickém, ale na občanském principu.  Od nejnižšího po nejvyšší stupeň jsou klientům poskytovány sociální služby a služby navazující; aby mohl klient setrvat v systému, a tedy aby byly naplněny jeho základní životní potřeby, je povinen s poskytovateli spolupracovat. Město si službu od neziskových organizací kupuje adresně pro konkrétního klienta.  Pohyb mezi stupni systému schvaluje vedoucí referátu na základě doporučení terénních sociálních pracovníků města a neziskové organizace, kteří s klientem sestavují individuální plán a asistují mu při jeho plnění.  Systém učí klienta samostatnému hospodaření od prvního stupně: institut zvláštního příjemce příspěvku na bydlení není úmyslně využíván.

31


17.2.2010 16:31:44

Obrázek 2: Schéma systému propustného bydlení v Banské Bystrici 4. DLOUHODOBÉ FORMY BYDLENÍ jednotlivec

rodina s dětmi

senior

nájemní byty stavěné za státní podpory

3. STŘEDNĚDOBÉ FORMY BYDLENÍ jednotlivec

rodina s dětmi

senior

- režimové bydlení - byty nižšího standardu

- chráněné bydlení

2. DOČASNÉ FORMY BYDLENÍ jednotlivec

rodina s dětmi

senior

-útulek „Prístav“ -útulek „Nádej-Šanca“

- zařízení dočasného bydlení

- zařízení pečovatelské služby -odlehčovací služby

jednotlivec

1. NÍZKOPRAHOVÉ FORMY BYDLENÍ rodina s dětmi

noclehárna „Večierka“

- zařízení nouzového bydlení - Dom sv. Alžbety (matka a dítě)

senior

Dom pre núdznych

Zdroj: Bronislav Podlaha, pracovní text Agentury pro sociální začleňování.

32


17.2.2010 16:31:44

Česká republika Po roce 1948 vycházela státní bytová politika z principu, že byt je natolik významný statek v životě člověka, že růst nákladů na jeho výstavbu, údržbu a správu se nemá přenášet do výdajů domácností, tedy do zvyšování cen bydlení. V zemích komunistického bloku včetně tehdejšího Československa vedla tato politika k téměř plošnému zestátnění soukromých bytových domů a ke snaze o uplatnění rovnostářského přístupu při uspokojení potřeby bydlení. Byl to sám stát, který v té době sám sebe dobrovolně učinil odpovědným za zajištění odpovídajícího bydlení všem členům „socialistické“ společnosti – a to v období poválečného populačního boomu. Tato nereálná ambice (jejíž nereálnost však nemohla být nikdy přiznána) a koncentrace odpovědnosti za zajištění bydlení v zásadě výlučně do rukou státu brzy ukázala negativní reálné konsekvence projevující se jak rozpočtově neudržitelným zvýšením státních dotací na financování výstavby státních bytů a na provoz, správu a údržbu existujícího bytového fondu, tak, i přes toto zvýšení, neustálým deficitem finančních prostředků na výstavbu kvalitních bytů a investice do obnovy bytového fondu. Obecný nedostatek financí vedl k podstatnému zhoršení kvality správy a údržby bytového fondu; potlačení jakýchkoliv tržních vztahů; ke vzniku významných nerovností v přístupu k bydlení (protekcionismus a úplatkářství při přidělování nových a uvolněných bytů); a vzniku falešné „společenské paměti“, že by to měl být stát, kdo by se měl každému postarat o „střechu nad hlavou“. Státem financovaná extenzivní bytová výstavba stále více narážela na omezené zdroje, a tak byly i přes stále zastávané ideologické postoje povoleny i další formy bytové výstavby – podniková, družstevní a individuální. U státních (komunálních) bytů bylo nájemné administrativně určováno, a to na nereálně nízké úrovni (například až do roku 1991 byla výše nájemného zmražena na úrovni roku 1964). Správu státních bytů měly na starosti podniky bytového hospodářství působící na lokální úrovni. Jak již bylo uvedeno, uplatňováno bylo výlučně administrativně přídělové hospodaření s byty, které ovšem přes oficiálně proklamované teze o rovnosti a potřebě vedlo k nespravedlnostem, úplatkářství a protekcionismu. Domácnosti, které byly v posledku z čekacích listin vybrány pro přidělení bytu, získaly při přidělení bytu zpravidla tzv. dekret na byt, jež byl „socialistickou“ obdobou nájemní smlouvy. Nájemníci s dekretem na byt získali vedle nároku na velmi nízké nájemné prostřednictvím ustanovení Občanského zákoníku též rozsáhlou právní ochranu zajišťující jim fakticky právo užívat byt po celý život, možnost byt v případě potřeby vyměnit (přičemž na nové nájemce by se vztahovaly stejné podmínky jako na ně samotné) a zejména pak možnost, aby jejich potomci, žijí-li ve stejné domácnosti, mohli byt nadále užívat i po jejich smrti. Vznikl tak vztah, který bývá často nazýván „kvazi-vlastnickým“ vztahem k nájemnímu bytu (Lux, Burdová 2000, Šmídová 1996). Využití prefabrikovaných technologií a uniformních sídlištních urbanistických koncepcí bylo též použito jako recept na nesoulad mezi potřebou bytů a omezenými veřejnými zdroji. Sídlištní bytová výstavba se stala charakteristickou pro valnou většinu socialistických zemí, Českou republiku nevyjímaje: v roce 2001 žilo v bytech postavených panelovou technologií 31 % českých občanů, v městech s větším počtem obyvatel nezřídka polovina obyvatel. Ve výsledku se tak za cenu masivních státních dotací a uplatnění principů masové bytové výstavby již před rokem 1990 podařilo odstranit bytovou nouzi; otázkou ovšem je, zda-li cena v podobě nekvalitní panelové výstavby, nedostatečné rozlohy bytů, anonymního sídlištního prostředí, patologických očekávání lidí pasivně očekávajících bezplatné přidělení bytu od státu, černého trhu s byty, úplatkářství a klientelismu při přidělování bytů, byrokratické a neefektivní správy bytů a obrovského akumulovaného deficitu na opravách a modernizaci staršího bytového fondu byla adekvátní. Podobně jako v ostatních sférách ekonomiky, i v oblasti bydlení byla po roce 1990 zahájena transformace od přídělového systému hospodaření s byty k systému založenému na respektování tržních principů. Úloha státu se měla podle prvních koncepcí bytové politiky vycházejících z neoliberálních principů (Návrh státní bytové politiky ČR 1991, Východiska a zásady státní politiky bydlení 1993) omezit pouze na vytváření podmínek pro vznik trhu bydlení. Za klíčové události transformačního období v oblasti bytové politiky lze označit ukončení masové výstavby státních nájemních bytů (programu komplexní bytové výstavby), restituci části bytového fondu, bezúplatný převod nerestituované části bytového fondu do vlastnictví obcí, privatizaci obecního nájemního bytového fondu a zavedení některých nových nástrojů bytové politiky – zejména příspěvku na bydlení, prémie ke stavebnímu spoření a podpor hypotečního úvěrování (úroková dotace, daňová podpora). Za změnu lze považovat rovněž postupnou deregulaci nájemného, která započala v roce 1992. Původní provozní dotace na údržbu stávajícího bytového fondu a kapitálové dotace na výstavbu nových státních nájemních bytů či výstavbu družstevních bytů zmizely prakticky do dvou let po změně režimu; mimo to byly ve stejném období liberalizovány ceny stavebních materiálů, což vedlo k jejich okamžitému a rychlému růstu. Oba faktory, vedle neexistence standardních tržních nástrojů pro poří33


17.2.2010 16:31:44

zení bydlení (hypotečních úvěrů), vedly na začátku 90. let k velmi prudkému poklesu zahájené bytové výstavby (z ročního objemu ve výši 61.000 zahájených bytů v roce 1990 až na 7.500 zahájených bytů v roce 1993); její rozsah začal mírně růst od roku 1994 a razantněji až od roku 1997 (resp. 2002). Ani v roce 2005 (či později) nedosáhla bytová výstavba hodnot z konce let osmdesátých a podstatně se také změnil její charakter: začala dominovat výstavba rodinných domů nad výstavbou bytů a mimo výstavbu financovanou z veřejných dotačních titulů na podporu výstavby obecních bytů od poloviny 90. let prakticky zmizela výstavba nového nájemního bydlení. Postupně se také v bytové výstavbě zvyšoval podíl soukromých investic a naopak podíl obecní bytové výstavby se postupně snižoval. I přes prudké snížení rozsahu bytové výstavby vzrostl v 90. letech počet trvale obydlených bytů na 1000 obyvatel dle Sčítání lidu, domů a bytů (SLDB) z 360 v roce 1991 na 372 v roce 2001 – důvodem byla jednak zásadní proměna demografického chování mladé generace (rekordně nízká míra porodnosti), ale také změna metodiky sledování bytového fondu, uvolnění bytů po odcházejících sovětských vojácích a prudké snížení ročního úbytku bytů (tzv. „odpad“ bytového fondu). Jestliže bychom do celkového počtu bytů navíc započítali i byty, které jsou součástí bytového fondu (tedy dle jejich evidence slouží k účelům bydlení), ale nejsou dle této evidence užívány k trvalému bydlení (uživatelé v něm nejsou, například, hlášeni k trvalému pobytu), pak bychom zjistili, že ČR disponovala již v roce 2001 424 bytovými jednotkami na 1000 obyvatel. Ve srovnání s jinými vyspělými nebo tranzitivními zeměmi vede tento výsledek k závěru, že ČR byla již v roce 2001 relativně dostatečně vybavena bytovým fondem; počet bytů na 1000 obyvatel zde byl dokonce vyšší než v mnohých vyspělejších členských zemí EU. Přirozeně, existují ekonomicky prudce se rozvíjející regiony (Praha a okolí), kde značná poptávka po bydlení vyvolávaná imigrací z ostatních českých regionů zvyšuje ceny až do neúměrné výše. Takové regionální rozdíly ve finanční dostupnosti bydlení existují ovšem i v jiných zemích a samy o sobě neopravňují k tezím o obecném bytovém nedostatku v zemi. Podrobněji se této problematice věnovali Kostelecký a Lux (Lux et al. 2004), kteří v závěru analýz provedených podle různých přístupů k měření bytového deficitu konstatují, že v ČR nelze hovořit o bytovém nedostatku, a to dokonce ani na úrovni regionální. Součástí decentralizace státní moci a obnovení územní samosprávy byl též bezúplatný převod bytového fondu z vlastnictví státu do vlastnictví obcí. Obce byly postaveny do role správců bytového fondu; do jejich působnosti přešla rovněž zodpovědnost za tvorbu lokální bytové politiky, byly nuceny nést náklady na provoz, správu a údržbu nově získaného majetku. Transfer bytového fondu nebyl provázen adekvátním posílením obecních rozpočtů, obce nebyly na novou úlohu připraveny po metodické stránce, nebyla vytvořena žádná pravidla ani doporučení pro nakládání s bytovým fondem. Prostředky vybrané na nájemném na počátku 90. let ve většině obcí nepostačovaly ke krytí nákladů spojených s běžným provozem a údržbou bytového fondu, což představovalo finanční zátěž pro obecní rozpočty. V souvislosti s převodem státního bytového fondu do vlastnictví obcí a v důsledku regulace nájemného omezující příjem obcí plynoucí z pronájmu těchto bytových jednotek bylo v zásadě od samotného počátku předpokládáno, že obce část tohoto nově nabytého bytového fondu zprivatizují. Nebyla však vytvořena žádná celostátně platná doporučení, jakou část bytového fondu by měly obce zprivatizovat, resp. jakou část by si měly ponechat ve svém vlastnictví, žádná doporučení týkající se výše cen, za něž by měl být bytový fond ve vlastnictví obcí prodáván, žádná univerzálně platná pravidla pro výběr domů/bytů určených k privatizaci, žádná doporučení týkající se platebních podmínek, vypořádání s novými vlastníky, nakládání s prostředky získanými odprodejem bytového fondu. Všechny tyto otázky byly ponechány v pravomoci obcí, což nezbytně vedlo k roztříštěnosti podmínek, za nichž následná privatizace obecních bytů probíhala. Počátek privatizačního procesu lze datovat již do roku 1991, nicméně i přes neexistující přesné statistické údaje o jeho průběhu lze říci (zejména na základě údajů z šetření Ústavu územního rozvoje v Brně), že největšího rozmachu dosáhl ve druhé polovině 90. let. Na rozdíl od ostatních zemí střední a východní Evropy (SVE) nezískali v ČR nájemníci „právo na koupi“ (right-to-buy), které by jim umožňovalo požádat o privatizaci nájemního bytu a obec by této žádosti musela, a to za zákonem stanovených platebních podmínek, vyhovět. Forma a rozsah privatizace bytů, na rozdíl od formy a rozsahu regulace nájemného v těchto bytech, byly ponechány zcela v kompetenci jednotlivých obcí či dokonce městských částí. Decentralizace kompetencí v oblasti bytové politiky byla skutečně značná. Například hlavní město Praha (s počtem obyvatel 1 169 000) je rozděleno do 22 správních obvodů a 57 nezávislých městských částí. Každá z 57 městských částí má své vlastní volené zastupitelstvo, radu a starostu. Původní státní bytový fond byl zákonem č. 172/1991 Sb. bezplatně převeden do vlastnictví hlavního města Prahy. Na základě Zákona o hlavním městě Praze a Statutu hlavního města Prahy je ovšem drtivá většina tohoto bytového fondu nezávisle spravována jednotlivými městskými částmi. Díky tomu se v hlavním městě objevila široká paleta přístupů k bytové politice. Přesná statistika týkající se rozsahu, forem privatizace a cenových slev chybí. Městské části nemají povinnost poskytovat takovéto informace magistrátu 34


17.2.2010 16:31:44

hl. m. Prahy, ministerstvům nebo Českému statistickému úřadu. Jediným zdrojem informací tak zůstávají výsledky některých výběrových šetření. Ústav územního rozvoje provádí pravidelná šetření v 50 vybraných českých městech a ve velkých městech (Praha, Brno, Ostrava, Plzeň a Ústí n. Labem) navíc i v několika městských částech, které mají pravomoc disponovat s obecními byty; celkově je dotazník zasílán 114 obcím. Respondenty tvoří informovaní přestavitelé městských částí. Podle výsledků tohoto nereprezentativního průzkumu bylo 39,5 % všech obecních bytů zprivatizováno do roku 2000, 45,2 % do roku 2001 a 51,2 % do roku 2002. Obce tedy již v roce 2002 vlastnily méně než polovinu z těch bytů, které byly na začátku transformace bezplatně převedeny do jejich vlastnictví (v roce 2007 byl již tento podíl odhadován na třetinu původního obecního bytového fondu). Podle odhadů ČSÚ vypočtených na základě výsledků výzkumu domácností Životní podmínky 20056 bydlelo v roce 2005 již 38 % domácností ve vlastním rodinném domě (oproti 36 % v roce 2001), 18 % domácností ve vlastním bytě (oproti 11 % v roce 2001), 14 % domácností v družstevním bytě a 25 % domácností v nájemním bydlení (oproti 28 % v roce 2001). Jakkoliv se jedná o odhady, potvrzuje se dlouhodobý trend nárůstu podílu vlastnického bydlení a poklesu podílu obecního nájemního bydlení; podíl soukromého nájemního bydlení se pravděpodobně naopak zvyšuje - jen mezi roky 1991 a 2001 došlo k nárůstu podílu soukromého nájemního bydlení na celkovém bytovém fondu o šest procentních bodů a v současnosti zřejmě již tvoří hlavní část nájemního bytového fondu. Veřejná podpora v oblasti bytové politiky státu je dnes prokazatelně vychýlena ve prospěch vlastnického bydlení (Lux, Sunega 2007), což samo o sobě snižuje jejich úhrnnou efektivnost (možnosti zacílení na příjmově slabší domácnosti jsou v případě podpor směřujících do oblasti vlastnického bydlení spíše omezené). Současný mix veřejné podpory výrazně upřednostňuje podporu poptávky před podporou nabídky, a to zejména v oblasti vlastnického bydlení. Jakkoliv tato preference může být v dané chvíli racionální, neexistuje jediný propočet, výzkum či studie, která by racionalitu právě tohoto mixu podpor potvrdila a tento systém legitimovala; explicitní upřednostnění podpory poptávky je ve specificky českém prostředí zřejmě do velké míry umožněno existencí skrytých a pouze přechodných ekonomických dotací majících spíše povahu podpory nabídky (regulace nájemného, zvýhodněná privatizace bytů). Systém tzv. sociálního bydlení není v České republice definován na centrální úrovni a je pouze v některých případech definován na úrovni jednotlivých obcí (s výjimkou definice provedené pro účel zachování snížené sazby DPH pro novou bytovou výstavbu). Regulace nájemného (tzv. „zamrzlé“ nájemné) aplikovaná na neuvolněné nájemní byty postavené před rokem 1992 (jak bývalé státní byty, tak restituované soukromé nájemní byty) nemá charakter sociálního opatření a byla odůvodňována jako ochrana před možným zneužitím postavení na trhu ze strany pronajímatelů; velká část uživatelů regulovaného nájemního bydlení patřila a patří k příjmově nejsilnějším českým domácnostem. Ačkoliv část uvolněných bytů obcí byla obcemi zpětně pronajata za regulované nájemné příjmově či sociálně vymezeným osobám (na základě velmi rozmanitých bodovacích systémů vytvořených na úrovni obcí), počet uvolněných bytů je nízký (z důvodu možnosti převést práva vyplývající z regulace nájemného na osoby blízké i z důvodu privatizace obecních bytů) a podstatná část uvolněných bytů je obcemi zpětně pronajata za tržních podmínek (tzv. obálkovou metodou). Mimo to, některé programy podpory nabídky zavedené v průběhu ekonomické transformace, podobně jako regulace nájemného, namísto snížení sociálních nerovností tyto nerovnosti spíše vytvářely. Mezi roky 1995 a 2002 bylo, například, z programů podpory výstavby obecních bytů postaveno okolo 62 000 obecních bytů, avšak většina z nich má charakter družstevního bydlení (tj. docházelo k jisté formě „zneužití“ dotačního titulu, jakkoliv zákonem dovoleného) a přidělování bytů nebylo v této době nikterak příjmově zacíleno – je velmi pravděpodobné, že příjemcem podpory byly spíše příjmově silnější domácnosti (včetně dokonce některých vysokých politických činitelů či investorů), které si mohly dovolit uhradit dotací nekrytou část stavebních nákladů; tato skutečnost byla doložena zprávami Národního kontrolního úřadu. Po roce 2003 došlo ke změně přístupu Ministerstva pro místní rozvoj a další dotační tituly již byly zřetelněji zacíleny na příjmově slabší domácnosti. Stát dnes (v roce 2009) v oblasti podpory nabídky bydlení poskytuje omezenou škálu veřejných podpor, z nichž některé jsou dostupné všem vlastníkům bytového fondu, tedy i neziskovým organizacím a soukromým vlastníkům bytů. Následující podpory se poskytují vlastníkům bytového fondu bez ohledu na jejich právní charakter. V oblasti oprav a rekonstrukce bytového fondu se může jakýkoliv vlast6 Cílem šetření Životní podmínky 2005 (též SILC 2005), bylo dle informací poskytovaných ČSÚ „získat reprezentativní údaje o příjmovém rozložení jednotlivých typů domácností, údaje o způsobu, kvalitě a finanční náročnosti bydlení, vybavení domácností předměty dlouhodobého užívání a o pracovních, hmotných a zdravotních podmínkách dospělých osob žijících v domácnosti. Součástí šetření byl i samostatný model zaměřený na mezigenerační vazby.“ Šetření bylo realizováno v 6646 bytech (zahrnujících 6714 hospodařících domácností); počet vyšetřených domácností dosáhl 4351, tj. míra návratnosti (podíl vyšetřených hospodařících domácností) činila zhruba 65 %.

