Uitgeprocedeerde vreemdelingen in de impasse

___________________________________

___________________________________

Uitgeprocedeerde vreemdelingen in de impasse Grondrechten als doorbraak? Marie-Claire Foblets 1.Uitgeprocedeerde vreemdelingen:

een aanwassende bevolkingsgroep Uitgeprocedeerde vreemdelingen verblijven, sinds enkele jaren, bij duizenden op het grondgebied van de verschillende lidstaten van de Europese Unie. Ook in België vormen de vreemdelingen die geen geldig verblijfsdocument (meer) kunnen voorleggen een groeiende groep. Statistieken zijn, uit de aard zelf van het fenomeen, niet voorhanden. In realiteit betreft het tienduizenden individuen die, bij gebrek aan toelating tot verblijf voor onbepaalde duur op het grondgebied, in een zeer zwakke rechtspositie verkeren. Begin jaren zeventig hebben in Europa zowat alle regeringen de deuren gesloten voor nieuwe migratie. In België viel die beslissing in 1974. Sinds die tijd worden nog slechts twee uitzonderingen op het verbod van nieuwe migratie toegestaan: gezinshereniging (het recht voor de naaste verwanten om hier legaal verblijvende familieleden te vervoegen) en asiel (het Asielverdrag van 1951). Het is vooral de mogelijkheid om asiel aan te vragen die sinds het einde van de jaren tachtig een nieuwe stroom kandidaat-migranten naar onze contreien brengt. Om de druk te verlichten zijn de elkaar opvolgende regeringen in verschillende landen van Europa, vooral na 1985, op zoek gegaan naar mogelijkheden om de aanhoudende stroom nieuwe asielzoekers in te dijken: de uitvoeringsovereenkomst van Schengen1 laat landen voortaan toe elkaars landsgrenzen te controleren2; private vervoerders worden ingeschakeld om op de luchthaven of in de haven van het land van vertrek identiteitscontroles door te voeren — wie niet over de vereiste documenten beschikt, wordt als

passagier geweigerd3; de bewijslast in de asielprocedure werd — in een bepaalde zin — òmgekeerd'; enzovoort. Om de grote achterstanden in de behandeling van de dossiers weg te werken, heeft men zowel bij de Dienst Vreemdelingenzaken als bij het Commissariaat-Generaal voor Vluchtelingen en Staatlozen tientallen juristen aangeworven. Alle maatregelen ten spijt, het verhoopte resultaat werd tot vandaag niet bereikt: onze welvaart, onze democratie ook, blijven als een zoete droom mensen hierheen lokken. Met sloeberbootjes vanaf de Noord-Afrikaanse kust, verborgen in vrachtschepen uit Zwart-Afrika, met valse of vervalste identiteitsdocumenten, op elkaar gepakt in de laadruimte van vrachtwagens, wagen mensen er hun hebben en houden en soms hun leven op, in de hoop hier een nieuw bestaan te kunnen opbouwen. De discussie over het type beleid dat men ten aanzien van kandidaat-vluchtelingen voert, is de laatste maanden actueler dan ooit. De meningen over te nemen beleidsopties in deze uitermate delicate materie — het gaat om de toekomst van duizenden individuen — lopen uiteen. De enen pleiten voor een meer effectief verwijderingsbeleid. Na de zaak Sémira Adamu is, minstens in ons land, gebleken dat een ruime publieke opinie gewonnen is voor een meer humaan verwijderingsbeleid. Het beginsel blijft evenwel ongewijzigd: men tornt van overheidswege niet aan het beginsel van de verwijderbaarheid van illegale verblijfhouders en uitgeprocedeerde asielzoekers. Anderen pleiten ervoor om die humanere aanpak niet te beperken tot een menselijker verwijderingsbeleid, maar om ook reële kansen op een regularisatie te voorzien, gebeurlijk na een regularisatiecampagne (naar het

_______________________________________________________________________________________ Ethische perspectieven 9 (1999)1, p. 8

___________________________________

voorbeeld van Frankrijk). Sommigen gaan in hun pleidooi voor illegalen zo ver dat zij opteren voor een Òpen grenzen'-beleid, dat aan mensen de vrije keuze laat van het land waarin zij verblijf wensen te houden. 2. Grondrechten als doorbraak?

