Pilot integriteit De impasse doorbreken Rapportage inventarisatie knelpunten
Versie 1.5 20 november 2006
Auteurs: Jur Teders (Ministerie van Verkeer en Waterstaat) André Nijhof (Universiteit Twente)
Samenvatting In het kader van de voorbereiding van een pilot integriteit is bij een drietal lopende of net afgeronde projecten onder het opdrachtgeverschap van Rijkswaterstaat geanalyseerd welke ervaringen zijn opgedaan met betrekking tot integer handelen. Integriteit wordt daarbij niet opgevat als een doel op zich, maar als onderdeel van de omgangsvormen die in de praktijk worden gehanteerd en die kunnen bijdragen aan samenwerking gebaseerd op vertrouwen. Het doel van de pilot is dan ook: Het creëren van leereffecten gericht op het daadwerkelijk in de praktijk brengen van de door de Regieraad omschreven procesvernieuwingen en de daarbij behorende omgangsvormen. Het onderzoek is uitgevoerd met direct betrokkenen van Rijkswaterstaat en marktpartijen bij de projecten Rijksweg 73-Zuid/74, baggerspeciedepot Hollandsch Diep en Calandtunnel. Tijdens de besprekingen van de verschillende projecten bleek dat er bij alle partijen een duidelijke wil was om voortaan de verhoudingen fundamenteel te verbeteren. Daartoe ziet men ook mogelijkheden. Ook bleek dat niemand meer terug wil naar de RAW contracten. De innovatieve contracten hebben de toekomst, waarbij nog wel verschillende knelpunten worden geconstateerd. Belangrijk aandachtspunt daarbij is dat opdrachtgevers en opdrachtnemers elkaar nu, om begrijpelijke redenen, vaak klem zetten (prisonersdilemma). Op basis van een analyse van de geconstateerde knelpunten, onderliggende oorzaken en bijbehorende mogelijkheden worden maatregelen voorgesteld om te zorgen dat de gewenste omgangsvormen mogelijk worden gemaakt. De in de gesprekken gedane suggesties zijn door de auteurs in onderstaande vijf pijlers gegroepeerd: I: Versterk vertrouwen door gemeenschappelijke belangen te creëren Gebruikskosten bij Door in het contract op te nemen dat de marktpartij ook marktpartij leggen verantwoordelijk is voor het onderhoud en beheer van het project komen de gebruikskosten bij de marktpartij te liggen. Deze heeft er vervolgens belang bij om haar kennis bij het ontwerp en productie aan te wenden met het oog op optimale onderhoudkosten. Start-up Bij de start-up van het project moeten wederzijds verwachtingen worden uitgesproken en worden vastgelegd in een considerans. Belangrijke spelregels zijn “als iets niet loopt zoals we zouden willen, spreken we dat zo snel mogelijk uit naar elkaar”, “we zoeken naar optimale oplossingen in plaats van strikt sturen op gemaakte afspraken” en “we hebben geen geheimen voor elkaar”. Goed gedrag wordt Indien de marktpartij beter presteert dan verwacht dient dit tot beloond positieve referenties te leiden bij een vervolgopdracht. Directe financiële voordelen dienen mogelijk te zijn door een afspraak over win-win verdeling, zodat prestaties die boven verwachting zijn ook binnen het huidige project voordelen opleveren. II: Stel aanbieders in staat te ondernemen Selectie op basis van Evenwichtige afweging van meerdere criteria, waaronder prijs en meerdere criteria kwaliteit. Mogelijkheden zijn selectie van de economisch meest
2
Bindende informatie over uitgangsituatie
Openheid over raming
voordelige aanbieding (EMVI) en het twee enveloppensysteem. Doel is eenduidige, tijdige en niet-vrijblijvende informatieverstrekking. Risico's die redelijkerwijs niet op voorhand te voorzien zijn mogen niet zonder meer bij opdrachtnemende partij worden neergelegd. Raming inclusief risico-inschatting is op voorhand voor iedereen inzichtelijk. Met elke aanbiedende partij vinden afzonderlijke gesprekken plaats om samen risico‟s door te nemen.
III: Stel opdrachtgevers in staat verantwoording af te leggen Openheid over Ook na het indienen van de aanbieding wordt een gesprek aanbieding gehouden met de beste aanbieder om na te gaan of de aanbieder kan verklaren waarom grote verschillen zijn ontstaan op bepaalde posten. Aantonen van Betrokkenen van Rijkswaterstaat dienen te sturen op hoofdlijnen. kwaliteit Het is de verantwoordelijkheid van de aannemer om aan te tonen dat de afgesproken kwaliteit is behaald, inclusief steekproefsgewijze resultaatcontrole. IV: Versterk de positie van projectleiders om echt samen te werken Chemie tussen Bij de selectie van personen die gaan werken aan het project wordt mensen op voorhand nagegaan of er geen wrijvingen kunnen ontstaan tussen de karakters van betrokkenen. Dit wordt ingevuld door de wederpartij om een „geen bezwaar-advies‟ te vragen bij de selectie van projectleiders. Uitwisselen van Weten welke belangen dominant zijn bij de wederpartij is een medewerkers belangrijke voorwaarde om in samenspraak tot oplossingen te komen. Hiertoe verdient het aanbeveling om, naast de bespreking van belangen bij de start-up, gezamenlijke workshops te houden en medewerkers aan te stellen die aan beide kanten van de tafel hebben gezeten. Continuïteit Doordat bij deze pilot veel tijd en energie wordt gestoken in een projectleiders goede verstandhouding tussen betrokkenen is continuïteit van personen cruciaal. Wijziging van een projectleider kan alleen met instemming van de wederpartij, tenzij er sprake is van beëindiging van een dienstverband. Mandaat Om recht te doen aan de specifieke situatie van een project dienen projectleiders projectleiders voldoende technische kennis en een ruimer mandaat te hebben. Goedkeuring vooraf wordt omgezet in een verantwoording achteraf tot een nader vast te stellen bedrag. V: Stel heldere grenzen en creëer krachtig toezicht (vangnet) Knelpunten overleg Indien zich problemen voordoen bij de uitvoering van het project leidt dat al snel tot claims en vertragingen in het project. Het verdient de voorkeur om eerst deze problemen in alle rust met elkaar te bespreken. Hiertoe dient een afspraak te worden gemaakt waar en met wie een overleg plaats vindt indien zich knelpunten voordoen. Managementstijl Gedurende het project dient Rijkswaterstaat te sturen op het doel
3
gebaseerd op ruimte voor bijstelling
van het project, inclusief ruimte om op basis van voortschrijdend inzicht afspraken bij te stellen. Voorwaarde voor het bijstellen van afspraken is dat tegelijkertijd beheersing plaats vindt om te zorgen dat de uitvoering op termijn weer binnen afspraken verloopt.
