PLAN VAN AANPAK
BUREAUCRATIEAANPAK Aanpak voorkomen onnodige bureaucratie in Passend Onderwijs samenwerkingsverbanden Versie 5 17 augustus 2013
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
1
Meer informatie Zit u verstrikt in het web van regels en procedures? Of wilt u iets aan een 'kafkaiaanse' situatie doen? Wij komen graag langs om te kijken of de Kafkabrigade de boel kan ontwarren! www.kafkabrigade.nl
[email protected]
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
2
Inhoudsopgave 1. Inleiding
4
2. Ontwikkelfase Bureaucratieaanpak
6
3. Bevindingen
15
4. Analyse
19
5. Plan van aanpak uitvoerfase
31
6. Planning
40
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
3
1. Inleiding De wet Passend Onderwijs gaat op 1 augustus 2014 van kracht. Passend Onderwijs houdt in dat scholen – voor (speciaal) primair onderwijs én (speciaal) voortgezet onderwijs
- in regionale samenwerkingsverbanden gaan werken om aan hun
zorgplicht te voldoen. Per samenwerkingsverband worden afspraken gemaakt over welke kinderen met begeleiding in het regulier onderwijs kunnen blijven en welke kinderen in het speciaal onderwijs geplaatst worden. Voor Passend Onderwijs worden 150 samenwerkingsverbanden gevormd, 76 in het primair onderwijs (PO) en 74 in het voortgezet onderwijs (VO). En scholen krijgen zorgplicht. Voor elke school wordt een ondersteuningsprofiel opgesteld en er moeten afspraken gemaakt worden over de verdeling van de middelen, taken en verantwoordelijkheden. Passend
Onderwijs
onderwijsinstellingen
betekent en
een
–besturen.
enorme Op
dit
omschakeling moment
bestaan
voor
de
er
350
samenwerkingsverbanden. Dat aantal moet nu drastisch gereduceerd worden. De behandeling van het wetsvoorstel Passend Onderwijs in de Tweede Kamer ging niet zonder slag of stoot. Kamerlid Ton Elias (VVD) heeft aan de Minister zijn zorgen geuit over het bureaucratisch karakter van de samenwerkingsverbanden. Zou bij de nieuwe indeling niet teveel van de beschikbare middelen aan ondersteuning van de samenwerkingsverbanden worden besteed in plaats van aan de ondersteuning van kinderen? Naar aanleiding hiervan heeft de Minister toegezegd
om
met
de
sectororganisaties
een
voorstel
voor
een
‘bureaucratiewaakhond’ uit te werken. De bureaucratiewaakhond moet signaleren, ervoor waken dat er niet teveel bureaucratie wordt opgetuigd en dat er zoveel mogelijk aangesloten wordt bij wat er nu al is. De Kafkabrigade en Kennisland hebben als consortium een plan ontwikkeld voor het vormgeven van de bureaucratieaanpak. Een aanpak waarmee we de nieuwe samenwerkingsverbanden helpen om zich slim te organiseren, zodat uiteindelijk alle kinderen het primair of voortgezet onderwijs krijgen dat het beste bij hen past.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
4
De aanpak bestaat uit twee fasen: een ontwikkelfase en een uitvoerfase. De ontwikkelfase heeft als doel te onderzoeken hoe het Passend Onderwijs-veld nu precies in elkaar zit, te inventariseren waar onnodige bureaucratie op de loer ligt en op basis daarvan een plan van aanpak voor de bureaucratiebestrijding te schrijven. Dit document bevat zowel een evaluatie van de ontwikkelfase, als een plan van aanpak voor de uitvoerfase. In het volgende hoofdstuk zetten we uiteen wat we gedaan hebben in de ontwikkelfase. Hoofdstuk 3 bevat de bevindingen en het daaropvolgende hoofdstuk de analyse van de bevindingen. Hoofdstuk 5 tot slot bevat de planning voor het vervolg.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
5
2. Ontwikkelfase Bureaucratieaanpak In het onderstaande zetten wij uiteen wat wij in de ontwikkelfase gedaan hebben.
I. Korte deskresearch en expertgesprekken Als eerste hebben wij een aantal gesprekken met Passend Onderwijs experts uit verschillende hoeken gesproken. Doel hiervan was enerzijds hen te laten weten dat wij hier mee bezig zijn en hun advies in te winnen over de aanpak. Anderzijds hebben wij deze gesprekken gebruikt om een beeld te krijgen van wat er speelt op het gebied van Passend Onderwijs. Wij hebben gesproken met: -
Marie-Louise Borsje, moeder van een kind in een plusklas;
-
Tine Hoofd, moeder van een kind met PDD-NOS dat onder verschillende systemen en wetgeving regulier en speciaal onderwijs heeft gevolgd;
-
Aaldert
Goverts,
voormalig
directeur
van
een
basisschool
(inclusief
onderwijs); -
Marco Nicolaï, docent bij orthopedagogisch didactisch centrum Zuidoost Drenthe (OPDC), een samenwerkingsverband van vier VO-scholen in de regio;
-
Kirsten Wolfert, directeur schoolbegeleidingsdienst Wassenaar;
-
Erwin Wieringa, psycholoog en voorvechter van inclusief onderwijs;
-
Robert-Jan Kooistra en Marije Boot, Meesteradvies;
-
Harry Nijkamp, CPS Onderwijsontwikkeling en advies;
-
Monique Smaal, onderzoeker Algemene Rekenkamer;
-
Thieu van Hintum en Elise van Bokhorst van de PO-raad;
-
Janneke van Orsouw, afgestudeerd met een vergelijkend onderzoek onder drie samenwerkingsverbanden naar de effectiviteit van samenwerking;
-
Rinske Gongrijp en Jan van Gispen, Evaluatie en adviescommissie Passend Onderwijs (ECPO);
-
Fons Dingelstad en Dominique van der Elst, ministerie van OCW.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
6
II. Voorbereiding stock takes In samenwerking met OCW hebben wij vijf samenwerkingsverbanden (drie PO en twee VO) benaderd voor een ‘stock take-gesprek’. De stock take-gesprekken organiseren we naar het voorbeeld van de stock takes die Tony Blair organiseerde toen hij premier van Groot Brittannië was1. Hij wilde graag de uitvoering van de overheidsdiensten verbeteren en organiseerde daarom voor verschillende sectoren series van gesprekken met professionals. Enerzijds inventariseerde hij in die gesprekken de knelpunten waar de professionals tegen aanliepen, daarnaast werden er actiepunten afgesproken voor zowel Blair, als de professionals. De accountmanagers Passend Onderwijs van OCW hebben potentieel geschikte SWV’s aangedragen. Zij hebben gekeken naar SWV’s die verder gevorderd zijn in de ontwikkeling (er bestaan grote verschillen tussen de ontwikkelingen binnen de SWV’s en de verwachting dat de SWV’s open zouden staan om mee te doen aan een stock take-gesprek).
