Suverenita v procesu integrace (Retrospektiva a perspektiva)

Suverenita v procesu integrace (Retrospektiva a perspektiva) Václav Pavlícek

1. Podle cI. 1 Ústavy je Ceská republika charakterizována jako svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát. Zajištení svrchovanosti je jedním z cílu ústavního zákona o bezpecnosti Ceské republiky c. 110/1998 Sb. V souvislosti s prípravou clenství Ceské republiky v Evropské unii nekterí politikové a publicisté zpochybnovali, zda výraz "svrchovaný" je slucitelný s tímto clenstvím. Navrhovali i jeho vypušteni z ústavního textu pri nezbytné novelizaci Ústavy. Pojem svrchovanosti (suverenity) se ukázal být i v minulosti nejasný a do jisté míry jím zustal co do jeho vzniku, vývoje, soucasnosti i budoucnosti. Nepochybne ale patrí k základním teoretickým kategoriím mezinárodního a ústavního práva i státovedy. Vyžaduje však objasnení z hlediska historického i soucasné komparatistiky se zretelem k ruzným státum a ústavním systémum. Jeho obsah se stále vyvíjí. Podstatnými nejsou používané výrazy, ale pojmy, které jsou temito výrazy oznacovány. Výrazy zustávají nezmeneny, nebo jednou již opušteny se vrací, obsah pojmu se mení. Proto je treba vymezit znaky daného jevu v jednotlivých obdobích. Podobne to platí i pro integracní procesy v Evrope, jež byly prosazovány ruznými zpusoby k ruzným cílum i v ruzných sférách v evropské historii. 1 Nekdy byly založeny na spolupráci, jindy na podmanení. Ostatne ani výraz Evropská unie není v mezinárodním právu nicím novým. Byla tak oznacena již ,regionální dohoda podle cI. 21 Paktu

I

Správne to pripomínají i autori ucebnice Tichý, Arnold a kol.: Evropské právo, C.H. Beck 1999. Jejich výcet príkladu však neodlišuje mezí spoluprací a podmanením.

9

Suverenita - retrospektiva a perspektiva

Suverenita a evropsl«Í integrace

I

I

I i

ilII :1

II 'I

li

Spolecnosti národu vzniklá z iniciativy francouzského predstavitele A. Brianda v roce 1929. Tehdy se tato dohoda mela omezovat na zkoumání hospodárských otázek. Tradicne se klade také otázka, zda svrchovanost je znakem toliko státu nebo též, ci jen, subjektu státu. Svrchovanost státu, svrchovanost lidu, národa, svrchovanost zákona jsou výrazy s nímiž se setkáváme v rade platných ústavních zákonu. Podle cI. 1 ústavy Finska je stát suverénní republikou. CI. 2 dále stanoví, že suverénní moc ve Finsku náleží lidu. Irsko je podle cI. 5 ústavy suverénní, nezávislý a demokratický stát. V cI. 1 této ústavy irský národ potvrdil své nezcizitelné, nedotknutelné a svrchované právo zvolit si vlastní formu vlády. Podle cI. 1 ústavy je Itálie demokratická republika založená na práci a svrchovanost v ní náleží lidu. Podle cI. 1 své ústavy je Portugalsko svrchovanou republikou, založenou na zásadách lidské dustojnosti a na vuli lidu, a jejím cílem je zrízení svobodné, spravedlivé a solidární spolecnosti. V ci. 3 se stanoví, že jediná nedílná svrchovanost náleži lidu. Ve Francii je oddíl I.ústavy oznacen "Svrchovanost" a stanoví se v nem, že národní svrchovanost náleží lidu. Již v cI. III. Prohlášení cloveka a obcana z roku 1789, jež je soucástí platné francouzské ústavy, se proklamuje, že každá suverenita vychází ve svém principu z národa. Rozpad Sovetského svazu, Jugoslávie i Ceskoslovenska, práve tak jako prosazení svrchovanosti SRN a jejích ústavních predpisu nad NDR (na rozdíl od puvodního zámeru vyjádreného v základním zakonu), jsou rovnež pro pochopení teorie svrchovanosti významné. Výraz svrchovanost se v tomto procesu casto užíval i zneužíval. I státy, které nejsou cleny Evropské unie ve svých ústavních textech hojne výraz svrchovanost používají. Casto byl obsažen v ceskoslovenských ústavních predpisech. V Deklaraci Slovenské národní rady o svrchovanosti Slovenské republiky ze 17. 7. 1992 se stanoví, že touto deklarací Slovenská národní rada vyhlásila svrchovanost Slovenské republiky jako základ suverénního státu slovenského národa. Podle cI. 1 Ústavy _se_ Slovenská republika prohlásila za Slovenské republiky z lj)-, t92~ svrchovaný, demokrati~ký apráYl1!stát. V té dobe ješte byloSloveÍ1Ško· soucástí federativne usporádaného Ceskoslovenska a deklarování svrchovanosti znamenalo odmítnutí svrch()Y_él!!o.~tLges1<:()$l2..y'~!!§_~~~~!nosti. Ústava SlOvenské republiky to vyjádrila i v cI. 152 ustanovením, že Jen tako:,~ ~~_tay~íz~kony (tedy vcetne federálních ceskoslovenských) 10

z!Istávají v platnosti,kteréneodporují této ústave. Derogacní ustanovení príslušnéhoorganu ·Slovenské republiky o Ústave Slovenské republiky, se stalo interpretacním a aplikacním vodítkem ohledne všech jiných i ceskoslovenských ústavních zákonu. V ci. 156 byl stanoven odklad úcinnosti nekterých ustanovení, v návaznosti na zmenu ústavních pomeru CSFR, podmínený souladem s Ústavou Slovenské republiky. Tím byla deklarovaná plná svrchovanost Slovenské republiky, která nenarazila na odpor, a proto se zcela prosadila a dodatecne byla jen respektována ceskoslovenským ústavním zákonem c. 542/1992 Sb., o zániku CSFR. Svrchovaná moc CSFR nad obema státy tím odpadla a oba státy v ruzné dobe vyjádrily svou plnou svrchovanost. V cI. 4 ústavy Ruska se stanoví, že suverenita Ruské federace se vztahuje na celé její území a její ústava a federální zákony jsou svrchované na celém území Ruské federace. Podle cI. 80 odst. 2 prijímá prezident opatrení k ochrane svrchovanosti Ruské federace. V Prohlášení nezávislosti Spojených státu amerických ze 4. 7. 1776 se v záveru provádí výcet práv, která se považují za atribut státní svrchovanosti. Naproti tomu podle ci. 3 švýcarské ústavy jsou kantony suverénní, pokud není jejich suverenita omezená spolkovou ústavou a vykonávají jako takové všechna práva, která nejsou prenesena na spolkovou moc. Garantem suvereníty kantonu je Spolek. Deklarování svrchovanosti (suverenity) je tedy casto obsaženo v ústavách evropských státu._Pojem suverenity je v nich spoJovan se státem, národem, lidem nebo zákonem. Státy (i subjekty oznacené tímto atributem uvnitr státu) se ovšem nestávají svrchovanými tím, že výraz svrchovanost zaradí do svých ústav. Ani absence tohoto výrazu zpravidla neznamená, že státy svrchovanými nejsou, nebo jimi nechtejí být. V nekterých prípadech absence výrazu svrchovanosti v ústave má své historicky determinované duvody. V základním zákonu SRN byl nedostatek tohoto výrazu ovlivnen okupacním statutem, postavením spojeneckých orgánu v Nemecku a rozdelením Nemecka. 2 2

F. Ermacora v posudku nazvaném Rechtsgutachten uber die sudetendeutschen Fragen, 1991 oduvodnuje novou politickou možnost nemeckých požadavku vuci Ceskoslovensku tím, že "se Nemecko sjednocením stalo plne suverénním státem, nemusí snášet žádné omezení suverenity, kterému bylo podrízeno z mocí tehdejších spojencu." Viz k tomu blíže V. Pavlícek, R. Suchánek: O nekterých otázkách majetkových nároku v cesko-nemeckých vztazích, in Krajanské organizace 11


Suverenita a evropská integrace

závazcích. Jen svrchované státy mohou být plnoprávnými subjekty mezinárodního práva, tedy mít plnou zpusobilost k právum a k právním úkonum v mezinárodních vztazích, jen svrchované státy mohou na základe svého rozhodnutí uzavírat mezinárodní smlouvy, stávat se cleny mezinárodních organizací atd. Pozbude-li stát své suverenity, stává se polosuverénním, závislým nebo prestává být státem vubec. Takové útvary se nazývají kolonie, protektoráty apod. Vnejší svrchovanost se zpravidla ztotožnuje s nezávislostí státu. Vnitrní suverenita státu znamená, že státu náleží výlucná nejvyšší moc na státním území vuci všem osobám i ~ecem (územní výsost). Suverénní stát uplatnuje i suverenitu vuci svým obcanum, at žijí kdekoliv (personální výsost). Stát je v mezinárodních vztazích svrchovaný, jestliže nad ním nevykonává moc jiný stát. Na území suverénního státu jsou vylouceny jakékoliv akty cizí státní moci bez souhlasu daného státu. K územní výsosti se casto pocítá i výlucná dispozice národa s prírodním bohatstvím na území státu (srovnej cI. 1 odst.2 Mezinárodního paktu o hospodárských, sociálních a kulturních právech) a v soucasné dobe i ochrana tohoto území pred znecištováním ze strany subjektu jiného státu. Ve státech poražených ve válce bývají jejich suverénní práva omezena nebo na urcitou dobu suspendována rozhodnutím vítezných státu. Tak tomu bylo i po II. svetové válce nejen u Nemecka, ale i u Japonska a dalšíchjejich spojencu, kdy svrchovaná práva na území techto státu vykonávaly orgány vítezných mocností. Uznání státu jiným státem, tedy uznání vnejší suverenity, zpravidla znamená uznání jeho svrchovanosti nad územím a obcany, tedy i uznání jeho vnitrní suverenity. Príklad Nemecka však ukazuje, že tomu tak nemusí být vždy. Uznáním státu stát nevzniká, uznávající stát však proklamuje respektování suverenity uznávaného státu. Nejsou dve suverenity státu - vnejší a vnitrní. Jde jen o dva aspekty (stránky), jednotné státní suvereníty, jako znaku nezávislých státu v soucasné dobe. Svrchovaností (suverenitou) moci se tedy rozumí, že jde o moc mezi jinými mocemi srovnatelne nejvyšší. Svrchovaná moc státu je nejsilnejší a nejvyšší mocí mezi mocemi, které pusobí na území státu, žádná jiná moc jí není na území státu nadrazena, ale ona sama je nadrazena všem jiným mocem, jako moc nejvyšší, tedy svrchovaná a všechny jiné moci ji musí respektovat. Jen ona disponuje monopolem legálního násilí na území státu vuci každému.

Svrchovanost je zajména pojmem práva ústavního (státního) a práva mezinárodního. Je takto pojmem právním a jen z hlediska právniho (nikoliv politického, sociologického ci jiného) mu bude dále venována predevším pozornost. Svrchovanost (svrchovaná moc) je atributem moci. Moc ale není predevším pojmem právním. S tím souvisí i potíže pri vymezení pojmu svrchovanosti v techto limitech. Vymezení svrchovanosti státní moci predpokládá objasnit a odlišit co patrí do kompetence státu a co nikoliv. Všechny sféry života cloveka nepatrí do kompetence státu, nemají-li být lidé státními otroky. Novodobý stát nemuže napr. rozhodovat o svedomí, víre a náboženství cloveka. Historie boje o suverenitu spojená s revolucemi a reakcemi (restauracemi) zahrnovala i rešení této otázky.