De status van deze condities is dat het gaat om mogelijke oplossingen voor de geconstateerde knelpunten. Alvorens deze condities als basis kunnen worden genomen voor een pilotproject, dienen ze verder te worden besproken om eventuele onbedoelde neveneffecten te achterhalen. Hiertoe wordt deze notitie bediscussieerd tijdens een bijeenkomst met vertegenwoordigers vanuit het topmanagement van de betrokken organisaties (fase IV uit het plan van aanpak). Door de bespreking wordt gestreefd naar wederzijds begrip voor dilemma‟s die op projectniveau blijken te bestaan en draagvlak om afspraken te maken over de pilot (fase V).
4
Inhoudsopgave Samenvatting .............................................................................................................................. 2 Inhoudsopgave ....................................................................................................................... 525 1
Aanleiding en aanpak van het project ............................................................................ 626
2
Resultaten analyse projecten .......................................................................................... 828 2.1 Positieve ervaringen ............................................................................................... 828 2.2 Overzicht thema‟s en verbetervoorstellen .............................................................. 828 2.3 Impasses! ............................................................................................................ 14214
3
Verkenning opzet pilot ............................................................................................... 16216
Bijlage 1: Deelnemers aan besprekingen ........................................................................... 19219 Bijlage 2: Ongewenst gedrag ............................................................................................. 20220
5
1 Aanleiding en aanpak van het project Naar aanleiding van een voorstel van de integriteittafel en PSIBouw heeft Rijkswaterstaat in oktober 2005 besloten om een pilot integriteit te gaan uitvoeren. Daarbij wordt eerst bij een drietal lopende of net afgeronde projecten geanalyseerd welke ervaringen zijn opgedaan met betrekking tot integer handelen. Vervolgens wordt op basis van deze ervaringen een pilot gestart waarbij zoveel mogelijk de condities worden gecreëerd om integer handelen te stimuleren en te garanderen. Deze tussenrapportage bevat de resultaten die op basis van de analyse van de drie projecten naar voren zijn gekomen. Tevens wordt, als aanzet voor een verdere bespreking en goedkeuring, een voorstel gedaan voor de condities van de pilot. Het kader van waaruit de pilot is gestart is gebaseerd op het gedachtegoed dat aan de integriteittafel is ontwikkeld. Kern van deze gedachtegang is dat de sector bezig is om een omslag te maken naar procesvernieuwingen waarbij partijen elkaar in een vroeg stadium weten te vinden, respect hebben voor elkaars rollen en verantwoordelijkheden, risico‟s delen en elkaar waarderen voor ieders deskundigheid. Dergelijke samenwerkingsvormen vereisen vertrouwen tussen de betrokken partijen; vertrouwen dat gebaseerd is op integriteit, betrouwbaarheid en openheid. Daarmee wordt integriteit een voorwaarde om de gewenste proces- en systeeminnovatie te bereiken. Bij de uitvoering van de pilot wordt zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de dagelijkse praktijk van de contractering en uitvoering van bouwprojecten. Integriteit wordt dan ook niet als doel op zich gezien, maar als onderdeel van de omgangsvormen die in de praktijk worden gehanteerd en als basis voor samenwerking gebaseerd op vertrouwen. Dit heeft geleid tot de volgende formulering van het onderzoeksdoel: Het doel van de pilot is het creëren van leereffecten gericht op het daadwerkelijk in de praktijk brengen van de door de Regieraad omschreven procesvernieuwingen en de daarbij behorende omgangsvormen. Voor dit project zijn de volgende drie projecten geselecteerd en bediscussieerd (bijlage 1 bevat de deelnemers aan de verschillende besprekingen): 1. Rijksweg 73-Zuid / Rijksweg 74: Na een marktanalyse is dit project in meerdere percelen opgesplitst, die vervolgens in clusters zijn aanbesteed. Het betrof twee tunnelpercelen, een verdiepte ligging, de verkeers- en tunneltechnische installaties, meerdere percelen bestaande uit wegen en viaducten, en enkele overige contracten met betrekking tot beplanting, woningisolatie en dergelijk. Al deze percelen zijn innovatief (E&C, D&C) aanbesteed. Gunningcriterium was steeds economisch meest voordelige aanbieding, waarbij naast prijs ook plannen van aanpak werden beoordeeld. De eerste twee percelen zijn in 2004 gegund, de laatste twee percelen zijn in aanbesteding/gaan in aanbesteding. 2. Baggerspeciedepot Hollandsch Diep: Dit project is op innovatieve wijze aanbesteed op basis van het principe “economisch meest voordelige aanbieding” (EMVA). Dit betekent dat naast de vaste inschrijvingssom ook prestatiecriteria, zoals putinhoud en/of meer saneringsoppervlakte, en kwaliteitscriteria hebben meegewogen bij de gunning. De opdracht is in eind 2005 gegund aan de combinatie Van Oord en Boskalis. Bij de bespreking in het kader van dit project 6
was de uitvoering net begonnen, zodat vooral is ingegaan op de ervaringen in het gunningproces. 3. Calandtunnel: De Calandtunnel vormt een belangrijk deel van de directe aansluiting van de N57 op de N15 bij Rotterdam. De tunnel is op 18 juni 2004 voor het verkeer opengesteld. De aanleg van de tunnel is in twee fasen opgedeeld; gericht op alle voorbereidende werkzaamheden in de weginfrastructuur en op alle werkzaamheden voor de wegaanleg en afbouw. Beide fasen zijn via een RAWcontract gegund. Bij de bespreking van dit project was het gehele project afgerond, inclusief een evaluatie waarvan de uitkomsten zijn vastgelegd in de rapportage “Leerschool Caland” Voor elk project zijn eerst aparte gesprekken gevoerd waarbij de betrokkenen van de marktpartij dan wel Rijkswaterstaat als opdrachtgever met Jur Teders en André Nijhof de opzet van het project en hun eigen ervaringen hebben besproken. Vervolgens is een gemeenschappelijke bijeenkomst gehouden waarin de betrokkenen van de marktpartij en Rijkswaterstaat met elkaar in gesprek zijn gegaan. Ter voorbereiding op deze gemeenschappelijke bijeenkomst kregen alle deelnemers een overzicht met de voornaamste discussiepunten die in de afzonderlijke voorbesprekingen naar voren waren gekomen. Daarbij is tevens gebruik gemaakt van enkele projectgerelateerde rapportages zoals “Leerschool Caland: evaluatie van de oplevering, uitvoering en communicatie met de omgeving (Rijkswaterstaat)” en “Procesaudit naar het aanbestedingstraject aanleg Baggerspeciedepot Hollandsch Diep (KPMG)”. Bij een aantal afsluitende gesprekken is een aantal leden van de Integriteittafel aanwezig geweest.