Longlist van SWV’s voor stock takes Wij hebben van OCW de volgende longlist gekregen met SWV’s die wij voor een stock take zouden kunnen benaderen:
PO
Naam
Motivatie
Contactpersoon
2203
Hoogeveen
Kamermodel
A. Eilander
2704
Zuid-
Deelnemer
Lucas Rurup
Kennemerland
experiment
Amsterdam
Rechtspersoon
Johan van Triest
ingericht
(extern/ BMC)
Wilde deelnemen aan
C.J.P. (Kees) van Wel
2707
2808
Voorne Putten
experiment
1
Stock takes worden beschreven in het boek ‘Instruction to deliver’ van Michael Barber.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
7
(teruggetrokken) 2815
Den Haag
Rechtspersoon
Wim van Grol
ingericht 3004
Tilburg
Ook geïnteresseerd
Dhr. T.J. (Theo) van Rijzewijk
in experiment (doet niet mee)
VO
Naam
Motivatie
Contactpersoon
2001
Groningen
Vrij ver, goed
Jan Houwing, Erik de Graaf
georganiseerd en wil graag voorbeeld zijn 2507
Nijmegen
Ver, goed
Jeroen Rood
georganiseerd, wilde deelnemen aan experiment 2601
Utrecht
Deelnemer
Ank Jeurissen/ Harriëtte Smit
experiment 2703
Alkmaar
Ver, getwijfeld over
F.W.H. Hoogeboom
deelname experiment 3008
Helmond
Deelnemer
Carel Dahmen/ Marja van Leeuwen
experiment
Shortlist Van deze lijst hebben wij vijf SWV’s benaderd voor een stock take-gesprek, met de volgende afwegingen (naast dat we vijf SWV’s verspreid over het land wilden benaderen): PO 1. Den Haag: stedelijk, heeft al een rechtspersoon ingericht, praktisch gezien de ligging, grote stad; 2. Zuid-Kennemerland: bestaat uit verschillende kernen, doet mee aan
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
8
experiment; 3. Hoogeveen: niet-stedelijk, hebben al keuze gemaakt in soort SWV (kamermodel); VO 4. Helmond: experiment, voor ons interessant qua ligging (ivm spreiding over het land); 5. Groningen: SWV wil graag leren en voorbeeld zijn. Alle vijf de SWV’s reageerden positief (-kritisch) op onze uitnodiging. Met de contactpersonen hebben we een kennismakingsgesprek gevoerd om hen een beter beeld te geven van onze aanpak en onszelf een beter beeld te geven over het SWV. De
meeste
directeuren/voorzitters/projectleiders
wilden
na
het
kennismakingsgesprek overleggen met bestuurders, voordat zij definitief besloten tot een stock take. De uitkomst van dat overleg was niet bij alle SWV’s positief. De bestuurders in Zuid-Kennemerland waren wel bereid om individuele gesprekken te voeren over onnodige bureaucratie, maar niet een collectief gesprek. De bestuurders in Den Haag zagen het nut van een stock take niet in. Ze waren bang dat het teveel tijd zou kosten en ze gaven aan zelf ook al heel scherp te zijn op onnodige bureaucratie. In overleg hebben we besloten de bestuurders/docenten in Zuid-Kennemerland alsnog te benaderen voor individuele gesprekken. Dit is echter niet gelukt, aangezien we geen contact meer kregen met het SWV. Ook hebben we op aanraden van OCW SWV Haarlemmermeer benaderd. Er volgde geen reactie.
III. Drie stock takes Uiteindelijk hebben wij in eerste instantie drie stock takes gehouden. De eerste vond plaats op 26 februari 2013 in Helmond (VO). Een week later, op 6 maart, zijn
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
9
we afgereisd naar VO-SWV Groningen om een stock take-gesprek te voeren. De derde stock take was op 13 maart met het PO-SWV in Hoogeveen.
Theoretische onderbouwing De theoretische basis voor dit stuk vormt de conceptualisering van onnodige bureaucratie zoals die is ontwikkeld door Jorrit de Jong (De Jong 2012), medeoprichter van de Kafkabrigade en momenteel academisch directeur van het Innovations in Government Program aan Harvard University’s Kennedy School of Government2. Dit conceptueel kader ontwikkelde hij op basis van analyses van literatuur en van interventies en praktijkonderzoeken die de Kafkabrigade eerder deed met de Kafkabrigade-methodiek. Voorafgaand aan de bevindingen wordt de theorie kort toegelicht, in het licht van de voor dit onderzoek gekozen aanpak. We hopen lezers van dit stuk (met name managers en bestuurders in toekomstige SWV’s) een theoretische en empirische handreiking te bieden bij de beantwoording van de volgende vragen: -
Hoe zien de strategische, tactische en operationele processen er globaal uit, in de samenwerkingsverbanden?
-
Kunnen we een eerste schatting maken van het functioneren daarvan in termen
van
onnodige
bureaucratie,
aan
de
hand
van
vormen
van
waardeverlies? -
Kunnen we beredeneren waar de oorzaken hiervan liggen, geclusterd naar niveaus?
Over de stock takes De stock takes voerden we steeds uit op locatie in een school of bij een schoolbestuur. Bij de stock takes waren 13 tot 30 direct betrokkenen uit elk samenwerkingsverband aanwezig. Deelnemers waren onder andere bestuurders van
scholen,
leidinggevenden
in
het
samenwerkingsverband,
docenten,
zorgcoördinatoren, verschillende beleids- en uitvoeringsambtenaren en ouders. 2
De publicatieversie van het proefschrift van Jorrit de Jong: ‘Dealing with Dysfunction. Innovative problem solving in the public sector’, verschijnt 31 augustus 2013 (Brookings).
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
10
Door met hen in gesprek te gaan probeerden we voor het onderzoek een beeld te krijgen van de volgende onderdelen: 1. In kaart brengen van de processen Hoe zien de processen in een samenwerkingsverband er straks uit? -
Operationeel vanuit het perspectief van de klant en de professional
-
Tactisch voor het management van het samenwerkingsverband
-
Strategisch voor het bestuur van het samenwerkingverband
2. Benoemen van waardeverlies -
Benoemen van materieel en immaterieel waardeverlies rond de processen.
3. Identificeren onnodige bureaucratie Analyse van de beleving van betrokkenen in de oude situatie (oude wetgeving), aan de hand van het kader dat De Jong (2012) hiervoor schept. 1. Red tape: De hinderlijke uitingsvormen van onnodige bureaucratie (lange formulieren, wachttijden, etc.) 2. Cultuur: De normen en waarden in het SWV waardoor wel of niet bureaucratie ontstaat (bijv. gebrek aan vertrouwen, onnodige controledrift, afschuifgedrag) 3. Structuur: De inrichting van de werkprocessen en de manier waarop taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden verdeeld zijn. 4. Statecraft3:
Onderliggende
fundamentele
veronderstellingen
en
beleidsinstrumentenkeuzen bij de oprichting, inrichting en werking van het samenwerkingsverband (bijvoorbeeld keuzen over rol en positie van de inspectie, keuzen ten aanzien van thuisnabijheid, alleen onderwijs of ook opvoeding en ondersteuning, etc.). Is het probleem alleen van professionals, of ook van ouders? Is het probleem alleen van de ouders met ‘moeilijke’ kinderen, of ook van alle ouders met ‘gewone’ kinderen? Dit zie je vaak terug in missie, maar ook in instrumentkeuzen.
3
Wij hebben ervoor gekozen deze term in het Engels te hanteren, aangezien er niet één korte vertaling voor dit begrip bestaat.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
11
4. Vooruitblikken -
Benoemen van ‘valkuilen’ (red tape, cultuur, structuur, statecraft) voor de toekomst met alle betrokkenen, aan de hand van de vraag: waar maakt u zich het meeste zorgen over?
IV. Eén ‘check-stock take’ In
overleg
met
OCW
hebben
we
voor
de
vierde
stock
take
het
samenwerkingsverband Culemborg (Betuws Passend Onderwijs, BePO) benaderd. De projectleider gaf aan geïnteresseerd te zijn. In overleg is besloten om niet eenzelfde gesprek te voeren als in de eerste drie stock takes, maar gebruik te maken van onze bevindingen uit de eerdere stock takes. Zo was het mogelijk om op een aantal punten uit het patroon van de eerste drie stock takes, in dit gesprek dieper in te gaan. De check-stock take vond plaats in Culemborg in het kantoor van de voorzitter van het samenwerkingsverband. Er waren zes deelnemers: vier bestuurders van schoolorganisaties, een REC-medewerker en de externe consultant van BePO. Ter voorbereiding op de stock take hadden de deelnemers een door ons aangeleverde tekst gelezen met daarin de belangrijkste bevindingen uit de andere stock takes. Voor ons was dit een manier om de analyse die we gemaakt hadden verder aan te scherpen en een aantal punten verder uit te diepen. Met name de financiële allocatie binnen het SWV in relatie tot het bewaken van de doelstellingen en samenwerking, werd een belangrijke uitdaging gevonden.