De rechtsproblematiek die het ìllegale' verblijf van uitgeprocedeerde kandidaat-vluchtelingen oproept is, vanuit verschillende oogpunten, interessant. Niet in het minst omdat het hier een maatschappelijk fenomeen betreft, dat op enkele jaren tijd is uitgegroeid tot een structureel gegeven in onze samenleving en dat tot nog toe in de regelgeving niet of nauwelijks wordt ondervangen. Het vreemdelingenrecht — in het bijzonder de Wet van 15 december 1980 op de toegang, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (hierna afgekort Vw.4) — sanctioneert illegaal verblijf met strafsancties en administratieve dwangmaatregelen, maar verbindt verder geen afdwingbare rechten aan de positie van vreemdelingen zonder verblijfsvergunning op Belgisch grondgebied. Naast de maatschappelijke relevantie, spelen twee factoren die aan het ìllegale' verblijf van uitgeprocedeerde kandidaat-vluchtelingen op juridisch vlak zijn bijzondere betekenis verlenen: enerzijds, de reeds genoemde afwezigheid van coherente regelgeving en, anderzijds, de wijze waarop sinds enkele jaren, de bescherming van de mensenrechten ingang vindt in deze problematiek. 2.1.De afwezigheid van coherente regelgeving in relatie tot illegale verblijfhouders

Verschillende factoren werken de illegaliteit van het verblijf van vreemdelingen in ons land in de hand. We noemden er reeds enkele: zo zijn (1) de voordelen verbonden met het verblijf in een sociale welvaartsstaat, (2) de onevenwichten tussen welvarende en minder welvarende economieën in de wereld, (3) de democratisering van het internationale personenverkeer, naast andere factoren5

___________________________________

evenzovele verklaringen die bijdragen tot de gestage toename van het aantal illegale verblijfhouders. Zij verklaren, minstens ten dele, niet alleen in ons land, maar ook in andere Europese landen de blijvende aanwezigheid van documentloze vreemdelingen. Socio-economische voordelen en faciliteiten van internationaal personenvervoer bevorderen de mobiliteit van mensen in het algemeen, ook van hen die geen toelating hebben om zich in een ander land te komen vestigen. Verschillende Europese landen, in het bijzonder landen waarmee België sinds enkele jaren een gemeenschappelijke grenscontrole organiseert (in het kader van de Uitvoeringsovereenkomst van Schengen6 en, meer recent, het Verdrag van Dublin) hebben om die reden vandaag, zoals België, af te rekenen met een aanwassende illegaliteit bij de vreemdelingenpopulatie op hun grondgebied. Dat zijn onder meer Frankrijk, Nederland, Duitsland, en meer recent ook, Italië en Spanje. In elk van de genoemde landen zijn de laatste jaren door de overheid beleidsmiddelen ingezet die het illegaal verblijf van vreemdelingen bestrijden. Dergelijke maatregelen trachten — met wisselend succes, overigens — het antwoord te formuleren op ongewenste immigratie. Ondanks gestage verstrenging van het beleid, toont de vergelijking tussen de gehanteerde beleidsmaatregelen de groeiende onmacht van nationale wetgever(s) in hun strijd tegen ongewenste vormen van grensoverschrijdend personenverkeer die hun voedingsbodem vinden in het buitenland.7 De internationale samenwerking tussen staten die in deze materie(s) enkele jaren geleden is uitgewerkt, is nog slechts in een beginfase.8 De overheid is er evenwel zelf ook verantwoordelijk voor dat uitgeprocedeerde vreemdelingen op het nationale grondgebied blijven en dat derhalve hun aantal voortdurend toeneemt. Het fenomeen van de toenemende illegaliteit onder de vreemdelingenpopulatie is, vooral sinds de tachtiger jaren, in ons land onder meer te verklaren als het effect van de discordantie tussen, enerzijds, de zopas genoemde geleidelijke verstrenging (mede als gevolg van internationalisering) van de regelge-


