Plaats en toekomst van industrie(beleid) voor een nieuw industrieel elan

Plaats en toekomst van industrie(beleid) voor een nieuw industrieel elan


Bundel ter gelegenheid van het afscheid van Jan Klaver van VNO-NCW en MKB-Nederland op 10 april 2013.

© VNO-NCW/MKB-Nederland 10 april 2013


VNO-NCW /MKB-Nederland

INHOUD Voorwoord Bernard Wientjes

5

Industriebeleid in Nederland Ben Dankbaar en Evert Velzing

7

Publiek-private samenwerking als basis van het moderne industriebeleid Chris Buijink, Henry van der Wiel en Jelle Wijnstok

27

Samen sterk voor innovatie en industrie Hans de Jong

39

Topsectorenbeleid: een nieuwe koers in het industriebeleid Jan Klaver en Thomas Grosfeld

43

3



4

Voorwoord


Voorwoord Begin 2007 stond de volgende passage te lezen in het regeerakkoord van het Kabinet Balkende IV: We bevinden ons in een nieuwe fase van ontwikkeling. In hoog tempo laten we de industriële samenleving van de 19de en 20ste eeuw achter ons. Nederland wordt een kennis- en dienstensamenleving. Tegen dit beeld hebben we ons als VNO-NCW altijd verzet, omdat het geen recht doet aan het economisch belang van de industrie. Het belang van de industrie, van de high tech tot de voeding, als exporten innovatiemotor is groot. Ruim 95% van de private innovatie investeringen wordt hier gedaan, de arbeidsproductiviteit ligt er hoger dan in andere sectoren en als we de met de industrie verweven dienstverlening meenemen dan is de industrie goed voor ongeveer 2 miljoen banen. Dit directe en indirecte belang van de industrie heeft ons als VNO-NCW ertoe gebracht om in het document ‘Optimistisch’ te pleiten voor een topsectorenbeleid. Dit is er gelukkig ook gekomen en wordt door dit kabinet doorgezet. Dit klinkt minder triviaal dan het is, als iets het Nederlandse industriebeleid de laatste jaren namelijk gekenmerkt heeft dan is het wel het continue wisselen van beleid. Het Duitse voorbeeld laat zien dat continuïteit van beleid juist een voorwaarde is voor succes! Maar het nieuwe industriebeleid is zeker nog niet af. In deze uitgave treft u de uitgebreide inleidingen aan die op het symposium ter gelegenheid van het afscheid van Jan Klaver zijn uitgesproken door Ben Dankbaar, Chris Buijink en Hans de Jong. Ook treft u een artikel aan van de hand van Jan Klaver en zijn opvolger Thomas Grosfeld over het belang van het topsectorenbeleid. In deze bundel vallen de nodige aanbevelingen te lezen voor aanscherping van het industriebeleid. Zelf haal ik er, naast natuurlijk de aanbeveling van continuïteit, de volgende aanbevelingen uit: 





Investeren: Het huidige kabinet creëert al wat extra ruimte (bijvoorbeeld extra middelen voor NWO) maar op termijn is meer nodig. Natuurlijk, de huidige financiële kaders, met ruim 46 miljard aan bezuinigingen, maken dit ingewikkeld maar op termijn zijn extra investeringen in onderzoek en innovatie, en daarmee het verdienvermogen van de economie onomkeerbaar. Tot die tijd zullen we vooral scherp moeten kiezen waar we de schaarse middelen van nu op inzetten, en zullen we als VNO-NCW scherp letten op de vraaggestuurde inzet van de middelen bestemd voor het topsectorenbeleid Integraal/interdepartementaal: Het industriebeleid wordt nog wel eens verengd tot innovatieen onderzoeksbeleid. Vanzelfsprekend is dat van belang maar het gaat om veel meer facetten, exportbevordering, vestigingsklimaat, onderwijs en wetregelgeving, om er maar een paar te noemen. Dat betekent dat het moet gaan om echt kabinetsbeleid. Dat is geen nieuwe constatering maar in de uitvoering is hier echt nog een wereld te winnen Internationaal: Industriebeleid houdt niet op bij de landsgrenzen, Europa en de wereld is het toneel waarop de bedrijven acteren. Dit heeft ook een stevige 5



beleidskant, die vaak onvoldoende naar voren komt in de Europese discussie. Net als nu in Nederland een beetje begint te komen, moet ook in het Europese het belang van industrie veel meer als vertrekpunt van beleid worden genomen, in plaats van te redeneren vanuit verkokerde directoraten Deze 3i’s vormen wat ons betreft de kern van het industriebeleid voor de komende periode. De basis staat op dit moment goed. Mede dankzij het goede werk van Jan Klaver die ik langs deze weg dan ook van harte bedank voor zijn inzet en een mooie tijd toewens in deze nieuwe periode in zijn leven. Bernard Wientjes Voorzitter VNO-NCW

6

Industriebeleid in Nederland


Industriebeleid in Nederland Industrialisatie, de-industrialisatie, reïndustrialisatie Ben Dankbaar1 Evert-Jan Velzing2 Re-industrialisatie is tegenwoordig in binnen- en buitenland een gevleugeld woord. President Obama spreekt van re-industrialisatie en wijst op de redding van General Motors en de ‘terugkeer’ van industriële bedrijvigheid naar de Verenigde Staten. President Hollande pleitte ook tijdens zijn verkiezingscampagne voor re-industrialisatie en kijkt bezorgd naar ontwikkelingen in de Franse automobielindustrie, die niet bepaald de goede kant op gaan. Iedereen kijkt met bewondering naar de Duitse industrie, die de Europese export leidt. De Duitse Minister van Economische Zaken schreef al in 2008 een nota over de renaissance van de industrie en het industriebeleid. Hoewel de Duitse industrie natuurlijk ook in belangrijke mate steunt op de automobielindustrie, is het Duitse industriebeleid niet bepaald bezig met het redden van oude, bijna failliete bedrijven. Er wordt veel geld gestoken in technische ontwikkeling, niet alleen in de automobielindustrie, maar ook in de machinebouw, de chemie en in toenemende mate de biotechnologie. Industriebeleid is in een modern land in de eerste plaats innovatiebeleid: er voor zorgen dat bestaande bedrijven concurrerend blijven door vernieuwing en dat nieuwe technologieën en bedrijven de ruimte krijgen om zich te ontwikkelen. Ook in Nederland is industriebeleid sinds het einde van de jaren ‘70 in de eerste plaats innovatiebeleid. De notie ‘re-industrialisatie’ voegt daar het inzicht aan toe, dat onderzoek, ontwikkeling, engineering, ontwerp en fabricage niet ongestraft uit elkaar gehaald kunnen worden. Vooral wanneer de fabricage wordt uitbesteed aan andere bedrijven, verliest de productontwikkeling de aansluiting met productie en is de kans groot dat de producent op termijn zelf concurrerende producten gaat ontwikkelen (Dankbaar 2007). Het begrip ‘reindustrialisatie’ geeft ook aan, dat er eigenlijk geen – of steeds minder – reden is om productie voor de eigen markt in andere landen te doen plaatsvinden. Schaalvoordelen zijn door technologische ontwikkeling minder belangrijk geworden; transporttijden zijn lang en transportkosten nemen tendentieel toe; coördinatiekosten tussen verschillende locaties zijn verre van verwaarloosbaar; de bescherming van intellectuele eigendommen is niet eenvoudig en soms ook kostbaar. De industrie die ‘terugkomt’ of hier zich nieuw ontwikkelt is natuurlijk niet dezelfde als de industrie die hier verdwenen is. Tegelijkertijd is er in de economische geschiedenis van ieder land sprake van veel meer continuïteit dan men wellicht door de hijgerige verhalen over technologische revoluties zou verwachten. In dit opstel kijken we eerst terug naar de industrialisatie en de-industrialisatie van Nederland en het overheidsbeleid dienaangaande. Vervolgens belichten we de ontwikkeling van het industriebeleid als innovatiebeleid sinds 1980. We sluiten af met een korte balans.

Hoogleraar Bedrijfskunde, Radboud Universiteit Nijmegen 2 Promovendus, Universiteit van Amsterdam 1

7



I. INDUSTRIALISATIE EN DE-INDUSTRIALISATIE Het begin Wanneer is Nederland geïndustrialiseerd? We zouden kunnen teruggaan naar de 17de eeuw, toen er op verschillende plaatsen sprake was van tamelijk omvangrijke productieactiviteiten, bijvoorbeeld in de scheepsbouw en de bijbehorende nijverheid, maar denk ook aan de molens die een vroege vorm van mechanisatie opleverden in het malen van graan, het zagen van hout en natuurlijk in het bemalen van polders. De komst van een technologie die energie kon leveren op plaatsen waar geen waterkracht beschikbaar was, wordt tot de kern van de industriële revolutie gerekend. In Nederland bestond zo’n technologie dus al eeuwen voor de industriële revolutie, maar de windenergie had toch minder impact dan de stoommachine. Niet alleen kon stoomenergie op nog veel meer plaatsen en zonder afhankelijkheid van weersomstandigheden beschikbaar worden gesteld, maar ook andere componenten van de industriële revolutie zoals een grootschalige en gemechaniseerde textielindustrie waren in het 17de eeuwse Holland nog niet aanwezig. Hoewel Nederland dus in de 17de eeuw in vele opzichten vooropliep, hobbelde het land bij de eerste echte Industriële Revolutie achteraan. De Jonge (1976) plaatst in een uitvoerige studie de industrialisatie van Nederland tussen 1850 en 1914. Interessant om te zien aan welke bedrijfstakken hij aparte hoofdstukken wijdt: de suikerraffinaderij, de tabaksnijverheid, de leerlooierij en schoenmakerij, de textiel en kledingnijverheid, scheepsbouw en scheepvaart, de metaalnijverheid en het bouwvak. De graanmolens, maar ook de chemie en de grafische industrie vallen onder ‘overigen’. Tussen 1850 en 1890 groeide de industrie slechts langzaam en produceerde vrijwel uitsluitend voor de binnenlandse markt. De enige echt belangrijke exportsector was de agrarische sector. Pas na 1890 nam de huisnijverheid (textiel, kleding, schoenen) duidelijk af en kwamen arbeiders steeds meer in fabrieken te werken. Toen kwam ook de elektrotechnische industrie op gang (die steeds tot de metaal wordt gerekend). In 1849 werkten in de totale nijverheid rond de 300.000 personen. In 1909 waren dat er 716.000. Het aandeel van de nijverheid in de totale beroepsbevolking steeg in deze periode slechts langzaam: van 27,7% in 1850 naar 33,4% in 1910. In Duitsland, maar ook in België werkte in 1910 al meer dan 50% van de beroepsbevolking in de industrie. De Jonge concludeert dat Nederland waarschijnlijk pas aan het begin van de 20ste eeuw zodanig geïndustrialiseerd was, dat men ook hier gevolgen ondervond van internationale conjunctuurschommelingen. In een latere studie betogen Van Zanden en Van Riel (2000) dat de overgang naar een dynamische moderne economie al in de jaren 1860 en 1870 plaats vond. Vooral vanaf 1870 nam het aandeel van de investeringen in het BNP sterker toe dan De Jonge had berekend. De Jonge had het echter vooral over de industrie en Van Zanden en Van Riel constateren ook dat “de eerste investeringsboom” tussen 1866 en 1882 vooral gedragen werd door investeringen in spoorwegen en huizenbouw, terwijl de tweede “hausse” tussen 1894 en 1913 veel sterker werd bepaald door investeringen in machines (en opnieuw huizenbouw). Dat Nederland een laatkomer was, kwam misschien ook tot uitdrukking in het feit dat alle sectoren tegelijk langzaam groeiden. De textiel en later de metaal groeiden wel wat sterker

8



dan de andere bedrijfstakken, maar niet zodanig dat je ze als ‘leidende sectoren’ in het proces van industrialisatie zou kunnen aanduiden. De Vries (1979) constateert: “Wat bij een eerste aanblik van de Nederlands economie tussen 1900 en 1914 in het oog valt, is de evenwichtigheid in de ontwikkeling. Noch nijverheid, noch landbouw, handel en scheepvaart, of banken verzekeringswezen overheersen sterk in het beeld.” (267) Deze evenwichtigheid is tot op de dag van vandaag kenmerkend gebleven voor de Nederlandse economie, in die zin dat bijvoorbeeld de uitgaven voor research en ontwikkeling in Nederland niet sterk geconcentreerd zijn in één of twee bedrijfstakken, maar verdeeld zijn over meerdere “pieken”, die overigens in belangrijke mate samenvallen met de grote multinationale ondernemingen die het beeld van de industrie in de loop van de 20ste eeuw zijn gaan bepalen: Philips, Shell, Akzo-Nobel, Unilever en DSM (van den Toren 2012). Vrijhandel en protectionisme In het register van het boek van De Jonge komt het begrip “industriebeleid” niet voor. Wel is er een hoofdstuk over overheidsbeleid, waarin vooral aandacht wordt besteed aan belastingen (die in deze periode in zeer belangrijke mate uit accijnzen bestonden en eerder een regressief dan een progressief effect hadden op de inkomensverdeling) en op de handelspolitiek. Op het gebied van de handelspolitiek ontstond er in die periode een politieke tweedeling tussen de sectoren handel en scheepvaart enerzijds en de industriëlen anderzijds. De Nederlandse overheid koos er in de jaren vijftig voor om de Engelsen te volgen in de richting van vrijhandelsbeleid. Dat was in het belang van handel en scheepvaart, maar het was in die tijd niet vanzelfsprekend, want er waren veel landen die hun eigen industrie nog beschermden, niet in de laatste plaats tegen de Engelsen, door het belasten van invoer. De Duitse econoom Georg Friedrich List had daar een theoretische fundering voor gegeven, namelijk dat je jonge, opgroeiende bedrijfstakken de tijd moest geven om zich te ontwikkelen en aan te sterken voordat je ze blootstelde aan de concurrentie uit landen die al eerder tot industriële ontwikkeling gekomen waren. Hij was in zijn denken overigens sterk beïnvloed door Amerikaanse denkers zoals Alexander Hamilton en hij woonde zelf ook enige tijd in de VS, waar de binnenlandse industrie werd afgeschermd. De verschillen in belangen tussen het industriële Noorden, dat belang had bij protectie, en het agrarische Zuiden, dat belang had bij vrijhandel, speelden een niet onbelangrijke rol in de Amerikaanse burgeroorlog. De vrijhandelstheorie verschafte de vertegenwoordigers van handel en scheepvaart de argumenten om zoals De Jonge het uitdrukt “hun zienswijze [te] verdedigen onder voorgeving van het algemeen belang te dienen.” (321) De industriëlen waren bang door de vrije concurrentie uit het buitenland te worden verpletterd. De Amsterdamse Kamer van Koophandel en Fabrieken – traditioneel een woordvoerder van de belangen van handel en scheepvaart – wakkerde die angsten aan door botweg te argumenteren dat “… wanneer toch enig fabrikaat hier te landen onder zoodanig (vrijhandels) regt de buitenlandsche mededinging niet kan blijven volhouden, dan valt het dadelijk in het oog dat die tak van nijverheid bij ons niet te huis behoort, (…) niet tot het produktief vermogen der natie bijdraagt en het algemeen belang dus ook bij het vervallen dier industrie geen schade zoude lijden.” (321). De industriëlen, die zoals gezegd nog maar een bescheiden plaats innamen in de Nederlandse economie, slaagden er niet in het beleid sterk te beïnvloeden en tussen 1850 en 1877 werden de tariefmuren praktisch volledig geslecht. Excessief hoog waren die muren overigens niet: de invoerrechten kwamen zelden boven de 5% van de 9



invoerwaarde uit – en meestal waren ze (veel) lager. Pogingen om de vrijhandelspolitiek terug te draaien toen in andere Europese landen na 1880 het protectionisme weer sterker werd, mislukten, mede omdat de landbouw en de katoenindustrie de zijde van de vrijhandelaars kozen.3 Pas rond de eeuwwisseling had de nijverheid een zodanig gewicht gekregen in de economie dat er ook meer overheidsaandacht naar uitging, zonder dat dat overigens voor de Eerste Wereldoorlog leidde tot protectionistische maatregelen. Het economisch beleid werd in 1905 samengebracht in één departement voor landbouw, handel en nijverheid. De tegenstellingen tussen de verschillende fracties van werkgevers werden naar buiten toe overbrugd door de creatie van de Vereeniging van Nederlandsche Werkgevers in 1898. De sigarenindustrie vormde in de periode na 1850 een geval apart. Zij floreerde achter tamelijk hoge tariefmuren (voor de duurdere sigaren), terwijl de import van grondstoffen (uit Nederlands Indië) vrijwel onbelast was. Dat was echter een uitzondering. Die bescherming droeg er dan wel weer toe bij dat de industrie zeer ambachtelijk bleef. Volgens de gegevens van de zgn. patentbelasting waren er in 1890 1283 ondernemers werkzaam in de sigarenindustrie, daarvan 300 met 10 of meer werknemers, en dan waren de vele van deze belasting vrijgestelde en voor eigen rekening werkende thuiswerkers niet meegerekend. Bij een dergelijke structuur viel er weinig te bereiken op het gebied van onderlinge prijsafspraken – iets waar andere bedrijfstakken wel gebruik van maakten om de concurrentie niet al te scherp te maken. Het maken van prijsafspraken en het beperken van het aanbod om de prijs op te drijven was niet verboden, maar het lukte maar zelden om voldoende aanbieders op één lijn te krijgen en hogere prijzen (en winsten) te realiseren. Succesvol waren in dit verband onder andere de suikerfabrikanten en de leerlooiers, terwijl de schoenenfabrikanten en de steenfabrieken het wel probeerden, maar zonder resultaat. Prijsafspraken waren natuurlijk gemakkelijker wanneer een handjevol bedrijven de markt beheerste, maar dat was in Nederland voor de Eerste Wereldoorlog nog nauwelijks het geval. Moderne vindingen, zoals de elektrotechniek, de verbrandingsmotor, ontwikkelingen in de chemie en de olieraffinage, die de schaalgrootte in de industrie opstuwden en de opkomst van grote ondernemingen bevorderden, waren in Nederland nog niet zo ver doorgedrongen. Maar er was wel een begin gemaakt. De ondernemingen van Jurgens en Van den Berg concurreerden al sinds begin jaren 1870 op de margarinemarkt (ze fuseerden pas in 1927), Shell werd in 1890 opgericht en Philips in 1891. Overheidsinterventie door oorlog en crisis De Eerste Wereldoorlog bracht de industrialisatie van Nederland in een stroomversnelling. Door het wegvallen van internationale handel en schaarste aan grondstoffen werd het land gedwongen om de opbouw van de eigen industrie krachtig ter hand te nemen. Zelfs de traditioneel op handel gerichte banken toonden zich in deze periode bereid om industriële De katoenindustrie profiteerde tot in de jaren 1870 van het feit dat men in Nederlands Indië op producten uit Nederland lagere invoerrechten hief dan op producten uit andere landen. Deze indirecte bescherming leidde er overigens toe dat de Nederlandse industrie zich sterk specialiseerde op eenvoudige effen weefsels, waarmee men in Europese markten geen voet aan de grond kreeg. Dat werd in de laatste decennia van de 19de eeuw een probleem, toen de voorrechten voor Nederlandse bedrijven in Nederlands Indië waren opgeheven en Nederlandse bedrijven ook op andere markten actief moesten worden.