7
2 Resultaten analyse projecten Tijdens de besprekingen van de verschillende projecten bleek dat er bij alle partijen een duidelijke wil was om de verhoudingen fundamenteel te verbeteren. Daartoe ziet men ook mogelijkheden, die hierna verder worden uitgewerkt. Bovendien bleek er veel waardering te zijn voor de breedte van het integriteitbegrip in dit project. Het ging in veel gevallen om begrip en respect voor elkaar en raakt daarmee aan veel wezenlijkere zaken dan een „kerstpakkettendiscussie‟.
2.1 Positieve ervaringen Bij gesprekken over leerpunten die op basis van ervaringen met projecten kunnen worden vastgesteld, ligt de nadruk op ongewenst gedrag. Toch blijkt uit de interviews dat er in de afgelopen jaren ook al het nodige in positieve zin is veranderd met betrekking tot de gewenste procesvernieuwingen en de daarbij behorende omgangsvormen. Enkele typerende uitspraken die in de gesprekken naar voren kwamen zijn: -
-
-
“Er is al meer openheid. Bijvoorbeeld waren algemene kosten vroeger één prijs en wordt het nu meer uitgesplitst” “Rijkswaterstaat werkt al aan het verbeteren van de betrouwbaarheid van data (NISsysteem)” “Vorig jaar hebben we vijf projecten gekregen waarbij we niet de laagste prijs hadden, maar andere criteria in ons voordeel de doorslag gaven” “Bij enkele grote projecten hebben aanbieders een miscalculatie gemaakt. Dat hangt nu boven de markt. Groot verschil met het verleden is dat deze problemen nu wel besproken worden met ons als opdrachtgever” “Rijkswaterstaat had de moed om bij het niet voldoen aan kwaliteitscriteria ook echt een aanbieder eruit te gooien” “De auditdienst is ook heel constructief in het meedenken over innovatieve aanbestedingspraktijken” “Je kunt het niet winnen op een kilo beton, maar op meedenken en samenspel” “Bouwend Nederland en Rijkswaterstaat zijn aan het verkennen om bij de start-up van een project een gezamenlijke training te doen” “Veel bedrijven hebben een code opgesteld en laten iedereen tekenen. Dit komt ook tegemoet aan een behoefte van medewerkers om bij verjaardagspartijen te kunnen schermen met maatregelen” “In een half uur hadden we 53 punten waar optimalisatie mogelijk is, terwijl daarvoor 8 jaar aan de opdracht is gewerkt!”
2.2 Overzicht thema’s en verbetervoorstellen Bij de besprekingen zijn ook veel werkwijzen en praktijken benoemd die door betrokkenen als ongewenst werden ervaren. Deze zijn in een overzicht opgenomen waarbij tevens relevante oorzaken en verbetervoorstellen zijn toegevoegd. Vervolgens zijn deze praktijken geclusterd tot zeven thema‟s die hierna zijn aangegeven. Bij elk thema wordt na een korte
8
typering van het gedrag ook aangeven welke oorzaken voor dit gedrag in de discussies zijn benoemd en welke mogelijke oplossingen de betrokkenen zien. Thema 1: Mogelijkheid om op basis van voortschrijdend inzicht afspraken bij te sturen Een eerste thema dat bij alle projecten naar voren kwam gaat over de mate waarin op basis van voortschrijdend inzicht afspraken kunnen worden bijgesteld. Termen waarin dit thema werd aangekaart betreffen “rigide sturen op contractafspraken”, “elkaar tijdens uitvoering het leven lastig maken”, “onvoorspelbaarheid doordat verschillende interpretaties bij bouwdienst bestaan” en “gesprekspartner kon niks beslissen”. Als oorzaak werd gewezen op de volgende zaken: “Bij Rijkswaterstaat blijven alleen beleidsmakers en juristen over” “Geen mandaat laag in de organisatie bij Rijkswaterstaat” “Detail afspraken bieden houvast voor controle” “Overheid verwacht soms dat commerciële partijen denken als zij. En omgekeerd is het precies hetzelfde” “Weinig erkenning voor waarde van het ambachtelijke werk” “Deskundigheid voor inhoudelijke discussie verdwijnt bij bouwdienst” “Openheid vraagt om begrip en ruimte om afspraken te herzien en dat is er nu lang niet altijd” “De trend was om steeds meer weg te gaan bij Quality Control. Nu wordt weer erkend dat we dat niet moeten vergeten” “Interpretatie van beleid is nu afhankelijk van personen” Om aan deze oorzaken tegemoet te komen werden de volgende mogelijke oplossingen genoemd: “Blijf zorgen voor vakmanschap bij Rijkswaterstaat” “Sturen op het doel van een project inclusief ruimte om op basis van voortschrijdend inzicht afspraken bij te stellen. Voorwaarde is dat tevens beheersingsmaatregelen worden genomen om te zorgen dat het op termijn weer binnen afspraken verloopt” “Considerans met spelregels over hoe we met elkaar willen omgaan” “Bouw moet nog leren om aantoonbaar kwaliteit te leveren, terwijl veel medewerkers komen uit de tijd dat opdrachtgever wel toezicht hield” “Elkaars belangen kennen, kunnen bespreken en respecteren” “Minder rigide naar plannen kijken door meer naar toegevoegde waarde te kijken. Let op hoofdzaken in plaats van bijzaken” “Inzicht en begrip bij opdrachtgever dat zij soms opdrachtnemer in lastig pakket manoeuvreren” “Kiezen voor marges. Hierdoor kunnen zaken die wel in contract staan maar bij nader inzien niet optimaal zijn worden bijgesteld met het oog op het doel van het project”
Thema 2: Informatie ten behoeve van risico-inschatting Een volgend thema waarbij veel zaken naar voren kwamen die als ongewenst worden ervaren betreft de informatieverstrekking ten behoeve van een goede risico-inschatting. Zo wordt gesteld dat Rijkswaterstaat heel voorzichtig is met informatieverstrekking, terwijl die informatie wel cruciaal is voor een goede risico-inschatting. Bijvoorbeeld door geen bindende informatie te verstrekken over uitgangssituatie van een project. Typerende uitspraken zijn 9