___________________________________

ving op het verblijf van vreemdelingen en, anderzijds, de ondoorzichtigheid in de toepassing (in het bijzonder door de administratie) van diezelfde regels. Zoals gezegd, verblijven vandaag in België tienduizenden vreemdelingen die niet uit vrije beweging gevolg hebben gegeven aan het bevel (soms meerdere, opeenvolgende bevelen) om het grondgebied te verlaten, zonder dat zij daarom op dwangmatige wijze uit het Rijk worden verwijderd. In bepaalde gevallen is verwijdering niet mogelijk, omdat dwangmatige terugwijzing naar een herkomstland, in oorlogsgebied bijvoorbeeld, indruist tegen onze verdragsrechtelijke verplichtingen in het kader van de mensenrechten.9 In andere gevallen betreft het vreemdelingen die, ook zonder een bevel om het grondgebied te verlaten te hebben ontvangen, hun verblijfstitel hebben laten verlopen — of geen verlenging ervan hebben bekomen — en hier verblijven. Of nog, vreemdelingen die hun aanwezigheid in het Rijk zonder meer ongemeld (bij de overheid) hebben gelaten. De opsomming is niet exhaustief. Uit een artikelsgewijze analyse van de toepassing in België (met name, in de rechtspraak van de Raad van State, van de Vaste Beroepscommissie voor Vluchtelingen en Staatlozen en, uitzonderlijk ook, van de Raadkamer en de Burgerlijke Rechtbanken en in de praktijk van de Dienst Vreemdelingenzaken) van de Wet van 15 december 1980 op de toegang, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen10, blijkt duidelijk dat het fenomeen van de illegale verblijfhouders in Belgisch recht (1) door de wetgever destijds niet is voorzien, althans niet in zijn actuele omvang en (2) dat de willekeur waarmee gedurende de voorgaande jaren toezicht is gehouden op de toepassing van de bestaande regels mede dit fenomeen heeft doen ontstaan en dit ook in stand houdt. In de literatuur vindt men met betrekking tot deze problematiek herhaaldelijk de volgende drie voorstellen die elk een stukje van het antwoord bevatten op de vraag hoe uitgeprocedeerde kandidaatvluchtelingen uit de juridische impasse kunnen worden geholpen: (1) de geldende regelgeving

___________________________________

inzake verblijf van vreemdelingen op het grondgebied enerzijds en de praktijk, dit wil zeggen de effectieve toepassing van de regelgeving anderzijds moeten dringend geharmoniseerd worden; (2) er moet werk gemaakt worden van rechtsvergelijkende studies over de maatregelen die momenteel in verschillende Europese landen van kracht zijn in de strijd tegen ongewenste migratie. Een dergelijke vergelijking zal aanleiding geven tot een beter zicht op de technische mogelijkheden die het recht, de lege lata, biedt om die strijd aan te binden; (3) een wetgeving die zich beperkt tot repressieve aanpak van ongewenste migratie is ondoelmatig en moet worden aangevuld. Naast die stellingen, die de middellange termijn in deze materie beogen, zet zich sinds enkele jaren, ongemerkt maar niet minder betekenisvol, een andere juridische ontwikkeling door. 2.2.De

toenemende betekenis van de mensenrechtenbescherming voor documentloze en uitgeprocedeerde vreemdelingen

Sinds enkele jaren tekent zich inderdaad in deze problematiek ook een andere ontwikkeling af. Het betreft de toenemende betekenis van de mensenrechtenbescherming voor documentloze vreemdelingen. Grondrechten gelden ongeacht de nationale herkomst, zij bieden daarom een houvast aan een categorie vreemdelingen die, met uitzondering van de regularisatie11, geen enkele rechtsgrond (meer) kunnen inroepen om hier hun verblijfspositie op blijvende wijze te stabiliseren. De bescherming van de mensenrechten heeft in ons land over de jaren onder meer toegelaten (1) dat minderjarige kinderen van documentloze ouders kosteloos tot het gesubsidieerd onderwijs worden toegelaten; (2) dat het recht op huwen is gevrijwaard, ook in geval van onregelmatig verblijf; (3) dat het recht op werkloosheidsvergoeding verworven blijft, indien een voldoende aantal werkdagen in regelmatig verband is gepresteerd; (4) dat de OCMW-steun verschuldigd blijft zolang geen ùitvoerbaar' bevel om het grondgebied te verlaten is afgeleverd12; (5) dat dringende medische hulp on-