3

10



bedrijven van financiering te voorzien. Onmiddellijk na de oorlog ontstond met aanzienlijke deelname van de overheid het bedrijf Hoogovens in IJmuiden, waardoor voor het eerst op grote schaal staal kon worden geproduceerd in Nederland. De Wet op de Staatsmijnen van 1901 had de weg vrij gemaakt voor grootschalige kolenmijnbouw in Zuid Limburg. Tijdens de oorlog werd de derde staatsmijn (Hendrik in Brunssum) in gebruik genomen. Tegelijkertijd verloor Duitsland door de annexatie van Elzas-Lotharingen een groot deel van zijn kolenmijnen, waardoor het zijn dominante positie op de Nederlandse markt kwijt raakte. Zodra oorlog en naoorlogse depressie achter de rug waren, werd de overheidsbemoeienis met de economie echter weer sterk verminderd. Daar drong enerzijds het traditionele bedrijfsleven (handel en scheepvaart) op aan, anderzijds waren de regerende christendemocratische partijen ook niet geneigd om actief economisch beleid te voeren. Een uitzondering vormden de katholieke industriële werkgevers (en werknemers) uit Brabant, maar ook die konden in de twintiger jaren weinig veranderingen bewerkstelligen. Waar beide vleugels van het bedrijfsleven elkaar uiteindelijk konden vinden was in de constatering dat de Nederlandse regeringen weinig interesse voor de private economie toonde en ook niet over het apparaat beschikte dat nodig was om effectief stelling te nemen, bijvoorbeeld tegenover het toenemende protectionisme in andere landen. Versterking van dat apparaat kwam er door de Grote Depressie die in 1930 ook de Nederlandse economie bereikte. De Nederlandse regering hield lang vast aan de gouden standaard, met als gevolg dat de gulden sterk in waarde steeg, waardoor wederom de exporten werden bemoeilijkt. Men reageerde daarop met een beleid gericht op deflatie (loon- en prijsdalingen) en ook in toenemende mate met invoerbeperkende maatregelen. Voor een groot aantal producten werd de invoer beperkt door contingentering. Daardoor werd het marktaandeel van de binnenlandse producenten beschermd. Keesing (1978) meldt dat het binnenlands marktaandeel voor de betrokken bedrijfstakken (bijvoorbeeld damesbovenkleding, leren schoenen, rijwielbinnenbanden, kunstzijden weefsels) door de contingentering tussen 1931 en 1935 aanzienlijk steeg. “De werkgelegenheid in sommige door contingentering beschermde industrieën vertoonde sedert 1932 een langzame stijging, terwijl de totale industriële werkgelegenheid haar daling tot 1936 voortzette.” (185) Waar contingentering niet mogelijk was (bijvoorbeeld omdat de betrokken handelspartner Nederlandse uivoeren zou gaan belemmeren), werden andere maatregelen getroffen om de concurrentie te verminderen en winstgevendheid van bedrijven op peil te houden, zoals het verplicht aan alle bedrijven opleggen van kartelovereenkomsten tussen leidende bedrijven en de creatie van een vergunningenstelsel voor het oprichten van nieuwe bedrijven, waardoor toetreding van nieuwe bedrijven kon worden tegengegaan. In zijn uitgebreide studie van deze periode beschrijft De Hen hoe de werkgeversorganisaties aanvankelijk sceptisch stonden tegenover het overheidsactivisme, maar aan het eind van de jaren ’30 namen ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken soms zelfs deel aan kartelbesprekingen. Intussen pleitten zowel katholieken (met een industriële achterban in Brabant, Limburg en soms Twente) als sociaaldemocraten voor krachtige ondersteuning van verdere industrialisatie, maar tot een regeringscoalitie tussen die twee partijen zou het voor de Tweede Wereldoorlog niet meer komen.

11



Ondertussen was de overheid tijdens het hele Interbellum wel actief op het gebied van infrastructuur. Er werd begonnen aan de drooglegging van de Zuiderzee, wegen en bruggen aangelegd en kanalen gegraven (Wilhelminakanaal 1923, Maas-Waalkanaal 1927). In 1927 werd het Waterloopkundig Laboratorium opgericht. Wat tegenwoordig de ‘kennisinfrastructuur’ genoemd wordt, werd verder versterkt door de oprichting en financiering van onderzoeksinstituten: de Rijksstudiedienst voor de Luchtvaart (1919, tegenwoordig NLR), het Nederlands Scheepsbouwkundig Proefstation (1929, tegenwoordig MARIN) en de ‘Nijverheidsorganisatie’ TNO (1930). Na de Tweede Wereldoorlog Na de Tweede Wereldoorlog veranderde de houding ten aanzien van de rol van de overheid in de economie. Terwijl de overheid na de Eerste Wereldoorlog zich al snel weer had teruggetrokken, bleef zij na de Tweede Wereldoorlog nadrukkelijk aanwezig in het economisch leven. Hoewel ideeën over een echt planmatige aanpak (onder andere bij de eerste naoorlogse minister van Economische Zaken Vos, die in de jaren dertig een belangrijk bijdrage geleverd had aan het Plan van de Arbeid van de sociaaldemocraten en sprekend uit de benaming van het Centraal Plan Bureau, dat in 1945 onder zijn regie werd opgericht) al snel in de ijskast verdwenen, werd nu wel in brede kring aanvaard dat de overheid een verantwoordelijkheid had voor de werkgelegenheid en daarmee voor het algemene niveau van bedrijvigheid, dat onder andere door fiscaal beleid beïnvloed kon worden. Een herhaling van de ervaringen van de jaren 1930, toen de werkloosheid een ongekende omvang bereikte (480.000 werklozen in 1936) en door velen bittere armoede geleden werd, moest te allen tijde vermeden worden. Op de achtergrond speelde daarbij ook mee dat de Sovjet Unie, succesvol bondgenoot in de strijd tegen Duitsland, een reëel werkend alternatief voor het kapitalisme leek te bieden. De veranderde politieke verhoudingen vormden evenals elders de basis voor sociale wetgeving, die naast de stijgende arbeidsproductiviteit door de introductie van nieuwe technieken en ‘Amerikaanse’ methoden bijdroeg aan vermindering van onzekerheid en uiteindelijk tot stijging van de koopkracht. Dat laatste duurde echter wel enige tijd, omdat men in eerste instantie koos voor een door zowel vakbonden als werkgevers gesteunde loonmatiging. Nederland werd daardoor een ‘goedkoopte-eiland’, waardoor de export snel kon groeien. Pas midden jaren vijftig gingen de lonen enigszins stijgen. In eerste instantie greep men na de oorlog terug op het instrumentarium dat al voor de oorlog ontwikkeld was. Loon- en prijspolitiek worden gecombineerd met een productie- en distributiebeleid en een gecontroleerd in- en uitvoerbeleid plus een bewaking van de deviezenvoorraad. Door de in 1947 aangekondigde Marshall-hulp kon Nederland over de deviezen beschikken, die nodig waren om de importen te bekostigen waarmee het herstel van de economie werd bespoedigd. Rond 1950 wordt dit herstel als min of meer afgesloten beschouwd, althans in die mate dat overheidsingrijpen in distributie en prijzen wordt beëindigd. Echter: “De versnelde naoorlogse bevolkingsgroei en het verlies van Nederlands-Indië nopen spoedig tot een bezinning op de schepping van werkgelegenheid. Met de structurele daling der beroepsbevolking in de landbouw en de momenteel begrensde vooruitzichten voor handel en verkeer doemt dan als enig redelijk alternatief de industrialisatie op…” (De Vries 1979, p. 295). In september 1949 lanceerde Minister van den Brink zijn eerste industrialisatienota. Eerste berekeningen van het CPB lieten zien dat

12



in de industrie zo’n 300.000 tot 350.000 arbeidsplaatsen geschapen zouden moeten worden om in 1952 volledige werkgelegenheid te bereiken (De Liagre Böhl 1981, p. 185). Van den Brink was bepaald geen plansocialist. Hij gebruikte het begrip ‘schema’ in plaats van plan en richtte zich vooral op de randvoorwaarden voor de industrie. Veel aandacht besteedde hij bijvoorbeeld in zijn nota aan het lage aanzien van het ambachtsonderwijs in Nederland. Hij beklaagde dat ouders en onderwijzers “nog te weinig bekend zijn met de mogelijkheden, die de industriële beroepen tegenover de administratieve en commerciële bieden. Tevens worden zij nog te veel geïmponeerd door het maatschappelijk aanzien, dat de administratieve beroepen verschaffen en hechten zij te grote betekenis aan de accumulatie van kennis tegenover kunde.” (geciteerd in De Liagre Böhl 1981, p. 274) Goede voorlichting voor ouders en leerkrachten was dringend gewenst. Of daar veel aan gedaan is en of het geholpen heeft, is niet bekend, maar de industrialisatie kwam niettemin op gang onder invloed van een reeks maatregelen in de randvoorwaardelijke sfeer: intrekking van het nog uit de jaren dertig daterende bedrijfsvergunningenbesluit; het ontsluiten van industrieterreinen en de aanleg van wegen; investeringen in de energievoorziening; investeringspremies voor investeringen in ‘ontwikkelingsgebieden’ (regio’s met een agrarische structuur en hoge werkloosheid); dollar-bonussen voor exporteurs naar dollargebieden; verschillende belastingfaciliteiten. Het één en ander leidde tot herstel van winsten en kapitaalreserves in bedrijven, van waaruit de industrialisatie in belangrijke mate gefinancierd kon worden. Onder het ministerschap van Van den Brink en zijn opvolger Zijlstra verscheen vervolgens jaarlijks een industrialisatienota als bijlage van de begroting van Economische Zaken. Vanaf 1953 werd de frequentie lager. Hoewel het aantal nieuwe arbeidsplaatsen de beoogde 300.000 in 1952 nog niet bereikt was, werd de industrialisatie toch als een groot succes gevierd. Er was stevig geïnvesteerd in de industrie, de werkgelegenheid had zich gunstig ontwikkeld en de betalingsbalans was in 1952 voor het eerst sinds de bevrijding weer positief. Tussen 1952 en 1963 liet de industrie een vrijwel onafgebroken groei zien. In 1963 werd de achtste (en laatste) industrialisatienota gepubliceerd. Daarin werd tevreden teruggekeken op het gevoerde beleid. De-industrialisatie In feite was in 1963 het tijdperk van de-industrialisatie al aangebroken. Rond 1960 begon het aandeel van de industriële werknemers in de totale beroepsbevolking af te nemen. Het percentage dat in de tertiaire sector werkte nam navenant toe: Nederland werd een ‘diensteneconomie’. Hierboven vermeldden we al dat in Duitsland en België al voor de Eerste Wereldoorlog meer dan 50% van de beroepsbevolking werkzaam was in de industrie. Dat percentage is in Nederland nooit gehaald. Het steeg van zo’n 35% in 1930 naar rond 41% in 1960 om daarna terug te vallen naar rond de 30% in 1980. In absolute aantallen groeide het aantal werknemers in de industrie nog door tot halverwege de jaren zestig (1,8 miljoen manjaren) om daarna ook te gaan dalen (1,4 miljoen manjaren in 1978) (Messing 1981, p. 13). Als in Nederland over de-industrialisatie wordt gesproken, denken we in de eerste plaats aan de textielindustrie en de scheepsbouw. Hoewel ook in de traditioneel wat meer ambachtelijke bedrijfstakken als de schoenenfabrieken en de sigarenfabrieken veel 13



bedrijven verdwenen, kreeg deze neergang nooit de aandacht die textiel en scheepsbouw kregen, wellicht omdat in die bedrijfstakken een aantal grotere bedrijven voor flinke aantallen arbeidsplaatsen zorgden en dus de aandacht van vakbonden en politiek trokken. Het overheidsbeleid voor beide sectoren was overigens niet identiek. De textiel kreeg relatief weinig en relatief laat steun van de overheid. Enerzijds vroegen de ‘textielbaronnen’ niet om steun; anderzijds hadden zij niet de verbindingen met de Haagse politiek, die snelle steun had mogelijk gemaakt. De traditionele vrijhandelslobby in de Randstad verzette zich tegen protectionistische maatregelen – ook toen duidelijk werd dat de Italiaanse overheid wel degelijk steun gaf aan de eigen textielindustrie. De vrijhandelsargumenten werden bovendien in dit geval ondersteund door tal van groeperingen die opkwamen voor de rechten van ontwikkelingslanden. Men moest deze landen toch ook wat gunnen. In de jaren zeventig werd zelfs een expliciet beleid ontwikkeld om zwakke delen van de industrie te verplaatsen naar ontwikkelingslanden (MinEZ 1975). In brede kringen had de overtuiging post gevat dat de concurrentie van de textielbedrijven vooral uit lagelonenlanden kwam. In werkelijkheid kwam zij echter tot ver in de jaren zeventig uit andere Europese landen als Duitsland en Italië. Er werden wel middelen beschikbaar gesteld voor mechanisering en rationalisatie, maar daar bleef het bij. In een late fase werd nog in 1978 met steun van de overheid Spinnerij Nederland gevormd om de katoenspinnerij te redden, maar na een paar jaren was al weinig meer van dit initiatief over. Tussen 1960 en 1980 verdwenen in Enschede meer dan 20.000 van de 24.000 arbeidsplaatsen in de textiel en bekledingsindustrie; in Tilburg bleven van de 14.000 banen in 1960 nog zo’n 1250 over in 1980 (Vissers & Dankbaar 2013). De scheepsbouw was een ander verhaal. De concurrentie kwam uit het verre oosten, Japan en Zuid-Korea, en werd vooral in de eerste helft van de jaren ’70 moordend. Mede onder druk van de overheid werd in 1971 door samenvoeging van verschillende scheepsbouwers en machinefabrieken het scheepsbouwconcern Rijn-Schelde-Verolme Machinefabrieken en Scheepswerven NV gevormd. In 1971 leek het concern nog wel levensvatbaar, maar door de oliecrisis 1973 zakte de markt verder in. Lange tijd was sluiting van het bedrijf voor de regering onaanvaardbaar. Uiteindelijk ging het bedrijf in 1983 failliet met een schuld van 2,25 miljard gulden, nadat het in totaal 2,7 miljard gulden aan financiële steun had ontvangen. Dit debacle en de daarna volgende parlementaire enquête in 1983 en 1984 zijn van grote invloed geweest op het beleid in de volgende decennia. Ambtenaren noch politici wilden hun vingers nog branden aan het ‘steunen van verliezers’. Mede daardoor is waarschijnlijk in 1996 ook geen steun verleend aan het noodlijdende Fokker. DAF maakte in 1993 een doorstart na zeer omvangrijke publieksacties, die de regering onder druk zetten; anders was die doorstart er wellicht ook niet gekomen. Met name de ondergang van een technologisch hoogwaardig bedrijf als Fokker paste eigenlijk niet in het beleid dat vanaf 1980 op gang was gekomen. In plaats van het ondersteunen van krimpende bedrijfstakken werd steeds meer aandacht besteed aan vernieuwende activiteiten. Industriebeleid maakte plaats voor innovatiebeleid. II. RE-INDUSTRIALISATIE of INNOVATIEBELEID4 Het navolgende deel bouwt voor een belangrijk deel voort op Velzing, E-J (2013) Innovatiepolitiek – Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 (publicatie proefschrift verwacht in de herfst van 2013).