Funkce státu, oblast státní moci se v historii menily a jen to, co patrí státní moci, muže být v dané dobe sférou, kde stát uplatnuje svou suverenitu. Procesy integrace, a tedy prenášení urcitých funkcí na nadstátní orgány zároven znamenají shodu o tom, že jde o kompetence, které státu v dané dobe patrí ci patrily. Proces od koordinace a spolupráce státu v urcitých oblastech k integraci prináší z hlediska ústavního práva a státovedy otázky, zda takový vývoj speje ke konfederaci státu nebo k federaci - k spolku státu nebo k spolkovému státu. Ackoliv je to predmetem živých diskusí zejména v zahranicní literature, nelze prehlédnout, že i v této oblasti se pojmy vytvárej i na základe zkušeností a reálných procesu vyvolaných aktuálními potrebami a nikoliv naopak. Ve vztahu k státní moci se zpravidla v teorii odlišuje svrchovanost ve vnejších vztazích a svrchovanost uvnitr státu. 3 Svrchovaností ve vnejších vztazích se rozumí, že stát není omezen nicím jiným, než suverénními právy jiných státu, jež mohou být obsaženy i v uzavrených mezinárodních

3

sudetských Nemcu v SRN, ÚMV, Praha 1998. V. Outrata dovozuje v souvislosti s odpovednosti Nemecka, Japonska a jejich spojencu za agresi, že Nemecku a Japonsku byl "docasne odnat výkon suverénní moci" a že "právní presvedcení mezinárodního spolecenství priznalo vítezným státum právo provést vlastní mocí v politickém a hospodárském zrízení agresoru takové zmeny, které by dávaly záruky, že se nebude agrese v budoucnosti opakovat." V. Outrata: Mezinárodní právo verejné, Praha, Orbis 1960, s. 127. Z ceských autoru v dobe poválecné vedle citovaného V. Outraty napr. M. Potocný: Mezinárodní právo verejné, Orbis, Praha, 1973.

13

12 -----

-----

--------

-



Ústavní právo upravuje hierarchií mocí podrízené této svrchované moci na území státu. Mezinárodní právo se zabývá vztahy mezi svrchovanými mocemi ruzných státu navzájem. Cílem je zpravidla, aby se vyloucily pri vzájemném styku války a jiné ozbrojené konflikty mezi temito státy. Právní vymezení svrchované moci se nekdy zamenuje za svrchovanost faktickou nebo se uvádejí její souvislosti s Aristotelem požadované autarkii, tedy sobestacnosti jako podmínce existence státu. Stát musí být podle Aristotela utváren tak, aby nepotreboval ke své samostatné existenci jiná spolecenství. Taková idea má své aspekty politické, vojenské i hospodárské a v historii státu se také stále vracela. Právne uznaná svrchovanost ješte neznamená, že tomu tak je i fakticky. Platilo to tak v minulosti a je tomu tak i v soucasnosti.

II. Svrchovanost (suverenita) není trvalým znakem státu, není pojmem, který by stát provázel od doby, kdy státy vznikaly. Nebyla znakem státu ve staroveku, ani na pocátku stredoveku v Evrope. Na jiných principech byla moc definována ve velkých hierarchicky usporádaných ríších východu. Pokud pusobila jediná moc na urcitém území, nevznikla otázka konfliktu mezi ruznými mocemi a nebylo potreba stanovit, která moc je vyšší a nejvyšší, tedy svrchovaná .. Pojem svrchovanosti je svázán s dobou krestanského stredoveku s vytvárením moderních státu. Stát se ztotožnoval s panovníkem. Samostatná, výlucná moc panovníka na území státu však byla popírána. Panovník ji musel prosazovat vuci církvi a primátu moci papeže. Církev prosazovala, aby státní moc byla jejím služebníkem. Dalším konkurentem státu byla moc Svaté ríše rímské a jejího císare, která považovala jednotlivé státy (království), jen za své provincie. Vedle vnejších konkurentu panovnické moci pusobila proti ní i moc lenních pánu a korporací, zejména mest, které chtely uplatnovat svou moc na úkor státu (panovníka) a proti nemu. Tyto konflikty ruzných moci neprobíhaly shodne ve všech státech. Znacne odlišne šel vývoj ve Francii, v Nemecku, nebo v Itálii. Moc císare a papeže byla slabší a slábla vuci panovníkum zejména ve Francii i v Anglii. 14

V boji státu a církve se vystrídaly tri etapy - stát byl církvi poddán, stát byl roven církvi a stát stál nad církví. Tato poslední etapa zvítezila jako výraznÝJcrok k vytvárení moderního státu. Ale ani v této oblasti nejsou vyloucenyrlIzné zmeny a návraty. Až do reformace se uplatnovaly zejména v oblasti nemeckých státu teorie, že všechny krestanské státy podléhají ríši rímské, jejímž vladarem je císar. Ruznými stádii prošel i vztah rímského císare a ceského panovníka. Posuzování historicky samostatného ceského státu jen jako provincie Nemecké ríše znovu se vrátilo do nemecké teorie a politiky vuci ceskoslovenskému a ceskému státu v dobe nedávné a zasahuje i do soucasnosti. Stalo se vždy ideologií sloužící politice rozvrácení a likvidace ceské státnosti. Proti takové zvláštní roli rímského císare v krestanském svete vystupovali zejména panovníci francouzští a anglictí, ale i nezávislé mestské republiky v Itálii, napr. Benátky, které neuznávaly nad sebou jiného pána. Ve stanoviscích techto republik se postupne vyhranovalo moderní pojetí státu, jež nebylo ztotožnováno s panovníkem. Odpor lenníku a vzmáhajících se mest proti ideji státu vedl v nekterých dobách k bezstátnosti a k vleklým válkám uvnítr nekterých království. V takových bojích se ve Francii upevnovala královská moc vuci šlechte i mestum, král pusobil v roli nejvyšší soudní moci, soustredoval moc policejní a zákonodárnou. Francie se postupne sjednotila a uplatnila se idea nedílné moci panovníka. Král Francie podle této ideje má nejvyšší moc a není nikomu poddán. V techto mnohaletých bojích se postupne rodilo p()jet~herenity jako nové nauky o státe. Za jeho zakladatele se považuj,f.r Bod~J 530-1596). Již pred Bodinem se výrazu souverain odvozeného ocna:tíiiského superranus nebo suprema potestas užívalo pro moc politickou ci jinou, která nemá nad sebou jinou moc Nejvyšší soudy se nazývaly "Cours Souveraines". Bodin tomuto výrazu dal nový obsah. Pod vlivem francouzského absolutismu nastoleného Ludvíkem XI. (1461-1483) suverenitu defmoval jako 'l~utní a trvalou moc uvnitr s~Tato moc je omezena jen príkazy božími a prirozeným právem. Žádná ústava nemuže omezit suverenitu, jež je atributem krále v monarchii a lidu v demokracii. Suverén stojí nad pozitivním právem. Suverenita vyjadrovala jeho plnou nezávislost, neomezenost a centralizování nejvyšší moci ve státe a plnou rovnoprávnost s ostatními, plne suverénními státy. 15


Bodin prohlašuje za stát každou rádnou vládu nad vetším poctem hospodárství opatrenou suverénní, tedy vne i uvnitr nejvyšší a nezávislou mocí. Tato moc je oznacena za absolutní a všech zákonu prostá moc nad obcany a poddanými. Proti koncepci stavovského státu, v nemž se stavové podílejí na moci s panovníkem, zduraznoval nedílnost moci suveréna. Teze o nedílnosti suverenity odrážela aktuální politické strety mezi monarchií stavovskou a absolutní. J. Bodin vycházeje z práv, které si prisvojil francouzský panovník se pokusil vyjádrit co prísluší vykonávat panovníkovi vždy, jako podstatné znaky suverenity: 1Lmoc déÍvat.zálconyyšem ijednotlivcurn,2)PJéÍvo miru a války, 3) právo jmenovat úredníky,. 4). právo nejvyššího soudnictví, 5) právo amnestie, 6) právo na poslušnost a vernost, 7) právo vydávat peníze, 8) právo zdanovat obcany. Takové vymezení ztotožnuje státní moc se svrchovaností tím, že se prisoudil výcet urcitých práv panovníkovi. Podobne jako Bodin ve Francii postupoval(Hobbes v'}\nglii. Podle neho i všechna moc nestátních subjektu politických je podrízena jediné suverénní moci panovníka. Ze skutecnosti, že nejvyšší moc ve státe má urcitá práva se vyvozovalo, že tato práva prísluší jen tomuto suverénovi, jako puvodnímu držiteli všech vladarských práv. Z toho se též dovozovalo, že vladarské právo náleží vždy státu, který podle své volné úvahy je muže prepustit k vykonávaní nekterým osobám. Takový výcet práv pricitaných suverénovi byl podminen historickým vývojem a nemel tedy obecnou platnost. Teprve názorxJ. Locka'pripravily pudu pro pojetí, že stát sám je suverénem a že všechny nejvyšší pravomoci se odvozují od suverenity státu. Nejvyšší moc uvnitr státu pricítal legislative. Po Vestfálském míru pod vlivem skutecnosti, že mnoho vládnoucích knížat nemecké ríše se stalo politicky nezávislými, se zacal uznávat rozdíl mezi absolutní, dokonalou a plnou suverenitou a relativní, nedokonalou suverenitou ci po1osuverenitou. Absolutní a neomezená suverenita se uznávala u panovníku, kterí požívali neomezené nezávislosti uvnitr i vne svých státu. Marsi1ius z Padovy opíraje se o prirozenoprávní teorii již proklamuje suverenitu lidu. Pod vlivem filosofie J.1. Rousseoua a francouzské revoluce se puvod svrchované moci spatroval v národu. Tento princip byl vyjádren v Deklaraci práv cloveka a obcana. Rousseoau hájí nedelitelnost suverenity, která nemuže být prenesena na jiný orgán. Navazuje i na starší teorie o smlouve mezi bohem 16


a panovníkem a panovníkem a lidem - národem, kterým se 1egitimova1a i monarchistická vláda. Suverenita státu se oddeluje od toho, kdo tuto suverenitu vykonává. Postupne místo jednoty moci se proklamuje delba moci, nebot moc muže být omezena jen mocí. Koncepce delby moci se promítá i do teorie suverenity. Prirozenoprávní pojetí spojené s racionalismem bylo nepochybne filosofií revolucní. Nevztahovalo se jen k právum a svobodám cloveka a obcana, ale borilo dosavadní pojetí legitimity založené na božím urcení. Nahradilo tehdy svrchovanost víry svrchovaností rozumu. I lidská práva, spravedlnost, význam a role státu byly "rozumem poznatelné". K právum státu podle tohoto pojetí patrilo právo na existenci (sebezachování) a z toho odvozené právo na sebeobranu, právo na nezávislost, rovnost, dobré jméno a mezinárodní pocty, mezinárodní styky, výkon územní svrchovanosti (dominíum, teritoriální suverenitu) osobní svrchovanost (impérium - politickou suverenitu), svépomoc (vcetne práva vést vá1k.ll)a na držení a získání státního území.

i

Prirozenoprávní pojetí v této oblasti vycházelo z názoru, že státy jako clenové mezinárodního spolecenství (rodiny národu) mají základní nezadatelná práva, která mají absolutní povahu, platí vždy a vuci každému a liší se od relativních práv, která stát nabývá a pozbývá ve styku s jinými státy pri využívání svých základních práv. Právní teoretikové se však neshodo,vali v tom, která práva patri do tohoto výctu základních práva jaký je obsah techto práv. Obojí se menílo v prubehu casu. Nekterí tvrdili, že je jen jedno základní právo, a to právo na suverenitu, jiní považovali právo na sebeobranu za jediné základní právo. Spory o techto právech a povinnostech státu prípadne národu trvaly i v dobe, kdy prirozenoprávní teorie byla odmitána. 4 Období restaurace odmítá svrchovanost národa a zdroj suvereníty v monarchiích se znovu spatruje u boha, proto je svrchovanost v dedicných monarchiích ryze soukromým právem panovníka. Svatá aliance nebyla aliance státu, ale panovníku, kterí byli suverénní. Taková svrchovanost je podle tohoto pojetí jedine legitimní a v jejím jménu Svatá aliance uskutecnovala intervence vuci státum, které se postavily proti této

4

Viz k tomu blíže napr. L. Oppenheim: Mezinárodní právo, díl první, Orbis 1924, s. 168 a násl., B. Kucera: O základních právech státu, in Naše právo a stát, Praha, Všehrd, 1928, s. 145 a násl.