35


17.2.2010 16:31:44

ník bytového domu ucházet o následující formy státní podpory: 1. Dotace na výměnu domovních olověných rozvodů – podprogram Ministerstva pro místní rozvoj. Tato forma podpory ve formě dotace má za cíl snížit obsah olova v pitné vodě výměnou olověných domovních rozvodů za rozvody zdravotně nezávadné v trvale obydlených bytových a rodinných domech na území ČR. Cílem podpory je snížit koncentraci olova v pitné vodě; dosáhnout limitní koncentrace maximálně 10 g/l olova v litru pitné vody u spotřebitele. Podpora má charakter neinvestiční dotace poskytované vlastníkům trvale obydlených domů s olověnými domovními rozvody do výše maximálně 10 000 Kč na jeden byt v domě. Dotace je poskytována v souladu s předpisem Evropských společenství podle pravidla de minimis, což znamená, že součet všech veřejných podpor poskytnutých vlastníkovi domu nesmí za období tří let přesáhnout částku v Kč odpovídající 500 000 EUR v přepočtu kursem devizového trhu vyhlášeným Evropskou centrální bankou a platným ke dni „Rozhodnutí o registraci akce“. Dotace může být využita pouze na výměnu olověných domovních rozvodů za zdravotně nezávadné rozvody; dotace se neposkytuje např. na obklady koupelen, dlažby, zařizovací předměty, výtokové ventily, na projektovou dokumentaci a na monitoring obsahu olova v pitné vodě. 2. Úroková dotace ke komerčnímu úvěru na komplexní opravu a modernizaci bytového domu – podpora poskytovaná až po dobu 15 let Státním fondem rozvoje bydlení. Předmětem opravy nebo modernizace domu musí být akce uvedené příloze k nařízení vlády č. 299/2001 Sb. Výše úrokové dotace se může pohybovat od 2,5 procentního bodu až do 4 procentních bodů v závislosti na konkrétním charakteru oprav, přičemž počet procentních bodů znamená snížení úroku z bankovního úvěru. Státní podpora se vztahuje na úvěr nebo jeho část, jehož výše nepřekročí částku 5500 Kč/m2 podlahové plochy bytů - a to i když je poskytnutý bankovní úvěr vyšší. Podpora je poskytována do limitu de minimis na komplexní opravy bytových domů bez ohledu na to, jakou stavební technologií byly postaveny. 3. Dotace na opravu bytového domu čerpaná z Integrovaného operačního programu Ministerstva pro místní rozvoj. Opravy bytových domů je možné financovat z tohoto programu jen v případě, jsou-li situovány v tzv. problémové části města (s minimálně 500 byty), které má minimálně 20 000 obyvatel. Projekt musí vycházet z tzv. integrovaného plánu rozvoje města, v jehož rámci jsou pak realizovány jednotlivé dílčí aktivity, včetně renovace zde situovaných bytových domů. Město musí doložit, že toto problémové sídliště (část města) čelí nebo je ohroženo sociálním vyloučením, a to na základě relevantních statistických dat. Zvolené problémové sídliště musí být vybráno rozhodnutím městského zastupitelstva, přičemž rozhodující jsou odpovídající statistická data dokládající naplnění stanovených kritérií, jako je zvýšená kriminalita, zvýšená nezaměstnanost, sociální vyloučení apod. Způsobilé výdaje v oblasti renovace budov v problémových sídlištích mohou být zaměřeny pouze na renovace společných částí bytových domů, jako jsou např. rekonstrukce hlavních konstrukčních částí budovy – střechy, fasády, oken a dveří ve fasádě, schodišť, vnitřních a vnějších chodeb, vstupních prostorů a jejich vnějších částí; rekonstrukce výtahu, technická zařízení budovy, opatření ke zvýšení energetické účinnosti a poskytování kvalitního moderního sociálního bydlení prostřednictvím renovací a změnou užívání stávajících budov (i nebytových), zejména: • • • • • •

zateplení obvodového pláště domu, zateplení vybraných vnitřních konstrukcí; práce na bytovém domě prováděné k odstranění statických poruch nosných konstrukcí a opravy konstrukčních nebo funkčních vad konstrukce domu; sanace základů a opravy hydroizolace spodní stavby; opravy, rekonstrukce technického vybavení domů (např. modernizace otopné soustavy, výměna rozvodů tepla, plynu a vody, modernizace vzduchotechniky, výtahů; výměny či modernizace lodžií, balkonů včetně zábradlí; zajištění moderního sociálního bydlení při renovacích stávajících budov.

4. Podpora na zateplení domu z programu „Zelená úsporám“ Státního fondu životního prostředí. Cílem tohoto programu je zajistit realizaci opatření vedoucích k úsporám energie a využití obnovitelných zdrojů energie v rodinných a bytových domech. V případě dílčího zateplení obytných budov je základním požadavkem pro poskytnutí podpory dosažení 20 % úspory energie na vytápění, a to realizací alespoň jednoho z předepsaných opatření - výměnou nebo úpravou oken, zateplením střechy, zateplením vnějších stěn atd. Při dosažení 30% úspor a vyšších činí dotace 850 Kč/m2 podlahové plochy u rodinných domů a 600 Kč/m2 u bytových domů. V případě celkového zateplení obytné budovy je podmínkou pro poskytnutí podpory dosažení energeticky úsporného standardu obytné budovy, tj. roční měrné potřeby tepla nejvýše 70 kWh/m2 u rodinných domů a nejvýše 55 kWh/m2 u bytových domů, a zároveň snížení potřeby energie na vytápění o 40 %. Pokud žadatel dosáhne celkovým zateplením ještě nižší měrné potřeby tepla (40 kWh/m2 u rodinných domů respektive 30 kWh/m2 u bytových domů), získá vyšší dotaci, a to 2200 Kč/m2 podlahové plochy u rodinných domů, respektive 1500 36


17.2.2010 16:31:44

Kč/m2 u bytových domů. U solárních kolektorů na přípravu teplé vody je podmínkou pro poskytnutí dotace dosažení vypočteného ročního solárního zisku alespoň 350 kWh/m2 plochy absorpční plochy kolektoru a celkem 1500 kWh pro instalaci na rodinném domě, nebo celkem 1000 kWh na jednu bytovou jednotku, která je na systém napojena, pro instalaci na bytovém domě. Instalaci solárních panelů pro přípravu teplé vody podporuje program částkou 55 000 Kč u rodinných domů nebo částkou 25 000 Kč na jednu bytovou jednotku u bytových domů. Instalaci panelů k přípravě teplé vody a přitápění podporuje program vyšší částkou, a to 80 000 Kč u rodinných domů a 35 000 Kč na jednu bytovou jednotku u bytových domů. Žadatele, který provede vybranou kombinaci opatření (např. celkové zateplení a instalaci ekologického zdroje vytápění), ocení program dotačním bonusem ve výši 20 000 Kč u rodinného domu a 50 000 Kč u bytového domu. Podmínkou pro získání dotačního bonusu je současné podání žádostí na jednotlivá opatření. Program podporuje také zpracování projektu a odborného posudku (hodnocení tepelně technických vlastností obytných domů, výpočet měrné potřeby tepla na vytápění a úspory měrné potřeby tepla na vytápění), případně dalších souvisejících prací, a to ve všech oblastech podpory. V oblasti nové bytové výstavby se může rovněž kdokoliv ucházet o dotaci Státního fondu rozvoje bydlení na výstavbu tzv. sociálních nájemních bytů, a to podle nového nařízení č. 333/20009 Sb. Sociální byty mohou nově vznikat jak novou výstavbou, tak rekonstrukcemi, nástavbami nebo přístavbami. V případě novostaveb poskytuje stát dotaci 6500 Kč/m2 podlahové plochy bytu, maximálně 500 000 Kč na byt. Pokud sociální byt vznikne stavebními úpravami nebo rekonstrukcí, může investor získat 5500 Kč/m2, maximálně 420 000 Kč na byt. V obou případech nesmí dotace přesáhnout 30 % celkových investičních nákladů. Investor může získat navíc ještě bonus, pokud vznikne energeticky úsporný byt. V případě výstavby, která splňuje požadavky na energetickou náročnost budov platné pro třídu A, se zvyšuje dotace o 100 000 Kč. Pokud vznikl sociální byt formou nástavby nebo přístavby a splňuje požadavek na energetickou náročnost budov platnou pro třídu B, činí bonus 50 000 Kč. Další zvýšení dotace, o 50 000 Kč, může nastat u tzv. upravitelného bytu. Upravitelný byt je určitým „mezistupněm“ mezi standardním a bezbariérovým bytem a je technicky uzpůsoben tak, aby z něho mohl poměrně jednoduchými úpravami vzniknout byt bezbariérový. Podpora je poskytována do výše de minimis. Sociální byt, který vznikl s podporou této státní dotace, musí sloužit tomuto účelu nejméně 10 let, které ale mohou být rozvrženy až do 15 roků. Znamená to, že sociální bydlení může být po určitou dobu přerušeno. Podle tohoto programu se nedotuje stavba, ale jednotlivé byty, což znamená, že na pořizování každého jednotlivého bytu a žádost o dotaci může být uzavřena samostatná smlouva. Investorovi to umožňuje, aby v rámci celé stavby vyčlenil pro tyto účely jen takový počet bytů, v němž vznikne určitý počet bytů sociálních, zatímco ostatní může běžně komerčně využívat. Nájemné je stanoveno pro všechny sociální byty jednotně: pro rok 2010 platí, že pokud bude byt dokončen v tomto roce, činí první uzavírané nájemné 43 Kč/m2 podlahové plochy bytu. Tato částka představuje hodnotu nájemného, které by po odečtu státní dotace mohlo zajistit náklady na provoz a údržbu takového bytu. Každým dalším rokem se pak zvýší o hodnotu inflace. Toto „nákladové“ nájemné bude stejné ve všech sociálních bytech i ve všech regionech. Nájemci sociálních bytů musí splňovat podmínky sociální potřebnosti vymezené příjmovým „stropem“ (viz dále). V některých případech se o dotační podporu může bohužel ucházet pouze obec. Na výstavbu nových podporovaných nájemních bytů může obec získat státní dotaci v rámci programu podpory výstavby podporovaných bytů Ministerstva pro místní rozvoj. Cílem této podpory je výstavba nájemních bytů pro osoby, které mají ztížený přístup k bydlení v důsledku zvláštních potřeb vyplývajících z věku, zdravotního stavu nebo sociálních okolností jejich života. Podporovat lze dotací až 600 000 Kč na vznik „pečovatelského bytu“, který slouží k sociálnímu bydlení pro osoby v nepříznivé sociální situaci způsobené věkem nebo zdravotním stavem. Podpořit lze také vznik „vstupního bytu“, který slouží k sociálnímu bydlení pro osoby v nepříznivé sociální situaci způsobené sociálními okolnostmi jejich života, které ani při využití všech stávajících nástrojů sociální a bytové politiky nemají přístup k bydlení. Dotace na vstupní byt u nové výstavby činí 550 000 Kč na jeden byt, u změny stávající stavby pak 250 000 Kč na jeden byt. Prokáže-li obec (jako investor), že výstavba dosahuje nízkoenergetického standardu podle platných technických norem, kdy potřeba tepla na vytápění budovy je menší než 50 kWh/m2/ rok, dotace se navýší o 50 000 Kč na jeden byt. Dotace je poskytována podle pravidla de minimis. Nájemné u podporovaného bytu sjednané při uzavření nájemní smlouvy nebo změněné v průběhu trvání nájemního vztahu nesmí překročit limit, který ke dni vyhlášení tohoto programu činí 52,70 Kč/m2 podlahové plochy bytu. Limit nájemného může Ministerstvo pro místní rozvoj upravit, jestliže nárůst měsíčního úhrnného indexu spotřebitelských cen za domácnosti celkem zveřejněného Českým statistickým úřadem za období od posledního stanovení limitu, překročí 5 %, přičemž první takové období pro nárůst cenové hladiny začíná prosincem 2007. Nová hodnota limitu nájemného bude odvozena od cenového vývoje pořizovacích a provozních nákladů nemovitostí určených k bydlení. Obec jako pronajímatel může uzavřít nájemní smlouvu pouze s osobou z dané cílové skupiny, která prokáže, že její průměrný čistý měsíční příjem v období 12 kalendářních měsíců před uzavřením nájemní smlouvy nepřesáhl 0,75 násobek průměrné měsíční mzdy; pokud budou užívat podporovaný byt další osoby, 37


17.2.2010 16:31:44

doloží osoba, s níž má být uzavřena nájemní smlouva, že měsíční průměr součtu čistých příjmů všech členů domácnosti za období 12 kalendářních měsíců před uzavřením nájemní smlouvy nepřesáhl: • • • •

1,0 1,2 1,4 1,5

nádobek průměrné měsíční mzdy, jedná-li se o domácnost se 2 členy, násobek průměrné měsíční mzdy, jedná-li se o domácnost se 3 členy, násobek průměrné měsíční mzdy, jedná-li se o domácnost se 4 členy, násobek průměrné měsíční mzdy, jedná-li se o domácnost se 5 a více členy.

Cílem výstavby pečovatelských bytů je zajištění bydlení pro osoby z cílové skupiny tak, aby došlo k získání nebo prodloužení jejich soběstačnosti a nezávislosti, a současně umožnění efektivního poskytování terénních služeb sociální péče. Jedná se o seniory ve věku 70 let a více, nebo zdravotním stavem, kdy snížená soběstačnost je ohodnocena minimálně I. stupněm závislosti podle zákona o sociálních službách. Cílem výstavby vstupního bytu je zajištění bydlení pro osoby z cílové skupiny tak, aby jim byl umožněn přístup k nájemnímu bydlení. Jedná se o osoby, které v důsledku nepříznivých životních okolností nemají přístup k bydlení, a to ani při využití všech stávajících nástrojů sociální a bytové politiky, přičemž jsou schopné plnit povinnosti vyplývající z nájemního vztahu. Jedná se například o osoby, které opouštějí různá pobytová zařízení (výkon trestu, výchovná zařízení, ústavy sociální péče, azylový dům, dům na půl cesty), o příslušníky etnických skupin, osoby v přiznaném postavení uprchlíka a jiné. V rámci „Integrovaného operačního programu Oblast intervence 3.1 Služby v oblasti sociální integrace Aktivita b“ je možné rovněž podávat žádosti na dotace směřující k investiční podpoře při zajištění dostupnosti takových sociálních služeb, které umožní návrat příslušníků nejvíce ohrožených sociálně vyloučených romských lokalit zpět na trh práce a do společnosti. Podpora je zaměřena na investice do následujících druhů a forem sociálních služeb registrovaných dle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů: • • • • • • • • • • • •

odborné sociální poradenství – ambulantní, terénní forma poskytování sociální služby; nízkoprahové zařízení pro děti a mládež – ambulantní popřípadě terénní forma poskytování sociální služby; sociálně aktivizační služby pro rodiny s dětmi – terénní popřípadě ambulantní forma poskytování sociální služby; terénní programy – terénní forma poskytování sociální služby; sociální rehabilitace – terénní, ambulantní forma poskytování sociální služby; krizová pomoc – terénní, ambulantní, pobytová forma poskytování sociální služby; kontaktní centra – ambulantní popřípadě terénní forma poskytování sociální služby; domy na půl cesty – pobytová forma poskytování sociální služby; azylové domy – pobytová forma poskytování sociální služby; raná péče – terénní forma poskytování sociální služby; podpora samostatného bydlení – terénní forma poskytování sociální služby; pečovatelská služba – terénní forma poskytování sociální služby.

Dále lze podporovat investice do komunitních center a dalších činností v sociálně vyloučených romských lokalitách. Těmito dalšími činnostmi jsou volnočasové aktivity, vzdělávací aktivity, sportovní aktivity, odborné poradenství. Tyto činnosti lze realizovat pouze jako fakultativní činnost v návaznosti na poskytovanou sociální službu uvedenou v bodě 1 nebo v návaznosti na sociální službu již poskytovanou v rámci příslušné sociálně vyloučené romské lokality. Oprávněnými žadateli jsou obce, svazky obcí (zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů), a nestátní neziskové organizace. Územní zaměření je na všechny regiony (NUTS 2), které spadají do cíle Konvergence, tedy všechny regiony mimo region Hl. m. Praha, a na základě kritérií obsažených v programovém a prováděcím dokumentu IOP byly vybrány lokality podpory pro aktivitu 3.1 b), jejichž seznam bude průběžně aktualizován na základě analýz a výsledků činnosti Agentury pro sociální začleňování v romských lokalitách. Podporu lze získat do výše 100 % způsobilých výdajů projektu, tyto prostředky budou hrazeny z 85 % ze strukturální fondů (ERDF – Evropský fond pro regionální rozvoj) a z 15 % ze státního rozpočtu ČR, přičemž minimální přípustná výše celkových způsobilých výdajů na jeden projekt je 500 000 Kč a maximální přípustná výše podpory na jeden projekt činí 20 000 000 Kč. Následující tabulka 3 sumarizuje všechny dotační programy určené na opravu (rekonstrukci, modernizaci) bytového fondu platné v roce 2009 v ČR. Tabulka 4 pak sumarizuje výši rozdělených dotací a počet nově postavených bytů z programů podporovaného bydlení MMR (vstupních bytů a bytů na půl cesty) mezi roky 2006 a 2009.

38


17.2.2010 16:31:45

Tabulka 3: Dotační programy určené na rekonstrukci bytového fondu v ČR, 2009 Kdo žádá Snížení koncentrace olova Vlastník domu v pitné vodě výměnou olověných domovních rozvodů ve stavbách pro bydlení. Podpora komplexních Vlastník oprav, rekonstrukcí a mo- domu dernizací bytových domů – program „NOVÝ PANEL“. Cíl podpory - název

Podpora oprav bytového Vlastník fondu situovaného v dané domu obci

Oprava bytového domu v „problémové části“ města, které má min. 20 tis. obyvatel Zateplení domu nebo ekologizace vytápění

Výše podpory

Kde žádat

Typ nástroje

Detaily

Dotace ve výši Ministerstvo max. 10 tis. Kč/ pro místní byt. rozvoj

Podprogram „Podpora oprav domovních olověných rozvodů“

www.mmr.cz

Úroková dotace ve výši 2,5 až 4 procentních bodů po dobu max. 15 let. Nízkoúročený úvěr poskytnutý obcí na opravu domu

Nařízení vlády č. 299/2001 Sb.

www.sfrb.cz

Státní fond rozvoje bydlení

Vlastník domu

Dotace podle podmínek programu

Obec, v níž je Podmínky dané dům situován obce (jimž poskytuje nízkoúročené úvěry do fondu obce Státní fond rozvoje bydlení) Ministerstvo Integrovaný opepro místní rační program rozvoj

Vlastník domu

Dotace podle podmínek programu

Státní fond Program „Zelená životního pro- úsporám“ středí

Informace na příslušném obecním úřadu

www.strukturalni-fondy. cz

www.zelenausporam.cz

Tabulka 4: Schválené dotace v podprogramu Podporované bydlení 2006 2007 2008 2009

Celkem 507640 73174 114 444 119724

Dotace (v tis. Kč) Vstupní byty Dům na půl cesty 100 12190 89254 75092

7150 -

Počet bytů Celkem Vstupní byty Dům na půl cesty 698 179 210 230

4 11 156 149

13 -

Zdroj: Přiznané podpory v jednotlivých letech, MMR (http://www.mmr.cz/Bytova-politika/Programy-Dotace/Rozdeleni-priznanych-podpor) Pozn. Od roku 2008 není součástí podprogramu Podporované bydlení podpora výstavby domů na půl cesty.