4

14



Tussen 1976 en 2010 werd het innovatiebeleid steeds belangrijker voor het ministerie van Economische Zaken (EZ). Het budget voor innovatie groeide gestaag en er werden steeds meer instrumenten ontwikkeld. Hieronder worden in vijf hoofdlijnen de belangrijkste ontwikkelingen van het beleid beschreven. De vijf hoofdlijnen in het innovatiebeleid zijn: 1. Van defensief naar offensief beleid 2. Van technologiebeleid naar innovatiebeleid 3. Constante en bijna exclusieve aandacht voor R&D 4. Zoeken naar een balans tussen een generieke en een specifieke aanpak 5. Toenemende nadruk op samenwerking Op basis van deze hoofdlijnen schetsen we een totaalbeeld van het EZ-innovatiebeleid in deze 35 jaar en proberen we de vraag te beantwoorden in hoeverre het al of niet beter is geworden. 1. Van defensief naar offensief beleid Vanaf het eind van de jaren 1970 stond het oude industriebeleid van EZ dus ter discussie. De combinatie van defensief beleid en herstructureringsbeleid bood geen soelaas voor de problemen van de Nederlandse industrie. De Nederlands economie stagneerde en raakte in het begin van de jaren 1980 in een recessie. De werkloosheid steeg in iets meer dan tien jaar van minder dan drie procent in het begin van de jaren ’70 tot meer dan tien procent in 1983. Om uit de economische recessie te komen bepleitte men offensief beleid gericht op het stimuleren van innovatie. In de komende jaren verschenen verschillende adviezen en nota’s over dit innovatiebeleid en ontwikkelde EZ diverse maatregelen. Figuur 1 geeft hiervan over de periode 1976 tot en met 2013 een overzicht.

Figuur 1: EZ-innovatiebeleid in beleidsnota’s, adviezen en maatregelen (1976-2013) (bron: Velzing 2013).5

5

Verklaring van : PTNI = Plaats en Toekomst van de Nederlandse Industrie / WRR = Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid / AWT = Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid / IBO = Interdepartementaal Beleidsonderzoek / INSTIR = Innovatiestimuleringsregeling / ROAG = Research op Aandachtsgebieden / PBTS = Programmatische Bedrijfsgerichte Technologiestimulering / BTS = Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten / TS = Technologische Samenwerkingsprojecten / IS = Innovatiegerichte

15



EZ-minister Ruud Lubbers gaf in de Economische Structuurnota van 1976 voor het eerst aandacht aan innovatiebeleid (MinEZ 1976). Drie jaar later kreeg dit een vervolg in de Sectornota (MinEZ 1979). Het onderwerp kwam vervolgens echt aan bod in de Innovatienota die eveneens in 1979 verscheen (MinWB 1979). Deze kwam tot stand op basis van een intensieve samenwerking tussen de ministeries van EZ en Onderwijs & Wetenschappen (O&W), een proces dat werd gecoördineerd door een speciale minister voor Wetenschapsbeleid.6 Het beleid van de Innovatienota was voornamelijk gericht op het stimuleren van nieuwe technologische ontwikkelingen en valt te typeren als een technology push-benadering, die ook terug is te zien in het beleid dat later werd gevoerd. Tot een omslag leidde deze pakken papier over innovatie echter nog niet. Daarvoor waren achtereenvolgens nog de WRR, de commissie Wagner en vooral de voornoemde RSVenquête nodig. In 1980 presenteerde de WRR het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (WRR 1980). Daarin werd uitgebreid ingegaan op de problematiek van de verouderde Nederlandse industrie. De auteurs bepleitten een op innovatie gericht beleid, dat zou worden toegesneden op de verschillende sectorkenmerken. Het rapport wordt nog altijd beschouwd als een goede analyse van de Nederlandse sectoren. Destijds konden met name SG Frans Rutten en ‘zijn’ directie Algemene Economische Politiek (AEP) zich evenwel niet vinden in de sectorgerichte oplossingen. Het rapport viel daarentegen juist goed bij de industriële werkgevers en hun vertegenwoordigers (VNO en NCW). De industrie had namelijk al lange tijd te lijden onder een negatief imago. EZ zag zichzelf daarom genoodzaakt de kabinetsreactie een positieve draai te geven. Het belangrijkste gevolg was de instelling van de befaamde commissie Wagner. EZ voerde het secretariaat van deze commissie en had op die manier de hand in de stukken die in 1981 leidden tot het rapport Een nieuw industrieel elan dat onder andere een aandachtsgebiedenbeleid adviseerde. De steun aan individuele bedrijven (defensief beleid) duurde echter voort, van 1976 tot en met 1985 werd er nog ruim 6 miljard euro (prijzen van 2012) aan besteed. Het was in de praktijk kortom niet eenvoudig om de rol van het machtige DG Industrie te veranderen. Dat werd bovendien gesteund door bedrijven die zichzelf in leven wilden houden en het parlement dat de werkgelegenheid in stand wilde houden. Pas na de negatieve aandacht omtrent de RSV-enquête ging EZ overstag. Dit gaf ruimte aan de ontwikkeling van innovatiebeleid, maar zette het gehele industriebeleid, inclusief de aanbevelingen van de WRR en de commissie Wagner, voor lange tijd in een negatief daglicht. Het eens oppermachtige DG Industrie kwam steeds verder in de verdrukking en verloor in de loop van de jaren 1990 met het verdwijnen van de sectordirecties gaandeweg veel expertise. Het hield zich eerst nog wel bezig met dossiers van grote multinationale bedrijven en bedacht nog een aantal constructies voor Philips, Fokker, Hoogovens en NedCar. De weigering van minister Wijers om in 1996 Fokker te steunen, betekende echter de definitieve nekslag. 2. Van technologiebeleid naar innovatiebeleid Innovatiebeleid veroverde dus niet zonder slag of stoot de positie van het industriebeleid. Dat was niet zozeer omdat de aanpak werd tegengewerkt, maar vooral omdat het Samenwerkingsprojecten / PA = Programmatische Aanpak / ICES/KIS = Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking Kennisinfrastructuur / FES = Fonds Economische Structuurversterking / RDA = Research en Developmentaftrek / TKI = Topconsortia voor Kennis en Innovatie.

Tussen 1971 en 1981 kende Nederland een minister voor Wetenschapsbeleid die verantwoordelijk was voor de coördinatie van het onderzoeksbeleid van de verschillende departementen.

6

16



departement en externe partijen er belang bij hadden de bestaande manier van werken te behouden. Toch werd innovatiebeleid de nieuwe insteek. In eerste instantie, in de jaren ‘80, via technologiebeleid en daarna nam in de jaren ‘90 de relatieve aandacht voor innovatie verder toe. Uiteindelijk kwam er in 2001 zelfs een DG Innovatie, dat later werd samengevoegd tot een DG Ondernemen en Innovatie (DG O&I). Van 2004 tot en met 2010 bestond er zelfs een Innovatieplatform onder voorzitterschap van de minister-president. Innovatiebeleid bleef binnen het gehele overheidsbeleid evenwel constant een ondergeschikt thema. Het nieuwe beleid kwam op twee manieren naar voren. Ten eerste werd in plaats van O&W het ministerie van EZ vanaf 1983 verantwoordelijk voor de coördinatie van het technologiebeleid, wat er ook toe leidde dat een aantal ambtenaren van het DG Wetenschapsbeleid overging naar de nieuwe directie Algemeen Technologiebeleid (ATB). Het technologiebeleid moest zo meer marktgericht worden. Ten tweede riep EZ-minister Van Aardenne op basis van een advies van de commissie Wagner de Projectgroep Technologiebeleid in het leven. Die publiceerde in 1984 een rapport over het onderwerp, waarna het project een vervolg kreeg in een jaarlijks Beleidsoverzicht Technologiebeleid en een nieuwe externe adviescommissie: de commissie Dekker. In de tweede helft van de jaren ’80 verdubbelden de uitgaven aan het innovatiebeleid. Zoals gezegd was dit beleid hoofdzakelijk gericht op het stimuleren van technologische ontwikkeling. Het sloot daarmee slechts gedeeltelijk aan bij de adviezen en nota’s die hierover verschenen waren. Die benadrukten namelijk tevens het belang van beleid gericht op aspecten als sociaalorganisatorische verandering, diensteninnovatie, het overbrengen van kennis en het vergroten van het marktaandeel. Verder bleek het moeizaam om innovatiebeleid af te stemmen met andere departementen, waardoor het beleid zich op een aantal onderwerpen niet of slechts summier ontwikkelde. Dit geldt bijvoorbeeld voor innovatief aankoopbeleid en het inzetten van weten regelgeving om innovatie te stimuleren. Kijken we nu naar de ontwikkeling van concrete beleidsmaatregelen dan zien we de volgende kenmerken: (1) een permanente aandacht voor R&D-uitgaven en (2) een overwegend generieke aanpak en (3) een toenemende aandacht voor samenwerking met het oog op innovatie. Daar gaan we in de volgende paragrafen verder op in. 3. Constante en bijna exclusieve aandacht voor R&D Ook nadat de term ‘technologiebeleid’ uit de mode was geraakt, duurde de fixatie op het stimuleren van technologisch gerichte R&D-activiteiten (Research & Development) bij bedrijven voort. Dit beleid werd gevoerd via kredieten (het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) en meer recent het Innovatiekrediet), subsidies op de loonkosten van R&D-activiteiten (tussen 1984 en 1991 de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR) en sinds 1994 de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO)) en via fiscale regimes (Research & Development Aftrek (RDA) en Innovatiebox). In 35 jaar gaf EZ hieraan bijna 40 procent van zijn innovatiemiddelen uit. De achtergrond van dit beleid valt op drie manieren te verklaren. Ten eerste domineren R&D-statistieken het innovatiethema. Dat is al zo vanaf het moment dat de OESO in het begin van de jaren 1960 deze cijfers presenteerde. Andere indicatoren om de stand van innovatiekracht te bepalen worden maar beperkt gehanteerd, wat suggereert dat men innovatie – ten onrechte – nog altijd als een lineair proces ziet. Ten tweede kon men door de aandacht op R&D-uitgaven te richten simpele fiscale regelingen hanteren, die 17



onomstreden binnen de nationale competenties vielen en lage transactie- en uitvoeringkosten hadden. Ten derde paste dit generieke beleid in het heersende discours: vanwege de RSV-enquête en het opkomende mededingingsbeleid was men voorzichtig om specifiek beleid te voeren; en de invloedrijke lobbyorganisaties vertegenwoordigden een grote diversiteit aan bedrijven, waardoor keuzes maken niet in hun belang lag. In de traditionele economische theorie, die op EZ altijd veel aanhangers had, vinden R&Duitgaven ook plaats op een niet goed werkende markt, waardoor overheidsingrijpen op grond van ‘marktfalen’ verdedigd kon worden. Er zijn echter de nodige bedenkingen over de effectiviteit van generieke regelingen. Een fiscaal voordeel zet niet direct aan tot het starten van nieuwe innovatieprojecten, omdat het geld binnenkomt bij de financiële afdelingen van bedrijven en omdat reeds lopende of voorgenomen projecten kunnen worden ingediend. Bovendien houden generieke R&Dmaatregelen geen rekening met de verschillende aard van bedrijven en sectoren. EZ speelt met dergelijke algemene maatregelen niet in op de heterogene werkelijkheid van het bedrijfsleven. Veel bedrijven – met name het MKB – doen minder formeel aan R&D of investeren in vergelijkbare activiteiten die niet binnen de gehanteerde definitie passen. 4. Zoeken naar een balans tussen een generieke en een specifieke aanpak De nadruk van het EZ-beleid lag in het verlengde van het (neo)liberale discours van de jaren ’80 op het scheppen van algemene voorwaarden, waardoor generiek innovatiebeleid de wind in de rug had. Feitelijk maakte men toch de nodige keuzes. Zo werd het aandachtsgebiedenbeleid van de commissie Wagner in eerste instantie uitgewerkt in de regeling Research op aandachtsgebieden (ROAG-regeling), die voortbouwde op beleid uit de jaren ‘70. EZ-ambtenaren overlegden in het kader van de ROAG-regeling met grote bedrijven over R&D-investeringsprojecten waarin het ministerie kon investeren (Noorderhaven 1990). Het ontbrak hierbij aan officiële criteria, waardoor ambtenaren veel ruimte hadden om de regeling aan te passen. Dat veranderde met de invoering van de PBTS (Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering). Daarmee stapte EZ echter ook af van het principe om bewezen sterke sectoren te stimuleren (backing winners) en ging het beleid meer over investeren in technologiegebieden van de toekomst (picking winners). Ook hier lijkt de RSV-enquête debet te zijn aan de angst voor associatie met het defensieve beleid van de jaren 1970. Deze insteek valt daarnaast te verklaren door de zogenaamde technologiewedloop (Roobeek 1990): verschillende landen probeerden elkaar de loef af te steken in het stimuleren van micro-elektronica, biotechnologie en nieuwe materialen.

18



Bedrag in miljoen (gerekend naar 2012)

€ 2000,0 € 1800,0 € 1600,0 € 1400,0

Totaal Generiek innovatiebeleid Specifiek innovatiebeleid

€ 1200,0 € 1000,0 € 800,0 € 600,0 € 400,0 € 200,0 € ,0

Figuur 2: de voornaamste uitgaven aan generiek en specifiek innovatiebeleid (19762013).7 In figuur 2 is te zien dat de uitgaven aan specifiek innovatiebeleid in de jaren ’80 toenamen, maar in de jaren ’90 als gevolg van het generieke discours minder werden. Onder invloed van Michael Porter’s clusterbenadering kwam er destijds wel meer aandacht voor samenwerking, wat ook tot specifieke regelingen leidde. Hier komen we bij het volgende punt op terug. Wat in de figuur verder opvalt is dat EZ vooral middels generieke regelingen investeerde in innovatie. De piek in het begin is het gevolg van de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR). De uitgaven daarvoor liepen uit de hand, omdat het budget niet was begrensd. Bovendien maakten, in tegenstelling tot het doel om MKB te stimuleren, vooral grote bedrijven gebruik van de regeling. Ze werd daarom afgeschaft, maar kreeg vanaf 1994 met de WBSO een opvolger. Dergelijke fiscale regelingen zijn vanaf 2009 het innovatiebeleid gaan beheersen. In 2003 boog het generieke discours gedeeltelijk om naar een specifieke aanpak, toen het Innovatieplatform pleitte voor een sleutelgebiedenbeleid. Het gevolg was dat de specifieke uitgaven aan innovatiebeleid weer stegen. Het doel was om de bewezen economisch en wetenschappelijk sterke gebieden te ondersteunen. Het AWT-rapport Backing winners uit 2003 stelde de aanpak voor die het Innovatieplatform in feite adopteerde en op basis waarvan onder minister Brinkhorst vervolgens de Programmatische Aanpak werd ontwikkeld. Het DG Industrie was al enige tijd verdwenen en daarmee ook het oude Bron: Velzing (2013), eigen berekeningen op basis van Memories van Toelichting op de begroting van Economische Zaken, daadwerkelijke uitgaven (1976-2010), begrote uitgaven (2011-2015). Generieke regelingen: stimuleren van S&O-werk bij bedrijven, voornamelijk kredieten, INSTIR, WBSO en RDA. Specifieke regelingen: aandachtsgebiedenbeleid (met name ROAG, PBTS, sleutelgebiedenaanpak (PA), milieu en ICT-regelingen), IOP’s, TTI’s; het deel van de aardgasbatengelden voor de kennisinfrastructuur die EZ specifiek uitgaf; en generieke instrumenten ter stimulering van samenwerking (BTS en TS) die een specifieke uitwerking hadden. 7

19



industriebeleid en het idee dat daarop een taboe rustte. Er was inmiddels een nieuwe generatie EZ’ers aangetreden voor wie het RSV-trauma niet meer gold. Het sleutelgebiedenbeleid annex programmatische aanpak werd na 2010 beëindigd om ruimte te maken voor het topsectorenbeleid, dat in de praktijk vooral een bezuiniging was op specifiek innovatiebeleid. Tabel 1 geeft een samenvattend overzicht van de sectoren of aandachtsgebieden waarin EZ middels specifiek beleid (inclusief generiek beleid dat leidt tot specifieke investeringen) investeerde. Over de gehele periode van na de commissie Wagner (1981 tot en met 2013) vallen een zestal zaken op (Velzing 2013). 1. De sectoren waren breed en algemeen en werden in een aantal gevallen samengevoegd. Het ontbrak daarbij veelal aan een heldere specificatie van subsectoren. Het is daarom sterk de vraag in hoeverre EZ met deze specifieke aanpak daadwerkelijk kon inspelen op de verschillende karakteristieken van de sectoren of clusters. 2. De benaming van sectoren veranderde nogal eens, zonder dat EZ daarmee op andere gebieden inzette. Het gevolg van deze semantische creativiteit was meer onduidelijkheid over het innovatiebeleid. 3. Er zijn een paar sectoren te onderscheiden die niet voortdurend als aandachts-, technologie- of sleutelgebied werden geïdentificeerd. Dat geldt met name voor ruimtevaart en energie. 4. Sommige sectoren die in eerste instantie niet als technologie- of sleutelgebied werden geïdentificeerd, kregen toch een dergelijke typering. Met de nodige creativiteit werden dit bijvoorbeeld terreinen van staatszorg, potentiegebieden of enabling technologies. 5. Er was in dertig jaar slechts één echt nieuw gebied: de creatieve industrie. 6. Er is vaak weinig aandacht om het beleid aan te laten sluiten op Europees of regionaal innovatiebeleid, hoewel Europese programma’s daar alle ruimte voor boden. Een invloedrijke uitzondering was de nota Pieken in de Delta, die een regionale invalshoek had en vrijwel los van het overige beleid lijkt te staan.