V. Schoolondersteuningsprofielen (SOP’s) In januari 2013 ontving de Kafkabrigade een mail van de voorzitter van het college van bestuur van de Leo Kanner Onderwijsgroep in Oegstgeest. Hij en zijn collega’s hadden gelezen over de bureaucratieaanpak en trokken op deze manier bij ons aan de bel. Zij lopen aan tegen de Schoolondersteuningsprofielen. De voorzitter schrijft (samengevat):
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
12
‘Iedere school moet een school ondersteuningsprofiel aanleveren, waarop SWV’s hun ondersteuningsplannen kunnen afstemmen. In de wet staat dat elk samenwerkingsverband zelf mag bepalen hoe de inhoud
eruit
ziet.
Voor
een
school
die
leerlingen
uit
één
samenwerkingsverband krijgt, is dat niet zo’n probleem. Er zijn echter ook scholen (zoals het Speciaal / Voortgezet Speciaal Onderwijs) die hun leerlingen uit vele samenwerkingsverbanden krijgen. De locaties van
deze
stichting
krijgen
leerlingen
uit
zo’n
twintig
samenwerkingsverbanden (waarvan er acht echt belangrijk zijn voor de Stichting omdat daar de meeste leerlingen wonen). Om netjes aan de verplichtingen te voldoen, zullen er door deze onderwijsgroep dus zo’n 38 documenten ingevuld moeten worden. Per samenwerkingsverband verschillen de formats. Het bestuur heeft dit gemeld bij de samenwerkingsverbanden en het REC
heeft
zelfs
al
SOP’s
gemaakt
die
naar
de
samenwerkingsverbanden gestuurd zijn. Deze SOP’s worden op dit moment
door
diverse
SWV’s
afgekeurd
om
inhoudelijke
en
vormtechnische (niet het juiste format) redenen. Dat is vervelend, maar nog niet zo’n probleem. Wat voor dit bestuur wel heel lastig is, is het antwoord op de vraag naar het doel van de SOP’s, namelijk: -
dat “de SWV’s moeten weten welke leerlingen ze naar welke scholen kunnen sturen” en
-
dat “ouders inzicht moeten hebben welke school welk aanbod heeft”.’
De reactie van de Leo Kanner Onderwijsgroep is in de eerste plaats dat het Ondersteuningsplan (met alle SOP’s als bijlage) een lijvig stuk gaat worden (formaat ‘telefoonboek’). En een SOP is aan verandering onderhevig en zal
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
13
regelmatig geüpdate moeten worden. Er is dus altijd een gat tussen de echte werkelijkheid en de papieren werkelijkheid. Het is maar de vraag of een SOP echt houvast biedt (voor het SWV en voor ouders), maar het levert wel een grote papieren rompslomp op. Volgens deze onderwijsgroep kan dat slimmer. De benodigde informatie zou op één A4 per SWV aangeleverd moeten kunnen worden. Dat scheelt een hoop tijd en geld, dat weer aan het onderwijs besteed kan worden. Een aantal van de experts die wij gesproken hebben, hadden de complexiteit van de SOP’s, met name voor het speciaal onderwijs, ook al genoemd. Om die reden hebben wij aan OCW het probleem voorgelegd en voorgesteld om in plaats van één van de stock takes dit probleem op te pakken. OCW was hiermee akkoord. In
het
onderzoek
naar
SOP’s
hebben
we
een
aantal
mensen
gesproken:
bestuurders van een aantal cluster 3- en cluster 4-scholen, een MR-voorzitter van een cluster 3-school. De bevindingen van deze gesprekken en het voorstel voor de aanpak vindt u terug in de desbetreffende hoofdstukken: in de analyse bij hoofdstuk 4 en in het voorstel voor de uitvoerfase in hoofdstuk 5.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
14
3. Bevindingen: het benoemen van waardeverlies Het begrip ‘onnodige bureaucratie’ wordt vaak onterecht alleen in verband gebracht met
de
mogelijke
symptomen
ervan:
onnodig
veel
papierwerk,
lange
doorlooptijden, schimmige procedures. Onnodige bureaucratie kan en mag in haar verschillende verschijningsvormen niet vrij gezien worden van de onderliggende fundamentele waarden van een publieke organisatie en haar (wederkerige) relatie met individuen (de klant) of het publiek (de citoyen). Als er geen of onvoldoende overeenstemming is tussen de uitkomsten van het beleid en de onderliggende waarden, spreken we van waardeverlies. Daarom onderscheiden wij vier vormen van waardeverlies (de Jong 2012).
Welvaartsverlies
Rechtsstatelijk Verlies
(Materieel)
(Immaterieel)
Individueel Perspectief
Verlies van tijd, geld, energie.
Ongelijke of oneerlijke
(Burger als Klant)
Verlies van kansen.
behandelingen, inbreuk op rechten of waardigheid.
Publiek Perspectief
Ineffectief of inefficiënt
Sociale ongelijkheid,
(Burger als Citoyen)
gebruik van publieke
uitsluiting. Verlies aan
middelen.
legitimiteit en vertrouwen in overheid.
Figuur 1: Perspectieven op waardeverlies ten gevolge van onnodige bureaucratie (De Jong, 2012) Waardeverlies
kent
twee
verschijningsvormen:
materieel
en
immaterieel.
Tegelijkertijd kunnen die twee verschijningsvormen bezien worden vanuit twee perspectieven: het individuele perspectief of het publieke perspectief.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
15
Materieel vs. immaterieel verlies Het is belangrijk om vast te stellen dat het verlies van waarde niet alleen in geld, tijd of energie uitgelegd kan worden. Deze meetbare verschijningen van verlies zijn niet onbelangrijk, maar te vaak worden zij genoemd, zonder ook het immateriële verlies te benoemen. Voorbeeld: onterecht thuisblijven? Stel: een ouder met een als onhandelbaar bestempeld kind moet thuis blijven in afwachting van een oplossing. Niet alleen heeft het hele proces tot de diagnose ouder en scholen veel tijd en geld gekost; het kind heeft ook nog eens geen passende onderwijsplek, terwijl het daar wel recht op heeft. In dat geval spreken we van zowel materieel als immaterieel verlies, waarvoor vanuit de organisatie geen passende oplossing is aangedragen. Een oplossing mag niet alleen bestaan uit het terugdringen van de kosten en het reduceren van de tijd en energie die men in het individuele geval steekt, als dat betekent dat de zoektocht naar een passende plek voor het kind gestaakt wordt. Individueel vs. publiek perspectief De relatie tussen overheid en burger (hier: SWV en ouder) kan verschillen. Zo is er de ouder die een passende onderwijsplek voor haar kind ontvangt. In dat geval spreken we van het individueel perspectief, waarbij de ouder de klant of ontvanger van een publieke dienst is en het SWV de publieke organisatie die de dienst(en) levert. Ook kunnen we kijken naar waardeverlies vanuit het publieke perspectief: er treedt waardeverlies op voor de hele samenleving. Voorbeeld: aanscherping regels rugzakje Stel:
sinds
de
invoering
van
het
‘rugzakje’
(leerlinggebonden
financiering) zijn de kosten voor leerlingenzorg enorm toegenomen. Dat komt mede door de enorme stijging van het aantal zorgindicaties. Tegelijkertijd blijkt uit verschillende metingen niet dat de kwaliteit van de zorg of de participatiegraad van leerlingen op scholen is verbeterd.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
16
Deze enorme kostenstijgingen leiden ertoe dat regels voor het rugzakje worden aangescherpt. De kosten dalen inderdaad, en met de regels
zijn
de
mogelijkheden
tot
misbruik
enorm
gereduceerd.
Tegelijkertijd is het aanvragen van een rugzakje voor specifieke groepen kinderen met een aan autisme verwante aandoening door dezelfde regels zo moeilijk gebleken, dat zij niet meer de zorg ontvangen die ze volgens artsen nodig hebben om normaal naar school te kunnen. Daarmee treedt er voor de samenleving als geheel immaterieel
verlies
op.
