Plan van aanpak “Sturen en Beheersen” Van: gemeentesecretaris en griffier
Vooraf: De gemeenteraad heeft uitgesproken om meer op hoofdlijnen te willen sturen met gebruikmaking van duidelijker kaders en voorzien van vooraf besproken en vastgestelde prestaties die controleerbaar en beïnvloedbaar zijn. Dat geldt ook voor de daarmee samenhangende planning van activiteiten en de invulling van de bestuurlijke agenda. Zo kan in het kort de opgave van de raad worden omschreven. De opgave moet uitkomen op een werkbare uitvoeringsorganisatie die compact en begrijpelijk kan worden beschreven en ingericht. We moeten daarbij niet in de valkuil trappen van overregulering en inflexibiliteit in de samenwerking tussen gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie. Een mooie uitdaging dus om op te pakken met inschakeling van direct betrokkenen en alle geledingen. Hieronder de beschrijving van de opdracht. (Plan van Aanpak) Het doel: Het doel is dus een nieuw “Huis van planning en control” (zoals onze accountant PWC dat zo mooi omschrijft) te bouwen dat voldoet aan de uitgangspunten van sturen beheersen door raad en het college van burgemeester en wethouders. Daarnaast stelt het de ambtelijke organisatie in staat bestuurlijke doelstellingen te vertalen in ambtelijke uitvoeringsactiviteiten en de uitvoering te volgen op voortgang en geleverde prestaties. Dat klinkt nogal technisch en voor sommigen zelfs bureaucratisch. Het is de kunst dan ook om dat in de uitwerking te vermijden en vooral het onderwerp te benaderen vanuit de inhoudelijke opdracht die de gemeente van haar burgers heeft meegekregen. In grote lijnen is die opdracht om de kwaliteit van het leven van onze burgers op aspecten als leefomgeving, gezondheid, zelfontplooiing en maatschappelijke verantwoordelijkheid collectief te ondersteunen in aanvulling op de eigen verantwoordelijkheid die de burger voor deze doelen draagt. Bij die inhoudelijke opdracht hoort ook een opvatting over de rolverdeling tussen burger en gemeentelijke overheid. Het is dus goed om de discussie daar ook te beginnen. Niet in hoogstaande filosofische of staatsrechtelijke beginselen maar vanuit verantwoordelijkheidsverdeling voor: 1. 2. 3. 4.
voor de eigen kwaliteit van leven; de inrichting en beheer van de leefomgeving; de kwaliteit van de sociale omgeving en het ondersteunen van het individu; het maximaal benutten van eigen talent.
Daarbij hoort een beschrijving van de rol en verantwoordelijkheid van de gemeente in de zin van het benoemen van verantwoordelijkheden om de burger of groepen van burgers te faciliteren in het bereiken van die vier doelstellingen.
1
Basisdocumenten: Voor de samenwerking, afstemming en besluitvorming tussen raad, college en apparaat kan worden gedacht aan de volgende basisdocumenten: 1. Er is een referentiekader nodig; een stip op de horizon of een inspiratiebron voor de gemeente Dongeradeel om aan te toetsen of het bestuur de gevraagde richting geeft en de organisatie de goede dingen doet. Dat geldt zowel voor de beleidvorming als de beheervraagstukken in de organisatie en de manier waarop de organisatie zich verbindt met de externe partners. Een “Koersdocument” dus die vanuit een lange termijnperspectief richting geeft aan keuze van de prioriteiten voor de middellange en korte termijn. Er zijn bronnen genoeg om een dergelijk document te maken. Denk maar aan het “ANNO dossier”, het “Sociaal Economisch Masterplan” , dat leidend is voor de economische ontwikkeling, maar ook aan beleidsnota’s die in de afgelopen vijf jaar zijn vastgesteld en aan de grote decentralisatiedossiers “Werken naar Vermogen”, AWBZ en huishoudelijke Zorg, Kanteling in de WMO en overdracht jeugdzorg naar de gemeenten (samen een soort van sociale agenda voor de toekomst). 2. Dit document kan op de korte termijn dienstdoen als inspiratiebron en richtinggevend kader en over anderhalf jaar als achtergrondinformatie voor een nieuwe raadsperiode, naast een op te stellen overdrachtsdocument voor een nieuw college, waarin een samenvatting wordt gegeven van de belangrijkste actuele toekomstige ontwikkelingen en de stand van zaken is verwoord van de uitvoering van het lopende coalitieakkoord/ collegeprogramma (inclusief een financiële paragraaf) en kan van nut zijn bij het opstellen van een nieuw collegeprogramma inclusief een financiële paragraaf (sturing op de vierjaarlijkse cyclus); 3. De programmabegroting zal doorontwikkeld moeten worden naar een instrument dat vanuit doelstellingen op inhoudelijke thema’s uitspraken doet over gewenste effecten en daarmee te behalen prestaties (sturing op de jaarcyclus); “oud voor nieuw” beleid is daarvan een vast onderdeel waarbij in de cyclus van vier jaar alle beleidsinhoudelijke thema’s en de beheersbegrotingen tenminste één keer worden doorgelicht; 4. De perspectief nota is het één jarige moment waarop nieuw beleid wordt vertaald in toekomstige keuzes ( oud voor nieuw) en verwerkt in de meerjarenraming; daarbij wordt getoetst aan het koersdocument en wordt de stand van zaken van de uitvoering van het collegeprogramma weergegeven; ook worden hier wettelijke verplichtingen gekwantificeerd en onontkoombare/onvoorziene uitgaven van bestaand beleid opgevoerd. 5. Bij de jaarrekening worden doelen en prestaties vergeleken op basis van de vastgestelde begroting en daarop geleverde tussenrapportages; het is eveneens het moment om het directieplan en de afdelingsplannen te evalueren; Koersdocument
Richtinggevend voor de langere termijn: tot ca. 25 jaar
Overdrachtsdocument
Eens per 4 jr. Actualisatie lopende begroting met doorkijk toekomst
Collegeprogramma
Vaststellen in 1 raadsvergadering na verkiezingen Opdrachten 4 jr.