20



Tabel 1: aandachtgebieden, technologiegebieden, sleutelgebieden en topsectoren: specifiek beleid van 1981 tot en met 2013 8

Aandachtsgebieden (1981‐1983)

Technologiegebieden (1984‐1990)

Generiek discours (1991‐2002)

Sleutelgebieden (2003‐2010)

Topsectoren (2011‐…)

Transito (inclusief verkeer

Verkeer en Vervoer

Verkeer en Vervoer

Logistiek

Logistiek

en transport)

(toepassingsgebied)

Agrarische en Voedings‐

Biotechnologie

Biotechnologie

Flowers & Food

Agro & Food

middelenindustrie

(technologiegebied)

(sleutelgebied)

Landbouw en Visserij

Landbouw en Visserij

(naar Flowers & Food)

Tuinbouw

(potentiegebied)

(toepassingsgebied)

&

Uitgangsmaterialen

(Water)bouw,

Energietechnologie

Energie

Energie

Energie

infrastructuur en Energie

(terrein van staatszorg)

(potentiegebied)

Waterstaat

Water

Water

(terrein van staatszorg)

(sleutelgebied)

Bouw

Bouwen

‐

Maritiem

Maritiem

(toepassingsgebied) Offshore

Maritiem en marien (toepassingsgebied)

Veredelingschemie

‐

(deel sleutelgebied Water)

Chemie

Chemie

Chemie

(sleutelgebied)

Materiaaltechnologie

Materiaaltechnologie

(naar Chemie)

High Tech Systemen en

‐

‐

‐

‐

Informatietechnologie

Telematica



(technologiegebied) Kantoorsystemen Telecommunicatie

en

media

(technologiegebied)

Transportmiddelen

Transportmiddelen

Materialen

(enabling technology) Transportmiddelen

(naar Logistiek)

Medische technologie

Life

‐

(toepassingsgebied) Medische technologie

Medische technologie (technologiegebied)

Sciences

en

Life Sciences & Health

gezondheid (potentiegebied)

Productiebesturings‐

Productievernieuwing

‐

(naar HTSM)

systemen

(toepassingsgebied)

‐

(Consumenten)elektronic a

Micro‐elektronica

Microelektonica‐

High‐tech systemen en

High Tech Systemen en

(toepassingsgebied)

stimulering

materialen (HTSM)

Materialen

(sleutelgebied) Milieu

Milieuttechnologie

Milieutechnologie

(technologiegebied) Defensie‐uitrusting

Defensie

‐

‐

Defensie

‐

‐

Ruimtevaart

‐

‐

‐

Creatieve industrie

Creatieve Industrie

(toepassingsgebied) ‐

Ruimtevaart (toepassingsgebied)

‐

‐

(sleutelgebied)

(bron: Velzing 2013)

Dit is de lijst van het tweede rapport van de commissie Wagner. De eerste was een snelle inventarisatie, de tweede was het resultaat van een grondige analyse.

8

21



5. Toenemende nadruk op samenwerking Een aspect dat steeds meer aandacht kreeg was samenwerking. Dit stond aanvankelijk ook wel bekend als het EZ-clusterbeleid en was gericht op samenwerking tussen bedrijven onderling en tussen bedrijven en publieke kennisinstellingen (universiteiten en onderzoeksinstituten). De eerst voorbeelden van dit beleid waren de Stichting voor Technische Wetenschappen (STW) en de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s), die in 1981 werden opgericht. Hiermee probeerde men bedrijven meer te betrekken in publieke onderzoeksprogramma’s. In die tijd stond namelijk ter discussie dat publieke onderzoeksinstellingen onvoldoende marktgericht waren, wat in 1985 leidde tot een nieuwe TNO-wet en tot de reorganisatie van de Nederlandse organisatie voor Zuiver Wetenschappelijk Onderzoek (ZWO) tot NWO, dat meer toepassingsgericht onderzoek moest gaan financieren (Lintsen & Velzing 2012). Naast de IOP’s en STW kwam het stimuleren van samenwerking tot halverwege de jaren ‘90 niet van de grond. Een belangrijke impuls vormde de oprichting van de Technologische Topinstituten (TTI’s) door minister Wijers, die in 1998 van start gingen. Vooral de eerste TTI’s worden gezien als een succesvol initiatief om middels hoogwaardig strategisch onderzoek het innovatievermogen en de concurrentiekracht van bedrijven te versterken. Veel geld ging tot slot om in de investeringen vanuit de aardgasbaten (eerst ICES/KIS, daarna BSIK en extra impulsen uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES)), waar samenwerking ook een centrale voorwaarde was. Het nadeel hiervan was dat ze tevens voor bedrijven en kennisinstellingen, maar ook voor departementen, een reden waren om lobbyactiviteiten te voeren en zo ministers en ministeries te beïnvloeden. Externe adviescommissies die de projectvoorstellen beoordeelden, zoals de Commissie van Wijzen, wisten dit vaak te voorkomen, maar de balans sloeg soms ook door in de richting van de sterkste lobbygroepen, met een ‘backing lobbies’ beleid als gevolg. III BALANS In 2011 presenteerde minister Verhagen zijn ‘bedrijvenbeleid’ (een begrip dat in de jaren 1980 ook al door Wagner werd gebruikt). Dat beleid bestond in feite uit twee delen. Ten eerste zou EZ met generieke fiscale regelingen innovatie bij bedrijven stimuleren (zoals de WBSO, de RDA en de Innovatiebox), waren er regelingen gericht op het MKB en starters (zoals het Innovatiekrediet) en kreeg de vermindering van regeldruk aandacht. Daarvoor was op jaarbasis bijna 2 miljard euro beschikbaar. Ten tweede werd het sleutelgebiedenbeleid omgedoopt tot een zogenaamd topsectorenbeleid, zie tabel 1. Voor dit specifiek beleid waren evenwel geen financiële middelen, Verhagen bezuinigde op het de middelen die voorheen voor de sleutelgebieden beschikbaar waren en beëindigde het deel van de aardgasbaten dat voorheen werd geïnvesteerd in de kennisinfrastructuur. In plaats daarvan moesten de consortia voor geld aankloppen bij TNO, NWO en de bedrijven zelf. Om het één en ander op de rails te krijgen werd een omvangrijke overlegronde georganiseerd, waardoor de besluitvorming (en financiering) rond de negen topsectoren een jaar vrijwel stil lag, waarna er ook nog eens een voortijdig einde kwam aan de regering. Men was opgelucht toen bleek dat de nieuwe regering doorging met de Innovatiecontracten en Topconsortia voor Kennis en Innovatie (TKI’s), die in het kader van het Topsectorenbeleid ontwikkeld waren. De nieuwe EZ-minister Kamp bezuinigde

22



overigens wel op de genoemde fiscale regelingen, maar boog dat geld deels om naar TKIprojecten. De discussie over generiek versus specifiek duurt dus voort. Is er iets veranderd door de jaren heen? Is er geleerd? We kunnen en willen hier geen omvattende en afsluitende conclusies trekken, maar sluiten af met een aantal observaties. 1. De aanduiding ‘bedrijvenbeleid’ gaf aan dat innovatiebeleid ingebed zou worden in een breder kader, waarin ook aandacht zou worden gegeven aan zaken als arbeidsmarkt, regeldruk, inkoopbeleid, enzovoort. We hebben gezien dat het innovatiebeleid in de afgelopen decennia zeer sterk geconcentreerd bleef op technologie en R&D. Of dat nu anders wordt, staat nog te bezien, maar er zijn in elk geval ‘human capital’ agenda’s opgesteld en er was bijna een Masterplan Bèta en Technologie ondertekend, dat nu schijnt te worden vervangen door een ‘Techniekpact’. 2. De R&D-uitgaven van bedrijven zijn in Nederland langdurig onder de in Europees verband gezette doelstellingen gebleven. Of dat erg is of niet, is een punt van discussie, gezien het feit dat het concurrentievermogen van de industrie redelijk in tact lijkt te blijven en niet alle innovatieactiviteiten onder de formele definitie van R&D vallen. Indien men het wenselijk acht dat deze uitgaven structureel sterk stijgen, dan zal dat waarschijnlijk niet lukken zonder dat ook van de kant van de overheid substantieel meer middelen naar R&D gaan. 3. Vergeleken met vrijwel alle andere OESO-staten ligt de verhouding tussen generieke en specifieke (ook wel indirecte versus directe) ondersteuning van innovatie in Nederland extreem ten gunste van de generieke (fiscale) ondersteuning (Den Hertog et al 2012). Er wordt met andere woorden niet gekozen voor specifieke sectoren, maar de beschikbare middelen worden over een zeer groot aantal bedrijven (dun) uitgesmeerd. 4. Pogingen om te kiezen voor specifieke sectoren worden in Nederland steevast onderwerp van lobbyactiviteiten, die er in resulteren dat er veel meer ‘topsectoren’ worden benoemd dan reëel en wenselijk is. Voor een deel is dit echter wellicht ook het gevolg van het feit dat Nederland relatief veel ‘pieken’ kent. 5. Het ontbreekt in het beleid aan tot de verbeelding sprekende doelstellingen, visies op de toekomst, innovaties waar iedereen op zit te wachten. In de plannen die binnen de verschillende topsectoren zijn ontwikkeld, zitten veel visies en toekomstplannen verstopt, maar het grote verhaal ontbreekt. Men zegt wel dat Nederland geen land is van grote verhalen, maar ‘het bedrijfsleven aan het stuur’ is wel een erg schamel substituut voor een verhaal dat iedere belastingbetaler overtuigt dat het geld goed besteed wordt. LITERATUUR Adviescommissie inzake het industriebeleid (commissie Wagner) (1981) Een nieuw industrieel elan. Den Haag, juni 1981. Algemene Rekenkamer (2011) Innovatiebeleid. Den Haag: Algemene Rekenkamer. AWT (2003) Backing winners. Rijswijk: Quantes. Dankbaar, B. (2007) ‘Global Sourcing and Innovation: The Consequences of Losing both Organizational and Geographical Proximity’. European Planning Studies, Volume 15:2, pp. 271-288. Hen, P.E. de (1980) Actieve en re-actieve industriepolitiek in Nederland. Amsterdam: Uitgeverij de Arbeiderspers. Hertog, P. den; Bongers, F; Minne, B; Veldkamp, J; Korlaar, L. & Janssen M. (2012) Evaluatie van de Programmatische Aanpak. Utrecht: Dialogic. Hindley, B. (ed.) (1983) State investment companies in Western Europe – Picking winners or Backing losers? London: The MacMillan Press LTD.

23



IBO (2002) Samenwerken en stroomlijnen: Opties voor een effectief innovatiebeleid. Den Haag: Eindrapportage IBO technologiebeleid. Jonge, J.A. de (1976) De Industrialisatie in Nederland tussen 1850 en 1914. Nijmegen: SUN (reprint van oorspronkelijke uitgave van 1968). Keesing, F.A.G. (1978) De Conjuncturele Ontwikkeling van Nederland en de evolutie van de economische overheidspolitiek 1918-1939. Nijmegen: SUN (reprint van oorspronkelijke uitgave van 1947). Liagre Böhl. H. de, J. Nekkers & L. Slot (red.) (1981) Nederland industrialiseert! Politieke en ideologiese strijd rondom het naoorlogse industrialisatiebeleid 1945-1955, Nijmegen: SUN. Lintsen, H. & Velzing, E-J (2012) Onderzoekscoördinatie in de gouden driehoek – Een geschiedenis. Den Haag: Rathenau Instituut, SciSA-raport 1225. Messing, F. (1981) De Nederlandse economie 1945-1980. Herstel, Groei, Stagnatie, Bussum: Unieboek. MinELI (2011a) Naar de top: de hoofdlijnen van het nieuwe bedrijfslevenbeleid. Den Haag: ministerie van Economische Zaken Landbouw & Innovatie. MinELI (2011b) Naar de top: het bedrijfslevenbeleid in actie. Den Haag: ministerie van Economische Zaken Landbouw & Innovatie. MinEZ (1975) Nota inzake de herstructurering van de Nederlandse economie en de ontwikkelingssamenwerking. Letter to Parliament by the Ministers of Economic Affairs and Development Aid. Tweede Kamer, 1975-1976, 13.214 nr. 3. MinEZ (1976) Nota inzake de selectieve groei (Economische structuurnota). Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13 955, nrs. 1-3. MinEZ (1979) Economisch Structuurbeleid (Sectornota). Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 818, nrs. 1-2. MinEZ (1990) Economie met open grenzen. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1989-1990, 21670, nrs. 1 en 2. MinEZ (1995) Kennis in beweging. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (1999) Industriebrief – Ruimte voor industriële vernieuwing: agenda voor het industrie- en dienstenbeleid. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1998-1999, 26628, nr. 1. MinEZ (2003) In actie voor innovatie - Innovatiebrief. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (2004) Industriebrief – Hart voor de industrie. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (2005)Sterke basis voor topprestaties – Vernieuwde EZ-instrumentarium voor ondernemers. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinEZ (2008) Industrie, een wereld van oplossingen – Industriebrief 2008. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. MinWB (1979) Innovatienota – Het overheidsbeleid inzake technologische vernieuwing in de Nederlandse samenleving. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 855, nr. 1. Noorderhaven, N.G. (1990). Private competence and public responsibility: Anatomy of a government-firm relationship. Proefschrift Rijksuniversiteit Groningen. Project Technologiebeleid (1984) Naar een op de marktsector gericht technologiebeleid. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 1983-1984, 17973, nrs. 5 en 6. Roobeek, A.J.M. (1988) Een race zonder finish – De rol van de overheid in de technologiewedloop – Een politiek-economische analyse van het technologiebeleid in zeven industrielanden. Amsterdam: VU Uitgeverij. Toren, J.P. van den (2012) Innovatie: van beleid naar praktijk (presentatie). http://www.innotep.eu/wpcontent/uploads/2013/01/innotep_2012_vandentoren_a.pdf Velzing, E-J (2013) Innovatiepolitiek – Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010. (publicatie proefschrift verwacht in de herfst van 2013) Vissers, G. & Dankbaar, B. (2013) ‘Path dependence and path plasticity: Textile cities in the Netherlands’. Zeitschrift für Wirtschaftsgeographie, Jg. 57, Heft 1-2. Vries, Joh. de (1977) De Nederlandse economie tijdens de 20ste eeuw – een verkenning van het meest kenmerkende. Haarlem: Fibula-Van Dishoeck Vries, Joh. de (1979) ‘De twintigste eeuw’. In: J.H. van Stuijvenberg (red.) De economische geschiedenis van Nederland. Groningen: Wolters-Noordhoff, pp. 261 – 308. Wijers, G.J. (1982) Industriepolitiek – Een onderzoek naar de vormgeving van het overheidsbeleid gericht op industriële sectoren. Leiden: Stenfert Kroese.

24



WRR (1980) Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie. Den Haag: Staatsuitgeverij. Zanden, J.L. van & Riel, A. van (2000) Nederland 1780-1914. Staat, instituties en economische ontwikkeling. Amsterdam: Balans.

25



26

Publiek-private samenwerking als basis van het moderne industriebeleid


Publiek – private samenwerking als basis van het moderne industriebeleid Chris Buijink, Henry van der Wiel en Jelle Wijnstok9 1. Inleiding Dit artikel is geschreven ter gelegenheid van het afscheid van Jan Klaver als secretaris Economische Zaken bij VNO-NCW. In een verkorte versie is dit artikel door Chris Buijink uitgesproken op het op 10 april 2013 door VNO-NCW gehouden symposium “Plaats en toekomst van industrie(beleid), voor een nieuw industrieel elan”. Tijdens dat symposium stond de ontwikkeling van het industriebeleid centraal, zowel vanuit historisch en economisch/wetenschappelijk perspectief als vanuit het perspectief van toekomstige uitdagingen. De industrie is de rode draad in de carrière van Jan Klaver bij VNO-NCW. Jan heeft zich gedurende een periode van ruim 30 jaar met hart en ziel ingezet voor behoud, uitbouw en vernieuwing van de (maak)industrie in Nederland. Ook heeft Jan zich gedurende die periode sterk gemaakt voor de ontwikkeling van een modern industriebeleid, waarin ondernemerschap en innovatie volop de ruimte krijgen en waarin bedrijfsleven, kennisinstellingen en de overheid samen bouwen aan het verdienvermogen van Nederland. Jan is hierbij altijd een betrouwbare partner geweest. Meedenkend en meewerkend, maar ook opbouwend kritisch als het nodig is. Naar onze mening is het industriebeleid mede dankzij de inspanningen van Jan geëvolueerd naar het (topsectoren)beleid zoals dat nu inhoud heeft. Alle reden dus om ter gelegenheid van Jan zijn afscheid gedetailleerd te kijken hoe het industriebeleid “voor een nieuw industrieel belang” in Nederland zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld. In onze bijdrage willen we eerst iets zeggen over het belang van de industrie in Nederland voor economische groei, werkgelegenheid, welvaart en maatschappelijke uitdagingen. Vervolgens gaan we in op het industriebeleid zoals dat de afgelopen jaren vorm heeft gekregen en nu invulling krijgt met het bedrijvenbeleid en het topsectorenbeleid. Na vervolgens te hebben stilgestaan bij de ontwikkelingen in het topsectorenbeleid zullen we tenslotte ingaan op de uitdagingen in het industriebeleid in de komende periode.