Deze
kinderen
krijgen
niet
het
ontwikkelingspotentieel aangereikt dat ze hadden kunnen krijgen. Waardeverlies in het Passend Onderwijs moet vervolgens niet alleen bekeken worden vanuit het perspectief van de ouder met een kind met een bepaalde zorgvraag. Er zullen ook afwegingen gemaakt moeten worden in de keuzes die consequenties hebben voor het normale kind, dat zonder verdere extra zorgvraag naar school gaat. Bevindingen Er is op basis van de gesprekken tijdens de stock takes en gesprekken met verschillende externe experts een overzicht gemaakt van de mogelijke vormen van waardeverlies
zoals
betrokkenen
die
nu
zien
optreden
of
voorzien.
Deze
bevindingen zijn bijeengebracht in onderstaande tabel. De complexiteit van de ‘waarden’ en mogelijke oplossingen nemen toe daar waar men steeds meer naar de het kwadrant rechtsonder beweegt. Alsmede de maatschappelijke impact (omwille van de ruimte hier niet verder geoperationaliseerd) bij het negeren ervan.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
17
Welvaartsverlies (materieel) Individueel perspectief
Omslachtige aanmeldings-, diagnose- en plaatsingsprocedure Verkeerde overdracht Te intensieve logistiek kindouder-school
Rechtsstatelijk verlies (immaterieel) Focus op aanbod in plaats van op vraag Ouder heeft te weinig invloed op plaatsing Kind krijgt niet alles waar het recht op heeft (uitstoot, onjuiste loopbaanbegeleiding) Opdrijven norm door ouders
Publiek perspectief
Onterechte concurrentie tussen scholen Inefficiënte instrumenten: indicatie, SOP, sturing en verantwoording Interne afstemming: ineffectieve samenwerking tussen regulier en speciaal onderwijs
Andere vormen van ontwikkelingspotentieel dan economisch potentieel worden niet benut: verwaarlozing van de nietcognitieve ontwikkeling (psychosociaal, etc.) Uitdrijvingsgedrag Verlies vertrouwen in wet/overheid Verlies aan gemeenschapszin
Gebrekkige externe afstemming (o.a. met gemeenten)
figuur 2: overzicht van mogelijk optredend waardeverlies, zoals geobserveerd in verschillende expertgesprekken en drie stock takes in Helmond, Groningen en Hoogeveen.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
18
4. Analyse: oorzaken van disfunctioneren I. In kaart brengen van processen Op basis van de gesprekken hebben we een eerste schets gemaakt van de verschillende processen die zich in het SWV afspelen, onderverdeeld naar operationeel, tactisch en strategisch. Twee aspecten zijn bij Passend Onderwijs fundamenteel anders: enerzijds is er de zorgplicht, waardoor ouders niet meer hoeven te ‘leuren’ met hun kind. Scholen kunnen een kind dan ook niet meer weigeren, maar moeten, indien nodig met hulp van het SWV, een passende plek aanbieden. Anderzijds is er de financiering: het samenwerkingsverband krijgt een vast bedrag, het heeft dus geen zin meer om veel kinderen naar het speciaal onderwijs
te
sturen.
Financiële
afwenteling
is
niet
meer
mogelijk.
Het
samenwerkingsverband stuurt het gehele proces aan.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
19
Figuur 3: processen rond een samenwerkingsverband Passend Onderwijs
II. Identificeren onnodige bureaucratie (dimensies) Nadat we gekeken hebben naar de consequenties van een ‘bureaucratie’ in de vorm van waardeverlies, is het nu mogelijk om na te gaan waar de zogenaamde disfunctie vandaan komt: waar zit de onnodige bureaucratie precies, en waar zit de oorzaak? De ordening hangt nauw samen met de ‘laag’ binnen de bureaucratische organisatie (de Jong, 2012). Red tape: Het klantperspectief De symptomen van bureaucratie of verschijning ervan is aan de oppervlakte het meest zichtbaar als we kijken naar de ontvanger, in dit geval de ouder. Natuurlijk is
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
20
er ook interne bureaucratie, hetgeen vooral gemerkt wordt door de uitvoerende professional. Wat maakt een ouder allemaal mee in het aanmeldingsproces, wat moet hij allemaal doen, hoe lang duren procedures en hoe ervaart hij alle stappen? De mate waarin we bureaucratische handelingen waar de ouder in terecht komt als ‘onnodig’ kunnen bestempelen, hangt vervolgens af van de mate waarin we het materieel (tijd en geld) en immaterieel verlies (persoonlijk onrecht, niet ontvangen van een dienst) van de ouder als kwalijk bestempelen. Voorbeeld: ingewikkelde indicatie- en aanmeldprocedures Stel: een ouder moet naar vier verschillende instanties om de juiste indicatie voor extra zorg voor het kind te krijgen. Tegelijkertijd heeft de ouder deze indicatie nodig om met de school waar hij het kind heeft aangemeld te bepalen of het kind al dan niet op school kan komen of elders geplaatst moet worden. De gehele doorlooptijd is drie maanden, waarin het kind thuiszit en geen onderwijs kan volgen. Bovendien moet de ouder mede ten gevolge hiervan zijn baan in omvang reduceren, omdat alles rond het kind gewoon de nodige uren vergt. Het SWV wil hier iets aan doen door te zorgen dat de procedure indicatiestelling sneller en eenvoudiger verloopt. Cultuur, het perspectief van de professional Hoewel de ervaring van bureaucratische rompslomp het best bekeken kan worden vanuit het perspectief van de klant, de ouder, moeten we dieper in de organisatie graven om op zoek te gaan naar de oorzaken ervan. Belangrijk is het ook om te kijken naar het gedrag van de professionals waarmee de ouder in contact treedt tijdens het zoeken van een passende onderwijsplek voor het kind en de plaatsing ervan. Op het niveau van cultuur kijken we naar het normen en waarden van de professional, intern en in contact met de ouder. Het gaat hier om het zoeken van gedragspatronen die iets zeggen over het functioneren van de organisatie. Zitten de juiste mensen wel op de juiste plek? Hebben ze wel de juiste professionele handvatten om hun werk uit te voeren? Hoe weerspiegelt zich dat in het contact met de ouder?
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
21
Voorbeeld: uitblijvende samenwerking Stel: de leraar in de klas heeft meer dan dertig kinderen onder zijn hoede, en heeft naar eigen zeggen zijn handen vol aan het zorgen voor rust en orde. Twee drukke kinderen in de klas verstoren de sfeer dusdanig dat de docent vindt dat hij zijn werk niet meer kan doen. Tegelijkertijd is er een intern begeleider op school. De docent vindt dat die het probleem van de drukke kinderen maar moet oplossen. De intern begeleider denkt daar heel anders over: “ik kan niet overal tegelijk zijn, er zijn wel twintig klassen met drukke kinderen, daar gaat het ook goed. Mijn taak is vooral zorgen dat de kinderen de juiste zorgindicatie ontvangen. Daar gaat, naast het feit dat ik zelf al een klas heb, al mijn tijd inzitten.” De leraar heeft ook een onderwijsassistent, maar die is wat hem betreft lang niet gekwalificeerd genoeg om iets te kunnen betekenen in de klas. De directeur vindt dat de professionals best in staat zijn om het probleem op een volwassen manier met elkaar op te lossen. Als de leraar voorstelt om op woensdagmiddag met zijn allen te vergaderen over het probleem, dan heeft iedereen het te druk. Structuur, de publieke manager De manier waarop men omgaat met elkaar en met de klant (cultuur) is sterk afhankelijk van de wijze waarop een organisatie is ingericht. We kijken op dit niveau naar de formele inrichting van de organisatie: hoe zijn de werkprocessen vastgelegd, wie is waarvoor verantwoordelijk, waar en waarop vindt monitoring plaats, hoe loopt de verdeling van de financiële middelen? Het kan zijn dat de inrichting van de organisatie disfunctioneel is. Deze ‘dimensie’ van onnodige bureaucratie is in het bijzonder van belang omdat we kijken naar de bestuurlijke herinrichting die de SWV’s na de inwerkingtreding van het Passend Onderwijs zullen ondergaan.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
22
Voorbeeld: financiële stromen en capaciteitsprobleem Stel: het samenwerkingsverband besluit om al het geld voor verdere specialisatie van scholen over de scholen te verdelen. Die dragen daar dan zelf de verantwoordelijkheid voor. Na een jaar blijkt dat er serieuze problemen optreden met de opvangcapaciteit van het SWV omdat teveel scholen zich hebben toegelegd op onderwijs voor hoogbegaafde kinderen. Tegelijkertijd blijkt er een probleem te zijn ontstaan met de opvang van kinderen met een licht autistische beperking. Het aantal leerlingen met een dergelijke diagnose matcht niet met het aantal specialistische plekken waar deze kinderen opgevangen kunnen worden. Omdat de financiële middelen inmiddels over de scholen verdeeld zijn, is er geen capaciteit meer om dit op te lossen. Statecraft De onderste en meest fundamentele laag is de laag waarin we kijken naar de achterliggende
filosofie
rond
het
Passend
Onderwijs.