“Rijkswaterstaat durft geen risico‟s te nemen”, “Geen antwoord op vragen, terwijl het risico wel bij de aannemer komt te liggen”, “Risico voor verkrijgen vergunningen bij opdrachtnemer neergelegd terwijl zij daar weinig invloed op kunnen uitoefenen” en “Vaak blijft het onduidelijk waarom we bijvoorbeeld vierde zijn geworden en daardoor zijn afgevallen”. Oorzaken voor dit gedrag zijn: “Angst voor claims indien verkeerde informatie is verstrekt” “Elk argument dat wij geven dat we niet hoeven te geven is weer voer voor advocaten” “Rijkswaterstaat zoekt zekerheid, mede om te voorkomen dat de minister wordt beschadigd” “Indien een uitgangspunt niet klopt, kan aannemer Rijkswaterstaat daar keihard op afrekenen” “Indruk dat sommigen bij Rijkswaterstaat problemen van aannemer totaal niet interesseren” Mogelijke oplossingen die zijn genoemd betreffen: “Eenduidige en tijdige informatieverstrekking” “Richtlijn hanteren dat aansprakelijkheid ophoudt als opdrachtnemer heeft gedaan wat redelijkerwijs mag worden verwacht” “Wellicht lukt het in pilot om als Rijkswaterstaat wel meer risico te durven nemen” “Gentlemen‟s agreement om te stoppen met procederen, met uitzondering van pertinente fouten, om open gesprek te hebben over hoe beide partijen het een volgende keer beter kunnen doen” “Vergunbaar ontwerp opleveren” “Alle areaalgegevens in 1 database waarin iedereen gegevens verwerkt. Bij Rijkswaterstaat is het Netwerk Informatie Systeem in ontwikkeling gekoppeld aan Service Level Agreements” “Als Rijkswaterstaat jezelf verplichten om niets achter te houden” “Richtlijn hanteren dat als zaken naar voren komen die je beiden redelijkerwijs niet had kunnen voorzien, moet dat verantwoordelijkheid opdrachtgever zijn” “Het zou toch prachtig zijn als we de dikke ordners vol regeltjes kunnen inruilen voor 1 A4-tje en dan samen aan het werk te gaan”
Thema 3: Sturen op hoofdlijnen Bij de uitvoering van projecten ontstaat veel irritatie over de neiging om via controle grip te houden. Typerende uitspraken zijn “van opdrachtgever moeten we ons lam toetsen”, “Alles wat besproken is moet op papier” en “Om een futiliteit wordt betaling uitgesteld”. Dit laatste punt komt duidelijk naar voren in de volgende illustratie “Bij een project van twee miljoen bleek bij oplevering dat een raster van 1.000 Euro niet was geplaatst. Regel is dan dat geheel niet wordt betaald.” Genoemde oorzaken zijn: “Gewenningsproces: sturen op resultaten is gewenst, maar op het werk hebben de meeste medewerkers behoefte aan regels” “Zekerheid dat gewenste eindresultaat wordt bereikt” “Mensen hebben tijd nodig om qua houding en gedrag te veranderen”
10
“Bouwdienst moet er aan wennen om minder op techniek te gaan zitten en meer op afstand te controleren” “Allerlei regels waardoor Rijkswaterstaat niet hoeft en zelfs niet mag betalen” “Tendens naar ordners vol met processen en structuren (Administratieve organisatie)” “Naast innovatieve ook nog veel traditionele bestekken” “Indekgedrag om je voor te bereiden op arbitrages” “Projectleiders hebben bijna geen mandaat, want beslissingen moeten eerst worden voorgelegd aan accountants en juristen”
Mogelijke oplossingen zijn: “Uitvoerder is verantwoordelijk voor kwaliteit en toont het aan via resultaatinspecties (Quality Control)” “Toetsen op bedrijfsvoering en processen (Kosmos)” “Regelcultuur veranderen in een meerwaarde cultuur” “Mandaat weer lager in organisatie bij Rijkswaterstaat leggen” “Altijd ook steekproefsgewijs eindproduct toetsen” “We moeten toe naar een soort buurtsuper-mentaliteit. Als we wat vergeten zijn moet de vanzelfsprekende reactie zijn: ik breng het je”
Thema 4: Oneigenlijke praktijken bij uitvoering Het wantrouwen in de bouw wordt voor een deel gevoed door praktijken die niet passen bij een betrouwbare wijze van samenwerking. Uitspraken die bij dit thema horen zijn “Uitweg zoeken via meerwerk en claims”, “Misbruik maken van onwetendheid opdrachtgever”, “We moesten altijd kunstjes bedenken om aan een verantwoorde prijs te komen” en “Complexere aanbestedingsvormen hebben ook geleid tot twee keer zoveel juridische geschillen. Daar willen we vanaf”. Genoemde oorzaken zijn: “Op werkvloer is leerinsteek aanwezig, maar bij regio-directeuren was de insteek "wat is hier te halen"” “Geleidelijk minder deskundigheid bij opdrachtgever” “Selectie op laagste prijs leidt er toe dat aannemers inschrijven met verlies en het bij de uitvoering moeten verdienen” “Incidenten in het verleden” “Er zijn altijd zwakkere schakels in een team” “Cultuur waarin bouw nog steeds uit is op voordeeltjes” “Beeld waarin Rijkswaterstaat de vijand is die we moeten pootje lichten. Omgekeerd heerst het beeld dat bouwers niet te vertrouwen zijn” “Verkeerde raming kan ook ontstaan door ondeskundigheid opdrachtgever” “Europa gaat steeds meer impact hebben en marktverhoudingen zullen veranderen door fusies en schaalvergroting. Het kan best eens zijn dat op termijn de onderlinge verhoudingen verharden” Oplossingen die door betrokkenen werden aangedragen zijn: “Opvangen in team door elkaars zwakke punten aan te vullen” “Open zijn over inschrijving, begroting en nacalculatie” “Kwalitatieve criteria meer gewicht geven bij selectie” “Integere opstelling marktpartij”
11
“Voorwaarde is dat bij laagste inschrijving gevraagd wordt "hoe kan het dat jullie x% lager zijn?"” “Open zijn over opbouw meerkwerkprijs” “Juist in een tijd waarin we steeds meer gaan samenwerken is het belangrijk om fout gedrag ook echt af te straffen” “Bij verschil tussen raming en bieding open gesprek aan gaan over posten en oorzaken van verschil” “Raming mag opdrachtgever nu niet op tafel leggen. Zou beter zijn als dat wel gewoon kan.” “Tegenover het afstraffen van de cowboys in de markt zou het goed zijn dat goed gedrag juist wordt beloond met vervolgopdrachten” Thema 5: Meedenken De procesvernieuwingen in de bouw zijn er onder meer op gericht om marktpartijen eerder te laten meedenken over conceptontwikkeling en ontwerp van een bouwproject. Een typerend voorbeeld is “In het ontwerp hebben we vijftig meter open verharding opgenomen zodat we niet de diepte in hoefden. Daarmee waren in één klap vergunningstrajecten met 26 partijen overbodig”. Toch geven betrokken aan dat dit in de praktijk niet altijd gebeurt of dat het ten aanzien van sommige thema‟s juist te ver doorschiet. Voorbeelden zijn “Omgevingsmanagement is lastig voor aannemer”, “Alliantievorming afgehouden” en “Marktpartij wordt pas vrij laat in project betrokken”.