Již z prvního pohledu na údaje v tabulce 4 udávající počet nově postavených bytů z programu podporovaného bydlení je zřejmé, že je tento počet kriticky nízký. Ačkoliv by vzhledem k negativním zkušenostem z vyspělých zemí (posílení sociální a prostorové segregace) neměla být smyslem případné koncepce sociálního bydlení masová výstavba sociálních bytů, vzhledem k jejich současnému objemu v ČR i vzhledem k potenciálním důsledkům deregulace nájemného se však zdá, že je rozsah podpory v této oblasti extrémně nízký. Skutečnost, že účast v programu podporovaného bydlení je omezena pouze na obce (a neumožňuje žádat o podporu dalším subjektům, například neziskovým organizacím), a zejména pak velmi nízká úroveň státního grantu při výstavbě podporovaných a sociálních bytů, která předpokládá vysokou a nevratnou kapitálovou spoluúčast investora, jsou zřejmě hlavními bariérami pro úspěch obou programů v budoucnu. Argumentem, do velké míry oprávněným, proti posílení této formy podpory je skutečnost, že nová bytová výstavba je velmi drahá a že pro účely sociálního bydlení by bylo vhodnější využít stávající bytový fond. Stát však nenabízí žádnou podporu (grant, zvýhodněný úvěr, garance) pro koupi existujících bytů za účelem provozu sociálního bydlení (určených, například, zejména pro neziskové organizace); a to i z důvodu, že sociální bydlení jako koncept bydlení není jasně definován zákonem. Obecně, podpora ne-obecních neziskových provozovatelů sociálního bydlení v oblasti zajišťování sociálního bydlení a bytové správy v naší zemi zcela chybí, jakkoliv tito provozovatelé jsou v mnoha vyspělých zemích dnes naopak upřednostňováni. Hlavním nástrojem podpory poptávky v oblasti nájemního bydlení je v ČR, podobně jako v jiných vyspělých zemích, příspěvek na bydlení. Od 1.1.2007 došlo k zásadním úpravám příspěvku na bydlení v rámci systému státní sociální podpory (SSP),7 a to v souvislosti se změnou koncepce životního mi-

7

Dle zákona 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, v platném znění.

39


17.2.2010 16:31:45

nima (ŽM)8 a přijetím zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu.9 Původně dvousložkové životní minimum bylo změněno na životní minimum jednosložkové. Počínaje 1.1.2007 tak životní minimum nově vymezuje potřebu finančních prostředků pouze na výživu a ostatní základní osobní potřeby. Částky vyjadřující náklady na bydlení (do konce roku 2006 byly obsaženy v části ŽM vyjadřující částku potřebnou k zajištění nezbytných nákladů na domácnost) byly ze životního minima vyloučeny s tím, že ochrana v oblasti bydlení je řešena v rámci systému SSP poskytováním nově koncipovaného příspěvku na bydlení a v systému hmotné nouze10 doplatkem na bydlení. Důvodem změny byly (dle důvodové zprávy předložené MPSV k návrhu zákona) výrazně diferencované náklady na bydlení, a to nejen podle počtu osob v domácnosti, ale také velikosti sídla, podle formy vlastnictví, možnosti získat v určité lokalitě přiměřený byt, atd., které již nebylo možno dále centrálně objektivně vymezovat. Podle zákona má na příspěvek na bydlení nárok vlastník nebo nájemce bytu (nikoliv však podnájemce bytu), který je v bytě hlášen k trvalému pobytu, jestliže: a) jeho náklady na bydlení jsou vyšší než 0,3násobek rozhodného příjmu rodiny (0,35násobek rozhodného příjmu rodiny na území hl. m. Prahy) a současně b) 0,3násobek rozhodného příjmu rodiny (na území hl. m. Prahy 0,35násobek rozhodného příjmu rodiny) není vyšší než částka normativních nákladů na bydlení. Rozhodným příjmem je příjem za předcházející kalendářní čtvrtletí a započítávají se do něj rovněž přídavek na dítě a rodičovský příspěvek (pokud na ně vzniká žadateli ze zákona nárok). Náklady na bydlení se stanoví jako jejich průměr za kalendářní čtvrtletí bezprostředně předcházející kalendářnímu čtvrtletí, na které se nárok na výplatu dávky prokazuje, popřípadě nárok na dávku uplatňuje. Do nákladů na bydlení je zahrnuto: a) u nájemních bytů (bytů užívaných na základě nájemní smlouvy) nájemné a náklady za plnění poskytovaná s užíváním bytu (nejsou-li tyto náklady zahrnuty do nájemného); b) u družstevních bytů a bytů vlastníků „srovnatelné“ náklady. Jejich výše je diferencována dle počtu osob žijících v bytě a hlášených v bytě k trvalému pobytu. Jejich výše je stanovena zákonem jednotnými částkami diferencovanými dle počtu osob v rodině; c) náklady za plyn, elektřinu, vodné, stočné, odvoz odpadu a centrální vytápění nebo za pevná paliva (náklady za pevná paliva se započítávají pevnými částkami stanovenými v zákoně opět diferencovaně v závislosti na počtu osob v rodině – jedna, dvě, tři, čtyři a více osob). Normativní náklady na bydlení zahrnují pro nájemní byty částky nájemného v souladu se zákonem o nájemném; dále jsou do nich zahrnuty ceny služeb a energií. Normativní náklady na bydlení jsou dle MPSV propočítány na přiměřené velikosti bytů pro daný počet osob v nich trvale bydlících (výše těchto normativů ovšem není známa). Jsou stanoveny pevnými částkami uvedenými v zákoně. U bytů užívaných na základě nájemní smlouvy jsou diferencovány podle počtu osob v rodině (jedna, dvě, tři, čtyři a více osob) a současně podle velikostní kategorie obce (Praha, více než 100 000 obyvatel, 50 000 – 99 999 obyvatel, 10 000 – 49 999 obyvatel a obce s méně než 9 999 obyvateli). Výše příspěvku na bydlení se vypočítá podle vzorce: PB = min (NB, NN) – k * max (P, ŽMR) kde: PB NB NN K

P ŽMR

– měsíční výše příspěvku na bydlení; - náklady (skutečné) na bydlení; - normativní náklady na bydlení; - výše koeficientu, kterým se násobí rozhodný příjem rodiny (0,35 pro hl. m. Prahu a 0,3 pro zbytek ČR); - výše rozhodného příjmu rodiny; - výše životního minima rodiny.

I po reformě příspěvku na bydlení v roce 2007 vykazuje model mnohé deficity, relevantní i z hlediska zajištění efektivní pomoci lidem akutně ohroženým sociálním vyloučením: •

8

odstupňování částek normativních nákladů na bydlení podle velikosti obce v kombinaci s počtem osob v rodině (pro bydlení v bytech užívaných na základě nájemní smlouvy), se jeví jako nedostatečné. Regionální rozdíly ve výši nájemného v různých městech spadajících do Dle zákona 110/2006 Sb. o životním a existenčním minimu, v platném znění.

9 Zákon 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. 10

Dle zákona 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, v platném znění.

40


17.2.2010 16:31:45

• •

•

•

•

stejné velikostní kategorie jsou poměrně výrazné, příspěvek však tyto rozdíly nemusí reflektovat v situaci, kdy skutečné náklady na bydlení jsou vyšší než normativní (například města České Budějovice a Ústí nad Labem spadají do velikostní kategorie 50 000 – 99 999 obyvatel, ale podle údajů IRI, s.r.o., činilo v roce 2008 průměrné měsíční tržní nájemné v Českých Budějovicích v bytě o podlahové ploše 68 m2 s průměrným opotřebením 6743 Kč, v Ústí nad Labem pak pro stejný byt v průměru 5922 Kč); výše normativních nákladů na bydlení stále v plné míře nereflektuje úroveň tržního nájemného (jakkoliv se výše normativních nákladů na bydlení má v roce 2010 podle návrhu MPSV výrazně zvýšit a tudíž přiblížit úrovni tržního nájemného); u domácností s více než čtyřmi členy předpokládá příspěvek v zásadě stoprocentní úspory z rozsahu – s pátým členem (případně dalšími členy) domácnosti se výše normativních nákladů již nezvyšuje a výše příspěvku se za předpokladu konstantních příjmů nemění, případně snižuje (pokud se s počtem členů zvyšuje rozhodný příjem domácnosti). Příjmově neslabší rodiny s dětmi mají obvykle vyšší počet členů (než bývá průměr v populaci), v tomto směru je tedy současná úprava mírně znevýhodňuje; ve vzorci pro výpočet příspěvku není odstupňována výše normativní míry zatížení (tj. koeficientu, kterým se násobí výše rozhodného příjmu rodiny – pro Prahu v současné době nabývá hodnoty 0,35, pro zbytek ČR pak 0,30). Výše normativní míry zatížení by mohla poněkud znevýhodňovat (být vyšší) jednočlenné domácnosti (zejména pak jednočlenné domácnosti mladých lidí zhruba ve věku do 25 let, u nichž se předpokládá možnost „spolubydlení“) a naopak zvýhodňovat (být nižší) pro vícečlenné domácnosti, zejména pak rodiny s dětmi; v okamžiku, kdy dojde k vyrovnání úrovně regulovaného a tržního nájemného, je hodnota normativní míry zatížení relativně nízká a nabízí se otázka, zda příspěvek nebude „zneužíván“ i tou částí populace, která tuto dávku fakticky nepotřebuje (parametry dávky jsou však každoročně upravovány, proto je obtížné předjímat budoucí stav); o příspěvek na bydlení nemohou žádat domácnosti v podnájemním vztahu.

Osoby nacházející se v hmotné nouzi mají při splnění zákonem stanovených podmínek nárok na jednu nebo více dávek v hmotné nouzi, kterými jsou příspěvek na živobytí, doplatek na bydlení a mimořádná okamžitá pomoc. Osoba se nachází v hmotné nouzi, jestliže její příjem a příjem společně posuzovaných osob po odečtení přiměřených nákladů na bydlení nedosahuje částky živobytí, přičemž si tento příjem nemůže zvýšit vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných vážných důvodů vlastním přičiněním. Dále je podle zákona za hmotnou nouzi považována situace, kdy příjem osoby sice dosahuje částky živobytí, ale její příjem i přesto nepostačuje k zabezpečení odůvodněných nákladů na bydlení a nákladů na služby s bydlením bezprostředně spojené. Částka na živobytí společně posuzovaných osob se přitom určí jako součet částek na živobytí těchto osob (u nezaopatřených dětí je touto částkou výše životního minima, u ostatních osob částka existenčního minima, která může být navýšena dle podmínek stanovených zákonem). Přiměřenými náklady na bydlení se rozumí „skutečné“ náklady na bydlení (nájemné až do výše cílového11 nájemného, úhrada za služby bezprostředně spojené s užíváním bytu nebo domu a úhrada spotřeby energií ve výši místně obvyklé). Na doplatek na bydlení má podle zákona nárok vlastník nebo nájemce bytu, který užívá byt a jehož příjem/příjem společně posuzovaných osob je po úhradě odůvodněných nákladů na bydlení nižší než částka jeho živobytí/částka živobytí společně posuzovaných osob; podmínkou je současně nárok na příspěvek na bydlení ze systému SSP (tato podmínka nemusí být vždy splněna, závisí na individuálním posouzení; což umožňuje získat doplatek na bydlení i domácnostem žijícím v podnájemním vztahu) a nárok na příspěvek na živobytí ze systému pomoci v hmotné nouzi. Výše doplatku na bydlení se určí jako rozdíl, kdy se od částky odůvodněných nákladů na bydlení snížené o příspěvek na bydlení odečte částka, o kterou příjem osoby/společně posuzovaných osob (včetně vyplaceného příspěvku na živobytí) převyšuje částku živobytí osoby/společně posuzovaných osob. „Problémem“ při hodnocení doplatku na bydlení jako dávky v hmotné nouzi je, že nárok na jeho poskytnutí i jeho výše závisí do značné míry na individuálním posouzení celkových sociálních a majetkových poměrů osob (což je zejména případ osob ohrožených sociálním vyloučením z důvodů spojených s bydlením). Doplatek na bydlení (spolu s příspěvkem na bydlení) tak může v „odůvodněných případech“ pokrývat náklady na bydlení v plné výši, což však závisí na posouzení pracovníka sociálního odboru pověřeného obecního úřadu podle místa trvalého pobytu občana. Lze však předpokládat, že právě v případě rodin akutně ohrožených sociálním vyloučením je typická situace, kdy jsou jim náklady na bydlení hrazeny v plné výši (nebo téměř v plné výši) právě doplatkem na bydlení (případně v kombinaci s příspěvkem na bydlení), ale často se jedná o náklady v takové výši, které neodpoví11 Dle zákona 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964, občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Cílovým nájemným je částka, která se vypočte jako součin podlahové plochy bytu a cílové hodnoty měsíčního nájemného platné pro daný kalendářní rok, stanovené podle výše uvedeného zákona.

41


17.2.2010 16:31:45

dají standardu bydlení, v němž domácnost žije (neúnosně vysoké náklady na bydlení v komerčních ubytovnách, kde standard bydlení neodpovídá tomu, co by si za stejnou nebo podobnou cenu mohla domácnost hypoteticky „dovolit“ i na volném trhu, nemluvě o bydlení v obecních nájemních bytech). Tímto způsobem jsou neefektivně ze státního rozpočtu vypláceny vysoké částky doplatků na úhradu nepřiměřeného nájemného (nepřiměřeně vysokého nájemného) v bydlení neodpovídajícím základním kvalitativním standardům. Schválením níže navrhovaného konceptu sociálního bydlení by mohlo dojít k odstranění této neefektivity a veřejným úsporám. Za poskytování sociálních služeb v azylových domech a domech na půl cesty hradí klienti úhradu za ubytování a stravu. Maximální výše úhrady je dána prováděcím právním předpisem k zákonu o sociálních službách. Maximální výše úhrady za poskytování sociálních služeb v domech na půl cesty činí 100 Kč denně celkem, včetně provozních nákladů souvisejících s poskytnutím ubytování. Maximální výše úhrady za poskytování sociálních služeb v azylových domech činí za stravu 150 Kč denně (75 Kč za oběd) a za ubytování 100 Kč denně (nebo jde-li o rodinu s nezletilými dětmi 70 Kč denně za dospělou osobu a 40 Kč denně za dítě), včetně provozních nákladů souvisejících s poskytnutím ubytování. Za poskytování sociálních služeb v noclehárnách hradí klienti úhradu ve výši stanovené poskytovatelem. Na provoz azylových domů, domů na půl cesty a nocleháren je možné žádat každoročně o státní dotaci (tato dotace je poskytována jen poskytovatelům sociálních služeb zapsaných v registru). Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV) rozlišuje 2 základní programy: Program podpory A – podpora poskytování sociálních služeb, které mají místní či regionální charakter, poskytovaných uživatelům služeb v souladu s místními či regionálními potřebami (podpora podle §101 zákona o sociálních službách); Program podpory B – podpora sociálních služeb, které mají celostátní či nadregionální charakter (podpora podle §104 odst. 3 písm. a) zákona o sociálních službách). Dotace z Programu podpory A jsou poskytovány prostřednictvím rozpočtu krajů a kraje také předkládají ministerstvu žádosti o poskytnutí dotace. Výše dotace v úhrnu za jednotlivé kraje se stanoví na základě celkového ročního objemu finančních prostředků rozpočtovaných v závazném ukazateli pro příslušný rozpočtový rok, zpracovaného střednědobého plánu rozvoje služeb kraje, počtu vyplácených příspěvků a jejich finančního objemu, počtu poskytovatelů sociálních služeb, kteří jsou zapsáni v registru, a jejich kapacit, kapacit sociálních služeb poskytovaných ve zdravotnických zařízeních ústavní péče. Dotace z Programu podpory B poskytuje ministerstvo a jsou podávány přímo ministerstvu. V rámci obou programů podpory nejsou podporovány ty druhy sociálních služeb, jejichž dostupnost je na území příslušného kraje, v souladu se střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb kraje, zajištěna tzv. individuálními projekty, které jsou podporovány v rámci oblastí podpory 3.1. a 3.2. Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost a v rámci prioritní osy 2 Operačního programu Praha Adaptabilita. Výjimku tvoří ty druhy sociálních služeb podporované v rámci individuálních projektů za předpokladu, že do individuálního projektu není zahrnuta celá cílová skupina uživatelů příslušné sociální služby.

Příklady nástrojů pro lidi s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení a zkušenosti neziskových organizací Bezdomovství Pro zjištění aktuální situace v oblasti bezdomovství v ČR byly prostudovány dostupné prameny a zejména pak byli dotázáni pracovníci (zástupci vedení či sociální pracovníci) největších neziskových organizací zabývajících se touto problematikou v Praze - Naděje, Armáda spásy, Charita, Centrum sociálních služeb Praha (CSSP) a Nový prostor. Typickým příkladem bezdomovce v Praze je, dle respondentů, dlouhodobě zjednodušeně řečeno „muž ve věku okolo čtyřiceti let se základním vzděláním pocházející z mimopražského regionu, který ztratí práci, začne pít, rozpadne se mu rodina, tj. ztratí bydlení, a odejde do Prahy, kde očekává, že nalezne práci, ovšem to se nepovede a propadne alkoholu.“ Typický bezdomovec má často také záznam v rejstříku trestů, který je buď jednou z příčin bezdomovství (či ztráty zaměstnání) nebo jeho důsledkem. Z hlediska věkové struktury jsou nejpočetnější zejména dvě skupiny: lidé ve věku okolo 45 – 55 let a mladí lidé ve věku do 25 let, kteří utíkají z domova. Ze zkušenosti sociálních pracovníků vyplývá, že dochází spíše k omlazování bezdomovců a nárůstu skupiny mladých bezdomovců. Část mladých lidí pochází z dětských domů a chybí jim záchranná síť rodinných kontaktů. Část bezdomovců tvoří také senioři a invalidní důchodci. Z hlediska vzdělání jde o lidi zpravidla se základním vzděláním. Obecně se zástupci dotázaných neziskových organizací shodli, že k reintegraci je nutná přibližně stejná doba jako doba, kterou žil člověk na ulici. Etapy reintegračních programů pro bezdomovce v ČR jsou zpravidla 42