Welke
aannames
en
fundamentele waarden liggen ten grondslag aan Passend Onderwijs, welke instrumentkeuzen maakt men? Wat beoogt men in essentie te bereiken? De beslissingen die op basis van (de werkelijke) uitgangspunten op statecraft niveau worden genomen werken ingrijpend door in de andere dimensies. Als er op statecraft niveau zaken mis zijn, dan zal eerst daar reflectie plaats moeten vinden, alvorens men de structuur en cultuur van de organisatie kan aanpakken. Statecraft vraagstukken zijn de strategische vraagstukken rond de fundamentele waarden die bestuurders in een SWV nastreven. Voorbeeld: nooit meer thuisblijvers? Stel: een samenwerkingsverband heeft zich tot hoger doel gesteld dat er nooit meer een kind thuiszit. Ze heeft alles op alles gesteld om dat voor elkaar te krijgen. En inderdaad, alle kinderen in het SWV vinden op korte termijn een plek. Toch blijkt dat er door beslissingen die op basis van deze doelstelling genomen zijn, ouders van kinderen zonder
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
23
extra
hulpvraag
klagen
over
wanpraktijken
op
scholen,
waarin
kinderen fysiek bedreigd zijn of zelfs erger.” Dit fenomeen doet zich voor op meerdere scholen. Ook schoolbesturen hebben diverse malen aan de bel getrokken. Ook op de speciale scholen is lang niet genoeg capaciteit om alle kinderen goed op te vangen. Bevindingen ten aanzien van oorzaken waardeverlies In het onderstaande geven we in een aantal tabellen de oorzaken weer van de knelpunten waar waardeverlies optreedt (uit figuur 2). Elke tabel geeft een processtap weer uit figuur 3. We beginnen het dichtst bij de ouder en het kind, dus bij de processtappen 3.1 t/m 3.7. Vandaar gaan we terug tot uiteindelijk de bestuurlijke inrichting. Deze tabellen hebben we met name opgesteld op basis van de uitkomsten van de stock takes. In die gesprekken hebben wij gesproken over de toekomstige situatie, als Passend Onderwijs van kracht is. Betrokkenen hebben dus gesproken over waar zij verwachten dat waardeverlies zich zal voordoen. Hierbij baseren zij zich op waar nu waardeverlies optreedt plus hun kennis van de inrichting van het SWV. Van punten met een asterisk erachter verwachten deelnemers aan de stock takes dat het een probleem wordt, zonder dat dat nu al zo is.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
24
3.1 - 3.3: Oriëntatie, aanmelding en (her)plaatsing Te lange doorlooptijden en ingewikkelde procedure Red tape
Gebrekkige communicatie over SOP Wachtlijsten (informeel) Niet-transparante informatievoorziening Niet op elkaar afgestemde werkwijze dossieropbouw
Structuur
Ingewikkelde overdracht en aanmelding Weigering leerling aan te nemen o.b.v. SOP * Black box: ouder wordt niet betrokken/onmacht/gebrek aan keuzevrijheid ouder/gebrekkige
Cultuur
communicatie over proces Acceptatie ouder Geen plaatsing/thuiszitters Uitdrijving van kind met ‘ongewenste’ zorgvraag
Statecraft
SOP’s worden door scholen als ‘concurrentie-instrument’ gezien * Toelaatbaarheid vs. toelating Onterecht uitstoten
3.4 - 3.5: Behandelplannen en behandelingen Red tape
De inspectie vraagt voor elk kind op school een apart behandelplan Diagnostiek wordt vertraagd doordat school problematiek te lang voor zichzelf houdt
Structuur
Summer loss (in nieuw schooljaar begint alles weer opnieuw) Gebrekkige onderlinge communicatie tussen verschillende professionals Te lang vasthouden kind op school
Cultuur
‘Krijg ik daar uren voor?’-mentaliteit op de werkvloer Ga je uit van professionaliteit van de leerkrachten en laat je dus professionele ruimte, of moet
Statecraft
alles onderbouwd, gedocumenteerd en gecontroleerd worden?
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
25
3.6 - 3.7: De verantwoording en uitstroom Voor ouder begint bij uitstroom alles opnieuw (weer alle informatie) Red tape
Behandelplannen en documentatie van alle handelingen
Structuur
Opvoeren administratieve handelingen in school (formeel) Scholen kijken niet verder dan het eind van de schoolcarrière
Cultuur
‘Als behandelplan op papier staat, klopt het...’ Moet inspectie nu elk kind, van elke school apart controleren, of elke school, of alleen het
Statecraft
samenwerkingsverband?
2a - 2e: De inrichting van de werving en plaatsing Onnodig voorgeschreven herdiagnose Red tape
Terughoudendheid scholen om zich te profileren Schemergebied indicatie: leerling met net geen indicatie krijgt niet juiste hulp?
Structuur
Incompetente intakers Gebrekkige afstemming ondersteuningsarrangementen PO en VO Wirwar en ingewikkeldheid methodieken SOP (verschillende adviesbureaus) Kwetsbare positie risicoleerling: leerling volgt geld in plaats van andersom
Cultuur
Administratie ‘speciale’ leerlingen erg tijdrovend Focus op gewenste (zorg)leerling vs. verdrijving ‘ongewenste leerling’ Is van elk kind de situatie objectiveerbaar bij de instroom of accepteren we herindicaties
Statecraft
tijdens de rit?
2f - 2i: De inrichting van de ‘behandelingen’ Red tape
Geen overeenstemming over mogelijkheden/competenties van het kind Uitgebreide verslaglegging van elke handeling Ineffectieve inzet professionals op school
Structuur
Bij SWV’s met grote regionale spreiding: Afstemming vraag en aanbod (m.b.t. speciale school) Afstemming vso en gewoon onderwijs Gebrekkige afstemming tussen hulpvraag en -aanbod binnen school (capaciteit) Gebrekkige afstemming tussen zorgverleners
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
26
Niet op elkaar aansluitende ICT-systemen Toenemende/ te hoge eisen aan docent (tijdgebrek) Ineffectieve (bij-)scholing docenten Dossier moet hele schooltijd met kind mee (elektronisch) Cultuur
Afnemende inspraak ouder zorginkoop Angst voor te weinig aansluiting pabo bij PaO Gebrekkige consultatie naar mogelijkheden leraar Te hoge verwachtingen richting professional/leraar Financiële focus op handelingsprofielen Opdrijven van de norm
Statecraft
Opvattingen school over opvoeden vs. lesgeven Handelingsverlegenheid Centraal stellen financiën in plaats van welbevinden leerling *
2j - 2l: De inrichting van de verantwoordingen en afrekening Red tape
Voorschrijven van teveel onnodige handelingen in verslaglegging Te softe meetcriteria
Structuur
Ontransparante kostenposten (denk aan huisvestingskosten) Angst voor oneerlijke verdeling
Cultuur
Gebrek aan solidariteit tussen scholen Op financiering gericht handelen Teveel aanbodgestuurde financiering
Statecraft
Inrichting gebaseerd op wantrouwen in plaats van vertrouwen Onterechte concurrentie
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
27
1a - 1f: De bestuurlijke strategische activiteiten Onduidelijkheid afstemming SWV en gemeente over leerlingenvervoer Red tape
Gebrekkige inspraak ouder (te formeel geregeld) (MR, GMR) Uitsluiting ouder bij belangrijke beslissingen Slechte communicatie tussen SWV’s (samen optrekken), 150x opnieuw het wiel uitvinden?
