PENYELESAIAN SENGKETA DALAM KEGIATAN KEANTARIKSAAN MardUnls Penelttl Bldang PengJeaJIan Kedlrgantaraan Internasional, LAPAN '.
•
•
.
ABSTRACT l
The subject of dispute settlement is at t h e h e a r t of every legal system or subsystem, whether national or international, a n d in principle it should apply for space law. In general, t h e settlement dispute is based on two principles, which is choice of forum a n d choice law. Both of these choice, representing of one currency with two sides is different, where both each other is related a n d inseparable. In settlement dispute in space activities, there are various alternative which can be u s e d by m e m b e r s state of Space Treaties whether is used of forum and also regulation to solve their problems. The various forums a r e ICJ, PCA, WTO a n d other alternative dispute resolution. In order to u s e of regulation as based on settlement dispute is depend on type activities a n d involvement of the parties. The various alternatives are determined by the parties in their settlement dispute. Each of alternative of the settlement dispute, whether is of forum a n d regulation to be taken as based of t h e settlement dispute, in generally owns feebleness to be used by the parties for his advantages. Therefore, brooding and the accurate knowledge to each forum a n d regulation which is used, and also positions of each t h e parties are m u c h needed. ABSTRAK Masalah penyelesaian sengketa m e r u p a k a n sal ah satu pilar u tarns dalam setiap sistem h u k u m atau s u b s i s t e m h u k u m yang a d a baik nasional m a u p u n internasional d a n prinsip ini j u g a berlaku t e r h a d a p h u k u m antariksa. Dalam penyelesaian sengketa p a d a u m u m n y a terdapat d u a hal pokok yang menjadi a c u a n yaitu pilihan forum d a n pilihan h u k u m . Kedua pilihan ini, m e r u p a k a n s a t u m a t a u a n g dengan d u a sisi yang berbeda, di m a n a k e d u a n y a saling terkait d a n tidak dapat dipisahkan. Dalam menyelesaikan sengketa di bidang k e a n t a r i k s a a n terdapat berbagai alternatif yang dapat dimanfaatkan oleh negara anggota Space Treaties baik forum m a u p u n a t u r a n yang digunakan dalam penyelesaiannya. Berbagai forum penyelesaian tersebut adalah ICJ, PCA, WTO d a n alternatif penyelesaian sengketa lainnya. Sedangkan a t u r a n yang digunakan sebagai landasan dalam penyelesaian sengketa dilihat dari j e n i s kegiatan d a n keterlibatan para pihak dalam kegiatan tersebut. Berbagai alternatif penyelesaian ini p a d a u m u m n y a ditentukan oleh para pihak yang bersengketa. Setiap alternatif penyelesaian sengketa baik forum m a u p u n a t u r a n yang dijadikan landasan penyelesaian tersebut, p a d a u m u m n y a memiliki kelemahan-kelemahan yang a k a n dimanfaatkan oleh p a r a pihak u n t u k keunggulannya. Oleh k a r e n a itu, kejelian d a n p e n g e t a h u a n yang a k u r a t t e r h a d a p masing-masing forum d a n a t u r a n yang digunakan serta posisi masing-masing s a n g a t diperlukan oleh p a r a pihak yang bersengketa. 1
PENDAHULUAN
1.1 La tar Belakang Masalah penyelesaian sengketa adalah m e r u p a k a n j a n t u n g bagi setiap sistem h u k u m atau subsistem h u k u m baik di tingkat nasional m a u p u n internasional, demikian j u g a halnya dalam h u k u m antariksa. Oleh k a r e n a itu, p a r a pakar
h u k u m antariksa sangat memberikan perhatian terhadap masalah tersebut, namun selalu dikaitkan dengan p e m b a h a s a n p a d a Asosiasi Hukum Internasional [International law Assosiation) yang sejak t a h u n 1998 sedang m e n y u s u n draft konvensi bagi penyelesaian sengketa keantariksaan. Setelah ± 40 t a h u n d i s a h k a n n y a Traktat Antariksa, m a s a l a h ini masih dipandang 1
baru d a n dalam b e b e r a p a hal m e r u p a k a n sistem h u k u m yang b a r u m u n c u l , k a r e n a fokus selama in: lebih ditujukan p a d a p e m b e n t u k a n seperangkat a t u r a n dalam pelaksanaan h a k d a n kewajiban h u k u m , dan h a n y a ditujukan dalam r a n g k a u n t u k menyelesaikan sengketa dalam hal ketaatan dan implementasi dari T r a k t a t Antariksa. Lagi pula, selama t a h u n tersebut, secara de Facto, h a n y a sedikit j u m l a h aktor di bidang keantariksaan, yaitu p a d a u m u m n y a s a m a - s a m a negara yang masingmasing berdaulat, sehingga dalam beberapa k a s u s yang terjadi d a p a t dengan m u d a h diselesaikan sebelum t a h a p peradilan. Hukum antariksa intemasional pada waktu tersebut u t a m a n y a dikembangkan d a l a m kerangka h u k u m intemasional publik, di rr. ana s e m u a m e k a n i s m e penyelesaian sengketa telah tersedia dengan c u k u p luas, bahkan beberapa dari m e k a n i s m e penyelesaian tersebut b e r a d a di luar penyelesaian h u k u m mengenai kegiatan keantariksaan itu sendiri. Pada s a a t itu, p e n e m u a n - p e n e m u a n k e a n t a r i k s a a n merupakan proyek bersama u m a t manusia, hanya sedikit masalah yang k a d a n g - k a d a n g dapat m a s u k dalam m e k a n i s m e penyelesaian perselisihan yang khusus. Dengan demikian, diskusi d a n negosiasi diplomauk menjadi hal yang paling penting j i k a terjadi perselisihan. Dalam penyelesaian sengketa p a d a u m u m n y a terdapat d u a hal pokok yang menjadi a c u a n , yaitu pilihan forum d a n pilihan hukum. Kedua pilihan ini, merupakan satu mata u a n g dengan d u a sisi yang berbeda, di m a n a k e d u a n y a saling terkait dan tidak dapat dipisahkan. Pilihan forum selalu dikaitkan dengan proses atau prosedur penyelesaian sengketa yang sampai s a a t ini hanya dikenal dalam d u a bentuk, yaitu (i) penyelesaian sengketa melalui peradilan (adjudicative processes), Dalam proses ini dapat dilakukan melalui litigasi (proses peradilan) a t a u arbitrase (melalui mediator) di mana seorang hakim atau beberapa hakim (jury) menjadi p e n e n t u dalam penyelesaian sengketa, d a n (ii) Penyelesaian sengketa melalui c o n s e n s u s {consensual processes).