17

Suverenita

a evropská integrace

suverenite založené údajne na boží vuli. Svatá aliance osobováním si práva intervence odmítala suverenitu techto státu. Postupne se v nemecké teorii prosazoval názor, že svrchovanost není totožná se státní mocí, je ale vlastností dokonalé státní moci. Svrchovanost knížete nebo národa je jen vyjádrením ruzných politických snah. Svrchovanost není kategorie absolutní, ale historicky determinovaná a reagující na centralizacní nebo opacné požadavky politické moci. Teorie o nedelitelnosti státní suverenity se v 19. století stretávala s takovými skutecnostmi, jakým bylo rozšírení konstitucních monarchií do dalších státu, které znamenalo, že do té doby suverénní panovník mohl být omezen ústavou ve vykonávání svých pravomocí. Švýcarská ústava i ústava USA uznávaly, že státy ve spolkovém státe zustávají suverénní a lze tedy suverenitu delit. Svrchovanost státu se tak znovu výrazne odlišuje od svrchovanosti orgánu techto státu. Ve Federalistovi jeho autori ucili o konkurenci suverenit spolkového státu a clenských státu. Teorii suverenity na sklonku 19. stoleti rozpracoval G. JelIinek, který byl ovlivnen predevším nemeckými pomery. 5 Reagoval i na další vývoj po pádu Svaté aliance a po revolucích v r. 1848, které prinesly zmeny v pojetí suverenity. Vyjádril presvedcení, že celý dejinný vývoj moderního státu ze státu stredovekého byl tesne svázán s poznáváním suverenity. Jellinekovy názory výrazne pusobily na další ústavneprávní a státovedecké koncepce predevším ve strední Evrope i na politickou praxi ve 20. století. Platilo to i pro teorii a praxi ceskoslovensko~Jrí.prvková definice státu (území, národ a státní moc), ac pozdeji ruzne doplnovaná a upravovaná (napr. o nezbytnost státní ideje), je základem ucení o státu dosud. Suverenitu státu jako moc nezávislou a nejvyšší, neomezenou.a neomezitelnou vysvetluje v historickém kontextu jako kategorii právní nikoliv faktickou. Pokud jde o vymezení pojmu suverenity, odmítá prirozenoprávní pojetí Hobbesovo i Rousseaua. Suverenita není_!l~9Il!eZ.enost,-._ _ nýbrž schoJ2nost sebeomezení, záruka sebelimitace státnL m.Q.ci..cestouprávního rádu. Odmítá všemohoucnost státní moci ve smyslu libovolné- ho rozšírení kompetence státu, jež by vedlo k tomu, že by se všichni stali státními otroky. Na základe své suverenity nemá stát všechna možná 5

18

J. Jellinek: Všeobecná státoveda, cesky v prekladu B. Foustky, Praha, J. Laichter, 1906.

Suverenita

- retrospektiva

a perspel.:1iva

výsostná práva, ale jen ta, která si v dané dobe osvojil. Z toho Wediska muže omezit sám sebe i uznáním závazku z mezinárodního práva. Z pojmu svrchovanosti jako formálního znaku neplyne nic pro obsah státní moci, který se v prubehu dejin menil. JelIinek uvádel, že ze svrchovanosti jako formálního jevu nic nevyplývá pro obsah státní moci. Ackoliv se v 19. století znacne rozšíril obor pusobnosti státu, nijak se to nedotklo svrchovanosti státu. Svrchovanost státu se nezmenila ani uznáním individuálních obcanských práv. Absence ci existence urcitých kompetencí státu nic nevypovídá o podstate státní moci. Tvrdí, že suverenita je kategorií historickou. Stredoveký stát nebyl státem suverénním, presto byl státem. Potýkal se s mocí církve, která dosa~ zovala a svrhávala krále, vykonávala soudní moc a osvojila si moc nad státem. Podobne omezovala tyto státy i organizace Svaté ríše rímské. Suverenita a mezinárodne právní subjektivita jsou právní pojmy, kt~rése vztahují až k nejnovejší dobe a nemohou se proto jimi pomerovat státy stredoveké a antické. 6 Jellinek rozdeloval státy na suverénní a nesuverénní. Stát nesuverénní muže získat znaky státu suverénního, když odpadne stát, který nad ním vládne. zmenou ústavy se mení stát právne závislý na stát suverénní. Dokládá to situací po zrušení Ríše rímské národa nemeckého v roce 1806, kdy panovníkum nemeckých státu pribyla práva, jež jím do té doby nepríslušela a omezovala je státoprávne. Rozdíl (hranici) mezi suverénními a nesuverénními státy spatruje v tom, že suverenita je zpusobilost výhradního právního sebeurcení. Jen suverénní stát muže svobodne rozhodovat o své kompetenci, a to v mezích, které sám urcil nebo uznal. Nesuverénní stát tak muže ucinit jen v mezích, které jsou mu urceny, a to .státem, který je mu nadrízen. Samostatnou povahu státu však upírá útvarum, které sice mají vlastní ústavy, ale jejichž nejvyšší orgány nejsou právne oddeleny od orgánu jiného státu. Totožnost takových orgánu znamená podle neho totožnost státu. Odmítá proto uznat charakter státu královstvím a zemím sdruženým pod rakouským císarstvím i Chorvatsku vuci Uhrám. pro nesuverénní stát požaduje urcitost státní formy - republiky nebo monarchie - aby za stát mohly být považovány. Podle Jellineka je suverenita vlastností,

I

, '.

!

,i

I

6

J. Jellinek: tamtéž s. 518 a násl.

19


Suverenita - retrospektiva a perspel..:tiva

kterou nelze ani rozmnožit, ani zmenšit, nebot je logickým superlativem. Muže proto vedle sebe existovat více suverénních státu, ale nelze suverenitu delit, zmenšovat, omezovat, relativizovat. S tím souvisí, že odmítá teorii o delitelnosti suverenity a delbe moci. Suverenita ve státe tak muže být jen jediná. Jeho názory jsou v tomto ohledu ovlivneny zájmy nemeckého státu, který vznikal pod Bismarckovým vedením. Ostatne ani jeho teze o Svaté ríši rímské národa nemeckého jako "vrchního" státu, existujícího do roku 1806, ani jeho tvrzení o nestátnosti království spadajících pod Rakouské císarství nebylo obecne prijímáno. Jiní autori, zejména ceští, se tehdy spíše klonili k názoru, že Svatá ríše rímská byla nadstátním útvarem a státy i pod vládou rakouského císare si svou státnost zachovaly. Na rozdíl od Jellineka se prikláním k názoru, že ceské království celou dobu zustalo státem, byt nikoli státem suverénním. 7 Plne suverénním se stalo až rozpadem rakousko-uherské monarchie, která mela do té doby plnou suverenitu, koncem války již jen po formální stránce. Ceský stát se sta,! plne suverénním v dusledku revoluce z 28. ríjna 1918 a novou ústavou prijal na místo drívejší monarchie i jinou státní formu - republiku. Státnost ceského státu (Koruny ceské) byla kontinuální od doby stredoveké~ ho ceského království a byla stvrzována korunovacemi panovníka. Ani, absence tohoto atributu (korunovace) státnosti Františkem Josefem!." trvání této státnosti neprerušila, nebot nevytvorila po dostatecnou dobu absenci atributu státnosti. Ceský stát se obnovil jako plne suverénní Republika ceskoslovenská i rozšírením svého území o Slovensko a Podkarpatskou Rus. Tato suverenita a kontinuita státnosti byla uznána i mezinárodními smlouvami mírovými Versailleského systému i Smlouvou mezi mocnostmi spojenými a sdruženými a Ceskoslovenskem. Pri posuzování suverenity státu je treba respektovat její vnítrostátní i mezinárodneprávní aspekt. V posléze uvedeném ohledu se i obsah tohoto aspektu vyvíjel. Dominantní roli v oboru práva mezinárodního na

i

J. Kalousek napr. dokládá, že nejvyšší moc (suverenitu) i za vítezícího absolutísmu mel v ceském království ceský král spolecne s ceským snemem. Povyšování šlechticu a statuty jejích panství í souhlas s užíváním títulu neudelených králem príslušelo k suverénním právum krále ceského. Viz k tomu J. Kalousek: Ceské státní právo, Praha 1892, týž: O státním právu ceském, Praha 1900, V. Pavlícek: Ceské ústavní právo v promenách casu, ín Právnícká fakulta Uníverzíty Karlovy 1348-1998, Jubilejní sborník 1998.

7

i I

~""

sklonku 19. století a na pocátku 20. století mel v Evrope Lassa Francis Lawrence OppenheÍm (1858-1919). Ovlivnoval výrazne teorii i praxi za svého života i po smrti. . Skutecný "pravý" stát defmuje (na rozdíl od kolonií a dominíí) tím, že "lid nejaký jest usazen v urcitém území pod svou vlastní svrchovanou vládou". 8 Suverenitu chápe jako zvláštní, ctvrtý znak ci prvek státu a definuje ji jako nejvyšší moc, nezávislou na kterékoliv jiné pozemské moci, v nejužším smyslu tedy jako naprostou nezávislost uvnitr i mimo hranice daného státu.Vykládá dejiny pojmu suverenity jako výsledek praktických politických potreb. V dané dobe považuje suverenitu za prirozený atribut každého státu jako státu. Ostre odlišuje suverenitu státu od suverenity jeho orgánu, které jsou od suverenity státu odvozené. Oppenheim považuje za neúplne suverénní státy takové, které jsou -.podrízené suverenite nebo protektorátu jiného státu, nebo jsou clenskými státy spolkového státu. Z analýzy tehdejších státu dovozuje záver o delitelnosti suvereI}.ity a o historické podmínenosti obsahu tohoto pojmu. Odlišuje mezinárodneprávnísubjektivitu státu, která vzniká jeho uznáním od faktické existence státu. Velkou pozornost venuje oprávnenosti zásahu do suverenity státu. V souvislosti s intervencemi, at již motivovanými zájmem lidskosti nebo jinými duvody, upozornuje na pochyby ohledne toho, kdo muže stanovit oprávnenost intervence a dovozuje, že to není vecí práva, ale politiky. K omluvitelným intervencím pocítá intervence v zájmu zachování rovnováhy sil. Podle Oppenheima: "Rovnováha mezi cleny rodiny národu jest nevyhnutelnou podmínkou samé existence mezinárodního práva. Kdyby státy nemohly se držet navzájem v šachu, veškeré mezinárodní právo by brzo zmizelo, ponevadž príliš mocný stát prirozene by se snažil jednati podle své libovule místo práva." 9 když rovnováha sil je principem politickým, nikoliv právním, je nezbytnou podmínkou pro zachování existence mezinárodního práva. Ukazuje, že zejména intervence na Balkáne se uskutecnovaly s ohledem na zachování principu rovnováhy sil. Bezduvodné intervence do suverénních práv jednoho státu dávají všem ostatním státum právo rovnež intervenovat. To vše postihuje predevším práva slabších státu a problematizuje jejich možnosti k prosazení suverenity.

I

8 9

L. Oppenheím: Mezinárodní právo, Orbís, Praha 1924, s. 112. L. Oppenheim, c.d., s. 199.

21

20

,.",.-



Jiný znalec mezinárodního práva Louis le Fur charakterizuje stát jako "skupinu l~dí usazených na pevném území a poslušných svrchované moci, poverené tím, aby podrizujíc se zásadám právním, uskutecnovala spolecné blaho skupíny" 10 Svrchovanost (suverenita) je podle neho právo státu rozhodovat v poslední instanci o otázkách své príslušnosti, tedy právo spojené s monopolem nepodmineného donucení, díky kterému muže stát své rozhodnutí v prípade odporu svých príslušníku vynutit. Jiná spolecenství mohou také svá rozhodnutí vynucovat, ale jen v mezích a za podmínek, jež stanoví stát. Je sporné, zda monopol legálního donucení je výrazem suverenity státu, jak se domnívá le Fur, nebo znakem státní moci. Nepochybne je však výrazem suverenity jím uvádený znak "práva posledního slova", tedy rozhodnutí moci v posledním stupni, které nelze již dál pozmenit ani prezkušovat. Taková moc je svrchovaná (suprema, superana). Nemohou být dve svrchovanosti v téže veci, ale muže být v téže veci svrchovanost vykonávaná více osobami nebo více orgány (dvema komorami parlamentu). Teze o neomezené svrchovanosti by z hlediska mezinárodního práva, jak také uvádí le Fur, byla jeho negací, nebot nebylo by právem pravidlo, které každého zavazuje jen potud, pokud si to preje. Pokud by byl stát vázán pouze vlastní vulí a pokud tato vule muže být menena podle jeho zájmu, nemohlo by být žádné mezinárodní právo. 11 V tom se shoduje s Jellinekem i s dalšími teoretiky. Relativne menší pozornost venoval problému suverenity význaIT).llÝ ceskoslovenský znalec mezinárodního práva A. Hobza. Presto stojí za povšimnutí jeho názor, že se dnes uplatnuje "i v právu již silne vedle suverenity již nová idea solidarity a vzájemné závislosti (interdépendence) státu." Ila) Jel1inekem vytýcený znak suverenity státu jako schopnost sebeomezení (Selbstverpf1ichtung), a to právním rádem, zejména ústavou, by.l dále domyšlen nekterými teoretiky nemecké jazykové oblasti pocátkem 20. století (Krabbe, Somló). Jsou ovlivneny pojmem právního státu formulovaným v 19. století a suverenitu v právních státech (konstitucních

