PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY Veřejná správa Katedra správní vědy a správního práva
DIPLOMOVÁ PRÁCE
Pořádkové delikty jako forma správního deliktu
Bc. Josef Solanský
2012/2013
Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: „Pořádkové delikty jako forma správního deliktu“, zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.
Bc. Josef Solanský
2
Poděkování Na tomto místě chci poděkovat JUDr. Janě Jurníkové, Ph.D. za cenné připomínky, odborné rady a trpělivost, kterými přispěla k vypracování této diplomové
práce.
Zároveň
děkuji
za podporu a pochopení.
3
své
manželce
Petře
Solanské
Abstrakt Diplomová práce se nejprve zabývá problematikou správního trestání, správního práva trestního a správních deliktů, jejich charakteristikou a členěním. Dále se zaměřuje na hlavní téma, tedy podrobné vymezení správních pořádkových deliktů, zabývá se jejich zajišťující povahou, obecnými znaky a podrobí rozboru i sankce, typicky pořádkové pokuty. Cílem práce je nejen srozumitelně a přehledně popsat a v uceleném textu charakterizovat výše uvedenou problematiku, ale i v souvislosti s analýzou předmětné právní úpravy poukázat na aktuální problémy v této oblasti, nastínit i možná řešení.
Klíčová slova Správní trestání, správní orgán, správní delikt, pořádkový delikt, pořádková pokuta.
Abstract This thesis deals with characteristic and clasiffication of administrative punishment, administrative prosecution and administrative offence; main focus lies in detailed specification of administrative procedural offence. Furthermore, it deals with the ensuring character of this offence, its general characteristics and also analyses sanctions – typically procedural fines. The aim of this thesis is not only to intelligibly and clearly describe the above mentioned subject, but also to point to current issues in this area and suggest possible solutions, based on analysis of the legal arrangments in question.
Key words Administrative punishment, administrative body, administrative offence, procedural offence, procedural fine.
4
Obsah Úvod .......................................................................................................... 7 1
Správní trestání ............................................................................... 11
2
Správní právo trestní ...................................................................... 12
2.1 3
Správně právní odpovědnost ..................................................... 12 Správní delikty ................................................................................ 14
3.1
Pojem správního deliktu ............................................................. 15
3.2
Znaky správního deliktu ............................................................. 16
4
Členění správních deliktů .............................................................. 20
4.1
Přestupky ..................................................................................... 21
4.1.1 Pozitivní a negativní vymezení .................................................. 21 4.1.2 Formální a materiální znaky ...................................................... 22 4.1.3 Okolnosti vylučující protiprávnost činu ....................................... 24 4.1.4 Typové znaky skutkové podstaty ............................................... 26 4.2
Jiné správní delikty fyzických osob .......................................... 28
4.3
Veřejné disciplinární delikty ....................................................... 31
4.4
Správní delikty právnických osob a správní delikty smíšené
povahy .................................................................................................... 33 5
Pořádkové delikty jako forma správního deliktu ......................... 35
5
5.1
Zajišťující povaha správních pořádkových deliktů .................. 36
5.2
Objekt správních pořádkových deliktů ..................................... 37
5.3
Objektivní stránka správních pořádkových deliktů.................. 39
5.4
Subjekt správních pořádkových deliktů.................................... 46
5.5
Subjektivní stránka správních pořádkových deliktů ................ 48
5.6
Sankce za správní pořádkové delikty a jejich ukládání ........... 52
5.6.1 Povaha sankce za správní pořádkové delikty............................. 53 5.6.2 Pořádková pokuta ...................................................................... 57 5.6.3 Ukládání pořádkových pokut ...................................................... 58 6
Úvahy de lege ferenda a zhodnocení institutu pořádkových
deliktů ..................................................................................................... 64 Závěr ....................................................................................................... 75 Seznam použitých pramenů.................................................................. 77 Seznam citované použité literatury....................................................... 77 Seznam citovaných soudních rozhodnutí ............................................. 79 Seznam citovaných právních předpisů ................................................. 80 Seznam citovaných internetových a jiných zdrojů ............................... 82
6
Úvod Cílem této práce je přehledně popsat a v uceleném textu charakterizovat problematiku správního trestání, správního práva trestního a zejména správních deliktů s jejich členěním a následným podrobným zaměřením na správní pořádkové delikty. U tohoto druhu deliktu pak systematicky opatřit a doložit dosah současné právní úpravy s poukazem na určitá specifika tohoto institutu a jeho aplikací ve správní praxi. Práce není omezena pouze na obecný popis výše uvedené problematiky,
ale
také
podrobněji
analyzuje
specifickou
povahu
pořádkového deliktu jako zajišťujícího institutu, definuje obecné znaky jeho skutkové podstaty, podrobí rozboru i sankce. Pro výběr tématu této diplomové práce rozhodla blízkost dané problematiky k mému pracovnímu působení v oblasti správních činností, kde jsou otázky správního trestání, využívání pořádkových opatření a obecně činnost prvoinstančního správního orgánu doslova každodenní záležitostí. Z tohoto důvodu je pro mě osobně téma velmi zajímavé, a to jako teoretický právní rozbor uvedené problematiky, který pak mohu (a dovoluji si doufat, že nejen já) využít v praxi. Právě proto tak zvolené téma považuji za aktuální a využitelné v současnosti. Práce postupně v rámci popisovaných institutů poukáže také na slabé stránky v dané oblasti, spočívající v ne zcela vyhovující právní úpravě, a to i okrajově v kontextu začlenění České republiky v evropském právním prostoru. Při
zpracování
práce
vycházím
z odborné
právní
literatury,
příslušných právních předpisů a nelze samozřejmě pominout ani relevantní judikaturu, jako velmi významného pramene, ze kterého čerpám potřebné související poznatky. Mezi nejvýznamnější použité zdroje z kategorie odborných publikací náleží zejména kniha Pavla Matese a kol.
7
Základy správního práva trestního, která nejpodrobněji rozebírá otázky dotýkající se mnou zvoleného tématu správních pořádkových deliktů, dále kniha Vladimíra Sládečka Obecné správní právo, pro svůj srozumitelný a komplexní pohled na zpracovávanou problematiku, a to v širších souvislostech celého odvětví správního práva, a v neposlední řadě kniha Dušana Hendrycha a kol. Správní právo Obecná část, přínosná zejména v oblasti správního trestání i správního procesu obecně. V práci
budou
uplatněny
metody
analýzy
právních
předpisů
a judikatury, dále metody syntézy, a při práci s prameny metody komparace a analogie. Rovněž bude využito i pohledu založeném na vlastních praktických zkušenostech z osobně vedených správních řízeních sankčního charakteru. Struktura práce je zvolena tak, že zvolené téma bude prezentováno v jednotlivých částech práce od obecných poznatků k detailnějšímu rozboru dané problematiky se snahou o logické a přehledné uspořádání. V první kapitole je tak nejprve popsána koncepce vztahující se ke správnímu trestání, vymezena jeho oblast a účel. Následuje kapitola pojednávající o správním právu trestním, jakožto o oprávnění veřejné správy trestat, s vymezením související problematiky správně právní odpovědnosti. Třetí kapitola je věnována obecnému definování správních deliktů, charakteristikou samotného pojmu správního deliktu a jeho znakům. Další kapitola je podrobně zaměřena na členění správních deliktů. Jedná se o jednu z podstatných částí práce co do svého rozsahu. Významná část je zde věnována přestupkům a to z důvodu jejich značného praktického výskytu, tedy proto, že se s tímto druhem správního deliktu můžeme sami setkat velice často a v mnoha oblastech „obyčejného“ občanského života. Podrobněji se zde budu věnovat právnímu vymezení pojmu přestupku, jeho znaky, ale také okolnostmi vylučujícími protiprávnost. V rámci této kapitoly pak následuje pojednání
8
o dalších druzích správních deliktů, tedy o jiných správních deliktech fyzických osob, veřejných disciplinárních deliktech a správních deliktech právnických osob a správních deliktech smíšené povahy. Pátá kapitola tvoří ucelenou a nejobsáhlejší část práce, zabývající se jejím nosným tématem, správními pořádkovými delikty. Snahou je zde průřezově zachytit všechny aspekty nastíněné problematiky, jejich základní odlišující znaky (procesní aspekt a účel) od správních deliktů zbývajících. S tímto souvisí i rozpracovaní povahy správních pořádkových deliktů coby zajišťujícího institutu. Bude zde tak odpovězeno na otázku co vlastně zajišťují a jakou základní funkci plní. Poté budou podrobněji analyzovány obecné pojmové znaky správních pořádkových deliktů, tedy jejich objekt, objektivní stránka, subjekt a subjektivní stránka, kde bude nejlépe možno objasnit a následně snad i pochopit, čím se správní pořádkové delikty odlišují od jiných typů deliktů. Uvedená kapitola bude uzavřena statí o pořádkových pokutách a o jejich vlastním ukládání, jakožto o typické sankci ukládané v případě pořádkových deliktů, s přiblížením specifických prvků této sankce. Poslední kapitola je věnována zejména konkrétním úvahám de lege ferenda vyplývajících z poznatků vlastní praxe a celkovému obecnému zhodnocení v této práci řešeného institutu pořádkových deliktů jakožto formy správního deliktu, a to okrajově i v rámci evropského kontextu. Shrnuto, tato diplomová práce má ambice zejména popsat a vysvětlit tématem dané aspekty a instituty tak, jak na tyto pohlíží odborná právní literatura s důrazem na vliv, jaký do této oblasti přináší judikatura, poukázat na některé problémy praxe a de lege ferenda navrhnout jejich řešení. Další související problematika vyplývající z platné právní úpravy, zejména co do oblasti otázek vymezení samotného průběhu správního řízení, v němž jsou pořádkové sankce ukládány, hlubšího seznámení se značným
okruhem
právních
předpisů,
9
které
obsahují
ustanovení
o pořádkových sankcích a jejich jednotlivé specifičnosti, úprava právní odpovědnosti
právnických
osob
či
důkladnějšího
rozboru
zásad
a doporučení vyplývajících z postavení České republiky v evropském právním prostoru, by jistě také zasloužily svou pozornost, ale jejich bližší přiblížení by výrazně překračovalo rámec zadání této práce. Diplomová práce vychází z právního stavu ke dni 28.2.2013.
10
1
Správní trestání
Správní trestání představuje oblast veřejné správy, v níž se plně projevuje její mocenský, vrchnostenský a jednostranný charakter, spolu s její řídící a organizátorskou funkcí.1 Ve své podstatě označuje významné oprávnění veřejné správy, jako specifické složky moci výkonné, která kombinuje spravování (vydávání právních předpisů a sankcionování), trestat. V prvé řadě je jeho účelem zajistit bezproblémový a bezporuchový výkon veřejné správy, slouží jí tedy k tomu, aby lépe a účinněji mohla vykonávat správu veřejných záležitostí a aby tento výkon nebyl narušen či ohrožen. Veřejná správa tak dohlíží na dodržování právních předpisů, vyváženého stavu společnosti a spravovaných společenských vztahů. Umožňuje potrestat ty, kteří porušili pravidla chování.2 Správní trestání patří mezi významné druhy činnosti orgánů veřejné správy. Jedná se zde jak o rozhodování o vině, tak i ukládání správních trestů, a to podle zákonem předepsaného postupu (procesu), vydáním správního aktu. Jsou to specifické správní akty, jimiž se vyslovuje vina za určitá veřejnoprávně významná porušení práva (tento výrok správního aktu je deklaratorní), zatímco konstitutivním výrokem se za toto zjištěné a konstatované (tj. deklarované) porušení právní povinnosti, ukládá správní sankce (správní trest).3 Výše uvedené tedy uzavírá konstatování, že státní správa ve své bohaté a rozmanité činnosti má též trestní pravomoc, tj., jak se běžně praví, má právo trestati.4 1
POTĚŠIL, Lukáš. Správní trestání a správní právo trestní. Významný prvek veřejné správy. Veřejná správa. 2012, roč. 23, č. 16, s. 20. ISSN 12136581. 2 ibid. 3 KINDL, Milan et al. Základy správního práva. 2. vydání, Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009. 298 s. ISBN 9788073801908. S 213. 4 POŠVÁŘ, Jaroslav. Obecné pojmy správního práva. Brno: Československý akademický spolek Právník, 1946. 103 s. S 94.
11
2
Správní právo trestní
Vedle pojmu správní trestání se setkáváme i s pojmem správní právo trestní.5 Jak bylo v předchozí kapitole uvedeno, tak správní trestání označuje oprávnění veřejné správy trestat. Správní právo trestní je pak tohoto oprávnění právním základem, kdy se jedná o subsystém správního práva, který upravuje tzv. správně právní odpovědnost a ve svém důsledku správní trestání. Jinak řečeno, je správní trestání projev správního
práva
trestního
v praxi
a
jeho
reálné
uskutečňování.
Zjednodušeně lze konstatovat, že správní právo trestní upravuje základy správně právní odpovědnosti a ta tvoří právní odpovědnost za správní delikty.6 Správním právem trestním pak zpravidla nazýváme tu součást správního práva, která se zabývá deliktním (protiprávním) jednáním v oblasti veřejné správy.7
2.1
Správně právní odpovědnost
Správně právní odpovědnost je jen jedním typem právní odpovědnosti, kterou je zvláštní forma právního vztahu, ve kterém dochází na základě porušení právní povinnosti ke vzniku nové právní povinnosti sankční povahy.8 Rozumí se jí tedy uplatnění nepříznivých právních následků, stanovených právní normou, vůči tomu, kdo porušil právní povinnost. Jedná se tak o vztah mezi porušením právní povinnosti a právní 5 6 7 8
POTĚŠIL, Lukáš. Správní trestání a správní právo trestní. Významný prvek veřejné správy. Veřejná správa. 2012, roč. 23, č. 16, s. 21. ISSN 12136581. ibid. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 183. GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 3. rozšířené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2004. 343 s. ISBN 8086473856. S. 179.
12
odpovědností.9 Pokud můžeme vymezit právní odpovědnost tak, že zasahuje do veřejnoprávní oblasti, tak právě zde právní teorie zařazuje vedle odpovědnosti trestní a disciplinární, také odpovědnost správní, tedy odpovědnost za správní delikty. U správní odpovědnosti vzniká vztah delikventa vůči státu, resp. jiné veřejnoprávní korporaci.10 Odlišení správní odpovědnosti od trestní odpovědnosti je pak v tom, že je rozhodující intenzita chráněných zájmů, což má vliv na charakter újmy, jíž je povinen rušitel nést, a projevuje se dále i ve způsobu, jakým je podle práva povinnost nést újmu zakládána, eventuelně, které státní orgány ji ukládají a v jakém řízení.11
9 10 11
VEČEŘA, Miloš et.al. Teorie práva v příkladech. 2., přepracované vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011. 416 s. ISBN 9788073575519. S. 288. GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 3. rozšířené vydání. Plzeň: V ydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2004. 343 s. ISBN 8086473856. S. 182. BOGUSZAK, Jiří; ČAPEK, Jiří; GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 2., přepracované vydání. Praha: ASPI Publishing, 2004. 348 s. ISBN 8073570300. S. 196.
13
3
Správní delikty
Správní delikty se v našem právním řádu objevují od druhé poloviny 18. století. Jejich definičním znakem byla představa panovníka o potřebě aktivní regulativní činnosti státu a jeho orgánů, zejména pak správních, ve všech oblastech života společnosti a potřebě ochrany těchto činností, kterou si měly tyto orgány samy zajišťovat, v zájmu blaha poddaných. Stíhání správních deliktů bylo svěřeno politické (správní) vrchnosti, na rozdíl od kriminálních deliktů, které řešily soudy. Poprvé se správní delikt právně vymezuje v josefínském Všeobecném trestním zákoníku o zločinech a trestech za ně z roku 1787. Trestní zákon z roku 1803 již výslovně hovořil o policejních přestupcích. V průběhu dalších let (a ve své podstatě se tak děje do současnosti) docházelo, v závislosti na vývoji politických poměrů, k přesouvání postihu těchto přestupků ze správních orgánů na soudy a zpět.12 Obecně lze pak trestání, tj. rozhodování o vině a trestu za porušení práva, dělit na soudní trestání, kdy o trestech za spáchání soudního deliktu (trestného činu) rozhodují trestní soudy, a správní trestání, kdy o trestech za spáchání správního deliktu rozhodují správní úřady.13 Již v předchozím odstavci bylo konstatováno, že hranice mezi soudními a správními delikty je dosti pohyblivá. Vymezení objektivních kritérií pro stanovení určujících rozdílů mezi oběma druhy deliktů je problematické a prozatím nebylo teorií ani praxí uspokojivě vyřešeno. Přes výše uvedené, lze shrnout alespoň některá orientační odlišující kritéria, pomocí nichž by mělo být možné odlišit správní delikt od deliktu soudního. Především objektem správního deliktu je
v převážné míře
řádný výkon veřejné správy, kdežto u deliktů soudních jde o ochranu 12
MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 3. 13 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované
14
osobnosti člověka.14 Ihned u tohoto rozlišovacího kritéria se projeví dříve avizovaná problematičnost vzájemného odlišení obou typů deliktů. Konkrétně zde např. přestupky proti občanskému soužití15 a přestupky proti majetku16 jen stěží nějak souvisí s výkonem veřejné správy. Naopak u některých trestných činů17 dochází k mnohem intenzivnější ochraně výkonu veřejné správy. Stejně tak další odlišující kritérium, a to kritérium společenské nebezpečnosti resp. škodlivosti u obou typů deliktů je diskutabilní a názory na to, co je společensky nebezpečnější (škodlivější) se mohou naprosto odlišovat. Spíše lze akceptovat u trestných činů poukaz možná na výraznější zásah do práv či chráněných zájmů, tedy na větší závažnost, citelnější osobnostní následek – trest odnětí svobody, ale např. i splnění podmínky bezúhonnosti potřebné k výkonu některých činností nebo povolání.18
3.1
Pojem správního deliktu
Obecně je deliktem zaviněné porušení práva (právní povinnosti), jehož znaky jsou uvedeny v zákoně. S pojmem správního deliktu se setkáváme často, tento pojem však není v žádném právním předpisu nijak definován. Jeho obecné vymezení je tak věcí právní nauky, která se dá považovat dle mého názoru za konzistentní a není zde závažnějších rozporů mezi jednotlivými autory a jejich názory. Zjišťujeme tak, že za správní delikt se obvykle považuje protiprávní jednání fyzické nebo právnické osoby, jehož znaky jsou uvedeny v zákoně, které je postižitelné sankcí (trestem)
14 15 16 17
18
vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 184. SLÁDEČEK 2009 op.cit., s. 185. § 49 Zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25.11.2012]. § 50 zákona č. 200/1990 Sb. Trestné činy proti výkonu pravomoci orgánu veřejné moci a úřední osoby, § 323 - § 328 Zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25.11.2012]. SLÁDEČEK 2009 op.cit., s. 185.