___________________________________

der geen beding kan worden geweigerd13; (6) dat vreemdelingen die in hun land van herkomst tot de doodstraf zijn veroordeeld, niet worden verwijderd14; enz. In België is tot nog toe geen systematisch onderzoek verricht over de doorbraak van de mensenrechtenbescherming wanneer het gaat over documentloze vreemdelingen. Dergelijk onderzoek zou, aan de hand van de casuïstiek, kunnen tonen hoe een recente, maar moeilijk omkeerbare ontwikkeling zich in de rechtspraak doorzet, een ontwikkeling die toelaat dat, naar het oordeel van de rechters, de criteria van de nationaliteit en het regelmatig verblijf vandaag in een toenemend aantal situaties geen of geen sluitende rechtsgrond meer leveren om de implementatie van de grondrechtenbescherming voor te behouden aan de eigen onderdanen en op het grondgebied regelmatig verblijvende vreemdelingen.15 De toenemende betekenis van de mensenrechtenbescherming is dan hierin gelegen dat ook documentloze vreemdelingen vandaag — ondanks een restrictief migratiebeleid en de geleidelijke sofisticering van het apparaat van het migratiestrafrecht — als rechtssubjecten worden erkend die in essentiële onderdelen van het maatschappelijk verkeer kunnen bogen op de eerbiediging, zonder discriminatie op grond van nationaliteit of verblijfspositie, van een toenemend aantal grondrechten, waaronder: onderwijs, uitbouw van een gezinsleven, dringende medische hulpverlening.16 Ook in andere Europese landen is een vergelijkbare ontwikkeling waar te nemen17: documentloze vreemdelingen kunnen in toenemende mate rekenen op de eerbiediging van enkele grondrechten. In vrijwel alle Europese landen is de bescherming van de mensenrechten van illegale vreemdelingen in opmars.18 Deze ontwikkeling plaatst de impassesituatie waarin uitgeprocedeerde vreemdelingen zich bevinden in een heel ander daglicht. Is het immers niet vanzelfsprekend, eens documentloze vreemdelingen, via het instrumentarium van de mensenrechten, worden gehonoreerd als categorie rechtssubjecten ten aanzien van wie de rechtsstaat een

___________________________________

aantal verplichtingen heeft die voorgaan op grenscontrole en migratiestrafrechtsmaatregelen, dat er in het rechtstreeks verlengde van diezelfde ontwikkeling werk wordt gemaakt van een beleid dat deze categorie vreemdelingen, desnoods via een regularisatieprocedure als volwaardige burgers opneemt in de samenleving? Wat wordt dan echter verstaan onder volwaardig burgerschap: het statuut van verblijfsgerechtigd vreemdeling, voor (on)bepaalde duur, met of zonder politieke rechten met of zonder onbeperkte toegang tot de arbeidsmarkt?19 3. Hoe moet/kan het nu verder?

Wie zich op solide juridische basis over de toekomst van het vreemdelingenbeleid in ons land wil beraden, moet zijn denkpistes ook durven zoeken in een herdachte samenhang tussen het asielbeleid aan de ene kant en, aan de andere kant: de (1) zich steeds verder doorzettende rechtstreekse werking van de mensenrechten in deze problematiek ; of nog, (2) de effecten — gewenste en ongewenste — van een verdere harmonisering in Europees verband van het migratiebeleid en de grenscontrole; of, om nog maar eens wat te noemen (3) de wetenschappelijke kennis van de factoren die tegen de achtergrond van de hedendaagse wereldeconomie en de politieke situatie in bepaalde landen, mensen — groepen en individuen — bij miljoenen ertoe aanzet te migreren, in weerwil van internationale afspraken tussen Staten, of verhoogde grenscontroles tussen hen. Enkele tienduizenden van hen zoeken jaarlijks hun weg naar Europa. Zulke ruime benadering van de problematiek is echter een hachelijke onderneming. Niet in het minst omdat een dergelijke onderneming de klassieke afbakeningen tussen de politieke en legislatieve bevoegdheidsdomeinen en -niveaus doorbreekt. Dat betekent niet dat een dergelijke aanpak uit de lucht gegrepen is. Er is de laatste tijd veel én vruchtbaar denkwerk verricht door NGO's, door drukkingsgroepen en ook door bepaalde politici die concreet uitgewerkte voorstellen op tafel hebben gelegd om de discussie over de onmiddellijke toekomst in deze materie in een nieuwe richting te