Oorzaken die zijn genoemd betreffen: “Andere partijen zijn het niet gewend en praten niet met een marktpartij” “Alliantievorming voelt als een reis zonder vooraf duidelijk einddoel” “Hoe eerder marktpartij wordt betrokken bij een project hoe groter de afwijkingen van het budget nog kunnen zijn” “Beperkingen door openbare aanbestedingsplicht” “Voorwaarde is wel dat Rijkswaterstaat voldoende kennis in huis heeft om inhoudelijk te bespreken waar het over gaat. De technische kennis mag niet beneden een bepaald niveau komen” “Meeste projectleiders hebben te veel projecten en moeten al passen en meten bij de uitvoering. Laat staan dat zij tijd kunnen besteden aan evaluaties” Mogelijke oplossingen zijn: “Omgevingsmanagement moet je samen doen, alleen al vanwege uitstraling naar buiten” “Wel simpele procedure voor verdeling win-win mogelijkheden” “Markt kan omgevingsmanagement goed doen, mits Rijkswaterstaat rugdekking geeft en het overneemt zodra de discussie in het bestuurlijke vaarwater van de gelaagde overheid komt” “De oplossing voor risicoverdeling kun je ook in de tijd zoeken. Bijvoorbeeld als een vergunning binnen twee maand wordt verstrekt is het risico opdrachtnemer en duurt het langer dan wordt het risico opdrachtgever” “In projecten moeten we veel meer gezamenlijke kennisontwikkeling benadrukken. Bijvoorbeeld door de tijd te nemen voor projectevaluaties en job rotation” “Weten waar bepaalde kennis zit en zorgen dat je die kennis snel kunt mobiliseren. Dit vereist wat slack in de organisatie” 12
Thema 6: Nieuwe marktverhoudingen Mede doordat marktpartijen in de bouwsector zich moeilijk kunnen onderscheiden op basis van kwaliteit wordt gezocht naar andere manieren om de concurrentie te verminderen en daarmee omzet zeker te stellen. Dit gebeurt in elke sector maar het wordt ongewenst zodra grenzen worden overschreden. Voorbeelden die hier betrekking op hebben zijn “Achterhalen van gegevens die niet publiekelijk zijn verstrekt”, “Adviseur die betrokken was bij gunningproces wilde zich aansluiten bij een aanbieder” en “Combinatie van twee grootste aanbieders”. Genoemde oorzaken zijn: “Opdrachtnemers proberen een voorsprong te verkrijgen op concurrenten” “Adviseur had geen zekerheid dat zij na gunning voor Rijkswaterstaat konden blijven werken” “Manier om te voorkomen dat concurrent er met hele opdracht vandoor gaat. Nieuwe manier om pieken en dalen op te vangen” “Prijs/kwaliteit verhouding wordt vooral als qualifier gehanteerd, om vervolgens met overgeblevenen weer uitsluitend naar de prijs te kijken” Ook zijn er enkele oplossingsrichtingen geopperd: “Raming inclusief risico-inschatting open op straat gooien! Wordt nu heel schimmig over gedaan (“is een doodzonde”). Stimuleert wellicht juist creativiteit en bespaart onnodige rekentijd” “Exclusiviteitbepaling in contract met adviseur” “Rijkswaterstaat moet adviseur eerder zekerheid geven over betrokkenheid bij vervolg” Thema 7: Geen prikkel om kwaliteit te optimaliseren Door de wijze van contractering hebben bouwbedrijven doorgaans geen prikkel om kwaliteit te optimaliseren. In algemene zin werd hier over gesproken in termen zoals “Goed presteren wordt niet beloond” en “Geen vertrouwen dat aannemer goede kwaliteit zal leveren”. Ook illustreert de volgende uitspraak dit thema: “Door RAW-termijn van drie jaar leveren we niet de kwaliteit die maatschappelijk gezien wel gewenst is. Indien we verantwoordelijk zouden zijn voor 10 jaar onderhoud hadden we bijvoorbeeld een andere toplaag gekozen voor het wegdek.” Genoemde oorzaken zijn: “Korte projectgebonden samenwerkingsverbanden” “Opdrachtnemer kan kwaliteit laten liggen als dat kan binnen de contractvoorwaarden” “Er is nu wel een mechanisme waarbij bedrijven die niet door een integriteitstoets komen een nadelig gevolg ondervinden (Bibob / COVOG), maar er is geen mechanisme om goed gedrag met vervolgopdrachten te belonen” Oplossingen die werden voorgesteld zijn: “Systeem ontwikkelen waarbij goed gedrag tot vervolgopdrachten leidt” “Onderhoud en beheer in contract opnemen”
13
2.3 Impasses! Een nadeel van een thematische clustering is dat dwarsverbanden tussen onderliggende oorzaken niet inzichtelijk worden gemaakt. Uit een analyse van de oorzaken blijkt echter dat veel zaken met elkaar samenhangen waardoor impasses kunnen ontstaan. Hieronder is een overzicht opgenomen van de belangrijkste impasses die ook tijdens de gemeenschappelijke besprekingen naar voren zijn gekomen. 1. Regelcultuur Doordat Rijkswaterstaat meer afstand houdt ten aanzien van de uitvoering van projecten is het een logisch gevolg dat Rijkswaterstaat niet zozeer naar de inhoud kijkt, maar naar de gemaakte afspraken en de mate waarin die worden nagekomen. Hoe beter het contract, hoe minder sores later. Maar geldt dat wel altijd? Gaan we niet te ver waardoor het gevoel kan ontstaan dat de administratieve organisatie de kern wordt en het op te leveren product bijzaak. Of is het juist goed dat de afspraken allesbepalend zijn en moeten we gewoon wennen aan deze nieuwe verhoudingen? Wat is wenselijk bij een toekomstig project? 2.
