Noodopvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers Prof. Mr. T.P. Spijkerboer Vrije Universiteit Amsterdam 29 november 2012 Het bestuursakkoord 1. Op 25 mei 2007 werd tussen de Staatssecretaris van Justitie en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten een bestuursakkoord inzake het vreemdelingenbeleid gesloten. Dit bestuursakkoord bestond uit vier onderdelen. Het eerste onderdeel betrof het generaal pardon – een regularisatieregeling voor asielzoekers die, in grote lijnen, voor 1 april 2001 asiel hadden gevraagd en sindsdien met medeweten van de overheid in Nederland verbleven hadden. Het tweede onderdeel ging over de huisvesting en inburgering van degenen die op grond van het generaal pardon een verblijfsvergunning kregen. Het derde onderdeel behelsde dat Rijk en gemeenten zich gezamenlijk zouden inzetten voor consistente uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 overeenkomstig de doelstellingen van de wetgever. Tenslotte het – voor de huidige context cruciale – onderdeel: Rijk en VNG zouden zich gezamenlijk inspannen om achterstanden zoals bij de oude Vreemdelingenwet niet meer te laten ontstaan. “Enerzijds door het bevorderen van het daadwerkelijk vertrek uit Nederland van vreemdelingen die geen recht (meer) hebben om in Nederland te verblijven, en door de voorzieningen te beëindigen van personen die geen recht meer hebben op van Rijkswege verstrekte (opvang-)voorzieningen.” Anderzijds door de asielprocedure te verbeteren , mede in het licht van de aanbevelingen van de commissie evaluatie Vreemdelingenwet 2000. 2. Er is in het akkoord sprake van een dubbele uitruil. Eén: de staatssecretaris kondigt een generaal pardon af, en zal voor de toekomst een snellere, efficiëntere asielprocedure scheppen teneinde hernieuwd langdurig verblijf van asielzoekers in gemeenten te voorkomen. Deze eerste uitruil is voor de actuele context niet van rechtstreeks belang. Twee: “Gemeentelijke (financiering van) noodopvang van uitgeprocedeerde asielzoekers wordt in samenhang met de uitvoering van de regeling uiterlijk eind 2009 beëindigd”, en “gemeenten zullen direct noch indirect meewerken aan de opvang van onrechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen”. Daar staat tegenover dat op het niveau van de rijksoverheid maatregelen zullen worden genomen om (a) het aantal onrechtmatig in Nederland verblijvende asielzoekers in Nederland te beperken. Er worden maatregelen genomen ter bevordering van de effectiviteit van het terugkeerbeleid, waaronder maatregelen om “het op straat komen van vreemdelingen na ommekomst van de 28-dagen termijn te beperken.” Vreemdelingen die geen recht meer hebben op van Rijkswege verstrekte (opvang-)voorzieningen worden uit de opvang gezet, waarbij “DT&V zich maximaal inspant om het daadwerkelijk vertrek uit Nederland te realiseren.” Bovendien worden (b) stappen ondernomen om het aantal rechtmatig verblijvende asielzoekers zonder opvang te beperken. Er zal overlegd worden om “zo veel mogelijk tot een minimum te beperken” situaties
Noodopvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers 29 november 2012 waarin “gemeenten in de praktijk worden geconfronteerd met uitgeprocedeerde asielzoekers, die rechtmatig in Nederland verblijven, maar geen recht hebben op (opvang-)voorzieningen.” 