15
uloženou orgánem veřejné správy na základě zákona.19 Další právní teorií uváděná definice je definice označující správní delikt za protiprávní jednání odpovědné osoby, jehož znaky jsou uvedeny v zákoně a s nimiž zákon spojuje hrozbu sankcí trestní povahy ukládané v rámci výkonu veřejné správy20 nebo také ta definice, která za správní delikt označuje zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti, jeho znaky
jsou
vymezeny
v zákoně,
nenaplňuje
stupeň
společenské
nebezpečnosti trestného činu a sankci zde ukládá ve správním řízení orgán státní správy.21 V souladu
s výše
uvedenými
specifikacemi
správního
deliktu
z oblasti právní teorie se s vymezením tohoto druhu deliktu vyrovnává také judikatura, která za správní delikt označuje protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem, správní orgán pak za ně ukládá zákonem stanovený trest. Jedná se o protiprávní jednání bez ohledu na zavinění, zpravidla výslovně označené zákonem jako správní delikt.22 K tomu co bylo výše uvedeno, považuji výčet relevantních informací vztahujících se k vymezení pojmu správního deliktu za dostatečný.
3.2
Znaky správního deliktu
V předchozí podkapitole byl přiblížen pojem správního deliktu a ve své podstatě bylo uvedeno několik definic, co právní teorie a nakonec i rozhodovací praxe obecně, za správní delikt označuje. Tyto definice se obsahově nijak významně neodlišují, to co však obsahují všechny 19 20 21 22
SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 186. MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 13. HARVÁNEK, Jaromír et al. Teorie práva. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. 501 s. ISBN 9788073801045. S. 387. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 31.5.2007, sp. zn. 8 As 29/2007138. In: Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [cit. 25.11.2012]. Dostupné z: www.nssoud.cz.
16
doslovně, je slovní vyjádření …jeho(ž) znaky jsou stanoveny zákonem. Jedná se tedy o obecné pojmové znaky správního deliktu, kterými jsou právní teorií označovány protiprávnost, škodlivost, zákonné vyjádření skutkové podstaty, objekt, objektivní stránka, subjekt, subjektivní stránka, trestnost a zákonné zmocnění k uplatnění odpovědnosti v rámci veřejné správy.23 Protiprávností se rozumí rozpor jednání s objektivním (tj. existujícím, platným a účinným) právem. Jedná se o výchozí pojmový znak jakéhokoliv deliktu, tedy i správního. Musí dojít tedy k porušení (nesplnění) nějaké právní povinnosti vyplývající s normy správního práva. Škodlivost je pojmovým znakem, který nebývá vždy v právní teorii uváděn jako samostatný pojmový znak, a to z toho důvodu, že za škodlivé v podstatě můžeme označit jednání již pro jeho protiprávnost. Někdy je také uváděna nebezpečnost jednání, a pokud je tato zvlášť zdůrazňována, jedná se o materiální pojetí deliktu. Příkladem tohoto může být ustanovení § 2 odst. 1 Zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“).24 Pokud škodlivost zvlášť zdůrazňována není, jedná se o formální pojetí deliktu. Zákonné vyjádření skutkové podstaty vypovídá o tom, že správní delikty jsou typicky vyjádřeny formou skutkových podstat a každá z nich je upravena zákonem. Projevuje se tak zde v plném rozsahu zásada nullum crimen sine lege. Objekt, objektivní stránka, subjekt a subjektivní stránka jsou tzv. obecné znaky skutkové podstaty. Objektem deliktu je právem chráněný zájem společnosti, který je
23 24
MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 13. „Přestupkem je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin.“
17
jeho spácháním porušen nebo ohrožen a u správního deliktu je typicky takovým zájmem řádný výkon veřejné správy. Objektivní stránka deliktu je záležitost jednání, následku a příčinné souvislosti mezi nimi. Jednání může spočívat v aktivní činnosti – konání nebo naopak v nečinnosti – opomenutí. Subjektem deliktu je odpovědná osoba, fyzická nebo právnická. U prvně jmenované, aby bylo možno vůbec odpovědnost zvažovat, musí nastat tzv. deliktní způsobilost, která je vázána na dosažení určité rozumové a volní vyspělosti odpovídající zpravidla určitému věku a samozřejmě také příčetnosti. Je to tedy schopnost nést následky porušení právní povinnosti. Subjektivní stránka, tedy psychický vztah k jednání, přichází v úvahu jen u fyzické osoby a vyčerpává se zaviněním. Pokud je právní konstrukce nastavena tak, že se zaviněním počítá, jedná se o tzv. subjektivní odpovědnost,
kdy
v zásadě
postačuje
zavinění
z nedbalosti,
je-li
vyžadován úmysl, pak musí být výslovně formulován, popř. musí vyplývat z povahy věci. Podstatné je rovněž to, že zavinění je třeba odpovědné osobě prokázat. U některých správních deliktů však není zavinění vůbec předmětem zkoumání a tento pojmový znak v těchto případech zcela absentuje. Jedná se tak o tzv. objektivní odpovědnost. V některých případech může tato konstrukce obsahovat tzv. liberační důvody, tedy důvody, kdy je možno se objektivní odpovědnosti zprostit. Obvyklým takovým důvodem bývá vynaložení veškerého úsilí, které lze obecně požadovat, aby nedošlo k porušení právní povinnosti. Pokud právní konstrukce
s liberačními
důvody
nepočítá,
jde
o
tzv.
absolutní
odpovědnost. Trestnost je dalším znakem správního deliktu, kdy s tímto je spojena hrozba sankce trestního charakteru resp. hrozba trestem stanoveným zákonem. Uplatňuje se zde zásada nulla poena sine lege, tedy okruh sankcí, které lze za správní delikt uložit, je taxativně stanoven zákonem.
18
Nejtypičtější správní sankcí je pokuta, často stanovená v určitém sankčním rozpětí (horní popř. i dolní hranice pokuty), kdy však i toto rozpětí musí být stanoveno zákonem. Zákonné zmocnění k uplatnění odpovědnosti v rámci veřejné správy je posledním ze znaků správního deliktu. Jedná se zde o vyjádření toho, že správní delikty přísluší řešit správním orgánům (tedy veřejné správě) a tyto orgány musejí být k projednávání správních deliktů výslovně zmocněny.25
25
MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 13 – 17.
19
4
Členění správních deliktů
Správní delikty lze členit podle různých kritérií a hledisek, jako např. podle subjektu deliktu, jeho postavení, zavinění, procesní úpravy, apod. V odborné literatuře můžeme nalézt členění, které lze označit snad jako základní, tedy všeobecně přijímané. Takové členění rozeznává jako správní delikty přestupky, jiné správní delikty, správní disciplinární delikty a správní pořádkové delikty. Jiné správní delikty se mohou dále dělit na správní delikty fyzických osob a správní delikty fyzických a právnických osob (tyto někdy bývají klasifikovány i samostatně).26 Existují však i členění podstatně složitější. 1. správní delikty fyzických osob a správní delikty právnických osob, 2. správní delikty se všeobecným subjektem a správní delikty se speciálním subjektem, 3. správní delikty se zaviněním a správní delikty bez ohledu na zavinění, 4. správní delikty, při jejichž projednávání leží důkazní břemeno na veřejné správě, a správní delikty, u nichž důkazní břemeno leží na odpovědné osobě, 5. správní delikty, u nichž lze zprostit odpovědnosti, a správní delikty bez této možnosti, 6. správní delikty komisivní a správní delikty omisivní, 7. správní delikty dokonavé a správní delikty trvající, 8. správní delikty, které poškozují chráněný zájem, a ohrožovací správní delikty, 9. hmotněprávní správní delikty a procesněprávní správní delikty, 10. správní delikty projednávané v rámci výkonu státní správy, správní delikty projednávané v rámci výkonu územní samosprávy a správní delikty projednávané při výkonu profesní samosprávy nebo akademické samosprávy, 11. správní delikty projednávané z moci úřední a správní delikty projednávané na návrh, 12. povinně projednávané správní delikty a účelově projednávané správní delikty, 13. správní delikty, za které je nutno uložit sankci, a správní delikty, za které je možno (ale nikoli nutno) uložit sankci.27
Pro účely této práce považuji za dostatečné klasifikovat správní delikty tak, jak bude uvedeno postupně následovně, a to na přestupky, jiné
26 27
SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 191. MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 18 – 19.
20
správní delikty fyzických osob, veřejné disciplinární delikty, správní delikty právnických osob a správní delikty smíšené povahy a správní pořádkové delikty.
4.1
Přestupky
Za základní druh správního deliktu je možno označit přestupek.28 Jako základ správně právní odpovědnosti za přestupek je spáchání přestupku, tedy protiprávní jednání fyzické osoby.
Uvedené jednání je zaviněné
a jeho znaky jsou uvedeny v přestupkovém zákoně nebo v zákoně jiném, který obsahuje vlastní jednotlivé přestupky. Zmíněný přestupkový zákon je základním pramenem úpravy přestupků a vedle něj existují desítky zvláštních zákonů, které specificky upravují přestupky další.29
4.1.1 Pozitivní a negativní vymezení V § 2 přestupkového zákona je vymezena legální definice přestupku a to dvojím způsobem. Pozitivně jako zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v přestupkovém zákoně nebo v jiném zákoně. Negativní vymezení spatřuje přestupkový zákon v tom, že se jedná o přestupek, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů nebo trestný čin.30 Výše uvedené vymezení je důsledkem toho, že zákonodárce musel stanovit vzájemný poměr mezi jinými správními delikty postižitelnými podle zvláštních předpisů (přestupky jsou jen jedním z druhů veřejnoprávních 28 29 30
HARVÁNEK, Jaromír et al. Teorie práva. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. 501 s. ISBN 9788073801045. S. 387. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 195. HORZINKOVÁ, Eva; KUČEROVÁ, Helena. Zákon o přestupcích s komentářem a judikaturou. 2. vydání. Praha: Leges, 2011. 480 s. ISBN 9788087212943. S. 23.
21
deliktů), resp. trestnými činy na straně jedné a přestupky na straně druhé. Jedná se o vzájemný vztah vystavěný na principech speciality a subsidiarity. Důsledkem tohoto je, že vykazuje-li jednání fyzické osoby znaky jiného správního deliktu nebo trestného činu, nemůže jít současně o přestupek, souběh je vyloučen.31
4.1.2 Formální a materiální znaky Přestupkový zákon zároveň vymezuje pojem přestupku jeho materiálním znakem a formálními znaky, které musí být vždy naplněny současně. Pokud je tedy identifikováno jednání, které má sice formální znaky přestupku, ale ve své konkrétní podobě neporušuje nebo neohrožuje zájem společnosti (absentuje zde materiální znak), toto jednání není přestupkem, a opačně.32 Formálními znaky u přestupku jsou jednak obecné zákonné znaky, které jsou společné všem přestupkům a patří sem např. věk, příčetnost a zavinění, a jednak tzv. typové znaky (objekt, objektivní stránka, subjekt a subjektivní stránka), které charakterizují a individualizují jednotlivé přestupky, čímž je zároveň od sebe odlišují. Formální znaky jsou pak stanoveny v přestupkovém zákoně (obecné i zvláštní části) a v dalších zákonech upravující přestupky. Materiální znak je společenská škodlivost, kdy její definici však v žádném právním předpisu nenalézáme. Obecně je charakterizována jako vše, co je v rozporu s účelem právního řádu a její individuální posouzení, tedy zda je vůbec dána či jakého stupně dosahuje, se odvíjí od všech okolností konkrétního případu. Z uvedeného tedy vyplývá, že ne každé porušení zákona je postaveno na roveň společenské škodlivosti 31 32
MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 54. ČERVENÝ, Zdeněk; ŠLAUF, Václav; TAUBER, Milan. Přestupkové právo. 17. aktualizované vydání. Praha: Linde, 2011. 457 s. ISBN 9788072018307. S. 25.
22
a pokud dojde k situaci, že v konkrétním případě jsou shledány okolnosti vylučující, aby jednáním byl porušen nebo ohrožen zájem společnosti, nedojde k naplnění materiálního znaku a o přestupek se nemůže jednat. Nebyla tak splněna podmínka, že musí být naplněny vždy jak znaky formální, tak i znak materiální, současně.33 Výše uvedené není jen „pouhým“ teoretickým konstatováním bez reflexe soudní praxe. Naopak, toto lze doložit poměrně konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu v této oblasti. Kategorie přestupků je kategorií trestního práva v širším slova smyslu a judikatura Evropského soudu pro lidská práva k výkladu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod přestupky řadí mezi „trestní obvinění“. Proto je třeba každý konkrétní přestupek posuzovat nejen z toho hlediska, zda po formální stránce naplňuje skutkovou podstatu, ale i z hlediska materiálního korektivu. Zákon o přestupcích materiální korektiv vyjadřuje v § 2 odst. 1 slovy „…(zaviněné) jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti“.34 Nejvyšší správní soud nejprve odkazuje na svou dosavadní judikaturu, podle které se trestnost správních deliktů řídí obdobnými principy a pravidly, jakými se dosud řídila i trestnost trestných činů, a pro trestnost jednání, které naplňuje formální znaky přestupku, musí být tedy naplněna i materiální stránka deliktu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 - 135, publikovaný pod č. 1338/2007 Sb. NSS nebo usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, publikované pod č. 1546/2008 Sb. NSS.).35
33 34
35
MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 52 - 53. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 17.2.2005, sp. zn. 7 As 18/200448. In: Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [cit. 19.12.2012]. Dostupné z: www.nssoud.cz. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 10.5.2006, sp. zn. 1 As 38/200543. In: Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [cit. 19.12.2012]. Dostupné z: www.nssoud.cz. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 14.12.2009, sp. zn. 5 As 38/200543. In: Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [cit. 19.12.2012]. Dostupné z: www.nssoud.cz.
23
4.1.3 Okolnosti vylučující protiprávnost činu Je třeba poznamenat, že zákon o přestupcích v § 2 odst. 2 stanoví také to, jaké jednání přestupkem naopak není. Jsou to případy, kdy některé okolnosti způsobují, že jednání, které se podobá přestupku, postrádá aspekt protiprávnosti, a nemůže být tedy ani přestupkem.
Okolnosti
vylučující protiprávnost činu jsou podle zákona o přestupcích dvě, nutná obrana a krajní nouze. Právní teorie zná navíc i další jednání stejného charakteru a to zejména svolení poškozeného, plnění povinností nebo rozkazu, výkon práva a povolání. Nutná obrana je odvracení útoku na zájmy chráněné zákonem o přestupcích (i jinými zákony), a to činem, který by jinak byl přestupkem proti samotnému útočníkovi. Odvracení útoku nelze považovat za jednání proti účelu zákona o přestupcích, jde o jednání, které směřuje k tomu, aby bylo zabráněno činu společensky škodlivějšímu. Naopak jednání v nutné obraně vylučuje škodlivost a protiprávnost tohoto jednání. Oprávnění jednat v nutné obraně má kdokoliv, tedy i ten, kdo není sám útokem ohrožen. Nutná obrana může směřovat proti útoku, který přímo hrozí nebo trvá. Za útok lze označit úmyslné protiprávní jednání člověka, které je pro společnost škodlivé. Musí se jednat o útok osoby právně způsobilé být odpovědnou za přestupky. Z tohoto důvodu např. útok zvířete nebo čin osoby duševně nemocné neopravňuje k jednání v nutné obraně. V těchto případech by však připadalo v úvahu oprávnění použít jednání v krajní nouzi. Vztah nutné obrany ke krajní nouzi je pak vztahem speciálním. Pokud se jedná o užití nutné obrany proti činu dovolenému, není možná. Takovým činem může být např. zákrok úřední osoby, ale také čin v nutné obraně. Další důležitou podmínkou nutné obrany je, že útok musí trvat nebo přímo hrozit, což je útok, který má bezprostředně nastat. To však není útok, který se teprve připravuje, tedy bezprostředně nehrozí, a útok, který
24
již byl ukončen.36 Nutná obrana musí být přiměřená. O nutnou obranu podle zákona o přestupcích nejde, byla-li obrana zjevně nepřiměřená způsobu útoku.37 Přiměřenost nutné obrany znamená v prvé řadě to, že tato obrana odpovídá povaze a nebezpečnosti útoku. Jedná se zde o poměr mezi intenzitou útoku a obrany, která musí být natolik intenzivní, aby útok odvrátila, avšak nesmí být přehnaná. Z uvedeného vyplývá, že obrana může být i silnější než útok.38 Druhou (a poslední), přestupkovým zákonem předpokládanou okolností vylučující protiprávnost, je krajní nouze. Zde se jedná o situaci, při které dochází ke střetu dvou zájmů. Dochází k odvracení nebezpečí, které přímo hrozí zájmům chráněných zákonem, nelze jej za daných okolností odvrátit jinak a jednáním nebyl způsoben zřejmě stejně závažný následek jako ten, který hrozil. Takové nebezpečí nemusí být vyvoláno nutně člověkem, ale např. zvířetem nebo živelnou silou. Pokud nebezpečí nehrozí přímo, tedy bezprostředně (již pominulo nebo teprve v budoucnu začne hrozit), o případ krajní nouze se nejedná. Splnění podmínky toho, že nebezpečí nelze odvrátit jinak znamená, že se uplatní zásada subsidiarity, tedy že ohrožená osoba musí využít všechny možnosti, které v daném okamžiku a dané konkrétní situaci má. Poslední důležitou podmínkou z hlediska zákona o přestupcích je požadavek, aby jednáním v krajní nouzi nebyl způsoben stejně závažný následek, který hrozil. Jedná se o uplatnění principu proporcionality, kdy v rámci přestupkového řízení můžeme následek chápat jako způsobenou
36 37
38
HORZINKOVÁ, Eva; KUČEROVÁ, Helena. Zákon o přestupcích s komentářem a judikaturou. 2. vydání. Praha: Leges, 2011. 480 s. ISBN 9788087212943. S. 30 - 31. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7.5.2008, sp. zn. 1 As 35/2008 51. In: Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [cit. 21.1.2013]. Dostupné z: www.nssoud.cz. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 20.9.2007, sp. zn. 4 As 22/200773. In: Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [cit. 19.12.2012]. Dostupné z: www.nssoud.cz.
