Piaci trendek, szabályozó kihívások a távközlésben Bánhidi Ferenc Nemzeti Hírközlési hatóság
[email protected] Egy konferencia akkor tartalmas, ha különböző nézőpontok kerülnek terítékre. Az én nézőpontom e konferencián sajátosnak tekinthető: egy közszolgálati szakértő, egy közgazdász nézőpontját szeretném most bemutatni Önöknek. A mi szervezetünket, a Nemzeti Hírközlési Hatóságot a közelmúltban több, elég erőteljes kihívás érte. Két évvel ezelőtt gyakorlatilag teljesen átalakult a szervezetünk, megváltoztak a feladataink. Ma azonban nem ezekről a múltbeli változásokról szeretnék beszélni, hanem a jövőről, a távközlési technológia változásának a szabályozásra gyakorolt hatásáról. Ez azért érdekes kérdés, mert a kilencvenes évek végétől kezdődően hosszú ideig úgy tűnt, mintha e területen megállt volna a fejlődés. Az utóbbi egy-két évben viszont a piaci előrejelzések újra optimistává váltak. Érdemben azzal szeretnék foglalkozni, hogy a szabályozó hatóság milyen módon próbál reagálni azokra a keresleti, illetve technológiai változásokra, amik ma a piac fejlődését meghatározzák. Mivel ezek az elemzések éppen csak elkezdődtek, végleges válaszokat egyelőre nem tudok adni, elsősorban a feltett kérdéseinkkel szeretnék a mai vitához hozzájárulni.
4
N H H JÖ VŐ K ÉPE
H IF
M ŰKÖDÉSF IL O Z Ó F IA
P a s s z ív jo g a lk a lm a z ó
A k tív p ia c b e fo ly á s o ló
(k ö v e tő )
(e lő re m u ta tó )
T e v é k e n y s é g -o r ie n tá lt
E r e d m é n y -o rie n tá lt
↑↑
P ia c o t e le m e z
TEVÉKENYSÉGI SÚLYPONTOK
In fo r m á l
A d m in is z tr á l
↑
In fo r m á c ió t s z o lg á lta t
H IF
F e lü g y e l
S z a b á ly o z
A d m in is z tr á l ↓
NHH
F e lü g y e l ↓
S z a b á ly o z
↑↑
E ljá r
P ia c o t e le m e z
E ljá r
↓
ÉNKÉP
NHH
↑ ↓ : H a n g s ú ly v á lto z á s
1
Míg Nyugat-Európában a távközlési szabályozók 1997-98-ban létesültek, a mi elődszervezetünk, a Hírközlési Felügyelet (HIF) már 1989-ben megalakult, és ezzel nagyon komoly szakmai hagyományt hozott létre már a kilencvenes években. De ez a szakmai hagyomány jelentősen eltért attól, ahogy a modern szabályozók Nyugat-Európában, az Európai Unióban működtek. A HIF működése alapvetően egy jogalkalmazói modellen alapult, a hatóság előre rögzített jogszabályok (legtöbbször törvények, de esetenként rendeletek) alapján járt el konkrét ügyekben: felügyelte azt, hogy, a jogalkotók által kiadott szabályokat a piaci szereplők teljesítik-e vagy nem. E tevékenységnek a legtipikusabb példái a szolgáltatás, berendezés, illetve a hálózatengedélyezés voltak, de ezen kívül fontos szerepet játszott az egyedi fogyasztói panaszok kezelése is. Az új magyar jogszabályok (alapvetően a 2003-ban elfogadott Elektronikus Hírközlési Törvény) azonban olyan jogköröket, felhatalmazásokat adtak számunkra, amelyek szinte kormányzati jogszabállyal azonos értékű szabályok kiadására teszik alkalmassá az új szervezetet, a Nemzeti Hírközlési Hatóságot. Így az Európai Uniós szabályozásnak megfelelő új szerepünkben már nem csupán passzív jogalkalmazók vagyunk, hanem aktív piacbefolyásolási szerepünk is van. Ez a hatáskör, illetve az ebből adódó felelősség csak úgy érvényesíthető, ha a döntéseinket nem egyfajta közhatalmi akarat megnyilvánulásaként értelmezzük, hanem úgy, hogy elemzés, megalapozás, indoklás alapján alakítjuk ki ezeket a szabályokat. Mik azok a szabályozói célok, amelyek új helyzetünkben meghatározzák döntéseinket, tevékenységünket? Kiindulópontunk az volt, hogy a szabályozó hatóságnak elsődlegesen a piaci problémákat, a piaci versenyben jelentkező negatív jelenségeket kell orvosolnia.