Proses ini j u g a dikenal dengan istilah extrajudicial dispute resolution atau Alternative Dispute Resolution (ADR. Pada proses ini digunakan juga metode arbitrase, konsiliasi d a n negosiasi dalam penyelesaian sengketa. Perbedaannya dengan penyelesaian sengketa melalui peradilan adalah b a h w a arbitrator atau mediator b u k a n bertindak sebagai hakim dalam memutuskan perkara, k a r e n a penyelesaian sengketa melalui ADR sepenuhnya tergantung p a d a persetujuan para pihak baik sebelum m a u p u n setelah perkara selesai. S e d a n g k a n pilihan h u k u m selalu dikaitkan dengan h u k u m yang diterapkan dalam penyelesaian sengketa yang terjadi di antara para pihak. Pada umumnya s e m u a sistem h u k u m dalam m e n e n t u k a n pilihan h u k u m ini selalu mengkaitkannya dengan jenis p e r k a r a yang timbul d a n p a r a pihak yang terlibat. Di samping itu, setiap sistem h u k u m , jenis sengketa, d a n p a r a pihak yang terlibat, dalam hal terjadinya sengketa, p a d a u m u m n y a memberikan peluang u n t u k pilihan forum sebagaimana tersebut di atas. Oleh k a r e n a itu, baik pilihan forum m a u p u n pilihan h u k u m adalah hal yang sangat m e n e n t u k a n dalam penyelesaian s u a t u sengketa yang terjadi a n t a r a pihakpihak. Dengan a d a n y a perkembangan kegiatan keantariksaan, baik dengan a d a n y a peningkatan keterlibatan pihak di luar Negara, seperti organisasi intemasional a n t a r pemerintah d a n non pemerintah, bad an h u k u m (nasional m a u p u n asing) dan individu, m a u p u n bertambahnya peluang kegiatan keantariksaan u n t u k tujuan komersial, m a k a k e b u t u h a n a k a n sistem penyelesaian sengketa yang cepat dan adil sangat diperlukan. 1.2 Maksud dan Tujuan Tulisan ini d i m a k s u d k a n u n t u k menguraikan mekanisme penyelesaian sengketa kegiatan keantariksaan, dengan tujuan sebagai pertimbangan dan sekaligus masukan dalam rangka menyusun peraturan perundang-undangan keantariksaan Indonesia. ) '--
1.3 Metode Penulisan Metode yang d i g u n a k a n dalam penulisan ini, adalah metode normatif, dan komparatif, yaitu d e n g a n melihat a t u r a n a t u r a n penyelesaian sengketa yang d a p a t diberlakukan dalam menyelesaikan masalahir. a sal ah k e a n t a r i k s a a n t e r m a s u k sengketa keantariksaan yang berkaitan dengan perdagangan atau komersial. Dengan melihat berbagai a t u r a n t e r s e b u t d a p a t dijelaskan alterhatif penyelesaian sengketa di bidang keantariksaan. 2 BENTUK-BENTUK SENGKETA KEANTARIKSAAN Berdasarkan p a n d a n g a n Dr. Huang Huikang, dilihat dari pihak-pihak yang bersengketa, m a k a sengketa keantariksaan dapat dibagi dalam 6 bentuk, yaitu • Antara Negara vs Negara (State versus State). Sengketa a n t a r a Negara dengan Negara m e r u p a k a n b e n t u k sengketa berd a s a r k a n h u k u m internasional. Pada umumnya sengketa ini dapat diselesaikan pada tingkat internasional, yang dilakukan dengan cara penyelesaian b e n t u k - b e n t u k klasik yang p e r n a h dilakukan. Demikian j u g a dengan sengketa k e a n t a r i k s a a n antara d u a Negara dapat dengan mengacu p a d a ketentuan internasional yang ada, dan h u k u m antariksa internasional. • Negara vs Organisasi Internasional a n t a r Pemerintah (IGO). Sengketa antara Negara dengan Organisasi Internasional a n t a r pemerintah terbagi dalam 2 bentuk, yaitu (i) Di man a suatu Negara menjadi anggota organisasi internasional antar pemerintah tersebut; (ii) Suatu Negara b u k a n menjadi anggota organisasi internasional a n t a r pemerintah. Dalam k a s u s p e r t a m a di m a n a s u a t u Negara menjadi anggota organisasi internasional tersebut, m a k a sengketa di antara kedu any a diselesaikan melalui k e t e n t u a n yang dibuat oleh organisasi internasional a n t a r pemerintah tersebut. T e r h a d a p k a s u s k e d u a , sesungguhnya h u k u m internasional u m u m dan berbagai pilihan penyelesaian sengketa dapat ditawarkan d a n hal ini dipandang sesuai. Dalam k e d u a k a s u s ini, tidak
terdapat p e r b e d a a n yang mendasar antara h u k u m internasional umum dan h u k u m antariksa internasional (yang dalam hal ini dipandang sebagai h u k u m internasional k h u s u s ) . • Negara vs Pihak Swasta {State versus Private Entity). Sengketa a n t a r a Negara dengan pihak s w a s t a ini juga terbagi dalam d u a bentuk, yaitu (i) antara Negara dengan pihak s w a s t a yang b e r a d a di bawah jurisdiksi Negara tersebut; (ii) a n t a r a Negara dengan pihak s w a s t a yang tidak di bawah jurisdiksinya. Dalam kedua k a s u s ini biasanya hukum nasional yang diberlakukan. Perbedaan m e n d a s a r a n t a r a k a s u s p e r t a m a d a n k a s u s kedua, adalah bahwa dalam k a s u s pertama pihak swasta s e c a r a h u k u m b u k a n l a h dalam posisi yang seimbang. Sebaliknya dalam k a s u s k e d u a , p e n e r a p a n ketentuan nasional d a n m e k a n i s m e penyelesaian sengketa selalu kurang berhasil. Permasalahan a n t a r a faktor kegiatan keantariksaan d a n sifat internasional serta keterlibatan swasta, menimbulkan permasalahan yang m e m e r l u k a n p e n g a t u r a n lebih dari s a t u h u k u m nasional saja, t e r m a s u k m e k a n i s m e penyelesaian sengketanya. Oleh k a r e n a itu sengketa ini secara potensial m e r u p a k a n sengketa yang k h u s u s . • Antar s e s a m a organisasi internasional antar pemerintah-Intergovernmental Organization (IGO vs IGO). Sengketa a n t a r s e s a m a organisasi internasional a n t a r pemerintah sangat jarang terjadi, khusus di bidang keantariksaan, karena terbatasnya jumlah IGO tersebut. IGO merupakan organisasi yang sangat k h u s u s dan kompleks u n t u k dapat terlibat dalam suatu sengketa a n t a r a yang satu dengan yang lain. Di samping itu seringkali a n t a r a organisasi ini m e m p u n y a i keanggotaan negara-negara yang h a m p i r bersamaan. Sehingga dalam penyelesaian sengketa selalu diserahkan pada mekanisme hukum internasional yang ada, minimal antar s e s a m a n e g a r a anggota, apalagi sesama n e g a r a pendirinya. IGO biasanya memberlakukan prinsip primat hukum nasional dari p a d a h u k u m internasional, yang
3
berarti bahwa h u k u m nasional lebih k u a t dari p a d a h u k u m internasional. Pada umumnya, dalam menyelesaikan sengketa yang timbul dilakukan di pengadilan nasional d a n atau b e r d a s a r k a n h u k u m nasional sendiri. • Organisasi Internasional antar Pemerintah versus Pihak Swasta [IGO vs Private Entity. Sengketa a n t a r a IGO dengan Pihak Swasta dapat menimbulkan situasi yang kompleks, di m a n a p a r a pihak lebih menyukai penyelesaian melalui h u k u m nasional d a n mekanisme penyelesaian sengketa di tingkat nasional. Hal ini j u g a tergantung pada a p a k a h p e r u s a h a a n swasta tersebut berada p a d a jurisdiksi n e g a r a anggota IGO, atau negara tuan r u m a h {host state). Dalam h u k u m antariksa, hal ini menjadi masalah penting k h u s u s n y a berkaitan dengan wilayah operasional IGO d a n tempat k e d u d u k a n dari p e r u s a h a a n swasta tersebut. • Antar Sesama Perusahaan Swasta [Private Entity vs Private Entity. Sengketa sesama p e r u s a h a a n s w a s t a menjadi sulit apabila p e r u s a h a a n s w a s t a ini berasal dari jurisdiksi yang berbeda. S u n g g u h p u n dalam konteks kegiatan k e a n t a r i k s a a n internasional, banyak terjadi kerja s a m a internasional a t a u kerja s a m a a n t a r a publik d a n swasta dalam berbagai bentuk, masalah yang penting adalah a p a k a h sistem h u k u m yang a d a d a p a t diakui oleh m e k a n i s m e h u k u m nasional yang a d a . Terdapat berbagai solusi dalam h u k u m nasional masing-masing negara. Namun demikian, tidak s a t u p u n h u k u m nasional tersebut m e n e r a p k a n cara yang persis s a m a dalam hal mekanisme penyelesaian sengketa.