Openheid over risico’s Bij prestatiebestekken is het cruciaal voor aanbiedende partijen om duidelijke informatie te krijgen over de omstandigheden van een project (vergunningen, land, materie). Marktpartijen willen meer openheid van Rijkswaterstaat. Tegelijkertijd weet Rijkswaterstaat dat indien blijkt dat bepaalde informatie niet klopt, zij een claim kunnen verwachten. Het kan dan verstandiger zijn om gegevens waar je niet 100% zeker van bent maar voor je te houden of als niet-bindend te presenteren. Hoe kunnen we uit deze impasse komen?
3.
Druk op meerwerk en claims De condities waarop een contract met elkaar wordt aangegaan bepalen voor een deel het gedrag dat je kunt verwachten. Indien bijvoorbeeld een opdracht alleen verkregen kan worden tegen kostprijs ontstaat een natuurlijke druk om bij meer/minderwerk een redelijke marge op te bouwen. Hoe is dat bij dit project gegaan? Welke condities zouden moeten worden verbeterd om een integere manier van samenwerking te stimuleren? Moeten we meer toe naar integrale contracten waar onderhoud en exploitatie deel zijn van de opdracht?
4.
Eenduidigheid Aan de ene kant is het wenselijk dat er geen interpretatieverschillen bestaan tussen verschillende delen van Rijkswaterstaat. Aan de andere kant is het wenselijk bij uitvoeringsproblemen het gesprek te kunnen aangaan en gezamenlijk naar een oplossing toe werken. Dit staat op gespannen voet met elkaar. Hoe wordt daar in het project mee omgegaan? Wat behoeft verbetering?
5.
Zoeken naar marktinformatie Naast de voorlichtingsbijeenkomsten is het voor aanbieders interessant om te proberen om aanvullende informatie te verkrijgen. Juist door informatie die niet publiekelijk is, kan een bedrijf een concurrentievoorsprong verkrijgen. Dit is deel van hoe het spel gespeeld wordt, maar de vraag is waar grenzen liggen en hoe daar in de praktijk mee wordt omgegaan? Is men over en weer transparant in het geven van informatie in het algemeen?
14
6.
Balans ontwerpvrijheid versus risicodragend Doordat het ontwerp bij sommige projecten al grotendeels vast ligt op het moment van aanbesteding is het niet zozeer een Design & Construct, maar een Engineering & Construct aanbesteding. Het grootste deel van de risico‟s komt echter wel bij de aanbestedende partij te liggen. Is dit nog in verhouding? Hoever dient Rijkswaterstaat te gaan als zij de risico‟s bij de aanbieder wil neerleggen? Ook ontwerp meenemen in aanbesteding? Zelfs planvorming meenemen in aanbesteding?
7.
Continuïteit bij projectleiders Voor de uitvoering van het project is het bevorderlijk indien zowel bij opdrachtgever als opdrachtnemer dezelfde persoon van begin tot eind projectleider is. In de praktijk blijken veel wisselingen voor te komen, deels omdat personen zelf wat anders willen en deels door overplaatsingen die in het belang van de gehele organisatie zijn. Hoe kunnen wisselingen in personen die projectfuncties vervullen het beste worden voorkomen of opgevangen?
8.
Deskundigheid opdrachtgever Bij de bouwdienst zullen de komende jaren honderden medewerkers vertrekken. Dit komt mede doordat het uitgangspunt van “de markt, tenzij” er toe leidt dat medewerkers van de bouwdienst vooral beleidsmakers en juristen worden in plaats van uitvoerders. Is Rijkswaterstaat voldoende deskundig als opdrachtgever in prestatiebestekken? Hebben projectleiders voldoende mandaat? Wat is op dit punt al verbeterd en wat zou nog verder moeten gebeuren?
9.
Onafhankelijk toezicht. Bij prestatiecontracten moet Rijkswaterstaat de uitvoering meer kunnen en durven loslaten. Tegelijkertijd moeten aannemers leren om aan te tonen dat de afgesproken resultaten worden bereikt. Dit vraagt aan beide kanten een gewenningsproces waarbij toezicht op een andere wijze moet worden ingevuld. Krijgen betrokken partijen voldoende tijd om hier geleidelijk aan te wennen? Welke vorm van toezicht is wenselijk; toetsing van resultaat (QC) of toetsing van processen (QA)?