17.2.2010 16:31:45

následující: 1. street work Sociální pracovníci pracující na ulici, tzv. streetworkeři, se snaží odvést bezdomovce do denních center a přesvědčit je o možnosti řešení jejich situace. 2. denní centrum Denní centra poskytují poradenství (psycholog, sociální pracovník, sociální pedagog, příp. právník), stravu, základní hygienu a lékařskou pomoc. 3. noclehárna Poskytuje za úplatu (20 – 50 Kč) ubytování na jednu noc, základní hygienu a poradenství. V průběhu noci jsou často přítomni sociální pracovníci, speciální a sociální pedagog, právník a psycholog, se kterými mohou bezdomovci řešit svou situaci. Noclehárny mohou od klientů vyžadovat spolupráci; některé organizace si stanovují podmínky pro přijetí jako je plnoletost a střízlivost. Noclehárny některých organizací lze navštěvovat jen omezenou dobu (maximálně 3 dny až několik týdnů podle jednotlivých organizací), jiné nejsou omezeny (loď Hermes CSSP). Cílem sociálních pracovníků je motivovat klienty k řešení situace, k nalezení práce, k vyřízení dokladů, k řešení dluhů a jiné. 4. azylový dům Azylový dům poskytuje krátkodobé ubytování (nejen na noc) v jednolůžkových nebo vícelůžkových pokojích s možností stravování. Cena za ubytování se pohybuje od 65 Kč do 100 Kč za dospělou osobu (legislativně stanovené maximum). Smlouva je podepisována zpravidla na 6 měsíců, u CSSP na měsíc s možností prodloužení. Podmínkou přijetí do azylového domu je příjem (práce nebo vyřízení důchodu), vypracování individuálního plánu a jeho plnění. Dle pracovníků Armády spásy se 80 % uživatelů noclehárny dostane do azylového domu. CSSP uvádí pouze 20 % klientů, kteří dosáhnou stanovených kritérií pro přijetí do azylového domu. Velkým problémem je zadluženost domácností, která se pohybuje od desítek tisíc po miliony korun; nejvíce jde o nezaplacené zdravotní pojištění, neplacení alimentů, nesplacené osobní úvěry, nesplacené úvěry spojené s podnikáním. Při exekuci platu klientům zůstává pouze životní minimum. 5. samostatné nájemní bydlení Jen opravdu velmi málo případů bezdomovců přešlo z azylové formy bydlení do samostatného dlouhodobého nájemního bydlení. Jde o případy seniorů nebo invalidních důchodců, kterým se podařilo získat obecní byt, bezdomovců, kteří si našli partnera z většinové společnosti, a žen, které otěhotněly, a také se jim jako matkám s dítětem podařilo získat obecní byt. Ve výjimečných případech získají klienti důvěru pronajímatele. Klíčovým faktorem úspěchu je zejména zajištění stálé práce. Většinou jsou klienti azylových domů po vypršení doby pobytu odkázáni na podnájmy, ubytovny, případně střídají azylové domy různých organizací; malá část si pronajímá chaty v zahrádkářských koloniích. Některé organizace nechávají vybrané klienty v azylových domech i po dobu 8 let, protože nemají perspektivu nalezení samostatného bydlení. Podle pracovníků neziskových organizací 20 % klientů azylových domů by bylo schopno žít samostatně, ale chybí jim možnost přechodu do samostatného nájemního bydlení. Podle CSSP je to méně, ovšem i CSSP připouští, že rychlejší poskytnutí samostatného bydlení by klienty mohlo motivovat k udržení si práce a k úspěšné integraci. Podstatnou bariérou návratu do dlouhodobého samostatného nájemního bydlení je neexistence fondu obecních bytů pro tento účel (nedostatečná či spíše zcela neexistující spolupráce mezi neziskovými organizacemi a obcemi v této oblasti, resp. nedostatečná spolupráce mezi sociálním a bytovým odborem obce v této oblasti) a finanční nedostupnost soukromého nájemního bydlení, která je ovšem často zapříčiněna tím, že většině klientů se nepodaří získat klasickou nájemní smlouvu a přihlásit si trvalé bydliště, čímž by jim vznikl nárok na příspěvek na bydlení. K přihlášení trvalého bydliště je nutný souhlas vlastníka nemovitosti nebo prokázání oprávněnosti užívaní bytu (nájemní smlouva), jinou možností je souhlas oprávněné osoby.12 Soukromý pronajímatel nemůže zabránit svému nájemci, aby 12 Při ohlášení změny místa trvalého pobytu podle odstavce je občan povinen (zákon č. 133/2000 Sb. novelizovaný těmito zákony 2/2002, 320/2002, 53/2004, 444/2005, 68/2006, 115/2006, 161/2006, 165/2006, 189/2006, 342/2006, 239/2008, 305/2008, 7/2009, 41/2009, 227/2009, 281/2009): a) vyplnit a podepsat přihlašovací lístek k trvalému pobytu (dále jen ,,přihlašovací tiskopis“), který obsahuje údaje o 1. jménu, příjmení a rodném čísle, předchozí a nové adrese místa trvalého pobytu občana, 2. vlastníku objektu, kterým se rozumí jméno, příjmení a adresa místa trvalého pobytu u fyzické osoby nebo název a sídlo u právnické osoby; b) předložit občanský průkaz, u něhož není oddělena jeho vyznačená část v důsledku změny místa trvalého pobytu; c) doložit vlastnictví bytu nebo domu, nebo doložit oprávněnost užívání bytu, anebo předložit úředně ověřené písemné potvrzení oprávněné osoby o souhlasu s ohlášením změny místa trvalého pobytu. Takové potvrzení se nevyžaduje v případě, že oprávněná osoba potvrdí souhlas na přihlašovacím tiskopisu k trvalému pobytu před zaměstnancem ohlašovny. Za oprávněnou osobu se považuje osoba starší 18 let, způsobilá k právním úkonům, která je oprávněna užívat objekt uvedený v odstavci 1 nebo jeho vymezenou část (např. byt nebo obytnou místnost), anebo je provozovatelem ubytovacího zařízení, kde se občan hlásí k trvalému pobytu.

43


17.2.2010 16:31:45

se v užívaném bytě přihlásil k trvalému bydlení, má-li nájemce legálně uzavřenou nájemní smlouvu. Soukromí pronajímatelé však rizikové skupině nájemníků bez existence jakýchkoliv garančních nástrojů pronajímají byty, pokud jim je vůbec pronajímají, nezřídka bez jakékoliv nájemní smlouvy, aby se vyhnuly právním problémům spojeným s případným vystěhováním v případě neplacení nájemného. Tím jim však znemožňují přihlášení k trvalému bydlení a následně i možnost získat příspěvek na bydlení. Tyto byty jsou rovněž nezřídka umístěny v sociálně a prostorově vyloučených bytových domech a lokalitách. Jindy volí formu podnájmu, jež má, i přes existenci legální smlouvy, z hlediska možnosti čerpání příspěvku na bydlení podobné důsledky. Příspěvek na bydlení může být v ČR totiž vyplácen pouze nájemníkovi (případně nájemníkovi v ubytovacím zařízení pro trvalé bydlení) nebo majiteli bytu, nikoliv však osobě s podnájemní smlouvou. Jedinou možností pro domácnosti, které splňují podmínky hmotné nouze, je výplata doplatku na nájemné, který je individuálně posuzován a s přihlédnutím k uzavřené smlouvě o podnájmu může být poskytnuta výjimka a dávka může být vyplacena. Bývalí bezdomovci jsou tak většinou paradoxně odkázáni pouze na své příjmy a nemohou využívat regulérní veřejné pomoci určené pro nízkopříjmové domácnosti (pokud neodejdou do komerčních ubytoven, které jsou na tento druh klientů dobře připraveny, včetně využití, resp. „zneužití“, jejich příspěvku na bydlení). Další bariérou návratu do samostatného nájemního bydlení je záznam v rejstříku trestů, který determinuje získání pracovní smlouvy i dohody o pracovní činnosti. U vážnějších trestných činů jsou pak tyto klienti odkázáni na práci na černo nebo příležitostné výdělky. Postavení na trhu práce má přitom velmi důležitý vliv na dostupnost soukromého nájemního bydlení – pronajímatelé se zpravidla nezajímají o trestnou minulost nájemníka, ale o jeho současné zaměstnání a stabilitu pracovního poměru. Velmi podstatnou bariérou jsou pak dluhy. Vyřešení splácení dluhů a stanovení splátkových kalendářů je předpokladem i pro život v azylovém domě. Institut oddlužení (tzv. osobní bankrot)13 je v mnohých směrech pro bezdomovce bohužel nevhodný - soudy totiž povolují oddlužení, pokud je zajištěna v rámci pěti let splátka alespoň 30 % závazků klienta (neodpustí-li věřitel větší část dluhu), a je doloženo zaměstnání klienta v následujících letech. Omezujícím faktorem úspěšné integrace je také závislost (většinou závislost na alkoholu, drogová závislost). Klienti i při dílčím neúspěchu většinou opět propadají závislosti a vrací se na ulici či do azylových zařízení. Jistou netriviální bariérou je též past chudoby, resp. za jistých okolností příliš štědrý systém sociálních dávek, který nemotivuje klienty k hledání zaměstnání (v případě zaměstnání se dávky sníží o příjem ze zaměstnání a domácnost na tom zůstane finančně stejně); tento fenomén vede i ke zneužívání příspěvku (a doplatku) na bydlení na úhradu neadekvátně vysokého nájemného v komerčních ubytovnách či nájemních bytech ve vyloučených lokalitách. Systém sociální podpory, který „penalizuje“ nebo nedostatečně motivuje návrat do pracovního procesu, musí nutně projít reformou; vzhledem k tomu, že stabilita práce a stabilita bydlení jsou dvě vzájemně propojené nádoby, je tato bariéra i z pohledu bytové politiky velmi podstatná. Programy reintegrace většinou počítají se třemi úrovněmi bydlení: krátkodobé krizové bydlení, sociální bydlení s doprovodnými terénními sociálními službami a dlouhodobé samostatné nájemní bydlení. Z důvodu nedostupnosti bydlení vyšších stupňů jsou však programy prakticky realizovány často jen na prvním stupni (krátkodobé azylové bydlení). V současné době se za pomalu se rozvíjející spolupráce neziskových organizací a obcí začíná objevovat i druhý stupeň bydlení, ovšem stále jen ve velmi omezené míře. Pro jeho skutečný rozvoj by neziskové organizace musely disponovat samostatnými nájemními byty – některé neziskové organizace o to však nestojí (Člověk v tísni) a jiné, které by naopak o to stály, jich získávají od obcí jen velmi málo. Společnost Naděje, například, disponuje dnes jedním obecním bytem a přislíbeny má další tři obecní byty. CSSP se pro tento účel podařilo získat od ledna příštího roku do nájmu pět bytů roztroušených po celé Praze. CSSP má také vypracovaný program vícestupňového bydlení, který sleduje postup od života na ulici po konečnou integraci (obrázek 3). Dle sociálních pracovníků se ovšem 99 % procent klientů stále pohybuje v prvních stupních programu (po azylový dům). Vzhledem k tomu, že zavedení posledních stupňů programu se právě uskutečňuje, je předběžné systém hodnotit; ovšem již skutečnost, že klien13 Oddlužení se od 1. ledna 2008 stalo jedním z možných způsobů řešení úpadku dlužníka (dle zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení, tzv. insolvenčního zákona). Dlužník se nachází v úpadku, má-li více věřitelů a není schopen plnit své dluhy. Návrh na povolení oddlužení může podat pouze dlužník (fyzická nebo právnická osoba), který není podnikatelem, a to spolu s insolvenčním návrhem nebo, pokud takový návrh podal někdo jiný, do 30 dnů od doručení insolvenčního návrhu. Soud povolí oddlužení pouze tehdy, pokud lze důvodně očekávat, že nezajištění věřitelé obdrží ve výsledku (po úhradě nákladů insolvenčního řízení a uspokojení zajištěných věřitelů z výtěžku zpeněžení majetku, který byl poskytnut jako zajištění) alespoň 30 % svých pohledávek (ledaže by souhlasili s nižším uspokojením), a pokud oddlužením není sledován nepoctivý záměr. Při tomto způsobu oddlužení musí dlužník po dobu 5 let měsíčně splácet nezajištěným věřitelům ze svých příjmů částku, kterou by jinak bylo možno srazit při exekuci vymáháním přednostních pohledávek. Splní-li dlužník řádně a včas své povinnosti podle schváleného způsobu oddlužení, osvobodí ho soud na jeho návrh od placení neuspokojené části přihlášených pohledávek i od placení pohledávek nepřihlášených nebo těch, k nimž se v insolvenčním řízení nepřihlíželo. Naopak oddlužení může být zrušeno a dlužníkův úpadek bude řešen konkursem například tehdy, nebude-li dlužník plnit podstatné povinnosti vyplývající ze schváleného způsobu oddlužení, případně ukáže-li se, že nebude možné splnit podstatnou část splátkového kalendáře.

44


17.2.2010 16:31:46

ti neustále pulzují mezi prvními stupni, hovoří o velmi nízké propustnosti systému. Příkladů úspěšné reintegrace do dlouhodobého samostatného bydlení mimo lokality sociálního vyloučení je ve srovnání s vyspělými zeměmi výrazně méně, a to i proto, že neexistují nástroje, jež by přechodu do posledního stupně bydlení reintegračního procesu napomohly. Obrázek 3: Návaznost poskytovaných služeb – CSSP život na ulici  terénní programy  noclehárna Hermes (233 lůžek)  azylový dům pro jednotlivce po dobu 3 měsíců (55 lůžek)  azylový dům pro jednotlivce i rodiny s dětmi Šromovka po dobu max. 1 roku (100 lůžek)  sociální byty po dobu max. 3 let (5 bytů)  samostatné nájemní bydlení

Romská problematika Ačkoliv část domácností romské menšiny patří do skupiny domácností s nedostatečnou kapacitou pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení, velká část patří rovněž do skupiny domácností, pro něž je trhem nabízené bydlení bez veřejné pomoci finančně nedostupné a které jsou na trhu bydlení z tohoto i jiných důvodů diskriminovány, avšak mají dostatečnou kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení. Jejich problémem je spíše diskriminace na volném trhu bydlení, a to z důvodu jejich etnického původu; důsledkem pak rovněž nedostupnost dlouhodobého nájemního bydlení (do stejné skupiny patří obecně mladé rodiny s dětmi, vícedětné rodiny, neúplné rodiny, domácnosti imigrantů). Podle zástupců neziskových organizací se v oblasti bydlení Romové potýkají s diskriminací v nesrovnatelně větší míře než v případě zaměstnávání nebo vzdělávání. Například v rámci Programů sociální integrace společnosti Člověk v tísni, která se problematikou romské populace v ČR zabývá, je zakázka „zprostředkování bydlení“ nejméně úspěšnou kategorií ze všech 35 typů (graf 1). Úspěchu je dosahováno pouze v přibližně 56 % případů a to se většinou týká zprostředkování krátkodobého bydlení v azylovém domě nebo ubytovně. Z celkového počtu více než 1500 zakázek zaměřených na zprostředkování bydlení bylo jen v několika desítkách případů zprostředkováno bydlení na otevřeném trhu s byty. Graf 1: Porovnání absolutních četností a úspěšnosti vybraných typů zakázek v letech 20062009, společnost Člověk v tísni

80%

2500

70% 2000

1500

Četnost

60%

Úspěšnost

50% 40%

1000

30% 20%

500 10%

Bydlení zprostředkování

Zaměstnání zprostředkování

Dluhy vypořádání

Bydlení asistence

Rodina poradenství

Bydlení (dluhy) vypořádání

Bydlení - služby

0% Dávky

0

Zdroj: Databázový systém ARA společnosti Člověk v tísni

Pro pochopení diskriminace je možné využít teorií behaviorální ekonomie, která říká, že platí obecný vztah mezi velikostí subjektu a mírou averze k riziku. Čím větší je subjekt, tím menší averzi k riziku má. Naopak malé subjekty, jednotlivci, mívají averzi k riziku maximální. Z výše popsané teorie je zřejmé, že v situaci, kdy je v ČR většina nájemních bytů vlastněna drobnými majiteli, je hrozba diskriminace logicky (a z ekonomického pohledu „oprávněně“) velmi vysoká. Drobní pronajímatelé bytů se snaží 45


17.2.2010 16:31:47

najít nejméně rizikového nájemníka a k dosažení tohoto cíle si vypomáhají zohledňováním předsudků. Jejich averze vůči riziku vychází přirozeně ze skutečnosti, že případný neúspěch (neplatičství nájemníka) by mohl vážně ohrozit jejich rodinné finance. Tato situace se analogicky týká také přístupu obcí, u kterých rovněž existuje největší riziko, že se budou dopouštět diskriminačního jednání. Na začátku 90. let minulého století došlo v naší zemi k rozsáhlé decentralizaci moci; odpovědnost za lokální bytovou politiku byla převedena do působnosti více než 6000 obcí, přičemž jen v rámci hlavního města do působnosti více než 50 samostatných městských částí. ČR patří k zemím s nejvíce decentralizovanou lokální samosprávou v EU. Jakkoliv tato skutečnost může mít různé pozitivní aspekty, malé obce (například městské části) budou v oblasti pomoci „rizikovým domácnostem“ jednat vždy jinak než obce větší (například magistrát). Taková decentralizace vede mimo jiné i k tomu, že je velmi obtížné umístit jakékoliv zařízení sociální pomoci kdekoliv na území obce (žádná městská část logicky nechce „hostit“ chudé ze všech ostatních městských částí). Logika diskriminace malých celků je možná dlouhodobě „manipulovatelná“ emocemi nebo mediální kritikou (postoje voličů se změní), ale je lepší s takovým „zázrakem“, alespoň v krátkodobém výhledu, nepočítat. Konceptem racionálního jednání můžeme vysvětlit také strategie vytěsňování Romů v mnohých obcích. Od obce se samozřejmě očekává, že bude jednat ve veřejném zájmu. Termín veřejný zájem však může představovat riziko, neboť u cílové skupiny, která je v takové míře odmítána, jako jsou Romové, lze demagogicky prohlásit, že vytěsnění Romů je věcí veřejného zájmu. Navíc volební období je příliš krátké na to, aby bylo možné optimální integrační politikou cokoliv změnit a získat tak politické body. Výhodnost politiky vytěsňování klesá s vyššími stupni správy. Nejvýhodnější je právě na úrovni malých obcí, ve větších městech hrozí „jojoefekt“, tedy neustálé navracení se vystěhovaných rodin. Na úrovni krajů je již politika vytěsňování neefektivní, naopak dochází k „těkavé migraci“ v rámci jednoho kraje, což posiluje sociální nestabilitu. Na úrovni státu, pokud rodiny trvale nevycestují do zahraničí, je situace obdobná jako v případě krajů. Právě proto je role státu, popřípadě kraje, v procesu konceptualizace politiky sociálního bydlení nezastupitelná, zvláště pokud se jedná o cílové skupiny ohrožené diskriminací. Obětí diskriminace se samozřejmě může stát řada lidí. Kromě Romů, kteří jsou v tomto ohledu nejohroženější skupinou, se jedná především o cizince z některých zemí. Dle průzkumů dlouhodobě mezi neoblíbené potenciální sousedy patří Ukrajinci, Vietnamci, Arabové. Přesto jsou na tom Romové výrazně nejhůře a averze společnosti vůči nim za posledních 10 let spíše vzrůstá (tabulka 5). Podle průzkumu společnosti STEM, který byl realizován v dubnu 2009 a zúčastnilo se jej 1297 respondentů, by nevadilo pouze 12 % respondentů mít za sousedy Romy. Přibližně 30 % respondentů uvedlo, že by jim nevadilo mít za sousedy Ukrajince nebo Vietnamce. Tabulka 3: Soužití romské a neromské populace: srovnání v čase (v %)

1999

2001

2003

2006

2007

2008

2009

dobré (velmi, spíše dobré) v %

23

18

18

22

16

15

10

špatné (velmi, spíše špatné) v %

66

68

78

69

79

79

85

Poznámka: Dopočet do 100% ve sloupci tvoří odpovědi „neví“ Zdroj: Naše společnost 2009, v09-04, CVVM, SoÚ AV ČR

Příklad 1: Resocializační program – Centrom, Ostrava Organizace Centrom, o.s., provozuje „sociální byty“ (byty pro resocializační program – program bydlení s doprovodným sociálním programem) od konce roku 2005. V roce 2005 získala do pronájmu deset bytů a postupně se bytový fond zvyšoval na 26 bytů v roce 2009. Pro rok 2010 je organizaci nabízeno přibližně 40 – 50 bytů různých pronajímatelů, což je na české podmínky nebývalé množství. Organizace byty nevlastní, je jejich nájemcem. Byty (primárně obecní) jsou ovšem až na výjimky umístěny ve dvou lokalitách, Vítkovicích a Radvanicích, což jsou současně sociálně vyloučené romské lokality; dva byty jsou soukromých pronajímatelů (RPG – byty s.r.o.) v Moravské Ostravě. Klientem organizace, tedy podnájemcem „sociálního bytu“, není pouze příjmově slabší, ale současně i sociálně vyloučená domácnost, většinou z etnických ghett. Nájemné v těchto bytech klient hradí sám, náklady neziskové organizace kromě nákladů na sociální práci představují náklady na rekonstrukci bytů při zařazení do programu (50 000 Kč) a náklady na běžné opravy a údržbu (přibližně 20 000 Kč ročně). Základní resocializační cyklus by měl skončit do 1,5 roku, maximální délka pobytu klienta v „sociálních 46