25
škodu. Jednání v krajní nouzi může být namířeno proti komukoliv a proti tomuto jednání není přípustná nutná obrana ani jednání v krajní nouzi.39
4.1.4 Typové znaky skutkové podstaty Přestupky jsou svým významem a rozsáhlostí úpravy nejpodstatnější skupinou správních deliktů, a to i z toho důvodu, že s protiprávním jednáním, které naplňuje skutkovou podstatu nějakého přestupku, se můžeme setkat velice často a pravidelně. Typickým příkladem je např. porušování pravidel silničního provozu.40 Pro komplexnost pohledu na ně, je nutné také krátce zmínit typové znaky skutkové podstaty přestupku, které je charakterizují, tedy objekt, objektivní stránku, subjekt a subjektivní stránku. Objektem přestupku jsou společenské vztahy (hodnoty, na nichž má stát zájem) které jsou chráněny zákonem před jednáním pachatele přestupku. Podle obecnosti se rozlišuje objekt na obecný, druhový a individuální. Obecným (rodovým) objektem u přestupků je zejména řádný výkon veřejné správy, ale také některá základní práva garantována Listinou základních práv a svobod, které s výkonem veřejné správy bezprostředně nesouvisí, jako je např. právo vlastnit majetek a osobnostní práva člověka (§ 49 – § 50 zákona o přestupcích).41 Druhovým (skupinovým) objektem je konkrétněji vymezená výseč přestupků.42 Jedná se zde o seskupení druhových rysů určité skupiny přestupků tvořených skupinami příbuzných chráněných zájmů náležejících 39 40
41
HORZINKOVÁ, Eva; KUČEROVÁ, Helena. Zákon o přestupcích s komentářem a judikaturou. 2. vydání. Praha: Leges, 2011. 480 s. ISBN 9788087212943. S. 32 - 33. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 190 - 191. MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 62.
26
do jedné oblasti. Rozlišení těchto oblastí je provedeno zejména označením jednotlivých druhů přestupků ve zvláštní části přestupkového zákona.43 Individuální objekt se váže ke konkrétnímu individuálnímu přestupku se zákonem specifikovaným protiprávním jednáním.44 Tento objekt musí mít každá skutková podstata a je jednou z podmínek přesné právní kvalifikace. Takovým objektem je např. vyjádřený zájem na ochraně zvířat před týráním45 či zájem na ochraně archiválií.46 Od objektu přestupku je třeba odlišit tzv. předmět útoku, což je konkrétní předmět, proti kterému útok směřuje, např. občanský průkaz, dopravní značení nebo úřední uzávěra.47 Objektivní
stránka
je
představována
jednáním,
následkem
a příčinnou souvislostí mezi nimi. Jednáním rozumíme projev lidské vůle, a to v podobě konání nebo nečinnosti. Následkem je porušení nebo ohrožení hodnot, které jsou objektem přestupku. Předpokladem uznání viny konkrétní osoby je pak vztah mezi jejím jednáním a následkem, příčinná souvislost. Ve své podstatě se jedná o zjištění, zda příčinnou následku, který je uveden v konkrétní skutkové podstatě přestupku, bylo jednání pachatele. Subjekt přestupku vymezuje osobu, která může svým jednáním naplnit všechny znaky přestupku. Jedná se o osobu, která je tzv. deliktně způsobilá, kdy tato její způsobilost se váže na splnění dvou základních podmínek. V prvé řadě se jedná o podmínku věku, kdy za přestupek není 42 43 44 45
46
SLÁDEČEK op.cit., s. 194. MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 62. SLÁDEČEK op.cit., s. 194. § 27 odst. 1 písm. b) Zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 26.1.2013]. § 73 odst. 1 písm. a) Zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 26.1.2013].
27
odpovědný ten, kdo v době jeho spáchání nedovršil 15. rok věku, v druhé řadě pak o splnění podmínky příčetnosti.48 Subjektivní stránka přestupků je otázka psychického vztahu pachatele k jednání, tedy otázka zavinění. Jedná se v podstatě o psychiku pachatele, kdy přestupek může být spáchán úmyslně nebo z nedbalosti, přičemž zavinění je třeba pachateli přestupku prokázat. V přestupkové rovině platí, že postačí zavinění z nedbalosti, jestliže není v zákoně o přestupcích nebo v jiném zákoně výslovně stanoveno, že k vyvození odpovědnosti je zapotřebí úmyslného zavinění.49 Zavinění má dvě části, složku vědění a složku vůle. Na těchto složkách jsou vytvořeny v zákoně o přestupcích již zmíněné dvě formy zavinění – úmysl a nedbalost, kdy rozlišení mezi nimi závisí na složce vůle. Úmysl obsahuje vedle složky vědění i složku volní, u nedbalosti ve své podstatě tato složka absentuje.50 Zavinění je obligatorním znakem subjektivní stránky skutkové podstaty, vyskytují se však i znaky fakultativní, tedy pohnutka (motiv) a cíl (záměr). Pohnutkou se rozumí psychický podnět ke spáchání přestupku, cílem je to, co pachatel spácháním skutku sledoval, co se usiloval vyvolat.51
4.2
Jiné správní delikty fyzických osob
Jiné správní delikty fyzických osob lze pojmově vyjádřit jako zaviněné protiprávní jednání fyzické osoby, jehož znaky jsou uvedeny ve zvláštních zákonech a lze za něj uložit zákonem stanovenou sankci. Stejně jako
47 48 49 50 51
MATES at al. op. cit., s. 63. § 5 Zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 26.1.2013]. § 3 zákona č. 200/1990 Sb. HORZINKOVÁ, Eva; KUČEROVÁ, Helena. Zákon o přestupcích s komentářem a judikaturou. 2. vydání. Praha: Leges, 2011. 480 s. ISBN 9788087212943. S. 37. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 195.
28
u přestupku platí, že toto jednání nenaplňuje znaky trestného činu.52 Pokud se jedná v této kategorii deliktů v teorii správního práva o uvedený přívlastek „jiný“, znamená to vlastně „jiný než přestupek“, tedy druh deliktu fyzické osoby, který není přestupkem ani veřejným disciplinárním deliktem. Tyto delikty jsou speciální vůči přestupkům, ale subsidiární vůči trestným činům. Proč došlo k vyčlenění určité skupiny správních deliktů fyzických osob mimo právní úpravu přestupků, není zcela zřejmé. V odborné literatuře je uváděna jednak snaha svěřit jejich projednávání zvláštním kontrolním
orgánům,
které
jinak
nebyly
k projednávání
přestupků
příslušné, jednak také úsilí postihovat tyto delikty podstatně vyšší pokutou, než jakou bylo možno uložit za přestupek. Patrně původní konstrukce, uplatňovaná od roku 1950, kdy se kategorie tzv. jiných správních deliktů fyzických osob v českém právu objevila, byla konstrukce deliktu se speciálním subjektem, což byl výlučně „pracovník nebo funkcionář organizace“, řečeno jazykem dneška, zaměstnanec právnické osoby nebo osoba v obdobném postavení. Pokud byl tento speciální zaměstnanecký status pachatele ztracen, nebylo možno právní odpovědnost uplatnit. Subjektivní stránka vycházela z odpovědnosti za zavinění a prakticky výlučnou sankcí byla pokuta, výjimečně sankce morální povahy typu důtky či vzájemná kombinace obou těchto sankcí. Od devadesátých let dochází k modifikaci jiných správních deliktů fyzických osob, kdy speciální subjekt se objevuje spíše ojediněle a jako výrazný charakter se stává atribut zavinění, které již není předpokladem pro uplatnění odpovědnosti. Tento sporný přístup (jiný, tedy dvojí režim uplatňování odpovědnosti oproti přestupkům, je možné považovat i za protiústavní) v praxi znamenal, že zavinění se nemuselo dokazovat, a to navíc v případech s možností ukládání (oproti přestupkům) vysokých 52
SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované
29
pokut. Tento nesystémový přístup byl však částečně překonán a řada ustanovení z tohoto období již byla změněna. Jedinou správnou tendencí, která je patrná i v posledních letech, se jeví odklon od jiných správních deliktů fyzických osob směrem k přestupkům. 53 Přesto však komplexní, ani jen částečná, kodifikace problematiky jiných správních deliktů fyzických osob neexistuje. Právní úprava je roztříštěna do mnoha desítek zvláštních zákonů a zároveň je jak terminologicky tak i konstrukčně značně rozdílná. Samotná regulace je zpravidla velmi stručná s obvyklým vymezením skutkové podstaty, sankce, orgánu příslušného k projednání jiného správního deliktu, promlčecí dobu a případně podmínky vztahující se ke správnímu uvážení. V řízení se postupuje podle Zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), s případnými odchylkami, které stanoví zvláštní zákon.54 Příkladem právní úpravy, vztahující se k jinému správnímu deliktu fyzické osoby, může být ta, jenž spočívá v nesplnění povinností stanovených k integrovanému záchrannému systému,55 k obraně státu56 či povinností stanovených v souvislosti s výkonem dozoru při využívání jaderné energie.57
53 54 55
56
57
vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 208. MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 123 - 125. SLÁDEČEK , Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 209. § 28 odst. 1 písm. a) Zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 27.1.2013]. § 64 odst. 1 písm. b) Zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 27.1.2013]. § 41 písm. e) Zákona č. 18/1997 Sb., atomový zákon, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 27.1.2013].
30
4.3
Veřejné disciplinární delikty
Disciplinárním deliktem je jednání porušující zvýšenou disciplínu v určitých oblastech společenského života.58 Jinak řečeno, spočívá v porušení určité kázně založené na plnění zvláštních právních povinností, vyplývajících z právních vztahů zvláštní povahy.59 V případě zaměstnanců veřejné správy hovoříme o veřejnoprávním disciplinárním deliktu, tedy jako o deliktu fyzické osoby, kdy porušená povinnost
souvisí
s příslušností
této
osoby
k určité
veřejnoprávní
organizaci. Důsledky disciplinárního deliktu se projevují pouze interně, má tedy vnitroorganizační charakter ve vztahu k dané organizační struktuře a dopustit se jej může pouze příslušník (člen) uvedené organizace.60 Z výše uvedeného vyplývá, že objektem veřejného disciplinárního deliktu je pořádek, kázeň a disciplína ve vnitřních vztazích veřejnoprávní organizace a subjekt je vždy speciální tím, že je kvalifikovaným způsobem zařazen k uvedené organizaci popř. k ní má jiný kvalifikovaný vztah. Pokud toto zařazení, či kvalifikovaný vztah k organizaci zanikne, nelze disciplinární (kárnou) odpovědnost vyvodit. Tento druh deliktu je vždy založen na zavinění a poměrně širokém okruhu sankcí, které mohou být morální povahy (např. důtka), sankce peněžité (např. snížení platu nebo pokuta), sankce kombinovaného charakteru (např. snížení hodnosti), sankcí spočívající ve zpřísnění režimu (tam, kde je subjekt k organizaci přiřazen proti své vůli – např. obviněný ve výkonu vazby). Jako sankci nejzávažnější v této oblasti, samozřejmě
58 59 60
GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 3. rozšířené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2004. 343 s. ISBN 8086473856. S. 194. BOGUSZAK, Jiří; ČAPEK, Jiří; GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 2., přepracované vydání. Praha: ASPI Publishing, 2004. 348 s. ISBN 8073570300. S. 199. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 205.
31
pokud to povaha organizace a zařazení osoby do ní nevylučuje, lze pak označit sankci, důsledkem jejíhož uplatnění poměr k organizaci zaniká.61 Právní úpravu veřejnoprávního disciplinárního deliktu obsahuje celá řada zákonů, kdy za jistě významnou regulaci lze označit regulaci týkající se příslušníků bezpečnostních sborů62 a vojáků z povolání.63 Další významnou kategorií, které se dotýká oblast popisovaného disciplinárního deliktu, jsou úředníci. V roce 2002 byly schváleny dva zákony upravující práva a povinnosti úředníků vykonávajících veřejnou správu. Jednak zákon vztahující se na právní postavení úředníků, který reglementoval zaměstnanecký
vztah
úředníků
státu,64
a
zákon,
který
upravil
pracovněprávní podmínky úředníků obcí a krajů.65 Prvně uvedený však nikdy nenabyl plné účinnosti, tato byla doposud již pětkrát odložena (v současnosti má být účinný od 1.1.201566). Dle mého názoru, a také dle očekávaného legislativního vývoje, však již účinnosti nenabude nikdy, protože Ministerstvem vnitra České republiky byl dne 23.8.2012 pod názvem Zákon o právních poměrech a vzdělávání zaměstnanců ve veřejné správě (zákon o úřednících) a opakovaně dne 25.1.2013 61 62
63 64
65
66
MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 129. Zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28.1.2013]. Zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28.1.2013]. Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 29.1.2013]. Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územně samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 29.1.2013]. Část l. čl. I bod 1. Zákona č. 445/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 309/2002 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
32
předložen k vnějšímu připomínkování zákon nový, tentokráte s názvem Zákon o státních úřednících.67 Je nepochybné, ať už bude nová právní úprava jakákoliv, že se jedná o typickou oblast veřejné správy, kde bude mít veřejnoprávní disciplinární delikt své využití.
4.4
Správní delikty právnických osob a správní delikty
smíšené povahy Správní delikty, jejichž pachatelem může být právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba - to je hlavní atribut této kategorie správních deliktů. Subjektem těchto deliktů jsou tedy právnické osoby (buď podnikající nebo všechny) a také podnikající fyzické osoby (podnikající podle živnostenského zákona nebo provozující jiné podnikatelské činnosti). Při klasifikaci těchto deliktů bývá kladen důraz na to, že patří mezi správní delikty bez ohledu na zavinění. Jedná se tedy o protiprávní jednání právnické osoby nebo fyzické osoby, která je oprávněna k podnikání, jehož znaky jsou uvedeny v zákoně. Toto jednání projednává správní orgán a může za ně uložit zákonem stanovenou sankci či jiná opatření.68 Oproti jiným správním deliktům se tedy odlišují specifickým subjektem a subjektivní stránkou deliktu. Lze doplnit, že zavinění se zde nezkoumá, a k naplnění skutkové podstaty postačuje porušení nebo nesplnění právních povinností předepsaných příslušným zákonem. Jedná
67
68
[cit. 29.1.2013]. Zákon o státních úřednících. [online]. Knihovna připravované legislativy. Úřad vlády České republiky, ve spolupráci s VUMS Legend, spol. s r.o. a SYSNET s.r.o. [ cit. 29.1.2013]. Dostupné z: http://eklep.vlada.cz/eklep/page.jsf. MATES, Pavel. K některým otázkám projednávání správních deliktů právnických osob a smíšených správních deliktů. Správní právo odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2010, roč. 43, č. 4, s. 193. ISSN 01396005.
33
se zde o objektivní odpovědnost - odpovědnost za výsledek. Následně je pak ukládána sankce, v převážné většině pokuta.69 V nadpisu této podkapitoly jsou uvedeny vedle správních deliktů právnických osob také správní delikty smíšené povahy (někdy také označované smíšené správní delikty). V obou případech jde o uvedený přívlastek „smíšený“ a o to, co vlastně značí, co vyjadřuje. Jedná se zde o skutečnost, že zvláštní zákony upravující rozmanité oblasti veřejné správy, v mnoha případech nerozlišují, kdo je odpovědnou osobou, zda osoba právnická či fyzická. Hovoří např. o dovozci, přepravci, kupujícím nebo chovateli, přičemž kladou důraz při svém postihu v prvé řadě na
charakter
prováděné
činnosti
a
odpovědnost
je
uplatňována
za shodných podmínek jak pro právnické, tak i fyzické osoby. Shoda není jen v uplatnění odpovědnosti, ale také i ve stanovení skutkových podstat a výrazného rozdílu není ani v oblasti sankcí. Z uvedeného vyplývá, že správní delikty smíšené povahy jsou tedy delikty, jejichž jednotícím znakem je právě charakter prováděné činnosti bez ohledu na subjekt, který je vykonává. Tak jako u ostatních správních deliktů, neexistuje byť ani částečná kodifikace právní úpravy správních deliktů právnických osob a smíšených správních deliktů. Světlou výjimku tvoří pouze přestupky. Pramenem právní úpravy jsou tak zvláštní zákony průřezově napříč oblastmi veřejné správy, které se však omezují zpravidla pouze na výčet jednotlivých skutkových podstat, sankce, lhůty pro jejich ukládání a určení příslušného orgánu, který ve věci rozhoduje. Např. obecné zásady odpovědnosti, specifika procesního postupu, systém sankcí a jejich ukládání však upraveny nejsou.70 69
70
SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 210 - 211. MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 156.