___________________________________

sturen: Zo was er het wetsvoorstel Decroly (& cons.) van 12 november jl. tot wijziging van de Vreemdelingennota, of nog, het evaluatieverslag van de Vreemdelingenwet opgesteld door de Senaatscommissie Binnenlandse Aangelegenheden (en goedgekeurd door de Senaat op 9 juli 1998)20 Velen zijn van mening dat punctuele aanpassingen van het bestaande beleid pas effectief zin zullen hebben indien men — op tijdelijke of bestendige basis — niet terugdeinst voor structurele ingrepen. Wat zijn structurele ingrepen? Radicale vereenvoudiging van de procedure is een mogelijkheid. Een regularisatiemaatregel in relatief brede termen gesteld, is een andere uitweg. De denkpiste van de `contingentering' van het migratiebeleid21 is vandaag niet aan de orde, maar speelt bij sommigen als een alternatief voor een restrictief migratiebeleid. Het kerkasiel, waarover in de herfst van 1998 zoveel sprake is geweest, heeft niet tot structurele maatregelen kunnen leiden, maar was wel een signaal: het heeft, met succes, ingespeeld op de discussie over een structurele aanpak. Het door de overheid in haar `Regeringsnota' van 4 oktober 1988 en de `Vooruitgangsnota' van begin november 1998 aangekondigde beleid, formuleert niet écht een antwoord op de vraag die uitgaat van diegenen die vandaag opkomen voor structurele sanering van de situatie van de aanwassende groep zogenaamde `vreemdelingen zonder wettig verblijf'. De overheid voorziet weliswaar in ambtshalve regularisatie na vijf, en soms na vier jaar; laat ook regularisatie toe in “buitengewone omstandigheden” (art. 9, lid 3 Vw.); voorziet tenslotte mogelijkheden om, in bepaalde specifieke omstandigheden, eerst op tijdelijke basis — en nadien eventueel permanent — de verlenging van de geldigheidsduur van een verwijderingsmaatregel te bekomen. Het regularisatiebeleid is, in december 1998, het voorwerp geweest van een omstandige ministeriële omzendbrief.22 In de discussie over regularisatie spelen de volgende vragen: Houdt men aan de huidige beleidslijn, die in essentie teruggaat op (1) de in

___________________________________

1951 gemaakte afspraken met andere Verdragstaten bij het Asielverdrag23; (2) de in 1974 afgekondigde migratiestop; (3) de in 1980 in de Vw. op restrictieve basis geformuleerde uitzonderingen op die migratiestop? Houdt men zich niet aan die beleidslijn, dan is de vraag hoe doorzichtig de afwijkingsmogelijkheden zijn. In hun jaarverslag 1998 hebben de federale ombudsmannen zich zeer kritisch uitgelaten over de huidige gang van zaken.24 Ondoorzichtig recht is immers onrecht. Welke weg moet men echter bewandelen om het recht op verblijf voor vreemdelingen in België weer doorzichtig te maken. Er zijn drie mogelijkheden: a) men behoudt niet alleen de drie genoemde beleidslijnen (1951, 1974 en 1980), maar men houdt er ook streng de hand aan: eerbiediging van de in de wet voorziene proceduretermijnen, een effectief verwijderingsbeleid in geval van weigering, enz.; b) men voegt er een beleidslijn aan toe: regularisatie in welbepaalde omstandigheden, volgens vooraf vastgestelde criteria. De meeste van de vandaag op de werktafel voorliggende werkstukken en voorstellen, pleiten in die richting. De Omzendbrief van de Minister van Binnenlandse Zaken van 15 december 199825 legt een aantal dergelijke criteria vast en vertrouwt de beoordeling van de situaties waarop zij kunnen worden toegepast toe aan een Cel Regularisaties binnen de Dienst Vreemdelingenzaken. Die Cel is in december 1998 geïnstalleerd. De eerste evaluaties van dit nieuwe beleid worden in juni 1999 verwacht. c) men verlaat de genoemde beleidslijnen en gooit het debat over de wijze waarop wij met toenemend grensoverschrijdend personenverkeer omgaan open: òpen grenzenbeleid'en pleidooien voor contingentering van het migratiebeleid, gaan die weg op. Naast deze drie mogelijkheden, spelen natuurlijk ook onze verplichtingen in het kader van de mensenrechtenverdragen. En die zijn, zoals gezegd, zeer reëel. De discussie over de grondrechten van vreemdelingen zonder wettig verblijf neemt momenteel nodeloos schrikwekkende proporties aan; velen vrezen voor de kostprijs en het aanzui-