monarchiích i republikách) spojují s právním rádem. Nejvyšší mocí je moc práva, stát je právem vázán, musí se sám právem rídit, je právu podrízen. V techto úvahách je obsažen zdroj teorie svrchovanosti zákona. Jestliže je stát zákonem vázán, zákony, jejichž zdrojem (normotvurcem) je stát, predstavují skutecnou svrchovanou moc ve státe. Ješte dále v tomto smeru šla ryzí nauka právní (teorie normativní) predstavovaná zejména H. Kelsenem a F. Weyrem. Tvrdila, že stát a právní rád jsou juristicky totožné. Suverenitu jako nezávislost právního rádu Weyr chápe jako neodvoditelnost právního rádu z jiného normového souboru. 12 Základem suverenity se tak stává vlastní normové ohnisko právního rádu. Tato suverenita však muže být omezena právem mezinárodním. Podstatným je však obsah tohoto normového souboru. Ve jménu právního pozitivismu i v oblasti mezinárodního práva se v meziválecné dobe odmítala koncepce prirozených práv státu. 13 Vztah prirozeného práva k právu pozitivnímu se vysvetloval jako vyjádrení urcitého ideálu založeného v mezinárodním právu na rímském právu ke skutecnosti. Podle techto názoru v mezinárodním právu z objektivních duvodu pretrvával, nebot byl ovlivnen významem obyceju. Tato prirozenoprávní teorie zpetne ovlivnovala zvykové normy mezinárodního práva. Ze základního práva státu na sebe zachování se odvozovala další práva nutná k hájení fyzícké i mravní existence státu, zpusobilost odvracet veškeré prítomné zlo, chránit se proti jakémukoliv nebezpecí budoucí škody, oprávnení cinít opatrení nutná k zachování vlastních složek (prvku) existence státu - území, obyvatelstva a státní organizace. Z techto úkolu ci funkcí státu se dovozovalo i právo na zdokonalení, na obnovu, na bezpecnost, na odškodnení atd. Z práva na zdokonalení, to jest na možnost dalšího vývoje a pokroku se dovozovalo, že každý stát muže podporovat rozvoj svého národního hospodárství k co nejvetšímu prospechu svých príslušníku, k rozvoji svého zemedelství, prumyslové a obchodní kapacity, k povznesení národní kultury ve vede, literature a umení. Vnítrní prosperite státu nemohou z žádného právního titulu prekážet cizí státy,

12 10

11

11.

22

Louis le Fur: Nástin mezinárodního práva verejného, Orbis, Praha 1935, s. 66 a násl. Tamtéž s. 195. A. Hobza: Úvod do mezinárodního práva mírového, Praha 1933, s. 169.

13

Viz k tomu zejména F. Weyr: Ceskoslovenské právo ústavní, Praha 1937, týž: Teoriepráva, Brno-Praha 1936, týž: Svrchovanost, Slovník verejného práva ceskoslovenského, Brno 1938. Viz k tomu napr. B. Kucera: O základních právech státu, Naše právo a stát, Praha, Všehrd, 1928 a literatura tam uvedená.

23


nebot stát je oprávnen uplatnovat takovou obchodní politiku, kterou považuje za nejprospešnejší pro své národní hospodárství. Státu proto prísluší svobodne regulovat výmenu hospodárských a kulturních statku a zakazovat vývoz tech statku, které chce zachovat národnímu majetku. Nelze bránit žádnému státu, když nepovolí vývoz prírodních nebo prumy~lo'dch predmetu nebo predmetu umeleckých ci historických. ,"?Podobne byly vysvetlovány i další oblasti prirozených práv státu napr. regulace vystehovalectví a pristehovalectví, právo na obranu atd. Suverenita se pokládala za subjektivní právo vyplývající ze základního práva na svobodu. Rovnost státu teprve umožnuje vytvorení mezinárodního práva. Kritici prirozenoprávního pojetí práv státu argumentovali, že všechna prirozená práva státu vyplývají z práva na mezinárodní osobnost státu. Nové podnety v oblasti vázanosti suverénního státu mezinárodním právem prinesl po první svetové válce vznik Spolecnosti národu a její právní povaha. Spolecnost národu se zrodila jako výsledek mírových jednání Versai11eského systému. Její existence jako spolecenství státu však nijak nezasáhla suverenitu techto státu. Spolecnost národu nebyla organizací nadstátní, ale mezinárodním spolecenstvím státu. Státy v ní svou suverenitu neomezily, naopak ji uplatnily vzájemnou sebelírnitací svých vnejších zájmu k prospechu zachování míru. Výrazným zásahem do suverenity nekterých státu však byly menšinové smlouvy, podepsané v dobe mírové konference mezi hlavními mocnostmi spojenými a sdruženými na strane jedné a nekterými státy - Ceskoslovenskem, Polskem, Jugoslávií a Reckem. Znení techto smluv byla témer identická. Ochrana menšin byla obsažena i v mírových smlouvách uzavíraných v této dobe s Rakouskem, Madarskem, Bulharskem a Tureckem. Ochrana menšin nebyla naproti tomu mírovou smlouvou uložena Nemecku, ackoli menšiny v ní žily. Zpravidla byly tyto závazky formulovány jako individuální práva príslušníku techto menšin (rasových, náboženských nebo jazykových). Tato práva mela zarucit Spolecnost národu a formulované záruky nesmely být meneny bez souhlasu vetšiny Rady Spolecnosti národu. U státu, které nepatrily k poraženým, takové omezení suverenity se oduvodnovalo jako jistá kompenzace za umožnení jejich vzniku nebo s ohledem na podstatné rozšírení jejich území. Nekterí autori uvádeli, že tyto menšiny se staly pasivním subjektem mezinárodního práva. Príslušníci techto menšin se mohli peticemi, jež ovšem nesmely smerovat proti integrite státu, domáhat kontroly vnitrní politiky státu v této oblasti. 24

Suverenita ~ retrospektiva a perspektiva

Výrazné zmeny v teorii i praxi suverenity se v meziválecné dobe prosadily ve státech, kde zvítezily diktatury. Zpocátku to byla predevším Itálie, kde fašismus zduraznoval význam státu jako prírnární skutecnosti, od které se vše odvíjí - "vše ve státe, nic proti státu, nic mimo stát." Formulovala se tak teorie totálního státu a tím i jeho totální suverenity. Nacismus v Nemecku vytycoval v zájmu své expanzivní politiky pojetí zcela odlišné. Nacistická teorie cerpala z nekterých predchozích proudu nemeckého filosofického a státovedeckého myšlení a výrazne zmenila ucení o suverenite. Nacismus podrizuje stát národnímu spolecenství, které je založeno na rasovém principu. Pojmovými znaky národa jsou rasová stejnorodost, spolecná kultura a rec vycházející z duše národa a spolecné hospodárství. Rasová teorie navazuje na názory EM. Arndta, který ve svých "Fantaziích o budoucích nemeckých ústavách" (18i5-1816) zduraznoval význam cistoty nemecké krve, která legitimuje rasove cistý národ k svetovému panství. Úkolem státu je zbavit národ rasove cizorodých prvku a ucinit podle A. Hitlera "rasu stredem veškerého života". Nacismus byl z tohoto hlediska nesrovnatelný s jinými totalitnímí ideologiemi {é.Jioby, založen na poprení evropské kulturní tradice. jednotlivcum, \ Národ byl je pro nacismus organickým celkem nadrazeným kteri nejsou od prírody svobodní a jejich postavení (práva i povinnosti) vyplývají z príslušnosti k národní pospolito~!!J Ideou rasove cisté národní pospolitosti (Volksgemeinschaft) se oduvodnovaly požadavky sjednocení všech Nemcu bez ohledu na stávající hranice státu. Tato národní pospolitost zahrnovala vedle Nemcu z Nemecké ríše i Nemce, žijící v uzavrených skupinách v zahranicí v územní souvislosti s Nemeckou ríší (Rakušané a sudetští Nemci), i další Nemce v cizine, bez územní souvislosti s Nemeckem, at již trvale žijící ve skupinách (Sedmihradsko, Povolží atd.), nebo jednotlive v celém svete. Všichni Nemci, at žili kdekoliv, byli povinní se této národní pospolitosti podrídit. Území jiných státu sousedících s Nemeckem, kde žili Nemci (ceské pohranicí), mela být k Nemecku pripojena. Z nemeckých enkláv v zahranicí, s Nemeckem nesousedících, meli být Nemci do Ríše presídleni. Tyto plány se postupne uskutecnovaly. .....Uvnitr této národní pospolitosti, která mela nejvyšší hodnotu, se uplatnoval vudcovský princip a v rukou vudce nemeckého národa se soustrei;~OYa1aveškerá suverénní moc (Fiihrerprinzip). Místo demokratického principu svrchovanosti zákona byl v "právním rádu" Nemecka prosazen 25


princip suverénní vule vudce a "ducha nemeckého národa" (Volksgeist), které dominovaly nad zákony. Vytvárení Nemecké ríše proti tradicnímu pojetí suverenity státu melo být základem k nastolení nového mezinárodního porádku v Evrope i ve svete. Suverenita národu a státu vyjádrená v Paktu Spolecnosti národu byla programove dusledne odmítnuta. Suverénem mel být jen nemecký národ, jako národ panské rasy, který mel panovat nad všemi národy a státy sveta, nebo alespon znacné jeho cásti vcetne Evropy. Jako nový princip byla prosazována "idea Ríše", která ostatním národum neposkytovala plnou suverenitu. Idea Nemecké ríše a nového svetového usporádání programove popírala principy dosavadního práva. Podle nacistického teoretika Carl Schmitta [4 mela být Nemecká ríše urcena národnostne a zasahovat do života jednotlivých národu vždy, pokud by to bylo treba v zájmu mezinárodního porádku. Idea Ríše byla spjata s ideou velkých hospodárských prostoru (Grossraumordnung) a s ideou vyloucení prostorove cizích mocností, jež by mohly zasahovat do politických pomeru v prostoru porádaném Ríši. Idea velkých hospodárských prostoru vycházela z nacistické teorie životního prostoru (Lebensraum) 15. Reagovala na snahu menších státu o hospodárskou sobestacnost a budování vlastního prumyslu a zemedelstvi bez ohledu na lepší podmínky za hranicemi a bez ohledu na zámorskou konkurenci. Svetová válka tak mela prinést podle nacistických predstav i nové hospodárské usporádání. Nemecko melo mít v Evrope roli "porádající mocnosti" a v tomto prostoru zcela výlucné, práve tak jako Japonsko ve východní Asii. Tuto roli Nemecka v Evrope, jako obdobu Monroeovy doktriny pro Ameriku, vyjádril Hitler v dopise Rooseveltovi z 28. dubna 1939, jako alternativu k politice rovnováhy velmoci. Podle techto principu Nemecko postupovalo v jím ovládaném prostoru Evropy. Po pripojení (allŠlusu) Rakouska bylo rozbito i Ceskoslovensko. Odtržení pohranicních území v dusledku Paktu ctyr (tzv. Mníchovské dohody) bylo nepochybne ze strany všech signatáru uskutecneno jako porušení principu suvereníty Ceskoslovenska i tehdejších obecne uznaných


pravidel mezinárodního práva, do té doby sankcionovaných i Spolecností národu. Porušení Paktu o Spolecnosti národu, Locarnských dohod i jiných mezinárodních smluv touto dohodou otevrelo cestu k rozvrácení všech pravidel mezinárodního práva. I když vzník Protektorátu Cechy a Morava jako nesuverénního útvaru bylo uvozeno "Protokolem o jednání" z 15. 3. 1939 mezi A. Hitlerem. J. Ribbentropem na strane jedné a E. Háchou a F. Chvalkovským na strane druhé, nestalo se právním základem ke vzniku tohoto vztahu ci tohoto útvaru ani z hlediska Nemecka, ani ostatních evropských mocností. Tento akt neuznaly USA, Sovetský svaz ani Velká Británie a Francie. V provolání k Nemcum z 15. 3. 1939 A. Hitler uvedl, že prostor Cech a Moravy vždy patril k životnímu prostoru Nemcu, patril Nemecké ríši, a proto do nej nechal vpochodovat nemecké jednotky. A. Hitler zrídil Protektorát svým výnosem z 16. brezna 1939 jako výraz státoprávní vule Nemecké ríše, tedy svrchovanosti Nemecké ríše. Vyhradil si i provedení jakýchkoliv dalších zmen ohledne tohoto území, vcetne dalšího rozdelení ceských zemí. Tímto výnosem bylo území tzv. historických zemí Ceskoslovenska Nemeckem anektováno, a to v duchu ideje Nemecké ríše urcené jen pro Nemce, v jejímž prostoru ostatní národy a rasy "nemají již co pohledá vat" . I zduraznovaný antisemitismus a antislovanství byly soucástí techto koncepcí. "Arizace" židovského majetku byla prostredkem k hospodárskému ovládnutí celého tohoto prostoru nemeckým státem a nemeckými fyzickými a právnickými osobami. Podobne postupovalo Nemecko pozdeji na území Protektorátu vuci ceským podnikum a vlastníkum. 16 Taková politika mela z techto ekonomických duvodu širokou podporu v Nemecku, která se neomezovala jenom na nacisty. Proto byla odsouzena k nezdaru snaha nekterých protektorátních kruhu se priživit na arizaci vlastním antisemitismem. Dalším prostredkem využitým Nemeckem již v dobe války byla otrocká práce zahranicních delníku v koncentracních táborech i v dalších 16

14

15

26

C. Schmitt: Grossraum gegen Universalismus in Positionen und Begriffe, cit. dle J. Mertl: Z dejin politického myšlení, Orbis, Praha 1943. J. Mertl: tamtéž, V. PavIícek a kol.: Ústavní právo a státoveda,!. díl, Obecná státoveda, Linde, Praha, 1998.

