Připomínky k návrhu věcného záměru zákona o ochraně veřejného zdraví před hlukem a řízení hluku v komunálním prostředí (Zákon o hluku) [návrh, který byl k dispozici Národní hlukové observatoři ČR ke dni 24.4.2012] Obecně: Navrhovaný zákon má být veřejnoprávním předpisem, jak se podává již z jeho názvu. Má upravovat postavení a působnost orgánů státní správy při ochraně veřejného zdraví před hlukem, jakož i práva a povinnosti osob (fyzických i právnických) stanovených za účelem ochrany veřejného zdraví. Nicméně, návrh je založen na naprostém nepochopení rozdílu mezi veřejnoprávní a soukromoprávní regulací, což je patrné i z toho, že hlavním deklarovaným důvodem jeho vydání je kritizovaná nedostatečná účinnost právě soukromoprávní úpravy – ustanovení o ochraně před imisemi ve stávajícím občanském zákoníku. Toto nepochopení se projevuje na několika místech. Především jedním z cílů navrhované úpravy (cíl 5 na str. 13 – 16) je opuštění systému právně vymahatelných pevných hygienických limitů, protože „vymáhání takto stanovené povinnosti vlastníkovi komunikace se ukázalo jako nevykonatelné, a to jak z fyzikálních tak právních důvodů, kdy nález Ústavního soudu č. ÚS 451/11 konstatoval, že vlastník komunikace je sice vlastníkem de iure, avšak svá vlastnická práva nemůže uplatňovat v plné míře, protože musí strpět nadřazený veřejný zájem tj. zajištění veřejné dopravy, jejíž intenzitu nemůže ovlivnit.“ Citovaný nález (ovšem nesprávně citovaný, neboť správná citace zní - sp. zn. I ÚS 451/11) Ústavního soudu se vůbec netýkal závaznosti či nezávaznosti veřejnoprávně stanovených hlukových limitů, ale aplikovatelnosti zdržovací žaloby podle § 127 odst. 1 občanského zákoníku v jednom konkrétním případě ochrany před imisemi hluku pocházejícími z provozu na pozemní komunikaci. Ústavní soud vytkl obecným soudům, které uložily vlastníkovi pozemní komunikace (obci) povinnost zdržet se rušení hlukem okolních vlastníků, že nerespektovaly vdaném případě možnosti obce regulovat provoz na komunikaci a její finanční situaci. Proto konstatoval, že aplikací § 127 odst. 1 občanského zákoníku, tj. uložením zmíněné povinnosti zdržení se rušení, bylo neodůvodněně preferováno vlastnické právo vlastníků okolních nemovitostí a porušeno právo obce na ochranu jejího majetku zaručené ústavou. Hygienické limity se v nálezu objevily jen v té souvislosti, že na jejich úroveň se mělo rušení hlukem sousedních vlastníků omezit. Z nálezu Ústavního soudu sp. zn. I ÚS 451/11 nijak nevyplývá, že veřejnoprávní povinnost dodržovat hygienické limity hluku je „z fyzikálních a právních důvodů“ nevykonatelná, ničím takovým se Ústavní soud nezabýval. Kromě toho vkládat Ústavnímu soudu do úst konstatování, že veřejný zájem na zajištění veřejné dopravy je nadřazen povinnosti vlastníka respektovat ústavou zaručené právo na zdraví a vlastnické právo sousedních vlastníků, je nehorázné. V této souvislosti je třeba upozornit, že problémy spojené se stávající úpravou ochrany před imisemi (§ 127 občanského zákoníku) by měl řešit nový občanský zákoník vydaný zákonem č. 89/2012 Sb., který by měl nabýt účinnosti dne 1.1.2014. Podle § 1013 nového občanského zákoníku v případech, kdy imise jsou vyvolány úředně schváleným zařízení, tj. např. i provozem na pozemní komunikaci, by sousední vlastníci již neměli mít právo domáhat se na provozovateli zdržení se rušení imisemi, ale měli by mít pouze právo na náhradu škody. Tedy ani zde nejde o „nevykonatelnost“ nějakých limitů, ale o specifické řešení soukromoprávních prostředků ochrany, které mají vlastníci k ochraně svých práv. Přestože zpracovatelé návrhu věcného záměru zákona o hluku museli mít k dispozici již návrh nového občanského