___________________________________

geffect. Die vrees zal ook blijven bestaan zolang de keuze tussen de drie genoemde beleidslijnen niet is gemaakt. Omwille van deze vrees kan de discussie niet op een objectieve basis worden gevoerd. Hoe wij in ons land met dit vraagstuk moeten omgaan is niet te voorspellen: het gaat immers om de kwestie in welke mate men bereid zal zijn om met anderen op ons grondgebied, te delen wat velen in deze wereld moeten ontberen: een democratische welvaartsstaat.

___________________________________

Velen voelen vandaag aan dat we die vraag niet meer kunnen ontwijken. Het vraagstuk van de rechtsbescherming van illegale (documlentloze) vreemdelingen wordt ongetwijfeld een centraal vraagstuk voor de komende jaren.

Noten 1. Belgisch Staatsblad, 15 oktober 1993. 2. Zie o.m.: C. JOUBERT, H. BEVERS, Schengen Investigated. A Comparative Interpretation of the Schengen Provisions on International Police Cooperation in the Light of the European Convention on Human Rights. Den haag, Kluwer Law International, 1996. 3. Zie o.m.: J.Y. CARLIER, `Les transporteurs, nouveaux contrôleurs des migrations internationales? A propos des sanctions à charge des transporteurs qui prennent à leur bord des personnes non munies de documents requis pour leur entrée dans le pays de destination' in C. DE VISSCHER, (ed.), Liber Amicorum Jacques Putzeys. Etudes de droit des transports. Brussel, Bruylant, 1996, p. 30-34. 4. Belgisch Staatsblad, 31 december 1980. Zie o.m.: M. DE KOCK, J. DE CEUSTER, J. DE JONGHE, De nieuwe verblijfswetgeving voor vreemdelingen. Antwerpen, Kluwer, 1982; G.-H. BEAUTHIER, Le droit des étrangers et le Code de la Nationalité. Brussel, Vie Ouvrière, 1984. Deze wet werd sindsdien herhaaldelijk gewijzigd. We vermelden de belangrijkste: Wet van 28 juni 1984, B.S., 12 juli 1984; Wet van 14 juni 1987, B.S., 18 juli 1987, err. B.S., 14 augustus 1987; Wet van 18 juli 1991, B.S., 26 juli 1991; Wet van 6 mei 1993, B.S., 21 mei 1993; Wet van 1 juni 1993, B.S., 17 juni 1993; Wet van 6 augustus 1993, B.S., 26 oktober 1993; Wet van 24 mei 1994, B.S., 21 juli 1994; Wet van 8 maart 1995, B.S., 25 april 1995; Wet van 13 april 1995, B.S., 25 april 1995, Wetten van 10 en van 15 juli 1996, B.S., 5 oktober 1996. 5. Zoals de noodlottige situatie waarin steeds talrijkere groepen en individuen vandaag moeten zien te (over)leven: dictatoriale regimes, mensenrechtenschendingen, de ravages aangericht door allerhande factoren 6. aan het leefmilieu van mensen, politieke, sociaal-culturele en economische onderdrukking, totaal gebrek aan onmiddellijke toekomstperspectieven, enz. 7. Op 26 maart 1995 is in ons land de Aanvullende Overeenkomst van 19 juni 1990 ter uitvoering van het Akkoord van Schengen van 14 juni 1985 in werking getreden. Die Aanvullende Overeenkomst bevat bepalingen inzake asiel, politiesamenwerking en de uitbouw van een informatiesysteem waarin gegevens over vreemdelingen, misdadigers, verdachten, getuigen en verboden of gestolen voorwerpen kunnen worden gestockeerd. De ontstaansgeschiedenis van het Akkoord van Schengen, die op 14 juni 1985 in het Luxemburgse plaatsje met dezelfde naam begon, is inmiddels bekend: enkele Europese landen waren van oordeel dat de afschaffing van de binnengrenzen in de Europese Unie ter verdere voltooiing van een stelsel van vrij verkeer van personen tussen de lidstaten van de Unie noodzakelijk was. Er waren, binnen de politieke visie van de regeringen van die Staten op het stelsel van vrij verkeer, compenserende maatregelen vereist die moesten beletten dat het openstellen van de grenzen zou worden geïnterpreteerd als een open uitnodiging voor ongecontroleerde immigratie (en opflakkering van grensoverschrijdende criminaliteit). De Aanvullende overeenkomst bevat een gedetailleerde regeling van de compenserende maatregelen, die vooral aan weerslag hebben voor de verblijfspositie van niet E.U.-onderdanen. Dat geldt o.m. voor de bepalingen die verband houden met het overschrijden van de buitengrenzen van het Schengen-territorium (d.i. het gemeenschappelijke grondgebied van de Schengenpartners), het verkrijgen van een visum, de signalering met het oog op de verwijdering en, tenslotte, in het kader van het onderdeel dat ons hier interesseert, de maatregelen tegen vervoerders. Zie ondermeer: BARBIER, C., La coopération européenne dans les domaines de la Justice et des Affaires intérieures, CRISP, Courrier