34
5
Pořádkové delikty jako forma správního deliktu
Předchozí kapitola byla věnována členění správních deliktů a k dosud uvedenému systému správních deliktů, řadíme i tzv. správní pořádkové delikty. Jisté výjimečnosti nabývají tyto delikty svou odlišující povahou, protože se jako u jediných jedná o správní delikty procesní.71 Podstata správního pořádkového deliktu tedy spočívá v tom, že odpovědný subjekt nesplnil povinnost procesní povahy uloženou právním předpisem stanoveným způsobem, a správní orgán nutí uložením pořádkové sankce povinnou osobu, aby tuto povinnost řádně splnila. To, co odlišuje pořádkový delikt od jiných typů správních deliktů, je jeho účel,
který
spočívá
v prosazení
porušených
nebo
nesplněných
povinností.72 Dalším odlišujícím znakem je rovněž to, že všechny ostatní druhy správních deliktů mají hmotněprávní povahu, zatímco u správních pořádkových deliktů jde o porušení procesní povinnosti, které můžeme charakterizovat jako ztěžování průběhu správním právem upraveného postupu (bez splnění této podmínky však také, v případě hrubě urážlivého podání, o čemž se zmíním ještě později). Primárně se zde jedná o zabezpečení zajišťovací funkce úpravy, zajištění průběhu a účelu procesu.73 Zde se jedná především o správní rozhodovací proces, své uplatnění však nachází i v kontrolních mechanismech při výkonu správního dozoru, a to jako obrana proti maření, narušování a ztěžování postupu příslušného správního úřadu.74 71 72 73 74
HORZINKOVÁ, Eva; FIALA, Zdeněk. Správní právo hmotné. Obecná část. Praha: Leges, 2010. 208 s. ISBN 9788087212554. S. 173. HENDRYCH, Dušan et al. Správní právo: obecná část. 7 vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. 875 s. ISBN 9788074000492. S. 483. MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 141. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované
35
5.1
Zajišťující povaha správních pořádkových deliktů
V uplatnění sankcí u pořádkových deliktů nelze až tak sledovat funkci trestu, ale jak již bylo zmíněno, především funkci zajišťovací. Účelem této funkce je zajistit průběh, popř. účel formálně správního procesu, zejména pak správního řízení nebo postupu zajišťování při výkonu správního dozoru. Jedná se zde prakticky o užití zajišťovacích úkonů, které mohou mít různou povahu. Většinou se jedná o úkony, které je osoba, vůči které směřují, povinna strpět, případně poskytnout potřebnou součinnost k jejich provedení, typicky např. v rámci dokazování ve správním řízení.75 Na úseku správního řízení se tak jedná o užití zajišťovacích prostředků ze strany správního orgánu k tomu, aby jejich prostřednictvím zajistil co nejlépe bezvadný průběh řízení a dosažení jeho účelu, což představuje první podmínku užití těchto prostředků. Druhou podmínku představuje nezbytně nutný rozsah případné aplikace zmiňovaných prostředků. Obě tyto podmínky musí být ze strany správního orgánu dodrženy kumulativně, pokud by tomu tak nebylo, jednalo by se o vybočení správního orgánu z jeho pravomoci.76 Tento orgán tak musí před užitím jakéhokoliv zajišťovacího prostředku vážit nutnost, vhodnost a přiměřenost jeho použití vzhledem ke sledovanému cíli, a rovněž to, zda nebude zasahovat do práv dotčených osob nad nezbytně nutnou míru.77 Způsob a meze pro použití zajišťovacích prostředků stanoví pro správní orgány správní řád v uvozujícím ustanovení § 58, který uvádí přímo další odkazy (§59 až 63 a § 147) na zajišťovací prostředky. Těmito
75 76
77
vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 207. HENDRYCH, Dušan et al. Správní právo: obecná část. 7 vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. 875 s. ISBN 9788074000492. S. 283. HRABÁK, Jan; NAHODIL, Tomáš. Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 3. aktualizované vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009. 500 s. ISBN 9788073574246. S 227 – 228. JEMELKA, Luboš; PONDĚLÍČKOVÁ, Klára; BOHADLO, David. Správní řád.Komentář.
36
jsou předvolání, předvedení, předběžné opatření, pořádková pokuta, vykázání z místa úkonu a záruka za splnění povinnosti. Zvláštní zákony pak mohou předpokládat i jiné zajišťovací prostředky, obecná kritéria pro jejich použití obsažená v § 58 (vyjádření zásad proporcionality a subsidiarity) se však prostřednictvím základních zásad činnosti správních orgánů vztahují i na tyto zvláštní zákony.78 Ve výše uvedeném výčtu zajišťovacích prostředků podle správního řádu je uvedena pořádková pokuta, což je typická sankce ukládaná za pořádkové delikty. Na základě toho, co bylo v této podkapitole zmíněno, je zřejmé, v čem je spatřována povaha zajišťovacího institutu pořádkových deliktů. Jedná se zde primárně o „zajištění“ splnění nějaké povinnosti, nezbytné k dosažení požadovaného účelu, nikoliv o „klasickou“ funkci trestu.
5.2
Objekt správních pořádkových deliktů
Jestliže je objektem deliktu obecně právem chráněný zájem společnosti, který je jeho spácháním porušen nebo ohrožen, u správního deliktu je typicky takovým zájmem řádný výkon veřejné správy a u pořádkového deliktu je možno za objekt považovat průběh a účel nějakého správního procesu.79 Je to právě objekt, co odlišuje správní pořádkové delikty od ostatních druhů správních deliktů, kterým je ochrana před porušováním povinností vyplývajících z procesních předpisů, povinností, které jsou stanoveny právě k zajištění průběhu a účelu řízení, např. nedostavení se či nevydání věci potřebné pro řízení. Účelem postihu je tak prosadit nesplněné nebo
78 79
3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. 716 s. ISBN 9788074004018. S. 233. VEDRAL, Josef. Správní řád - komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012. 1446 s. ISBN 9788072731664. S. 554. MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 141.
37
porušené procesní povinnosti.80 Z tohoto důvodu procesní předpisy svěřují správnímu orgánu určitá oprávnění směřující nejen k organizování řádného a hladkého průběhu správního řízení, ale také k prosazování vlastní autority.81 Významem objektu v souvislosti s jeho výše uvedenou odlišující funkcí mezi správními pořádkovými delikty a těmi zbývajícími, podtrhává i judikatura. V uvedeném případě za konkrétní situace, kdy o skutkovém jednání (napsání tří urážlivých dopisů, z nichž dva byly zaslány na obecní úřad a třetí starostovi, kterého se všechny tři dopisy týkaly) nebylo pochyb, bylo však třeba posoudit, zda se jedná o správní pořádkový delikt (jak tvrdil Krajský soud v Hradci Králové) či urážku na cti podle přestupkového zákona (dle názoru Krajského úřadu Královéhradeckého kraje), a právě dle vymezení objektu mohl Nejvyšší správní soud zaujmout své stanovisko a přiléhavě konstatovat. Přestupek, jakož i každý správní delikt má hmotně-právní povahu. U pořádkových deliktů a priori jde čistě o porušení procesní povinnosti, zpravidla ztěžování průběhu správního řízení. Pořádková pokuta je tedy jednou z forem pořádkových opatření, jejichž funkce je de facto zajišťovací (ust. § 62 správního řádu, srovnej též např. § 44 odst. 1 s. ř. s.). Účelem uložené sankce je nutit účastníka řízení splnit svoji povinnost (např. dostavit se k jednání, předložit listinu, apod.), popř. zdržet se jednání narušujícího průběh řízení. Za objekt pořádkového deliktu je tedy možno považovat určitý správní proces;… Pro posouzení existence poměru speciality v tomto případě je proto v souladu s výše uvedeným nezbytné porovnat „objekt“, jenž chrání „skutkové podstaty“ dle ustanovení § 62 odst. 2 správního řádu a ustanovení § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích. Pokud by byl objekt totožný, je třeba zjistit, zda všechny znaky ustanovení § 62 odst. 2 správního řádu jsou obsaženy ve znacích ustanovení § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích a zda ustanovení § 62 správního řádu konkretizuje a rozvíjí „obecnou skutkovou podstatu“ uvedenou v ustanovení § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, popř. zda je totožný zájem chráněný v různých směrech, tj. proti 80
81
KINDL, Milan et al. Základy správního práva. 2. vydání, Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009. 298 s. ISBN 9788073801908. S 217. HORZINKOVÁ, Eva; NOVOTNÝ, Vladimír. Správní právo procesní. 3. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Leges, 2010. 360 s. ISBN 9788087212349. S. 160.
38
různým aspektům téhož jediného skutku. Objektem ochrany v ustanovení § 62 odst. 2 správního řádu je, jak bylo výše již uvedeno, vlastní řízení, které probíhá u správního orgánu; pořádkové pokuty slouží, jak již bylo uvedeno, k zajištění průběhu a účelu probíhajícího procesu, zatímco objektem, který je chráněn ustanovením § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, je naopak čest napadená pachatelem přestupku. V tomto případě je dána mnohost chráněných zájmů, ustanovení vůči sobě nejsou a ani nemohou být ve vztahu speciality.82
5.3
Objektivní stránka správních pořádkových deliktů
Objektivní stránka spočívá v jednání, které maří či jinak ztěžuje průběh, popřípadě účel řízení, tedy nějakého správního procesu. Uvedené jednání (nebo nečinnost) musí být protiprávní, tedy v praxi se bude jednat o nesplnění procesní povinnosti uložené právním předpisem stanoveným způsobem. Příslušné ustanovení právních předpisů uvádí, a to zpravidla v místě, kde právní úprava vymezuje, za jakých podmínek se ukládají pořádkové sankce (nejčastěji pořádkové pokuty), jaké jednání je protiprávní a v čem spočívá. Se správním pořádkovým deliktem se lze setkat především ve správním řádu v rámci úpravy správního řízení, kde je mezi zajišťovacími prostředky systematicky zařazena také pořádková pokuta. Jednání, za které lze uložit pořádkovou pokutu spočívá v závažném ztěžování průběhu správního řízení, kdy toto obecné vymezení je následně
konkretizováno
taxativním
výčtem,
v čem
musí
jednání
spočívat.83 (1) Správní orgán může rozhodnutím uložit pořádkovou pokutu až do výše 50 000 Kč tomu, kdo v řízení závažně ztěžuje jeho postup tím, že a) se bez omluvy nedostaví na předvolání ke správnímu orgánu, 82
83
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 23.4.2010, sp. zn. 5 As 76/2009 69. In: Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [cit. 08.02.2013]. Dostupné z: www.nssoud.cz. MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 141 – 142.
39
b) navzdory předchozímu napomenutí ruší pořádek, nebo c) neuposlechne pokynu úřední osoby. (2) Pořádkovou pokutu podle odstavce 1 lze uložit i tomu, kdo učiní hrubě urážlivé podání.84
Prvním případem předpokládaného jednání je jednání uvedené pod písm. a), tedy situace, že správní orgán řádně předvolal osobu, jejíž osobní účast je při provedení úkonu nutná,85 a tato osoba se bez omluvy nedostaví za současné splnění podmínky, že závazně ztěžuje postup v řízení (tato podmínka musí být splněna i u všech následujících skutkových podstat). Pokud se tedy např. obviněný z přestupku nedostaví bez omluvy na předvolání k nařízenému ústnímu jednání a správní orgán zjistil dostatečně skutečný stav věci i bez jeho přítomnosti tak, že mohl ihned po skončení ústního jednání vydat rozhodnutí, nelze konstatovat, že by obviněný svým nedostavením se závažně ztížil postup správního orgánu. Pokud však bude muset správní orgán z důvodu nedostavení se obviněného konat další ústní jednání, bylo řízení o přestupku závažně ztíženo a jsou splněny podmínky pro uložení pořádkové pokuty.86 Jisté problémy s praktickým posouzením situace nastávají v případě, kdy se předvolaná osoba na předvolání nedostaví, omluví se, avšak správní orgán má zato, že omluva není dostatečná. Jedním z názorů je, že zjevně nedůvodná omluva má stejný význam jako nedostavení se bez omluvy,87
jiný zase, že pokud se předvolaná osoba omluví
(v podstatě jakkoli, tedy i podle názoru správního orgánu nedůvodně nebo bez
uvedení
tu nejsou. 84 85 86 87 88
88
důvodu),
podmínky
pro
uložení
pořádkové
pokuty
Přikláním se k druhému názoru, kdy dotčené právní
§ 62 Zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 09.02.2013]. § 59 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb. JEMELKA, Luboš; PONDĚLÍČKOVÁ, Klára; BOHADLO, David. Správní řád.Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. 716 s. ISBN 9788074004018. S. 244. MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 142. VEDRAL, Josef. Správní řád - komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012.
40
ustanovení je formulováno jinak, než je tomu u předvedení,
89
kde se
hovoří o náležité omluvě. V případě pořádkové pokuty je zájem zákonodárce vyjádřen jen prostě bez omluvy, o přívlastku „náležité“ se zde neuvádí ničeho, nezbývá než gramatickým výkladem dovodit, že postačující je jakákoliv omluva (i nenáležitá) a pokud je učiněna, nelze pořádkovou pokutu uložit. Dotčená osoba se však vystavuje riziku užití jiného zajišťovacího opatření, spočívající v jejím předvedení. Pod písm. b) je upravena skutková podstata správního pořádkového deliktu, kterou naplní ten, kdo navzdory předchozímu napomenutí ruší pořádek. Pořádek může být rušen při jakémkoliv úkonu, který provádí správní orgán, může to být ústní jednání, ohledání na místě, sepisování protokolu. Splnění podmínky předchozího napomenutí k pořádku je nutné prokázat
jeho
do protokolu.
90
řádným
zadokumentováním
pomocí
záznamu
Pořádková pokuta podle zmíněného písm. b) je určitou
alternativou k vykázání z místa úkonu podle § 63 správního řádu (v tomto případě musí jít o nepřístojné chování).91 Třetím případem uvedeným pod písm. c) je neuposlechnutí pokynu úřední osoby. Takovým pokynem rozumíme nejen faktický pokyn, ale i formální výzvu nebo projev vůle učiněný formou procesního rozhodnutí (zásadně usnesení).92 K naplnění této skutkové podstaty postačuje pokyn od jakékoliv úřední osoby bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (§ 14 odst. 1 správního řádu), nemusí se tedy jednat o užší vymezení oprávněné úřední osoby (§ 15 odst. 2
89 90 91 92
1446 s. ISBN 9788072731664. S. 568. § 60 odst. 1 Zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 09.02.2013]. JEMELKA, Luboš; PONDĚLÍČKOVÁ, Klára; BOHADLO, David. Správní řád. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. 716 s. ISBN 9788074004018. S. 244. VEDRAL, Josef. Správní řád - komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012. 1446 s. ISBN 9788072731664. S. 568. MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 142.
41
správního řádu), která provádí úkony správního orgánu v daném řízení.93 Vyvstává otázka, jak postupovat v případě, kdy je procesní povinnost dodatečně splněna. Nezbývá než konstatovat, že taková skutečnost vylučuje uložení pořádkové sankce právě pro její pořádkový charakter. Pokud je proti pořádkové pokutě podáno odvolání, musí také odvolací orgán v průběhu odvolacího řízení přihlížet, zda třeba již nebyla procesní povinnost dodatečně (po vydání rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty) splněna, pokud ano, měl by takové rozhodnutí revidovat sám odvolací orgán, tedy pokutu prominout nebo snížit s přihlédnutím zejména k tomu, jak osoba, které byla pořádková pokuta uložena, plní svoje procesní povinnosti v dalším průběhu řízení (§ 62 odst. 6 správního řádu).94 Zbývá jen doplnit, že pořádkovou pokutu za neuposlechnutí pokynu úřední osoby nelze zaměňovat za přestupek proti veřejnému pořádku spočívajícím v neuposlechnutí výzvy veřejného činitele při výkonu jeho pravomoci,95 a to z toho důvodu, že pořádková pokuta se ukládá za neuposlechnutí pokynu v rámci správního řízení, jedná se tedy o porušení povinnosti v rámci procesního vztahu.96 Posledním typem jednání, které může naplnit skutkovou podstatu správního pořádkového deliktu (a může za něj být uložena pořádková pokuta podle správního řádu) spočívá v učinění hrubě urážlivého podání. V předchozím popisu týkajícím se správních pořádkových deliktů bylo účelem jejich skutkových podstat zabránit závažnému ztížení postupu správních orgánů, nyní se jedná o ochranu vážnosti a důstojnosti
93 94
95 96
JEMELKA, Luboš; PONDĚLÍČKOVÁ, Klára; BOHADLO, David. Správní řád. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. 716 s. ISBN 9788074004018. S. 244. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 31.3.2010, sp. zn. 9 As 69/200953. In: Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [cit. 09.02.2013]. Dostupné z: www.nssoud.cz. § 47 odst. 1 písm. a) Zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 09.02.2013]. VEDRAL, Josef. Správní řád - komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012. 1446 s. ISBN 9788072731664. S. 568.
42
správních orgánů a jednotlivých úředních osob při výkonu veřejné správy před útoky ve formě hrubých urážek. Hrubě urážlivé podání může být učiněno ústně, písemnou formou, může se jednat o posunek nebo úšklebek. Podání je zde chápáno jako úkon (vědomý projev vůle) směřující vůči správnímu orgánu. Obecně lze uvést, že se musí jednat o podání, které zjevně a hrubě vybočuje z pravidel styku s orgány veřejné správy, která sice nejsou vždy přímo vyjádřena v právních předpisech, ale jejichž zachování je podle obecného názoru a přesvědčení nezbytnou podmínkou pro její řádné fungování. Podmínka je, že v případě těchto urážlivých podání, musí být tato učiněna pro výkon veřejné správy.97 Prakticky se může jednat o hrubé pomluvy úřední osoby, snižování její vážnosti, důstojnosti, odbornosti, lidských či jiných (např. tělesných) vlastností. Bude se jednat o podání obsahující vulgarismy, obscénnosti nebo jiné zjevné amorální projevy. A jak stanovit hranici mezi hrubě urážlivým podáním či „jen“ urážlivým podáním? Zde je patrně prostor pro soudní judikaturu, aby tuto hranici zpřesnila.98 K tomuto v odborné literatuře nalézáme dle mého názoru přiléhavé konstatování. Dobová judikatura z doby prvorepublikového Nejvyššího správního soudu není v současnosti použitelná, neboť v souladu s všeobecným úpadkem slušného chování ve společnosti došlo k posunu hranice pro posuzování slušnosti nejen v myšlení lidí, ale i judikatuře soudobých soudů.99
Jak je to pak v praxi s intenzitou urážek, tedy jejich hrubostí, i když v rovině soudního řízení, tak tím se opakovaně zabýval i Ústavní soud
97 98 99
JEMELKA, Luboš; PONDĚLÍČKOVÁ, Klára; BOHADLO, David. Správní řád. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. 716 s. ISBN 9788074004018. S. 245. ONDRUŠ, Radek. Správní řád nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde Praha, 2005. 515 s. ISBN 8072015230. S. 213. ibid.