17.2.2010 16:31:47

bytech“ není fixně stanovena. Další „nástavbový“ cyklus trvá přibližně 1 až 2 roky ve stejném bytě. Pokud rodina neporušuje podmínky programu, zůstává v bytech i po uplynutí stanovené doby, tentokrát již bez sociálních služeb. Úspěšná integrace spojená s bydlením na standardním trhu s byty (odchod ze sociálních bytů do dlouhodobého pronájmu) se podařila zatím pouze u dvou z původních deseti domácností. Snahou organizace je získat vlastní byty, které by umožnily snadnější získání prostředků potřebných na jejich rekonstrukci. Klíčovým faktorem spuštění programu byla úspěšná spolupráce s magistrátem i s některými městskými částmi. Ze zkušeností pracovníků organizace vyplývá, že zatímco v počáteční fázi byl program limitován nedůvěrou vlastníků bytů a domů, v současnosti program limitují omezené finance na rekonstrukci bytů, které organizace nemůže, jako „pouhý“ nájemník, hradit z existujících dotačních titulů. Příklad 2: Program prevence bezdomovství – Armáda spásy, Ostrava Pro projekt Prevence bezdomovectví má Armády spásy v současné době v pronájmu od městských částí Moravská Ostrava a Přívoz 25 obecních nájemních bytů, ve kterých je umístěno celkem 93 klientů s trvalým bydlištěm na území městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz (z toho 52 dětí). Většina uživatelů tzv. „tréninkových bytů“ prošla některou z forem azylového bydlení na území města Ostravy. Projekt Prevence bezdomovectví vznikl v roce 2004 za podpory úřadů městských částí Moravská Ostrava a Přívoz a Statutárního města Ostrava. S uživateli „tréninkových bytů“ je uzavírána smlouva o podnájmu, která je stanovena na dobu dvou měsíců (s možností prodloužení maximálně na dobu 5 let). Uživatelé od počátku samostatně uzavírají smlouvu o odběru energií. Další prodloužení podnájemní smlouvy je podmíněno řádným placením nájemného a hrazením poplatků za elektřinu a plyn. Záměrem tréninkového bydlení je zplnomocnit uživatele k osamostatnění nejenom v rámci bydlení, ale i dalšího profesního, osobního a rodinného života. Uživatelé byli v rámci projektu vedeni ke splácení dluhů, vybavení domácnosti nábytkem a základními spotřebiči a vyhledání zaměstnání v určené časové lhůtě. Projekt zcela originálně na české podmínky obsahuje i další krok ve formě převedení nájemního vztahu z Armády spásy na konkrétního uživatele na základě doporučení (tzv. následnou koncepci). Toto doporučení je uživateli vystaveno na základě splnění předem stanovených kritérií. Uživatel se tak stane z podnájemce nájemcem původního tréninkového bytu; jedná se tedy o podobný nástroj, jako je užíván ve Francii. První fází je uzavření nájemní smlouvy na dobu určitou (6 měsíců), která je oběmi stranami akceptována jako zkušební. Pracovníci projektu vedou nadále s těmito rodinami sociální práci, která má zejména podpůrný a kontrolní charakter; poté již je uzavřena nájemní smlouva na delší období. V případě převedení nájemního vztahu na podnájemníka poskytnou městské části Armádě spásy další obecní byt pro účel „tréninkového bydlení“ pro nové uživatele. Od října 2007 bylo z původních 18 klientů převedeno do nájemního vztahu s obcí (městskou částí) 6 domácností; jedna domácnost si našla samostatné bydlení a zbylých 11 domácností opustilo program pro porušování podmínek programu. Klienti musí splňovat následující kritéria pro zařazení do programu: o trvalý pobyt alespoň jednoho ze členů domácnosti v městské části Moravská Ostrava nebo Přívoz (dle pracovníka organizace pro případné klienty v krizi s trvalým bydlištěm mimo Ostravu není problém získat trvalé bydliště, např. nahlášením na omezenou dobu k příbuzným, a pak přihlášením bydliště do tréninkového bytu); o žadatel ani jeho rodinní příslušníci nemají dluhy ani jiné pohledávky vůči úřadu městských částí Moravská Ostrava nebo Přívoz; o uživatel se zavazuje k navázání dlouhodobé a intenzivní spolupráce s terénním a sociálním pracovníkem projektu Prevence bezdomovectví. Minimální četnost kontaktu s pracovníky je stanovena na dva kontakty měsíčně. Bytový fond, který je dán Armádě spásy k dispozici, představuje spíše menší byty, většinou 1+1, nižší kvality, rovněž spíše v lokalitách, kde je vyšší koncentrace Romů. Omezené opravy bytu provádí městská část sama; Armáda spásy v současné době nemá zájem na podílení se na rekonstrukcích či vlastnění bytů. Náklady spojené s bytovou správou jsou hrazeny z dotace od magistrátu a v rámci dotací na terénní sociální služby. Důležitým faktorem pro úspěch programu je podpora z magistrátu (který ovšem žádné byty nevlastní) a spolupráce s městskými částmi. Příklad 3: IQ Roma servis, Brno Program je tvořen pouze jedním modelovým bytem pro rodinu s dětmi, který funguje půl roku. Majitelem bytu je městská část Brno-střed, nájemníkem IQ Roma servis, o.s., a podnájemníkem cílová domácnost. Jedná se o pilotní projekt. V této fázi se ověřuje funkčnost nastaveného modelu a schop47


17.2.2010 16:31:47

nosti organizace sociální byt provozovat (ověření nároků na personální obsazení, finanční zajištění atd.). Na základě vyhodnocení pilotního modelu bude zváženo rozšíření počtu provozovaných bytů. Do budoucna organizace počítá s maximální kapacitou pěti bytů. Drobné opravy si hradí podnájemníci sami, větší opravy hradí majitel, tj. obec. Podnájemník navíc odkládá částku do fondu oprav, ze kterého pak může organizace hradit potencionální škody či běžná opotřebení spojená s dlouhodobým užíváním bytu (ev. výpadek nájmu). Při dlouhodobém provozování bytu je však potřeba počítat s provozními náklady. Jedná se o nákup nezbytného materiálu pro údržbu bytu, které nehradí majitel bytu, ale jsou nezbytné pro zajištění a dlouhodobé udržení účelu modelového sociálního bytu s doprovodným sociálním programem (předání novým klientům) - např. výměna zámků a klíčů, materiál k vymalování bytu, drobné opravy v bytě (poškození či opotřebení, která nebyla způsobena podnájemníky, ale dlouhodobým užíváním bytu). Dalším nákladem může být pokrytí nájemného v mezidobí, kdy byt není obsazen klientskou rodinou (Městská část od IQ RS vyžaduje pravidelné platby). Pracovníci by se proto měli snažit vždy zajistit návaznost podnájemníků, aby nedocházelo k mezidobím, kdy nebude uhrazen nájem ubytovanými podnájemníky. Smlouvy jsou uzavírány na dobu 6 měsíců a v případě potřeby může být smlouva prodloužena maximálně o dalších 6 měsíců. Proto jsou v pravidelných půlročních cyklech sbírány žádosti a podklady zájemců o ubytování v modelovém sociálním bytě. Cílem spolupráce sociálního pracovníka s klientskou rodinou je stabilizace situace rodiny a intenzivní hledání návazného bydlení. V některých případech (zejména pokud nabídka přijetí navazujícího bydlení trvá krátce a rodina tak opouští sociální byt ve zkráceném období) tak může vzniknout mezidobí, ve kterém proběhne výběrová komise k výběru další klientské rodiny do sociálního bytu. Odhadované roční náklady na jeden byt činí 2000 Kč – 20 000 Kč. Náklady zahrnují výdaje spojené s údržbou a eventuálně výdaje spojené s „vymáháním pohledávek“. Náklady nezahrnují lidské zdroje, které jsou většinou hrazeny z rozsáhlejších projektů. Nájemné je ve výši 4.150 Kč (+ zálohy na energie ve výši cca 3.000 Kč). Byt s doprovodným sociálním programem je určen pro rodinu s nezaopatřenými dětmi (spadající do cílové skupiny IQ Roma servis, o.s.), která se nachází v tíživé sociální situaci a jejíž bytové podmínky jsou nestabilní. Rodina musí splňovat následující podmínky: o o o o o o o o o o o

nepříznivá sociální situace rodiny; dosavadní bydlení je krizové; stabilní příjem (alespoň 1 člena v rodině); minimálně 2 měsíce klientem sociálního programu IQRS; rodina s nezaopatřenými dětmi (i osamělý rodič s dětmi); plnění závazků v dosavadním bydlení (výjimky: splacená jistina dluhu nebo aktivní splácení dluhu po dobu min. 3 měsíce); péče o nezaopatřené děti; max. 6 spolužadatelů/členů rodiny; rodina se zavazuje k řešení dalších problematických oblastí (rodinná problematika, zadluženost, zaměstnanost, sociální systém, školní problematika); rodina souhlasí s podmínkami DSP (úspora financí na nové bydlení, intenzivní hledání nového bydlení); nevyžaduje bydlení zvláštního určení.

Zatím nelze posoudit úspěchy programu z důvodu krátkého trvání programu. Bariéry programu jsou pracovníky organizace shledávány v metodických pokynech sociálního odboru magistrátu, které nedovolují přiznání příspěvku na bydlení či doplatku na bydlení v případě podnájemního vztahu klientů. Magistrát nicméně projevuje podporu (více)tří-stupňového modelu sociálního bydlení, který by mohl pomoci při zajišťování návazného bydlení v integrovaných bytech (městské byty či v pronájmu u soukromých majitelů). Městská část Brno-střed se však obává následného tlaku po ukončení podnájemního vztahu s klienty s cílem poskytnout obecní byt ze svého bytového fondu. Na základě dosavadní spolupráce s městskou částí lze předpokládat možné byrokratické překážky a obtížnost při vyjednání většího počtu bytů pro účel reintegrace (nepružnost rozhodování úřadu, stanovování si vlastních podmínek, které pro organizaci nemusí být akceptovatelné, např. výběr žadatele s trvalým pobytem v dané části, apod.).

48


17.2.2010 16:31:47

Závěr Z příkladů uplatněných v ČR vyplývá, že dosavadní praxe neřeší dostatečně problém sociálního a prostorového vyloučení, neboť neziskovým organizacím se prozatím nedaří získávat byty mimo vyloučené lokality. Příklady také poukázaly na mnohé bariéry, zejména nemožnost pobírání příspěvku na bydlení a doplatku na bydlení v podnájemním vztahu (viz IQ), nadstandardní náklady na údržbu kvůli specifické cílové skupině (vysoká míra devastace, viz Centrom) či nemožnost získat peníze na opravy cizího majetku pro neziskové subjekty (viz Centrom). Při realizaci programů reintegrace se postupně zlepšuje role obcí, které více než dříve pronajímají pro účel tréninkového bydlení své byty neziskovým organizacím, stále však nedostatečně (zejména v Praze); z hlediska úspěšného završení procesu reintegrace je obecně zcela nedostatečný počet bytů, kterými neziskové organizace v ČR pro tento účel disponují; resp. nedostatečná je jejich aktivita v oblasti zajišťování bydlení a bytové správy (jen výjimečně mají vlastní bytový fond, neuplatňuje se model prostřednictví). Z rozhovorů s představiteli různých organizací vyplynulo, že v případě Prahy, Brna, Ostravy a Plzně jsou zkušenosti s přístupem magistrátu vesměs lepší než v případě jednotlivých městských částí; nicméně ostravské městské části jsou v tomto ohledu aktivnější než městské části v Praze. Jednoznačný trend mezi příklady dobré praxe ze zahraničí je větší flexibilita a škála nástrojů (nikdo už nemluví o masové výstavbě uniformních sociálních bytů), větší zapojení soukromého kapitálu i soukromého nájemního bydlení (různými formami „prostřednictví“) a zejména pak větší role neziskových organizací v oblasti bytové správy, resp. užší spolupráce obcí s neziskovým sektorem i s dobrovolníky. Trendem k řešení otázky bezdomovství, který rovněž předpokládá široký rámec spolupráce, je také poskytování služeb tzv. „pod jednou střechou, nikoli však z jedné ruky“. V kontaktním centru s klientem pracuje celá skupina poradců z různých oblastí, což umožní klientovi komplexní poradenství a komplexní pomoc. Pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení je v mnohých zemích v posledních letech prosazován spíše koncept pomoci „housing first“, který zdůrazňuje pozitivní vliv rychlého získání dlouhodobého a jistého nájemního bydlení na ostatní stránky integrace do společnosti. Samostatné bydlení nutí k odpovědnosti a motivuje k získání a udržení práce. Tyto závěry byly potvrzeny výsledky výzkumů, kde se ukázalo, že po obdržení samostatného bydlení se zvyšují šance na reintegraci domácnosti. Hlavní kritika opačného přístupu, modelu vícestupňového bydlení, kdy klient musí prokázat způsobilost pro samostatné bydlení, je spatřována v tom, že se klienti pohybují pouze v prvních stupních modelu a jejich postup se podobá spíše koloběhu úspěchů a propadů na počátku cesty a reintegrace je neúspěšná. Tento „střet“ konceptů a jednoznačnost výsledku jejich srovnání však nejsou v praxi zdaleka tak zřetelné: i modely konceptu „housing first“ obsahují určité prvky vícestupňového bydlení (například půlročního azylového bydlení a následného jednoročního tréninkového bydlení – běžně například v Německu) a jsou země, kde je naopak vícestupňový model pro specifickou cílovou skupinu (Romové s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení) naopak hodnocen jako funkční a existuje obava, že okamžité získání samostatného bydlení by naopak úspěch reintegrace mohlo ohrozit (Slovensko). Kritika modelu vícestupňového (propustného) bydlení se zaměřovala spíše na přílišnou rigiditu při nastavení jednotlivých stupňů (striktně dané období pobytu v jednotlivých stupních, přísná kritéria pro přesun do vyšších stupňů) a nemožnost, pokud by tomu bylo možné v konkrétním individuálním případě, „přeskočit“ nižší stupně reintegrace (striktní trvání na průchod celým systémem pro všechny klienty); to je příklad modelu uplatňovaného ve Švédsku. Dotázané neziskové organizace v ČR se shodují, že pro úspěšnou reintegraci je nutná rychlá cesta k samostatnému bydlení, ovšem v situaci, kdy je velmi obtížné zprostředkovat samostatné bydlení lidem v azylových domech, kteří by dle vyjádření neziskových organizací již byli schopni samostatného bydlení, pak je nereálné poskytovat toto bydlení i lidem, kteří nemají takové kompetence. Například i v německém Freiburgu začínají s pronájmem 30 bytů v rámci tréninkového bydlení, které jsou po roce převedeny na běžné nájemní byty (nejsou-li porušeny podmínky programu); i tento program předpokládá výběr klientů dle jejich kompetencí. V českém prostředí, kde je velmi obtížné pro mnohé cílové skupiny získat i obecní nájemní bydlení (dlouhá čekací lhůta, ztenčující se zásoba obecních bytů z důvodu privatizace), kde existuje ve většinové populace velká míra nedůvěry a předsudků k důvodům, jež vedou k nedostupnosti bydlení a sociálnímu vyloučení (přirozeně z důvodů logiky volebního boje pak zastávaných i volenými zástupci samosprávných obcí), a kde i objektivně velká část domácností nemá kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení (což je dáno dědictvím levného bydlení za minulého režimu, zakořeněným státním paternalismem, dlouhodobým neřešením problémů neplatičství nájemného) se tak, a to nejen z důvodu větší legitimity, nejeví odmítnutí modelu vícestup49


17.2.2010 16:31:47

ňového modelu jako racionální; naopak, tento model by se mohl stát, bude-li dostatečně flexibilní, efektivnější variantou ke konceptu rychlého návratu do dlouhodobého nájemního bydlení. Byť je koncept vícestupňového bydlení v současné době často kritizován, v mnohých zemích jsou stále ukazovány úspěšné koncepce ne tak rigidního modelu propustného bydlení, nebo přechodného bydlení, které může přecházet v bydlení dlouhodobé. Hlavním cílem pomoci by mělo být sice umístit domácnost nebo jednotlivce do dlouhodobého nájemního bytu běžného standardu v co nejkratším čase - což platí zejména pro domácnosti, které mají dostatečnou kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení a jejich problémem je „pouze“ diskriminace na trhu či nedostatečná dostupnost bydlení. V případě prokazatelného deficitu kompetencí (například i tím, že jednou nabídnuté bydlení si domácnost nedokázala udržet) a nahromadění většího množství problémů (trestná činnost, dluhy, závislost) je však jen obtížně představitelné, že by domácnost neprošla více stupni bydlení provázaných individuálně formovanou sociální prací a povinností participace na programu (posun ve stupních by byl podmíněn spoluprací se sociálními pracovníky a řešením problémů). V takovém případě (aplikace více stupňů bydlení) je možné očekávat, že některé domácnosti mohou zpět „propadnout“ i do nižších stupňů bydlení; jakkoliv by takový „propad“ měl být asi poslední alternativou po neúspěchu všech jiných opatření (například až po i nepřistoupení na splátkový kalendář při opětovném vzniku dluhu na nájemném). Zároveň by model měl být dostatečně flexibilní, aby mohl některým domácnostem, které nepotřebují projít všemi stupni reintegrace, nabídnout možnost rychlejšího postupu.

50


17.2.2010 16:31:48

Návrh koncepce sociálního (podporovaného) bydlení v ČR Cíle koncepce 1. Zajištění dlouhodobého nájemního bydlení pro domácnosti, které nemohou za tržních podmínek získat přiměřené, kvalitativně standardní a prostorově nevyloučené dlouhodobé nájemní bydlení (ať už z důvodu finanční nedostupnosti bydlení, nedostatečné kompetence k udržení dlouhodobého nájemního bydlení nebo diskriminace na trhu bydlení). 1A. Prioritou (cílovým stavem) zůstává zabezpečení bydlení z vlastních zdrojů, resp. zdrojů rodiny; výpomoc by neměla vést k závislosti nýbrž motivovat k řešení problému vlastními prostředky; 1B. Koncepce sociálního (podporovaného) bydlení musí být definována v širokém vymezení uvedeném v bodě 1. a nikoliv se zaměřit pouze na jednu či jen několik skupin domácností potřebujících pomoc v této oblasti (v žádném případě by neměla vymezovat cílové domácnosti na etnickém principu); 1C. Výpomoc by neměla být založena na jednom nástroji, ale na kombinaci nástrojů (nabídky i poptávky; státu, obce a neziskových organizací; privátního a veřejného financování), včetně využití moderních nástrojů „prostřednictví“ - neexistuje jeden optimální nástroj ani jedna optimální kombinace nástrojů; 1D. Koncepce by měla reflektovat, v obecnější rovině, rozdělení cílových domácností do dvou základních kategorií: 1. domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení; 2. domácnosti, pro něž je trhem nabízené bydlení bez veřejné pomoci finančně nedostupné a které jsou na trhu bydlení z tohoto i jiných důvodů diskriminovány, avšak mají dostatečnou kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení; 1E. Výpomoc by neměla vést ke „znásilnění“ specifických preferencí v oblasti bydlení cílové populace, jak co do umístění bydlení, tak co do právního důvodu bydlení, dispozice bytu, úprav společných částí domu, vnějšího pláště a jiných (i v rámci pomoci má cílová populace nárok na participaci při formování charakteru svého bydlení, zejména pak ve vyšších úrovních výpomoci). 2. Udržení či zajištění sociálního promísení (sociálního mixu), sociální a prostorová integrace cílových domácností. 2A. Výpomoc při zajišťování bydlení cílové populace by neměla vést k vytváření vyloučených lokalit, koncentraci cílových domácností v jedné lokalitě - konečným cílem reintegračního (resocializačního) programu je dlouhodobé nájemní bydlení v prostorově nevyloučených lokalitách; promísení s domácnostmi, které nepotřebují pomoc v rámci koncepce sociálního bydlení; 2B. Sociální integrace je žádoucí stav, nikoliv však dogma – určitá forma segregace je přirozená, neodstranitelná žádnou intervencí demokratického státu (mimo to je i přirozeným důsledkem využití určité formy vícestupňového propustného bydlení); 2C. Výpomoc by neměla v obci vytvářet napětí, pocit nespravedlnosti, bariéry – naopak by měla přispívat k uklidnění napětí, zvýšení pocitu spravedlnosti a sociální soudržnosti - je nutně podmíněna otevřeností vůči všem potřebným a zároveň aktivní účastí cílové domácnosti na řešení svých problémů; 2D. Výpomoc musí být, v delším časovém horizontu, legitimní před zraky volené obecní samosprávy i voličů (není možné vše svádět na rasové předsudky, diskriminaci). 3. Efektivita (úspěšnost) reintegrace cílových domácností. 3A. Pro úspěch reintegrace je nutné zajistit fungování všech stupňů pomoci v rámci koncepce sociálního bydlení, včetně posledního stupně, tedy snadného přechodu do dlouhodobého nájemního bydlení bez dalších sociálních služeb; 3B. Pro úspěch reintegrace je v českých podmínkách nutné zvýšit roli (a odpovědnosti) neziskových organizací i obcí v oblasti zajišťování bydlení cílové populace a zejména zdůraznit nutnost jejich vzájemné spolupráce v této oblasti; 3C. Pro vyšší efektivitu bude nutné zavést nové, případně změnit pravidla existujících, podpory ze strany státu v této oblasti; 3D. Pro vyšší efektivitu je zapotřebí individuální řešení ostatních problémů, kterým některé cílové domácnosti čelí, a které nesouvisí bezprostředně s bydlením – zejména pak řešení oddlužení a pomoc při nalezení stabilního zaměstnání; 3E. V některých případech bude nutné využít specifických pravidel chování a institucionál51


17.2.2010 16:31:48

ních (příbuzenských) struktur v rámci cílové populace.