7
SZABÁLYO ZÁSI CÉLO K T R A D E -O F F
SSZZEEK KTTO OR R SSTTA AB BIL ILIT ITÁ ÁSS::
FFO OG GYYA ASSZZTTÓ ÓII Á ÁR R
PPR RO OFFIT ITA AB BIL ILIT ITÁ ÁSS
(S (SZZO OLLG GÁ ÁLLTTA ATTÓ ÓI)I)
B BEEFFEEK KTTEETTÉÉSSEEK K,,
VVEER RSSEEN NYY
PPR RO OFFIT ITA AB BIL ILIT ITÁ ÁSS
FFO OG GYYA ASSZZTTÓ ÓII ÉÉR RTTÉÉK K,,
FFO OG GYYA ASSZZTTÓ ÓII Á ÁR R
B BEEFFEEK KTTEETTÉÉSSEEK K
Céljaink kialakításakor szembekerültünk egy, a nemzetközi szabályozói gyakorlatban is ismerős dilemmával. Mennyire lehet egy ágazati szabályozónak közvetlenül felvállalnia a fogyasztói érdekek védelmét, a fogyasztók árakkal, választékkal, értékekkel kapcsolatos elvárásainak teljesítését. Véleményünk szerint a Nemzeti Hírközlési Hatóság közvetlen céljanem ez; az ágazati szabályozó úgy tudja segíteni a fogyasztói érdekek teljesülését, ha a hatékony piaci verseny kialakulását támogatja. Míg az egyedi panaszokat is felvállaló,
2
„fogyasztót védő hatóság” a piaci szereplők egyfajta ellensúlyaként működik, az EU szabályozási elveinek megfelelően működő hatóság sajátos versenyszabályozóként működik, így nincs szüksége arra, hogy egyedi kapcsolatok szintjén avatkozzon be a fogyasztók és a szolgáltatók viszonyába. Ha piacgazdaságban, profitorientált szereplőkben, befektetőkben gondolkozunk, akkor a fogyasztói érdekeket nem lehet a piaci szereplők érdekeinek rovására, azok ellenében képviselni. A társadalmi jólét a fogyasztói érdekek és a piaci szereplők érdekeinek optimális kombinációján keresztül valósul meg, és a mi filozófiánk szerint ez jelentkezik a hatékony piaci versenyben. Ez a verseny tehát nem jelenti azt, hogy erőszakos ár letöréssel ellehetetlenítjük, veszteségekbe szorítjuk a piaci szereplőket, illetve olyan egyedi intézkedéseket hozunk, ami veszélyezteti a működési stabilitásukat. A fogyasztó abban érdekelt, hogy az árak legyenek alacsonyabbak, de ha az árak olyan alacsonyak, hogy a termelőnek nem térülnek meg a költségei, akkor végeredményben hosszútávon nem lesz olyan termék, amit árazni lehet. A mesterségesen állami eszközökkel kreált verseny, ami csak azt tekinti fontosnak, hogy minél több szereplő legyen a piacon, legyen az kicsi, nagy, életképes, nem életképes, az hosszabb távon lényegében a piac leépüléséhez vezethet, hiszen túl sok, erőltetetten a piacra terelt szereplő nem tud életképesen működni. Fontos annak az érzékelése is, hogy ha csak az alacsony fogyasztói árat, illetve a tömegtermékeket preferáljuk, ez hosszabb távon veszélyeztetheti az iparági innovációt, az új szükségletek kielégítését szolgáló új termékeknek a piacra vitelét.