3. Merk op dat deze verplichtingen van het rijk m.b.t. rechtmatig en onrechtmatig verblijvende vreemdelingen inspannings- (en geen resultaats-) verplichtingen zijn. Het rijk is gehouden een inspanning te leveren, niet om een bepaald resultaat te bewerkstelligen. Of aan een inspanningsverplichting is voldaan kan op twee manieren worden onderzocht. Als het met de inspanningen beoogde resultaat is behaald, dan is aannemelijk dat de inspanning daadwerkelijk is geleverd. Maar ook als het resultaat niet behaald is kan aan een inspanningsverplichting voldaan zijn; in dat geval moet aannemelijk worden gemaakt dat de inspanning waartoe i.c. het rijk gehouden was geleverd is, ondanks het feit dat dat niet tot het beoogde resultaat heeft geleid. 4. Er kunnen kanttekeningen worden geplaatst bij de juridische, politieke of morele binding van een bestuursakkoord als het onderhavige. Deze kwestie wordt hier terzijde gelaten. Wat ook de aard van de binding is, hierna wordt het bestuursakkoord beschouwd als een tweezijdige afspraak die geldt waar en zo lang als hij van toepassing is. Een bestuursakkoord wekt immers wederzijds gerechtvaardigd vertrouwen dat op een bepaalde manier gehandeld zal worden (Schlössels/Zijlstra 2010, 901-902). Vreemdelingen op straat Rechtmatig verblijvenden 5. Voorafgaand aan het bestuursakkoord was in 2002 al besloten om Dublin claimanten, aan wie vanaf 1998 opvang werd onthouden (Stcrt. 1998, no. 194, p. 7), wel weer in de opvang op te nemen (Stcrt 2002, no. 223, p. 15). Eveneens was in 2006 reeds besloten om aan asielzoekers die een vervolgaanvraag indienden, die in 1998 van opvang waren uitgesloten (Stcrt 1999, no. 120, p. 26), opvang te verlenen tenzij hun aanvraag versneld kon worden afgedaan (Stcrt 2006, no. 177, p. 7). In het bestuursakkoord neemt het rijk de verplichting op zich om het aantal rechtmatig verblijvende asielzoekers zonder opvang verder te beperken. Hieraan is in zekere mate gevolg gegeven door asielzoekers met betrekking tot wie de President van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens een interim measure heeft getroffen onder de opvang te brengen (Stcrt 2009, nr. 53). Daarnaast wordt sinds 2010 aan uitgeprocedeerde asielzoekers die rechtmatig verblijf hebben i.v.m. een medische aanvraag opvang verleend (Stcrt 2010, nr. 2088). Hier staat echter tegenover dat asielzoekers die onderdaan zijn van EU- en EER landen (een verwaarloosbare categorie) in 2012 van opvang werden uitgesloten. Dat gold ook voor ongewenst verklaarde asielzoekers, hoewel zij wel rechtmatig verblijf hebben totdat op de asielaanvraag in eerste aanleg is beslist (Stcrt 2012, nr. 13320). Niet rechtmatig verblijvenden: cijfers 6. In het bestuursakkoord neemt het Rijk de verplichting op zich om het op straat komen van vreemdelingen na de standaard vertrektermijn van 28 dagen “te beperken”, en DT&V zal zich “maximaal inspannen” om daadwerkelijk vertrek uit Nederland van vreemdelingen zonder 2
Noodopvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers 29 november 2012 verblijfsrecht te realiseren. Eerst zal worden onderzocht of het beoogde resultaat is behaald; in dat geval is immers aannemelijk dat de op dat resultaat gerichte inspanning is geleverd. Daadwerkelijk vertrek wordt in de halfjaarlijkse Rapportage Vreemdelingenketen gerapporteerd als “Aantoonbaar vertrek” (er wordt een in dit kader niet relevant onderscheid gemaakt tussen gedwongen vertrek met de sterke arm en zelfstandig vertrek). Daarvan moet worden onderscheiden “Vertrek zonder toezicht”, hetgeen betekent dat een vreemdeling niet meer aanwezig is op het laatst bekende adres (Rapportage Vreemdelingenketen januari-juni 2012, 31). In het algemeen zal hun opvang zijn beëindigd, of zij zijn uit vreemdelingendetentie ontslagen (“klinkeren”). De cijfers over “Vertrek zonder toezicht” geven dus de beste indicatie van de ontwikkeling van het aantal vreemdelingen op straat; zij bieden geen houvast voor het absolute aantal.