Pomoc domácnostem, pro něž je trhem nabízené bydlení bez veřejné pomoci finančně nedostupné a které jsou na trhu bydlení z tohoto i jiných důvodů diskriminovány, avšak mají dostatečnou kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení Domácnosti, jejichž hlavním problémem je finanční nedostupnost standardního nájemního bydlení na volném trhu, mohou již dnes využít možnosti získat obecní byt s nájemným nižším než tržním na základě podmínek (kritérií) vypsaných jednotlivými obcemi (což ovšem nezřídka představuje dlouhou dobu čekání; nabídku pouze jednoho, často nevyhovujícího, bytu bez možnosti výběru; v některých obcích z důvodu privatizace obecních bytů již ani není „z čeho nabízet“) nebo mohou požádat o příspěvek na bydlení (resp. doplatek na nájemné), mají-li legální nájemní smlouvu a trvalé bydliště v místě pronájmu. Příspěvek na bydlení dnes sice řeší problém finanční dostupnosti bydlení (i když stále existuje několik výše zmíněných deficitů, které by měly být odstraněny), nikoliv však problém diskriminace na trhu bydlení (sociálního vyloučení) – tj. situaci, kdy je možnost zažádat o příspěvek na bydlení prakticky vyloučena, protože domácnost nemůže získat dlouhodobé nájemní bydlení ani od obce, ani od soukromého pronajímatele. Diskriminace „rizikových“ skupin domácností (domácností imigrantů, domácnosti Romů, mladé rodiny s dětmi, vícedětné domácnosti, neúplné rodiny s dětmi) v přístupu k nájemnímu bydlení je „racionální“ a má, minimálně ze strany soukromých pronajímatelů, ale, jak jsme se pokusili ukázat, i ze strany volené reprezentace malých územně správných celků, racionální základ v averzi před vysokým rizikem; proto je jen velmi obtížné očekávat automaticky, bez jakýchkoliv nástrojů, v nejbližším období její změnu. Soukromý nájemní bytový fond, který se v naší zemi v posledních letech významně rozvinul, není v dostatečné míře využit pro dlouhodobé nájemní bydlení pro lidi/domácnosti, kteří si dnes a zřejmě ani v budoucnu nebudou moci dovolit pořídit vlastní bydlení – přitom ve vyspělých zemích jsou tito lidé/domácnosti, vzhledem k očekávané dlouhé době pobytu, soukromými pronajímateli za určitých podmínek naopak vyhledáváni. Pokud jsou u nás byty této skupině domácností vůbec nabídnuty, pak často ve vyloučených lokalitách s nekvalitním bydlením, bez legální nájemní smlouvy nebo s legální smlouvou na příliš krátké období vytvářející velkou míru nejistoty ohledně trvání nájmu i výše nájemného v budoucnu. Přitom pojištění rizik soukromých pronajímatelů souvisejících s legální nabídkou dlouhodobé nájemní smlouvy (stejně jako užší spolupráce soukromých pronajímatelů s neziskovým sektorem formou výše popsaného modelu prostřednictví pro druhou cílovou skupinu), je cestou, jak výrazným způsobem, a za co možná nejnižších veřejných výdajů, zvýšit nabídku dlouhodobého nájemního bydlení pro lidi/domácnosti čelící na trhu bydlení i při přidělování obecních bytů diskriminaci. Pro zajištění dlouhodobého nájemního bydlení pro domácnosti s dostatečnou kompetencí pro udržení nájemního bydlení, pro které je trhem nabízené bydlení finančně nedostupné (ale s příspěvkem na bydlení, resp. doplatkem na bydlení, již finančně dostupné), tak vedle pokračující politiky výstavby sociálních a podporovaných bytů a akcentace této prioritní skupiny při přidělování uvolněných obecních bytů (tedy již existujících nástrojů) navrhujeme uplatnění nového nástroje: cílené garance (v zásadě modelu „částečného prostřednictví“). Cílená garance se zdá nejefektivnějším řešením vzhledem k výše uvedeným zjištěním, podmínkám a omezením. Poskytování garancí nepředpokládá vysoké veřejné výdaje, neomezuje výběr bytů na často nevyhovující obecní byty, nevede ke ghettizaci příjmově slabších v určitém bytovém fondu, je pro-tržním řešením a nahrazuje neexistující legislativní ochranu nájemního bydlení. V rámci tohoto nástroje by obce (či neziskové organizace) poskytovaly garance splácení nájemného a náhrady škody při poškození majetku soukromým pronajímatelům. Nájemní smlouva by v tomto případě byla uzavřena rovnou mezi soukromým pronajímatelem a cílovou domácností, přičemž soukromý pronajímatel i cílová domácnost by uzavřeli separátní dohody o podmínkách poskytnutí garance s obcí (neziskovou organizací). Soukromí pronajímatelé, kteří by se chtěli účastnit garančního programu, by museli souhlasit s následujícími podmínkami: 1. 2. 3. 4.

Byt bude splňovat minimální kvalitativní požadavky sociálního bydlení (viz níže) a nebude umístěn v sociálně vyloučené lokalitě; Výše nájemného by měla být pod úrovní obvyklého tržního nájemného dané kategorie bytu a nesmí převyšovat medián tržního nájemného v dané obci; Hodnocení úrovně a přiměřenosti nájemného, stejně jako fyzickou inspekci kvalitativních standardů, bude provádět komise pracovníků bytového odboru obce (neziskové organizace); Akceptace znění nájemní smlouvy předložené obcí (neziskovou organizací), jež bude uzavřena 52


17.2.2010 16:31:48

mezi pronajímatelem a cílovou domácností, garantující cílové domácnosti: 1) dobu nájmu nejméně na 5 let; 2) změnu výše nájemného v budoucích letech pouze na základě navrženého systému (konstantní nájem, růst dle vývoje CPI vyhlašovaný ČSÚ, růst dle vývoje indexu cen stavebních prací vyhlašovaný ČSÚ); 3) udělení výpovědi ze strany pronajímatele pouze v důvodech taxativně vymezených v zákoně; Akceptace znění garanční smlouvy, jež bude uzavřena mezi pronajímatelem a obcí (neziskovou organizací), stanovící vedle výše uvedených podmínek (znění nájemní smlouvy, kvalitativní standardy bytů, úroveň nájemného) též povinnost udělit na žádost obce (neziskové organizace) výpověď z nájmu cílové domácnosti, jestliže nájemce nebo ti, kdo s ním bydlí, přes písemnou výstrahu hrubě porušují dobré mravy v domě nebo nájemce hrubě porušuje své povinnosti vyplývající z nájmu bytu, zejména tím, že nezaplatil nájemné a úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu ve výši odpovídající trojnásobku měsíčního nájemného a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu (v takovém případě by pronajímatel mohl uplatnit u obce či neziskové organizace svou garanci, ale zároveň by byl povinen dát, jak mu dovoluje zákon, domácnosti výpověď z nájmu, pokud obec či nezisková organizace nerozhodne v konkrétním případě jinak) - při porušení tohoto ustanovení ze strany pronajímatele by obec (nezisková organizace) mohla vypovědět povinnosti vycházející z poskytnutí garance; Umožnit cílové domácnosti nahlásit se v bytě k trvalému bydlení.

5.

6.

Do programu by se mohli zapojit všichni pronajímatelé bytů odpovídajících daným požadavkům na byt a výši nájemného, aby nedošlo k distribuci nedovolené veřejné podpory, pokud by tato garance byla poskytována obcí. Systém by mohl fungovat v režimu Rozhodnutí Evropské komise (2005/842/ES) ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. V případě, že by garance za úhradu nájemného pronajímateli byla definována jako služba obecného zájmu a pokud by se takto „zaručené“ byty definovaly jako sociální bydlení, pak by mohl i veřejný poskytovatel (obec) takovou záruku poskytnout. Zároveň by bylo nutné postupovat podle Sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk ze dne 20. června 2008. Podle tohoto evropského předpisu je přínosem plynoucím z veřejné záruky to, že riziko spojené se zárukou nese veřejný poskytovatel (obec). I když se ukáže, že obec v rámci poskytnuté záruky nic nezaplatí, může se přesto jednat o veřejnou podporu podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy. Tato veřejná podpora je však vzhledem k jiným formám podpory malá a nejedná se tudíž o závažnější právní bariéru při případné kodifikaci ze strany Evropské komise. Cílové domácnosti by tvořily domácnosti spadající do kategorie domácností s dostatečnou kompetencí udržet si dlouhodobě nájemní bydlení, tedy domácnosti Romů, mladé rodiny s dětmi, sezdané páry očekávající narození dítěte, vícedětné domácnosti, neúplné rodiny s dětmi, a domácnosti, které prošly procesem resocializace v tréninkovém bydlení (viz níže), které nemají jinou možnost samostatného bydlení a jejichž příjem je nižší než státem stanovené maximum pro sociální bydlení. Cílová domácnost by musela souhlasit s následujícími podmínkami: 1. Obec (nezisková organizace) má právo zkoumat její příjmové a majetkové poměry při uzavření nájemní smlouvy, které budou k datu zkoumání explicitně uvedeny ve smlouvě o poskytnutí garancí, včetně uvedení sankcí v případě nepravdivé výpovědi (okamžité zrušení smlouvy, sankce a náhrada škody); 2. Výběr bytu z nabídky pouze těch soukromých pronajímatelů, kteří jsou uvedeni v databázi obce či neziskové organizace a kteří se na základě již uzavřených smluv s obcí účastní garančního programu – nemohou si vybírat jakýkoliv byt zcela podle své vůle, ale nabídka pronajímatelů v databázi může být relativně široká; 3. Pronajímatel a cílová domácnost nejsou v žádném příbuzenském vztahu; 4. Pokud nemají členové cílové domácnosti trvalé bydliště v obci, pak by si na základě zařazení do programu museli trvalé bydliště přehlásit do příslušné obce; 5. Akceptace znění nájemní smlouvy navržené obcí (neziskovou organizací) a zvláštní smlouvy o poskytnutí garance. Smlouva o poskytnutí garance bude obsahovat podmínky poskytnutí garance (příjmové a majetkové poměry, bezdlužnost, reference od dřívějších pronajímatelů) a ustanovení o formě úhrady dluhu za nájemné, dojde-li ke dluhu a případné výpovědi z nájmu. Ačkoliv by garance (navrhujeme poskytování garancí na dobu 5 let od začátku nájemního poměru; po uplynutí této lhůty ztrácí smysl, jelikož nájemník dostatečně prokázal svou schopnost hradit nájemné) poskytovaly obce či registrované neziskové organizace, mohly by se proti rizikům vyplývajícím z této garance (riziko neplacení nájemného, riziko škody na majetku pronajímatele a riziko soudních výloh souvisejících s výpovědí) pojistit v rámci nového komerčního pojistného produktu vyvinutého v součinnosti se státem. Obce či registrované neziskové organizace by pak platily pojistné ve výši dle vlastních možností a vlastního rozhodnutí (celkové náklady by byly snadno kalkulovatelné); při 53


17.2.2010 16:31:48

pojistné události by však měla existovat určitá míra spoluúčasti obce či neziskové organizace (aby je motivovala k odpovědnému poskytování garancí).

Pomoc domácnostem s nedostatečnou kompetencí pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení Pro účel zajištění dlouhodobého nájemního bydlení (resp. reintegrace) domácností s nedostatečnou kompetencí pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení navrhujeme, při znalosti specifických podmínek ČR, třístupňový model propustného bydlení, který je ovšem založen na principu individuálního postupu mezi jednotlivými stupni a průchod všemi stupni nemusí být podmínkou k získání samostatného nájemního bydlení. Základním principem navrhovaného systému je intenzivnější spolupráce mezi příslušnými odbory města (místního odboru sociálních služeb a místního bytového odboru) a intenzivní spolupráce řízená motivovanými pracovníky obce (starostou) s místními neziskovými organizacemi zaměřenými na problematiku sociálního vyloučení. Alternativně, není-li možné aktivního a motivovaného přístupu obce dosáhnout (což, předpokládáme, bude ve většině případů), je základním principem systému významné posílení role, aktivit i odpovědnosti neziskových organizací v oblasti poskytování a správy bydlení domácnostem ohroženým sociálním vyloučením a pouze podpůrná pomoc obcí. Ani jeden z principů (řídící aktivní role obce nebo řídící aktivní role neziskových organizací) není a priori horší než druhý; rozhodnutí o využití jednoho z nich tak odvisí od konkrétních poměrů v dané obci. Cílem systému je obecně integrace domácností zpět do společnosti, která předpokládá samostatné nájemní bydlení adekvátní z hlediska kvality, polohy i velikosti. Všeobecně ze zkušeností českých poskytovatelů sociálních služeb (zejména neziskových organizací) vyplývá, že možnosti klientů azylových domů a jiných pobytových zařízeních pro vstup do samostatného bydlení jsou dnes kriticky nízké. Na volném trhu se setkávají s neochotou poskytovat bydlení nízkopříjmovým domácnostem a přímou, avšak z pohledu racionální kalkulace rizik pochopitelnou, diskriminací ze strany soukromých pronajímatelů. Na straně obcí se mnohdy setkávají s neexistencí koncepce sociálního bydlení, neochotou obcí poskytovat bytový fond pro domácnosti v resocializačním (reintegračním) procesu či pro účely „tréninkového bydlení“, i strachem z poskytování bydlení pro domácnosti etnických menšin a imigrantů reprezentujících jiné než většinové formy kultury. Zatímco první stupeň navrhovaného modelu vícestupňového bydlení se v průběhu minulých let stačil, i když možná ještě ne kapacitně zcela dostatečně, vytvořit a stabilizovat, hlavním a zásadním problémem integrace se stal následný přechod do vyšších stupňů, zejména pak přechod do stupně nejvyššího – dlouhodobého nájemního bydlení. Navrhovaný systém vícestupňového bydlení pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení se skládá ze tří základních úrovní. První úroveň tvoří krátkodobé ubytování typu azylový dům, druhou úroveň přechodné bydlení spojené s terénními službami, tzv. tréninkové bydlení. Posledním stupněm pak je dlouhodobé samostatné nájemní bydlení. První stupeň: krátkodobé krizové ubytování Krátkodobé ubytování pro osoby v nepříznivé sociální situaci a osoby bez přístřeší je poskytováno v rámci sociálních služeb; dle zákona o sociálních službách (zákon č. 108/2006 Sb.) se jedná o noclehárny a azylové domy, které jsou zřizovány zpravidla obcí, krajským úřadem nebo neziskovou organizací. Azylové domy14 dle definice poskytují pobytové služby na přechodnou dobu osobám v nepříznivé sociální situaci spojené se ztrátou bydlení. Služba obsahuje poskytnutí stravy nebo pomoc při zajištění stravy, poskytnutí ubytování nebo pomoc při zajištění bydlení, pomoc při prosazování práv a zájmů, výchovné, vzdělávací a aktivizační činnosti. Služba se poskytuje za úplatu, přičemž maximální výše úhrady za bydlení činí 100 Kč denně, jedná-li se o rodinu s nezletilými dětmi 70 Kč denně za dospělou osobu a 40 Kč denně za dítě. Noclehárny15 představují pouze ambulantní služby osobám bez přístřeší, které mají zájem o využití hygienického zařízení a přenocování. Služba obsahuje pomoc při osobní hygieně nebo poskytnutí podmínek pro osobní hygienu, poskytnutí stravy, poskytnutí ubytování, poskytnutí nebo zprostředkování informací. Služba se poskytuje za úplatu stanovenou poskytovatelem. Zajištění tohoto typu bydlení se zdá být v ČR relativně dostačující a problémem je spíše motivace klientů k dalšímu postupu a omezené možnosti tohoto postupu; případný lokální nedostatek tohoto typu ubytování je možné uspokojit z dnes již existujících forem veřejné podpory (viz výše). 14 V ČR působí 193 těchto služeb. Služba byla v roce 2008 poskytována 14 600 klientům a zaměstnávala celkem 1 100 pracovníků. Celkové náklady na tyto služby v roce 2008 činily 19 mil. eur, z toho hradili klienti 2,7 mil. eur. (MPSV 2009) 15 V ČR působí 53 těchto služeb. V tomto druhu služeb bylo v roce 2008 zaměstnáno celkem 230 pracovníků a celkové náklady na tyto služby v roce 2008 činily 3 mil. eur, z toho hradili klienti 0,3 mil. eur. (MPSV 2009)