P IA C F E J L Ő D É S K R IT IK U S M O Z G A T Ó R U G Ó I
8
F E L H A S Z N Á L Ó I P R E F E R E N C IÁ K T E C H N O L Ó G I A I/ Ü Z L E T I M O D E L L E K A L A K U L Á S A M o z g a tó r u g ó k M a k r o g a z d a s á g i/ b e ru h ázá si k ö rn yezet
F e lh a s z n á ló i p r e fe r e n c iá k
T e c h n o ló g ia i fe jlő d é s / ü z le ti m o d e lle k
L e g fo n to s a b b h ip o té z is e k • T e le k o m m u n ik á c ió s k ia d á s o k m in im á lis a n n ő n e k • B e r u h á z á s i k lím a lé n y e g e s e n n e m v á lto z ik
• • • •
S z é le s s á v ú a d a ts z o lg á lta tá s o k ir á n ti ig é n y n ő In te r a k tív é s k o m b in á lt s z o lg á lta tá s o k ir á n ti ig é n y e r ő s ö d ik M o b ilitá s ir á n ti ig é n y to v á b b e r ő s ö d ik Á r to v á b b ra is k r itik u s s z o lg á lta tó -v á la s z tá s i té n y e z ő m a r a d
• IP m e g o ld á s o k (p l. N G N ) te r e t n y e r n e k r u g a lm a s s á g u k é s k ö lts é g h a té k o n y s á g u k fo ly tá n • T e c h n o ló g ia i s z in e r g iá k n ő n e k (N G N ), s z o lg á lta tá s o k k ö z ö tti h a tá r e lm o s ó d ik
A továbbiakban rátérnék az elemzéseink alapjául szolgáló távközlési piacfejlődési forgatókönyvekre . Indítólépésként a piacfejlődés mozgatórugóit próbáltuk meghatározni. Három mozgatórugót azonosítottunk. Az első a makrogazdaság és a beruházási környezet volt. A magyar fogyasztási struktúrában a távközlési kiadások aránya magas, jóval magasabb, mint a hozzánk hasonló fejlettségű országokban. A következő 4-5 évben a távközlési kiadások súlya az összfogyasztási kiadásokon belül várhatóan nem nő, de reális esély van arra, hogy ez a magas részarány megőrizhető. Nem nagyon várunk jelentős befektető hullámot sem tudomásul kell vennünk, hogy a kilencvenes évek végének a világa, amikor kis internet szolgáltatókért millió dollárokat fizettek szakmai befektetők, már elmúlt.
3
Ami a felhasználók igényeit illeti: az új szabályozó hatóság egyik nagyon fontos kutatási iránya a fogyasztói igények felmérése volt. Nem gondoljuk, hogy mi jobban ismerjük a fogyasztói igényeket a Vodafone-nál, vagy a Pannon GSM-nél, de azért egy szabályozónak, ha piaci jövőképet alakít ki, megfelelő kutatásokat kell végeznie saját céljaira is. Ezen kutatások alapján úgy gondoljuk, hogy a szélessávú adatszolgáltatások iránti igény igen erőteljesen tovább bővül. Komoly jelentősége lesz az un. kombinált szolgáltatásoknak, tehát a jövőben várhatóan nem egy távközlési szolgáltatást, hanem távközlési szolgáltatások csomagját igényelik majd a fogyasztók. A mobilszolgáltatás, a személyes kommunikáció iránti igény jelenleg még nincs távolról sem kielégítve, tehát ezen a piacon is azonosíthatók további növekedési lehetőségek. Ami a technológiai fejlődést illeti, itt két témát szeretnék kiemelni. Az egyik az ún. „új generációs hálózatok”, a másik az IP alapú szolgáltatások megkülönböztetése. Az új generációs hálózat az a technológiai rendszer, amely a lehető leggazdaságosabb módon egyesíti a különböző tartalmakhoz, illetve alkalmazásokhoz való hozzáférést biztosító távközlési szolgáltatásokat egy IP alapú hálózaton. Ebben a rendszerben ugyanakkor elmosódnak a különböző szolgáltatások, illetve alkalmazások közötti határok. Erre a legjobb példa az IP alapú hangszolgáltatás, a VOIP, ahol lényegében nagyon nehéz megkülönböztetni, hogy adat vagy hangszolgáltatásról van-e szó.