___________________________________

___________________________________

Hebdomadaire, 1997, nr. 1546-1547 8. De redenen waarom iemand zijn land verlaat kunnen redelijk zijn wat hem of haar betreft, maar betekenen niet noodzakelijk een juridische of morele verplichting om een recht op verblijf te verlenen in het verblijfsland: ziekte of de wens een familielid te laten verzorgen in een land dat over moderne en toegankelijke gezondheidszorg; de wens zijn kinderen te laten studeren, de deelname aan criminele netwerken, de wens een nieuwe relatie te beginnen, ver van de vorige partner, enz. 9. Zo is de reglementering op het langdurig verblijf van vreemdelingen op het grondgebied van staten, tot vandaag, een exclusieve bevoegdheid van de staat (soevereiniteit). 10. Zie o.m.: CRUZ, A., `Protection of Asylum Seekers. Can Article 3 of the European Convention on Hulan Rights Provide Greater Protection to Asylum Seekers than the 1951 Geneva Convention?' in Nederlands Juristenblad, 1997, p. 672-677 11. Cf. supra noot 4 12. De categorieën vreemdelingen waarvoor vandaag in België een expliciet regularisatiebeleid bestaat: samenwonenden; vreemdelingen die terugkeren na een afwezigheid van meer dan één jaar; personen die buiten hun wil niet kunnen terugkeren; uitgewezen vreemdelingen van de zogenaamde `tweede' generatie; vreemdelingen die een gewijzigde situatie in het land van herkomst of nieuwe feiten kunnen aanbrengen, nl. via een twee asielaanvraag. 13. Zie o.m.: GROUWELS, M., `De maatschappelijke dienstverlening na het arrest 43/98 van het Arbitragehof van 22 april 1998' in Tijdschrift voor Vreemdelingenrecht, 1998, p. 1-6. 14. GEERTS, M., VAN HAMERSVELD, F., VAN BUGGENHOUT, B., `Het nieuwe artikel 57, §2 OCMW-Wet. De maatschappelijke dienstverlening aan illegalen: dringende medische hulp of voortgezette werkelijke steun' in Tijdschrift voor Sociaal Recht, 1996, p. 489-528. 15. VERMEULEN, B.P., `Grondrechten bij de verwijdering van asielzoekers van het grondgebied: de refoulementsverboden' in Jaarboek Interuniversitair Centrum Mensenrechten 1996-97, Antwerpen, Kluwer, 1997, p. 225-239. 16. Dergelijk onderzoek zou, voor elk van de thans in de Belgische interne rechtsorde beschermde individuele mensenrechten, nagaan (1) in welke mate de bescherming zonder discriminatie ook geldt voor documentloze vreemdelingen, (2) welke argumentatie is gehanteerd — hetzij door de rechterlijke macht, hetzij door de uitvoerende of wetgevende macht — om een bepaalde bescherming al dan niet te verlenen aan een vreemdeling die geen verblijfsrecht op het grondgebied van België als verdragspartij kan laten gelden, en tenslotte, zal ook telkens worden nagegaan (3) of die argumentatie in voldoende mate aansluit bij de mensenrechtelijke verdragsverplichting(en) van België. 17. Sommige van de genoemde beschermingen zijn inmiddels bij wet geregeld, zoals de aanspraak van vreemdelingen op OCMWsteun en dringende medische hulp. Andere beschermingsmaatregelen zijn bij ministeriële omzendbrief vastgelegd, zoals de vrijwaring van het recht op huwen. 