54


17.2.2010 16:31:48

Cílem systému prostupného bydlení je vytvořit motivaci pro klienty – dát jim možnost usilovat o samostatné bydlení; pro vytvoření takové motivace musí být nutně jednotlivé stupně bydlení zřetelně odlišeny – kvalitou bydlení i rodinného života. Ze zkušeností některých neziskových organizací se ukazuje, že důležitým aspektem ubytování v azylových domech je zřizování separátních ubytoven pro muže, pro ženy a pro matky s dětmi (i za cenu rozdělení rodiny), omezení návštěv na vybrané hodiny a jiná omezení spojená s provozem ubytovacího zařízení. Primárně totiž jde o krátkodobé ubytování a klienti by měli být motivováni hledat si (s pomocí sociálních pracovníků) práci i kvalitnější formu bydlení. I v rámci azylového bydlení je proto možné rozlišit více stupňů: první stupeň by obsahoval jen velmi základní formu přístřeší, ubytovnu určenou jen pro jedno pohlaví (znemožňující bydlení celé rodiny), velmi základní vybavení pokojů; druhý stupeň by zahrnoval možnost bydlení celé rodiny, kvalitnější a prostornější pokoje, kvalitnější vybavení, kvalitnější společné prostory (po rekonstrukci). Obě úrovně azylového bydlení by mohly spolu sousedit (avšak přísně odděleny), aby byla možnost přechodu „do lepšího“ klientům „na očích“. Klienti by rovněž měli být neustále informováni (konfrontováni) o možnosti získání tréninkového a v poslední řadě též stálého nájemního bydlení (i povinnou účastí na setkání s těmi, kteří v procesu reintegrace již uspěli). Druhý stupeň: Bydlení s terénními sociálními službami (tzv. tréninkové bydlení) Bydlení s terénními sociálními službami16 by mělo být zaměřené na klienty azylových domů po dosažení kompetence (viz níže), lidi, kteří bydlí v nekvalitních komerčních ubytovnách a lidi, kteří ztratili bydlení z jiných důvodů než z nedostatečné kompetence k udržení nájemního bydlení (nebo v nejbližší době bydlení ztratí). Forma terénního bydlení by měla být závislá na klientovi a jeho potřebách. Klient by se mohl, v případě rekonstrukce či změn v bytě před nastěhováním do tréninkového bytu, sám na rekonstrukci či opravách v bytě fyzicky podílet. Návrh zahrnuje tři základní typy bydlení s terénními sociálními službami, které odvisí od uplatněného principu fungování modelu vícestupňového bydlení v dané obci - tj. zda-li je proces reintegrace řízen obcí nebo zda-li je řízen neziskovou organizací. Všechny typy však předpokládají individuální intenzivní práci s klientem před přestěhováním do terénního bytu. Terénní služby by měli vést ke zvýšení odpovědnosti, pochopení povinností nájemníka a nutnosti jejich plnění, zvládání vedení rodinného rozpočtu, v ideálním případě k nalezení placeného zaměstnání. Podmínkou programu pro klienta je aktivní spolupráce s terénními pracovníky, aktivní hledání zaměstnání či absolvování rekvalifikačních kurzů, nulový dluh na nájemném (případně aktivní splácení vzniklého dluhu). Klienti by měli být již schopni samostatně (s pomocí sociálních dávek) hradit nájemné, což by mělo přispívat k větší odpovědnosti, samostatnosti a schopnosti „vyjít“ s omezenými finančními prostředky; měli by mít vyřízené potřebné doklady a v případě dluhů dodržovat splátkový kalendář. Nájemní (podnájemní) smlouva by měla být zpravidla půlroční s možností prodloužení na dobu maximálně dvou let. V případě nutnosti může být nezisková organizace nebo obec pro první fázi tréninkového bydlení zvláštním příjemcem dávek státní sociální podpory spojených s úhradou nákladů na bydlení. Tréninkové bydlení by se z hlediska standardů poskytnutého bydlení nikterak nelišilo od bydlení ve standardním nájemním bytě. Podmínkou pro úspěšnou realizaci programu tréninkového bydlení, resp. obou posledních fází přestupu do trvalého nájemního bydlení, je však vyšší odpovědnost a rozsáhlejší aktivita neziskových organizací v oblasti poskytování bydlení a bytové správy, než je u většiny z nich dnes obvyklé. Tři základní typy tréninkového bydlení jsou následující:

16 Terénní sociální práce je jednou z metod sociální práce zaměřené na pomoc lidem nacházejícím se v nepříznivé sociální situaci nebo lidem žijícím v sociálně vyloučených lokalitách. Terénní sociální práce je poskytována prostřednictvím terénních programů podle § 69 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách. Sociální službou se přitom podle § 3 a) zákona č. 108/ 2006 Sb., o sociálních službách rozumí činnost nebo soubor činností zajišťujících pomoc a podporu osobám za účelem sociálního začlenění nebo prevence sociálního vyloučení. Důležitým znakem terénních programů je jejich poskytování v přirozeném sociálním prostředí, které vymezuje § 3 d) zákona č. 108/2006 sb., o sociálních službách jako rodinu a sociální vazby k osobám blízkým, domácnost osoby a sociální vazby k dalším osobám, se kterými sdílí domácnost, a místa, kde osoby pracují, vzdělávají se a realizují běžné sociální aktivity. Terénní programy jsou dále vymezeny zákonem č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, § 69 jako terénní služby poskytované osobám, které vedou rizikový způsob života nebo jsou tímto způsobem života ohroženy. Služba je určena pro problémové skupiny osob, uživatele návykových nebo omamných psychotropních látek, osoby bez přístřeší, osoby žijící v sociálně vyloučených komunitách a jiné sociálně ohrožené skupiny. Cílem služby je tyto osoby vyhledávat a minimalizovat rizika jejich způsobu života.

55


17.2.2010 16:31:48

1.

Tréninkové bydlení v bytech vlastněných neziskovou organizací. Klient je nájemníkem, pronajímatelem je nezisková organizace.

Pokud se obec nechce (intenzivní spoluprací vlastních odborů) do procesu poskytování terénního bydlení zapojit, ale je ochotna uvažovat o přidělení obecního bytu domácnostem, které prokáží dostatečnou kompetenci pro zajištění dlouhodobého nájemního bydlení, pak existuje možnost, že si nezisková organizace pro účely tréninkového bydlení pořídí vlastní byty. Tato dnes u nás téměř neznámá varianta (ve vyspělých zemích přitom velmi častý způsob) má pro neziskové organizace i úspěch programu reintegrace mnohé výhody. Nezisková organizace může koupit byt horší kvality od obce (za sníženou cenu se závazkem provozování sociálního bydlení) a následně jej rekonstruovat s využitím existujících dotačních programů určených pro všechny vlastníky bytů vypsaných výše. V případě zvýhodněné koupě bytu od obce se jedná o veřejnou podporu, jež by ovšem byla odůvodněna provozováním sociálního bydlení (sociálních služeb) a takto také nejspíše hladce kodifikována Evropskou komisí (o kodifikaci by musela zažádat obec, příjemcem podpory dle pravidla de minimis je v tomto případě nezisková organizace). Postavení neziskové organizace jako vlastníka bytového fondu usnadňuje přihlášení cílové domácnosti v tréninkovém bytě k trvalému bydlení, možnost domácnosti získat příspěvek na bydlení (domácnost má nájemní smlouvu) a, pokud je to nutné, i uplatnění institutu zvláštního příjemce sociálních dávek ve prospěch neziskové organizace-pronajímatele. Velkou výhodou je nezávislost na politice přidělování obecních bytů i možnost zapojit budoucí nájemníky do rekonstrukce/údržby bytů; z ekonomického pohledu pořízení bytu do vlastnictví organizace zvyšuje kapitálovou hodnotu společnosti, její finanční bonitu před finančními institucemi – to zvyšuje míru finanční nezávislosti fungování neziskové organizace. Přirozeně největší nevýhodou je nutnost získání prostředků na koupi a rekonstrukci bytů, případně i nutnost získání úvěru; zejména pak při nákupu prvních bytů. I ve vyspělých zemích však tyto aktivity započaly ponejvíce „ze spodu“ – naléháním na obce a vytvoření fund-raising na tyto účely. Jakkoliv se zdá tento model obtížný, zkušenosti z vyspělých zemí ukazují, že není nereálný. Nevýhodou je též, že přesun do trvalého nájemního bydlení (poslední fáze) je možný jen přestěhováním do jiného nájemního bytu (nabídnutého v poslední fázi jiným pronajímatelem); pokud se ovšem nezisková organizace nehodlá stát klasickým pronajímatelem bytů (právní řád ČR ji v tom nikterak nebrání), nájemníka v bytě ponechá (tentokrát již bez doprovodných sociálních služeb) a pro účely tréninkového bydlení si pořídí jiný byt. 2.

Tréninkové bydlení v bytech vlastněných obcí. Klient je nájemníkem, pronajímatelem je obec.

Opačným extrémem je případ obce, která z vlastní iniciativy a díky intenzivní spolupráci bytového a sociálního odboru hodlá řídit reintegrační program a na základě rozhodnutí komise složené ze zástupců obce a neziskových organizací zajišťujících první stupně programu (azylové bydlení) poskytne byty pro účely tréninkového bydlení z vlastního bytového fondu; nezisková organizace tak zůstává pouze prostředníkem při přestupu do tréninkového bydlení a je případně obcí „najata“ na sociální práce související s tréninkovým bydlením. Po úspěšném skončení období tréninkového bydlení může obec byt cílové domácnosti ponechat i pro účely dlouhodobého nájemního bydlení. Je ovšem smutnou skutečností, že tato varianta ve většině českých obcí neplatí a z různých důvodů uvedených výše se zdá, že ani v budoucnu se na této věci nic nezmění (jakkoliv mnohé neziskové organizace v takovou změnu věří). 3.

Tréninkové bydlení v bytech najímaných neziskovou organizací od jiných pronajímatelů. Klient je podnájemníkem, nájemníkem je nezisková organizace, pronajímatelem je obec nebo soukromý pronajímatel.

Dnes se ochota obcí podílet na řešení problematiky sociálního vyloučení pohybuje někde uprostřed mezi zmíněnými extrémy; i když donedávna tomu tak ještě nebylo. Obec, a někdy dokonce i soukromí pronajímatelé, jsou ochotni poskytnout pro účely tréninkového bydlení své byty, budou-li mít záruku platby nájemného. I v tomto případě je role neziskové organizace v oblasti zajišťování bydlení a bytové správy větší, než bylo donedávna zvykem (nezisková organizace se musí o byt starat, zajistit výběr nájemného, účastnit se jednání týkajících se oprav a rekonstrukcí), nicméně se jedná, ve srovnání s nákupem vlastních bytů, o minimalistický přístup. Nezisková organizace získává byty do nájmu a dále je může podnajímat svým klientům. Volba klientů je záležitostí neziskové organizace a nezisková organizace se na druhé straně zavazuje platit pravidelně nájemné, ať je byt obsazený či nikoliv; mimo to garantuje náhradu škody, pokud ke škodě dojde. Ve spolupráci s majitelem může připravit návrhy modernizace bytu a žádosti o poskytnutí dotací – sama však žadatelem o dotace být nemůže. V zásadě i zde existují dva možné submodely: tréninkový byt se může po krátké době podnájmu stát 56


17.2.2010 16:31:48

klasickým nájemním bytem (nezisková organizace by po dohodě s pronajímatelem po skončení programu tréninkového bydlení převedla svá nájemní práva na podnájemníka) nebo je tréninkový byt neziskové organizaci pronajat dlouhodobě pouze pro účely tréninkového bydlení, takže cílová domácnost se musí po skončení přechodného období přestěhovat do jiného trvalého nájemního bydlení. Už ve fázi tréninkového bydlení je opět použitelný osvědčený model „prostřednictví“, tentokrát úplného prostřednictví. Nezisková organizace si byt pronajme od obce či soukromého pronajímatele, který souhlasí s tím, že tento byt bude nezisková organizace podnajímat pro účely tréninkového bydlení. Motivace pronajímatele pro účast v tomto programu je zajištění pravidelného příjmu a žádné výdaje spojené s poškozením bytu nájemníkem (na základě nájemní smlouvy by tyto škody hradila nezisková organizace). Byt by mohl být využíván pro účel tréninkového bydlení (tedy být v režimu úplného prostřednictví) dlouhou dobu nebo, naopak, jen krátký čas, po jehož uplynutí by mohla být nájemní smlouva převedena na klienta (ten by se nemusel stěhovat a stal by se z podnájemníka nájemníkem). Zároveň s převedením nájemního práva by, pokud by se jednalo o bydlení u soukromého pronajímatele, získal pronajímatel cílenou garanci (viz výše) odpovídající režimu „částečného prostřednictví“. Velkou nevýhodou tohoto modelu je problém při přihlášení trvalého bydliště klienta (klient je podnájemník) a získání nároku na příspěvek na bydlení (stejný důvod); klienti mohou pouze v individuálních případech získat od sociálních odborů výjimku a obdržet doplatek na bydlení, pokud splňují podmínky hmotné nouze. Vzhledem k tomu, že se pravděpodobně jedná o nejživotaschopnější model, měl by stát legislativními změnami umožnit, aby tyto právní bariéry nebyly podstatnější překážkou pro jeho aplikaci. Podobně je tomu i s poskytnutím garance splácení nájemného a úhrady případných škod na majetku v případě cílených garancí – stát by měl napomoci vytvoření komerčních pojistných produktů, kde by rizika z těchto garancí bylo možné pojistit. U všech typů bydlení jde primárně o přechodné bydlení, jejímž výsledkem by mělo být samostatné nájemní bydlení. Po dvou letech bez vážných pochybení by klient měl získat doporučení a na jeho základě trvalý nájemní vztah (zůstat v obývaném nájemním bytě nebo získat jiný nájemní byt), případně by se mu mělo podařit získat jiný byt. Při porušení podmínek programu je s klientem rozvázána spolupráce. Třetí stupeň: dlouhodobé samostatné nájemní bydlení Dlouhodobé samostatné bydlení je podmínkou reintegrace, pilířem celého zde navrhovaného konceptu vícestupňového bydlení pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení. Absolvování tréninkového bydlení by mělo být dostatečnou zárukou pro poskytnutí dlouhodobého samotného nájemního bydlení ze strany obcí, soukromých pronajímatelů a výhledově snad i neziskových organizací (s vlastním bytovém fondem). Mělo by, podobně jako u tréninkových bytů, jít o byty mimo lokality sociálního vyloučení s cílem zajistit odpovídající sociální mix (nepřeje-li si ovšem klient něco jiného; tento princip by neměl být dogmaticky vyžadován); obce pro tento účel mohou využít například i byty, které nebyly zprivatizovány v rámci privatizace bytových jednotek a zůstaly v majetku obce (tímto způsobem by došlo k promísení sociálního nájmu s vlastnickým typem bydlení v jednom bytovém domě). Při zajištění trvalého nájemního bydlení jako poslední fáze reintegrace by neměla být volba bytu omezena pouze na obecní bytový fond (zpravidla přidělení jednoho bytu s očekáváním, že nájemník by měl být i za tuto nabídku vděčný), ale měla by zahrnout, podobně jako u cílených garancí pro domácností s dostatečnou kompetencí pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení, rozhodně též fond soukromých nájemních bytů, který již dnes pravděpodobně tvoří hlavní formu nájemního bydlení v naší zemi. Škála nabízených bytů by tak měla být co možná nejširší, aby domácnost měla pocit výběru a skutečného návratu do plnohodnotného života. V konečné fázi, tedy při přechodu do trvalého nájemního bydlení, se tak zásadním stává aplikace režimu částečného prostřednictví, resp. aplikace cílených garancí. Neziskové organizace (obce) by buď poskytovaly garance splácení nájemného soukromým pronajímatelům (analogicky jako v případě uvedeném výše, tzv. částečné prostřednictví) nebo by si v první fázi byt od soukromých pronajímatelů pronajaly (garance by tak byla implicitní) a teprve po určité době by přepsaly nájemní smlouvu na cílovou domácnost (tzv. plné prostřednictví). Z uvedeného je zřejmé, že navrhovaný koncept sociálního bydlení předpokládá nejen vyšší aktivitu neziskových organizací v oblasti zajišťování bydlení a bytové správy, ale také vznik systému cílených garancí a uplatnění režimů částečného a úplného prostřednictví. Rizika vyplývající z cílených garancí a prostřednictví by měla být pojistitelná prostřednictvím zvláštních produktů vyvinutých komerčními pojišťovnami za asistence státu (vždy však s určitou mírou spoluúčasti pojištěného, tedy obce nebo neziskové organizace). Předpokladem efektivního fungování celého systému sociálního bydlení je rovněž založení kontaktního centra, kam by se mohli obracet jak lidé, kteří již ztratili bydlení, tak lidé, kterým ztráta bydlení 57


17.2.2010 16:31:48

hrozí. Úkolem kontaktního centra by bylo zjistit důvody ztráty bydlení (ohrožení ztráty bydlení), pomoci při jejich řešení (oddlužení, léčba) a případně, pokud by ke ztrátě bydlení již došlo, vytvořit individuální plán reintegračního programu v rámci modelu vícestupňového bydlení a zařazení domácnosti do programu reintegrace. Úkolem kontaktního centra by však byla také prevence - co nejrychlejší kontaktování osob, kterým hrozí ztráta bydlení (i na základě informací od pronajímatelů), a to ještě před samotnou výpovědí. Kontaktní centrum by mělo být provozováno neziskovými organizacemi (či sociální pracovníky obce) v prostorách poskytnutých obcí a ve spolupráci s úřady práce, sociálními úřady, bytovým odborem obce, psychology, ekonomy; mělo by klientům poskytovat široké spektrum služeb. V kontaktním centru by měly být identifikovány příslušné problémy a ve spolupráci s příslušnými organizacemi a úřady dále řešeny. Informace o existenci kontaktního centra prevence bezdomovství a sociálního vyloučení by měli být běžně dostupné veřejnosti a zejména pak potenciálním klientům.

Doporučované změny legislativy a změny v nastavení současných programů veřejné podpory 1. 1. Státní podpora určená na výstavbu podporovaných bytů (vstupních a pečovatelských bytů) by měla být poskytována nejen obcím, ale všem žadatelům, tedy i neziskovým organizacím (podobně, jako tomu je u programu podpory sociálního bydlení); omezení na jednoho příjemce může být dokonce v rozporu s předpisy o poskytování veřejné podpory EU; 2. Výše grantové podpory státu z programů výstavby podporovaného a sociálního bydlení je relativně nízká (na vstupní byt max. 550 000 Kč, na sociální byt max. 500 000 Kč); většinu nákladů výstavby bytu (předpokládejme byt 50 m2, pozemek poskytnutý obcí zdarma a náklady výstavby 25 000 Kč/m2 s úhrnnými náklady výstavby příslušeného bytu ve výši 1 250 000 Kč) tak platí žadatel, přičemž maximální limit měsíčního nájemného u podporovaného vstupního bytu (pro byt 50 m2 ve výši 2635 Kč) nepostačí zdaleka ani na anuitní splátku úvěru na krytí nákladů výstavby bytu nekrytých státní dotací (700 000 Kč, doba splatnosti 20 let, úroková sazba 6 % - měsíční splátka 5015 Kč bez poplatků), natož na krytí ostatních nákladů spojených s bytovou správou. Je evidentní, že tyto byty, určené pro lidi kriticky ohrožené finanční nedostupností bydlení a sociálním ohrožením, není možné postavit jen při kombinaci státní dotace a úvěru; program od investora předpokládá nejen vklad pozemku zdarma, ale také nemalou a nevratnou kapitálovou injekci – to je však možné pouze v případě větších obcí a počet nově postavených vstupních podporovaných bytů je také kriticky nízký. Jakkoliv by se rozhodně do naší země neměla vrátit doba masové výstavby veřejných nájemních bytů a jakkoliv je jedním z cílů navrhovaného konceptu sociálního bydlení spíše posílit než oslabit pro-tržní řešení problému sociálního vyloučení (stejně jako využít více a efektivněji prostředků z fund raising neziskových organizací), rozsah nové výstavby sociálních a vstupních bytů podporovaných z těchto programů se zdá být skutečně příliš nízký. Program by, vzhledem k cílové populaci, pro kterou je určen, měl být nastaven tak, aby za předpokladu vkladu pozemku zdarma bylo možné zbylé náklady výstavby uhradit z kombinace státního grantu a úvěru běžného úročení s běžnou dobou splatnosti. Jelikož se tyto podmínky neustále mění (mění se náklady výstavby, úročení úvěrů, nabídka úvěrů), jeví se pak jako vhodnější model konkurenčních nabídek a veřejné soutěže: stát by na daný program v každém roce vyčlenil určitou část prostředků, ale nestanovil maximální výši grantu na jeden postavený byt, přičemž ponechal na soutěži mezi potenciálními investory (obcemi, neziskovými organizacemi i čistě komerčními subjekty), kdo nabídne nejnižší (a pro stát nejefektivnější) požadavek na státní příspěvek. Kritérium velikosti požadovaného státního příspěvku by přitom bylo hlavním kritériem při rozhodnutí o výběru konkrétních nabídek (tento způsob je běžný například ve Velké Británii); 3. V oblasti nové bytové výstavby existuje, i když dnes spíše teoretická, možnost, jak zvýšit počet nově postavených sociálních bytů ze strany komerčních subjektů – v USA, Velké Británii, Kanadě a jistě i dalších vyspělých zemích existuje buď povinnost nebo motivace pro developery komerčně prodávaných (pronajímaných) bytů postavit určitý podíl bytů pro obce (neziskové subjekty) pro účel sociálního bydlení; je-li toto rozhodnutí fakultativní, pak existují motivační mechanismy (například povolení výstavby většího počtu bytů než předpokládá územní plán, odpuštění lokálních daní), které dostatečně developery k takové nabídce motivují, je-li tato podmínka dána jako povinnost, pak se z ní zpravidla může developer „vyplatit“ – obci či neziskové organizace poskytne peníze na výstavbu bytů jinde. Tento na první pohled silně limitující nástroj je paradoxně často využíván v anglosaských zemích dávaných často za příklad minimálních státních zásahů a je hodnocen jako efektivní – tímto způsobem totiž dochází rovněž k promísení sociálních nájmů s vlastnickým bydlením. V ČR by tento způsob výstavby, vzhledem k obecně nižší úrovni bytové výstavby, mohl být dán jen jako fakultativní, přičemž motivačními faktory by, analogicky, mohla být relaxace požadavků územního plánu (v rámci územního rozhodnutí), poskytnutí obecního pozemku (tam by tato povinnost měla být 58