zákoníku v rámci připomínkového řízení a mohli se přečíst i důvodovou zprávu k němu, je zřejmé, že jim tato nová soukromoprávní regulace unikla či nestála za pozornost. Zmatek v pochopení veřejnoprávní a soukromoprávní regulace je v návrhu dovršen konstatováním na str. 27, kde se říká, že řešení obtěžování sousedskými hluky je ponecháno „veřejnoprávní oblasti dle občanského zákoníku“. Jak vědí i studenti právnických fakult, občanský zákoník je soukromoprávním kodexem. Stejně zmatečné je uvedení občanského zákoníku na prvním místě ve výčtu stávajících předpisů upravujících ochranu před hlukem (str. 6). Jak bylo řečeno, občanský zákoník není předpisem regulujícím ochranu veřejného zdraví před hlukem. Problematiky hluku se dotýká jen v úpravě imisí. Nepochopení podstaty ústavou zaručeného vlastnického práva se dále projevuje v zavedení některých nových institutů v návrhu věcného záměru, například „akustického věcného břemene“. Podrobněji k tomu viz u připomínek k jednotlivým částem věcného návrhu. Konečně, návrh věcného záměru se sice pokouší stanovit, resp. položit základ pro stanovení povinností adresátů zamýšlené úpravy sledujících ochranu před hlukem, avšak zcela pomíjí stanovení jakýchkoliv důsledků porušení stanovených povinností, sankcí. Zejména ve veřejnoprávním předpisu je stanovení sankcí za porušení uložených povinností jednou z jeho podstatných částí. Návrh tak nesplňuje jeden ze základních parametrů věcného záměru zákona podle Legislativních pravidel Vlády ČR, tj. vymezení principů budoucí právní úpravy tak, aby bylo možno si učinit základní představu o obsahu budoucí právní úpravy a posoudit její vhodnost a správnost. K jednotlivým částem: I.
Část A. Závěrečná zpráva hodnocení dopadů regulace RIA Oddíl 1 Důvod předložení a cíle
1. Bod 2 - Nahradit stávající paternalistický a centralizovaný přístup (str. 8) Jedním z cílů nové úpravy podle tohoto bodu je přenést odpovídající pravomoci a odpovědnost na jednotlivé stupně státní a veřejné správy, včetně podílu občanů na základě principu sdílené odpovědnosti a subsidiarity. Není jasné, co je míněno oním principem sdílené odpovědnosti a subsidiarity. V návrhu k tomu nejsou navrženy žádné instituty. Pokud tím má být míněno akustické věcné břemeno a prohlašování vlastníků nemovitostí zasažených působením hluku za osoby povinné k provedení protihlukových opatření, je třeba upozornit, že navrhované řešení je protiústavní (viz dále v bodech 6 a 9). 2. Bod 5 – Nahradit nefunkční systém regulace hluku z dopravy ve venkovním prostoru (str. 8) Nefunkční systém regulace hluku z dopravy má být opuštěn a nahrazen systémem hlukových zón. Vymezení pojmu hluková zóna, dodržování jejího režimu a její odlišení od hygienických limitů hluku je však v návrhu nejasné, nejsou stanoveny žádné důsledky porušení stanovených povinností (viz dále v bodech 4, 5 a 9)
2
Oddíl 2. Návrh variant řešení 3. Cíl 4.4 Regulace hluku ze stavební činnosti (str. 12) Při regulaci hluku ze stavební činnosti by hygienické limity hluku měly sloužit jen jako směrné hodnoty, hluk by se neměřil a stavební dozor by měl kontrolovat jen to, zda jsou dodržovány postupy ve stavební dokumentaci zaměřené na to, aby hluk nerušil okolí nad přípustnou mez. Pokud však hluk nemá být měřen, nelze zjistit, zda hluk ze stavby okolí obtěžuje či nikoli, zda tedy opatření navržená ve stavební dokumentaci jsou dodržována a zda jsou vůbec účinná. Výsledkem je tedy jen samoúčelná úprava, což je zřetelné i v samotném návrhu věcného řešení na str. 34. Podrobněji k tomu viz v bodu 8. 4. Cíl 5 Regulace hluku z dopravy (str. 13 - 16) Při regulaci hluku z dopravy má být opuštěn systém závazných limitů a nahrazen zavedením čtyř hlukových zón. Hluková zóna má být určena intervaly míry společensky přijatelného zdravotního rizika. Není ovšem jasné, jakými nástroji má být zajištěno, aby příslušný interval v dané hlukové zóně byl dodržen a jaká bude ochrana před nadměrným hlukem v oblastech, kde již v současné době je hluková zátěž taková, že budou zařazeny do zón s nejvyšší mírou hluku (zóna D či C). Podrobněji k tomu viz v následujícím bodu 5. II. 5.