15
3 Verkenning opzet pilot In het verlengde van de thema‟s die in het voorgaande hoofdstuk zijn benoemd kunnen de condities worden vastgesteld waarmee zoveel mogelijk de gewenste omgangsvormen worden gestimuleerd. Het doel van de pilot is immers gericht op het creëren van leereffecten op het daadwerkelijk in de praktijk brengen van de door de Regieraad omschreven procesvernieuwingen en de daarbij behorende omgangsvormen. Kanttekening daarbij is dat vanuit de besprekingen ook blijkt dat het uiteindelijk mensenwerk blijft en de „klik‟ tussen betrokkenen van Rijkswaterstaat en marktpartijen cruciaal is. De condities waaraan de pilot moet voldoen kunnen dus maximaal bijdragen aan het ontstaan van de gewenste omgangsvormen maar kunnen deze nooit garanderen. In de literatuur worden een aantal kernwaarden genoemd die van belang zijn voor een goede marktwerking. Het gaat om de waarden “eerlijkheid”, “gelijkheid” en “wederkerigheid”. Veel knelpunten die zijn genoemd zijn terug te voeren op het veronachtzamen van deze en nog enkele andere kernwaarden. Hieronder is een overzicht weergegeven van de kernwaarden die ten grondslag liggen aan de genoemde knelpunten:
Wederkerigheid: iedere partij levert naar evenredigheid een bijdrage en vermijdt parasitair gedrag op kosten van andermans inspanningen Eerlijkheid: iedere partij is betrouwbaar in zijn toezeggingen Openheid: iedere partij is correct, tijdig en volledig in zijn informatie Gelijkheid: iedere partij dient aan ieder ander dezelfde handelingsvrijheid te gunnen die hij voor zichzelf opeist Economische waarde: iedere partij streeft naar het optimaliseren van de totale waarde van een project Verantwoordelijkheid: iedere partij toont verantwoordelijkheidsbesef door op eigen initiatief afwijkingen van regels te melden en met verbetervoorstellen te komen Betrokkenheid: iedere partij heeft oog voor elkaars belangen en draagt zorg voor de eigen activiteiten, de resultaten van het project en de relatie met andere partijen Deskundigheid: iedere partij zorgt ervoor dat medewerkers bekwaam zijn voor het uitvoeren van hun taken
Het bespreken en onderschrijven van deze kernwaarden biedt houvast voor de omgangsvormen gedurende de uitvoering van een project. Het biedt echter nog geen garantie dat deze waarden ook daadwerkelijk worden nageleefd. Wel bleek unaniem dat de innovatieve contracten de toekomst hebben; niemand wil meer terug naar de RAW contracten. Echter ook bij de toepassing van innovatieve contracten zijn verschillende kanttekeningen die een optimale toepassing in de huidige praktijk in de weg staan. Hieronder is dan ook een overzicht opgenomen van de verschillende condities die tijdens de gesprekken over de Rijksweg 73/74, baggerspeciedepot Hollandsch Diep en Calandtunnel naar voren zijn gekomen en die soms wel en soms nog niet in de praktijk zijn gebracht: 1. Gebruikskosten bij marktpartij leggen: Door in het contract op te nemen dat de marktpartij ook verantwoordelijk is voor het onderhoud en beheer van het project
16
komen de gebruikskosten bij de marktpartij te liggen. Deze heeft er vervolgens belang bij om haar kennis bij het ontwerp en productie aan te wenden met het oog op optimale gebruikskosten. 2. Selectie op basis van meerdere criteria: Evenwichtige afweging van meerdere criteria, waaronder prijs en kwaliteit. Mogelijkheden zijn selectie van de economisch meest voordelige aanbieding (EMVI) en het twee enveloppensysteem, waarbij voordat de prijs aan bod komt eerst de kwaliteit van de verschillende aanbieders wordt vergeleken en wordt vastgesteld hoeveel prijsverschil een surplus aan kwaliteit mag omvatten. 3. Bindende informatie over uitgangsituatie: Doel is eenduidige, tijdige en nietvrijblijvende informatieverstrekking. Risico's die redelijkerwijs niet op voorhand te voorzien zijn mogen niet bij opdrachtnemende partij worden neergelegd. 4. Openheid over raming: Raming inclusief risico-inschatting is op voorhand voor iedereen inzichtelijk. Met elke aanbiedende partij vinden afzonderlijke gesprekken plaats om samen risico‟s door te nemen. 5. Openheid over aanbieding: Ook na het indienen van de aanbieding wordt een gesprek gehouden met de beste aanbieder om na te gaan of de aanbieder kan verklaren waarom grote verschillen zijn ontstaan op bepaalde posten. 6. Chemie tussen mensen: Bij de selectie van personen die gaan werken aan het project wordt op voorhand nagegaan of er geen wrijvingen bestaan tussen de karakters van betrokkenen. Dit wordt ingevuld door de wederpartij om een „geen bezwaar-advies‟ te vragen bij de selectie van projectleiders. 7. Start-up: Bij de start-up van het project moeten wederzijds verwachtingen worden uitgesproken en worden vastgelegd in een considerans. Belangrijke spelregels zijn “als iets niet loopt zoals we zouden willen, spreken we dat zo snel mogelijk uit naar elkaar”, “we zoeken naar optimale oplossingen in plaats van strikt sturen op gemaakte afspraken” en “we hebben geen geheimen voor elkaar”. 8. Uitwisselen van medewerkers: Weten welke belangen dominant zijn bij de wederpartij is een belangrijke voorwaarde om in samenspraak tot oplossingen te komen. Hiertoe verdient het aanbeveling om, naast de bespreking van belangen bij de start-up, gezamenlijke workshops te houden en medewerkers aan te stellen die aan beide kanten van de tafel hebben gezeten.. 9. Knelpunten overleg: Indien zich problemen voordoen bij de uitvoering van het project leidt dat al snel tot claims en vertragingen in het project. Het verdient de voorkeur om eerst deze problemen in alle rust met elkaar te bespreken. Hiertoe dient een afspraak te worden gemaakt waar en met wie een overleg plaats vindt indien zich knelpunten voordoen. 10. Continuïteit projectleiders: Doordat bij deze pilot veel tijd en energie wordt gestoken in een goede verstandhouding tussen betrokkenen is continuïteit van personen cruciaal. Wijziging van een projectleider kan alleen met instemming van de wederpartij, tenzij er sprake is van beëindiging van een dienstverband. 11. Aantonen van kwaliteit: Betrokkenen van Rijkswaterstaat dienen te sturen op hoofdlijnen. Het is de verantwoordelijkheid van de aannemer om aan te tonen dat minimaal de afgesproken kwaliteit is behaald, inclusief steekproefsgewijze resultaatcontrole. 12. Managementstijl gebaseerd op ruimte voor bijstelling: Gedurende het project dient Rijkswaterstaat te sturen op het doel van het project, inclusief ruimte om op basis van voortschrijdend inzicht afspraken bij te stellen. Voorwaarde voor het bijstellen van afspraken is dat tegelijkertijd beheersing plaats vindt om te zorgen dat de uitvoering op termijn weer binnen afspraken verloopt.