L E G J E L E N T Ő S E B B T Á V K Ö Z L É S I P IA C I TRENDEK
9
E lm o s ó d ik a s z o lg á lta tá s i p ia c o k k ö z ö tti e lté r é s - m in d e n IP a la p ú a d a ts z o lg á lta tá s s á v á lik
S z o lg á lta tá s i tr e n d e k
S z o lg á lta tá s o k a t c s o m a g o k b a n / k o m b in á lta n k ín á ljá k A h a n g é s a d a ts z o lg á lta tá s e g y re tö b b te c h n o ló g ia i p la tfo rm o n o s z lik m e g M o b il h a n g (F M S ) M o b il a d a t (P l. G P R S , 3 G ) H a n g k á b e le n
T e c h n o ló g ia i tr e n d e k
T e c h n o ló g ia i k o n v e r g e n c ia a z é rté k lá n c tö b b e le m é n is T a r ta lo m s z o lg á lta tá s s z e r e p e / é rté k e m egnő E r ő s e b b e n s z é tv á ln a k a h á ló z a tü z e m e lte té s i, s z o lg á lta tá s i é s fo g y a s z tó i k a p c s o la t fe la d a to k
É r té k lá n c tre n d e k
A fenti mozgatórúgók alapján három meghatározó piaci trendet azonosítottunk. Az első ilyen metszet a szolgáltatási trendek voltak. Itt a legfontosabb új jelenség a kombinált szolgáltatások megjelenése. A technológiai trendek területén az a változás várható, hogy míg korábban az egyes hálózatok, az egyes platformok egy-egy kommunikációs formára, egyes szolgáltatásra, koncentráltak, mára a különböző platformokon, különböző hálózati struktúrákon többféle szolgáltatás nyújtható. A legnagyobb változásokat az értékláncra vonatkozó trendekben várjuk. A szorosan vett távközlési piacon nem várunk érdemi növekedést, ugyanakkor a tartalomszolgáltatásban, tehát a távközlési szolgáltatás által továbbított, eljuttatott tartalmak vonatkozásában és a különböző informatika alkalmazások tekintetében további jelentős növekedés várható, felértékelve az átviteli hozzáférési szolgáltatásokat is. A legfontosabb, az értéklánchoz kapcsolódó trend ugyanakkor az, hogy a jövőbeni technológiák lehetővé teszik a hálózatüzemeltetési, szolgáltatási, illetve fogyasztói kapcsolatok szétválását.