18. Aan de Universiteit Antwerpen (UFSIA) werden over deze ontwikkeling in het vreemdelingenrecht tot nog toe twee studiedagen georganiseerd. Een eerste studiedag door het Centrum Grondslagenonderzoek van het Recht (i.s.m. het Interuniversitair Centrum voor de Mensenrechten, in maart 1997, gepubliceerd in: Jaarboek Interuniversitair Centrum Mensenrechten, 199697), in maart 1997, en een tweede studiedag op initiatief van het Antwerps Centrum voor Migrantenstudies, in april 1998. 19. BLACKBURN, R., Rights of Citizenship. Londen, Mansell, 1993 20. Die ontwikkeling geldt niet in alle rechtstakken. Zie o.m.: SCHERMERS, H.G., Òverheidsverstrekkingen aan illegalen' in Nederlands Juristenblad, 1996, p. 247; DE VRIES, W., ASBREUK, H. (red.), Gezondsheidszorg en illegalen: delen in de zorg. Amsterdam, De Witte jas, 1995. 21. Een dergelijke vraag roept op haar beurt vele andere vragen op. Wat onderscheidt een dergelijk beleid nog van een òpen grenzen'-beleid. Is dergelijk beleid wenselijk? Wat zijn de consequenties van dergelijk beleid? Hoe vermijdt met een àanzuigeffect' (d.i. de aantrekking van nieuwe migratiestromen)? Moet voor een dergelijk effect worden gevreesd? Zoja, in welke omstandigheden? Laten dergelijke omstandigheden zich voorspellen? Wat zijn de ervaringen van andere Europese landen die met regularisatie van documentloze vreemdelingen hebben geëxperimenteerd? Is definitieve regularisatie de enig mogelijk uitweg? 22. Zie o.m.: Verslag namens de Commissie voor Welzijn, Gezondheid en gezin, uitgebracht door Mevr. Ria Van Den Heuvel (Gedachtenwisseling met een delegatie van het Steunpunt mensen zonder papieren), Vlaams Parlement, Stuk 1318 (19981999), Nr. 1 (17 februari 1999). 23. Men bepaalt vooraf, op jaarbasis, het aantal nieuwkomers dat men op zijn grondgebied toelaat. Contingentering kan ook in


___________________________________

___________________________________

samenspraak tussen verschillende landen. 24. Omzendbrief over de toepassing van artikel 9, derde lid, van de Wet van 15 december 1980 betreffende de toegang, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen en de regularisaties van bijzondere situaties, Belgisch Staatsblad, 19 december 1998. 25. Die mee aan de basis ligt van het in België sinds de jaren vijftig gevoerde vluchtelingenbeleid: Internationaal Verdrag betreffende de status van vluchtelingen en bijlagen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951, goedgekeurd bij Wet van 26 juni 1953, Belgisch Staatsblad, 4 oktober 1953; en het Aanvullend Protocol betreffende de status van vluchtelingen en bijlagen, opgemaakt te New York op 31 januari 1967, goedgekeurd bij Wet van 27 februari 1969, Belgisch Staatsblad, 3 mei 1969. 26. College van de federale ombudsmannen, Jaarverslag 1998, Brussel, 1998, 81-82 & 269. 27. Cf. supra noot 22.


Uitgeprocedeerde vreemdelingen in de impasse

Recommend Documents