2. Het belang van de industrie in Nederland Ondanks conjuncturele tegenwind staat de Nederlandse economie er structureel goed voor … De Nederlandse economie zit als gevolg van de aanhoudende economische crisis conjunctureel nog altijd in een moeilijke periode. Ondanks enig verwacht herstel vanaf het tweede kwartaal van 2013, voorziet het CPB voor geheel 2013 een krimp van het volume van het Bruto Binnenlands Product (BBP) met ½ procent. Positief is wel dat voor 2014 weer economische groei wordt verwacht van 1 procent10. Chris Buijink is Secretaris-Generaal van het Ministerie van Economische Zaken. Henry van der Wiel en Jelle Wijnstok zijn eveneens verbonden aan het Ministerie van Economische Zaken. 10 CPB. Centraal Economisch Plan 2013. 9

27



Ondanks deze - nu al langdurige - conjuncturele tegenwind, staat de Nederlandse economie er structureel nog altijd goed voor. Nederland is de vijfde exporteur in de wereld, op het gebied van concurrentiekracht scoren we een vijfde plaats op de ranglijst van het World Economic Forum en recent werd bekend dat onze economie tot de 5 meest innovatieve economieën van de Europese Unie behoort (vijfde positie op het European Innovation Scoreboard)11. Qua BBP zijn we de 16e economie van de wereld en wat betreft productiviteit per gewerkt uur staat Nederland op de vijfde plaats12. … met een sterke industrie … Die goede uitgangspositie zien we ook terug in de Nederlandse (maak)industrie. Nederland heeft veel prachtige toonaangevende industriële bedrijven die in de markt waar ze actief zijn vaak wereldleider zijn. En dan gaat het niet alleen over multinationals, maar ook over industriële bedrijven uit het midden- en kleinbedrijf (MKB). Recent verscheen er een prachtige studie getiteld “Het onderschatte succes van de maakindustrie”13 met maar liefst 100 zeer succesvolle industriële MKB-bedrijven. Voorbeelden van indrukwekkende producten die deze bedrijven maken zijn offshoremachines, kranen, supertape, karton van gras en flitspalen. Het zijn toonaangevende bedrijven, omdat ze zich met hun producten en diensten internationaal onderscheiden door een niche op te zoeken, grenzen (soms letterlijk) verleggen en baanbrekende innovaties op de markt brengen. De Nederlandse industrie staat dus synoniem voor innovatief en grensverleggend ondernemerschap. En ook staat de industrie voor het bieden van oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken, zoals klimaat, energie, gezondheid en voeding. Niet voor niets zorgt de industrie voor vrijwel alle private R&D-inspanningen in Nederland. Als we de industrie breed definiëren en alle topsectoren meerekenen, dan gaat het om circa 95% van de private R&D-inspanningen in Nederland14. Dit leidt niet alleen tot hoogwaardige kennis en producten in de industrie. R&D kent ook spillovereffecten, waardoor de maatschappelijke baten groter zijn dan de private baten. Zo maakt kennis nieuwe kennis en leidt het ene product tot weer andere nieuwe producten. De industrie draagt dan ook bij aan de Nederlandse groei en welvaart door spillovereffecten naar andere bedrijfstakken en door wisselwerking met publieke instellingen. … die motor is achter productiviteitsgroei … Dat de industrie de motor van de Nederlandse economie is, bewijst de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit, die tezamen met de groei van het arbeidsaanbod de structurele groei van de economie bepaalt. Gemeten over een lange reeks van jaren, ligt de productiviteitsontwikkeling in de industrie gemiddeld hoger dan in de rest van de economie (zie tabel 1). Anders gezegd, het is de industrie die de productiviteitsontwikkeling in Nederland omhoog stuwt. Dit is niet onbelangrijk, omdat Nederland het voor zijn toekomstige boterham het steeds meer van de groei van de arbeidsproductiviteit moet hebben door het schaarser wordende arbeidsaanbod als gevolg van de vergrijzing.

Europese Commissie, Innovation Union Scoreboard 2013. Bron: Conference Board. 13 www.mt.nl/483/de-maakindustrie-100. 14 CBS, Monitor topsectoren, uitkomsten eerste meting, 2012. 11 12

28



Tabel 1. Ontwikkeling arbeidsproductiviteit, 1950-2009 1950/1980 1980/1990 % mutatie per jaar Arbeidsproductiviteit Industrie 6,1 4,0 Commerciële diensten 3,7 1,8 Totale economie 4,1 2,2

1990/2000

2000/2009

3,5 1,6 1,6

1,7 1,1 0,9

Bron: CPB, lange reeksen.

Ook scoort de Nederlandse industrie internationaal vergeleken al jaren lang hoog qua niveau van de arbeidsproductiviteit (zie figuur 1). Het niveau is vergelijkbaar met Duitsland en ligt ruim 15% hoger dan gemiddeld in de EU-15. Alleen de Amerikaanse industrie scoort beter. Voor een belangrijk deel heeft dat te maken met de sterke productiviteitsprestaties van de Amerikaanse ICT-industrie vanaf halverwege jaren negentig. Figuur 1 Arbeidsproductiviteitsniveau industrie in internationaal perspectief (EU-15=100) 160

140

EU-15

120

US NLD 100

UK FRA GER

80

Japan

60

40 1970

1974

1978

1982

1986

1990

1994

1998

2002

2006

Bron: EU KLEMS-database (http://www.euklems.net/)

… en cruciaal is voor het verdienvermogen van Nederland … De industrie is dus cruciaal voor het verdienvermogen van Nederland. Daarom is jammer dat in het economische en maatschappelijke debat het belang van de industrie voor economische groei en welvaart nogal eens wordt onderschat. Critici geven dan aan dat de industrie steeds minder voorstelt in Nederland en wijzen hierbij op het krimpende aandeel van de industrie in het BBP. Volgens deze indicator bedraagt het aandeel van de industrie dan tegenwoordig nog ongeveer 12%, terwijl dit in 1950 nog bijna drie keer zo groot was (zie figuur 2). Dit voedt daarmee de mythe dat de industrie in sneltreinvaart uit Nederland zou verdwijnen. Toch klopt dit beeld niet als naar de juiste indicator wordt gekeken. Wat namelijk feitelijk telt is het reële aandeel van de industrie in de totale economie, waarbij het nominale aandeel gecorrigeerd wordt voor prijsontwikkelingen die weer het gevolg zijn van

29



productiviteitsontwikkelingen. Als we dit doen, dan zien we dat het reële aandeel van de industrie in de economie redelijk constant is over een reeks van jaren (figuur 2). Figuur 2 Aandeel van Nederlandse industrie in totale economie, 1950-2009 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0

Reëel

20 10

20 05

20 00

19 95

19 90

19 85

19 80

19 75

19 70

19 65

19 60

19 55

19 50

10,0

Nominaal

Bron: CPB, lange reeksenbestand. Reële aandeel is uitgedrukt in prijzen 1950 en berekend m.b.v. gegevens in prijzen voorafgaand jaar (eigen berekeningen EZ).

De relatief hoge productiviteitsgroei van de Nederlandse industrie geeft een gunstige prijsconcurrentiepositie ten opzichte van buitenlandse concurrenten, waardoor de export voor meer afzet en een grotere sector zorgt. Met de juiste indicator zien we dus ook in de statistieken terug dat de industrie in Nederland nog altijd een sterke positie inneemt. Keerzijde van de relatief sterke arbeidsproductiviteitsontwikkeling is wel dat de industrie tegenwoordig met minder mensen meer en hoogwaardigere producten produceert dan vroeger. Het directe werkgelegenheidsaandeel van de industrie in de Nederlandse economie vermindert daardoor wel. Maar ook het blindstaren op dat cijfer, vertekent de werkelijke rol die de industrie speelt als banenmotor. Als gevolg van procesinnovaties heeft de Nederlandse industrie zich de afgelopen periode steeds meer kunnen focussen op haar kerncompetenties en kon zij niet kernactiviteiten in de vorm van outsourcing naar andere sectoren in Nederland of offshoring van werkzaamheden naar het buitenland afstoten. Het gaat hier veelal om laagproductieve activiteiten. … en sterk verweven is met andere sectoren. Het gevolg hiervan is een steeds grotere verwevenheid tussen industrie en andere sectoren in de Nederlandse economie, met name de zakelijke dienstverlening. Deze verwevenheid van de industrie met andere bedrijfstakken in Nederland is in het verleden een aantal malen kwantitatief gemaakt, zoals in het werk van Suijker & Eering15 en van Schenk & Theeuwes16. Hieruit komt grofweg het beeld naar voren dat tegenover iedere baan in de industrie een baan in de dienstverlening staat. Deze verwevenheid van de industrie met de dienstensector is sindsdien verder toegenomen. Dit blijkt uit recent werk van Timmer et al.

F. Suijker en P. Eering, Het belang van de industrie voor de werkgelegenheid, ESB, 6 april 1994. H. Schenk en J. Theeuwes, reflecties op plaats en toekomst van de Nederlandse maakindustrie, SEO rapport nr. 629, 2002.

15 16

30



(2012).17 Zij laten zien dat in de periode 1995-2008 het aantal werknemers dat in de dienstensector werkzaam is voor de productie van industriële producten is toegenomen, terwijl deze is afgenomen in de industrie zelf. Kortom, weliswaar is de werkgelegenheid in de industrie gedaald, maar elders zorgt de sector voor meer bedrijvigheid en banen. Samengevat:  De industrie is cruciaal voor het verdienvermogen van Nederland.  De industrie doet er nog steeds toe in de Nederlandse economie, getuige het tamelijk constante reële aandeel in de Nederlandse economie door de jaren heen.  Als we de met de industrie verweven dienstverlening meenemen dan is de industrie goed voor ongeveer 2 miljoen banen.

3. Publiek – private samenwerking als basis van het moderne industriebeleid Ontwikkelingen in het industriebeleid De Nederlandse industrie heeft door haar hoge productiviteitsniveau een kansrijke positie in het internationale speelveld. Het is natuurlijk primair aan ondernemers om die kansen te benutten. Dat doen ze ook dag in dag uit. Maar ondernemers kunnen het niet alleen. De ontwikkelingen in de wereldeconomie gaan snel. Niet alleen vanwege de economische crisis, maar ook door o.a. voortschrijdende internationalisering en ICT-ontwikkelingen. Ook vragen nieuwe ontwikkelingen en maatschappelijke uitdagingen (vergrijzing, duurzaamheid, gezondheid, klimaat etc.) om een antwoord en een gezamenlijke inspanning van ondernemers, onderzoekers en de overheid. Publiek – private samenwerking is daarmee het fundament van het moderne industriebeleid, zoals dat nu vooral inhoud krijgt in het bedrijvenbeleid en het topsectorenbeleid van dit kabinet. VNO-NCW heeft door de jaren heen altijd gepleit voor een stevig industriebeleid en daaraan gekoppeld een stevige rol voor het Ministerie van Economische Zaken. Jan Klaver is daar natuurlijk een drijvende kracht achter geweest18. Het is daarom interessant om nog wat gedetailleerder te kijken hoe het industriebeleid zich in de afgelopen 25 jaar heeft ontwikkeld. Grofweg zien we drie perioden:  Periode 1: jaren negentig, overwegend generiek beleid De jaren negentig worden over het algemeen gekenmerkt door een periode van aanzienlijke economische groei, zeker in de tweede helft van de jaren negentig, met name als gevolg van de opkomst van ICT en het Internet. In het economisch beleid zien we veel nadruk op generiek beleid met focus op marktwerking en deregulering en een terugtredende overheid (MDW-operatie).

17

M. Timmer, B. Los, R. Stehrer en G. de Vriesl, Fragmentation, Incomes and Jobs: an analysis of European competitiveness, 2012. 18 Zie o.a. VNO-NCW nota’s: Een sterke en gezonde industrie (1999) en Optimistisch, over duurzame groei en werkgelegenheid (2010).

31



Industriebeleid als zodanig staat laag op de politieke agenda. Dit kan niet los worden gezien van ervaringen uit het verleden (jaren zeventig tot begin jaren tachtig), waarin industriebeleid vooral gekenmerkt werd door het in stand houden van bedrijven/bedrijfstakken ten behoeve van behoud van werkgelegenheid. Dit ging vaak gepaard met veel overheidsgeld. Door negatieve ervaringen bij met name het failliet gaan van RSV (medio jaren tachtig) was industriebeleid zelfs een besmet woord geworden. Dit betekent natuurlijk niet dat overheid in de jaren negentig niets voor industrie deed. Integendeel, juist in de jaren negentig zijn belangrijke impulsen gegeven aan het vernieuwingsvermogen van de Nederlandse industrie met een aantal beleidsinstrumenten dat we nu nog steeds kennen (zoals de WBSO). Ook is in de jaren negentig de kiem gelegd voor publiek – private samenwerking bij innovatie door de vorming van de Technologische Topinstituten, waarbij hoogwaardige ondernemerschap en onderzoek samenwerken aan de versterking van de Nederlandse concurrentiekracht op een aantal (technologie)gebieden (onder andere voeding, materialen, polymeren en ICT). Mede door dit bedrijfsgerichte instrumentarium zijn in deze periode ook nieuwe multinationals ontstaan, die we tot die tijd nog niet kenden. Een goed voorbeeld is ASML, dat mede als gevolg van een Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) vanuit de overheid in de jaren negentig in raptempo is uitgegroeid tot wereldmarktleider op het gebied van chipmachines. 

Periode 2: jaren 2000 – 2010, revival van het industriebeleid Na de “booming nineties” van economische groei, wordt de periode na de millenniumwisseling gekenmerkt door een stagnerende (internationale) economische ontwikkeling (inclusief die van de industrie). In het politieke debat zien we mede hierdoor meer aandacht voor de economie komen en ook een “herwaardering” voor het bedrijfsleven en de industrie als motor van innovatie, groei en welvaart. Dit leidt tot een revival van het industriebeleid, zowel in Nederland (motie Slob, ingediend bij de EZbegrotingsbehandeling voor 2004)19 als in Europa (Mededeling EU-industriebeleid van de Europese Commissie, 2002 en 2004)20.

In 2004 brengt EZ voor het eerst sinds jaren weer een Industriebrief uit (Industriebrief 2004, Hart voor de Industrie)21. De visie op het industriebeleid benadrukt het belang van goede generieke randvoorwaarden, maar er is ook aandacht voor specifieke sectoren/groepen. In aanvulling op een generiek goed vestigingsklimaat is maatwerk nodig om (sectorale) knelpunten op te lossen en kansen te benutten. Dit geldt vooral voor het innovatiedomein, waar specialisatie en maatwerk nodig zijn om (technologische) grenzen te verleggen om internationaal het verschil te maken. Deze filosofie is verder uitgewerkt in de sleutelgebiedenaanpak van het Innovatieplatform en is geconcretiseerd in verschillende Innovatieprogramma’s (zoals Point One voor High Tech Systems, Food & Nutrition en Chemie). Parallel aan deze revival van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 200 XIII. Europese Commissie, Industrial Policy in an Enlarged Europe, COM (2002) 714 final en Fostering Industrial Change: an industrial policy for an enlarged Europe, COM (2004), final. 21 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 826, nr. 1. 19 20

32



industriebeleid vond ook een herziening van het regionale beleid plaats, van wegwerken van achterstanden naar het benutten van kansen (Pieken in de Delta)22. In 2008 verschijnt de tweede Industriebrief (Industriebrief 2008: Een wereld van oplossingen)23, waarin deze moderne visie op het industriebeleid wordt doorgetrokken. Naast het welvaartscheppende vermogen van de industrie, is er in deze brief ook veel aandacht voor de rol die het bedrijfsleven kan spelen om met oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen te komen (energie, klimaat, mobiliteit, gezondheid). De beide Industriebrieven zijn een breuk met het verleden. Het sectorale denken is terug van weggeweest. Niet defensief, om koste wat het kost bedrijven/bedrijfstakken in stand te houden. Maar offensief, gericht op de eigen kracht van de industrie, op innovatie en op publiek – private samenwerking tussen bedrijven, kennisinfrastructuur en de overheid, gericht op specialisatie om zo internationaal het verschil te kunnen maken. We zien deze paradigmawijziging overigens niet alleen in de beleidspraktijk van Nederland en andere landen, maar ook in de economische literatuur (o.a. Rodric, Aiginger en recent werk van de OECD24). Voor de verdere economische onderbouwing van het moderne industriebeleid verwijzen we ook naar het artikel van Klaver en Grosfeld25 in deze bundel. 

Periode 3: vanaf 2010: naar een nieuw bedrijvenbeleid Het kabinet Rutte – Verhagen dat in het najaar van 2010 aantreedt, heeft in het regeerakkoord26 veel aandacht voor industriebeleid, dat in het regeerakkoord bedrijvenbeleid wordt genoemd. O.a. VNO-NCW heeft hier actief voor gepleit in de nota “Optimistisch”. Dit beleid bouwt zeker voort op elementen uit voorgaande perioden, maar is qua aanpak en werkwijze ook nieuw ten opzichte van het verleden. Het bedrijvenbeleid bestaat uit twee sporen. 1.

2.

Ruimte voor alle ondernemers - van starters tot snelle groeiers, grote en kleine bedrijven - bijvoorbeeld door overbodige en knellende regels te schrappen, te zorgen voor voldoende financieringsmogelijkheden, laagdrempelige toegang tot informatie en advies en minder specifieke subsidies in ruil voor (fiscale) lastenverlichting. Topsectorenbeleid waarin de gouden driehoek van ondernemers, onderzoekers en de overheid gezamenlijk werken aan de versterking van sectoren waar Nederland internationaal het verschil maakt.