4
A szabályzó számára ezek a technológiai, gazdasági trendek nem önmagukban, hanem következményeikben fontosak, nevezetesen, hogy e trendek hogyan befolyásolják majd a piaci versenyt, a piaci erőviszonyokat. Elemzéseink során elsősorban ezen területen jutottunk várakozásainktól jelentősen eltérő eredményekre. A kilencvenes évek végén az általánosan elfogadott távközlési piaci jövőkép az volt, hogy az új szolgáltatások, az új technológiák következtében a piacra várhatóan új és új szereplők lépnek be, akik új és új kínálatot fognak megjelentetni, tehát a piaci verseny automatikusan nő. Egy ilyen piacon a szabályozóknak fokozatosan megszűnnének a feladatai, hiszen ha a verseny magát táplálja, akkor a szabályozónak felesleges beavatkoznia, mivel csak ronthat a dolgon. A most elvégzett elemzéseink alapján úgy gondoljuk, hogy ez a jövőkép kicsit leegyszerűsítő, és az új trendek alapján nem ez a forgatókönyv a legvalószínűbb. E problémakört is a fentiekben már használt három dimenzió alapján elemeztük. Az első dimenzió megint a technológiai, illetve hálózati dimenzió. Itt a kulcskérdés az lesz, hogy létrejöhet-e egy olyan saját infrastruktúrával rendelkező piaci szereplő, aki ezen a saját infrastruktúrán a hírközlési szolgáltatások teljes spektrumát nyújtani tudja. A technológiai dimenzió alapján a jövőbeni fejlődésre két szélsőértéket tudtunk definiálni: egy domináns szereplő által uralt, illetve több egyenrangú saját hálózattal rendelkező szereplő versenyén alapuló piacot. A jelenlegi magyar piaci helyzetet gyakorlatilag ez utóbbi struktúra jellemzi, a saját hálózattal rendelkező mobil szolgáltatók, és az elkülönült vezetékes hálózattal bíró országos és helyi szolgáltatók versenyeznek egymással. Ha a többfunkciós IP-alapú hálózaton több szolgáltatás egyidejű nyújtása üzletileg is életképes lesz és ez a hálózat méret-, illetve választékgazdaságosság szempontjából optimális lesz, akkor létrejöhet egy olyan domináns infrastruktúra szereplő, aki fokozatosan irányítani, kontrollálni fogja az összes szolgáltatási piacot is. Ami a szolgáltatási dimenziót illeti, itt már említettem, hogy technológiailag, a kínálat oldaláról lehetségesek a kombinált hang, adat, és tartalomszolgáltatások. Kérdés az, hogy a divatkövető, illetve elit fogyasztókon kívül a tömegfogyasztó igényli-e ezeket a szolgáltatásokat, vagy sem. Erre vonatkozóan még nem lehet végleges megállapításokat tenni, hiszen ezek a szolgáltatások csak most indultak. Tehát itt is két kimenetele lehet a piacfejlődésnek. Ha a fogyasztók valóban tömegesen igénylik a kombinált szolgáltatásokat, és ezeket a szolgáltatásokat, elsősorban a legkorszerűbb hálózatot birtokló un. új generációs hálózatot üzemeltető szolgáltatónál találják meg, akkor a fogyasztók is lényegében ehhez a domináns szereplőhöz fognak kapcsolódni. Lehetséges piacfejlődési irány persze az is, hogy ezeknek a kombinált szolgáltatásoknak egy rövid divatkorszak után lecseng a vonzereje és a tömegfogyasztásban megmaradnak az elkülönült termékek, tehát például a személyes mobil hangszolgáltatás és a vezetékes hangszolgáltatás továbbra is külön piacokat alkotnak majd. Végül a harmadik elemzési szempontunk az ún. értéklánc dimenzió volt. Említettem, hogy a jövőbeli növekedési potenciál nem a továbbítási szolgáltatási elemben van, hanem a tartalomszolgáltatásokban, ill. a tartalom és a továbbítási szolgáltatásoknak a kombinációjában. Itt is az a kérdés, hogy mennyire lesznek képesek a jelenlegi távközlési piaci szereplők - akik alapvetően még továbbítási szolgáltatók - a tartalomszolgáltatókkal kapcsolatba lépni, mennyire lesznek képesek azokat akár irányítani vagy kontrollálni, vagy csupán szövetségek, együttműködések jönnek létre önálló piaci szereplők között. A fentiekben vázolt mozgástér jól leírja azt a piaci környezetet, amivel a szabályozóknak a következő 4-5 évben számolnia kell. Előadásomat azzal szeretném zárni, hogy a szabályozó oldaláról hol látjuk azokat a kihívásokat, azokat a fókuszpontokat, amiket - akár egy monopolizálódó piac, akár egy erősödő versenypiac felé halad a piacfejlődés - figyelembe kell vennünk. Öt ilyen kihívást azonosítottunk.