Tabel 1: Aantoonbaar vertrek en vertrek zonder toezicht (v/h met onbekende bestemming) 2008-1 Aantoonbaar 4.680 vertrek Vertrek 6.100 zonder toezicht totaal 10.780 Aantoonbaar 43% als % van totaal
2008-2 4.520
2009-1 4.820
2009-2 5.540
2010-1 5.730
2010-2 6.100
2011-1 5.400
2011-2 5.450
2012-1 5.580
4.900
6.550
5.200
5.470
5.750
5.180
5.570
5.850
9.420 48%
11.370 42%
10.730 52%
11.200 51%
11.850 51%
10.580 51%
11.020 49%
11.440 49%
2011-2 8.310
2012-1 9.230
Bron: rapportage Vreemdelingenketen januari-juni 2012, p. 36; onderste regel eigen berekening
Tabel 2: Instroom zaken bij DT&V 2008-1 instroom 8.730
2008-2 7.070
2009-1 7.850
2009-2 8.220
2010-1 7.760
2010-2 8.030
2011-1 8.230
Bron: rapportage Vreemdelingenketen januari-juni 2012, p. 32
Tabel 3: Aantoonbaar vertrek als percentage van instroom 2008-1 instroom 8.730 Aantoonbaar 4.680 vertrek: abs Aantoonbaar 54% vertrek: %
2008-2 7.070 4.520
2009-1 7.850 4.820
2009-2 8.220 5.540
2010-1 7.760 5.730
2010-2 2011-1 8.030 8.230 6.100 5.400
2011-2 8.310 5.450
2012-1 9.230 5.580
64%
61%
67%
74%
76%
66%
61%
66%
Bron: rapportage Vreemdelingenketen januari-juni 2012, p. 32, 36; onderste regel eigen berekening
3
Noodopvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers 29 november 2012 Tabel 4: Nationaliteiten zelfstandig vertrek zonder toezicht eerste helft 2012 Iraakse 750 Afghaanse 430 Somalische 380 Russische 320 Iraanse 270 overig 3.700 totaal 5.850 Bron: rapportage Vreemdelingenketen januari-juni 2012, p. 36
7. Het aantal aantoonbaar vertrokken vreemdelingen is gestegen van hoog in de vierduizend per half jaar naar thans midden vijfduizend, met een piek op 6.100 in de tweede helft van 2010 (tabel 1). Het aantal zonder toezicht vertrokken vreemdelingen fluctueerde aanvankelijk, en ligt nu in de vijfduizend per half jaar. Opmerkelijk is dat hun aantal alleen in de periode van half 2009 tot half 2011 onder het aantal aantoonbaar vertrokken vreemdelingen lag. Een duidelijke trend vertonen de absolute cijfers evenwel niet. Er is dus geen sprake van dat het aantal vreemdelingen dat “zonder toezicht is vertrokken” (m.a.w. op straat is beland) in de loop van de tijd is gedaald. 8. Nu heeft het rijk zich in het bestuursakkoord ook niet verplicht tot een bepaald resultaat, maar tot een (maximale) inspanning. Daarom is, op basis van de cijfers in de rapportage vreemdelingenketen, berekend of het aantal vreemdelingen dat aantoonbaar is vertrokken is gestegen als percentage van het totale aantal vertrokken vreemdelingen (tabel 1, onderste rij). Ook hier is niet een duidelijke trend te ontwaren. Los van twee wat lagere scores (2008-1 en 2009-1) ligt het percentage rond van 50%. 9. Tenslotte is gekeken of het percentage aantoonbaar vertrek in relatie tot het totale aantal bij DT&V binnengekomen zaken grondslag biedt voor conclusies (tabel 3). Aanleiding om dit te doen is dat een zeer sterke stijging van de instroom bij gelijk blijvende capaciteit voorspelbaar tot meer vertrek zonder toezicht zou leiden. We zien echter dat er geen sprake is geweest van dergelijke sterke wisselingen in het aantal binnengekomen zaken. 10. Uit de beschikbare cijfers blijkt, concluderend, niet dat het rijk aan zijn inspanningsverplichting heeft voldaan. Dat sluit niet uit dat op andere wijze kan blijken dat het rijk dat wel heeft gedaan, bijvoorbeeld als het budget voor DT&V is gestegen. Het is onder deze omstandigheden aan het rijk om aannemelijk te maken dat wel een maximale inspanning is verricht om het aantal onrechtmatig verblijvende vreemdelingen op straat te beperken, zonder dat deze inspanning het beoogde resultaat heeft gehad. Niet rechtmatig verblijvenden: Niet verwijderbaren 11. Een voorbeeld van de problematiek van vreemdelingen die op individuele gronden niet verwijderbaar zijn biedt een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 november 2012 (201209075/1/V3, LJN BY3372). Deze uitspraak betreft een Ethiopiër die sinds februari 2012 in vreemdelingenbewaring zat. Hij heeft een originele 4
Noodopvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers 29 november 2012 Ethiopische identiteitskaart overgelegd, en in oktober 2010 is een aanvraag om afgifte van een laissez passer (een door de Ethiopische autoriteiten afgegeven reisdocument) ingediend. Ondanks regelmatig rappel (deels op hoog niveau) werd geen laissez passer afgegeven. In de periode van 1 januari 2010 tot 1 juni 2012 zijn ongeveer 25 aanvragen om afgifte van een Ethiopisch laissez passer ingediend; dit document is in geen van deze gevallen afgegeven. Om deze reden ontbreekt zicht op uitzetting, waardoor de vreemdelingenbewaring onrechtmatig is en wordt opgeheven. Hoewel de IND zich op het standpunt stelde dat deze man nog meer had kunnen doen om terug te kunnen keren (blijkens de uitspraak van de rechtbank, Rb. ’sGravenhage zp Assen 13 september 2012,AWB 12/26399) is niet duidelijk welke inspanningen van de vreemdeling de Ethiopische autoriteiten wel over de streep hadden kunnen trekken, nu zijn originele identiteitsbewijs kennelijk niet voldoende was. Dit voorbeeld illustreert dat vreemdelingen soms om onduidelijke redenen niet door hun land van herkomst worden teruggenomen en daar weinig of niets aan kunnen doen, terwijl zij in Nederland geen opvang krijgen. Niet rechtmatig verblijvenden: Irakezen en Somaliërs 12. De Afdeling bestuursrechtspraak constateerde op 13 april 2012 (JV 2012/253) dat gedwongen verwijdering naar Irak vanaf 15 maart 2012 niet mogelijk was. Vrijwillige terugkeer werd door de Irakese autoriteiten wel mogelijk gemaakt, en 320 Irakezen keerden in de eerste helft van 2012 naar Irak terug (bron: Rapportage Vreemdelingenketen januari-juni 2012, 36). Daags na deze uitspraak werden de op dat moment gedetineerde Irakezen uit vreemdelingendetentie ontslagen en op straat gezet; hen werd, ondanks het ontbreken van zicht op uitzetting, geen opvang geboden. De Rapportage Vreemdelingenketen vermeldt dat in de eerste zes maanden van 2012 750 Irakezen “zonder toezicht vertrokken”, en dus op straat beland zijn. De Irakese overheid vindt onvrijwillige terugkeer problematisch omdat de terugkeer van mensen zonder motivatie, en met weinig vooruitzicht op huisvesting, een baan en andere voorzieningen, de wederopbouw van Irak belemmert (TK 2011-2012, 19 637, nr. 1553, p. 1). Over de vraag of van Irakezen die thans niet meewerken aan hun terugkeer verwacht kan worden dat zij wel vrijwillig teruggaan kan verschillend gedacht worden. De beleidslogica van de Nederlandse regering leidt tot een bevestigend antwoord, omdat hun asielprocedure is afgerond. De beleidslogica van de Irakese regering leidt tot een ontkennend antwoord, omdat Irakezen die weinig hebben om naar terug te gaan een zware wissel trekken op de wederopbouw. 13. De Afdeling bestuursrechtspraak constateerde op 17 juli 2012 (JV 2012/362) dat rechtmatige verwijdering van Somaliërs via het vliegveld van Mogadishu (de enige op dat moment gebruikte route) niet mogelijk was, omdat uit een ambtsbericht d.d. 29 februari 2012 bleek dat Somaliërs door die verwijdering blootgesteld zouden worden aan een situatie als bedoeld in artikel 29 lid 1 onder b, ten derde Vw 2000. Hier wordt bepaald dat in dat geval op grond van artikel 3 EVRM een verblijfsvergunning asiel kan worden verleend. Uit de systematiek van de Vreemdelingenwet, alsmede uit artikel 18 Richtlijn 2004/83, blijkt dat van deze bevoegdheid gebruik gemaakt moet worden als er geen weigeringsgrond is (openbare orde, veilig derde land). Uit de Afdelingsuitspraak vloeide dus voort dat Somaliërs in de regel recht hadden op 5
Noodopvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers 29 november 2012 asiel. De enige manier om dan aan asielverlening te ontkomen is het afkondigen van een besluitmoratorium (m.n. omdat verbetering van de situatie mogelijk is, artikel 43 Vw 2000), terwijl het in een situatie als deze ook aangewezen is een vertrekmoratorium af te kondigen (artikel 45 lid 4 Vw 2000). Zowel asielverlening, als een besluit- en vertrekmoratorium leiden tot een situatie waarin betrokkenen opvang krijgen. 