Část B Věcné řešení
Bod 3.14, 3.16., 3.17 – Definované pojmy související se zavedením hlukových zón (str. 28 a 29) v souvislosti s body 6.2.3 a 6.2.4 – Povinnosti provozovatelů zdrojů hluku (str. 35 a 36)
Z vymezení pojmu hlukové zóny (bod 3.14) a režimu hlukové zóny (bod 3.17), zejména v souvislosti se stanovením povinností provozovatelů zdrojů dopravního hluku a provozovatelů letišť není jasné, jaký je význam hodnot deskriptorů hluku stanovených pro danou zónu ve venkovním prostoru. Z vymezení hlukových zón tak, jak je uvedeno v cílech úpravy (str. 13) lze usuzovat, že dodržení venkovních limitů má alespoň v prvních třech zónách (A, B a C) garantovat dodržení závazných limitů ve vnitřním prostoru. Pokud však se zároveň říká, že venkovní limity nebudou závazné, budou pouze jakýmisi směrnými čísly, není jasné, co se stane, pokud provozovatel hluku v dané zóně tyto venkovní limity překročí a tím se tedy zvýší i hluk ve vnitřních prostorech. Není také jasné, jakým způsobem bude zajištěno, aby vymezení jednotlivých zón zůstalo zachováno a aby novými zdroji hluku nebo zvýšeným působením stávajících zdrojů nebyly venkovní hodnoty hluku v dané zóně zvyšovány a ta tak nepřecházela v zónu horší. Dále, definice hygienického limitu hluku (bod 3.3) je podobná účinku režimu hlukové zóny (bod 3.17); v obou případech jde o vymezení společensky přijatelné míry zdravotního rizika expozice hluku. Podle bodu 6.2.3. musí vlastník komunikace, a podle bodu 6.2.4 provozovatel letiště, zajistit, aby „nebyly narušeny hranice hlukových zón“. Není proto jasné, v čem má spočívat rozdíl mezi stávající úpravou hygienických limitů a novou úpravou hranic hlukových zón, pokud se ovšem nechce zároveň říci, že hranice hlukových zón nemusí být dodrženy. To z návrhu nelze vůbec zjistit, protože zcela chybí jakákoliv úprava důsledků dodržení stanovených povinností a samotné povinnosti provozovatelů hluku jsou vymezeny velice vágně. Nelze tedy posoudit, jaký účinek bude mít uvažované řešení, co budou orgány dozoru nad ochranou před hlukem sledovat a zda a jak vůbec bude veřejnost před hlukem chráněna.