Programmabegroting
Jaarlijkse uitwerking van collegeprogramma
Perspectiefnota
Eens per jaar: Voorstellen nieuw beleid voor komende jaren
Jaarrekening
Jaarlijkse verantwoording
Tussentijdse rapportages
Halfjaarlijks overzicht van afwijkingen t.o.v. de begroting
Directie- en afdelingsplannen
Jaarlijks evaluatie en actualisatie
e
2
Sturen op planning: De behoefte aan sturing zal als een keten moeten worden ontwikkeld. In de eerste plaats als een inhoudelijke keten waarbij de volgorde van beleidsontwikkeling, beleidsrealisatie en de uitvoering per vooraf bepaald (meetbaar) doel in beeld wordt gebracht. Vervolgens wordt de keten op eventueel verwante beleidsvelden (integrale benadering van zowel beleid als beheer) in beeld gebracht. Het resultaat is een integrale keten op een vooraf bepaald (en meetbaar) doel met een realistische tijdsbalk. Dan is er een tweede keten. Een procesketen, die loopt van de gemeenteraad naar de gemeentelijke organisatie. Het gaat van de “wat” vraag naar de “hoe” vraag en uiteindelijk naar de “doe” vraag. Deze tweede keten zal uitgewerkt moeten worden in een planning van concrete beslismomenten en informatiemomenten, die loopt van de werkvloer in de organisatie naar uiteindelijk de raadstafel. Dan is er nog een derde keten, namelijk de betrokkenheid, deelname en bijdrage van andere partners aan beleidsontwikkeling -realisatie en uitvoering. Ook deze keten krijgt een vertaling naar de tweede keten (procesketen). De kunst is de drie ketens te verbinden en “in control” te zijn op de planning die daaruit voortvloeit. Dat betekent tijdig en voorspelbaar anticiperen, reageren, redresseren en communiceren over wat erom ons heen gebeurt. “Huis van Planning en Control”: Met onze huisaccountant hebben we de opdracht verkend en een mogelijke aanpak besproken. PWC construeert de “planning en control cyclus als een huis met een fundering, woonruimtes en een dak. Het dak geeft de visie van de organisatie op zijn omgeving weer, haar eigen rol en de verwachte rol van partners en het model waarmee de organisatie wil sturen. Als woonruimtes worden de organisatieonderdelen (inclusief de bestuurlijke organisatie) benoemt, de instrumenten om te sturen, de processen die kunnen worden onderscheiden en bestuurders en medewerkers die daarbij betrokken zijn. Het fundament bestaat uit de randvoorwaarden die de omgeving meegeeft (bijvoorbeeld burgerinvloed, het rijk, provincie en andere instellingen) en de wettelijke voorschriften waaraan de organisatie is gebonden en ook de voorschriften die zij aan zichzelf heeft gesteld (bijvoorbeeld afspraken over integriteit). Het huis van “planning en control” zorgt voor het in onderlinge samenhang ontwikkelen van het dak, de woonruimtes en de fundamenten. De opdracht: Samengevat is de opdracht: 1. Analyseer het bestaande huis van “planning en control” op volledigheid, kwaliteit en op de samenhang tussen: a. visie, strategie en besturingsmodel; b. ambtelijke en bestuurlijke organisatie; c. sturingsinstrumenten d. processen e. bemensing f. interne- en externe kaders
3
2. Formuleer voorstellen voor verbetering op de onderdelen als genoemd onder 1 met als vertrekpunt het maximaal benutten van de volgende basisdocumenten: a. Koersdocument (tweejaarlijkse bijstellen) b. Overdrachtsdocument (eens per vier jaar) c. Collegeprogramma (eens per vier jaar) d. Programmabegroting (jaarlijks) e. Perspectiefnota (jaarlijks) f. Jaarrekening (jaarlijks) g. Tussenrapportages (halfjaarlijks) h. Directieplan en afdelingsplannen (jaarlijks) 3. Maak een voorstel over de inhoudelijke onderwerpen en de basisstructuur van de onder 2 genoemde documenten en zorg ervoor dat deze documenten maximaal op elkaar zijn afgestemd zodat er geen dubbel werk plaatsvindt;