Structuur
Gebrekkige communicatie en afstamming SWV en gemeente Ineffectieve scheiding SWV in kamers Beslissen op basis van unanimiteit besturen problematisch Disfunctionele kaders van geldstromen Cultuurverschillen jeugdzorg en onderwijs
Cultuur
Onzekerheid over extra beleidsmaatregelen Aansluiting reguliere zorg Gebrekkige erkenning van de kennis op de werkvloer Onderling wantrouwen tussen werkvloer en bestuurders Misplaatste opvattingen jegens ouders (partner vs. lastpost) Verkokering beleidsagenda’s
Statecraft
Onvoldoende besef van verschil tussen Randstedelijk en lokaal beleid en dynamiek Onevenredige machtsverhoudingen in SWV Sturen vanuit wantrouwen in relatie met rijksoverheid 100-plus-scholen als beleidsinstrument leidt tot onderlinge concurrentie om leerlingen (krimpregio’s)
III. Schoolondersteuningsprofielen (SOP’s) De Kafkabrigade heeft geïnventariseerd hoe groot het probleem rond SOP’s is. (NB: dit was eerste helft maart 2013) Daaruit is gebleken dat veel SWV’s nog niet bezig zijn met de SOP’s. Wel tonen de meldingen die we krijgen aan dat de werkwijze rond SOP’s een potentiële bron van bureaucratie kan worden. Wij zien, redenerend vanuit de SOP’s, drie samenhangende vormen van wellicht onnodige bureaucratie ontstaan in de opstartfase van Passend Onderwijs. Deze drie vallen onder red tape: onhandige regels die tijd en geld kosten.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
28
De eerste van de drie is het invullen van de SOP’s en de goedkeuring daarvan. Het SOP is bedoeld als middel om het aanbod van een school in beeld te brengen, bijvoorbeeld voor ouders die een school voor hun kind zoeken. De eerste signalen tonen echter aan dat SWV’s uiteenlopende eisen stellen aan de SOP’s, voornamelijk met betrekking tot het format waarin de SOP’s aangeleverd moeten worden. Dat is onwenselijk. Ook horen we dat het ‘onderscheidend vermogen’ van de SOP’s niet erg groot is, en dat scholen de neiging gaan vertonen ‘naar elkaar toe te schrijven’, ook omdat ze bang zijn dat ze anders leerlingen mislopen. Omdat er ook systematieken ontwikkeld worden (het maken van een SOP kan ondersteund worden met behulp van software) is de kans nog groter dat er extra werk ontstaat, want dan kan de school niet meer met knippen en plakken een SOP vullen, maar moet zij verschillende systemen voeden. Het tweede punt dat we opmerken is de administratie van leerlingeninformatie en dossiers. Op basis van de SOP’s bieden scholen straks bepaalde voorzieningen aan. Aan al deze voorzieningen worden administratieve eisen gesteld. Leerkrachten vertellen ons dat ze in de huidige situatie vaak behandelplannen en dergelijke moeten ‘vullen’, soms zelfs achteraf. Ook de onderwijsinspectie eist dat alle handelingen schriftelijk worden gedocumenteerd, en dat e.e.a. per leerling op een uitgeschreven plan wordt gebaseerd. Dit vergt eveneens de nodige administratieve capaciteit. Door gebrekkige en moeilijk verenigbare administratieve systemen gaat veel tijd en geld verloren. Ter illustratie: het huidige SWV Groningen heeft een digitaal overdrachtsysteem waarmee leerlingvolgsystemen gecombineerd kunnen worden, en dat kost ze 0,5 fte. Dit zijn voor ons signalen, dat dit ook in de nieuwe SWV’s zou kunnen gebeuren. Het loont de moeite om daar nu alvast kritisch naar te kijken. Ten derde zien we een probleem ontstaan rond de financiële stromen in Passend Onderwijs. Het productie- en prestatievermogen, blijkend uit de SOP’s en de dossiers, wordt ons inziens straks leidend voor de hoeveelheid geld die een school ontvangt: dat zorgt er niet alleen voor dat scholen niet graag willen differentiëren
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
29
van andere scholen in hun zorgaanbod, maar ook dat er een enorm uitgewerkt systeem van verantwoorden en declareren gaat ontstaan.
IV. Conclusie ontwikkelingsfase De
Kafkabrigade
heeft
met
de
gehouden
stock
takes,
en
daar
omheen
georganiseerde processen een eerste beeld ontwikkeld van de inrichting en werking van de samenwerkingsverbanden voor Passend Onderwijs. Nadat de doelen van Passend Onderwijs en de globale inrichting van het stelsel in kaart zijn gebracht, zijn we in interactie met de onderzochte SWV’s eerst gaan praten over het uitvoerende proces: hoe werkt het nu, en hoe gaan jullie dat straks anders doen? We hebben daarvoor Customer Journey Maps gemaakt, zowel vanuit het perspectief van de ouders/het kind, als vanuit het perspectief van de professionals. De gedachte hierachter was, dat bestuurlijke structuren en financiële afspraken altijd middelen zijn: het zijn middelen om de uitvoering van het aanbod van Passend Onderwijs te sturen. Het eerste dat hierbij opviel was de inzet en betrokkenheid van de SWV’s die wij gesproken hebben. Weliswaar waren er duidelijke verschillen, maar alle SWV’s waren met inzet en betrokkenheid, hard aan de slag. Tegelijkertijd viel ons op dat de bestuurlijke structuur en de financiën bovenmatig veel aandacht kregen. De SWV’s zitten nog erg op het strategische niveau, en op tactisch niveau is met name het thema financiering aan de orde. Niet voldoende aan de orde zijn: de inrichting en sturing van het uitvoeringsproces, de inzet en het gebruik van middelen in die uitvoering (de instrumenten nodig bij de intake, de formulieren, de ICT, de kwalificatiestructuren van de mensen die op bepaalde delen van het proces worden ingezet,
alsmede
de
TVB-afspraken
(taken,
verantwoordelijkheden
en
bevoegdheden). Als er alleen over de bestuurlijke inrichting en de financiering wordt nagedacht, is niet voldoende gegarandeerd dat daarmee de doelstellingen gehaald worden. Het is erg belangrijk om juist vanuit de grondgedachte van Passend Onderwijs te redeneren.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
30
Naast de interne vraagstukken die we benoemd hebben, zijn er nog een aantal externe vraagstukken die zorgen baren. Zo is er de positionering en werking van de onderwijsinspectie in dit geheel en de relatie tussen SWV’s en gemeentelijke en andere decentrale, bestuurlijke vraagstukken (jeugdzorg, leerlingenvervoer, en dergelijke).