In dit artikel gaan we vooral verder in op het topsectorenbeleid. Het regeerakkoord benoemt negen topsectoren:  Agri&Food  Tuinbouw en Uitgangsmaterialen  Chemie Tweede Kamer, vergaderjaar 2003 – 2004, 29 697, nr. 1. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007 – 2008, 29826, nr. 32. 24 Zie bijvoorbeeld K. Aiginger, Industrial Policy: a dying breed or a re-emerging phoenix? Journal of Industry Competition and Trade (2007); D. Rodrik, Normalising industrial policy, Commission on growth and development working paper nr. 3 (2008); OECD, Beyond Industrial Policy, Emerging Issues and New Trends, Draft STI working paper on industrial policy, 2012. 25 J. Klaver en T. Grosfeld, Topsectorenbeleid: nieuwe koers in het industriebeleid. 26 Regeerakkoord VVD – CDA – PVV, Vrijheid en Verantwoordelijkheid, 30 september 2010. 22 23

33


     


High Tech Systemen en Materialen Logistiek Energie Creatieve Industrie Life Sciences & Health Water

Hoewel de negen topsectoren expliciet in het regeerakkoord worden genoemd, is het een misverstand dat de overheid hier zelf kiest (en dus aan “picking winners” zou doen). De negen topsectoren bouwen logisch voort op bewezen sterktes/comparatieve voordelen van de Nederlandse economie en de keuzes die de marktsector zelf heeft gemaakt27. Ook in het beleid zelf is niet de overheid primair aan zet, maar zijn dat de ondernemers en onderzoekers zelf die betrokken zijn bij de sector, ook waar het gaat om het tonen van financieel commitment (zie ook hieronder). Het beleid is dus beter te omschrijven als backing winners, waarbij de overheid vooral faciliteert en partijen bij elkaar brengt28. Naast de negen topsectoren is “hoofdkantoren” een apart aandachtsgebied en zijn er drie cross sectorale thema’s die alle topsectoren raken en waar gewerkt wordt aan gezamenlijke agendering en programmering: ICT, nanotechnologie en biobased economy. De negen topsectoren hebben met elkaar gemeen dat het om zeer innovatieve sectoren gaat (totaal nemen de topsectoren meer dan 95% van de private R&D in Nederland voor hun rekening), ze exportintensief zijn, er in de sectoren vaak sprake is van sectorspecifieke regelgeving en de sectoren een bijdrage leveren aan de oplossing van maatschappelijke vraagstukken. Het nieuwe in het topsectorenbeleid29 is dat de bal nadrukkelijk in het veld ligt en niet bij de overheid. De behoefte van de sector staat centraal (vraagsturing) en de aanpak is integraal gericht op alle vestigingsklimaatcondities. Waar de oude aanpak meer versnipperd was en georganiseerd langs Haagse beleidsdossiers, zitten nu ondernemers en onderzoekers gezamenlijk aan het stuur. Alleen ondernemers en onderzoekers weten immers het beste waar knelpunten en kansen in hun sector liggen. Elke topsector heeft een topteam, bestaande uit een boegbeeld uit (meestal een voormalig topman of CEO), een wetenschapper, een topambtenaar vanuit de rijksoverheid. Het topteam organiseert en zorgt de sector, stelt een gezamenlijke agenda op en zorgt er ook voor dat uitgevoerd.

het bedrijfsleven MKB’er en een voor draagvlak in die agenda wordt

Het topsectorenbeleid gaat niet zozeer om de inzet van meer publiek geld, maar om het beter richten van bestaande geldstromen op het verdienvermogen van de Nederlandse economie. Goed voorbeeld zijn de middelen voor kennis en innovatie. Er zijn geen aparte subsidies meer voor innovatieprogramma’s of tijdelijke impulsen uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES). Het beleid is gericht om via publiek – private samenwerking en gezamenlijke programmering de inzet van bestaande middelen voor onderzoek en innovatie meer en beter in te zetten voor de topsectoren (innovatiecontracten, Niet voor niets zijn de negen topsectoren vrijwel identiek met de sleutelgebieden van het Innovatieplatform, maar ook komen deze topsectoren vrijwel overeen met de sterke sectoren die VNO-NCW noemt in de nota “Optimistisch: over duurzame groei en werkgelegenheid” (2010). 28 AWT, Backing winners, 2003 en D. Jacobs, Creatief Innovatiebeleid (2009). 29 Tweede Kamer, vergaderjaar 2010 – 2011, Brief “Naar de top: het nieuwe bedrijvenbeleid in acties”, 32 637, nr. 15. 27

34



Topconsortia voor Kennis en Innovatie). Waar dat eerder langs subsidielijnen vanuit de overheid werd georganiseerd (EZ, FES) gebeurt dat nu vanuit het kennissysteem zelf (via samenwerking met NWO en de toegepaste instituten zoals TNO). Het privaat commitment van bedrijven is hierbij leidend voor bijdragen vanuit de kennisinfrastructuur en vanuit de overheid. Samenvattend zien we het industriebeleid in de afgelopen 25 jaar zich als volgt ontwikkelen:  Geleidelijk aan zien we een “revival” van het industriebeleid, met meer aandacht voor de rol van de industrie als motor achter economische groei en als oplosser voor maatschappelijke vraagstukken.  Naast een generiek beleid gericht op een goed ondernemersklimaat, zien we in toenemende mate een sectorale aanpak en maatwerk om knelpunten op te lossen, (technologische) grenzen te verleggen en (innovatie) kansen te benutten.  Dit maatwerk krijgt in het topsectorenbeleid vorm via publiek – private samenwerking tussen ondernemers, onderzoekers en de overheid. Niet de overheid bepaalt, maar ondernemers en onderzoekers zorgen zelf via vraagsturing voor gezamenlijke agendavorming, -implementatie en ook (financieel) commitment.  De overheid inspireert, faciliteert en brengt partijen bij elkaar. En uiteraard borgt de overheid publieke belangen, waarmee de rol van de overheid in het moderne industriebeleid het beste is te omschrijven als die van netwerkpartner. Dat zien we overigens niet alleen concreet in het topsectorenbeleid, maar ook op andere (bedrijven)dossiers, waar de overheid met haar kennis en netwerken soms net het verschil kan maken. Goede voorbeelden hiervan zijn de start van het Life Sciences Park Oss/Pivot Park in 2011 op het voormalige MSD-terrein en de succesvolle doorstart van NedCar in VDL-NedCar in 2012. 4. Stand van zaken topsectorenbeleid Veel dynamiek en energie … De topsectorenaanpak heeft de afgelopen ruim twee jaar veel energie en dynamiek in het land losgemaakt, getuige bijvoorbeeld de adviezen van de topteams die op 13 juni 2011 zijn uitgebracht en de nadere uitwerking van deze agenda’s in de innovatiecontracten, human capitalagenda’s en internationaliseringsoffensieven (periode najaar 2011 – voorjaar 2012). … met privaat en publiek commitment op innovatie en kennis … Uit de Innovatiecontracten, die op 2 april 2012 door bedrijfsleven, kennisinstellingen en de overheid zijn ondertekend, blijkt een zeer groot financieel commitment, zowel van publieke als private partijen, om ondanks de moeilijke economische omstandigheden substantieel te investeren in kennis en innovatie30. In totaal gaat het om ruim € 1,5 miljard aan privaat commitment en ruim 1,0 miljard aan publieke middelen (nog afgezien van een aantal generieke regelingen zoals de WBSO en de RDA). Als uitwerking van de Innovatiecontracten hebben ondernemers, onderzoekers en de overheid inmiddels per topsector één of meerdere Topconsortia voor Kennis & Innovatie (TKI) opgericht, waarbij private en publieke partijen samen de onderzoeksmiddelen programmeren. Dit stroomlijnt onderzoeksprogramma’s en verankert de publiek – private samenwerking tussen 30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011 – 2012, 32 637, nr. 32.

35



ondernemers en onderzoekers in het reguliere kennissysteem. Het private commitment voor de TKI’s bedraagt ultimo 2012 € 320 miljoen. … en ook publiek – private samenwerking op andere thema’s en in de regio. De dynamiek en energie in het topsectorenbeleid blijkt ook op andere thema’s. Zo zijn op het gebied van menselijk kapitaal specifieke Centers of Expertise op HBO-niveau en Centra voor Innovatief Vakmanschap op MBO-niveau voor de topsectoren gerealiseerd. Daarmee werken publieke en private partijen gezamenlijk aan oplossingen voor tekorten aan goed geschoold personeel. De topsectoren zetten zich ook internationaal op de kaart, onder andere op het gebied van de strategische reisagenda met een aantal succesvolle economische missies (oa high tech systemen en materialen, tuinbouw, life sciences & health en water). Ook wordt de kracht van de topsectoren steeds meer ingezet voor ontwikelingssamenwerking. Voorbeelden zijn de watersector (meer schoon drinkwater en efficiënt watergebruik) en Agri&Food (voedselzekerheid in ontwikkelingslanden). De dynamiek van de topsectorenaanpak blijkt tenslotte ook in de regio. Sterke topsectoren hebben sterke regionale netwerken nodig en sterke regionale clusters hebben belang bij sterke topsectoren. Concrete voorbeelden van gerealiseerde gezamenlijke speerpunten zijn onder andere de ondersteuning van de financiering van Wetsus voor vier jaar (landsdeel Noord, topsector water) en de regionale cofinanciering voor de transitiefase van het Holst Centre (landsdeel Zuid, topsector high tech systemen en materialen). 5. Uitdagingen voor de toekomst Het topsectorenbeleid ligt dus goed op koers en de resultaten worden steeds meer zichtbaar. Tegelijkertijd is het ook een kwestie van lange adem. Investeringen in kennis en innovatie renderen bijvoorbeeld vaak pas over een lange periode. Daarom is het zaak de ingezette koers in het nieuwe industriebeleid vast te houden. Continuïteit in beleid schept helderheid voor bedrijven en kennisinstellingen zodat zij weten waar zij aan toe zijn. Dit is de belangrijkste uitdaging voor de komende periode, waar ook VNO-NCW voor heeft gepleit. Het huidige kabinet continueert de topsectorenaanpak en versterkt het beleid op onderdelen31. Zo komt er – ondanks de krappe financiële situatie op de rijksbegroting meer geld voor publiek – private samenwerking in de TKI’s, voor fundamenteel onderzoek en ook voor EU-cofinanciering, zodat de topsectoren beter kunnen worden verbonden met EU-programma’s voor kennis en innovatie, met name het Horizon 2020-programma. Vanuit het bovenstaande stevige fundament zien wij de komende periode vier prioritaire thema’s om op door te pakken: a) Verlenging innovatiecontracten De innovatiecontracten van 2 april 2012 beslaan de periode 2012 en 2013. Koers vasthouden op de lange termijn betekent doorgaan op de ingeslagen weg van publiek – private samenwerking en financieel commitment tussen ondernemers, onderzoekers en de 31

Regeerakkoord VVD – PvdA, Bruggen slaan, 29 oktober 2012.

36



overheid. Speciale focus ligt daarbij op het verbinden van de nationale innovatie-roadmaps met de ‘Grand Challenges’ in het Europese Horizon 2020-programma. De drie pijlers ‘excellent science’, ‘industrial leadership’ en ‘societal challenges’ hebben op vele punten nauwe relaties met de uitdagingen van de topsectoren. b) Regionaal partnerschap Er gebeuren al veel goede initiatieven tussen regio en topsectoren, maar er blijven ook nog kansen onbenut. Daarom is de uitdaging om de actieagenda’s van de topteams nog beter te verbinden met die van de regio. De komende periode is daarbij de aansluiting op de structuurfondsen (o.a. EFRO) een bijzonder aandachtspunt. Daartoe zullen de topteams vroegtijdig samen met de landsdelen tot een gemeenschappelijke agenda komen, zodat optimaal van de middelen kan worden geprofiteerd op gebied van onderzoek en innovatie (kennisinfrastructuur zoals grote onderzoeksfaciliteiten), valorisatie, MKB en duurzaamheid. Daarnaast bieden de middelen goede mogelijkheden voor waardecreatie via cross-overs tussen topsectoren. Het nieuwe EFRO-programma start op 1 januari 2014. c) Techniekpact Het in het regeerakkoord aangekondigde Techniekpact bouwt voort op het Masterplan Bèta en Technologie en de Human Capital Agenda’s (HCA’s) van de topsectoren. Het Techniekpact wordt een ‘doe-pact’, dat concrete toezeggingen bevat van bedrijfsleven, onderwijs en (centrale en regionale) overheid. Uitdaging voor de topsectoren is om goed werkende (publiek – private) initiatieven in hun sector – gericht op oplossingen voor tekorten aan (technisch) personeel - op te schalen. d) Internationalisering De vierde prioriteit is verder door te pakken op de internationalisering van de topsectoren, o.a. op het gebied van gezamenlijke handelsmissies, strategische acquisitie van buitenlandse investeringen en het benutten van de kracht van de topsectoren voor de ontwikkeling van de economieën in ontwikkelingslanden. Naast deze thema’s zijn er natuurlijk nog een breed scala aan andere thema’s die de komende periode de aandacht (blijven) vragen in het topsectorenbeleid. We noemen daarbij bijvoorbeeld een goede positie van het MKB en challengers, financiering, innovatiegericht inkopen en regeldrukreductie. Voorts is de ontwikkeling van oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen als vergrijzing, klimaatverandering, veiligheid en dreigende schaarste aan voedsel, grondstoffen en energie sterk afhankelijk van de innovaties door cross-overs en doorsnijdende thema’s als biobased economy, nanotechnologie en ICT. Het is zaak de kracht van de topsectoren hiervoor ten volle te benutten.

6. Tenslotte In onze bijdrage zijn we ingegaan op de kracht van de Nederlandse industrie en het industriebeleid dat nodig is om de concurrentiekracht van de Nederlandse industrie te versterken. De kern van ons verhaal is dat publiek – private samenwerking het fundament vormt van het moderne industriebeleid om nieuwe kansen te benutten en nieuwe markten te betreden. Nederland heeft een uitstekende uitgangspositie en een prachtige industrie. Het verzilveren van deze positie vereist een gezamenlijke krachtenbundeling van ondernemers, 37



onderzoekers en de overheid. Alleen zo wordt de verdienkracht van Nederland versterkt en kan Nederland uit de economische crisis komen. De industrie speelt hierbij een voortrekkersrol.

38

Samen sterk voor innovatie en industrie


Samen sterk voor innovatie en industrie Hans de Jong32 bij afscheid Jan Klaver (VNO/NCW), Den Haag, 10 april 2013. Geachte aanwezigen, Er is vanmiddag al heel veel moois gezegd over Jan en dat is zeer terecht. Ik kan er als voorzitter van de Klankbordgroep Industrie alleen maar aan toevoegen dat wij in Jan een inspirerende en vakkundige secretaris hadden. Daarom ook van mijn kant, Jan, veel dank! Niet alleen over Jan, ook over industriebeleid is vanmiddag al het nodige gezegd. Het is goed dat er in Nederland weer positiever over industrie en industriebeleid gesproken wordt. Gelukkig groeit het inzicht dat de industrie in Nederland keihard nodig is. Toch is een verdere erkenning, o.a. in de politiek, noodzakelijk. Zonder gezonde industrie kunnen we ons verdienvermogen niet in stand houden, laat staan versterken. Te lang was ‘industriebeleid’ bijna een vies woord. ‘Innovatiebeleid’, was wel mode! Nu snappen we dat innovatiebeleid in feite niets anders is dan industriebeleid. Willen we onze industrie versterken, dan kan dat alleen door te innoveren, door te vernieuwen. En vernieuwen betekent niet alleen nieuwe technologieën, maar ook nieuwe business modellen, nieuwe markten, nieuwe vormen van samenwerking. De wereld verandert steeds sneller en wij moeten inspelen op die veranderingen. Innoveren doen we niet voor de lol. Innoveren is een keiharde noodzaak om een antwoord te vinden op de grote uitdagingen waar we samen voor staan. Kijk naar de zorg. Er zijn nu wereldwijd 900 miljoen mensen boven de 60, in 2050 zullen dat er 2,4 miljard zijn. Geschat wordt dat ruwweg de helft van die groep een chronische aandoening als hart- en vaatziekten of diabetes zal hebben. Dus de behoefte aan zorg groeit enorm en daarmee de kosten. Chronische patiënten zullen in toenemende mate thuis verzorgd moeten worden en ook ‘zelfzorg’ wordt belangrijk. Daar is nieuwe technologie voor nodig, maar ook nieuwe zorgmodellen! Of neem energie en milieu. Het welvaartsniveau in China en India stijgt richting niveaus die wij in Amerika en Europa kennen. Maar juist daarom moeten we wel veel slimmer en zuiniger met grondstoffen, energie en het milieu omgaan. Anders kan onze aarde simpelweg die verhoogde welvaart niet aan. Daarom hebben we een innovatieve industrie nodig. Innovatie- en industriebeleid vereist visie en aanpassingsvermogen. Bij Philips hebben we de afgelopen jaren veel harde, maar ook heldere keuzen gemaakt en de productportfolio radicaal aangepast. 10 jaar geleden werd ruim 65% van onze omzet uit Consumenten Electronica en electronische componenten gehaald, in de loop van dit jaar wordt dat nul procent. Healthcare was toen 8%, nu ruim 40% en groeide met een factor 3. Lighting is met een factor 2.5 gegroeid. Wij concentreren ons nu op Gezondheid, Welzijn en duurzaamheid, via onze drie sectoren Healthcare, Consumer Lifestyle en Lighting, drie sectoren dus met een hoge toegevoegde 32 Hans de Jong is CEO Philips Electronics Benelux en voorzitter van de VNO-NCW Klankbordgroep Industrie.