Hoe verder: Sturing en planning zijn vaak procesmatige activiteiten en de valkuil is dat de urgentie van de processen leidend wordt en “verwordt” tot een doel op zichzelf. Belangrijk is dus om de inhoud leidend te laten zijn. Dus steeds redenen vanuit het de richting die het “Koersdocument” geeft en gekoppeld aan de in de programmabegroting geformuleerde doelen (voor zover meetbaar gemaakt). Daarbij wordt zo mogelijk onderscheid gemaakt tussen (nieuwe) beleidsdoelen en gestandaardiseerde uitvoering. Onder de laatste categorie vallen bijvoorbeeld dienstverleningsprocessen aan burgers, uitvoering van vooraf vastgestelde onderhoudsplannen of vergunningverlening en handhaving. Deze processen kunnen steeds effectiever en efficiënter worden ingericht en de “meetbaarheid” wordt vooral daarop gericht. De beleidsdoelen worden geformuleerd en meetbaar gemaakt in termen van gewenst maatschappelijk effect. Organisatie van de aanpak. Het gaat om een aanpak langs de lijn van twee verschillende verantwoordelijkheden, namelijk de bestuurlijke verantwoordelijkheid en de ambtelijke verantwoordelijkheid. Het bestuur in de rol van opdrachtgever en de organisatie in de rol van opdrachtnemer. Het college is zowel opdrachtnemer (van de gemeenteraad) en opdrachtgever (naar de organisatie). Voor de uitvoering van deze opdracht betekent dat een samenwerking tussen college en raad, met een ambtelijke adviesfunctie, als het gaat om de bestuurlijke inrichting van het proces van “planning en control”, en een samenwerking tussen college en organisatie als het gaat om de ambtelijke inrichting. Voor de bestuurlijke inrichting kan worden gewerkt met een stuurgroep onder voorzitterschap van de burgemeester. Leden van de stuurgroep zijn drie vertegenwoordigers van de raad, de griffier en de gemeentesecretaris. Lid/secretaris van de stuurgroep is het hoofd Financiën. De taak van de stuurgroep is initiatieven te nemen en te beoordelen, analyses te beoordelen en te wegen, verbetervoorstellen te beoordelen en te wegen en draagvlak te organiseren voor het proces en de uitvoering van de bestuurlijke inrichting. De stuurgroep adviseert het college over de ambtelijke verbetervoorstellen. Daarnaast wordt een “Kernteam sturen en beheersen” ingesteld onder
4
voorzitterschap van de burgemeester. Dit kernteam bestaat verder uit de gemeentesecretaris, het hoofd Financiën, een afdelingsmanager en twee nader aan te wijzen specialisten. De taak van het kernteam is de in dit plan van aanpak beschreven opdracht uit te voeren en daarover te rapporteren aan de stuurgroep. De vergaderingen van de stuurgroep voor te bereiden en alles te doen dat nuttig om te komen tot een optimaal resultaat. Daarbij hoort in ieder geval het organiseren van draagvlak in de ambtelijke organisatie voor het formuleren en uitvoeren van verbeterplannen. Voor zover dat een beslag legt op financiële middelen wordt de stuurgroep geconsulteerd (bijvoorbeeld inhuur externe deskundigheid). Voor zover het om de inzet van ambtelijke capaciteit gaat wordt het MT geconsulteerd. Er wordt een “ambtelijk aanjaagteam” van maximaal vijf medewerkers gevormd die alle verslagen en stukken van de stuurgroep en het kernteam ter beschikking krijgt en die gevraagd en ongevraagd tijdens de loop van het proces alle opmerkingen en adviezen mag geven aan het kernteam en/of de stuurgroep. Het Kernteam benut het aanjaagteam zoveel mogelijk bij het verkrijgen van draagvlak in de ambtelijke organisatie bij de formulering en de implementatie van de verbetervoorstellen. Vervolgstappen: Juni 2012
Plan van aanpak voorleggen aan MT en college
Juli 2012
Plan van aanpak naar raad met uitnodiging 3 leden aan te wijzen;
Laatste week augustus / 1e week september 2012
1e Bijeenkomst stuurgroep ter bespreking Plan van aanpak; Advies stuurgroep naar raad;
20 September 2012
1e Raadsvergadering na de zomer (20/9) PvA vaststellen
Oktober 2012
Analyse gereed (opdracht 1) met inschakeling PWC; 1e Concept Koersdocument gereed en naar college;
November 2012
Werkconferentie raad, college en ambtelijke stakeholders over uitkomst analyse en het formuleren van uit te werken verbeterpunten; Bespreken concept Koersnotitie op functie en inhoud;
Dec. 2012 / Jan.2 013
Uitwerken verbeterpunten (opdrachten 2 en 3);
Februari 2012
Toetsen uitwerking verbeterpunten bij alle stakeholders
Maart / Juni 2013
Invoering en uitvoering nieuwe werkwijze, te beginnen in de PPN 2013 en begroting 2014; Vanaf 1-1-2014 in alle andere basisdocumenten
De stuurgroep “Sturen en beheersen”. Dokkum, 30 augustus 2012.
5