3
PENYELESAIAN SENGKETA
3.1 Forum Penyelesaian Sengketa 3.1.1 Penyelesaian sengketa melalui ICJ Mahkamah Internasional [The Internasional Court of Justice-lCJ) m e r u p a k a n salah s a t u organ Perserikatan BangsaBangsa (PBB) yang dibentuk p a d a t a h u n 1945 dan b e r k e d u d u k a n di The Haque, Belanda. ICJ mulai bekerja sejak t a h u n 4
1946, dengan t u g a s u t a m a menyelesaikan perselisihan h u k u m yang diajukan oleh negara-negara d a n memberikan p e n d a p a t h u k u m [advisory opinion) tentang masalahm a s a l a h yang diajukan tersebut. ICJ terdiri dari 15 Hakim p e r m a n e n yang dipilih oleh Majelis U m u m dan Dewan Keamanan PBB dari s u a t u daftar orangorang yang diusulkan oleh kelompok nasional dalam M a h k a m a h Arbitrage Permanen [the Permanent Court of Arbitration). Proses pemilihannya d i d a s a r k a n p a d a Pasal 4 sampai dengan Pasal 12 Statuta Mahkamah Internasional. Hakim M a h k a m a h dilarang berasal dari Negara yang sama. M e n u r u t Artikel 9, keanggotaan M a h k a m a h didukung oleh wakil-wakil dari "bentuk peradaban dan sistem h u k u m di dunia". Hal ini berarti sistem h u k u m coomon law, civil law d a n socialist law terdapat dalam keanggotaan m a h k a m a h tersebut. Sejak t a h u n 1960 masing-masing dari lima anggota permanen Dewan Keamanan (Perancis, China, Rusia, Inggris, dan Amerika Serikat) selalu memp u n y a i wakil di M a h k a m a h . Kecuali China yang tidak m e m p u n y a i wakil sejak 19671985, k a r e n a China tidak mengajukan calon. Berdasarkan Pasal 2 Statuta Mahkamah Internasional semua hakim yang dipilih adalah, orang-orang yang mempunyai karakter moral yang tinggi t a n p a memperhatikan k e b a n g s a a n mereka, mempunyai kualifikasi u n t u k hakim p a d a pengadilan tertinggi di negaranya d a n pengalaman sebagai p e n g a c a r a dengan k e m a m p u a n yang c u k u p di dalam h u k u m internasional. Mahkamah Internasional mempunyai yurisdiksi dalam d u a jenis k a s u s , yaitu (i) m a s a l a h a n t a r a n e g a r a di m a n a hasil k e p u t u s a n mengjkat bagi negara yang menyetujui, a t a u s e b e l u m n y a s u d a h menyetujui, mengajukan u n t u k diselesaikan Mahkamah, d a n (ii) p e n d a p a t h u k u m berkaitan dengan masalah h u k u m internasional, yang memuat alasan, tetapi tidak mengikat, yang p a d a u m u m n y a diajukan atas perm o h o n a n Majelis U m u m PBB. Dalam hal menyelesaikan sengketa yang timbul, ICJ selalu m e n d a s a r k a n p a d a
Pasal 38 S t a t u t a M a h k a m a h Internasional yang m e m u a t tentang s u m b e r h u k u m internasional, yaitu perjanjian internasional, kebiasaan internasional, prinsip u m u m hukum internasional yang diakui Negara beradab, dan keputusan hakim serta doktrin. Sungguhpun Pasal 59 m e n e t a p k a n bahwa dalam system common law istilah keputusan hakim terdahulu d a n doktrin tidak berlaku terhadap k e p u t u s a n ICJ. Keputusan Mahkamah mengikat h a n y a bila p a r a pihak menyetujui. 3.1.2 Penyelesalan Sengketa Melalui PCA (Permanent Court of Arbitration) PCA m e r u p a k a n lembaga t e r t u a dalam penyelesaian sengketa internasional. PCA dibentuk b e r d a s a r k a n Convention for the Pacific Settlement of Internastional Disputes yang disahkan pada Konferensi Perdamaian Pertama The Hague p a d a t a h u n 1899. Pada t a h u n berikutnya PCA telah mengesahkan 2 a t u r a n tentang Arbitrase yang berlaku p a d a tanggal 6 J u l i 1993, yaitu (i) Penggunaan pilihan dalam penyelesaian sengketa antar negara, (ii) Digunakan u n t u k penyelesaian an tar a n e g a r a anggota dan bukan negara anggota. Kedua ketentuan arbitrase ini menjadi contoh bagi pengaturan arbitrase semenjak Konferensi UNCITRAL [the United Nations Conference on International Trade Law). 3.1.3 Penyelesaian sengketa melalui WTO a Lembaga Penyelesaian Sengketa Berdasarkan Pasal II perjanjian WTO Annex 1, 2, d a n 3, yang m e r u p a k a n bagian integral perjanjian WTO, yang berarti bahwa kekuatan mengikat perjanjian ini s a m a dengan perjanjian u t a m a n y a . Hal ini secara tegas dinyatakan dalam Pasal II ayat (2): yang berbunyi "The Agreement and associated legal instruments included in Annexes 1, 2, and 3 (hereinafter to as Multilateral Trade Agreements) are integral parts of this agreement, binding on all Members. Pada prinsipnya b a d a n u t a m a penyelesaian sengketa adalah WTO sendiri yang dalam hal ini DSU. Namun dalam pelaksanaannya the Understanding membentuk 3 (tigai badan utama penyelesaian sengketa dalam WTO,
yaitu (i) Dispute Settlement Body-DSB a t a u B a d a n Penyelesaian Sengketa, (ii) Appellate Body (Badan Banding), d a n (iii) Arbitrase. 1) Dispute Settlement Body (DSB) Badan yang paling berperan dalam proses penyelesaian sengketa adalah DSB. DSB sendiri p a d a h a k e k a t n y a tidak lain adalah General Council (Dewan Umum), yaitu salah s a t u b a d a n kelengkapan u t a m a WTO yang b e r d a s a r k a n Pasal III ayat (3) perjanjian WTO dinyatakan: "The WTO shall administer the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (hereinafter referred to as Disputes Settlement of Understanding or DSU. General Council bertugas melaksanakan tugas seharihari b a d a n u t a m a tertinggi WTO, yaitu Ministrial Conference. DSB bertanggung jawab menjalankan aturan-aturan dan prosedurprosedur DSU. la memiliki wewenang u n t u k m e m b e n t u k panel, m e n g e s a h k a n laporan panel d a n laporan banding, mengawasi p e l a k s a n a a n p u t u s a n d a n rekomendasi panel; d a n memberikan wewenang kepada suatu negara u n t u k m e l a k s a n a k a n retaliasi (tindakan balasan) apabila pihak yang kalah tidak m e n g i n d a h k a n p u t u s a n . Hadirnya DSB m e r u p a k a n hal yang m e m b e d a k a n proses penyelesaian sengketa dalam GATT (lama) d a n WTO (baru). Dalam GATT, penyelesaian akhir s u a t u sengketa ditentukan oleh s u a t u b a d a n tersendiri yang k h u s u s diberi wewenang u n t u k menyelesaikan k a s u s tersebut. Dengan demikian, setiap k a s u s terdapat badan tersendiri. Dalam WTO, b a d a n tersebut s u d a h a d a dan p e r m a n e n sifatnya, yaitu DSB. Di samping itu, dalam WTO s u d a h terdapat a t u r a n - a t u r a n d a n syarat-syarat yang sifatnya s t a n d a r yang digunakan oleh para pihak u n t u k menyelesaikan sengketa. 2) Appellate Body (Badan Banding) Badan ini sebelumnya juga tidak dikenal dalam GATT. Badan ini dibentuk sesuai dengan pasal 17 Understanding. Berdasarkan Pasal 17 ayat (3) Understanding, dinyatakan b a h w a 'The Appellate Body shall comprise of persons of recognized authority, with demonstrated in law, international trade and the subject of the covered 5
agreements generally. They shall be unaffiliated u/ith any government The Appellate Body shall be broadly representative of membership in the WTO'. Badan ini terdiri dan 7 (tujuh) orang anggota. Sesuai dengan materi pasal tersebut Understanding mensyaratkan ketujuh anggota ini sebagai orang-orang yang dikenal otoritasnya di bidang hukum, perdagangan internasional dan netral (tidak terikat oleh kepentingan pemerintah manapun). Anggota ini bertugas selama 4 tahun dan dapat dipilih kembali hanya untuk satu kali. Setiap putusan Panel yang diajukan banding akan ditangani oleh 3 (tiga) orang anggota Badan Banding. Badan ini hanya terbatas menangani isu hukum (issues of laidj yang terdapat dalam putusan dan sengketa mengenai penafsiran hukum yang dibuat oleh panel. 3) Arbitrase Arbitrase adalah badan yang berwenang untuk menangani masalah pelaksanaan putusan panel. Tugas utamanya adalah menentukan apakah penangguhan kewajiban atau konsesi oleh salah satu pihak terhadap pihak lainnya aeimbang atau tidak dengan kerugian yang ia derita. b. Mekanisme Penyelesaian Sengketa di WTO Mekanieme penyelesaian sengketa dalam WTO terdiri dari 5 tlngkatan, yaitu (1) Konsultasi, (ii) Jasa baik, Konsiliasi, dan Mediasi, (iii) Panel (iv) Banding (v) Pelaksanaan Putusan dan rekomendasi. Berikut ini akan dijelaskan mekanisme penyelesaian untuk masing-masing tingkatan sebagai berikut. 1) Konsultasi Pada ketentuan GATT lama dimuat tentang pentingnya konsultasi (negosiasi) di antara para pihak yang bersengketa untuk menyelesaikan masalah perdagangan internasional. Konsultasi tersebut dapat berupa perundingan informal dan formal (melalui saluran diplomatik). Di eamping itu juga dimuat tentang pentingnya per•etujuan seluruh anggota GATT untuk maju ketlngkat penyelesaian yang lebih tinggi. Hal Ini berarti bahwa suatu negara 6