39



waarde. Met die focus spelen we in op trends als vergrijzing en schaarser worden van natuurlijke hulpbronnen die ik net noemde. Duurzaamheid loopt als rode draad door de lange termijn strategie van de drie sectoren en daarmee van het gehele concern. Naast het werken aan groene producten ligt de focus in toenemende mate op het streven naar cradle-to-cradle oplossingen. Het ultieme doel: de overgang van een lineaire, verspillende, economie naar een circulaire economie, waarin producten worden samengesteld uit volledig hergebruikte grondstoffen en duurzaam opgewekte energie. De technologische uitdagingen zijn enorm… maar de kansen eveneens. Een recente studie van de Ellen McArthur foundation laat zien dat in Europa tot 2025 $600mld bespaard kan worden op netto materiaal gebruik! Europa is een ideaal gebied om deze vorm van nieuwe waarde creatie te ontwikkelen. De concentratie van kennis en competentie is hoog, de markt is enorm groot en hoog ontwikkeld. Europa is ook de natuurlijke thuismarkt voor Nederlandse industrie. Het grootste deel van onze handel is met de rest van Europa. Nederland kan een geweldige proefmarkt zijn, maar succes kan alleen op Europese schaal. Willen we in Europa en Nederland onze geweldige potentie waarmaken, dan zullen we ons verdienmodel constant moeten aanpassen en versterken. Kijk naar de geschiedenis van Nokia, IBM en Apple. Je ziet dan welke radicale veranderingen er ten grondslag lagen aan perioden van langdurig succes, maar ook wat er gebeurt indien een onderneming niet tijdig innoveert en transformeert. Of neem een voorbeeld vanuit Philips. De LED revolutie maakt licht veel flexibeler en veelzijdiger. Ook de business modellen in de lichtsector veranderen. Wij experimenteren met contracten waarbij de klant geen lichtinstallatie van ons koopt, maar ons betaalt voor het door ons geleverd licht; wij blijven eigenaar van de installatie. Light Leasing als het ware. Dat draagt ook bij aan de eerder genoemde cradle-to-cradle. Als eigenaar houden wij immers grip op de materialen. Daarmee zijn wij dus verantwoordelijk voor, maar ook in staat om te recyclen. De producten worden tijdens de ontwerpfase zo ontworpen dat recycling eenvoudig is. Dit nieuwe business model is nog pril, maar de eerste stappen op de leercurve zijn gemaakt. Landen moeten net als bedrijven hun verdienmodel scherp houden. China schuift op van ‘made in China’ naar ‘invented in China’. Spanje’s verdienmodel gebaseerd op bakstenen liep spaak; nu zet het land met harde maar noodzakelijke hervormingen in op versterking van zijn industrie. Versterken van het verdienmodel betekent ook voor overheden het maken van heldere keuzes bij het ondersteunen van innovatie. In Nederland hebben we die keuzen gemaakt met het topsectorenbeleid. Als Philips vinden wij dat de overheid dit beleid moet voortzetten. Over de concrete invulling kunnen we soms van mening verschillen, het is nu echter van groot belang dat we doorgaan op de ingeslagen weg, het is tijd voor actie en gedegen executie. Gedurende de uitvoering van het beleid kunnen we verbeteringen doorvoeren, maar we moeten het concept niet ter discussie stellen. Technologische innovatie is per definitie lange termijn, juist daarom heeft de industrie groot belang bij consistentie van beleid. Consistent overheidsbeleid is een voorwaarde voor het nemen van de noodzakelijke ondernemingsrisico’s en daarmee van succes. Daarom is het goed dat de innovatiecontracten ook minstens tot 2015 doorlopen. Stilstaan is achteruitgaan. Nederland heeft nu nog een stevige internationale concurrentiepositie, maar binnen en buiten Europa neemt de kracht van veel andere landen

40

Samen sterk voor innovatie en industrie


snel toe. We kunnen dus absoluut niet stil zitten. Zeker niet, omdat er een paar pijnlijke realiteiten zijn. Het Nederlands aardgas raakt op. Door de vergrijzing neemt het aantal werkenden in ons land af ten opzichte van het aantal niet-werkenden. Ons sociale model met forse kosten voor pensioenen, zorg en uitkeringen legt een groot beslag op de overheidsuitgaven. Op 60% van de begroting valt daarom nauwelijks te bezuinigen. Willen we niet teveel korten op de rest, dan zullen we economische groei in Nederland moeten aanjagen. De komende twintig jaar zal in ons land de beroepsbevolking die toegevoegde waarde levert substantieel afnemen. Dat betekent dat binnen deze krimpende groep van ‘waardeleveranciers’ de toegevoegde waarde per persoon drastisch omhoog moet om de samenleving betaalbaar te houden. We delen veel van deze uitdagingen met onze Europese buurlanden. Europa is zoals gezegd onze natuurlijke markt. Daarom moeten we ons ervoor inzetten dat Nederland en Europa vol inzetten op de kenniseconomie en op een innovatieve industrie. We moeten niet bezuinigen op investeringen in onze toekomstige verdiencapaciteit. Ook in een tijd waarin we de broekriem flink moeten aanhalen en stevige bezuinigingen noodzakelijk zijn, moeten we zo min mogelijk korten op investeringen in onze toekomstige verdiencapaciteit. We moeten ook het open karakter van onze economie behouden. Openstaan voor investeerders, handelspartners en kenniswerkers uit de rest van de wereld bracht en brengt ons immers veel welvaart. Ik wil hier speciaal benadrukken dat we ons samen sterk moeten maken voor innovatie en een krachtige industrie: grote bedrijven, MKB, kennisinstellingen en overheden. Gezamenlijk moeten we in Nederland en Europa oplossingen vinden voor die grote maatschappelijke uitdagingen: voedsel, zorg, energie, enzovoorts. Succes daarbij zal steeds meer gebaseerd zijn op compleet nieuwe waarde ketens en business modellen. Steeds meer zullen deze nieuwe modellen de noodzakelijke technologische ontwikkeling drijven en niet andersom. Dat vraagt om nauwe samenwerking van overheden, kennisinstellingen en industrie. Onderzoeksprogramma’s op universiteiten zullen steeds meer moeten bijdragen aan oplossingen voor deze maatschappelijke uitdagingen. Daarvoor is intensieve samenwerking van kennisinstellingen en bedrijven nodig. In Nederland betekent dit een overheid die niet slechts co-financiert en faciliteert, maar ook actief haar rol speelt door regelgeving aan te passen en bijvoorbeeld regelvrije zones vaststelt om modellen uit te proberen. Een overheid die actief werkt binnen Europa, aan Europa en voor Europa, om zo de open en vrije markt te versterken en succesvol innovatieen industriebeleid mogelijk te maken. Een overheid met een actief innovatief inkoopbeleid. Het is essentieel dat Europa werkelijk het potentieel van één markt waarmaakt. Flexibiliseren van markten is daarbij essentieel. We dreigen in het gedrang te komen tussen Amerika en Azië. Europa moet in de kopgroep zitten bij het vinden van oplossingen voor de grote maatschappelijke uitdagingen van deze tijd. ‘Horizon 2020’ geeft daarbij de richting aan, maar dan moeten we van ‘Horizon 2020’ wel meer werk maken dan van de roemloos gestorven Lissabon-agenda. Het gevraagde budget van 80 miljard euro is daarvoor het minimum. Bovendien zal Europa moeten borgen dat er wereldwijd een level playing field komt op gebieden als energiebeleid. Dat kan globaal slechts vanuit een positie van kracht, als een verenigd Europa.

41



Dames en Heren, Laat er geen misverstand over bestaan: de klok staat op vijf voor twaalf. Als industrie zien wij dat het echt hoog tijd is dat we in Nederland en Europa de forse stappen zetten waarvan ik er een paar heb aangegeven. Industriebeleid en innovatiebeleid zijn twee kanten van dezelfde medaille. Ons succes staat of valt met de vraag of wij in staat zijn onze industrie op basis van hoge toegevoegde waarde vorm te geven. Die complexe uitdaging vraagt om nauwe samenwerking tussen industrie, multinationals, MKB, kennisinstellingen en centrale en regionale overheden. “If we want to keep things the same, things must change”. Als we onze welvaart op niveau willen houden, zullen we in Nederland en Europa veel moeten veranderen, en wel snel. Ik dank u voor uw aandacht en ik wens Jan uiteraard het allerbeste voor de toekomst, voor de nieuwe etappe in zijn leven

42

Topsectorenbeleid: een nieuwe koers in het industriebeleid


Topsectorenbeleid: een nieuwe koers in het industriebeleid Jan Klaver en Thomas Grosfeld.33 1. Intro In 2010 is het kabinet Rutte I een nieuwe koers ingeslagen in het industriebeleid.34 Gekozen is voor een industriebeleid met extra accent op een aantal sterk exportgerichte en innovatieve sectoren waarin Nederland internationaal sterk en kansrijk is: de topsectoren. Deze keuze was in de aanloop naar de kabinetsformatie uitdrukkelijk door VNO-NCW, samen met MKB-Nederland en LTO Nederland, bepleit.35 De keuze voor een topsectorenbeleid en de concrete uitwerking en uitvoering ervan is een koerswijziging die vanuit bedrijfsleven en politiek ondersteuning krijgt. De keuze is echter niet bij iedereen onomstreden. Zo ligt het topsectorenbeleid onder vuur bij de meerderheid van de economen in het ‘Me Judice’ panel.36 Dat is voor ons reden genoeg om in te gaan op de keuze voor een topsectorenbeleid en de manier waarop daar in beleid en praktijk inhoud aan wordt gegeven. We zullen daarbij beargumenteren dat het om een verstandige koerswijziging in het industriebeleid gaat. We zullen ook ingaan op de argumenten van de kritische economen. 2. Koersveranderingen in het industriebeleid de afgelopen 30 jaar Het industriebeleid is in de afgelopen decennia regelmatig van koers veranderd. In de jaren zeventig tot begin jaren tachtig van de vorige eeuw lag de nadruk op het idee van een ‘maakbare economie’, vanuit een sturende overheid. Dit leidde tot het beschermen van nationale industriële kampioenen in moeilijkheden door individuele bedrijvensteun. Het RSV-drama is daarvan het meest bekende dieptepunt. In de jaren tachtig tot in het begin van deze eeuw werd de koers van het industriebeleid verlegd naar een offensiever richting, namelijk naar een generiek beleid voor het hele bedrijfsleven (dus inclusief de industrie). Daarbinnen was er een speciaal accent op een algemeen technologie- en innovatiebeleid, en aandacht voor clustervorming en specifieke technologieën, als bijvoorbeeld ICT en genomics. Met de komst van het kabinet Balkenende begin deze eeuw, werd dit beleid uitgebreid met het sleutelgebiedenbeleid, gericht op een aantal min of meer sterk innovatieve gebieden binnen onze economie. Deze draai is te beschouwen als aanloop naar het huidige topsectorenbeleid. Het sleutelgebiedenbeleid was echter nog verre van echt breed kabinetsbeleid. Het beperkte zich in feite slechts tot een poot van het innovatiebeleid van EZ, een ondertussen binnen het Haagse krachtenveld zwakker geworden ministerie.

33

De eerste was tot 1 april 2013 adviseur van de directie en secretaris van de VNO-NCW Klankbordgroep Industrie, de tweede is secretaris innovatie en topsectoren en secretaris van de VNO-NCW Commissie Technologie- en innovatiebeleid. 34We gebruiken in dit artikel de term industriebeleid voor apart of aanvullend beleid voor sectoren breder dan de industrie, ook al suggereert het woord dat het alleen zou gaan om beleid apart voor de industrie en wordt die term in discussies vaak ook als zodanig gebruikt. 35 “Optimistisch”, een ondernemersvisie op de kansen van Nederland, publicatie van VNO-NCW, MKBNederland en LTO Nederland, april 2010. 36 Zie Dynamiek in de polder, 17 december 2012.

43



Koerswijzigingen in het industriebeleid zijn er dus eigenlijk doorlopend geweest. Ook al gingen de koerswijzigingen vanaf de jaren tachtig in de goede richting, koersvastheid is niet een van de sterke punten van het beleid. Vrijwel ieder kabinet zette eigen accenten. Consistentie en vasthoudendheid op langere termijn waren steeds ver te zoeken. In een recente studie voor de AWT laat het Duitsland Instituut zien dat dit juist de centrale les is van het Duitse industriebeleid: continuïteit loont!37 Voortdurend wisselen van beleid is niet bevorderlijk voor het investeringsklimaat voor het bedrijfsleven. Je kunt ook nooit goed evalueren of beleid wel of niet werkt. Dat is ook de kritiek van de Rekenkamer.38 In die zin is het pure winst dat het kabinet Rutte 2 het topsectorenbeleid gewoon doorzet. 3. Economische ratio van het topsectorenbeleid Iedere econoom is het er waarschijnlijk wel mee eens dat ons succes in de internationale concurrentieslag en de plek die we weten te veroveren in de mondiale werkverdeling bepalend zijn voor het structurele groeivermogen van onze economie.39 In een open economie als de onze bepaalt dit internationale succes bij uitstek het niveau en de groei van verdiende inkomens en werkgelegenheid. Niet alleen in de exportsectoren, maar uiteindelijk ook in de binnenlandse sectoren.40 Het veroveren en vasthouden van een internationaal vooraanstaande plek gebeurt meer en meer op basis van specialisatie en specifieke competenties. Dat geldt voor ondernemingen en wetenschappelijke instellingen,41 maar ook voor economieën als geheel. Ontwikkelde economieën moeten dit met een andere set onderscheidende competenties en activiteiten doen dan opkomende economieën. Zeker omdat ontwikkelde economieën met hun productiviteitsprestaties bij de wereldtop zitten en dus acteren op de grens van de huidige mondiale technologische en niettechnologische mogelijkheden (de zgn. productivity frontier). Met trots kunnen we zeggen dat de Nederlandse economie op deze productivity frontier acteert, met daarbinnen verschillende, met name industriële, sectoren met ondernemingen in de absolute wereldtop.42 Dit betekent dat verdere productiviteitsgroei door het kopiëren van voorhoedespelers in de wereld voor Nederland geen route naar groei is. Landen die met hun bedrijven aan de mondiale productiviteitsgrens zitten zullen voor verdere groei moeten zorgen door eigen innovatie (innovation leadership). Dat vraagt om een industriebeleid dat via innovation Zie AWT studie “Vasthoudend innoveren”, 2013. Rapport innovatiebeleid, Algemene Rekenkamer, 2011. 39 Naast natuurlijk de groei van de wereldeconomie en de ontwikkeling van het Europese eenwordingsproject. 40 Zie bijvoorbeeld hierover de recente studie van de Boston Consulting Group over Contouren “Nl 2030, Contouren van een nieuw Nederlands verdienmodel” (november 2012), blz. 8-9. 41 Die ontwikkeling zie je ook bij universiteiten: specialisatie vanuit de visie en overtuiging dat een land als Nederland niet overal wereldtop in kan zijn. 42 De frontier-positie van onze economie en daarbinnen van diverse sectoren blijkt uit het feit dat ons BBPper per gewerkt uur tot een van de hoogste van Europa en van de wereld behoort en diverse exportgerichte sectoren internationaal koplopers qua productiviteit zijn (zie de cijfers in het artikel van R. van de Ven, ”Onbenut groeipotentieel in grote delen van de economie” in ESB van 8 februari 2013) met daarin diverse ondernemingen die in hun niche marktleider zijn. De frontierpositie van onze economie blijkt ook uit de positie die de Nederlandse economie in de kopgroep van ‘innovation leader’ landen inneemt op bijvoorbeeld de bekende INSEAD-wereldranglijst van innovation leaders en followers, al zijn er ook ranglijsten zoals van de Europese Commissie waar Nederland nog niet die score heeft. 37 38