43
a jako takové i některé tyto za hrubě urážlivé uznal. Byly to např. výrazy, kdy podatel častoval
příslušnou soudkyni mj. jako:
„stále ještě
samosoudkyní OS Ostrava, chovající se jako po nákaze nemocí dobytka ze zemí EU, resp. že se z její strany jednalo o "barevný sen", když poté, co se probudila "s rukou v nočníku" dala pokyn k vypracování výzvy k odstranění vad jeho žaloby…“100 Taktéž, zdá se mnohem mírnější, avšak s pořádkovou pokutou ve výši 20 000 Kč, podání ve znění: „odvolací senát byl velmi nekompetentní věc rozhodovat, jeho usnesení je velmi zmatené a obsahuje spoustu závažných chyb (…) a z jeho závěrů vyplývá, že spis ani rozsudky nečetl",101 nebo opět zase podání silnější intenzity: "Je to lež, protože o omyl by snad mohlo jít, kdyby úředníci podepsaní pod usnesením, tedy JUDr. M. K., předseda senátu, a J. L., byli naloženi v lihu nebo měli plné choboty bílého prášku, jak se v posledních letech stává módou".102 Nicméně také Nejvyšší správní soud se již zabýval otázkou, které výroky a tvrzení uvedená v jednotlivých podáních, svou povahou dosahují intenzity hrubé urážky a uvedl, že za urážlivé jsou soudní judikaturou považovány ústní i písemné, ale i nonverbální projevy (posunky aj.) útočící na autoritu a odbornost orgánů veřejné moci nebo na důstojnost, čest a dobrou pověst úředních osob, případně jiných osob, které se na řízení podílejí (účastníci řízení, svědci, tlumočníci, znalci, atp.). Pouhá urážka se přitom od urážky hrubé liší zejména v intenzitě svého následku.
100
Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 9.7.2003, sp. zn. I.ÚS 700/01. In: Rozhodnutí Ústavního soudu [cit. 09.02.2013]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx. 101 Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 30.11.2001, sp. zn. IV.ÚS 283/99. In: Rozhodnutí Ústavního soudu [cit. 09.02.2013]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx. 102 Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 29.11.2007, sp. zn. II.ÚS 2966/07. In: Rozhodnutí Ústavního soudu [cit. 09.02.2013]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx.
44
V konkrétním posuzovaném případě, kdy Nejvyšší správní soud uznal užité výrazy jako hrubě urážlivé podání, se jednalo o výroky podatele, že: „podává ze zákona rozklad na zločinecké jednání úředníka K. a H.“ a dále, že „K. si plácá plíce a pero“ a že se „asi zcela pomátl“ nebo že „zločinecký úředník, který bere úplatky a provádí trestné činy se snaží maskovat a krýt svou zločinnost za zákony“.103 Pozorný čtenář skutkové podstaty stanovené ust. § 62 odst. 2 správního řádu, může však také dospět k závěru, že těžko bude někdy naplněna podmínka stanovená v § 62 odst. 1 správního řádu, tedy že hrubě urážlivým podáním došlo k závažnému ztížení postupu. Pak by snad ani nebylo možné pořádkovou pokutu za hrubě urážlivé podání uložit nikdy. Je však zřejmé, že charakter tohoto ustanovení lze spatřovat v jeho preventivní funkci. Hrozba možným uložením pořádkové pokuty by měla zamezit podáním a písemnostem, učiněným vůči správním orgánům, jejichž účelem není něčeho se u správního orgánu domáhat (§ 37 odst. 2, § 45 odst. 1 správního řádu), ale pouze urazit konkrétní úřední osobu nebo i úřední osoby blíže neurčené.104 K tomuto problému, dokud jej judikatura více neosvětlí, lze uvést také následující. Osobě, která se dopustí některého z jednání uvedených v § 62 odst. 1 písm. a) až c), lze pokutu uložit pouze pokud tímto jednáním bylo závažně ztíženo řízení. Tomu kdo učiní hrubě urážlivé podání (odst. 2) lze pořádkovou pokutu uložit i bez splnění této podmínky. Ke ztížení řízení v těchto případech totiž zpravidla nedojde, ukládání pořádkové pokuty je nutné spíše z důvodu zachování autority správních orgánů, která je nezbytná k efektivní aplikaci právních předpisů, ochrany lidské důstojnosti úředních osob a v neposlední řadě též k pozvednutí právního vědomí obecně.105 103
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 4.3.2011, sp. zn. 5 As 37/2010- 71. In: Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [cit. 09.02.2013]. Dostupné z: www.nssoud.cz. 104 VEDRAL, Josef. Správní řád - komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012. 1446 s. ISBN 9788072731664. S. 570. 105 Metodika k ukládání pořádkových pokut podle § 62 zákona č. 500/2004 Sb., správní
45
5.4
Subjekt správních pořádkových deliktů
V této práci již byl obecně subjekt deliktu definován a vše co o tomto subjektu bylo uvedeno, se vztahuje i na subjekt správního pořádkového deliktu. Zkráceně řečeno se tak jedná o odpovědný subjekt, který nesplnil procesní povinnost a který je nucen k jejímu řádnému splnění uložením pořádkového trestu.106 Jedná se tedy prakticky o vymezení osoby, které je možné uložit pořádkovou pokutu, přičemž se může jednat jak o osobu fyzickou, tak i osobu právnickou. U prvně jmenované musí nastat tzv. deliktní způsobilost, která je vázána na dosažení určité rozumové a volní vyspělosti odpovídající zpravidla určitému věku (dosažením zletilosti 18. roku věku a v rámci řízení o přestupku také dosažením věku mladistvé osoby v pozici podezřelého nebo obviněného, tedy 15. roku věku) a samozřejmě také příčetností. Z pohledu správního řádu to bude vždy osoba, která v řízení závažně ztěžuje postup správního orgánu. Postup správního orgánu bude obecně ztížen všude tam, kde správní orgán marně uplatní svou pravomoc a bezvýsledně vynaloží prostředky mu dostupné.107 Konkrétně to pak musí být pouze jednáním uvedeným v jednotlivých skutkových podstatách § 62 odst. 1 písm. a) – c) a odst. 2 správního řádu. Zákonodárce vymezil subjekt vztahující se výše uvedeným právním ustanovením slovy …může uložit pořádkovou pokutu až do výše 50 000 Kč, tomu, kdo v řízení závažně ztěžuje postup… a …uložit i tomu, kdo učiní hrubě urážlivé řád [online]. Ministerstvo vnitra ČR. Metodické pomůcky ke správnímu řádu [cit. 10.02.2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/spravni-rad-metodicke-pomuckyke-spravnimu-radu-metodicke-pomucky-ke-spravnimu-radu.aspx. 106 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 206. 107 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 5.6.2008, sp. zn. 1 As 32/2008 116. In: Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [cit. 10.02.2013]. Dostupné z: www.nssoud.cz.
46
podání. Stále ještě v obecné rovině lze k subjektu uvést, že tímto může být, s ohledem na povahu deliktu, jednak účastník správního řízení, jakož i kdokoliv jiný, kdo ztěžuje průběh řízení.108 Dostáváme se tak pak ke konkrétním osobám, tedy v případě nedostavení se na předvolání bez omluvy (§ 62 odst. 1 písm. a) správního řádu) je subjektem pouze předvolaný, v případě rušení pořádku přes předchozí napomenutí (§ 62 odst. 1 písm. b) správního řádu) je to osoba účastnící se úkonu a v případě neuposlechnutí pokynu úřední osoby, (§ 62 odst. 1 písm. c) správního řádu) se jedná o osobu, která je adresátem pokynu.
109
Zbývá uzavřít, že v případě učinění hrubě
urážlivého podání (§ 62 odst. 2 správního řádu) se bude jednat o osobu, která takové podání učinila. Bylo již uvedeno, že subjektem správního pořádkového deliktu může být fyzická i právnická osoba, ne však shodně ve všech případech. Zatímco fyzická osoba může být subjektem zřejmě vždy, právnická osoba jen v určitých případech. Předvolány mohou být pouze fyzické osoby, což je dáno dikcí § 59 správního řádu, podle kterého lze předvolat osobu, jejíž osobní účast je k provedení nutná. Pojmově je i vyloučeno, aby byla vyslechnuta osoba právnická. Lze tedy dovodit, že pořádkovou pokutu za nedostavení se bez omluvy na předvolání a za rušení pořádku přes předchozí napomenutí, je možné uložit jen fyzické osobě. Pokud se však jedná o neuposlechnutí pokynu úřední osoby či hrubě urážlivé podání, je možné postihnout i osobu právnickou.110 K tomuto je nutno poznamenat, že pokud by tedy
108
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 23.4.2010, sp. zn. 5 As 76/200969. In: Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [ cit. 10.02.2013]. Dostupné z: www.nssoud.cz. 109 MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 142. 110 MATES, Pavel. K některým otázkám projednávání správních deliktů právnických osob a smíšených správních deliktů. Správní právo odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2010, roč. 43, č. 4, s. 198. ISSN 01396005.
47
neuposlechla pokynu úřední osoby právnická osoba, není možné uložit pořádkovou pokutu zaměstnanci (fyzické osobě) této právnické osoby, která za ni v dané věci jednala, ale výhradně přímo právnické osobě.111 K problematice vymezení subjektu správního pořádkového deliktu se v praktické činnosti správních soudů či správních orgánů, nezřídka setkáváme se situací, kdy je účastník řízení nebo i jiná osoba, zastoupena zástupcem a zcela běžně se jedná o advokáta, který poskytuje své služby a vykonává činnost na základě příslušného právního předpisu.112 Nastane-li situace, kdy pak hrubě urážlivé podání učiní advokát v zastoupení svého klienta, tak byť je jakkoliv procesně právně relevantní obsah podání přičitatelný jeho klientovi,
jako účastníku řízení, tak
za obsah urážlivého podání odpovídá advokát.113
5.5
Subjektivní stránka správních pořádkových deliktů
Subjektivní stránka v poloze správních pořádkových deliktů je otázka toho, zda má být uplatněna objektivní či subjektivní odpovědnost, tedy toho, jakou roli a zda vůbec hraje u správních pořádkových deliktů zavinění.
Odborná literatura se vyjadřuje dosti stručně a poněkud
záludně. Odpovědnost je koncipována jako objektivní.114 Zavinění zpravidla není rozhodující (objektivní odpovědnost),…115 Co se týče subjektivní stránky, existují názory, že zavinění se 111
Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 9.9.1999, sp. zn. IV.ÚS 13/99. In: Rozhodnutí Ústavního soudu [cit. 10.02.2013]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx. 112 Zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10.02.2013]. 113 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7.10.2009, sp. zn. 6 Ads 41/200867. In: Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [cit. 10.02.2013]. Dostupné z: www.nssoud.cz. 114 HORZINKOVÁ, Eva; FIALA, Zdeněk. Správní právo hmotné. Obecná část. Praha: Leges, 2010. 208 s. ISBN 9788087212554. S. 174. 115 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 207.
48
nevyžaduje, resp. nezkoumá, tak názory, že i ukládání pořádkových pokut je založeno důsledně na principu subjektivní odpovědnosti a že zavinění má být zkoumáno…116 Odpovědnost za pořádkové delikty je uplatňována na základě zavinění.117
K výše uvedenému lze zřejmě uvést, že původní přístup, podle kterého se nepřihlíželo k zavinění se mění a to vlivem novější judikatury. Relevantním v této věci je rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 4. 7. 2001, čj. 7A16/2000 - 29, v němž zmíněný soud uvedl, že: „…v řízení o uložení pořádkové pokuty správní orgán především musí zjistit, zda jsou dány předpoklady sankčního postihu a zda je naplněna i subjektivní stránka vzniku sankční odpovědnosti – zavinění odpovědné fyzické osoby. Princip subjektivní odpovědnosti při ukládání pořádkových pokut je ostatně zakotven i v jiných právních předpisech a je dán zejména charakterem a cílem tohoto druhu sankčního postihu.“ Uvedený soud tento názor vyslovil ve vztahu k pořádkové pokutě podle § 19 Zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Nejvyšší správní soud pak tento závěr převzal do své rozhodovací činnosti i ve vztahu k jiným právním
předpisům.118
Judikatura
tak
k věci
zaujímá
postoj,
že
odpovědnost je u správních pořádkových deliktů uplatňována na základě zavinění. Shrnuje, že pro naplnění subjektivní stránky pořádkového deliktu postačuje
existence
jakékoliv
formy
zavinění
včetně
nevědomé
nedbalosti.119 Přesto však nelze opomenout, že i u správních pořádkových deliktů 116
MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 141. 117 HENDRYCH, Dušan et al. Správní právo: obecná část. 7 vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. 875 s. ISBN 9788074000492. S. 484. 118 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 10.2.2010, sp. zn. 1 As 2/2010- 80. In: Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [cit. 11.02.2013]. Dostupné z: www.nssoud.cz. 119 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 18.12.2009, sp. zn. 2 As 59/200966. In: Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [cit. 11.02.2013]. Dostupné z: www.nssoud.cz.
49
jistě platí právní teorie, tedy že pokud by byl vyžadován úmysl, pak musí být výslovně formulován ve skutkové podstatě, popř. musí vyplývat z povahy věci. S uplatněním principu zavinění, to však není zřejmě až tak jednoznačné. Pokud je totiž prvním úkonem v řízení o uložení pořádkové pokuty vydání rozhodnutí (§ 62 odst. 5 správního řádu), lze dovodit, že u takové pořádkové pokuty nebude přicházet do úvahy zjišťovat zavinění. Musí zde být tedy předpoklad, že je naprosto zřejmé, kdo procesní povinnost porušil a jakým způsobem, pokud by to zřejmé nebylo, nelze o uložení pořádkové pokuty uvažovat.120 Také u správního trestání právnických osob je otázkou, jak nahlížet na posouzení subjektivních předpokladů odpovědnosti. Je zřejmé, že právnická osoba nedisponuje vlastním, původním poznáním a vůlí a těžko jí přičítat zavinění v tom smyslu, v jakém hovoříme o zavinění fyzické osoby.121 Podle mého názoru je nutná diferenciace. V případě vyvození právní odpovědnosti za správní pořádkové delikty u fyzických osob je zapotřebí vždy stavět na principu zavinění a správní orgán má toto zavinění zjišťovat a prokazovat. Tento požadavek souvisí s povahou trestního obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, o které se zmíním ještě později. Pokud se pak jedná o odpovědnost právnických osob, považuji za přijatelné uplatnění principu objektivní odpovědnosti, tedy stav, kdy zvláštním obligatorním znakem skutkové podstaty není zavinění, ale pouze protiprávnost a odpovědnost právnické osoby za protiprávní výsledek, a nikoliv za protiprávní jednání. Musím však dodat, že ideálně za splnění důležitého předpokladu stanovení liberačních
důvodů
(nepředvídatelnost,
120
nepřekonatelnost,
MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 141. 121 HENDRYCH, Dušan et al. Správní právo: obecná část. 7. vydání. Praha: C. H. Beck,
50
neodvratitelnost122), které (když nastanou) umožní právnické osobě zprostit se správně právní odpovědnosti. Byť se jedná o stejný typ deliktu, domnívám se, že výše uvedená diferenciace je přesto namístě. Využití subjektivní odpovědnosti by jistě bylo ideální, ale u právnické osoby ji při nejlepší vůli nelze využít, jelikož taková osoba není schopna vnitřní (psychický) vztah ke svému protiprávnímu jednání vůbec vytvořit. Toto samozřejmě platí nejen u správních deliktů, ale i u trestných činů. Pachatelem trestného činu u fyzických osob je živý člověk, osoba myslící, cítící, mající vůli, jde-li o mladistvého pachatele osoba rozumově a mravně vyspělá. Právnická osoba se ovšem ze své přirozenosti liší od osoby fyzické, a proto na ni nemůžeme klást stejná kritéria jako na osobu fyzickou.123 Nezbývá tedy, než využít u správních deliktů jiné koncepce odpovědnosti, než koncepce subjektivní, tedy v tomto případě koncepci objektivní, alespoň prozatím. Jisté možnosti de lege ferenda se pak aktuálně nabízejí s využitím budoucích poznatků praxe spojených se zákonem o trestní odpovědnosti právnických osob,
124
účinného od 1.1.2012, který využívá konceptu
přičitatelnosti jednání.125
Tento koncept je založen na přičitatelnosti
jednání určitého okruhu fyzických osob právnické osobě a nahrazuje tak institut zavinění, právě pro absenci vlastní vůle právnické osoby. Předpokladem pro vznik trestní odpovědnosti právnické osoby je tak skutečnost, že fyzická osoba ve vymezeném postavení či vztahem vůči 2009. 875 s. ISBN 9788074000492. S. 487. HARVÁNEK, Jaromír et al. Teorie práva. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. 501 s. ISBN 9788073801045. S. 394. 123 JELÍNEK, Jiří; HERCZEG, Jiří. Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim. Komentář s judikaturou. Praha: Leges, 2012. 208 s. ISBN 9788057576076. S . 64. 124 Zákon č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12.02.2013]. 122
51
právnické osobě spáchala trestný čin, přičemž jednotlivé požadované znaky trestného činu jsou přenášeny z fyzické osoby na osobu právnickou a to včetně formy zavinění daného jednání.126 Naplnění subjektivního znaku se tak dokazuje nepřímo, prostřednictvím zavinění fyzických osob, které za právnickou osobu jednají.127 Než však praxe prověří, jak se přičitatelnost jednání osvědčí u trestných činů, je třeba přijmout, že v případě správních deliktů je možné připustit využití institutu objektivní odpovědnosti tak, jak je výše uvedeno.