yang terlibat dalam suatu sengketa, apabila ia tidak setuju sengketanya diselcsaikan lebih lanjut dalam GATT, memiliki kekuasaan untuk memberhentikan suatu prosedur penyelesaian sengketa. Dalam prosedur yang baru praktek tersebut tidak berlaku lag, karena prosedur penyelesaian sengketa akan berlanjui secara otomatis atas permohonan dari satu pemerintah yang mengajukan sengketanya, sesuai dengan diterimanya prinsip otomatisitas {automaticity). Selanjutnya, The Understanding juga menetapkan jangka waktu 10 hari bagi negara termohon untuk menjawab permohonan negara pemohon untuk berkonsultasi.Permohonan konsultasi kepada suatu negara juga diberitahukan !cepada DSB dan kepada badan-badan kelengkapan atau komisi WTO yang terkait dengan pokok sengketa. Permohonan tersebut harus dibuat secara tertulis yang di dalamnya harus dimuat alasan-alasan timbulnya sengketa dan dasar hukum untuk mengajukan permohonan tersebut. Berdasarkan ketentuan Pasal 4 ayat (5) dan (6), WTO menghendaki agar para pihak menggunakan segala upaya terlebih dahulu untuk mencapai suatu penyelesaian sengketa yang memuaskan pada tahap konsultasi ini. Penyelesaian dalam tahap konsultasi ini sifatnya tertutup (rahasia), namun tidak mempengaruhi, apabila salah satu pihak ingin membawa sengketsnya ke tahap lebih lanjut. Apabila negara termohon menerima tawaran berkonsultasi, maka para pihak harus menyelesaikan sengketanya secara bilateral dalam jangka waktu 30 (tiga puluh) hari sejak permohonan berkonsultasi diterima. Namun apabila tawaran berkonsultasi ditolak atau belum diberikan jawaban dalam waktu 10 hari dan dalam waktu 30 hari belum dilakukan konsultasi, maka negara anggota yang mengajukan permohonan dapat meminta untuk dibentuk suatu Panel. 2) Jasa baik, Konsiliasi, dan Mediasi Ketentuan dalam konsultasi dapat mempunyai dua kemungklnan, yaitu (i) apabila para pihak setuju, (il) apabila koniultasl atau negosiasi gaga!, Apabila yang terdapat adalah para pihak setuju,
maka sengketa mereka d a p a t diserahkan kepada Dirjen WTO. Dal am tahap ini Dirjen WTO akan memberikan cara penyelesaiannya melalui j a s a baik, konsiliasi d a n mediasi. J a s a baik, konsiliasi d a n mediasi adalah cara penyelesaian sengketa secara damai dengan melibatkan pihak ketiga- Dalam studi hukum penyelesaian sengketa (secara damai), cara ini disebut juga dengan ADR [Aitemafif Dispute Resolution) yang berkeyakinan bahwa semua sengketa dapat diselesaikan secara damai dengan semangat win-win solution. Berdasarkan Pasal 4 ayat (11), Pihak ketiga dapat m e m i n t a u n t u k bergabung dalam konsultasi. Permohonannya ini selayaknya diterima apabila pihak p e m o h o n yang pertama kali mengajukan sengketanya setuju bahwa kepentingan n e g a r a tersebut tercermin dalam sengketa tersebut. Namun, apabila pihak tersebut tidak menerima adanya permohonan keikutsertaan dalam suatu konsultasi, m a k a pihak ketiga tersebut dapat mengajukan p e r m o h o n a n tersendiri u n t u k konsultasi. Prosedur u n t u k j a s a baik, konsiliasi dan mediasi dilaksanakan secara sukarela. Artinya para pihak d a p a t m e n e m p u h cara ini apabila k e d u a belah pihak setuju. Cara penyelesaian seperti ini dapat dilaksanakan setiap saat, d a n p a r a pihak d a p a t mengakhirinya setiap saat, apabila prospek penyelesaiannya dianggap gagal serta apabila diakhiri, pihak pemohon dapat mengajukan pembentukan Panel. Pelaksanaan cara ini sifatnya rahasia, n a m u n p e l a k s a n a a n cara tersebut tidak mengurangi h a k masingmasing pihak u n t u k melangkah ke prosedur atau tata cara penyelesaian lebih lanjut. Dalam hal k e m u n g k i n a n k e d u a , di mana kedua belah pihak menganggap bahwa jasa baik, konsiliasi d a n mediasi ternyata gagal, yang terjadi adalah apabila n e g a r a termohon udak memberikan jawaban positif terhadap permohonan konsultasi dalam jangka waktu 10 (sepuluh) hari, atau apabila negara tersebut menerima permohonan konsultasi, n a m u n penyelesaiannya gagal dalam waktu 60 (enam puluh) hari, m a k a negara pemohon dapat m e m i n t a DSB untuk m e m b e n t u k s u a t u panel.
3) Panel P e m b e n t u k a n s u a t u Panel dianggap sebagai upaya terakhir dan sifatnya otomatis dalam m e k a n i s m e penyelesaian sengketa m e n u r u t WTO. Dalam perjanjian WTO dinyatakan b a h w a DSB h a r u s mendirikan s u a t u panel dalam j a n g k a waktu 30 (tiga puluh) hari setelah adanya permohonan, kecuali adanya konsensus para pihak untuk membatalkannya. Permohonan u n t u k pemb e n t u k a n Panel d i b u a t secara tertulis dan h a r u s m e n c a n t u m k a n pokok-pokok perkara d a n pengajuan permohonan u n t u k pembentukan panel. Dalam praktek, permohonan secara tertulis tersebut juga mencantumkan upaya-upaya yang telah dilakukan dalam proses konsultasi, menunjukkan upaya atau tindakan s u a t u n e g a r a t e r h a d a p hal yang dipersengketakan dan memberikan ringkasan mengenai d a s a r h u k u m permohonan. Persyaratan-persyaratan pendirian panel dan wewenangnya diatur dalam the Understanding. Namun demikian, para pihak apabila sepakat, dapat pula m e n e n t u k a n p e r s y a r a t a n - p e r s y a r a t a n baru di luar the Understanding. Panel berfungsi m e m b a n t u DSB dalam menjalankan kewajiban yang ditentukan oleh the Understanding d a n / atau oleh ketentuan k h u s u s dalam berbagai Covered agreement d a n memberi penilaian yang objektif t e r h a d a p masalah yang ditangani. Anggota panel d a p a t terdiri dari pribadi yang dianggap berkemampuan tinggi yang berasal dari u n s u r pemerintah, non pemerintah dan yang berpengalaman dalam politik internasional, h u k u m internasional ( k h u s u s n y a h u k u m perdagangan), serta pejabat senior perdagangan dari negaranya. J u m l a h anggota panel, sebagaimana lazimnya, terdiri dari 3 orang yang mempunyai latar belakang d a n pengalaman yang mem a d a i u n t u k m e n a n g a n i k a s u s tersebut dan berasal dari negara-negara yang u d a k menjadi pihak dalam sengketa. Sekretariat WTO memiliki daftar nama-nama yang sesuai dengan kriteria tersebut. Apabila dalam j a n g k a waktu 20 hari tidak tercapai k e s e p a k a t a n mengenai para panelis, m a k a Direktur Jenderal WTO, setelah berkonsultasi dengan k e t u a DSB
7
d a n ketua Komite dalam bidang yang terkait, atau dengan pihak yang bersengketa, dapat menunjuk para panelis yang dianggap paling cocok. Dalam m e l a k u k a n kerjanya, panel mengikuti Pasal XXII, d a n Pasal XXIII GATT. Dalam bersidang panel j u g a berpedoman p a d a a t u r a n tata l a k s a n a sebagai berikut. • Panel bertemu p a d a sidang t e r t u t u p d a n bersifat rahasia; • Pihak-pihak yang b e r s a n g k u t a n h a n y a hadir apabila dianggap perlu oleh panel; • Pihak-pihak yang b e r s a n g k u t a n h a r u s menyerahkan a r g u m e n t a s i , fakta-fakta dan p a n d a n g a n sebelum sidang p e r t a m a dengan panel; • Pihak penggugat diberi k e s e m p a t a n pertama u n t u k m e n y a m p a i k a n k a s u s n y a yang k e m u d i a n ditanggapi oleh pihak tergugat; Pada sidang t e r s e b u t pihak ketiga juga m e n y a m p a i k a n p a n d a n g a n tertulisnya; • Pada sidang k e d u a giliran pihak tergugat menyampaikan pembelaan pertama secara tertulis diikuti pihak penggugat; • Tanya jawab dalam sidang dapat dilakukan secara lisan, n a m u n h a r u s tetap disertai p a n d a n g a n / t a n g g a p a n secara tertulis; • Sanggahan d a n j a w a b a n dilakukan di h a d a p a n p a r a pihak. Sedangkan prosedur-prosedur kerja yang beriaku bagi panel dimuat secara rind dalam DSU. Secara garis besar prosedur tersebut, adalah • S u a t u panel dalam k e a d a a n normal, h a r u s menyelesaikan t u g a s n y a dalam waktu e n a m bulan, dalam k a s u s yang m e n d e s a k dalam waktu tiga bulan; • Laporan panel a k a n dipertimbangkan oleh DSB u n t u k p e n g e s a h a n n y a dalam waktu 20 hari setelah laporan tersebut disampaikan k e p a d a anggota; • Dalam waktu 60 hari setelah dikeluarkannya laporan panel, laporan tersebut h a r u s disahkan oleh DSB, kecuali DSB memutuskan secara k o n s e n s u s u n t u k tidak m e n g e s a h k a n n y a atau jika salah s a t u dari pihak yang bersengketa memberitahukan m a k s u d n y a u n t u k banding. 8
Pertimbangan panel bersifat rahasia d a n p e n d a p a t panelis t e r c a n t u m dalam laporan panel tanpa nama. Sebagai pedoman operasional panel h a r u s mengikuti prosedur kerja sesuai k e t e n t u a n d a n menjamin laporan yang b e r m u t u . Dalam m e l a k u k a n tugasnya panel h a r u s memberikan kesempatan k e p a d a pihak-pihak u n t u k : (i) m e m peroleh c u k u p waktu u n t u k menyampaikan tanggapan, (ii) menyerahkan tanggapan dalam waktu yang bersamaan, (iii) membahas laporan panel, (iv) para pihak berhak u n t u k m e m b a h a s laporan. 4) Banding Pemeriksaan tingkat banding, adalah ciri terpenting y a n g b a r u dari DSU.Badan banding terdiri dari 7 anggota yang tiga di a n t a r a n y a bekerja dalam setiap k a s u s . S u a t u permohonan banding h a r u s terbatas pada masalah-masalah hukum yang terdapat dalam laporan panel dan interpretasi h u k u m yang dibuat oleh panel. Acara banding tidak boleh melebihi waktu 60 hari terhitung sejak tanggal saat satu pihak memberitahukan maksudnya u n t u k meminta banding secara resmi. Namun, apabila badan banding tidak d a p a t m e m e n u h i b a t a s waktu ini, m a k a ia d a p a t memperpanjang hingga m a k s i m u m 90 hari. Untuk ini ia harus memberitahukan kepada DSB secara tertulis, alasan perpanjangannya dan kapan laporan a k a n diberikan. Hasil proses pemeriksaan dilaporkan d a n d i s a h k a n oleh DSB, n a m u n laporan d a n pengesahan k e p u t u s a n b a d a n banding ini masih tetap d a p a t dicegah apabila para pihak sepakat u n t u k tidak dilakukan pengesahan tersebut. Sekali s u a t u laporan panel atau laporan badan banding disahkan, m a k a dalam waktu 30 hari para pihak yang terlibat h a r u s m e m b e r i t a h u k a n kepada sidang DSB tentang niatnya u n t u k melaks a n a k a n hasil laporan yang telah d i s a h k a n tersebut. J i k a terdapat kesulitan u n t u k memenuhinya segera, pihak yang bersangkutan h a r u s menyediakan waktu yang layak u n t u k mulai melaksanakannya. Dalam setiap kejadian ini, DSB h a r u s tetap secara teratur mengawasi p e l a k s a n a a n n y a sampai permasalahannya dapat terpecahkan.