3
6. Bod 3.28 „Akustické věcné břemeno“, ve spojení s bodem 6.1.3 Návrh zavádí nový právní pojem – „akustické věcné břemeno“. Tak, jak je řešení navrženo, jde o řešení protiústavní, neboť zavádí zcela nekontrolovaný zásah do vlastnického práva osob, a to jen osob fyzických. Počítá s tím, že provozovatel hluku navrhne vlastníkům sousedních nemovitostí (jen občanům, fyzickým osobám) provedení nějakých, a to jakýchkoli, protihlukových opatření na jejich nemovitosti. Pokud je vlastník odmítne, vzniká mu ono věcné břemeno, které trvale zbavuje provozovatele hluku povinnosti realizovat protihluková opatření. Vlastník si tedy musí nechat vnutit cokoliv, co mu provozovatel hluku navrhne a pokud nesouhlasí, je provozovatel hluku z obliga, může obtěžovat vlastníka sousední nemovitosti hlukem, jak bude chtít. O nějaké náhradě za takové omezení vlastnického práva dotčených osob či limitech navrhovaného řešení nebo prostředcích ochrany, není v návrhu ani zmínka. Jde o rozpor s ústavně zaručenou úpravou vlastnického práva. Řešení je navíc diskriminační, neboť se týká pouze fyzických osob, nikoli osob právnických, které samozřejmě rovněž mohou vlastnit nemovitosti v oblastech, kde je umístěn nějaký zdroj hluku. 7. Bod 3.30 Definice pojmu „rozumně dosažitelná míra protihlukových opatření“ (str. 30) Rozumně dosažitelná míra protihlukových opatření má být stanovena i s přihlédnutím k počtu fyzických osob exponovaných nadlimitnímu hluku nebo vibracím. Není úplně jasné, co je tím míněno. Pokud se tím, zjednodušeně řečeno, sleduje to, že v případech, kdy je zasažen malý počet lidí, se nevyplatí vynakládat prostředky na protihluková opatření a rozumně dosažitelná míra je tak dodržena, jde o řešení protiústavní, v rozporu s ústavně zaručeným právem každého jednotlivce na zdraví. Navržená úprava vzbuzuje dojem, že pokud je osob dotčených hlukem jen málo, lze je obětovat zájmu reprezentovanému provozovatelem zdroje hluku. Zcela se pomíjí, že případný veřejný zájem na výstavbě některých zdrojů hluku v konkrétních případech lze zajistit jinými opatřeními. 8. Bod 6.2.2.1 a 6.2.2.2. Hluk ze stavební činnosti (str. 34) Provozovatel stavební činnosti nemá povinnost zajistit, aby hluk ze stavební činnosti nepřekračoval stanovené limity, a tento hluk nemá být měřen. Jak bylo řečeno v obecné části připomínek, není vůbec jasné, k čemu mají sloužit protihluková opatření stanovená ve stavební dokumentaci, když se nemusí kontrolovat, zda jsou účinná a zda byla dodržena, resp. zda realizace příslušných opatření skutečně zabrání nadměrné hlukové zátěži. 9. Bod 6.2.3 a 6.2.4 Povinnosti provozovatelů zdrojů dopravního hluku a povinnost provozovatelů letišť (str. 36) Kromě výše uvedených obecných připomínek a připomínek k definici pojmů je třeba upozornit na další dva problematické návrhy. Za prvé, návrh stanoví, že pokud se prokáže, že původní hodnoty neprůzvučnosti již nevyhovují z důvodu špatného technického stavu obvodového pláště, je vlastník exponované nemovitostí „povinnou osobou“. Není úplně jasné, co se tím míní. Pokud se tím chce říci, že vlastník nemovitosti, tj. ten, kdo je provozem hluku obtěžován, je povinen realizovat protihluková opatření, která podle navrhovaného zákona jinak má provozovatel hluku, opět jde o nepřípustný zásah do vlastnického práva dotčené osoby a přenášení důsledků obtěžování hlukem právě na ty, kdo jsou hlukem obtěžováni. Přijatelnější by snad bylo, pokud by v takových případech, ovšem za přesně definovaných podmínek, což v návrhu chybí, vlastník nemovitosti musel důsledky hlukové zátěže snášet. 4
Stejně či více nepřijatelné je řešení, podle něhož v případech, kdy dojde „ke spontánnímu nárůstu intenzity dopravy vedoucí k nutnosti změny vyhlášených hlukových zón“, se budou muset na nákladech protihlukových opatření podílet i vlastníci chráněných, tj. sousedních nemovitostí. To je zřejmě ona navrhovaná forma sdílené odpovědnosti zmiňovaná v části A bod 2 (str. 8). Vlastníci nemovitostí tedy jen proto, že se jejich nemovitost nachází v místě, kde z důvodu, který nemohli nijak ovlivnit, vzrostla doprava a tím i hluková zátěž, budou muset nejen tuto zátěž snášet, ale podílet se na nákladech nutných k tomu, aby mohla být snížena. Jejich podíl, rozsah, formu této účasti ovšem z návrhu nelze zjistit, protože má být stanovena právním předpisem, přičemž ani není řečeno jakým.
V Praze 7. května 2012 JUDr. Alena Bányaiová, CSc.
Bányaiová Vožehová advokátní kancelář/law office
Lazarská 13/8 120 00 Praha 2 T +420 222 513 681 F +420 222 517 088 M +420 602 338 014
[email protected] www.bvlaw.cz
5