17.2.2010 16:31:49

vždy) a případně tuto problematiku řešit na úrovni státu v rámci úpravy sazby DPH na novou bytovou výstavbu. Tento nástroj však považujeme spíše za dlouhodobý záměr než aktuální možnost; 4. 4. Výše uvedené návrhy počítají, vzhledem k postojům mnohých obcí, s posílením role neziskových organizací v oblasti poskytování bydlení a bytové správy domácnostem, pro které je bydlení na volném trhu finančně nedostupné – konkrétně počítají s vlastnictvím bytů (tréninkových bytů, ale i bytů na dlouhodobý pronájem) a nájmem bytů (pro účely úplného prostřednictví při přestupu do nejvyššího stupně reintegračního programu, nebo pro účely tréninkového bydlení). Proces posílení role neziskových organizací v této oblasti by měl být usnadněn, mimo možnost žádat o dotace z programu podporovaného bydlení, utvořením pojistného mechanismu pro poskytování cílených garancí a prostřednictví (viz dále); vedle toho by však dodatečně mohl být rovněž usnadněn novými grantovými schématy MPSV na sociální služby týkající se bytové správy a prostřednictví pro sociálně znevýhodněné domácnosti, a konečně též převodem stávajících starších obecních bytů do vlastnictví neziskových organizací za výhodných podmínek. Převod bytů do majetku neziskových organizací by posílil kapitálovou pozici neziskových organizací a podmínkami převodu upravených v převodních smlouvách by „zbavil“ obce části povinností při zajištění bydlení občanům v sociální nouzi. Převod bytů do vlastnictví neziskových organizací za výhodných podmínek je veřejnou podporou, kterou by obec musela nechat kodifikovat u Evropské komise – vzhledem k tomu, že převod by byl podmíněn poskytováním sociálních služeb a bydlení pro sociálně slabé domácnosti a příjemcem podpory by byl neziskový subjekt, byla by kodifikace pravděpodobně úspěšná. Mimo to, pravidla de minimis při poskytování veřejné podpory se v tomto případě vztahují na neziskovou organizaci, nikoliv na obec. Obce by na neziskové organizace mohly rovněž převést reziduální byty z privatizace obecního bytového fondu, tj. byty, o jejichž koupi nájemník neměl zájem, které zůstaly i po privatizaci v majetku obce a o které se nyní musí starat (tj. účastnit se všech schůzí sdružení vlastníků jednotek v jednotlivých domech). Výhodou je, že tyto byty jsou roztroušeny po celé obci a sociální nájem by se opět promísil s vlastnickým bydlením v rámci jednoho bytového domu (sociální inkluze); výhodou je také, že se obec zbaví povinnosti složité administrace a managementu roztříštěného bytového fondu, která by převodem přešla na neziskovou organizaci. Nevýhodou je, že nezisková organizace by přirozeně od obce převzala byt i s nájemníkem a do doby ukončení nájemního poměru by musela respektovat ochranu jeho nájemního práva danou zákonem; určitý čas, i několik let, by tak byl nepoužitelný pro účely sociálního bydlení; 5. Výše uvedené návrhy nejsou podmíněny, ale výhledově počítají, i s určitými změnami v nastavení příspěvku na bydlení v ČR: •

•

•

•

Odstupňování normativní míry zatížení (koeficientu, který se násobí rozhodný příjem rodiny) podle věku žadatele a počtu nezaopatřených členů domácnosti (pro jednotlivce do 25 let by byla výše koeficientu vyšší – např. 40 – 50 %, jelikož by příspěvek předpokládal spolubydlení; pro rodiny s dětmi by byla výše koeficientu nižší – např. 28 %, 25 % a 20 % podle počtu nezaopatřených dětí). Tato změna by vedla k efektivnějšímu zacílení příspěvku na vícedětné domácnosti, tedy domácnosti více ohrožené nedostupností bydlení a sociálním vyloučením; Příspěvek na bydlení by nemusel být vůbec poskytován vlastníkům bytů/domů, protože domácnosti vlastníků mají vzhledem ke svému majetku jiné postavení než domácnosti nájemníků (příspěvek je v mnoha vyspělých zemích poskytován pouze domácnostem žijícím v nájmu; navíc i u nás domácnosti vlastníků mají po splacení hypotečního úvěru výrazně nižší výdaje na bydlení než nájemníci); tato změna by nejen posílila efektivitu příspěvku, ale mohla by přinést výraznější veřejné úspory a opět posílit zacílení příspěvku na pomoc domácnostem skutečně ohroženým finanční nedostupností bydlení; Příspěvek na bydlení by měly mít možnost čerpat i domácnosti užívající byt na základě platné podnájemní smlouvy, což nejen rozšíří okruh příjemců mezi domácnostmi nejvíce ohroženými finanční nedostupností bydlení, ale také umožní aplikaci konceptu úplného prostřednictví; Jak v případě příspěvku na bydlení, tak doplatku na bydlení, by měly být jasně stanoveny kvalitativní parametry (sociálního) bytu, na který je žadateli příspěvek na bydlení nebo doplatek na bydlení možné poskytnout. Cílem tohoto opatření je zabránit poskytování doplatků na bydlení, které je kvalitativně substandardní, ale přitom za relativně vysoké nájemné (soukromé ubytovny); taková situace vede k plýtvání veřejných zdrojů určených na pomoc lidem v sociální nouzi. Nebezpečím však je, že tato forma ubytování přestane být poskytována, přičemž domácnosti budou jen velmi obtížně hledat bydlení na volném trhu (resp. nebylo by možné uspokojit velké množství zájemců o garanční programy). Navrhovaná úprava by tudíž měla být zavedena až ve chvíli, kdy by byl naplno realizován koncept cílených garancí; 59


17.2.2010 16:31:49

6. Navrhovaný koncept sociálního bydlení tak zahrnuje mezi sociální byty: 1. část obecních nájemních bytů (včetně nových sociálních a podporovaných bytů), byty neziskových organizací (sociální a podporované byty) a garantované nájemní byty (byty s poskytnutou cílenou garancí bez ohledu na kategorii pronajímatele, včetně soukromých pronajímatelů) pro domácnosti s dostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení; 2. bytový fond v rámci třístupňového modelu sociálního bydlení, tedy tréninkové byty a dlouhodobé nájemní byty, pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení. Tréninkové byty by byly ve vlastnictví obcí nebo neziskových organizací a dlouhodobé nájemní byty by měly charakter garantovaných nájemních bytů nebo bytů s implicitní garancí vycházející z režimu úplného prostřednictví (tedy opět bez ohledu na kategorii pronajímatele). Model prostřednictví by byl aplikován, dle potřeby, v úplné i částečné formě. Všechny byty vymezené jako sociální by musely splňovat minimální technické standardy stanovené zákonem o sociálním bydlení (viz dále); 7. Vzhledem k využití cílených garancí by stát měl v první řadě pomoci při tvorbě mechanismu pojištění rizik z poskytovaných garancí (riziko nesplácení nájemného a riziko škody na pronajatém majetku a soudních výdajů spojených s vystěhováním nájemníka). Cílené garance (klasické i v rámci aplikace režimu prostřednictví) by poskytovaly pouze obce nebo neziskové organizace (samotní soukromí pronajímatele nikoliv), aby bylo dostatečně zajištěno zacílení celého systému na skutečně potřebné domácnosti. Obce a neziskové organizace by pak měly možnost se proti rizikům vyplývajícím z garancí pojistit, tedy pravidelně platit dopředu snadno kalkulovatelnou částku za pojištění pojišťovně. V případě pojistné události by však pojištění případnou ztrátu vždy krylo pouze zčásti (existovala by spoluúčast poskytovatele garance), což by motivovalo obce i neziskové or8. ganizace ke skutečně odpovědnému výběru nájemníka do dlouhodobého nájemního vztahu; 8. Stát by také měl, ve druhé řadě, jasně definovat minimální kvalitativní požadavky sociálního bytu – jen na byt splňující tato kritéria by bylo možné poskytnout cílenou garanci, jen takový byt by mohl být použit pro účely tréninkového bydlení či při uplatnění režimu prostřednictví v dlouhodobém nájemním bydlení (výhledově též by jen na takový byt bylo možné požadovat doplatek na nájemné). Standardy kvality bytů mohou být definovány obecně, tj. sociální byt by měl být ve shodě s tolerovanými standardy, bez vážných závad, energeticky efektivní, s moderním vybavením a službami, měl by být zdraví nezávadný a bezpečný; avšak s přesnými minimálními technickými parametry a standardy velikosti bytu vzhledem k velikosti domácnosti (podlahová plocha, počet pokojů). Standardy by byly definovány jako minimální. Součástí definice standardů sociálního bydlení by mělo být i explicitní uvedení cílových domácností, pro které je sociální bydlení určeno, a to i formou maximálního příjmu dané domácnosti v relativní formě (například příjem nižší než medián příjmu domácnosti dané velikosti v regionu). Tato definice sociálního bydlení by měla mít formu zákona.

Finanční krytí nákladů změn Z výše uvedeného je zřejmé, že aplikací navrhovaného konceptu sociálního bydlení dojde ke zvýšení finančních nákladů neziskových organizací, jež by měly být z větší části pokryty formou veřejných dotací – tyto nároky na veřejné rozpočty jsou však zanedbatelné ve srovnání s tím, pokud by stát měl namísto toho financovat výstavbu nových sociálních bytů pro cílové domácnosti. Zvýšené finanční náklady jsou patrné zejména: •

•

•

v případě financování provozu klientských center pro lidi ohrožené ztrátou bydlení - osobní náklady by mohly být hrazeny dle zákona o sociálních službách z kapitoly MPSV, nájem a provozní náklady pak z rozpočtu obcí, magistrátu (centra by byla pouze ve velkých městech), resp. z prostředků IOP (Oblast intervence 3.1 Služby v oblasti sociální integrace Aktivita b) získaných obcí nebo neziskovou organizací; v případě financování dodatečných kompetencí neziskových organizací při zajišťování tréninkového bydlení (bytová správa, opravy bytového fondu, případně i náklady na nákup bytů) – osobní náklady by mohly být hrazeny opět dle zákona o sociálních službách kapitoly MPSV, ostatní náklady pak z dotací krajů a vlastního fund raising neziskových organizací; v případě poskytování cílených garancí (obecních či neziskových organizací) a aplikace modelu prostřednictví – vytvoření systému pojištění proti rizikům vyplývajících z poskytování garancí a částečného prostřednictví, a případně zajištění finanční podpory pro spuštění takového systému pojištění, by mělo být v gesci Ministerstva pro místní rozvoj a náklady (druhotná garance státu) hrazeny ze státního rozpočtu. Samotné pojištění rizik by mělo být hrazeno z vlastních zdrojů obcí a neziskových organizací (zdrojem by, vedle fund raising u neziskových organizací, mohla být i provize pronajímatele za zprostředkování nájmu); v zá60


17.2.2010 16:31:49

vislosti na jeho výši a objemu potřebných prostředků by mohla být zvážena možnost alespoň částečného financování z programů MPSV nebo MMR. Celý systém by měl procházet pravidelnou kontrolou účinnosti a efektivity, například ze strany Agentury pro sociální začleňování Úřadu vlády; ta by také měla organizovat semináře prezentující nejlepší příklady a naopak umožnit diskusi k důvodům, proč některé elementy konceptu nefungují podle očekávání. Konkrétní nastavení parametrů systému je však přirozeně předmětem následné diskuse.

61


17.2.2010 16:31:49

Literatura Atkinson, R. 2000. „Combating Social Exclusion in Europe: The New Urban Policy Challenge.“ Urban Studies 37 (5-6): 1037-1055. BAG Wohnungslosenhilfe e.V. Wohnungspolitik gegen Wohnungslosigkeit und soziale Ausgrenzung am Wohnungsmarkt. Wohnungspolitisches Programm der BAG Wohnungslosenhilfe e.V. . [cit. 8. 12. 2009]. Dostupné z: http://www.bag-wohnungslosenhilfe.de/index2.html Benjaminsen, L., E. Dyb. 2008. „The Effectiveness of Homeless Politicies – Variations among the Scandinavian Countries.“ European Journal of Homelessness 2 (prosinec): 45 – 67. Boelhouwer, P.J., van der Heijden, H.M.H. 1992. Housing Systems in Europe. Delft: Delft University Press. Busch-Geertsema, V. , G. Schuler-Wallner. 2005. „Wohnung normal - alles normal?“ pp. 80 -100 in Specht-Kittler, Thomas (Hrsg.) Modernisierung des Sozialstaats - Modernisierung der sozialen Ausgrenzung? Reihe Materialien zur Wohnungslosenhilfe. BAG Wohnungslosenhilfe e.V.: Bielefeld. Busch-Geertsema, V. 2001. Wohnungslosenpolitik in Andersen EU-Ländern. Bundesministerium für innovative Sozialforschung und Sozialplanung e.V.: Bonn. Busch-Geertsema, V. 2005. „Does rehousing lead to reintegration? Follow-up studies of re-housed homeless people.“ Innovation 18(2): 205-226. Busch-Geertsema, V., S. Fitzpatrick. „Effective Homelessness Prevention ? Explaining Reductions in Homelessness in Germany and England.“ European Journal of Homelessness 2 (prosinec): 69 – 92. COOP Consortium. 2005. How to help people excluded from decent housing. Experiencies from nine European cities. SRZ Stadt+Regionalforschung GmbH : Wien. Coutard, O., G. Dupuy, S. Fol. 2002. „La pauvreté périurbaine: dépendance locale ou dépendance automobile?“ Espaces et Sociétés 2002 (108–109): 155–176. Crane, J. 1991. “The epidemic theory of ghettos and neighborhood effects on dropping out and teenage childbearing” American Journal of sociology 91 ( 3 ): 1226-1259. De Decker, P. 2002. „On the Genesis of Social Rental Agencie in Belgium.“ Urban studies 39 (2): 297 – 326. Donner, Ch. 2000. Housing Policies in the European Union. Vienna. FEANTSA. 2008. The role of housing in pathways into and out of homelessness. European report 2008. [cit. 8. 12. 2009]. Dostupné z: Fitzpatrick, S., Stephens, M. 2007. An International Review of Homelessness and Social Housing Policy. Department for Communities and local Government: London. Giorgi, L. 2003. The Housing Dimension of Welfare Reform. Eurohome-impact. Final report. [cit. 8. 12. 2009]. Dostupné z: http://www.iccr-international.org/impact/docs/final-report.pdf Hradecký, I., V. Hradecká. 1996. Bezdomovství – Extrémní vyloučení. Naděje: Praha. http://www.feantsa.org/files/Housing_Annual_Theme/European_Report/08_European_Report_FEANTSA_Housing_final_EN.pdf . Kemp, P. (ed.) 2007. Housing allowances in comparative perspective. Bristol: Policy Press. Lux, M. (ed.). 2002. Bydlení – věc veřejná. Praha: SLON. Lux, M. a Burdová, P. 2000. Výdaje na bydlení, sociální bydlení a napětí na trhu s bydlením. Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 2/2000. Praha: Národohospodářský ústav Josefa Hlávky. Lux, M., P. Sunega, T. Kostelecký, D. Čermák, P. Košinár 2004. Standardy bydlení 2003/2004: Bytová politika v ČR: efektivněji a cíleněji. Praha: Sociologický ústav AV ČR. Lux, M., Sunega P. 2007. Nástroje zvyšující dostupnost bydlení. Teoretické a empirické zhodnocení vybraných nástrojů bytové politiky. Studie pro Ministerstvo pro místní rozvoj. Praha: MMR. Madanipour, A. 2005. „Social exclusion and space.“ Pp. 75–89 in A. Madanipour, G. Cars, J. Alen (eds.). Social Exclusion in European Cities. Processes, Experiences and Responses. London: Routledge. Murray, M. 1997. „Low-income renter housing: another view of the tough choice.“ Journal of Housing Research 8 (1): 27 - 51. Pawson, H., G. Netto, C. Jones. 2006. Homelessness Prevention: A Guide to Good Practice. Department for Communities and local Government: London. Priemus, H. 1997. „Growth and Stagnation in Social Housing,“ Housing Studies 12: 549-561. Sahlin, I. 2005. „Staircase of Transition.“ Innovation 18 (2): 115 – 135. Selod, H. 2003. „La mixité sociale et économique.“ Dossier de veille : mixité sociale. [online] Yvelines: CDU Yvelines. [cit. 8. 12. 2008]. Dostupné z: http://www2.urbanisme.equipement.gouv.fr/cdu/accueil/bibliographies/mixitesociale/mixitesociale.htm. Somerville, P. 1998. „Explanations of Social Exclusion: Where Does Housing Fit in?“ Housing Studies 13 (6): 761-780. Šmídová, O. 1996. Vlastnictví a kvazivlastnictví bytu za socialismu a jejich postsocialistická mutace, pp. 115-136 in Původní a noví vlastníci. Cahiers du CEFRES 11. Praha: CEFRES. Till, M. 2005. „Assessing the Housing Dimension of Social Inclusion in Six European Countries.“ Inno62


17.2.2010 16:31:49

vation 18 (2): 153 – 181. Tsemberis, S. 1999. From streets to homes: An innovative approach to supported housing for homeless individuals with psychiatric disabilities. Journal of Community Psychology 27 (2): 225-241. Tsemberis, S. 2004. Housing First, Consumer Choice and Harm Reduction for Homeless Individuals with a Dual Diagnosis. American Journal of Public Health 94 (4): 651-656. Vignal, C. 2006. „Concilier mobilité résidentielle et mobilité professionnelle: cadrage statistique et pistes de réflexion”. La Documentation Française, Horizons Stratégiques 06 (2): 37-47.

63


17.2.2010 16:31:49

Podpora dostupnosti bydlení pro lidi akutně ohrožené sociálním vyloučením – mezinárodní perspektiva a návrhy opatření v ČR Martin Lux, Martina Mikeszová, Petr Sunega Anne Morisseau, Daniel Hůle, Daniela Grabmüllerová Studie nebyla recenzována a text neprošel jazykovou korekturou. Sazba, grafická úprava: Jaroslav Kašpar Tisk a vazba: Carter\reproplus s.r.o. Vydal: Sociologický ústav AV ČR, v.v.i. Jilská 1, 110 00 Praha 1 Vydání první. Praha 2010 Počet výtisků: 100 Distribuce: Tiskové a ediční oddělení Sociologický ústav AV ČR, v.v.i. Jilská 1, 110 00 Praha 1 email: [email protected] 64


17.2.2010 16:31:49

nastroje vylouceni obalka.indd 4-5

17.2.2010 16:31:08

Podpora dostupnosti bydlení pro lidi akutně ohrožené sociálním vyloučením mezinárodní perspektiva a návrhy opatření v ČR

Recommend Documents