5) Pelaksanaan P u t u s a n d a n rekomendasi Tahap akhir dari proses penyelesaian sengketa adalah p e l a k s a n a a n p u t u s a n atau rekomendasi. P u t u s a n atau rekomendasi ini h a r u s diserahkan langsung k e p a d a p a r a pihak dan mereka diberi waktu 30 hari u n t u k melaksanakannya. J i k a waktu tersebut dirasa tidak mungkin, m a k a p a r a pihak masih diberi waktu yang layak u n t u k melaksanakannya. Apabila p a r a pihak, k h u s u s n y a yang terkena kewajiban u n t u k melaksanakan p u t u s a n a t a u rekomendasi yang b e r u p a m e l a k u k a n a t a u tidak melakukan sesuatu, temyata gagal melaksanakannya, m a k a pihak lain dapat m e m i n t a wewenang DSB u n t u k m e n a n g g u h k a n konsesi a t a u kewajiban lain t e r h a d a p pihak lainnya. Tindakan k o m p e n s a s i (ganti rugi) atau p e n a n g g u h a n konsesi a t a u kewajiban lainnya ini bersifat s e m e n t a r a . Apabila penangguhan ini dimintakan dan pihak lainnya d a p a t menegosiasikannya dalam waktu yang p a n t a s . N a m u n , jika waktu yang pantas ini tidak mencapai kesepakatan, maka salah satu pihak d a p a t meminta arbitrase u n t u k menyelesaikannya. Arbitrase akan dilakukan oleh anggota-anggota panel yang menangani sengketa tersebut, atau jika tidak tercapai kesepakatan, Arbitrator akan ditunjuk oleh Dirjen WTO. Arbitrase bertugas selama 60 hari sejak berakhirnya jangka waktu yang layak tersebut. Tugas utama arbitrator adalah menentukan apakah penangguhan konsesi a t a u kewajibankewajiban salah satu pihak tersebut p a n t a s atau sebanding dengan kerugian yang dideritanya. 3.2 Ketentuan Sengketa
tentang
Penyelesaian
3.2.1 Penyelesaian sengketa berdasarkan hukum internasional Ketentuan t e n t a n g penyelesaian sengketa b e r d a s a r k a n h u k u m publik internasional diatur dalam b e b e r a p a ketentuan, seperti Piagam Perserikatan Bangsa-Bangsa, UNGA Resolution No. 2625 tentang Prinsipprinsip H u k u m Internasional mengenai Hubungan p e r s a h a b a t a n dan kerja s a m a
antara negara-negara sesuai dengan Piagam PBB. Dalam prinsip tersebut a d a 2 metoda penyelesaian sengketa, yaitu (i) penyelesaian damai d a n (ii) penyelesaian melalui kekuatan. Penyelesaian damai terdiri dari : Persetujuan {negotiations), enquiry, mediation, conciliation, good offices, arbitration, d a n penyelesaian pengadilan [judicial settlement}. Penyelesaian melalui k e k u a t a n a k a n terdiri dari: blockade, intervention, annexiation, occupation d a n lain-iain. Secara u m u m prinsip mengenai penyelesaian sengketa dalam d o k u m e n ini telah dihormati oleh s e m u a negara. Sehingga p a d a situasi tertentu mereka kesulitan u n t u k m e n e r a p k a n h a k t e r h a d a p konflik kepentingan dengan doktrin kedaulatan negara. Selanjutnya tidak a d a lembaga/ organisasi s u p r a national yang a d a s a a t ini yang mampu menjamin penerapan kekuatan hukum, kecuali u n t u k beberapa hal, adalah Dewan Keamanan PBB. Penerapan akhir dari prinsip-prinsip tersebut tergantung p a d a k e m a u a n politik d a n itikad baik dari negara yang bersangkutan. Situasi itu akan menjadi lebih kompleks apabila s u a t u negara b e r h a d a p a n dengan kepentingan nasional s u a t u n e g a r a lain. 3 . 2 . 2 Penyelesaian sengketa berdasarkan k e t e n t u a n WTO P e n g a t u r a n penyelesaian sengketa dalam perjanjian WTO sekarang ini pada intinya mengacu p a d a k e t e n t u a n Pa sal XXII dan XXIII GATT 1947. Dengan berdirinya WTO, k e t e n t u a n - k e t e n t u a n GATT 1947 kemudian terlebur ke dalam a t u r a n WTO. Pasal XXII m e n g h e n d a k i para pihak yang bersengketa u n t u k menyelesaikannya melalui konsultasi bilateral (bilateral consultation) mengenai setiap persoalan yang mempengaruhi p e l a k s a n a a n perjanjian atau ketentuan GATT. Dalam pasal ini juga dimuat bahwa penyelesaian sengketa melalui konsultasi multilateral dapat dimintakan oleh salah satu pihak apabila sengketanya tidak mungkin untuk diselesaikan melalui konsultasi bilateral. Pasal XXIII m e m u a t pengaturan yang lebih hias. Pasal ini terdiri dari d u a ayat dengan j u d u l 'multificaaon and impairment 9
(penghilangan dan p e r u s a k a n ) . Ketentuan ayat (1) menyatakan adanya d u a pelanggaran hukum yang dijabarkan dalam tiga keadaan. D u a pelanggaran h u k u m tersebut, yaitu (i) adanya penghilangan a t a u p e n g r u s a k a n terhadap setiap k e u n t u n g a n yang diperoleh berdasarkan perjanjian GATT; (ii) Adanya gangguan terhadap adanya perolehan (yang diharapkan) dari tujuan perjanjian GATT. Sedangkan tiga k e a d a a n yang disebutkan dalam PasalXffl ayat (1) ini, adalah (i)Tidak dilaksanakannya kewajiban s u a t u pihak berdasarkan perjanjian GATT; (ii) Adanya penerapan atau pelaksanaan suatu tindakan oleh pihak lainnya baik yang bersifat pelanggaran a t a u b u k a n pelanggaran terh a d a p perjanjian GATT; d a n (iii) Adanya k e a d a a n atau situasi lainnya. Selanjutnya p a d a Pasal XXIII ayat (2) m e m u a t d u a k e t e n t u a n u t a m a , yaitu (i) Mensyaratkan para pihak u n t u k menyerahkan sengketanya k e p a d a badan tertinggi GATT, m a n a k a l a mereka gagal menyelesaikannya secara bilateral sesuai dengan ayat (1); (ii) Menunjukkan tiga b e n t u k p u t u s a n yang dapat dikeluarkan oleh negara peserta perjanjian, yaitu rekomendasi, p u t u s an, d a n p e n a n g g u h a n pemberian konsesi atau p e l a k s a n a a n kewajiban s u a t u pihak t e r h a d a p pihak lainnya. Sistem penyelesaian sengketa berd a s a r k a n a t u r a n di a t a s , berlangsung sampai dengan 4 0 t a h u n , n a m u n beberapa pihak m e m a n d a n g b a h w a sistem tersebut masih mempunyai kelemahan-kelemahan yang perlu diperbaiki. Adapun b e n t u k kelemahan-kelemahan dimaksud, adalah • Prosedur dalam sengketa dianggap mem a k a n waktu terlalu banyak; • Seringkali lirnbul kesulitan untuk mencari anggota p a n e l yang tepat u n t u k s u a t u k a s u s yang timbul; • Pihak yang kalah dalam sengketa dapat mencegah diterimanya laporan k e p a d a Council k a r e n a a d a n y a a t u r a n b a h w a keputusan dalam Council diambil dengan cara k o n s e n s u s ; • Ada panelis y a n g dalam laporannya m e n g e m u k a k a n p a n d a n g a n n y a secara tidak jelas, a t a u k e p u t u s a n dalam panel tidak u n a n i m sehingga m e n i m b u l k a n 10