Presvedcive to dokládá v rade svých prací ceský historik nacismu a holocaustu M. Kárný. Viz napr. jeho práce: "Konecné rešení ", Genocida ceských židu v nemecké protektorátní politice, Academia, 1991, Strategie hospodárského koncernu SS, Sborník historický, 33, 1986, Koncentracní tábory SS a nemecké monopoly, CsCH,5. Srov. též: Státní hospodárství za války a po revoluci, Nakl. ministerstva fmancí, Praha, 1946.

27

li I

Suverenita - retrospektiva a perspektiva Suverenita a evropská integrace

formách nucené práce v nemeckých podnicích. I když v té dobe byla zamerena predevším na potreby válecné výroby, odpovídala celkove dlouhodobé koncepci o úloze Nemecka a Nemcu v novém životním a hospodárském prostoru po predpokládané vítezné válce a vyhubení, vysídlení ci zotrocení celých národu. Zároven Nemecko vytvorilo nekolik vazalských, závislých státu (Slovensko, Chorvatsko atd.) v duchu predstavo budoucím hospodárském a politickém usporádání Evropy jako velkého hospodárského prostoru. Vznik techto vazalských státu, vytvorených zpravidla z fragmentu státu puvodních, záviselo na svrchované moci Nemecké ríše, nikoliv na vuli obcanu. Vuli Nemecké ríše v pripuštených limitech uskutecnovaly v techto vazalských státech ruzne pocetné skupiny místních politiku. Ruzné aspekty této nemecké politiky spojené s rasovým a národnostním "vycištením" Nemecké ríše byly výrazem koncepce o naprosté dominanci (svrchovanosti) nemeckého národa v Evrope, kde atribut svrchovanosti nemel patrit nikomu jinému, než Nemcum. Pro uplatnování této svrchované moci Nemecké ríše a nemeckého národa prosazované Nemeckem v cásti Evropy v prvním období války vystupovala zejména moc Velké Británie, a to až do vstupu do války Sovetského svazu a USA. Na území Velké Británie se zejména uchýlily orgány státu, které byly po agresi Nemecka poraženy a politici a predstavitelé státu (republik i monarchií), kterí do emigrace uprchli. Vesmes byli ostatními státy protinacistické koalice uznáni za legitimní predstavitele techto státu a jejich národu, docasne pusobící v emigraci. Na území jiných státu (Francie, Jugoslávie) se vytvorily politické reprezentace, které vedly ozbrojený boj proti Nemecku a Nemeckem dosazené místní administrative. V Atlantické charte podepsané 14. srpna 1941 prezident USA a premiér V. Británie vyhlásily odhodlání "aby svrchovaná práva a samostatnost vlády byly vráceny tem, kdož jich byly násilím zbaveny". K tomuto prohlášení se 1. 1. 1942 ve spolecné deklaraci Spojených národu pripojily vlády 26 státu, vcetne dalších velmocí, i vlády státu obsazených Nemeckem (Ceskoslovenska, Belgie, Holandska, Jugoslávie, Polska, Recka atd.). I další prohlášení státu protinacistické koalice v dobe války smerovala k obnove suverenity ujarmených národu a Nemeckem okupovaných státu. Boj o oduznání Mnichovské dohody, legitimity ceskoslovenské londýnské vlády a kontinuity ceskoslovenské státnosti byl zduvodno-

ván i principem suverenity lidu, obsaženým

v ústavní listine z roku

1920.17

Porážka Nemecka, Japonska a jejich spojencu ve II. svetové válce znamená i porážku koncepce uznání svrchovanosti jen nekterých národu a státu predurcených údajne prozretelností, rasou, vyšší kulturou ci jiným duvodem vládnout svetu, jiným národum a státum. Poražena byla i nemecká koncepce v oblasti hospodárské. V rade prohlášení vítezných velmocí bylo proklamováno, že nacistické Nemecko je odsouzeno k zániku, že bude vyhlazena nacistická strana a teprve po vykorenení nacismu a militarismu budou mít Nemci nadeji, že budou moci žít dustojne a že se jim dostane místa ve spolecenství národu. V Jalte bylo vyjádreno odhodlání, že musí být obnovena státní svrchovanost a samostatná vláda všech národu, jímž tato práva byla odnata. ~8 Podle rozhodnutí Postupimské konference vykonávaly nejvyšší moc v Nemecku vrchní velitelé ozbrojených sil Spojených státu; Spojeného království, Svazu sovetských socialistických· republik· a Francouzské republiky. Již 5. 6. 1945 bylo podepsáno Prohlášení o porážce Nemecka a o prevzetí svrchované moci vuci Nemecku vládami Svazu sovetských socialistických republik, Spojeného království a Spojených státu amerických a prozatímní vládou Francouzské republiky. Tím tyto mocnosti prevzaly nejvyšší moc v Nemecku, vcetne veškeré moci, která náležela nemecké vláde, nemeckému vrchnímu velení, jakékoliv vláde nebo orgánu státnímu, mestskému nebo místnímu. Na základe svrchované moci a práv, které mocnosti prevzaly, vyhlásily nositelé této svrchované moci požadavky, jimž se Nemecko v dusledku své porážky a bezpodmínecné kapitulace muselo podrídit. Omezení svrchovanosti Západního Nemecka bylo vyjádreno i okupacním statutem, schváleným Washingtonskou konferencí západních mocností 8. dubna 1949. Tyto velmoci si ponechaly svrchované pravomoce v oblasti zahranicní politiky Nemecka, hospodárské i vnítrní politiky, jakož i dozoru nad jakýmikoliv zmenami ústavních predpisu. Jen vítezné velmoci jako nositelé suverénní moci v Nemecku, Japonsku a v dalších poražených státech (v Rakousku, Madarsku atd.) 17

Viz blíže napr. V. Pavlícek: O dekretech prezidenta republiky, in PráVIÚ aspekty odsunu sudetských Nemcu, ÚMV, Praha 1996.

18

ProWášení v Jalte podepsali 1945.

W.S. Churchil1, ED. Roosevelt

a J. V. Stalin 11. 2.

29

28


rozhodovaly, které kompetence, v které dobe, za jakých podmínek a jakým zpusobem budou postupovány orgánum poražených státu. Vítezné mocnosti byly zdrojem závazné normotvorby nebo si ponechávaly dohled nad normotvorbou orgánu poražených státu. Z vule orgánu této suverénní moci (v roli vítezu ve válce i podle podmínek bezpodmínecné kapitulace v roli predstavitelu suverenity nad územím a obyvatelstvem v Nemecku) byly napr. uskutecneny transfery nemeckého obyvatelstva v poválecné dobe, aby se predešlo možnému opakování dobyvacné politiky Nemecka zduvodnované suverenitou nemecké národní pospolitosti v každém území, kde žila. S ohledem na hluboce zakorenené tradice byly ústaV1Úzmeny uskutecnované v Japonsku pod svrchovaností USA patrne ješte pronikavejší než v Evrope. Prispely v techto státech k demokratizaci spolecnosti. Omezená suverenita Japonska trvala i po uzavrení mírové smlouvy 8. zárí 1951. Toto omezení suverenity je vyjádreno ve smlouve o bezpecnosti mezi USA a Japonskem z téhož dne. Omezení svrchované moci nebylo uplatneno vuci tem státum, na cásti jejichž území pusobily režimy nastolené za války poraženým Nemeckem a Japonskem. Suverenita techto útvaru nebyla uznána, byt s nimi nekteré státy, vcetne státu protifašistické koalice, alespon nacas udržovaly i diplomatické styky. Obnovení svrchované moci státu protinacistické koalice i nad tímto územím (osvobozená Jugoslávie, Ceskoslovensko) melo zabezpecit obnovu demokracie i v techto oblastech. // Státy protinacistické a protifašistické koalice a další suverénní státy i vytvorily Organizaci spojených národu. Její principy byly protikladné : plánum Nemecka a Japonska o svetovládnou "svrchovanost" nad celým \ svetem. I Deklarovaným subjektem zakládajícím tuto novou univerzální orga\ nizaci nebyly státy nebo hlavy státu, ale inspirujíc se radou demokratic\ kých ústav - "lid Spojených národu". Zakládajícími (puvodními cleny) Ibyly predevším státy, které se spojily v boji proti fašismu a nacismu. Cíle .a zásady této organizace vyjádrené v Charte OSN vycházely ze spolecných idejí protinacistické koalice, mely zabránit další strašlivé válce, vytvorit pomery, za nichž mohou být zachovány spravedlnost a úcta k závazkum, plynoucím ze smluv a jiných pramenu mezinárodního práva, podporovat sociální pokrok a zlepšovat životní úroven ve vetší svobode. Zvláštní váha se prikládala pri vytvoreni této organizace základním 30


lidským právum, dustojnosti a hodnote lidské osobnosti, rovným právum mužu a žen i národu velkých a malých. Pres nekteré sémantické'rozdíly dané každým z autentických jazyku, v nichž byla Charta OSN prijata, použitý pojem národa a vyjádreni jeho svrchovanosti založily dusledky ve formulaci zásady sebeurcení národu, zejména pro ty národy, které teprve o svou státní existenci usilovaly. Organizace mela pusobit na zásade svrchované (tedy nejvyšší) rovnosti všech svých clenu. Všichni clenové organizace se zavázali urovnávat své mezinárodní spory pokojnými prostredky tak, aby mezinárodní mír, bezpecnost a spravedlnost nebyly ohroženy a dále se vystríhat ve svých mezinárodních stycích hrozby silou nebo použití síly proti územní celistvosti nebo politické nezávislosti kteréhokoliv státu. Organizace se mela postarat o to, aby státy, které nejsou jejími cleny, jednaly podle techto zásad, pokud to bude nutné k udržení mezinárodního míru a bezpecnosti. Žádné ustanovení této Charty nedávalo organizaci právo, aby zasahovala do vecí, které svou podstatou patrí do vnitrních pravomocí státu, ani nezavazuje cleny, aby takové veci podrobovali rešením podle této Charty. Charta OSN tím nepochybne vyjádrila respekt k vnejší a vnitrní suverenite státu velkých i malých. Nikde však nebylo formulováno, co se rozumí "vnitrní pravomoci státu". Otevíralo to možnost predkládat k projednání i veci, jež mohly být chápány jako stav, který je v rozporu s cíly Charty OSN. To se projevilo již v roce 1946, když vetšina clenských státu vyjádrila presvedcení, že trvání fašistického systému ve Španelsku neni již jen vnitrní záležitostí Španelska. Presto takové presvedcení nezaložilo duvod k intervenci. Zvláštní význam získalo takové pojetí ohledne zachování obcanských a lidských práv obsažených v prijaté deklaraci v roce 1948. MellŠinová práva však po zkušenosti s jejich zneužitím Nemeckem již nebyla pod zvláštním privilegovaným režimem ochrany této organizace. Vymezení toho, co se považuje ze vnitrní záležitost státu nebylo novým problémem a obecne se navazovalo na pojetí z doby meziválecné. Pozoruhodný je z toho duvodu posudek Soudního dvora mezinárodní spravedlnosti z roku 1923 ve veci dekretu v Tunisu a Maroku, v nemž se uvádí, že otázka, zda urcitá vec patrí ci nepatrí do výlucné pravomoci ,;1 ~tátu, je v podstate relativní a závisí na rozvoji mezinárodních vztahu . . Mnohem výraznejším limitem bránícím projednávání nekterých otázek v Rade bezpecnosti byla prijatá zásada jednomyslnosti peti velmocí,