44



leadership bijdraagt aan het steeds verleggen van die productiviteitsgrens. Ingrediënten daarvoor zijn gezamenlijke investeringen van bedrijven en wetenschap in onderzoek en ontwikkeling (fundamenteel én toegepast), een hoge kwaliteit van het hoger onderwijs (voor excellentie en innovatief talent) en focus op innovatief ondernemerschap. De hamvraag is met wat voor soort beleid dit moet worden ondersteund. Eén ding is zeker: een relatief kleine economie als de onze kan, aan het front van innovation leadership, nooit overal goed in zijn. Voor succes in de internationale concurrentieslag is innovatiegerichte, hoogwaardige specialisatie een must. Wat is dan wijsheid? Helemaal vertrouwen op generiek beleid voor alle sectoren en maar zien welke sterke activiteiten en sectoren dan uit de strijd komen (“laat duizend bloemen bloeien”)? Of naast het voeren van generiek beleid ook kiezen voor een dosis extra beleid, gericht op die sterke sectoren waarin we als economie met succes hebben bewezen internationaal excellent te zijn, dankzij sterke competenties in die sectoren, bij bedrijven en kennisinstellingen. Naar onze mening is die laatste mix de verstandigste keuze. Het is net als in de sport. Voor het winnen van Olympische medailles kies je voor een slimme mix van breedtesport en topsport, waarbij je in de eerste plaats investeert in die topsporten waarin je als land bewezen hebt steeds medailles te kunnen scoren. Zo ook in het industriebeleid.43 Maar kiezen we zo niet voor “goud van oud”, dat misschien helemaal niet meer zo goud zal zijn in de toekomst? Natuurlijk, succes in het verleden is geen garantie voor de toekomst, maar biedt wel een veel grotere kans op het aanhouden van dat succes. Zeker als het gaat om nu sterke en succesvolle sectoren waarin bestaande en nieuw opgekomen ondernemingen opereren die steeds bewijzen zich innovatief aan te passen en met hun productenportfolio in te spelen op nieuwe kansen en verschuivende en nieuwe markten. Juist die ondernemingen en dat type ondernemerschap staat binnen de 9 topsectoren centraal.44 Sterke sectoren danken hun internationale positie vaak aan leidende voorhoedespelers. In zoverre is een topsector altijd kleiner dan wat we ‘macro’ een topsector noemen en in de CBS-statieken meten. De agenda van het topsectorenbeleid is erop gericht die constante aanpassing en vernieuwing bij de voorhoedespelers en vergroting van hun aantal te ondersteunen. 4. De topsectoren waarin Nederland internationaal sterk en kansrijk is De ruimte in dit artikel ontbreekt om de keuze van de 9 topsectoren langs te lopen en te motiveren. Maar dat onze sterktes waarmee we nu en in de toekomst internationaal kunnen scoren liggen in onze tuinbouw, voedingsmiddelenindustrie, chemische sector, hightech en materialen industrie, lifesciences, watersector (van waterzuivering tot baggeren en specialistische scheepsbouw), logistieke sector, energiesector en creatieve industrie geeft waarschijnlijk niet veel discussie.45 In al deze sectoren zien we vele inspirerende Zie bijvoorbeeld D. Jacobs in zijn inaugurele rede in 2009 “Creatief innovatiebeleid “. Zie bijvoorbeeld hoe Philips en DSM vanuit hun in het verleden opgebouwde sterktes zich in de loop van de tijd steeds aangepast hebben met nieuwe specialisaties en nu heel andere ondernemingen qua activiteitenportefeuille zijn dan 10 jaar terug. 45 Opvallend is wel dat het topsectorenbeleid in de aanwijzing van de 9 topsectoren door EZ meer kwalitatief dan kwantitatief is onderbouwd. Ook de recente CBS-monitoring van de topsectoren, waarin gekeken wordt naar verschillende economische prestaties (R&D, toegevoegde waarde, arbeidsproductiviteit, export) en het aandeel van de topsectoren in de economie (ca 40% van de marktsector), levert door het ontbreken van een internationale vergelijking niet die kwantitatieve onderbouwing op. 43

44

45



voorbeelden van ondernemingen die afzonderlijk en met elkaar (zoals in de tuinbouw) door excellent ondernemerschap en in samenwerking met wetenschap en onderwijs op hun markten internationaal toonaangevende spelers zijn of aan het worden zijn. 5. Succesvol topsectorenbeleid is afhankelijk van een aantal basiscondities Onze twee stellingen luiden dus dat 1.) een zeer belangrijk deel van de kracht van een land ligt in het succesvol doortrekken en uitbouwen van bestaande sterktes en prestaties in het verleden en 2.) De keuze voor een topsectorenbeleid met 9 topsectoren een verstandige keuze is. Of dit feitelijk ook succesvol uitpakt voor een sterker groeivermogen van de Nederlandse economie hangt uiteindelijk natuurlijk wel af van de gekozen opzet, agenda en uitvoering van dat beleid. Als we kijken naar de wijze waarop dit beleid met zijn agenda46 onder regie van topteams en in nauw overleg met het veld inhoud en uitvoering krijgt, zijn we van mening dat het topsectorenbeleid aan die versterking zal bijdragen. Waarom? Omdat in combinatie met het bredere bedrijfslevenbeleid uitdrukkelijk aan een aantal essentiële basisvoorwaarden wordt voldaan. Voorwaarden waar volgens de kritische ‘Me Judice’ economen de opzet en uitvoering van het beleid juist niet of onvoldoende aan voldoen. Hun beeld is naar onze mening in tegenspraak met de feiten. Wat zijn die essentiële voorwaarden? 5.1.Vraagsturing vanuit de markt ofwel geen picking the winners door de overheid Een eerste belangrijke voorwaarde is dat het topsectorenbeleid niet mag neerkomen op een selectieve keuze door de overheid van wat de succesvolle activiteiten moeten zijn. Dus geen ‘picking the winners’ door de overheid. De kritiek van economen is dat dit juist wel gebeurt en fataal is, omdat een overheid nu eenmaal niet in staat is (gebleken) te bepalen wat voor de toekomst inhoudelijk de succesvolle sterke economische activiteiten in een economie zullen zijn. Dat laatste is zonder meer een terechte constatering, maar het eerste (dat het topsectorenbeleid een picking the winners door de overheid zou zijn) niet. De discussie over het gevaar van picking the winners hebben wij binnen VNO-NCW natuurlijk ook gevoerd bij de voorbereiding van ons pleidooi richting politiek voor een nieuwe koers in het industriebeleid. Ook voor ons was en is belangrijk dat gevaar te voorkomen. Want dan zouden we echt de verkeerde koerswijziging in gang hebben gezet. Geen misverstand daarover. Maar van picking the winners door de overheid is met het topsectorenbeleid geen sprake. Op de keper beschouwd is het in het topsectorenbeleid niet de overheid die de keuzes maakt voor de economische activiteiten waarin Nederland internationaal moet uitblinken, maar de markt en de ondernemingen in samenwerking met de wetenschap. Ten eerste vormen de 9 topsectoren weliswaar het vertrekpunt voor beleid, maar zijn ze breed en bepaald niet scherp afgebakend. Samen beslaan ze in toegevoegde waarde

Die agenda bevat vier hoofdelementen: (1) vraaggestuurde research van bedrijven in de topsectoren samen met publieke kennisinstellingen, (2) aanpak samen met het onderwijs van de personeelstekorten in de topsectoren aan technisch en onderzoekspersoneel (via masterplan betatechniek en techniekpact), (3) aanpak van specifieke knelpunten in regelgeving voor de topsectoren en (4) ondersteuning van export en het aantrekken van buitenlandse investeerders via economische missies naar en inzet van ambassades in landen met voor de topsectoren belangrijke markten.

46

46



ongeveer een kleine 40% van de marktsector.47 In die brede sectoren worden door ondernemingen in samenspraak met de publieke kennis- en onderzoeksinstellingen de keuzes gemaakt voor het soort activiteiten waarin ondernemingen willen en denken internationaal te kunnen excelleren. Dat gebeurt via o.a. vraaggestuurde innovatiecontracten over de onderwerpen waarin bedrijven met de wetenschap gezamenlijk grensverleggend onderzoek voor nieuwe activiteiten in de toekomst willen doen. Ten tweede bestaan er geen subsidiepotten voor bedrijven in de topsectoren waarmee de innovatie selectief wordt gestuurd. Een misverstand dat doorklinkt bij economen in hun perceptie van het topsectorenbeleid. Het bedrijfsleven in de topsectoren wordt juist gevraagd om voor een substantieel deel mee te investeren in het gezamenlijke onderzoek. Dat is een eis. De enige keuze die de overheid maakt is het oormerken van een deel van het publieke onderzoeksbudget voor de topsectoren als geheel. Waarvoor dat geoormerkte geld van het publieke wetenschapsbudget in de topsectoren wordt ingezet, wordt vraaggestuurd bepaald vanuit de markt en niet op basis van keuzes door de overheid.48 Bovendien vindt altijd een toets plaats op wetenschappelijke kwaliteit, naast een toets op impact en aansluiting bij de topsector. Niet de overheid maar de ondernemingen en experts in het veld bepalen dus waar het geld aan wordt besteed. Wat betreft overheidsondersteuning van innovatie is er dus geen keuze van de overheid voor een eenzijdig op de topsectoren gericht innovatiebeleid. Het hele innovatiebeleid is immers voor bijna 90% generiek in de zin dat het gericht is op het stimuleren van innovatie in alle sectoren van de Nederlandse economie (topsectoren en niet-topsectoren).49 De kritiek dat het topsectorenbeleid gebaseerd is op de filosofie en praktijk van eenzijdige en daarmee gevaarlijke keuzes voor innovatie van bepaalde geselecteerde sectoren en activiteiten (picking the winners door de overheid) is dan naar onze opvatting ook niet terecht. 5.2.Participatie van het MKB en ruimte voor innovatieve uitdagers is een must Dat is een tweede belangrijke voorwaarde. Topsectorenbeleid moet ook geen beleid voor de gevestigde orde worden. De kritiek bij het economenpanel is dat het topsectorenbeleid dat wel is. Als dat het geval zou zijn, zouden we die kritiek zonder meer delen. Want natuurlijk, als innovatieve uitdagers worden uitgesloten, dan zouden we inderdaad kansen voor versterking van het innovatief vermogen missen. Bij de vormgeving van het beleid is echter langs meerdere wegen rekening gehouden met het voorkomen van dit risico.

Zie CBS-Monitor Topsectoren, 2012. Deze ‘labeling’ van budgetten is overigens wel één van de meest wezenlijke veranderingen van het topsectorenbeleid. In het verleden werd publiek-private samenwerking immers uitgelokt en primair vormgegeven via incidentele middelen en subsidies (als het ware via ‘buitenboordmotoren’), wat leidde tot een gebrek aan continuïteit en een onoverzichtelijke veelvoud aan geld verdelende instituten. Dat maakt meerjarig commitment van het bedrijfsleven lastig. Dit proces gaat overigens zeker niet zonder slag of stoot en is nog niet afgerond. 49 In wezen is het innovatiebeleid grotendeels generiek voor innovatie van bedrijven in alle sectoren van onze economie via 4 onderdelen: de generieke fiscale WBSO (700 mln) voor R&D-loonkosten, de fiscale RDA (375 mln) voor de overige R&D-kosten, de fiscale innovatiebox (600 mln) met een lager Vpb-tarief voor winst uit innovatie en het Innovatiefonds (500 mln) voor financiering van innovatie-projecten in alle sectoren. In geen van deze instrumenten is er een keuze voor bevoordeling van de bedrijven in de topsectoren ten opzichte van de andere sectoren. 47 48

47



Zo is er van begin af aan in de topteams gezorgd voor participatie van iemand uit het (innovatieve) MKB. Verder is aan ieder topteam gevraagd uitdrukkelijk te kiezen voor een brede consultatiebenadering van het veld in de topsectoren. Die moesten hun agenda voor de diverse topsectoren opstellen in nauwe consultatie met het hele relevante veld (groot en klein) en hun agenda zeker niet richten op ondernemingen in het bijzonder.50 De kern van het topsectorenbeleid is van meet af aan gericht geweest op het in het hele proces betrekken van het MKB, op samenwerking tussen groot en klein. Ruim 1500 MKB-spelers zijn betrokken bij de innovatiecontracten. Bovendien wordt via een MKBinnovatiestimuleringsregeling topsectoren (MIT) binnen de innovatiecontracten expliciet ruimte gemaakt voor faciliëring van MKB-valorisatie van de kennis uit die contracten. Ongetwijfeld kan dit nog beter, maar het beleid heeft er wel degelijk oog voor. Bovendien gaat de kritiek over in- en outsiders vaak voorbij aan de praktijk van innovatie. Bij veel critici leeft vaak het “mythische” beeld dat ergens op een zolderkamer een heel nieuw innovatief bedrijf als outsider ontstaat, waar een hele nieuwe sector uit voort kan komen. De praktijk is anders. Innovatie, ook van nieuwkomers, bouwt voort op aanwezige competenties en nieuwe combinaties daarvan. Succesvoorbeelden als ASML en Tom Tom zijn in wezen terug te voeren op investeringen en competenties uit het verleden. De benadering in het topsectorenbeleid dat innovatie-ecosystemen bouwt rondom onderzoeksthema’s, zorgt juist voor een goede voedingsbodem ook voor nieuwe bedrijven. 5.3.De sector moet geen koker zijn De economen Brakman en Garretsen (B&G)51 vinden dat de sectorinvalshoek een achterhaald en misleidend uitgangspunt is voor beleid, in het licht van wat er aan de gang is in huidige fase van globalisering en mondiale werkverdeling. Zij betogen dat de mondiale concurrentie en werkverdeling in het huidige globaliseringsproces niet meer gaat tussen sectoren waar het topsectorenbeleid van uitgaat, maar door de mogelijkheden die ICT biedt tussen functies in de diverse productieprocessen, tussen functies in de waardeketen. De winst voor Nederland zit volgens hen niet meer in het bouwen van internationaal sterke topsectoren, maar in het bouwen van de winnende functies in de diverse productieprocessen. Het topsectorenbeleid is met zijn sectorinvalshoek volgens hen daardoor een ouderwetse en dus verkeerde beleidskeuze. Snijdt deze kritiek hout? Naar onze mening niet. Dan bedoelen we niet hun diagnose over de veranderende werkverdeling tussen landen en bedrijven van functies in de huidige globalisering. Die delen wij, al geldt hun beschrijving zeker niet voor iedere (top)sector in even sterke mate.52 Maar de relevante vraag is of deze werkverdeling van functies in de 50

Zo iets zou inderdaad gevaarlijke kwetsbaarheden in zich bergen. Zie de betrekkelijkheid van sterspelers als bijvoorbeeld Nokia en RSM (Blackberry) in hun de concurrentie met Samsung en Apple. Of deze bedrijven de boot hebben gemist is nu nog niet te zeggen, maar ze lijken op dit moment niet meer de internationale sterspelers te zijn die ze enkele jaren geleden nog waren. 51

Brakman en Garretsen in het Financiële Dagblad van 8-12-2012, “ Topsectorenbeleid is nu al verouderd. Investeer in onderwijs en human capital” .

52 In hun betoog richten B&G zich sterk vanuit de ICT-invalshoek op de mondiale werkverdeling in de schakels en functies in de waardeketen in maakindustrie-sectoren als de high tech sector. Het is de vraag of dat wel in even sterke mate geldt voor de waardeketen in topsectoren als de tuinbouw, agrofood en de kapitaalintensieve chemie en life sciences. Naar onze waarneming verschilt het wel degelijk per topsector. Dit wordt bijvoorbeeld ook duidelijk gemaakt in “ Manufacturing the future: the next era of global growth and innovation”, McKinsey Global Instiute, November 2012.

48



praktijk uitsluit dat landen zich niet tegelijk kunnen specialiseren in sterke sectoren. Vanzelfsprekend verandert daardoor de inhoud van het werk in de sectoren (bijvoorbeeld van productie- naar kop-staart-bedrijven), maar sluit dit uit dat we als economie tegelijk ook sterke topsectoren kunnen handhaven en uitbouwen? Dat lijkt ons niet. De praktijk laat dat ook zien, als we kijken naar hoe ondernemingen in sectoren qua inhoud veranderen en daarmee ook het soort activiteiten in sectoren. Door deze nieuwe mogelijkheden van optimale functie-werkverdeling kunnen sectoren zich juist verder versterken. Verder is het niet zo dat sterkte en omvang van activiteiten hier in Nederland in topsectoren uitsluitend afhankelijk zijn van de kostenvoordelen van taken en functies in het productieproces en de waardeketen in vergelijking met elders. Huidige en toekomstige sterktes en omvang van sectoren hangen in toenemende mate ook af van de kwaliteit van de hier aanwezige toeleverende “kennisindustrie” (van publieke en private onderzoeksinstellingen), de mate en kwaliteit en omvang van toeleverende en samenwerkende bedrijven (zie bijvoorbeeld het Nederlandse netwerk rond ASML) en logistieke infrastructuur. Natuurlijk moet het beleid wel oog hebben voor de kansen die er liggen tussen de topsectoren, de sectoren moeten geen kokers worden. Naar onze opvatting worden deze kansen wel in redelijke mate benut. We zien aandacht voor thema’s tussen de sectoren, zoals bio-based, active and healthy ageing, ICT en nano. Wat betreft het verwijt over de sectorinvalshoek nog het volgende: de praktijk van het beleid is anders dan de critici beweren. Het topsectorenbeleid is geen rigide beleid op basis van SBI-codes van het CBS, over wie niet en wie wel mee mag doen. De sectorinvalshoek in het topsectorenbeleid is zoals we al aangaven breed, niet scherp afgebakend en fluїde. In feite bepalen bedrijven zelf, ongeacht hun SBI-code, of ze mee willen doen aan gezamenlijk onderzoek met kennisinstellingen in een bepaalde topsector. Zo zie je dat bepaalde bedrijven in de PPS-onderzoeksprogramma’s van verschillende topsectoren meedoen. Door de vrijheid van de bedrijven in hun keuze om mee te doen aan gezamenlijke PPS-onderzoeksprojecten, en die mee te bepalen, zijn in feite de grenzen en de inhoud van het topsectorenbeleid helemaal niet zo sterk specifiek sectorbepaald als wordt gesuggereerd door B&G. Met de naam topsectorenbeleid is het net als met de naam van het Centraal Planbureau: die werken ook al jaren niet meer aan een centrale planeconomie maar de naam is toch heel herkenbaar. 6. Tot slot Naar onze mening is het topsectorenbeleid in combinatie met het bredere bedrijfsleven- en innovatiebeleid een verstandige koerswijzing in het industriebeleid voor het handhaven en uitbouwen van met name onze industriële sterktes. Sterktes die we gelukkig hebben. Nederland heeft sterke sectoren en spelers met toekomst in huis. Ze zijn onze internationale innovatieve groeimotoren. Daar moeten we zuinig op zijn en daar moeten we bij uitstek op voortbouwen.

49

VNO-NCW Postbus 93002 2509 AA Den Haag Telefoon 070 349 0349 Fax 070 349 03 00 E-mail [email protected] Internet www.vno-ncw.nl

MKB-Nederland Postbus 93002 2509 AA Den Haag Telefoon 015 219 12 12 Fax 015 219 14 14 E-mail [email protected] Internet www.mkb.nl

Plaats en toekomst van industrie(beleid) voor een nieuw industrieel elan

Recommend Documents