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
31
5. Plan van aanpak uitvoerfase In dit hoofdstuk schetsen we een plan van aanpak voor de uitvoerfase van de bureaucratieaanpak voor Passend Onderwijs. Wij zien een aanpak met vijf onderdelen/lijnen voor ons:
De eerste lijn brengt de inzichten vanuit de andere lijnen naar de beleidstafel: hierbinnen willen we door middel van reflectiesessies met het programmateam van het ministerie de doelen van de nieuwe wet Passend Onderwijs en daarmee samenhangend het beleid bespreken. De tweede lijn omvat acties die de Kafkabrigade zelfstandig uitvoert, de derde en vierde lijn worden in samenwerking
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
32
met respectievelijk de Inspectie, en OCW en de sectorraden uitgevoerd. De vijfde lijn is gericht op SWV’s die extra ondersteuning nodig hebben.
I. Beleidsreflectie Samen met de beleidsmakers reflecteren we op de wet op het Passend Onderwijs en met name de operationalisatie ervan. We organiseren een serie gesprekken (met steeds acht weken tussenruimte) over vragen als: ‘hoe bewerkstellig je afstemming met de gemeente en andere partijen (jeugdzorg, GGD, etc.)?’, ‘hoe zorg je voor generieke instrumenten?’, et cetera. Na elke sessie wordt gezamenlijk het onderwerp voor de volgende sessie bepaald. Daarbij zullen we onder meer kijken naar bevindingen uit de lijnen II, III en IV. Hoeveel reflectiegesprekken daadwerkelijk gevoerd worden, bepalen we in overleg met het ministerie van OCW. Met elkaar stellen we relevante vraagstukken vast, waarop het zinnig is te reflecteren.
II. Samenwerking met Inspectie van het Onderwijs Aansluiting bij simulatie De
Inspectie
gaat
vanaf
samenwerkingsverbanden.
augustus De
simulaties
Kafkabrigade
uitvoeren beseft
met dat
alle de
samenwerkingsverbanden de komende tijd veel over zich heen krijgen. We vinden het dan ook belangrijk om met onze aanpak en contactmomenten met SWV’s zoveel mogelijk aan te sluiten bij andere partijen en bestaande initiatieven. We kunnen samen met andere partijen niet alleen in minder tijd meer doen, ook zorgt samenwerking voor kennisdeling. Momenteel worden er op grote schaal twee soorten activiteiten voorbereid gericht op de SWV’s: enerzijds de simulaties van de Inspectie van het Onderwijs en anderzijds de praktijktoets geïnitieerd door OCW en de sectorraden (zie lijn IV). In de zomer zullen we daarom met de Inspectie in gesprek gaan over de simulaties. De
Inspectie
gaat
vanaf
september
simulaties
uitvoeren
met
alle
samenwerkingsverbanden. We zullen betrokken zijn bij de voorbereiding en kijken in september een aantal keer mee met de simulaties. De Inspectie geven we advies
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
33
over hoe zij bureaucratiebestrijding op kunnen nemen als onderdeel van de simulatie. Triage De ontwikkelfase heeft ons een beeld gegeven waarop we zouden kunnen ondersteunen om onnodige bureaucratie te voorkomen. We hebben echter nog geen beeld van welke SWV’s de ondersteuning het meest nodig hebben. Er zijn circa 150 SWV’s: die kunnen we niet allemaal (tegelijk) ondersteunen. Door het lezen van de visiedocumenten en de websites van SWV’s zullen we een allereerste indicatie krijgen welke SWV’s de meeste of het meest urgent ondersteuning nodig zullen hebben. In zowel de simulatie als de praktijktoets willen we scoringslijsten gebruiken, waarvan
de
uitkomsten
samenwerkingsverbanden.
gebruikt Met
worden
behulp
van
voor de
de
indeling
scoringslijsten
van
de
kunnen
we
ontwikkelingen in het SWV en de visie van betrokkenen daarop in kaart brengen. De scoringslijsten zullen kort zijn en ter plekke verspreid worden.
III.
Eigenstandige
beeldvorming:
Vervolg-stock
takes,
visiedocumenten en toolbox/checklist Eigenstandige waarneming We streven ernaar om ons werk zo minimaal invasief mogelijk te doen. Dat betekent dat we zoveel mogelijk aansluiten bij reeds bestaande of op komst zijnde activiteiten in het veld: we gaan mee in de simulatie en de praktijktoetsen. Om toch ook een eigen beeld te vormen, bezoeken we die samenwerkingsverbanden die wij al eerder bezochten, middels kleinere stock takes, en analyseren wij de visiedocumenten.
Visiedocumenten Wij zijn begonnen met het lezen van alle 150 visiedocumenten (indien aanwezig) plus de websites van de SWV’s. Onze ervaring uit de ontwikkelingsfase is, dat het
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
34
visiedocument
al
een
aardig
beeld
geeft
van
de
‘aard’
van
het
samenwerkingsverband. Op basis hiervan krijgen wij een eerste beeld van naar verwachting goed presterende en minder goed presterende SWV’s en waaraan dat ligt en waaraan dat gezien kan worden. Als de accountmanagers Passend Onderwijs visiedocumenten tot hun beschikking hebben, ontvangen wij die graag. Waar dat niet lukt, gaan wij zelf op zoek naar het visiedocument.
Toolbox/checklist Voor alle samenwerkingsverbanden, ongeacht de fase van ontwikkeling of de mate van te verwachten onnodige bureaucratie, willen we een online ‘toolbox’ creëren op de Passend Onderwijs-website. In de box komen instrumenten, maar ook tips & tricks voor het zonder onnodige bureaucratie inrichten van het Passend Onderwijs. Wij beginnen met een aantal instrumenten waar we zelf ervaring mee hebben en tips & tricks die we opgedaan hebben in de ontwikkelfase. We zullen SWV’s ook expliciet uitnodigen om hun eigen instrumenten, tips & tricks in de toolbox te stoppen, zodat anderen er ook gebruik van kunnen maken. Zo ontstaat een dynamische, gedragen en groeiende toolbox. Eén tip (of ‘weetje’) dat in elk geval in de toolbox zal komen, gaat over de schoolondersteuningsprofielen. De schoolondersteuningsprofielen kwamen tijdens de ontwikkelfase al snel naar voren als bron van onnodige bureaucratie, met name voor speciale scholen. Ons advies was om een standaard SOP op te stellen. Uit gesprekken met het ministerie is gebleken, dat een model-SOP bestaat. Bovendien is het – anders dan de berichten die wij kregen – voor (v)so-scholen niet verplicht om voor alle SWV’s waar leerlingen vandaan komen een SOP te schrijven. Alleen waar de school deelneemt aan een SWV is een SOP verplicht. Deelnemen doen de scholen vaak alleen als een substantieel deel van de leerlingen uit een SWV komt. Het is dus belangrijk duidelijkheid te verschaffen over wanneer een (vso-)school een SOP moet schrijven. Wij zullen deze tip opnemen in de toolbox en met het ministerie van OCW afspraken maken over hoe deze kennis het beste verspreid kan worden.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
35
IV. Samenwerking met OCW en sectorraden en train-detrainer Samenwerken en train-de-trainer Ook
de
sectorraden
gaan
in
samenwerking
met
OCW
bij
de
samenwerkingsverbanden op bezoek. Vanaf oktober t/m maart voeren zij de praktijktoetsen uit. SWV’s kunnen zich vrijwillig voor een praktijktoets opgeven. Inmiddels zitten we met de uitvoerders van de praktijktoets om tafel over de ontwikkeling van de praktijktoets. De
eerste
praktijktoetsen
worden
uitgevoerd
met
de
drie
voorlopers,
de
Kafkabrigade zal ook bij deze praktijktoetsen aanwezig zijn. Na deze drie keer streven we ernaar dat de spiegelteams die de praktijktoets uitvoeren, de Kafkamethode kunnen inzetten. Door de Kafkamethode deel te laten worden van de toets, zorgen we dat zoveel mogelijk SWV’s bewust stilstaan bij disfunctionele bureaucratie en het minimaliseren daarvan. Indien nodig zullen we leden van de spiegelteams een training geven over de Kafkamethode volgens een train-detrainerprincipe. Over hoe deze training er precies uit komt te zien, zullen we in overleg gaan met OCW en de sectorraden. We stemmen de training zoveel mogelijk af op de behoeften en mogelijkheden van de spiegelteams. Door in zowel de simulatie van de Inspectie als de praktijktoets aandacht te schenken aan onnodige bureaucratie en het voorkomen daarvan, kunnen we het ontstaan van onnodige bureaucratie zo vroeg mogelijk ondervangen. Bovendien raken SWV’s op deze manier niet overvraagd. Doordat de Inspectie met alle SWV’s een
simulatie
gaat
doen,
zijn
we
er
bovendien
van
verzekerd
dat
alle
samenwerkingsverbanden bewust nadenken over het voorkomen en tegengaan van onnodige bureaucratie.