5.6
Sankce za správní pořádkové delikty a jejich ukládání
Správní pořádkové delikty se vyznačují jistým specifickým rysem, který je seznatelný již z předchozích kapitol. Jedná se o atribut, který je odlišuje od jiných typů správních deliktů a to je jeho účel, spočívající v prosazení porušených nebo nesplněných povinností. Odlišnost tohoto účelu se pak promítá i do určitých zvláštností vztahujících se na ukládání pořádkových sankcí.128 Od ostatních správních deliktů se pořádkový delikt odlišuje rovněž tím, že je projednáván na základě zásady oportunity, tedy záleží pouze na úvaze správního orgánu (jedná se v podstatě o jeho právo, nikoliv povinnost), zda se bude porušením procesní povinnosti zabývat, či nikoliv, a zda za toto porušení uloží sankci.129 125
§ 8 odst. 2 zákona č. 418/2011 Sb. FOREJT, Petr; HABARA, Petr; TREŠLOVÁ, Lenka. Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim s komentářem. Praha: Linde, 2012. 407 s. ISBN 9788072018758. S. 67. 127 FENYK, Jaroslav; SMEJKAL, Ladislav. Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim. Komentář. Příloha: Modelová interní opatření k předcházení trestné činnosti právnické osoby. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012. 184 s. ISBN 9788073577209. S. 30. 128 HENDRYCH, Dušan et al. Správní právo: obecná část. 7 vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. 875 s. ISBN 9788074000492. S. 483. 129 MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 143. 126
52
Další odlišnost lze spatřovat v tom, že u správních pořádkových deliktů vesměs nebývá stanovena subjektivní ani objektivní lhůta, v níž mohou být projednány. Vzhledem k jejich akcesorické povaze k řízení „hlavnímu“, by řízení o nich mělo být zahájeno, jakmile dojde k porušení povinnosti a správní orgán dojde k závěru, že situaci nelze řešit jinak. Zahájit řízení později by odporovalo smyslu tohoto institutu. Bylo by to i
v rozporu
s požadavkem,
aby
sankcionováno
bylo
jen
jednání
společensky škodlivé, protože uplynutím doby škodlivost zaniká. Je tak zřejmé, že pořádková pokuta by nemohla být uložena po skončení řízení o meritu věci.130
5.6.1 Povaha sankce za správní pořádkové delikty Na začátku této práce byla řešena otázka vymezení správního práva trestního a také správně právní odpovědnosti, která přichází do úvahy v případě narušení společenských vztahů chráněných správním právem. Pokud vzniká uvedená odpovědnost, vzniká také povinnost strpět a nést sankci, jakožto nepříznivý následek pro rušitele právní povinnosti. Dochází zde k vzájemnému ovlivňování správně právní odpovědnosti a sankce. Sankci chápeme jako odpovědností v akci a správně právní sankce jsou tedy projevem správně právní odpovědnosti. Obecně lze rozdělit sankce správního charakteru na správní tresty, které se užívají tam, kde nelze nápravy dosáhnout jinak, než nápravou subjektu porušení právní povinnosti, a správní sankce obnovující povahy, které připadají v úvahu tam, kde je možná věcná (faktická) náprava protiprávního stavu. 131 V případě správních pořádkových deliktů lze tedy dovodit, že se 130
MATES, Pavel. Pořádkové správní delikty. In: KADEČKA, Stanislav. Pocta Petru Průchovi. 1. vydání. Praha: Vysoká škola aplikovaného práva, 2009. 406 s. ISBN 9788086775227. S. 250. 131 PRŮCHA, Petr. Správní právo obecná část. 7., doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2007. 418 s. ISBN
53
bude jednat o sankce obnovující povahy, které budou sledovat především věcné napravení nebo spíše obnovení porušených právních povinností procesního charakteru. Jako jedinou možnou sankcí za správní pořádkový delikt je pořádková pokuta, jenž má povahu majetkové sankce. Tuto je třeba chápat jako peněžitou platbu, kterou musí uhradit odpovědný subjekt za řádné nesplnění své právní povinnosti. Otázkou je, proč u pořádkových deliktů absentuje právní úprava, která by umožnila i využití jiného typu sankce než je pokuta, např. napomenutí. Podle mého názoru je to ze třech důvodů. Prvním z nich je, že forma napomenutí je jistým prostředkem morálního donucení a domnívám se, že současná společnost je ve fázi svého vývoje již za hranicí, kdy by takový druh morálního donucení byl brán příliš vážně. Ukládání napomenutí by tedy nebylo dostatečně účinné. Zmíněný vývoj společnosti odklánějící se od morálních hodnot můžeme zhodnotit také v měřítku výše pořádkové pokuty do 200 Kč podle správního řádu z roku 1967, tedy spíše jakási forma upozornění, avšak současný správní řád již stanoví výši pokuty až do 50 000 Kč, což je částka 250 x vyšší. Jinak také řečeno, dříve stačilo k nápravě 200 Kč, v současnosti je zapotřebí 50 000 Kč. Druhý důvod spatřuji v tom, že pokuta, coby majetková sankce u pořádkových deliktů, nastupuje často až jako krajní resp. poslední možnost, kdy předchozí opatření byla neúčinná. Např. slovní vyjádření ve
skutkové
podstatě
…navzdory
předchozímu
napomenutí
ruší
pořádek,… (§ 62 odst. 1 písm. b) správního řádu), již přímo vyžaduje splnění podmínky předchozího napomenutí (zde nikoliv povahy jako sankce, ale coby povahy dřívějšího důraznějšího upozornění), než může být pořádková pokuta uložena. Také v jiných případech se domnívám, že je dostatečně a adresně deklarováno ze strany správního orgánu, co se
9788021042766. S. 380 - 381.
54
stane, když nebude uložená povinnost splněna. Předvolání je písemné, obsahuje poučení, co bude následovat, když se předvolaná osoba nedostaví a je doručováno do vlastních rukou, pokyn úřední osoby by rovněž měl obsahovat informaci o tom, co nastane, když nebude respektován. Také institut vykázání místa z konání úkonu může být užit až po předchozím upozornění.
Všechny tyto aspekty mají svůj morální
charakter, a pokud nejsou ze strany odpovědného subjektu reflektovány, těžko se domnívat, že by tomu tak bylo v případě uložení sankce napomenutí, pokud by bylo možno takovou uložit. Nezbývá než přímo přistoupit k sankci citelnější, tedy sankci majetkového typu – pokuty. Třetí a poslední důvod spatřuji v tom, že je třeba si uvědomit prvořadý zajišťující účel pořádkové sankce, tedy zabezpečení průběhu a účelu správního procesu, nikoliv jiné funkce vzhledem k adresátu sankce, jako je jeho výchova, prevence či represe. Tyto zde jistě vystupují, nicméně až sekundárně. Pokud tedy současná právní úprava jako pořádkovou sankci formu napomenutí neumožňuje, mám zato, že je nastavena správně. Když by přesto správní orgán dospěl k názoru, že uložená pořádková pokuta, coby majetková sankce, byla sankcí příliš přísnou, má zde ještě možnost takovou pokutu prominout nebo snížit (i když za splnění podmínek § 62 odst. 6 správního řádu). Se sankcí majetkového charakteru se můžeme setkat také při dalších zajišťovacích prostředcích, předvolání a vykázání z místa konání úkonu, i když přímo u těchto institutů není v ustanoveních správního řádu výslovně žádná konkrétní výše pokuty uvedena. V případě předvolání (§ 59 správního řádu) je zde přímo vazba na pořádkovou pokutu (§ 62 odst. 1 písm. a) správního řádu), kdy blíže byla celá problematika popsána v podkapitole zabývající se subjektivní stránkou správních pořádkových deliktů. Pokud se pak týká vykázání z místa konání úkonu (§ 63 správního
55
řádu), jedná se o zajišťovací prostředek k zajištění účelu a průběhu správního řízení pro případ nepřístojného chování, jež tímto chováním ruší pořádek při ústním jednání nebo ohledání na místě, popřípadě při jiném úkonu. Jsou-li splněny podmínky pro užití tohoto zajišťovacího prostředku, je realizován formalizovaným procesním úkonem, jímž je usnesení správního orgánu a úkonem faktickým, kterým je vlastní provedení vykázání, tzn. vyvedení dané osoby z místa, kde se úkon provádí.132 Charakter sankce spojen s uvedeným postupem má spíše morální rozměr, ale zejména, což považuji za zásadní, rozměr právní. Takto vykázaná osoba může být totiž i současně účastníkem řízení a tím, že se nemůže účastnit prováděného úkonu, ztrácí významnou možnost uplatňovat svá práva účastníka řízení při tak zásadních úkonech, jako je konání ústního jednání (§ 49 správního řádu), které slouží jak k dokazování, tak i právě k možnosti účastníka uplatnit svá práva v nejdůležitějších okamžicích správního řízení. Tedy v řízení, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá (§ 9 správního řádu). Správní orgány by měly tedy důsledně vážit užití institutu vykázání z místa konání úkonu vůči účastníkovi správního řízení. Osobně jsem se ještě v praxi nesetkal s tím, že by v rámci jakéhokoliv správního řízení v oblasti, kde jsem pracovně zařazen, byl tento institut takto využit. Správní orgán by zde měl nejprve zvolit jinou alternativu sankce, sankci majetkového charakteru a to pořádkovou pokutu podle § 62 odst. 1 písm. b) správního řádu, kterou může donutit rušící osobu (v našem případě účastníka řízení) k ukončení jejího rušivého jednání a teprve až pak, když není jiné možnosti, přistoupit k vykázání z místa konaní úkonu, 132
VEDRAL, Josef. Správní řád - komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012.
56
což považuji vzhledem k výše uvedenému za úkon právně významnější, než uložení majetkové sankce.
5.6.2 Pořádková pokuta Sankcí za pořádkový delikt je pořádková pokuta, která představuje jednu z forem správních pořádkových deliktů.133 Pojem pořádková pokuta používá řada právních předpisů z oboru civilního, trestního a správního procesního práva, a právní předpisy upravující postavení a působnost orgánů kontroly a inspekce. U pořádkových pokut neplatí zásada ne bis in idem a to právě pro jejich pořádkový charakter. Jejich smyslem je pomoci zajistit hladký průběh určitého řízení a součinnost jeho účastníků v případě, že by nebyli ochotni se na řízení podílet způsobem, který stanoví zákon, nebo by jeho průběh jinak ztěžovali či dokonce mařili. Proto je lze ukládat i opakovaně, dokud nebude odpovídající průběh řízení zajištěn. Pořádkové pokuty ukládané správními orgány byly původně konstruovány více jako upozornění na povinnost respektovat stanovená pravidla a nedosahovala stupně represe nebo prevence ve smyslu trestněprávních a správnětrestních deliktů.134 Některé z nově přijímaných (a později většina) právních předpisů, pokud obsahují ustanovení o pořádkových pokutách, je již však svou povahou obecně způsobilá zasáhnout do základních práv a svobod právního subjektu, a to právě s ohledem na výši pořádkových pokut a možnosti jejich opakovaného ukládání. Nelze také vyloučit ani jejich diskriminační efekt, jelikož mohou být ukládány na základě volného uvážení.
1446 s. ISBN 9788072731664. S. 579. SKULOVÁ, Soňa et al. Správní právo procesní. 2. vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012. 386 s. ISBN 9788073803810. S. 156. 134 Nález Ústavního soudu Jménem České republiky ze dne 23.11.1999 publikovaný pod č. 2/2000 Sb. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 133
57
Uložení pořádkové pokuty je správněprocesní sankcí, která je určena k vymáhání určité procesní povinnosti, a tedy aktem vrchnostenské povahy,
který
má
zajistit
akceschopnost
státní
moci
nezbytnou
v podmínkách demokratické společnosti. Tato sankce má majetkovou povahu, dotýká se tak vlastnictví a s ním spojených dalších práv, která jsou nějak spjata s potřebou vlastnit majetek. Na pořádkové pokuty je proto nutné dnes, pro jejich značnou výši umocněnou možností opakovaného ukládání, nahlížet tak, že jsou příslušnými
zákony
stanovovány
a
zamýšleny
jako
preventivní
a současně i represivní opatření veřejné moci takové míry, že naplňují znaky trestního obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.135
5.6.3 Ukládání pořádkových pokut Řízení o uložení pořádkové pokuty je specifické tím, že probíhá v rámci jiného (hlavního) řízení, k jehož úspěšné realizaci má pomoci.136 Správní pořádkový delikt je příslušný projednat správní orgán, který realizuje správní postup, v jehož průběhu došlo k porušení procesní povinnosti a k jehož zajištění pořádková pokuta slouží. S tímto deliktem se setkáváme především v rámci úpravy správního řízení (také i před jeho zahájením, jak bude uvedeno později) ve správním řádu.137 Pořádková pokuta patří mezi nejvýznamnější zajišťovací prostředky upravená v ustanoveních § 62 odst. 1 a 2 správního řádu. Hranice sazby pořádkové pokuty je zde stanovena na 50 000 Kč, jako je tomu obdobně 12.02.2013]. Nález Ústavního soudu Jménem České republiky ze dne 23.11.1999 publikovaný pod č. 2/2000 Sb. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12.02.2013]. 136 MATES, Pavel. Pořádkové správní delikty. In: KADEČKA, Stanislav. Pocta Petru Průchovi. 1. vydání. Praha: Vysoká škola aplikovaného práva, 2009. 406 s. ISBN 9788086775227. S. 249. 137 MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 141. 135
58
u ostatních procesních předpisů (např. daňových či trestních). Již bylo uvedeno, že pořádkovou pokutu lze ukládat i opakovaně (horní hranice pokut uložených v jednom řízení jedné osobě není správním řádem stanovena, řada jiných zákonů však takové ustanovení obsahuje138), při jejím ukládání dbá správní orgán zásady proporcionality, tedy aby nebyla v hrubém nepoměru k závažnosti následku a významu předmětu řízení (§ 62 odst. 3 správního řádu). Z uvedené dikce plyne, že pouhý nepoměr bez přívlastku „hrubý“ je přijatelný. Výše pokuty uložené v konkrétním případě bude vždy výsledkem uvážení správního orgánu. Horní hranice stanovené sazby by měla být ukládána tam, kde jednání výrazným způsobem ztížilo postup správního orgánu v řízení a dosažení účelu řízení (např. řízení, jehož předmět je velmi významný tím, že jeho výsledkem může být uložení mnohamilionových opatření). Naopak v případě hrubě urážlivého podání, kdy smyslem této sankce je vzhledem k principu subsidiarity (§ 2 odst. 2 a 3 správního řádu) především individuální prevence, se uplatní sankce spíše v řádech stovek korun, v případech, kdy bude hrubě urážlivé podání hraničit s trestným činem v řádu tisíců korun. Pořádková pokuta je ukládána rozhodnutím (konstitutivní správní akt), proti kterému je možné podat odvolání, které má vždy odkladný (suspenzivní) účinek. Řízení o uložení pokuty je samostatným správním řízením s vymezeným účastníkem tohoto řízení, kterým je pouze osoba, které má být pořádková pokuta uložena. Prvním úkonem v řízení je vydání rozhodnutí,
nepostupuje
se
tedy
podle
obecných
ustanovení
o zahájení řízení a ani se neprovádí dokazování (§ 62 odst. 5 správního řádu). Rozhodnutí o pořádkové pokutě lze za podmínek stanovených Zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších 138
Např. § 9a odst. 2 věta druhá Zákona č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálového trhu a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12.02.2013] „Úhrn uložených
59
předpisů, napadnout správní žalobou. Jednou z podmínek podání takové žaloby je nutnost vyčerpat řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem.139 To se vztahuje i na řízení o uložení pořádkové pokuty a v podání řádných opravných prostředků (byť by již bylo „hlavní“ řízení ukončeno) lze spatřovat také tento význam. Novým rozhodnutím může pravomocně uloženou pokutu prominout nebo snížit i správní orgán, který ji uložil (§ 62 odst. 6 správního řádu).140 Je zde zakomponován jistý motivační prvek, přihlédnutí zejména jak osoba, které byla pořádková pokuta uložena, plní svoje procesní povinnosti v dalším průběhu řízení. Řízení o vydání nového rozhodnutí se zahajuje z moci úřední, původní rozhodnutí se tímto novým rozhodnutím z formálně právního hlediska neruší, avšak z povahy věci pozbývá účinnosti a není tak vykonatelné.141 Pořádkovou pokutu vybírá správní orgán podle daňového řádu142 a tato je příjmem rozpočtu, ze kterého je hrazena činnost tohoto orgánu (§ 62 odst. 4 správního řádu). Ve vztahu pořádkové pokuty k dalším ustanovením správního řádu, zejména pak k příkazu (§ 150 správního řádu) nejspíše nic nebrání tomu, aby byla touto formou uložena. Co se pak týká nákladů řízení (§ 79 odst. 5 správního řádu), žádné nevznikají, protože žádné správní řízení nepředcházelo (prvním úkonem je vydání rozhodnutí), neměly by být proto ani ukládány. Od pořádkové pokuty je nutné oddělit donucovací (exekuční) pokutu (§ 129 správního řádu), která je jedním z prostředků
pokut za totéž porušení povinnosti nesmí převyšovat 20 000 000 Kč.“ § 68 písm. a) Zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12.02.2013]. 140 Metodika k ukládání pořádkových pokut podle § 62 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád [online]. Ministerstvo vnitra ČR. Metodické pomůcky ke správnímu řádu [cit. 12.02.2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/spravni-rad-metodicke-pomuckyke-spravnimu-radu-metodicke-pomucky-ke-spravnimu-radu.aspx. 141 KOLMAN, Petr. Vybrané kapitoly ze správního řízení. 1. vydání. Ostrava: KEY Publishing, 2008. 124 s. ISBN 9788087071632. S. 26. 142 Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní 139
60
výkonu rozhodnutí na nepeněžitá plnění, která není v současné právní teorii vůbec chápána jako delikt. Porušením procesní povinnosti může někdy dojít k naplnění skutkové podstaty jiného druhu správního deliktu, tedy deliktu hmotněprávní povahy, pak je možné pořádkovou pokutu uplatnit subsidiárně.143 Takovým deliktem hmotněprávní povahy je např. přestupek proti pořádku ve státní správě vyskytující se na více úsecích státní správy, kterého se dopustí ten, kdo… úmyslně podá nepravdivou nebo neúplnou svědeckou výpověď ve správním řízení anebo úmyslně uvede nepravdivý údaj v čestném prohlášení u správního orgánu.144 Ve své podstatě se zde jedná o procesní povinnost, která je však upravena výše uvedenou skutkovou podstatou hmotněprávní povahy a za takové jednání může být uložena sankce do výše 10 000 Kč (§ 21 odst. 2 přestupkového zákona). To však nevylučuje resp. nebrání uložit pořádkovou pokutu v tom samém správním řízení i za porušení procesních povinností (nastanou-li) stanovených v § 62 správního řádu. Pro úplnost textu v relaci správní řád – pořádková pokuta, je třeba doplnit, že každý je povinen podat správnímu orgánu vysvětlení ( § 137 odst. 1 správního řádu), a tomu kdo tak bezdůvodně neučiní, vystavuje se možnosti udělení pořádkové pokuty v maximální výši 5 000 Kč. Tato úprava se týká zajištění postupu před zahájením správního řízení. Uvedená sankce je zvláštní k jinak obecné úpravě s maximální možnou výši pořádkové pokuty podle § 62 správního řádu (50 000 Kč), avšak v postupu při jejím ukládání a dalších aspektech se již užije zcela zmiňovaný § 62 správního řádu.145 informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12.02.2013]. MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 143 – 149. 144 § 21 odst. 1 písm. g) Zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 16.02.2013]. 145 HRABÁK, Jan; NAHODIL, Tomáš. Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 3. aktualizované vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009. 500 s. ISBN 143
61
Právní úprava týkající se správních pořádkových pokut je dále upravena v mnoha zvláštních zákonech dotýkajících se různých oblastí široké působnosti veřejné správy, procesněprávní úpravu pak obstarává obecně správní řád, určitá jednoduchá procesní a zřejmě dostačující pravidla lze abstrahovat ze zvláštních úprav.146 Jedná
se
např.