i

i

j 1

j

!l

31


která vyjadrovala nejen jejich objektivní ekonomické, vojenské a politické postavení ve svete, ale i jejich roli ve druhé svetové válce. Zvláštní postavení velmocí v mezinárodních vztazích patrilo k tradicním konstantám mezinárodního práva, i když se formálne uznávala rovnost všech suverénních státu, Menilo se pouze to, které státy se jako velmoci prosadily. Nejvýznamnejším dokumentem Organizace spojených národu v jejím prvním obdobi. se stalgyšeobecná· deklarace lidských práv prijatá v prosinci 1941fVrátila se k prirozenoprávnímu pojetí lidských právuniverzálne platných v celém svete pro všechny kultury, rasy a národy. Tento návrat k prirozenoprávnímu pojetí byl vyjádren tím, že uznání vrozené lidské dustojnosti, rovných a nezcizitelných lidských práv všech clenu lidské rodiny je základem svobody, spravedlnosti a míru ve svete. Deklarace však byla prijata v dobe, kdy již prvotní optimismus z vítezství nad nacismem vyprchával a svet se znovu rozdeloval. Prirozenoprávní pojetí individuálních lidských práv nebylo doprovázeno návratem k prirozenoprávnímu pojetí základních práva povinností státu jako dusledku státní suverenity. Presto byla i pozdeji tato koncepce v souvislosti se státní suverenitou pripomínána. Ceskoslovenská teorie mezinárodního práva pripouštela význam prirozenoprávního pojetí práv a povinností státu v boji proti feudalismu a v boji o získání suverenity. 19 V té dobe z hlediska suverenity státu doznívala ješte aktuálnost práva na existenci spojená s právem nouze v dobe, kdy jsou ohroženy životní zájmy státu a legální prostredky nestací k odvráceni této hrozby. Právo krajní nouze se uplatnovalo v dobe války ve vnejších vztazích a ve vnitrostátním právu v cinnosti protinacistických odbojových skupin a tak zasahovalo do poválecného období. Bylo spojeno i s tradicní prirozenoprávní koncepcí lidských práv vyjadrujících právo na odpor. 20

19 20

32

Viz k tomu blíže V. Outrata, citované dílo. Viz k tomu napr. V. Pavlícek: Ke sporu o právnosti odporu proti nacistickému Nemecku, in Právní aspekty odsunu sudetských Nemcu, ÚMV, Praha 1996, týž: O amnestiích, zákonu c. 115/1946 Sb. a aktech odporu proti Nemecku, in Studie o sudetonemecké otázce, ÚMV Praha 1997, V. PavIícek a kol.: Ústava a ústavní rád Ceské republiky, II. díl, Práva a svobody, druhé vydání, Linde, Praha 1999, komentár k clánku 23 Listiny.


Úsilí O mezinárodní spolupráci, jež by vyloucila války, se v poválecné dobe promítlo do rady ústav evropských státu, nebo se do nich vrátilo. V preambuli ústavy Francie se uvádelo: "Republika francouzská se podrobuje pravidlum mezinárodního práva verejného. Nepovede žádných válek s výbojnými cíly a nikdy nepoužije svých vojsk proti svobode nekterého národa. S výhradou vzájemnosti souhlasí Francie s omezením suverenity, jež ísQu nezbytné k organizaci a ochrane míru". Uvedené formulace jsou príznacné pro další vývoj i soucasnost. Pravidla verejného práva mezinárodního se vztahovala k tehdejšímu obsahu mezinárodního práva a byla spojována vetšinou se zákazem útocných válek. K témuž cíli - k ochrane míru, se pripouštelo i omezení suverenity, a to toliko za predpokladu vzájemnosti. Podobne zamerené principy vyjadrovala i ústava Italské republiky z roku 1947. V cI. 11. se uvádí:_"Itálie se zríká války jako nástroje ohrožení svobody druhých národu a jako prostredku rešení mezinárodních sporu; za predggkladu ..rovnosti s ostatními státy souhlasí s omezeními svrchova-nosti, potrebnými k vybudování rádu. jenž by zajistil mír a spravedlnQ~ -mezi národy; prosazuje a podporuje mezinárodní organizace s takovými úkoly." V cI. 10 se stanoví, že italský právní rád se podrizuje obecne uznaným pravidlum mezinárodního práva. Zkušenosti s fašismem a odporem proti nemu se nepochybne projevily v takto formulovaných zásadách. CI. 9 rakouské ústavy z roku 1920 v platném znení rovnež stanovil, že všeobecne uznané normy mezinárodního práva se považují za soucást spolkového práva. Podobná ustanovení vyjadrovala úsilí k hledáni spolecných hodnot a k užší spolupráci evropských státu v takto vymezených smerech. Nekteré ústavy navazovaly na obdobné formulace z doby meziválecné. Specifické postavení a vývoj Spolkové republiky Nemecko,jak byly již zmíneny, vedly k nejvýraznejším ústavním formulacím v Základním zákonu ohledne vztahu suverenity státu a respektu k mezinárodním normám. Již" preambuli byla obsažena vule "zachovat svoji národní a státni jednotu a sloužit jako plnoprávný clen ve spojené Evrope svetovému míru" a " nemecký lid je vyzván, aby svobodným sebeurcením dokoncil jednotu a svobodu Nemecka." V cI. 24 se stanovilo, že Spolek muže záKonem postoupit svá svrchovaná práva mezistátním orgánum. K zajištení (míru muže Spolek svolit k takovému omezení svých svrchovaných práv, jež privodí a zajistí pokojný a trvalý rád v Evrope a mezi národy sveta. 33


V cI. 25 se uvádelo, že všeobecná pravidla mezinárodního práva jsou soucástí spolkového práva. Mají prednost pred zákony a zakládají práva a povinnosti bezprostredne pro obyvatele spolkového území. V cI. 26 se stanovilo, že jednání, jež jsou zpusobilá rušit klidné soužití národu, zvlášte príprava vedení útocné války a jsou s tímto úmyslem podnikána, jsou protiústavní a lze na ne stanovit trest. Již od prijetí Základního zákona nemecké ústavní predpisy patrne nejdukladneji a nejpodrobneji se zabývají vztahem suverenity státu a mezinárodních závazku zejména suverenity a integracních procesu. Tato relativne cetná ustanovení byla novelizována a doplnována v závislosti na postupu integrace. Pozoruhodné je i spojení mezi zduraznovaným principem nemectví, který je rovnež spíše posilován, zejména s ohledem na sjednocení Nemecka a tímto integracním procesem. Zduraznovaným evropanstvím se neoslabuje nemecká národní a státní identita. Za.cínající studená válka výrazne ovlivnila obsah i zamerení integracního procesu. Puvodní predstavy o hospodárské obnove Evropy predpokládajicí využití OSN k tomuto cíli byly opušteny. Prostredkem melo být zrízení evropské hospodárské komise (ECE), jako regionální organizace Hospodárské a sociální rady OSN . Pojem integrace se v té dobe objevoval v souvislosti se svobodou obchodu cestou odstranení cel. Jedním z prostredku mela být Všeobecná dohoda o obchodu a clech (GATT). Jejími cleny se staly i Ceskoslovensko a Polsko. " .. ~arshalluv plán z roku 1947 Gehož se úcastnílo 16 stát~dLk..\~~tyOrení Programu evropské obnoVY..JL1LQ.~1éz~YJ:l1Jb.llJlt9.48k._~aloželJi.Drganizace pro evropskou hospodárskou spolupráci. ----:rrz v dobe války v roce T944eXrrovevIadiB~lgie, Niz()zemí a Lucemburska uzavrely smlouvu o úzké spqil!Qr_~c;itechto státu óznacenýc~]~ko Benelux. "- ..... ---

.. ,. ku 1948 se uskutecnovaly další kroky k tesnejší hospodárské a politické spolupráci západní Evropy (Západní unie). Úspešnost Marshallova plánu byla založena na zkušenostech USA z New Dealu, války a využití teoretických koncepcí lN. Keynese o úzké spolupráci verejných a soukromých prostredku. Ve vetšine západoevropských státu byl silný státní a verejný sektor v dusledku poválecného zestátnování. Význam verejného sektoru v nekterých odvetvích byl vyjádren i v ústavách. Otevíralo to vetší prostor v integracním procesu k uplatnení koncepce "státu blahobytu". 34


Prvním nadnárodním integracním seskupením se stalo Evropské spolecenství uhlí a oceli vzniklé 18. 4. 1951 za úcasti Francie, Západního Ne-mecka a zemí Beneluxu. V diskusích evropských a amerických odborníku -ouspešícli-Marshallovaplánu se zrodil projekt jednotné Evropy a integrace.21 . V dubnu 1949 byla podepsána Severoatlantická smlouva. V kvetnu 1949 byla založena Rada Evropy--:Jejlm'ukolem je vytvortt užší spojení -inezlTé}íini cleny na ochranu a podporu ideálu a zásad, které predstavují spolecné dedictví, podpora hospodárského a sociálního pokroku. V rámci Rady Evropy bylo k tomuto cíli prijato velké množství smluv. Nejvýznamnejší je nepochybne Úmluva o ochrane lidských a prá'l a základních svobod sjednaná v Ríme 4. listopadu 1950 a pozdeji nekolikrát doplnována a pozmenována. Ideové zásady vyjádrené ve Všeobecné deklaraci lidských práv promítá do právne závazné formy a zajištuje jejich prosazení i soudní cestou. Obcanum státu sdružených v Rade Evropy se umožnílo, aby se prostrednictvím orgánu touto úmluvou vytvorených (Komise, Soudu), staly subjektem sporu i proti vlastnímu státu u mezinárodního orgánu. Podle cI. 25 této úmluvy Evropská komise pro lidská J2!áva prijímala stížnosti osob, nevládníclLQIK?Nzací nebo skupin osob, .2Q.važuilcích s~_~;u~ostižel!.(Ly.c:l.(tsledkuporušení práv priznaných touto úmluvou a jejími protokoly a podle cI. 46 úmluvy byla založena pravomoc Soudu pro lidská práva pro posuzování práv vyplývajících z techto i cizince) se Takové stalo 'razným dosavadním suvereníty dokumentu. postavenímezníkem fyzické vosoby (obcanapojetí vlastního státu I státu, Státy se touto smlouvou podrizují ve sporu s jednotlivci mezmáro ní "nadstátní" autorite. Orgány Rady Evropy (Výbor ministru, Parlament- ~ ní shromáždení), ani orgány zrízené touto úmluvou nejsou orgány "vrchního státu" a suverenita clenského státu Rady Evropy se nedelí se subjektem, který nedisponuje atributy státu. Vrutrostátní (ústavní) predpi,sy;.musíovšem zabezpecit vynutitelnost takového rozhodnutí cizí autority. Státy Západní Evropy vstupovaly i do rady dalších mnohostranp.ýchsmluvních vztahu (Severská rada, Západoevropská utue atd.). ~~udená válka determinovala i vzník vojenského seskupení založeného Washingtonskou smlouvou, jež se však neomezovala jen na Evropu. _(;+1

Viz k tomu blíže K. Krátký: Marshalluv plán vcera a dnes, in Soucasná Evropa a Ceská republíka, 1997/1, Centrum evropských studií VŠE Praha. 35