k e p u t u s a n yang argumentasinya tidak m a n tap; • Telah terjadi t e k a n a n yang tidak wajar dari s u a t u n e g a r a t e r h a d a p p a r a panelis; • Berbagai negara telah mengambil waktu yang terlalu lama dalam m e n g u b a h a t u r a n n y a u n t u k disesuaikan dengan GATT, w a l a u p u n telah berjanji u n t u k melakukannya pada waktu sidang penyelesaian sengketa; • Telah terjadi perbedaan p a h a m mengenai prosedur penyelesaian sengketa u n t u k menerapkan prosedur GATT atau prosedur yang berlaku dalam perjanjian k h u s u s . Diluncurkannya putaran (perundingan) Uruguay t a h u n 1986 membawa perubahan terhadap pengaturan penyelesaian sengketa. Dalam perundingan tersebut d i b a h a s tentang u p a y a meningkatkan dan m e m p e r k u a t a t u r a n d a n prosedur penyelesaian sengketa, serta u p a y a u n t u k mengawasi p e l a k s a n a a n p u t u s a n yang dikeluarkan. Beberapa hasil perundingan tersebut, yang mempunyai implikasi terhadap pengaturan penyelesaian sengketa, adalah a. Mid-Term Review Montreal, Desember 1988 Satu hal yang penting pada waktu ini adalah lahirnya k e s e p a k a t a n dari pada anggota WTO, u n t u k tidak mengambil tindakan sepihak t e r h a d a p pihak lainnya yang diduga telah melanggar aturana t u r a n perdagangan. Dalam hal ini para anggota a k a n menyelesaikannya melalui sistem penyelesaian yang a d a dan mentaati a t u r a n - a t u r a n serta p u t u s a n - p u t u s a n n y a . Pada t a h u n 1988 ini, awalnya negaran e g a r a anggota GATT menghendaki dipertahankannya prosedur penyelesaian sengketa yang lama di m a n a negara tertuntut dapat memveto (memblok) dikeluarkannya s u a t u p u t u s a n terhadapnya. Namun p a d a t a h u n 1989, pandangan ini berubah akibat adanya p e n a m b a h a n a t u r a n Amerika Serikat yang disebut Section 301, dengan Super 301 d a n Special 301 dalam "the Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988. Dalam ketentuan ini pemerintah Amerika Serikat membenarkan tindakan sepihaknya atas dasar
bahwa prosedur penyelesaian sengketa GATT k u r a n g begitu k u a t d a n k u r a n g cepat untuk memberikan sanksi yang memuaskan manakala h a k - h a k h u k u m Amerika Serikat dilanggar. Bukti nyata p e r u b a h a n ini adalah terdapatnya k e t e n t u a n WTO yang memberlakukan prinsip otomatisasi bagi semua langkah dalam prosedur penyelesaian sengketa serta memberikan ketetapan jangka waktu u n t u k setiap proses acara persidangan dalam penyelesaian sengketa perdagangan di WTO. Berdasarkan u r a i a n tersebut, perundingan di Montreal ini telah menghasilkan d u a k e s e p a k a t a n penting, yaitu (i) p e m b e n t u k a n s u a t u b a d a n k h u s u s penyelesaian sengketa GATT, yaitu Dispute Settlement Body (DSB), yang berfungsi antara lain mengawasi secara langsung proses penyelesaian sengketa dalam GATT, dan (ii) menetapkan suatu unsure otomatisasi [element of automatialy), yang bertujuan untuk menciptakan suatu sistem penyelesaian sengketa yang lebih yudisial dan dapat terprediksi. Unsur otomasisasi ini m e n c a k u p dalam hal (i) p e n e t a p a n j a n g k a waktu untuk setiap t a h a p a n , a t a u proses penyelesaian sengketa, (ii) a t u r a n - a t u r a n d a n syarat-syarat bagi p e m b e n t u k a n panel, (iii) ketentuan yang memberi wewenang kepada Dirjen WTO u n t u k memilih p a r a anggota panel apabila p a r a pihak gagal mencapai k a t a sepakat mengenai komposisi anggota panel dalam k u r u n waktu yang ditentukan, d a n (iv) p e m b e n t u k a n panel secara otomatis apabila p a r a pihak gagal mencapai penyelesaian melalui konsultasi dalam j a n g k a w a k t u 6 0 ( e n a m puluh) h a r i . b. Draft Final Act t a h u n rubahannya
1991
d a n Pe-
Perkembangan selanjutnya dalam pengaturan mengenai penyelesaian sengketa di WTO adalah a d a n y a inisiatif Dirjen GATT (Arthur Dunkel) u n t u k mempercepat perundingan Uruguay Round, dengan menyusun Draft Final Act (DFA), di m a n a ketentuan mengenai penyelesaian sengketa dicantumkan dengan j u d u l Understanding
on Disputes Settlement Rules and Prosedures [understanding), yang m e m u a t s e m u a ket e n t u a n hasil p e r t e m u a n Montreal dan beberapa k e t e n t u a n lain, seperti (i) Penges a h a n secara otomatis laporan panel dan laporan b a d a n banding [appellate body), (ii) P e m b e n t u k a n b a d a n banding u n t u k meninjau isu-isu h u k u m d a n penafsiran h u k u m yang terdapat dalam laporan panel; Persyaratan tegas bahwa suatu pihak h a r u s m e l a k s a n a k a n rekomendasirekomendasi a t a u p u t u s a n - p u t u s a n DSB dalam waktu yang wajar, atau pihak lainnya d a p a t secara otomatis diberi wewenang u n t u k mengambil tindakan balasan (retaliasi). Pihak yang dikalahkan disyaratkan u n t u k m e l a k s a n a k a n laporan a t a u p u t u s a n panel a t a u DSB dalam j a n g k a waktu 30 hari setelah pengesahan; Suatu kewajiban spesifik yang mensyaratkan bahwa para pihak harus mengikuti a t u r a n - a t u r a n d a n prosedur DSB serta larangan m e l a k u k a n tindakan sepihak; P e r u b a h a n selanjutnya berlangsung pada perundingan yang dilaksanakan antara J a n u a r i 1992-Desember 1993, yang memperluas sistem penyelesaian sengketa yang terdapat dalam DFA, u n t u k berlaku terhadap seluruh perjanjian yang b e r a d a di bawah WTO. c.