o
elektronických komunikací,
oblast 148
ochrany
utajovaných
informací,147
nakládání s těžebním odpadem,149 ale také
u snad nejčastěji řešeného druhu správního deliktu – přestupku, v případě k zajištění postupu před zahájením správního řízení, a to v rámci podání vysvětlení k prověření došlého oznámení o přestupku.150 Významnou
právní
úpravou,
která
obsahuje
problematiku
pořádkových pokut je oblast správního dozoru. Právě zde lze vysledovat určité odlišnosti od úpravy pořádkové pokuty ve správním řádu a také na otázku, poněkud nejednoznačné subjektivní odpovědnosti u správních pořádkových deliktů, lze odpovědět, že princip zavinění se v případě správního dozoru uplatňuje.151 Takovou pořádkovou pokutou, u které můžeme odlišnosti od obecné úpravy ve správním řádu zaznamenat je např. pořádková pokuta podle zákona o státní kontrole.152 Pořádková pokuta zde může být uložena, když 9788073574246. S 370. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 207. 147 § 116 Zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 16.02.2013]. 148 § 122 odst. 4 Zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 16.02.2013]. 149 § 18 odst. 5 Zákona č. 157/2009 Sb., o nakládání s těžebním odpadem a o změně některých zákonů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 16.02.2013]. 150 § 60 odst. 1 Zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 16.02.2013]. 151 MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 145. 152 § 19 Zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI 146
62
kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle § 14 uvedeného zákona (povinnost vytvořit základní podmínky k provedení kontroly a poskytnout potřebnou součinnost). Jedná se zde o postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby (§ 9 správního řádu). V tomto případě se tak jedná o řízení o uložení pořádkové pokuty, které účastník vyvolal porušením své právní povinnosti, a proto je třeba, aby mu správní orgán uložil povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou (§ 79 odst. 5 správního řádu).153 Správní dozor je vykonáván v různých oblastech působnosti veřejné správy, kde tyto zvláštní úpravy k zajištění správního dozoru můžeme nalézt např. při kontrolách prováděnými Úřadem na ochranu osobních údajů,154 kontrolní činnosti na úseku zaměstnanosti,155 inspekce práce,156 státního veterinárního dozoru,157 státního dozoru ve věcech drah158 a celé řady dalších odborných úseků správního dozoru vykonávaného v podobě kontrol, dohledu a dozoru.159
[právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17.02.2013]. Závěr Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 83/2009. Uložení povinnosti uhradit náklady řízení paušální částkou v řízení o uložení pořádkové pokuty podle § 19 zákona o státní kontrole [online]. 2009 [cit. 17.02.2013]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimuradu.aspx. 154 § 39 odst. 2 Zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17.02.2013]. 155 § 132 odst. 3 Zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17.02.2013]. 156 § 42 Zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17.02.2013]. 157 § 53 odst. 7 Zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17.02.2013]. 158 § 59a Zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17.02.2013]. 159 MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. S. 146 - 147. 153
63
6
Úvahy de lege ferenda a zhodnocení institutu
pořádkových deliktů Na tomto místě se chci zaměřit na konkrétní praktické problémy, které ukládání pořádkových pokut, provází a jak je vyřešit. Vycházím zde z vlastních poznatků a údajů opatřených v rámci svého pracovního zařazení, vedoucího úředníka útvaru zařazeného do obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Konkrétně se jedná o město Kopřivnici a útvar odbor správních činností. Zde bylo projednáno v roce 2012 celkem 2596 přestupků a v rámci tohoto bylo uloženo 27 pořádkových pokut, tedy tento institut byl využit průměrně
v cca
každém
95.
případě.
Z toho
nejčastěji
za nedostavení se k podání vysvětlení před zahájením správního řízení (§ 60 odst. 2 přestupkového zákona), a to v 21 případech, v rámci zahájeného správního řízení pak v pěti případech za nedostavení se předvoleného svědka, a v jednom případě za nedostavení se obviněného (§ 62 odst. 1 písm. a) správního řádu). Jiného zajišťovacího prostředku k zajištění průběhu a účelu řízení využito nebylo. Z uvedených údajů vyplývá, že institut uložení pořádkové pokuty není nijak častý, byť právní úprava na první pohled umožňuje uložit poměrně citelnou výši pořádkové pokuty a rozhodně se nejedná o situace, že by zúčastněné osoby na projednávání přestupků vždy adekvátně reagovaly na plnění svých procesních povinností, spíše naopak. Důvod, proč tomu tak je, spatřuji, že ukládat pořádkové pokuty v praktickém řízení o přestupku není efektivní a nevede k požadovanému účelu. V prvé řadě značná část osob, kterým je adresováno předvolání do vlastních rukou, si jej vůbec fakticky nepřevezme a nepřebírá ani jinou úřední korespondenci. Předvolání je sice většinou právně a účinně
64
doručeno na základě tzv. fikce doručení (§ 23 a § 24 správního řádu), avšak ukládat pořádkovou pokutu zde podle mého názoru smyslu nemá. Následné rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty je totiž také doručeno na základě fikce doručení a nelze očekávat, že by takto učiněné doručení vyvolalo v adresátovi procesní povinnosti jakoukoliv nápravu a na další předvolání se dostavil. Protože, jak bylo výše uvedeno, tento okruh osob nepřebírá žádnou úřední korespondenci, dozví se o tom, že jim byla uložena „nějaká“ pořádková pokuta, nejčastěji až v rámci probíhajícího exekučního řízení k jejímu vymožení. V tuto dobu to však už není správnímu orgánu projednávající přestupek nijak nápomocno. Řešením je zde, zdá se, využití jiného zajišťovacího institutu, a to předvedení (§ 60 správního řádu), praxe však opět ukazuje, že pouze v některých případech. Zejména u přestupků, které jsou spáchány pachateli, kteří nemají bydliště v místě, kde se přestupek projednává (nejčastěji přestupky dopravní), je značně problematické vzhledem k nákladům, které takové předvedení vyvolává (těžko si v praxi představit nechat předvádět osobu z jiné oblasti státu k projednání „jen“ přestupku). Řešení spatřuji v tom, že de lege ferenda je zapotřebí přijmout obdobnou právní úpravu správního řádu při jednání před správními orgány, jaká je např. při jednání před civilními soudy, tedy že náklady předvedení hradí ten, kdo je předváděn. 160 Další skupinou osob, páchajících přestupky, jsou tzv. osoby na pohybu, tedy osoby bez stálého bydliště, zdržující se jednou tam, podruhé zas jinde a prostředky k obživě si často opatřující drobnou kriminalitou majetkového charakteru. Praxe ukazuje, že nechat si takovou osobu předvést není jednoduché, nejčastěji ji předvádějící orgán nezastihne v době konání úkonu, ke kterému má být předvedena, a když ji zastihne jindy, není již zase úkon (např. ústní jednání) nařízen. 160
Srov. § 52 Zákona č. 99/1963 Sb., Občanský soudní řád, ve znění pozdějších
65
Řešením a značným ulehčením činností správních orgánů by byla právní úprava, která by umožnila v zahájeném správním řízení využívat také záznamy o podaném vysvětlení (opatřené nejen správními orgány, ale i policií) jako důkazu, byť se souhlasem účastníků řízení, třeba za obdobných podmínek, jako je tomu v případě řízení trestního.161 Za současné právní úpravy to v případě správního řízení možné není. Význam úředního záznamu o podaném vysvětlení dle § 61 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, spočívá v přestupkovém řízení v tom, že na jeho základě si může správní orgán předběžně vyhodnotit relevanci případné svědecké výpovědi dané osoby z hlediska skutečností, které je třeba v konkrétním řízení o přestupku prokazovat. Při samotném výslechu svědka (obviněného) však nesmí být úřední záznam o podaném vysvětlení čten namísto výpovědi svědka (obviněného).162
I k této vcelku jasné problematice, vždyť i § 137 odst. 4 správního řádu stanoví - záznam o podání vysvětlení nelze použít jako důkazní prostředek…,
musel
Nejvyšší
správní
soud
zaujmout
stanovisko
jednoduše proto, že v praxi se takový postup nabízí, i když je v rozporu s právními předpisy a s odstupem času (od doby spáchání přestupku do doby jeho projednávání) svědecké výpovědi (a zejména vyjádření účastníků) ztrácejí vypovídající hodnotu na rozdíl od úředních záznamů o podaném vysvětlení, které byly sepsány bezprostředně po skutku a údaje v nich uvedené se jeví jako přesné a relevantní, v souladu se zákonnou úpravou však bez možnosti procesního využití. Dovoluji si přesto poznamenat, že bohužel. předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 09.03.2013]. Srov. § 211 odst. 6 Zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 09.03.2013]. 162 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 9.9.2010, sp. zn.1 As 34/2010 - 73. In: Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu [cit. 09.03.2013]. Dostupné z: www.nssoud.cz. 161
66
Dalším důležitým hlediskem je hledisko časové. Správní orgán má od okamžiku obdržení podnětu o přestupku stanovenou maximální lhůtu 60 dnů (§ 67 odst. 3 přestupkového zákona), aby zahájil správní řízení o přestupku, pokud věc neodloží nebo nepostoupí jinému orgánu. Pokud dospěje k názoru, že je nutné obdržený podnět prověřit cestou podání vysvětlení (§ 60 přestupkového zákona) a předvolaná osoba se k podání vysvětlení nedostaví, je sice možnost uložit pořádkovou pokutu (§ 60 odst. 2 přestupkového zákona), ale otázkou je, zda je možné vůbec z časového hlediska 60 dnů určených k zahájení správního řízení, formálně a zejména s ohledem
na
dobu
spojenou
s doručováním
písemností,
uložit
pořádkovou pokutu a opětovně předvolat osobu k podání vysvětlení. Podle mého mínění to sice teoreticky možné je, ale pouze za předpokladu, kdy dotčená osoba přebírá bezodkladně doručované písemnosti. Přesto nezáleží pouze na ní, protože případné následující zahájení správního řízení je dáno okamžikem,
až když správní orgán doručí oznámení
o zahájení tohoto řízení účastníkovi (§ 46 odst. 1 správního řádu). Tento ovšem již nemusí být totožný s osobou, která se měla dostavit na předvolání k podání vysvětlení k objasnění oznámení přestupku. Přesto se domnívám, že právní úprava, podle které mají správní orgány mít prostor opatřovat skutečnosti v rámci podání vysvětlení k prověření došlého oznámení o přestupku je správná. De lege ferenda by však lhůta pro zahájení řízení (resp. odložení nebo postoupení věci dle § 67 odst. 3 přestupkového zákona) měla být stanovena delší, a to shodně, jako je tomu u tzv. návrhových přestupků (§ 68 přestupkového zákona) na lhůtu tří měsíců. Tímto by se vytvořil větší časový prostor k prověřování došlých oznámení, ale i nepřímo prostor pro případné využití pořádkové pokuty. Někdy se lze v praxi setkat se situací, že osobě předvolané k podání vysvětlení
k prověření
oznámení
o
přestupku
je,
když
se
tato
na předvolání bez závažných důvodů nedostaví, uložena pořádková
67
pokuta. Následně je oznámení o přestupku odloženo, nejčastěji z důvodu, že se nepodařilo zjistit do šedesáti dnů ode dne, kdy se o přestupku správní orgán dozvěděl, skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě (§ 66 odst. 3 písm. 3 g) přestupkového zákona). S takovým postupem však nesouhlasím, protože podle mého názoru popírá zajišťovací účel uložené pořádkové pokuty (žádné další řízení se nekoná) a vyznívá pouze jako odvetné opatření ze strany správního orgánu. Přesto na základě mých poznatků, kterými disponuji z činnosti konkrétního správního úřadu, je právě nejvíce pořádkových pokut ukládáno v těchto souvislostech. Pokud se pak týká pořádkových pokut uložených svědkům za jejich nedostavení se bez omluvy v rámci správního řízení o přestupku, nejsou nijak časté a teoreticky pouze v těch případech, kdy se jedná o jediného svědka a správní orgán nemá možnost opatřit si potřebné skutečnosti jinak. Situace, kdy správní orgán disponuje pouze jedním známým svědkem, nejsou v řízení o přestupku nijak výjimečné, jak by mohlo vzhledem k výše uvedenému vyznívat. Praxe také ukazuje, že v rámci odvolacích řízení jsou velice často na výpovědi jediného svědka postavené rozhodnutí prvoinstančního orgánu odvolacím orgánem rušena, a to z důvodu uplatnění zásady in dubio pro reo v případě, kdy obviněný svou protiprávní činnost popírá nebo se vyjadřuje od svědka odlišně. Osobně se s takovým závěrem neztotožňuji, odvolací orgán by měl důsledněji rozlišovat mezi svědeckou výpovědí (jakožto důkazem) a vyjádřením obviněného (který se ani nemusí v rámci procesní taktiky své obhajoby vyjadřovat pravdivě), a tyto nestavět do jedné roviny. Ještě méně pak připadá v úvahu pořádková pokuta za nedostavení se předvolaného obviněného, kdy u tohoto je jeho nutná přítomnost vyžadována naprosto výjimečně a spíše je chápána jako jeho právo se nařízeného úkonu zúčastnit, nikoliv však povinnost. Na základě výše uvedeného lze konstatovat, že využití zajišťovacích
68
prostředků k zajištění průběhu a účelu řízení je v okruhu mého možného posouzení dotčených správních řízení nepříliš častá záležitost a je limitována zejména zásadou proporcionality. Svůj význam zde sehrává rovněž uplatnění zásady oportunity. Zde je de lege ferenda prostor k zamyšlení se. V současné době nejsou při užití pořádkové pokuty stanoveny žádné konkrétní hranice, jakou cestou správního uvážení se mají jednotlivé správní orgány ubírat. Případy, kdy u jednoho správního orgánu je za určité konkrétní jednání uložena pořádková pokuta a u jiného správního orgánu za to stejné jednání uložena není, jsou v praxi zcela běžné (správní orgány ani nemají oficiální možnost poznat rozhodovací praxi jiných správních orgánů v projednávaných věcech téhož druhu). Zaznamenávám tyto rozdíly i v rámci jednoho správního úřadu mezi jednotlivými úředními osobami. Tato nejednotnost pak působí navenek vůči veřejnosti tak, že dnes je běžné vyhýbat se povinnostem stanoveným správními orgány např. již zmíněným nepřebíráním poštovních zásilek a pokud k jejich převzetí nakonec dojde, významná část adresátů bezdůvodně stejně nereaguje. Je proto třeba pravidla ujednotit a nastavit tak, aby byl důsledně dodržován požadavek na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly (zásada legitimního očekávání - § 2 odst. 4 správního řádu) a to včetně ukládání pořádkových pokut. To znamená, že pokud jsou naplněny znaky uvedené ve skutkové podstatě je povinností správního orgánu o pořádkové pokutě rozhodnout a pokud tak neučiní, nově stanovit povinnost, svůj postoj řádně odůvodnit v rámci úředního záznamu jakožto součástí správního spisu. Rovněž přínos spatřuji de lege ferenda i ve stanovení minimální výše pořádkové pokuty např. na 500 Kč, se kterou by musel v obecném povědomí počítat každý, kdo řádně neplní své procesní povinnosti a kterou by nebylo možno prominout a ani pod tuto částku snížit podle ustanovení § 62 odst. 6 správního řádu. Dále uvádím, že z toho, co bylo uvedeno v této práci, vyplývá, že
69
platná právní úprava správních deliktů (včetně pořádkových) je pojata nekoncepčně, nepřehledně a postrádá jistou jednotnost právních základů správního trestání. Odpovědnost
za
správní
delikty
se
vyznačuje
roztříštěností
a složitostí, nejsou vystavěny jednotné základy této odpovědnosti a upraveny obecně procesní zvláštnosti řízení. Výjimku z tohoto tvoří odpovědnost za přestupky. Jako problémovou lze vnímat právní úpravu jiných správních deliktů fyzických osob, kde dochází k porušení zásady rovnosti osob před zákonem. Osoba projednávaná za přestupek je ve výhodnější pozici než osoba projednávaná za jiný správní delikt, a to nejen z pohledu subjektivních
předpokladů
odpovědnosti,
kdy
pojmovým
znakem
přestupku je zavinění, avšak i jiných správních deliktů fyzických osob, uvedený znak zpravidla absentuje. Zvýhodňující postavení lze u přestupků spatřovat důslednější ochrannou práv obviněného také ve výslovné úpravě institutů, které u jiného správního deliktu obecné správní řízení nezná. Jedná se např. o úpravu okolností vylučujících protiprávnost, zánik trestnosti, ukládání sankcí při souběhu přestupků, zakotvení zásady presumpce neviny, povinnost nařízení ústního jednání, ale i možnost adhezního řízení. Všechny tyto instituty jsou v řízení o přestupku právně upraveny, u jiných správních deliktů fyzických osob však nikoliv a vše výše uvedené
je
ve
své
podstatě
ponecháno
na
správním
uvážení
projednávajícího správního orgánu resp. převážně často jen jedné oprávněné úřední osoby, což není stav ideální. Jistým řešením de lege ferenda lze spatřovat v začlenění správních deliktů fyzických osob, zaměstnanců právnických osob nebo osob v obdobném postavení a delikty osob, které jsou postihovány podle zvláštních zákonů a nejsou vymezeny charakterem prováděné činnosti, pod režim odpovědnosti za přestupky. Byla by tak odstraněna nerovnost osob při postihu jejich protiprávního jednání, došlo by k zjednodušení
70
právní úpravy i vlastního rozhodování.163 U správního trestání právnických osob, lze připomenout již v této práci zmiňované téma složité problematiky objektivní odpovědnosti s požadavkem de lege ferenda na stanovení podle mého názoru potřebných liberačních důvodů. Dále mám zato, že de lege ferenda je nutné se ve větší míře zabývat také úvahou nad právní úpravou odpovědnosti za správní delikt u právnických osob, které zaniknou, a tuto odpovědnost pak není možné vyvodit.