Pokud takovéto smluvní vztahy se nepromítaly do tradicního chápání svrchované moci státu, nevyžadovaly zásah do ústavních predpisu. Clenství v Severoatlantické smlouve není proto vyjádreno v ústavách clenských státu. Nebylo nutno vyjadrovat v ústavách ani clenství v Evropském sdružení volného obchodu, nebot mnohostranné smlouvy tohoto druhu nevybocily z tradicních mezinárodneprávních vztahu respektujících suverenitu státu. Integracní snahy v Západní Evrope se projevovaly v ruzných oblastech. Nekteré skoncily neúspechem v dusledku odmítnutí predstavitele suverénní moci nekterého státu. Okruh státu, které se integracních seskupení úcastnily, nebyl shodný. 27. kvetna 1952 podepsaly zástupci clenských státu Evropského spolecenství uhlí a ocelí smlouvu o založení Evropského obranného spolecenství, a to z iniciativy Francie. Mela být vytvorena spolecná evropská armáda pod vedením evropského ministra národní obrany. Ozbrojené síly patrí k charakteristickým rysum suverenity státu a takováto zmena znamenala výrazný zásah do ní. Tento integracní proces mel pokracovat dalšímí kroky v politické oblasti. Pripravovalo se vytvorení Evropského politického spolecenství s vlastní ústavou. Existující Evropské spolecenství uhlí a oceli a plánované Evropské obranné spolecenství se mely behem dvou let integrovat do Evropského politického spolecenství. Navrhovaná ústava predpokládala zrízení dvoukomorového parlamentu, Výkonné rady, Rady národních ministru, Soudního dvora a Hospodárské a sociální rady. Predpokládalo se zavedení spolecného trhu, sjednocení menového systému, uskutecnení volného pohybu zboží, osob, atd. Trvaly však spory o rozsahu omezení národní suverenity. Návrh na založení Evropského obranného spolecenství zamítlo francouzské Národní shromáždení v roce 1954 a celý projekt politické integrace založený na federalizacních principech ztroskotal. Další in~racní procesy se vrátily do oblasti ekonomiky a vcelku úspešne se rozvíjely a prohlubovaly, ze]mémi-pOopádnu.ti nejsilnejší vlny studené války. Jejím výrazem bylo podepsání tzv. Rímských smluv 25. brezna 1957, tedy Smlouvy o založení Evropského hospodárského spolecenství (EHS) a Smlouvy o založení Evropského spolecenství atomové energie (Euroatom). ~ ..-._ Ve státoprávní oblasti se stretávalo nek~_den~oncepce federalistická usilovala o vytvorení nadrazené státní moci, funfCíonalisté ...-~._ _------ .. ... ----_._._, ....

'-'--._-_._--" 36

..

.._-

,

.. --,

_~._

!

_ dop~rucovali postupn~ kro~_~'je~B9JJlyý~ odve!\jch. 22 Francouzský prezident Ch. ~ GauU~g[()~~zoval Evropu_y!~~tjz_al~~e~~un~_zac.h9vání \ Jyy~reni!Y_íL!lJLSD1Jurním..yztahtLs.tá..1U.Svou predstavu vyjádril i v hesle "Evropy od Atlantiku po Ural". Neúspech konfederativních plánu de Gaulla z pocátku šedesátých let integracní proces zpomalil, nebot se nepodarilo prosadit ani jinou koncepci. Spory probíhaly i o nahrazení zásady jednomyslnosti vetšinovým rozhodováním. Tato kri~yla prekonána až tzv. Lucemburským kompromisem v roc~ _ 1966, a to opet ve prospech suverenity státu. Zásada jednomyslnosti byla použita tehdy, jestliže kterýkoli clenský stát o to požádal z duvodu svých životních zájmu. V ostatních prípadech se rozhodovalo vetšinove. Další vývoj posléze spel k vytvorení Evropské unie. Významným institucionálním krokem v tomto smeru bylo vytvorení Evropské rady v roce 1974. Evropské spolecenství se rozširovalo o nové cleny a prohlubovaly se vzájemné vztahy clenských stát~EvroRská rada v roce 1~76 doporucila další integracní vývoj smerem k Evropské unii prostrednictvím dosavadních smluv o spolecenstvích. Otevírala se funkcionalistická cesta k Ev- ropské uniipostupnýmí kroky, poté, když rychlé smerování k federalizaci bylo odmitnuto. Evropské spolecenství se dále výrazne posílilo prijetím nejvýznamnejších clenu Evropského sdružení volného obchodu. Uvnitr techto státu se výrazne menil pomer mezi verejným a soukromým sektorem ve prospech soukromého sektoru. K integracním procesum v poválecném období docházel~ v sovetském bloku. Nekterá východiska a vnejší vlivy vcetne studené války byly shodné, jiné znacne odlišné. Stalinovo vedení Sovetského svazu v rámci své globální strategie nepripouštelo rovnoprávnou spolupráci s ostatními, podstatné slabšími a závislými státy tohoto bloku, ale jen jejich totální podrízení. Stalin sám požadoval bezvýhradné podrízené státním zájmum Sovetského svazu již ,pred II. svetovou válkou, jako novou koncepci internacionalismu. Ideologie totální premeny myšlení a jednání lidí neponechávala prostor pro autonomní sféru cloveka a jeho svobody. Ekonomická integrace byla soucástí této globální strategie. Státní sektor byl zcela dominantní. Tím byl });1'ceni vliv státu na ekonomiku.

:'---------

Viz k tomu A. vtrný, M. Dauses: Evropské právo, ÚMV Praha 1997 a tam uvedená literatura.

...

37

Suverenita

a evropská

Suverenita

integrace

Organizacní platformou této hospodárské integrace byla Rada vzájemné hospodárské pomoci iRY:!:!fh~l!lQiytla-Y-roc~zahrnující zpocátku evropské státy tohoto bloku. Pozdeji se pridružily další státy. Koordinace národohospodárských plánu byla zpocátku podrízena vojenským cílum, pozdeji více smerovala k zajišteni ekonomické sobestacnosti takto vytvoreného celku (autarkie). Vojenskou oblast integrace tohoto bloku zabezpecovala Varšavská smlouva z roku 1955. I v její strukture dominoval Sovetský svaz - v žádné celné velitelské funkci nepusobil predstavitel jiného clenského státu. Zmeny integracních koncepcí v tomto bloku nevyplývaly z rozhodnutí ústavních orgánu clenských státu, ale závisely na zmenách ve stranickopolitickém vedení Sovetského svazu. Integrace ekonomik mela prispet i ke konkurenci dvou supervelmocí - Sovetského svazu a USA více, než k evropské politice (závody ve zbrojení, soutežení v kosmickém programu a v nekterých dalších oblastech). K prekážkám bránícím vetším úspechum patrila i znacná hospodárská nevyrovnanost úcastnických státu a jejich trvalé hospodárské potíže. Ackoliv Chrušcovova politika proklamovala zásadu suverenity a rovnoprávnosti mezi státy (v Evrope nejvýrazneji ve vztahu k Jugoslávii), intervence v Madarsku v roce 1956 prokázala limity této politiky. Pokus o reformu vnitrních vztahu uvnitr tohoto bloku se zretelem k principu suverenity státu uskutecnený Ceskoslovenskem v roce 1968 byl vojenským zásahem peti státu Varšavské smlouvy potlacen a Ceskoslovensko bylo vojensky obsazeno sovetskými vojsky. Vojensko-politická doktrina "omezené suverenity" spojovaná s Brežnevovu érou v Sovetském svazu i s jeho jménem petrifikovala stav, odlišující vztahy mezi státy tohoto bloku navzájem a vztahy k ostatnim státum sveta. Doktrína omezené suverenity státu Varšavské smlouvy byla formulována jako "spolecné zájmy socialistických zemí" a "internacionální povinnosti všech socialistických zemí". Tím se legitimovalo právo intervence do vnitrnich záležitostí techto státu. V zásade tuto koncepci respektovaly i státy západního bloku. K principum. suyereniJ:y__stá tJ!ns.~_z;.!:1Qyuprihlásily-_.úcastnici _konference ZáverecnéIll akt_JLz.Helsinek oy-eipe~iiQ~ti~i~~polupráci v Evrope ==Y!:Q~eJ975. Konference-SeucastriiIý vŠedíny-evropské státy s výjimkou Albánie, dále Spojené státy a Kanada jako úcastníci Severoatlantické smlouvy.

v

38

- retrospektiva

a perspektiva

Averecný akt Konference o bezpecnosti a spolupráci v Evrope obsahoval deklaraci principu, jimiž se mají rídit vztahy mezi úcastnickými státy. K temto prmclpum patrily: a) svrchovaná rovnost, respektování práv vyplývajících ze svrchovanosti, b) zdržení se hrozby silou a použití síly, c) neporušitelnost hranic, d) územru celistvost státu, e) mírové urovnávání sporu, f) nevmešování do vnitrních záležitostí, g) respektování lidských práva základních svobod, vcetne svobody smýšleni, svedomí, náboženství a presvedceni, h) rovnoprávnost a sebeurcení národu, ch) spolupráce mezi státy, i) svedomité plnení závazku podle mezinárodního práva. Byla tím nove formulována základni práva státu, jež mela být závazná pro všechny evropské státy nikoliv jen v podobe morálních proklamací. Podrobná ustanovení týkající se svrchovanosti zahrnovala mimo jiné práva každého státu na právní rovnost, územní celistvost, na svobodu a politickou nezávislost, právo svobodne si zvolit svuj politický, sociální, hospodárský a kulturní systém i právo stanovit si své zákony a predpisy. Tento soubor spolecných hodnot Evropy byl dále rozvíjen na následných schuzích této Konference a zejména vyjádren v Parížské charte. Konference se institucionálne zmenila v Organizaci pro bezpecnost a spolupráci v Evrope. Mela se stát základem spolupráce celé Evropy bez ohledu na dosavadní bloky a seskupení státu. Uvedený proces však probíhal soubežne s rozpadem sovetského bloku i Sovetského svazu. Rada vzájemné hospodárské pomoci i Varšavská smlouva se rozpadly a clenské státy, které se na jejich destrukci podílely pod hesly "návratu do Evropy" ocekávaly své rychlé prijetí do západoevropských koordinacnich a integracnich seskupení. Dobrým základem a východiskem této celoevrópské spolupráce se stalo jejich clenství v Rade Evropy. Vnitrni ekonomické a politické potíže techto státu a zcela nová geopolitická situace zpusobená zánikem "bipolarity sveta" založila novou situaci i pro integracní procesy v Evrope. Nekteré možné ekonomické a ,politické problémy se ukázaly již v souvislosti s pripojením NDR rkSpolkové republice Nemecko. .,.-.!.oAkt o jedn..QtnéEvrope a v iešte vet':;í míre Maastrichtská a Amsterodamská smlouva uvnitr Evropského spolecenství znovu nastolily problé~y politické integrace a tím i suverenity clenskýfh státu.:3 Základní Viz napr. Paul Kirchhof: Europaische Einigung und der Verfassungsstaat der Bundesrepublik Deutschland in" Europa als politische Idee und als rechtliche Fqrm ",

39



kompetence charakterizující suverénní stát jako je zajištení vnitrní a vnejši bezpecnosti, obsah donucovací moci vcetne cinností justice, státní obcanství a další oblasti se staly obsahem techto smluv o integraci. V témže duchu probíhaly i zmeny v institucích. Problém jednotné Evropy se pro státy bývalého východního bloku dostával do nových souvislostí. Zvláštní situace byla u tech státu, jejichž státnost neobstála v procesu "transformacních" zmena a rozpadly se (Jugoslávie, Ceskoslovensko, Sovetský svaz). Rozpad techto státu probíhal pod hesly uplatnení suverenity národu techto státu a jejich práva založit své suverénní státy. Vznik nových státu a zmeny jejich hranic zasáhly i postavení nových menšin, které se ocitly v techto státech. Negativní skutecností ovlivnujících pozice státu bývalého východního bloku a možnosti rovnoprávné integrace se stala destrukce státní moci a dále i rozpad ekonomiky techto státu. Dusledky byly ruznorodé a rozporné. Politika a ideologie nových vlád prispely k tomu, že státy prestaly být schopny plnit své funkce vcetne tech oblastí, které Spolecenství v procesu integrace ve formulovaných cílech zduraznovaly (ochrana pred praním špinavých penez, právní záruky ochrany investic atd.). Zatímco evropskou integraci pri jejím zradu prosazovaly silné západoevropské státy, které vcelku úspešne plnily své mnohostranné funkce, v soucasné dobe zeme usilující o úcast v integracních seskupeních prokazují, že jejich schopnost k plnení státních funkci je slabá. V ekonomické sfére se tyto státy stávají spíše koristí než partnery subjektu Evropských spolecenství. Vrátila se tak znovu základní alternativa každé integrace - spolupráce nebo podmanení. Pocátecní euforie uvnitr techto státu byla postupne a v ruzné míre vystrídána desiluzí a hospodárskou i politickou nestabilitou. Dalším negativním faktorem ovlivnujícím více tyto státy, než ostatní svet se stalo zproblematizování mezinárodního práva do té doby v zásade založeného na principech minulé svetové války a pozdejším vývoji. Tato skutecnost vyvolaná koncem rovnováhy sil ve svete i v Evrope zasahuje

mnohem více do tradicního pojetí suverenity státu a dalších "základních práv státu", než dusledky evropské integrace. 24 Problematizuje to i požadavek zakotvit prioritu mezinárodního práva do ústavních textu. Naproti tomu je skutecností, že evropská integrace založená na normách mezinárodního práva se nove uskutecnuje práve za této zmenené situace a je jí ovlivnena.