Dispute Settlement Understanding 1994
Perjanjian akhir pengaturan mengenai penyelesaian sengketa GATT diatur dalam the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes [the Dispute settlement of Understanding-DSU) yang ditetapkan p a d a b u l a n April 1994. Perjanjian Putaran Uruguay mengenai penyelesaian sengketa ini m e m u a t 128 (seratus d u a p u l u h delapan) paragraph yang dikelompokkan ke dalam 27 Pa sal. Keseluruhan pasal ini p a d a prinsipnya m e m u a t berbagai a t u r a n yang m e r u p a k a n perbaikan dari prosedur penyelesaian sengketa GATT. Perbaikan yang penting lainnya adalah a d a n y a perkembangan baru dengan tujuan u n t u k m e m b u a t prosedur penyelesaian sengketa menjadi lebih kuat. •
11
4
PENYELESAIAN SENGKETA KEANTARIKSAAN
4.1 Pcnyelesaian S e n g k e t a Hukum A n t a r i k s a
Berdasarkan
Berdasarkan Resolusi Majelis Umum Perserikatan Bangsa-Bangsa Nomor 2222 (XXI), tanggal 9 Desember 1966, PBB telah menerima perjanjian mengenai Prinsipprinsip yang Mengatur Kegiatan Negaranegara dalam Eksplorasi d a n Penggunaan Antariksa, T e r m a s u k Bulan d a n B e n d a Langit Lainnya {Treaty on Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space, Including the Moon and other Celestial Bodies, 1967 disingkat Space Treaty, 1967). Perjanjian ini merupakan kerangka dasar h u k u m antariksa yang d i r u m u s k a n oleh Komite PBB tentang Penggunaan Antariksa u n t u k Maksud Damai {United Nations Committee on the Peaceful Uses of Outer Space disingkat UNCOPUOS), yang kemudian telah ditetapkan PBB menjadi l a n d a s a n bagi negaran e g a r a anggotanya dalam m e l a k s a n a k a n kegiatan k e a n t a r i k s a a n . Space Treaty, 1967 m e r u p a k a n perjanjian i n d u k d a n piagam a t a u p e r a t u r a n internasional pertama yang memuat prinsipprinsip d a s a r h u k u m antariksa. Dalam perkembangan selanjutnya, hingga s a a t ini PBB telah menetapkan 4 konvensi keantariksaan yang m e r u p a k a n penjabaran dari ketentuan yang berkaitan dengan isu atau m a s a l a h tertentu dalam Space Treaty, 1967. Empat Konvensi t e r s e b u t adalah Agreement on the Rescue of Astronauts, the Return of Astronauts and the Return of Objects Launched into Outer Space, 1968 {Rescue Agreement 1968), Convention on International Liability for Damage Caused by Space Objects, 1972 {Liability Convention 1972), Convention on Registration of Objects Launched into Outer Space, 1975 {Registmtion Convention 1975), Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies, 1979 {Moon Agreement 1979). Space Treaty, 1967 t e r b u k a u n t u k ditandatangani negara-negara sejak 27 J a n u a r i 1967 mulai berlaku p a d a tanggal 12
10 Oktober 1967 d a n sampai dengan t a h u n 2006 tercatat s u d a h 98 negara yang m e n g e s a h k a n n y a d a n 2 7 negara yang m e n a n d a t a n g a n i n y a . Indonesia telah men a n d a t a n g a n i Space Treaty, 1967 p a d a tanggal 27 Januari 1967 di London, Moscow d a n Washington, d a n telah meratifikasinya dengan U n d a n g - u n d a n g Nomor 16 Tahun 2002. Sedangkan 3 Konvensi Keantariksaan lain yang diratifikasi Indonesia adalah (i) Liability Convention 1972 dengan Keputusan Presiden RI No.20 Tahun 1996, (ii) Registmtion Convention 1975 dengan Keputusan Presiden Rl No. 5 T a h u n 1997, (iii) Rescue Agreement 1968 dengan Keputusan Presiden RI No.4 T a h u n 1999. Ketentuan tentang penyelesaian sengketa k e a n t a r i k s a a n dapat ditemukan dalam 5 perjanjian tersebut yang materinya m e m u a t sebagai b e r i k u t : a. Outer Space Treaty,
1967
Traktat Antariksa tidak s e c a i a tegas m e m u a t k e t e n t u a n mengenai penyelesaian sengketa, tetapi Traktat tersebut mengacu p a d a p e m b e r l a k u a n h u k u m internasional (Pasal III) d a n k e b u t u h a n bagi kousultasi yang tepat {Pasal IX). b. Rescue Agreement,
1968
Dalam Rescue Agreement, 1968, ket e n t u a n mengenai penyelesaian sengketa diwujudkan dalam prosedur u n t u k pengembalian benda antariksa yang telah melakukan p e n d a r a t a n d a r u r a t atau telah mengalami "distress' termasuk pengembalian astronautnya k e p a d a n e g a r a peluncur. c. Liability Convention, 1972 Liability Convention, 1972 memuat prosedur h u k u m bagi perselisihan pihakpihak u n t u k menyelesaikan sengketa mereka dalam hal terjadinya k e r u s a k a n yang disebabkan oleh b e n d a antariksa. Penyelesaian t e r s e b u t h a r u s dilakukan melalui s a l u r a n diplomatik. Dalam k a s u s penyelesaian melalui saluran diplomatik mengalami kegagalan, m a k a pihak-pihak yang bersengketa boleh mengajukan k a s u s tersebut p a d a s u a t u Komisi Penuntut yang
akan bertindak sebagai s u a t u semi pengadilan arbitrase. Ada kritik terhadap prosedur untuk penyelesaian sengketa b e r d a s a r k a n Liability Convention, 1972, k a r e n a h a n y a berlaku terhadap negara peserta perjanjian. Di samping itu, penyelesaian perselisihannya bersifat antar pemerintah (G to G) dapat menjadi tidak efektif dalam k a s u s apabila yang terlibat b u k a n lembaga h u k u m negara akan menimbulkan p r o s e d u r birokrasi y a n g panjang. Hal lain yang perlu dicermati, adalah didasarkan p a d a k e n y a t a a n bahwa prosedur tersebut tidak d a p a t menjamin penyelesaian akhir, k a r e n a k e p u t u s a n Komisi P e n u n t u t b e r d a s a r k a n Konvensi adalah hanya bersifat final dan mengikat apabila pihak-pihak yang bersengketa telah menyetujuinya, t a n p a a d a n y a persetujuan tersebut, hal itu akan hanya dinyatakan sebagai rekomendasi, a t a u rekonsiliasi saja. d. Moon Agreement, 1979 Dalam Moon Agreement, 1979 beberapa prosedur konsultasi dikembangkan dalam k a s u s kegiatan eksplorasi dan eksploitasi oleh s u a t u n e g a r a t e r h a d a p sumber daya alam baik di p e r m u k a a n maupun di b a w a h p e r m u k a a n Bulan yang dapat m e m b a h a y a k a n kegiatan negara lain. Sungguhpun demikian, hal yang perlu dicatat b a h w a agreement ini h a n y a berlaku terhadap Bulan d a n s u m b e r daya di dalamnya. 4.2 Penyelesaian Sengketa Berdasarkan Beberapa Resolusi Majelis Umum (UNGA Resolutions} Sampai saat ini telah terdapat 4 Resolusi Majelis U m u m berkaitan dengan kegiatan keantariksaan, yaitu • The Principles Governing the Use by States of Artificial Earth Satellites for International Direct Television Broadcasting", disyahkan berdasarkan Resolusi MU PBB , Nomor 2 7 / 9 2 , 10 Desember 1982 disingkat Resolusi DBS. • The Principles Relating to Remote Sensing of the Earth from Space", disyahkan berdasarkan Resolusi MU PBB, Nomor 41/65, 3 Desember 1986 disingkat Resolusi Remote Sensing).
• The Principles Relevant to the Use of Nuclear Power Sources in Outer Space", disyahkan b e r d a s a r k a n Resolusi MU PBB, Nomor 4 7 / 6 8 , 14 Desember 1992, disingkat Resolusi NPS. • Declaration on International Cooperation in the Exploration and Use of Outer Space for the Benefit and in the Interest of All States, Taking into Particular Account the Needs of Developing Countries", disyahkan b e r d a s a r k a n Resolusi MU PBB, Nomor 53/122, Desember 1996, disingkat Resolusi Kerja s a m a Internasional. _
Dari keempat Resolusi Majelis U m u m tersebut, terdapat 3 Resolusi yang m e m u a t tentang penyelesaian sengketa k e a n t a r i k s a a n yaitu Resolusi DBS, Remote sensing d a n NPS yang materinya dapat dikatakan s a m a , yaitu diselesaikan melalui prosedur y a n g sudah berlaku bagi penyelesaian sengketa secara damai, yang disepakati oleh p a r a pihak yang bersengketa sesuai dengan ketentuank e t e n t u a n Piagam PBB. 4 . 3 Penyelesaian Sengketa Berdasarkan Ketentuan ITU Prosedur penyelesaian sengketa berk a i t a n d e n g a n interpretasi a t a u penerapan dari ketentuan atau pengaturan Adminitrasi International Telecommunication Union (ITU) dimuat dalam Konstitusi d a n Konvensi ITU 1992. Ketentuan tersebut memuat alternatif penyelesaian sengketa secara damai baik dengan negosiasi melalui saluran diplomatik atau sesuai dengan prosedur yang ditetapkan dalam perjanjian bilateral atau multilateral yang disepakati oleh para pihak u n t u k penyelesaian sengketa internasional, t e r m a s u k cara-cara lain yang disepakati p a r a pihak secara b e r s a m a . Di samping itu juga d i b u k a peluang penyelesaian sengketa melalui arbitrase di m a n a pada ketentuan Konvensi memuat prosedur khusus u n t u k penunjukkan arbitrator dalam k a s u s para pihak yang bersengketa lebih dari d u a pihak yang dalam hal ini dibuka peluang u n t u k p e n u n j u k k a n arbitrator tunggal.