14. De verantwoordelijke bewindspersoon heeft echter niet, op grond van de constatering van de Afdeling, asiel verleend, en heeft evenmin een besluit- of vertrekmoratorium afgekondigd. Volgens de Rapportage Vreemdelingenketen “vertrokken” in de eerste helft van 2012 380 Somaliërs zonder toezicht. De Minister stelde in antwoord op Kamervragen op 21 augustus 2012 (kenmerk 2012-0000453744) dat Somaliërs ondanks deze uitspraak geen opvang krijgen, omdat zelfstandig vertrek naar Somalië wel mogelijk zou zijn. De Minister heeft nagelaten aan te geven op welke wijze hij meent dat zelfstandige terugkeer naar Somalië mogelijk zou zijn zonder dat de vreemdeling wordt bloot gesteld aan een situatie die in strijd is met artikel 3 EVRM; via het vliegveld van Mogadishu kan dat volgende de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State immers niet. Somaliërs waren dus asielgerechtigd, en op grond van internationaal recht niet uitzetbaar. De stelling dat zij gehouden waren tot vrijwillig vertrek staat haaks op het internationale recht, en is van de kant van de minister niet toegelicht. Voor zover uitgeprocedeerd, hadden Somaliërs ondertussen geen recht op opvang. Het rijk heeft dus een groep vreemdelingen die aanspraak maakt op asiel (en dus op opvang) op straat gezet of op straat gelaten. Samenvatting 15. Het rijk heeft onmiskenbaar stappen gezet om het aantal asielzoekers met rechtmatig verblijf zonder recht op opvang te beperken. Op dit punt kan niet worden gesteld dat het rijk het bestuursakkoord niet is nagekomen. 16. Waar het gaat om het op straat komen van afgewezen asielzoekers na de vertrektermijn en de maximale inspanningen van DT&V om daadwerkelijk vertrek uit Nederland te realiseren, moet worden geconcludeerd dat uit de cijfers m.b.t. het aantal vreemdelingen dat daadwerkelijk vertrokken is, en het aantal vreemdelingen dat “zonder toezicht is vertrokken”, van een maximale inspanning niet blijkt. Uit de resultaten is derhalve niet kenbaar dat het rijk zijn inspanningsverplichting is nagekomen. Mogelijk kan van een maximale inspanning wel op andere wijze blijken, bijv. uit een toegenomen budget voor DT&V.
17. Met betrekking tot Somaliërs heeft het rijk in 2012 klaarblijkelijk niet aan zijn inspanningsverplichting voldaan. Verwijdering van Somaliërs is om redenen van internationaal recht niet mogelijk; de minister heeft niet de conclusie getrokken dat aan hen asiel moest worden verleend of dat m.b.t. deze groep een besluit- en vertrekmoratorium moest worden afgekondigd. Daardoor is een groep die de bescherming van artikel 3 EVRM kon inroepen opvang onthouden. 6
Noodopvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers 29 november 2012 18. Verwijdering van Irakezen is feitelijk niet mogelijk, omdat de Irakese overheid alleen aan vrijwillig terugkerende asielzoekers reisdocumenten verstrekt. Het rijk heeft formeel zeker een punt als het stelt dat vrijwillige terugkeer mogelijk is, zoals ook uit de cijfers blijkt. Dat doet er niet aan af dat in de werkelijkheid van alledag een aanzienlijk deel van deze groep op straat terecht komt. Conclusies 19. Gemeenten zijn m.b.t. rechtmatig verblijvende asielzoekers gebonden aan het bestuursakkoord, omdat het rijk zijn verplichtingen is nagekomen en zich geen nieuwe omstandigheden hebben voorgedaan. 20. M.b.t. niet rechtmatig verblijvenden is de binding van gemeenten aan het bestuursakkoord verminderd. Uit de cijfers blijkt niet dat het rijk zijn inspanningsverplichting is nagekomen; de staatssecretaris is aan zet om dat aannemelijk te maken. M.b.t. Somaliërs is sprake van een situatie die haaks staat op hetgeen in het bestuursakkoord werd afgesproken. Een groep die recht heeft op asiel krijgt niet alleen gen asiel, maar ook geen opvang, terwijl de betrokkenen gedwongen noch vrijwillig terug kunnen. M.b.t. Irakezen verhoudt het rijksbeleid zich moeizaam tot het bestuursakkoord. Op papier is de opstelling van het rijk goed verdedigbaar. Maar het voorspelbare gevolg van deze opstelling is dat een relatief grote groep asielzoekers op straat komt (“geklinkerd” wordt). 21. Het handelen van het rijk m.b.t. Irakezen en Somaliërs kan op twee manieren worden gekwalificeerd. Men kan de situatie van deze groepen aanmerken als een nieuwe, in het bestuursakkoord niet voorziene omstandigheid, die dus niet onder de in het bestuursakkoord gemaakte afspraken valt. Men kan ook stellen dat het rijk op dit punt de afspraken uit het bestuursakkoord eenvoudigweg niet c.q. in onvoldoende mate nakomt. 22. Gemeenten kunnen zich redelijkerwijze op het standpunt stellen dat het hen vrij staat om noodopvang te bieden aan uitgeprocedeerde asielzoekers, zolang het rijk niet aannemelijk heeft gemaakt dat aan de inspanningsverplichtingen uit het regeerakkoord is voldaan. Met betrekking tot Irakezen en Somaliërs kan stelliger geconcludeerd worden dat het gemeenten vrij staat hen noodopvang te verlenen.
7