V. Kafka Field Labs en coaching
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
36
Kafka Field Labs Uit de stock takes komen een aantal knelpunten naar voren op het niveau van ‘red tape’
waar
meerdere
SWV’s
tegen
aanlopen.
Een
voorbeeld
zijn
de
schoolondersteuningsprofielen. Wij zullen voor een aantal urgente bureaucratische knelpunten een voorstel doen om dit op te pakken in een Kafka Field Lab. Input van onderwerpen voor de Field Labs halen we uit de lijnen II, III en IV. In een Field Lab passen we in het klein de Kafkabrigade-casusonderzoekmethode toe: samen met betrokkenen gaan we op zoek naar een exemplarische casus voor het probleem (het verhaal van één ouder of docent dat een voorbeeld is voor een grotere groep). Rond die casus nodigen we alle betrokkenen uit voor een collectief ‘Functioneringsgesprek’
waarin
we
vanuit
alle
perspectieven
de
knelpunten
belichten en op zoek gaan naar alternatieven. We beginnen een Kafka Field Lab bij één SWV, eventueel met een aantal betrokkenen uit andere SWV’s. De uitkomsten van het Field Lab zijn echter gericht op alle SWV’s. We zorgen ervoor dat de alternatieven in alle SWV’s bekend worden en waar mogelijk/nodig ingevoerd. We verspreiden de uitkomsten via de website en nieuwsbrieven en koppelen SWV’s aan elkaar om het samen op te pakken indien nodig. Onze verwachting is, dat de lijnen II, III en IV (respectievelijk samenwerking met de
Inspectie,
onze
autonome
lijn
en
samenwerking
met
de
sectorraden)
aanknopingspunten bieden voor de Kafka Field Labs.
Coaching Als we uit de lijnen II, III en IV signalen opvangen die aantonen dat het een SWV niet gaat lukken op tijd en zonder onnodige bureaucratie operationeel te zijn, zullen we deze SWV’s, voor zover onze capaciteit daartoe reikt, en in overleg met praktijktoets-capaciteit, inspectie, sectorraden en OCW, door middel van coaching ondersteunen. We begeleiden SWV’s-in-oprichting waarmee het minder goed gaat
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
37
tijdens een coachingtraject intensief. Zo bieden we een SWV handvatten om haar organisatie zo goed mogelijk te organiseren, zonder onnodige bureaucratie.
VI. Uitvoering Anders dan in het oorspronkelijke plan van aanpak, sluit de Kafkabrigade met bovenstaande acties meer aan bij andere partijen. Dat was de wens van OCW, maar het zorgt er ook voor dat de Kafkabrigade haar boodschap verder kan brengen: zelf zouden we niet in staat zijn geweest bij alle SWV’s aan tafel te zitten, door de samenwerking met de Inspectie en de sectorraden gebeurt dat nu wel. Een punt dat we hier graag willen benoemen, is de operationalisatie van deze samenwerking. Het is voor de Kafkabrigade en de taak die we op ons hebben genomen belangrijk dat we in een onafhankelijke rol kunnen meedenken bij de simulatie en de praktijktoets. Het is normaal en logisch dat iedere partij vanuit haar eigen perspectief opereert. De Kafkabrigade heeft (evenals de Inspectie, OCW en de sectorraden) een taak te volbrengen, namelijk het tegengaan van onnodige bureaucratie bij de invoering van Passend Onderwijs. Onze ondersteuning van de samenwerkingsverbanden moet daar dan ook op gericht zijn. Als gedurende het komende jaar blijkt dat de acties die de Kafkabrigade uitvoert binnen lijn II en IV niet bijdragen aan onze taak, vanwege een gebrekkige samenwerking met de Inspectie en/of de sectorraden, dan is het voor ons noodzakelijk om meer in te zetten op lijn III (zelfstandige activiteiten). Dit kan de operationalisatie
van
onze
bureaucratieaanpak
en
daarmee
de
begroting
veranderen. Als dit het geval blijkt, zullen we daarover uiteraard contact opnemen en afstemmen met OCW.
VII. Communicatie Naar SWV’s: website en nieuwsbrief Onze
voorkeur
gaat
er
naar
uit
om
geen
aparte
website
voor
de
bureaucratieaanpak in het leven te roepen. In plaats daarvan willen wij graag een plek op www.passendonderwijs.nl inrichten. Deze website is helder, overzichtelijk
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
38
en weten de betrokkenen al te vinden. Op de website komt in elk geval een beschrijving van onze aanpak (met contactgegevens), het laatste nieuws en de toolbox. Ook willen wij maandelijks een nieuwsbrief verspreiden, met daarin een update van de voortgang, nieuwe knelpunten die aan het licht zijn gekomen én oplossingen en om nieuwe methoden in de toolbox te belichten. Naar OCW en sectororganisaties Met het ministerie van OCW maken we afspraken over hoe we onderling communiceren. Ons voorstel zou zijn om eens per maand af te spreken en de voortgang
te
bespreken.
Voor
deze
overleggen
zullen
wij
beknopte
voortgangsrapportages opleveren. In overleg met OCW zullen wij ook afspraken maken over de communicatie naar de sectororganisaties toe.
Vervolg (optioneel) Dit plan van aanpak richt zich puur op de periode waarin de SWV’s worden opgericht. Wij ondersteunen de SWV’s om bureaucratie-arm te organiseren. Het is aan te bevelen om een aantal maanden na de start van Passend Onderwijs te kijken of de SWV’s uiteindelijk echt slimmer georganiseerd zijn dan voor de aanpak. Dit
zou
kunnen
door
over
ongeveer
anderhalf
jaar
van
nu
een
samenwerkingsthermometer uit te zetten. Om de onbedoelde gevolgen van de manier waarop SWV’s georganiseerd zijn snel op te sporen en aan te kunnen pakken, is het interessant om na de start van het Passend Onderwijs een Kafkaknop in het leven te roepen. Ouders en/of docenten kunnen op de Kafkaknop drukken (in de praktijk meestal een mailbox), om de onnodige bureaucratie waar zij in verstrikt zijn geraakt te melden. Het team van de Kafkaknop (bij voorkeur bestaande uit docenten, bestuurders en beleidsmakers) probeert het probleem voor de melder zo snel mogelijk op te lossen en onderzoekt of het om een structureel probleem gaat. Is dit laatste het geval, dan wordt gezocht naar een structurele oplossing.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
39
Hoofdstuk 6 II. Activiteitenplanning Maand
Activiteit
Mei-juni 2013
Visiedocumenten opvragen, lezen en beoordelen
Juni-augustus 2013
Samenwerking met Inspectie aan simulatie, samenwerking
met
OCW
en
sectorraden
over
praktijktoets Vanaf september 2013
Eerste versie toolbox samenstellen + beheren
Augustus-september
Deelname/uitvoering praktijktoets
2013 Vanaf september 2013
Triage
September 2013 –
Ondersteuning
juli 2014 Oktober 2013
Vervolggesprekken stock takes
Vanaf november 2013
Deelname/uitvoering simulaties
Februari 2014
Vervolggesprekken stock takes
Juli 2014
Eindevaluatie
Deze activiteitenplanning kan tussentijds aangepast worden, afhankelijk van de ontwikkelingen in de loop van de tijd.
www.kafkabrigade.nl
|
[email protected]
40