5
11
ÖSSZEGZÉS S Z A B Á L Y O Z Ó I K IH ÍV Á S O K
H ír k ö z lé s / ta rta lo m / IT h a r m o n iz á c ió ja E g y e s p ia c o k h e ly e tt ö s s z e fü g g ő p ia c c s o p o r to k s z a b á ly o z á s a A lte r n a tív in fr a s tru k tú rá k m e g e rő s ö d é s e (s p e k tru m p o litik a ) A lte r n a tív s z o lg á lta tá s o k / ta rta lm a k / p la tfo rm o k k o m b in á c ió já n a k b iz to s ítá s á h o z in te ro p e ra b ilitá s i s z a b á ly o k N e m -g a z d a s á g i a la p ú Ö n s z a b á ly o z á s o rie n tá lt
F o g y a s z tó k v á la s z tá s / v á lt á s v é d e lm e
Az első, amit hangsúlyozni szeretnék, a hírközlési, tartalom és IT alkalmazási szolgáltatások szabályozásának harmonizációja. Tehát amikor felértékelődik a tartalom és átviteli szolgáltatások kombinációja (ilyen például a műsorszórás vagy a kábeltelevíziós szolgáltatások), akkor az ezek piacán működő szabályozók döntéseinek koordinációja nagyon fontos lehet a piac fejlődése, a fogyasztói igények kielégítése szempontjából. A második kihívás az az ellentmondás, ami a szolgáltatások konvergenciájának piacfejlődési trendje és az EU Bizottság által a piacelemzési eljárások számára ajánlott 18 elkülönült piac kezelhetősége között kezd kialakulni. Ma a hatályos magyar jogszabályok és az EU ajánlások alapján az NHH-nak az ezekben kijelölt 18 piacot külön-külön kell elemeznie és az esetleges kötelezettségek bevezetéséről külön-külön kell határozatokat hoznia, miközben ezek a piacok egyre kevésbé különülnek el egymástól, egyre több a kölcsönhatás közöttük. A jövőben elkerülhetetlennek látszik a piaci csoportok, nagyobb piaci halmazok közös elemzése, és az ezekre vonatkozó közös szabályozási intézkedések bevezetése. A harmadik kihívás abból következik, hogy a távközlési piacon a hosszú távon is fenntartható verseny csak az alternatív infrastruktúrák közötti versenyen keresztül valósítható meg. Magyarországon már ma is léteznek alternatív helyi infrastruktúrák: a kábeltelevíziós hálózati ellátottságunk például jobb, mint az Európai Uniós átlag. Tehát ha sikerül olyan szabályozási környezetet kialakítanunk, amelyben a három alternatív infrastruktúra - a mobil, a hagyományos vezetékes távközlési hálózati, és a kábelhálózatos infrastruktúra - képes lesz versenyt támasztani egymásnak, akkor létrejöhetnek a tartós verseny feltételei. Ugyanakkor e három infrastruktúra üzemeltetői nem indulnak azonos piaci versenyfeltételekkel. Kiemelten szűkös erőforrásként elsősorban a frekvenciákat említhetem, aminek hiányában a legtöbb vezetékes szolgáltató nem léphet be a mobilszolgáltatások piacára; ezért ezen a területen várhatóan külön szabályozói beavatkozásra lesz szükség. A fentiekhez kapcsolódik a negyedik kihívás: ha támogatjuk, hogy az alternatív platformokon alternatív szolgáltatás kombinációk valósuljanak meg, akkor az interoperatibilitási szabályoknak - a műszaki szabályozásnak, a szabványosításnak és az önszabályozásnak az eddiginél fontosabb szerepe kell, hogy legyen, e nélkül ugyanis egyes technológiák ellehetetlenülhetnek.
6
Végül, ha ennyire gazdag lesz a piac különböző szolgáltatásokban, választási lehetőségekben, akkor a szabályozó hatóság nem tekinthet el attól, hogy támogassa a fogyasztót a lehetséges alternatívák közötti racionális, tudatos választásban. Ugyanakkor az is lényeges, hogy ha a fogyasztó szolgáltatót szeretne váltani, , akkor ez a váltást ne nehezítsék meg különböző hosszú távú szerződések vagy egyéb korlátok. . Köszönöm a figyelmet.
7