Řešení
by
bylo
možné
spatřovat
v zakotvení
právního
nástupnictví odpovědnosti za správní delikt, kdy by nově vzniklý subjekt, který by stavěl svou činnost na know how, ekonomickém, materiálním a personálním základu subjektu zaniklého, musel tuto odpovědnost nést. Nejedná se zde o úvahu o právní úpravě nijak novou,164 přesto podle mého názoru vyskytující se spíše sporadicky. Jak z výše uvedeného vyplývá, tak platná úprava správních deliktů nemá (vyjma přestupků) rozpracovanou obecnou část a existující mezery jsou vyplňovány judikaturou zejména správních soudů. Praxe ukazuje, že správní orgány nemusely nikdy v tak hojné míře jako v současnosti pracovat s judikaturou, a aplikovat její závěry do své rozhodovací činnosti. Na straně druhé však nelze paradoxně tvrdit, že v případě přestupků, by judikatura byla v minoritním zastoupení, spíše právě naopak. Pro Českou republiku jako pro členský stát Rady Evropy má z evropského kontextu ve vztahu k správnímu právu trestnímu také význam Doporučení ministrů Rady Evropy R (91) 1, o správních sankcích, které stanoví určité zásady pro ukládání správních sankcí, které by měly
163
HENDRYCH, Dušan et al. Správní právo: obecná část. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. 875 s. ISBN 9788074000492. S. 486 - 487. 164 Srov. např. § 22b odst. 7 Zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 09.03.2013].
71
být zakotveny v právní úpravě členských států.165 Jsou to následující zásady. 1) zásada legality / nullum crimen sine lege, nula poena sine lege, 2) zákaz retroaktivity, 3) zásada ne bis in idem, 4) správní orgán musí brát v potaz sankci uloženou jiným správním orgánem za stejný čin, 5) zásada rychlosti, 6) sankce musí být ukládána rozhodnutím, 7) zásady spravedlivého procesu: - osoba musí být informována o obvinění proti ní, - osoba musí mít dostatek času, aby se na řízení připravila, - osoba (nebo její zástupce) musí být informována o důkazech proti ní, - osoba musí mít právo být slyšena, - rozhodnutí o správní sankci musí být odůvodněno, 8) zásady spravedlivého procesu se neuplatní, pokud s tím osoba souhlasí, děje se tak na základě zákona a jedná se o méně závažné delikty s nižšími sankcemi, 9) důkazní břemeno leží na správním orgánu, 10) zásada přezkoumatelnosti rozhodnutí soudem.166
Po zhodnocení v této práci uvedených poznatků vztahujících se k správním deliktům lze konstatovat, že jejich právní úprava všem požadovaným výše uvedeným zásadám ne vždy vyhovuje, neboť tyto „doporučující“ zásady nejsou zcela implementovány do podoby obecných zásad činnosti správních orgánů. Světlou výjimku představují pouze přestupky.167 Pokud se týká hlavního tématu této práce, správních pořádkových deliktů, pak jejich význam je třeba spatřovat primárně v jejich zajišťující funkci. Důvodová zpráva ke správnímu řádu k
institutům určeným
k zajištění účelu a průběhu řízení uvádí. Při úpravě zajišťovacích prostředků se vycházelo z dosavadních zkušeností s těmito instituty, jejichž často malá efektivnost mnohdy vedla až k ohrožení účelu celého řízení. Právě nedostatečnost stávajících zajišťovacích prostředků ve správním řádu vedla 165
SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. S. 190. 166 MADLEŇÁKOVÁ, Lucia. Probíhá v ČR řízení o uložení správních sankcí a jejich ukládání dle zásad Rady Evropy?. Správní právo odborný časopis pro oblast státní správy a správního práva. 2010, roč. 43, č. 2, s. 66. ISSN 01396005. 167 SLÁDEČEK 2009 op. cit. s. 191.
72
k obecnému poklesu právního vědomí, k poklesu úcty k zákonu a celkovému úpadku prestiže veřejné správy.168
Ačkoliv správní řád nastavil podle mého názoru zajišťovací prostředky v dostatečném rozsahu, nedomnívám se, že by byl výše uvedený cíl stanovený v důvodové zprávě naplněn, a to ani po více než šestileté účinnosti správního řádu. Nemyslím si ani, že by prestiž veřejné správy z důvodu uvedených pro přijetí právní úpravy zajišťovacích prostředků posílila, spíše naopak. Po přijetí správního řádu, jsem zaznamenal obecné obavy, že správní orgány budou institut pořádkové pokuty, využívat k plnění obecních či jiných pokladen. Takový stav však nemohu potvrdit, naopak praxe ukazuje, že institut pořádkové pokuty není využíván až tak často, a to ani v případech, kdy je jeho využití namístě. Některé důvody, proč tomu tak je, již byly v této práci uvedeny. Další spatřuji ve značně formálním pojetí správního řízení obecně, které předčí často i řízení před soudem (např. srovnání, jak složitě musí být odůvodňován příkaz u přestupku a jak jednoduše vypadá trestní příkaz soudu). Správní orgány tak nevyužívají zajišťující instituty také pro jejich formální a časovou náročnost a spíše na ně rezignují s odkazem na zásadu oportunity. Celému systému nesvědčí ani rozhodovací činnost odvolacích orgánů,
které
podle
mých
zkušeností
nejčastěji
ruší
rozhodnutí
prvoinstančních správních orgánů a vracejí je zpět k dalšímu řízení, a to ze zcela formálních důvodů. Lze jen spekulovat, že je to z obav před případnými správními žalobami. Takový soustavný postup pak odrazuje správní orgány prvého stupně využívat všech možností, které jim správní řád nabízí, a to včetně zajišťovacích prostředků. Tyto správní orgány prvého stupně pak na základě tohoto ztrácí autoritu u účastníků správních 168
Důvodová zpráva k zákonu č. 500/2004 Sb., správní řád. Zvláštní část. § 53 - § 105.
73
řízení i dalších osob zúčastněných na řízení, jejich přístup resp. odvaha postupovat rázně a nekompromisně oslabuje a naopak posiluje celková nedůvěra v nekompetentnost veřejné správy obecně. Lze shrnout, že přesto je institut zajišťujících opatření dle mého názoru
jako
celek
nastaven
správně
a
v dostatečném
rozsahu,
nedostatečné pak shledávám jeho využití ve správní praxi při rozhodovací činnosti správních orgánů z důvodů a příčin, v této práci uvedených, včetně možných úvah de lege ferenda, jak tuto situaci zlepšit.
In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10.03.2013].
74
Závěr Cílem této práce bylo srozumitelně a přehledně popsat a v uceleném textu charakterizovat problematiku správního trestání, správního práva trestního a zejména správních deliktů s jejich členěním a následným podrobným zaměřením na správní pořádkové delikty.
U tohoto druhu deliktu pak
systematicky opatřit a doložit dosah současné právní úpravy s poukazem na určitá specifika tohoto institutu a jeho aplikací ve správní praxi. Splnění výše stanoveného cíle bylo snahou dosáhnout v prvé řadě tak, že byla práce uspořádána vyhovujícím způsobem co do přehlednosti, návaznosti
poskytovaných
informací,
jejich
vzájemného
propojení
a doplnění, s úmyslem zachovat pro čtenáře co nejpřijatelnější výklad dané problematiky. Za tímto účelem opatřené informační zdroje považuji za dostatečné a to jak z pohledu odborných právních publikací, tak zejména z hojného využití relevantní judikatury. Na straně druhé jsem při shromažďování informačních zdrojů nenalezl takovou publikaci či práci odborného zaměření, která by se zaobírala pouze nastoleným tématem správních pořádkových deliktů. Vždy se jednalo jen o nevelkou výseč z širšího zpracovávaného celku pojednávajícího nejčastěji o správních deliktech nebo naopak pouze až o samotných majetkových sankcích, pořádkových pokutách. Samotná tvorba této diplomové práce rovněž ukázala, že vzhledem k jisté absenci konzistentní
pozitivní
právní
úpravy vztahující
se
ke správním deliktům obecně, je nezbytné tento stav eliminovat právě relevantní judikaturou, bez jejíchž závěrů se zřejmě nelze v současné době obejít, což platí i v praktické činnosti správních orgánů, samozřejmě za předpokladu, pokud máme na zřeteli výkon veřejné správy s žádoucím přívlastkem řádný.
75
Zvolené postupy a metody zpracovávané problematiky spočívající zejména v metodách analýzy odborné právní literatury, právních předpisů a judikatury, dále navazující metody syntézy, komparace a analogie, se ukázaly jako vyhovující pro splnění zamýšleného účelu charakterizovat a vysvětlit aspekty a instituty daného tématu. Problematika správního trestání je v praxi správních orgánů poměrně rozšířená, a z tohoto důvodu je možné pohlížet na práci jako na pozitivní přínos, který může dopomoci ujasnit a lépe pochopit zpracovanou problematiku a případně doplnit vědomostní nedostatky v tomto okruhu právní úpravy. V tomto spatřuji hlavní význam této práce podtržený tím, že potřebná zpracovaná problematika, je zde soustředěna na jednom místě. Dále bylo poukázáno na slabé stránky v oblasti správních deliktů, spočívající v ne zcela vyhovující právní úpravě a to i okrajově v kontextu začlenění České republiky v evropském právním prostoru. Za pozitivní lze označit alespoň právní úpravu přestupků, která požadavkům správního trestání v prostředí demokratického a právního státu vyhovuje. Rovněž byla potvrzena v úvodu nepřímo nastolená hypotéza, že při analýze správních pořádkových deliktů, zejména pak jejich obecných znaků skutkové podstaty, bylo možné nejlépe objasnit, čím se tyto odlišují od jiných typů deliktů a co je jejich hlavním (zajišťovacím) účelem. Obecně práce dospěla k poznatku, že samotný institut zajišťujících opatření je nastaven právními předpisy správně a v dostatečném rozsahu, nedostatečné je však jeho využití ve správní praxi při rozhodovací činnosti správních orgánů. V této souvislosti bylo upozorněno na některé praktické problémy
spojené
se
zajišťovacími
prostředky,
zejména
pak
s pořádkovými pokutami, které nebyly shledány příliš často využívané a efektivní. Následně práce detekovala důvody tohoto stavu a v této souvislosti předložila konkrétní návrhy de lege ferenda
vycházející
z poznatků založených na vlastní praxi, a s ní spojenými aplikačními problémy.
76
Seznam použitých pramenů Seznam citované použité literatury 1. BOGUSZAK, Jiří; ČAPEK, Jiří; GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 2., přepracované vydání. Praha: ASPI Publishing, 2004. 348 s. ISBN 8073570300. 2. ČERVENÝ, Zdeněk; ŠLAUF, Václav; TAUBER, Milan. Přestupkové právo. 17. aktualizované vydání. Praha: Linde, 2011. 457 s. ISBN 9788072018307. 3. FENYK, Jaroslav; SMEJKAL, Ladislav. Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim. Komentář. Příloha: Modelová interní opatření k předcházení trestné činnosti právnické osoby. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012. 184 s. ISBN 9788073577209. 4. FOREJT, Petr; HABARA, Petr; TREŠLOVÁ, Lenka. Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim s komentářem. Praha: Linde, 2012. 407 s. ISBN 9788072018758. 5. GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 3. rozšířené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2004. 343 s. ISBN 8086473856. 6. HARVÁNEK, Jaromír et al. Teorie práva. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008. 501 s. ISBN 9788073801045. 7. HENDRYCH, Dušan et al. Správní právo: obecná část. 7 vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. 875 s. ISBN 9788074000492. 8. HORZINKOVÁ, Eva; FIALA, Zdeněk. Správní právo hmotné. Obecná část. Praha: Leges, 2010. 208 s. ISBN 9788087212554. S. 174. 9. HORZINKOVÁ, Eva; NOVOTNÝ, Vladimír. Správní právo procesní. 3. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Leges, 2010. 360 s. ISBN 9788087212349. 10. HORZINKOVÁ, Eva; KUČEROVÁ, Helena. Zákon o přestupcích s komentářem a judikaturou. 2. vydání. Praha: Leges, 2011. 480 s. ISBN 9788087212943.
77
11. HRABÁK, Jan; NAHODIL, Tomáš. Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 3. aktualizované vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009. 500 s. ISBN 9788073574246. 12. JELÍNEK, Jiří; HERCZEG, Jiří. Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim. Komentář s judikaturou. Praha: Leges, 2012. 208 s. ISBN 9788057576076. 13. JEMELKA, Luboš; PONDĚLÍČKOVÁ, Klára; BOHADLO, David. Správní řád. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. 716 s. ISBN 9788074004018. 14. KINDL, Milan et al. Základy správního práva. 2. vydání, Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009. 298 s. ISBN 9788073801908. 15. KOLMAN, Petr. Vybrané kapitoly ze správního řízení. 1. vydání. Ostrava: KEY Publishing, 2008. 124 s. ISBN 9788087071632. 16. MADLEŇÁKOVÁ, Lucia. Probíhá v ČR řízení o uložení správních sankcí a jejich ukládání dle zásad Rady Evropy? Správní právo. 2010, roč. 43, č. 2, s. 65 – 89. ISSN 01396005. 17. MATES, Pavel. Pořádkové správní delikty. In: KADEČKA, Stanislav. Pocta Petru Průchovi. 1. vydání. Praha: Vysoká škola aplikovaného práva, 2009. 406 s. ISBN 9788086775227. 18. MATES, Pavel et al. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. 248 s. ISBN 9788074003578. 19. MATES, Pavel. K některým otázkám projednávání správních deliktů právnických osob a smíšených správních deliktů. Správní právo. 2010, roč. 43, č. 4, s. 193 – 203. ISSN 01396005. 20. ONDRUŠ, Radek. Správní řád nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde Praha, 2005. 515 s. ISBN 8072015230. 21. POŠVÁŘ, Jaroslav. Obecné pojmy správního práva. Československý akademický spolek Právník, 1946. 103 s.
Brno:
22. POTĚŠIL, Lukáš. Správní trestání a správní právo trestní. Významný prvek veřejné správy. Veřejná správa. 2012, roč. 23, č. 16, s. 20 – 21. ISSN 12136581.
78
23. PRŮCHA, Petr. Správní právo obecná část. 7., doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2007. 418 s. ISBN 9788021042766. 24. SKULOVÁ, Soňa et al. Správní právo procesní. 2. vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012. 386 s. ISBN 9788073803810. 25. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo, 2., aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer ČR, 2009. 464 s. ISBN 9878073573829. 26. VEČEŘA, Miloš et. al. Teorie práva v příkladech. 2., přepracované vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011. 416 s. ISBN 9788073575519. 27. VEDRAL, Josef. Správní řád - komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012. 1446 s. ISBN 9788072731664.
Seznam citovaných soudních rozhodnutí Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 9.9.1999, sp. zn. IV.ÚS 13/99. Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 30.11.2001, sp. zn. IV.ÚS 283/99. Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 9.7.2003, sp. zn. I.ÚS 700/01. Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 29.11.2007, sp. zn. II.ÚS 2966/07.169 Nález Ústavního soudu Jménem České republiky ze dne 23.11.1999 publikovaný pod č. 2/2000 Sb. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 17.2.2005, sp. zn. 7 As 18/2004 48. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 31.5.2007, sp. zn. 8 As 29/2007-138. 169
Veškerá použitá Rozhodnutí Ústavního soudu byla užita z odkazu http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx s tím, že jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma a mají neautentickou povahu.
79
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 20.9.2007, sp. zn. 4 As 22/2007- 73. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 5.6.2008, sp. zn. 1 As 32/2008 -116. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 7.10.2009, sp. zn. 6 Ads 41/2008- 67. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 14.12.2009, sp. zn. 5 As 38/2005- 43. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 18.12.2009, sp. zn. 2 As 59/2009- 66. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 10.2.2010, sp. zn. 1 As 2/2010- 80. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 31.3.2010, sp. zn. 9 As 69/2009- 53. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 23.4.2010, sp. zn. 5 As 76/2009- 69. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 9.9.2010, sp. zn.1 As 34/2010 - 73. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 4.3.2011, sp. zn. 5 As 37/2010- 71.
Seznam citovaných právních předpisů Zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 99/1963 Sb., Občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.
80
Zákon č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 18/1997 Sb., atomový zákon, ve znění pozdějších předpisů. Zákona č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálového trhu a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
81
Zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 157/2009 Sb., o nakládání s těžebním odpadem a o změně některých zákonů. Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim. Zákon č. 445/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 309/2002 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
Seznam citovaných internetových a jiných zdrojů Důvodová zpráva k zákonu č. 500/2004 Sb., správní řád. Zvláštní část. § 53 - § 105. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. Metodika k ukládání pořádkových pokut podle § 62 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/spravni-radmetodicke-pomucky-ke-spravnimu-radu-metodicke-pomucky-kespravnimu-radu.aspx.
82
Zákon o státních http://eklep.vlada.cz/eklep/page.jsf.
úřednících.
Dostupné
z:
Závěr Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 83/2009. Uložení povinnosti uhradit náklady řízení paušální částkou v řízení o uložení pořádkové pokuty podle § 19 zákona o státní kontrole. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-kespravnimu-radu.aspx.
83