17
13. Mandaat projectleiders: Om recht te doen aan de specifieke situatie van een project dienen projectleiders een ruimer mandaat te hebben. Goedkeuring vooraf wordt omgezet in een verantwoording achteraf tot een nader vast te stellen bedrag. 14. Goed gedrag wordt beloond: Indien de marktpartij beter presteert dan verwacht dient dit tot positieve referenties te leiden bij een vervolgopdracht. Directe financiële voordelen dienen mogelijk te zijn door een afspraak over win-win verdeling, zodat prestaties die boven verwachting zijn ook binnen het huidige project voordelen opleveren. Deze condities hangen deels met elkaar samen. Door deze samenhangende condities te clusteren ontstaan een vijftal thema‟s of principes die de basis vormen voor het stimuleren van de gewenste omgangsvormen: I. II. III. IV. V.
Versterk vertrouwen door gemeenschappelijke belangen te creëren Stel aanbieders in staat om te ondernemen Stel opdrachtgevers in staat om verantwoording af te leggen Versterk de positie van projectleiders om echt samen te werken Vangnet: Stel heldere grenzen en creëer krachtig toezicht
De status van deze condities is dat het gaat om mogelijke oplossingen voor geconstateerde knelpunten. Alvorens deze condities als basis kunnen worden genomen voor een pilotproject, dienen ze verder te worden besproken om eventuele onbedoelde neveneffecten te achterhalen. Hiertoe wordt deze notitie bediscussieerd tijdens een bijeenkomst met vertegenwoordigers vanuit het topmanagement van de betrokken organisaties (fase IV uit het plan van aanpak). Door de bespreking wordt gestreefd naar wederzijds begrip voor dilemma‟s die op projectniveau blijken te bestaan en draagvlak om afspraken te maken over de pilot (fase V).
18
Bijlage 1: Deelnemers aan besprekingen -
Ad Bezems André Nijhof Chris Heijmans Cock Molenaar Dirk Smits Edgar Karssing
-
Henk van Putten Henk van Tongeren Jan Dekker Jan de Koning Jan Dirk Sloos Jur Teders Lars Teulings Leo Kuepers Marco Tanis Paul Oortwijn Rene Roels Rene Scholtes Rob Prins Ron Vriens Simon Bezuijen Wim de Rijke
Directeur Bouw in Balans (klankbordfunctie) Onderzoeker Universiteit Twente Projectleider Heijmans Contractadviseur directie Zuid Holland Projectmanager Dura Vermeer Onderzoeker Business University Nyenrode (klankbordfunctie) Adviseur bouwdienst (klankbordfunctie) Emeritus hoogleraar Universiteit Twente (klankbordfunctie) Regiomanager Van Oord Nederland Directeur BOB Kennisoverdracht (klankbordfunctie) Directeur Heijmans Wegenbouw Directeur Integriteit Ministerie Verkeer & Waterstaat Projectmanager directie Zuid Holland Projectleider infrastructurele werken Commercieel manager infra ontwikkeling Boskalis Directeur Onri (klankbordfunctie) Regiomanager Van Oord Nederland Contractmanager werkpakket Directie Limburg Hoofd afdeling wegen & oeververbindingen Limburg Balast Nedam Contractmanager directie Zuid Holland Projectleider Dura Vermeer
19
Bijlage 2: Ongewenst gedrag Om meer inzicht te geven in het ongewenste gedrag geeft bijlage 2 een overzicht van de genoemde knelpunten. Het gaat daarbij om uitspraken van betrokkenen over waargenomen gedrag van Rijkswaterstaat of marktpartijen. Deze gedragingen hoeven dus niet noodzakelijkerwijs door alle betrokkenen als ongewenst te worden beoordeeld. Fase voorafgaand aan de gunning: - “Rijkswaterstaat durft geen risico's te nemen. Bijvoorbeeld door geen bindende informatie te verstrekken over uitgangssituatie van een project” - “Geen antwoord op vragen, terwijl risico wel bij aannemer ligt” - “Risico voor verkrijgen vergunningen bij opdrachtnemer neergelegd terwijl zij daar weinig invloed op kunnen uitoefenen” - “Rijkswaterstaat is heel voorzichtig met informatieverstrekking, terwijl die informatie wel cruciaal is voor een goede risico-inschatting” - “Adviseur die betrokken was bij gunningproces wilde zich aansluiten bij een aanbieder” - “Aannemer probeert gegevens te achterhalen die niet publiekelijk zijn verstrekt” Gunningsfase - “Wantrouwen indien raming sterk afwijkt van gunningen” - “Combinatie van twee grootste aanbieders verkleint concurrentie” - “Risico's die je niet op voorhand kunt voorzien mag je niet bij opdrachtnemende partij neerleggen” - “Ontwerpvergoeding is vaak maar een fractie van werkelijke ontwerpkosten” Uitvoeringsfase - “Alles wat besproken is moet op papier” - “Druk om hoge marges te realiseren bij meerwerkprijzen” - “Verschil in interpretatie binnen bouwdienst / te onvoorspelbaar” - “Rigide toepassen van kwaliteitsplan” - “Elkaar tijdens uitvoering het leven lastig maken” - “Geen vertrouwen dat aannemer goede kwaliteit zal leveren” - “Om futiliteit wordt betaling uitgesteld” - “Alliantievorming afgehouden” - “Misbruik maken van onwetendheid opdrachtgever” - “We moesten altijd kunstjes bedenken om aan een verantwoorde prijs te komen” - “Van opdrachtgever moeten we ons lam toetsen” - “Afwachtende houding van projectleiders aannemer die gewend zijn aan opzichter die je op de vingers kijkt” - “Verwijten tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers” - “Uitweg voor te lage biedingsprijs zoeken via meerwerk en claims” - “Bij D&C moet aannemer nu binnen enkele maanden ontwerp opleveren, waar Rijkswaterstaat jaren over deed” - “Miscommunicatie en inefficiëntie door wisseling van personen” - “Omgevingsmanagement is lastig voor aannemer” - “Zoeken naar balans tussen grip houden en onnodig toezicht” - “Gesprekspartner kon niks beslissen / geen mandaat”
20
Algemeen: - “Overreageren waardoor zelfs een dineetje bij een evaluatie niet meer kan” - “Opdrachtgevers willen niet meer mee naar wedstrijden e.d.” - “Goed presteren wordt niet beloond” - “Rijkswaterstaat is nog niet sterk in prestatiebestekken” - “Marktpartij wordt pas vrij laat in project betrokken” - “Rigide sturen op contractafspraken”
21