III. Suverenita je základní právní kategorie vztahující se k postavení státu v soucasné dobe. Je nejvyšší mocí, kterou stát disponuje podle principu územní a personální výsosti. Jen suverénní státy mohou svobodne rozhodovat o svých vnitrních a zahranicních pomerech. Suverenita státu neznamená jeho svévoli. Suverenita má nekolik dimenzí.Stranou výkladu bylo ponecháno materiální pojetí - autarkie, nebo rozdíl mezi jadernými mocnostmi a ruzne velkými státy a jejich reálnou mocí suverénne ve svých otázkách rozhodovat. Obsah pojmu suverenity v právním smyslu se vyvíjel. V soucasné dobe se pojem suverenita váže predevším ke státu. Od suverenity státu se_ odvozuje sm~:~!"enita_~ybjrlct:lL.!!vnitr ~tát!!-=-_~vrchovanost lidu, národa, ~chovanost J?arlamentu. Jen su~ert.nní stái.~~_~~~.ab~]:2~Jt ~~.!~!I~y~=nost zákonil
Josef lsensee(vyd.), Duncker a Humbls, Berlin 1993, L. Mlikinen: Zmeny ve finské ústave a ústavních zákonech v dusledku vstupu Finska do Evropské unie a v zákonech souvisejících s projednáním záležitosti Evropské unie ve Finsku, EMP c.5/1998.

40

K dusledkum globální prevahy USA na mezinárodní právo a mezinárodní vztahy viz napr. Zb. Brezinski: Velkášachovnice, K cemu Ameriku zavazuje její globální prevaha, Mladá fronta, Praha, 1999. Na nekteré aspekty vztahu mezinárodního a ústavního práva autor této stati upozorníl napr. v clánku: Válka v Jugoslávii a vnítrostátní právo,Právo, 12. 5. 1999.

41

~.,,. Suverenita - retrospektiva a perspektiva


suverén na jiný orgán, pokud chce takový ci jiný zpusob sebelimitace vyjádrit. Demokratické státy jsou právními a ústavními státy. Uskutecnují proto svou suverenitu cestou svrchovanosti zákona. Zákony - ústavní i obycejné, jsou právní formou jimiž suverén (lid) o obsahu své suverenity rozhoduje. Rozhoduje takto i o transferu nekterých kompetencí patrících k jeho suverénnim právum. Vyjádrenim suverenity je zpusobilost jejího nositele s ní disponovat. ~át neprestává být suverénním uzavírá-li svobodne smlouvy, v nichž se dobrovolne zavazuje predat nekteré své kompetence k rozhodnutí jinému orgánu nebo podrobit se rozhodnutí jiného orgánu. V souladu s touto suverénní mocí je i dohoda o výsadách a imunitách ohledne subjektu jiného státu nebo mezinárodních organizací. Suverenita státu trvá za predpokladu, že právne neztrácí stát možnost zmenit takové rozhodnutí a prevzít zpet svá suverénní práva (vypovedet smlouvu, odstoupit od takového závazku). Suverenita je tedy zachována, muže-li suverén své svrchované kompetence nejen nekomu odevzdat, ale i svým rozhodnutím se jich znovu ujmout. Disponovat muže nositel suverenity takto svými kompetencemi na predem stanovenou dobu - na dobu urcitou, nebo na dobu neurcitou. V konfederaci stát neztrácí svou suverenitu, nebot si z hlediska práva zachovává možnost spolek státu opustit, vystoupít z neho a to na základe rozhodnutí nositele suverénní moci ve státe. Ve skutecné federaci je suverénnim subjektem federální stát, který má ve své svrchované kompetenci rozhodování o tom, která práva patrící k atributum svrchovanosti státu "prepustí" clenským státum a ústavne stanoveným zpusobem takové rozhodnutí muže zmenit. Skutecne suverénní subjekt je jím však toliko tehdy, má-li i legální možnost svá rozhodnutí prosadit, (vynutit), tedy svou suverénní moc legálne uplatnit. Suverenitu moci lze tedy i delit. O delenou suverenitu se jedná tehdy, jestliže je suverénní moc rozdelena mezi nekolik nositelu moci, kterí disponují i právní subjektivitou. Nekterá práva muže v konecné instanci a neodvolatelne rozhodnout urcitý orgán (napr. clenský stát), v jiné oblasti suverénne rozhoduje hierachicky nadrízený subjekt (spolkový stát). Plnou suverenitu má však jen orgán, v jehož kompetenci je rozhodnout o rozlišení (rozdelení) techto kompetencí. O delenou suverenitu (tedy stav, kdy jeden subjekt disponuje plnou suverenitou a jiný neúplnou) 42

nemuže jit tehdy, když se prenáší urcité kompetence na nekoho, kdo nedisponuje právní subjektivitou. Proces západoevropské integrace uskutecnovaný na smluvnfnLzáklade_ rozhodováním suverénních státu resJ2~~ovilLst:~noviskaJ~.~~Q~h_o_ ~~~jektu tohoto procesU: Již nastoupenacesta byla nekdy opuštena (prípadne jen na cas), abyctltr1Jyto dosaženo jinými prostredky nebo aby byly vytýcevšech nebo dílcími integrace výiit:nkamivyžadoval pro nekteré z nich .. ny jiné úcastníku cíle. Každý dalšísouhlas krok vsprocesu rozhodnutí Usk!!!ecnovaly je suverénní státy lidovým hlasováním nebo rozhodováním parlamentu., Zduraznované ctyri svobody prostoru bez vnitrních hranic - _yolný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu výrazne neovlivnily podstatu suverenity státu, ovlivnily však plnen1 nekterých funkcí státu a zvýhodnily ekonomicky silné subjekty. Podle nekterých autoru. je vznik Evropské unie rozhodující križovatkou _~ne~ratgým kro~em _~lc?Qlto proces~~_Z.5Tím tvrdí, že státy --Již nemohou svými kompetencemi disponovat a svou suverenitu ztratily, nebot další trend je již jen jednosmerný. Takové názory jsou sporné. Státy patrne mohou i nadále svými kompetencemi disponovat a to nejen jednosmerne, Evropská unie nemá právní subjektivitu. Cást politických sil clenských státu Evropské unie (euroskeptikové) dokonce prosazuje vystoupení z Evropské unie. 26 Potvrzuje to, že i v tomto stadiu integrace si státy zachovaly suverenitu i mocenské prostredky, jak jí prosadit. 25

26

V ucebnici Tichý, Arnold a kol.: Evropské právo, C.H. Beck, 1999, s. 64, 65, autori tvrdí: "Integracni proces neni ani fakticky ani právne zvratný. Zrušeni smlouvy ES a smlouvy o založení Evropské uníe neni proto možné ...Vystoupení jednoho nebo více clenu podle zde zastávané teze o nezvratnosti integracniho procesu možné není ..• Mimorádné duvody, které jsou uznávány v obecném mezinárodním právu, však pro specifickou povahu vztahu clenských státu ke spolecenství nelze akceptovat." Autori tvrdí, že v zásade nelze ani vyloucít clenský stát ze spolecenství, ale pripouštejí ruzné sankce vuci nim, napr. ve forme reparací. O uplatneni suverenity státu nerozhodují ovšem názory právních teoretiku, ale reálná moc státu. Ani zneni dosavadních smluv nesvedcí pro závery autoru. Lidové noviny prinesly zprávu, že M. Thatcherová požaduje, "aby Velká Británie co nejdrive vystoupila z EU, protože se z unie stává neovladatelný federálni superstát." -Železná lady chystá euroskeptický puc, LN, 18. 8. 1999. Širší paletu názoru techto euroskeptiku z ruzných státu ukazuje napr. D. Plichta: Národ a národnost v casech globalizace, Praha, JOB Publishing, 1999.

43

\


Ceská republika usiluje o clenství v techto sdruženích v dobe, kdy stupen integrace Spolecenství i Evropské unie je založen Maastrichtskou smlouvou a Amsterodamskou smlouvou. Tento stav není patrne konecný. Evropské spolecenství pusobí podle zásady vyjádrené v clánku 2. Smlouvy v oblasti spolecného trhu a hospodárské a menové unie a uskutecnuje politiky a cinnosti uvedené v clánku 3. a 4. Smlouvy, které zahrnují nekteré oblasti hospodárského a sociálního života. Jejím cílem je podporovat harmonický, vyvážený a trvale udržitelný rozvoj hospodárského života, vysokou úroven zamestnanosti a sociální ochranu, rovné zacházení s muži a ženami, trvale udržitelný a neinflacní rust, vysoký stupen konkurenceschopnosti a ~e ekonomické výkonnosti, vysokou úroven ochrany a zlepšování kvality životního prostredí, zvyšování životní úrovne a kvality života, hospodárskou a sociální soudržnost a solidaritu mezi clenskými státy. I když tyto a další cinnosti vykonávané Spolecenstvím nepochybne patrí k funkcím moderního státu v oblasti hospodárství a v zajištení verejného blaha, nejsou to funkce státne mocenské. Spolecenství jedná v mezích pravomocí sverených mu touto Smlouvou a cílu v ní stanovených a jeho cinnost nesmí prekrocit rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílu této Smlouvy. Spolecenství má podle cI. 281/ex.-21O Smlouvy právní subjektivitu a podle cI. 312/ex-cI. 240 je uzavreno na dobu neurcitou. Úkoly sverené Spolecenství uskutecnují Evropský parlament, Rada, Komise, Soudní dvur a Úcetní dvur. Každý z techto orgánu jedná jen v mezích pravomocí sverených mu touto smlouvou, tedy rozhodnutím suverénních státu. Rade a Komisi pomáhají Hospodárský a sociální výbor a Výbor regionu s poradní funkcí. Žádný z techto orgánu není nadrazen suverenite státu, ale státy urcují pravomoce techto orgánu Smlouvou. Smlouva o Evropské uníi byla uzavrena, aby procesy evropské integrace byly pozvednuty na vyšší úroven. Zahrnuje i oblasti, které patrí k tradicním mocenským funkcí státu. K rysum státu patrí státní obcanství, které je charakterizováno zpravidla jako vzájemný vztah práv a povinností mezi obcanem a státem. I Unie zavedla své obcanství. Obcanství Unie je odvozeno od obcanství clenských státu. Ve vztahu k fyzickým osobám (obcanum i cizincum) se Unie hlásí k zásadám 44


svobody, demokracie a úcty k lidským právum a základním svobodám a k právnímu státu. Zejména zduraznuje význam základních sociálních práv obsažených v Evropské sociální charte podepsané dne 18. 10. 1961 v Turine a Charte základních sociálních práv Spolecenství z r. 1989. Duraz na sociální aspekty provází evropský integracní proces od samého pocátku. Idea hospodárského a sociálního pokroku národu Unie je spojována se zásadou trvale udržitelného rozvoje a v rámci vnitrního trhu a posílení soudržnosti a ochrany životního prostredí se mají uskutecnovat takové smery politiky, jež zabezpecí, že pokrok v hospodárské integraci bude prosazován i v ostatních oblastech. Integrace v rámci EU se má nove uskutecnovat v oblasti zahranícní a po=iJ2ezpeCnostrífpolitiky lipostllpn~~má:;;:m~~Q-yiLQ~I~ápolitiká -.Si1Qya,teVIQp'skti
I

1 Suverenita a evropská integrace

~reneseny tLlLQrgáJ2L~~~htQtm~g_~1lí.~h_~_sJS:U-P~Ei~_Clen~~~ státy Evropské~ie.---IciomutD-pt~lJes~l!.Lk~rnpetencí p'riz!l:acnýc~ pro suverenitu potrebovaly zmenu ústavních predpísiCTákgyé...ztne!!Y...J.1eza~~~at~_~~t~~~~Y~!~~}!X~f:!.~l?r
46


evropské integrace, jež je zduraznena naposledy v Amsterodarmské smlou'{~_y
Viz napr. rozhovor autora publikovaný v Parlamentním zpravodaji c. 5fl999.

47

Suverenita v procesu integrace (Retrospektiva a perspektiva)

Recommend Documents