13
Hal yang paling penting dalam prosedur arbitrase tersebut adalah b a h w a k e p u t u s a n yang d i b u a t oleh arbitrator bersifat final d a n mengikat bagi para pihak yang bersengketa (Pasal 41 Konvensi). Hal ini merupakan penyimpangan dari prosedur arbitrase secara normal, di m a n a keputusan bersifat final dan mengikat hanya jika para pihak menyetujui. Sungguhpun demikian apabila dilihat dari keputusan arbitrator ini hanya berbentuk rekomendasi a t a u saran yang tidak mengikat. 4 . 4 Penyelesaian S e n g k e t a B e r d a s a r k a n Ketentuan-Ketentuan Organisasi I n t e r n a s i o n a l y a n g Terlibat dalam Kegiatan K e a n t a r i k s a a n Dewasa ini terdapat beberapa organisasi internasional yang terlibat dalam kegiatan k e a n t a r i k s a a n seperti INTELSAT (The International Satellite Organization), INMARSAT [The International Maritime Satellite Organization], EUTELSAT {The European Telecommunication Satellite Organization) dan ESA [The European Space Agency). S e m u a Organisasi yang terlibat dalam kegiatan keantariksaan ini mempunyai p e r a t u r a n dasar organisasi yang juga m e m u a t materi t e n t a n g penyelesaian sengketa yang timbul di a n t a r a p a r a pihak. Apabila dilihat dari ketentuanketentuan organisasi internasional tersebut, tercermin a d a n y a pilihan alternatif penyelesaian sengketa s u n g g u h p u n h a n y a t e r h a d a p sengketa tertentu saja seperti sengketa a n t a r Negara anggota, Negara anggota dengan organisasi yang berkaitan dengan h a k d a n kewajiban b e r d a s a r k a n Ketentuan Organisasi. Dari alternatif penyelesaian sengketa yang d i m u a t dalam ketentuan organisasi tersebut, pada umumnya pilihan penyelesaian sengketa melalui arbitrase m e r u p a k a n yang u t a m a . Hal yang penting dan yang m e m b e d a k a n a n t a r a satu organisasi internasional dengan yang lain adalah prosedur arbitrase d a n sifat keputusannya. Seperti dalam ketentuan organisasi INTELSAT, p r o s e d u r arbitrase berlaku t e r h a d a p sengketa h u k u m saja, u n t u k INMARSAT d a n EUTELSAT arbitrase hanya berlaku sebagai p r o s e d u r wajib,
14
sedangkan bagi ESA juga membuka peluang penyelesaian sengketa melalui arbitrase terhadap kontrak-kontrak di luar ESA. Selanjutnya dalam hal sifat k e p u t u s a n arbitrator p a d a u m u m n y a bersifat final d a n mengikat bagi para pihak. 4.5 Penyelesaian Sengketa Berdasarkan Space Station Cooperation Agreement Pada tanggal 28 September 1988 ditandatangani s u a t u persetujuan a n t a r a pemerintah Amerika Serikat, Kanada, ESA dan J e p a n g tentang kerja s a m a dalam Detail Desain, Pembangunan, Pengoperasian d a n Penggunaan secara Permanen Stasiun Antariksa Sipil Berawak [Cooperation in the Detailed Design, Development, Operation, and Utilization of the Permanently Manned Civil Space Station) yang selanjutnya disebut Persetujuan Stasiun Antariksa {Space Station Agreement). Dalam k e t e n t u a n persetujuan tersebut juga memuat tentang penyelesaian sengketa, di m a n a penyelesaian sengketa a n t a r a p a r a pihak dilakukan melalui konsultasi di a n t a r a pihak yang bersengketa, dan apabila tidak dapat diselesaikan melalui m e k a n i s m e dispute resolution dengan persetujuan p a r a pihak. Mekanisme tersebut adalah konsiliasi, mediasi atau arbitrase. 4.6 Alternative Mechanism
Dispute
Resolution
ADR, singkatan yang diterima u n t u k menguraikan cara-cara memecahkan sengketa dengan cepat dari s u a t u prosedur pengadilan yang panjang. ADR didefinisikan sebagai "A set of practice and techniques that aim (i) to permit legal disputes to be resolved outside the courts for the benefit of all disputants; (ii) to reduce the cost of conventional litigation and the delays to which it is ordinarily subject; or (iii) to prevent legal disputes that would otherwise likely be brought to the courts. Adapun yang t e r m a s u k metodologi dan prosedur ADR adalah arbitrase, mediasi, konsiliasi, negosiasi, pencegahan sengketa, peradilan mini, spesial m a s t e r s , pakarpakar netral (ditunjuk oleh pengadilan atau dipilih oleh p a r a pihak), ombudsmen,
hakim swasla, d a n kesimpulan pengadilan juri. Masing-masing p r o s e d u r ini dibentuk u n t u k menyelesaikan masalah melalui pendekatan y a n g b e r b e d a . 5
KESIMPULAN
Berdasarkan uraian tersebut, dapat ditarik kesimpulan sebagai berikut: • Dengan adanya p e r k e m b a n g a n kegiatan keantariksaan, m a k a pihak yang mungkin terlibat dalam sengketa dan jenis sengketa timbul menjadi b e r a n e k a ragam. • Dalam menyelesaikan sengketa di bidang keantariksaan terdapat berbagai altematif yang d a p a t dimanfaatkan oleh negara anggota Space Treaties baik forum maupun aturan yang digunakan dalam penyelesaiannya. Berbagai forum penyelesaian tersebut adalah ICJ, PCA, WTO d a n alternatif penyelesaian sengketa lainnya. Sedangkan aturan yang digunakan sebagai landasan dalam penyelesaian sengketa dilihat dari jenis kegiatan d a n keterlibatan p a r a p i h a k dalam kegiatan tersebut. Berbagai alternatif penyelesaian ini p a d a u m u m y a d i t e n t u k a n oleh p a r a pihak yang bersengketa. • Pada u m u m n y a yang m e m b e d a k a n berbagai alternatif tersebut adalah sifat forum (keterwakilan keanggotaan Negara-negara d a n prosedur yang dilalui) d a n sifat putusannya (mengikat dan tidak mengjkat). • Bahwa setiap alternatif penyelesaian sengketa baik forum m a u p u n a t u r a n yang dijadikan l a n d a s a n penyelesaian tersebut, pada umumnya memiliki kelemahan-kelemahan yang a k a n dimanfaatkan oleh p a r a pihak u n t u k keunggulannya. Oleh k a r e n a itu, kejelian dan p e n g e t a h u a n yang a k u r a t t e r h a d a p masing-masing forum d a n a t u r a n yang digunakan serta posisi masing-masing sangat diperlukan oleh p a r a pihak yang bersengketa. DAFTAR RUJUKAN A/AC.105/C.2/2001/CRP.8, 2001 . "Methods of Peaceful Settlement of Space Law Disputes", Proceedings of the 2 0 0 1 IISL/ECSL Symposium, 2 April.
Almond, H.H., Jr., 1993.Disputes, disagreements and misunderstandings: alternative procedures for settlement (claims process in outer space), in Proceedings of t h e thirty-sixth colloquium on the law of outer space, P 1 2 5 . An-An C h a n d r a Wulan, 2 0 0 1 . Altematif penyelesaian sengketa Dalam WTO, sebagaimana d i m u a t dalam "Prospek dan Pelaksanaan Arbitrase Di Indonesia", editor Hendarmin Djarab, SH, MBA, Rudi M. Rizki, SH, LL.M, Drs. Lili Irahali, BA, Penerbit Citra Aditya Bakti, Bandung. Bockstiegel, K.-H., 1993. Arbitration of disputes regarding space activities in Proceedings of the thirty-sixth colloquium on the law of outer space, P136. Bockstigel, Karl-Heinz, Prof. Dr. Developing A System of Disputes Settlement Regarding Space Activities, IISL-920 0 0 3 , hal 192. Chakravaru" Raghavan, WTO Appellate Body Extending Its Jurisdiction? Director's Comment in SEATIN, WTO's Dispute Settlement System and the Propose Centre on WTO Law. HS. Kartadjoemena, 1996. GATTdan WTO, Sistem, Forum dan Lembaga Intemasional di Bidang Perdagangan, Penerbit Universitas Indonesia. HS. Kartadjoemena, 1997. GATT, WTO dan Hasil Uruguay Round, Penerbit Universitas Indonesia. Ida Bagus Rahmadi S u p a n c a n a , SH, MH, 1998. The International Regulatory Regime Governing the Utilization of
Barth-Orbit Michael J. Trebilcoch a n d Robert Howse, Regulation of International Trade, sebagaimana dikumpulkan oleh Hikmahanto J u w a n a , SH. LL.M, Ph.D, Program Pascasarjana Universitas Indonesia. Philip D. Bostwick, 1995. Going private With the judicial system: making creative use of ADR procedures to resolve commercial space disputes, J o u r n a l of Space Law, Vol 23 No.l. 15
Safavi, H., 1993. Adjudication and arbitration of disputes regarding space activities, in Proceedings of t h e thirty-sixth colloquium on t h e law of outer space, p.163. Traa-Engelman, H. van, 1990. Settlement of space law disputes, Leiden j. of int'l law. spec. iss.
16
UNCTAD, 1994. Outcome of t h e Uruguay Round: An Initial Assessment, New York, United Nations. White, W.N. Jr., 1992. Resolution of Disputes Arising in Outer Space 35 183, in IISL proceedings. Woetzel, R.K. 1981. Implementation Mechanisms for Conflict Resolution: Commissions of Inquiry-A Cosmic View, 2 5 7 , in IISL Proceedings.
