PEMERINTAHAN DESA: ANTARA KEWENANGAN DAN URUSAN (Studi tentang Penyerahan Urusan Pemerintahan dan Kemandirian pada Desa di Kabupaten Gunungkidul)
Tesis Untuk memenuhi sebagian persyaratan mencapai derajat Sarjana S-2 Program Studi Magister Administrasi Publik
diajukan oleh WAillD SUPRIYADI 19763nPS~/06
kepada PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS GADJAH MADA YOGYAKARTA
2007
Tesis PEMERINTAHAN DESA : ANTARA KEWENANGAN DAN URUSAN (Studi tentang Penyerahan Urusan Pemerintahan dan Kemandirian pada Desa di Kabupaten Gunungkidul)
dipersiapkan dan disusun oleh Wahid Supriyadi telah dipertahankan di depan Dewan Penguji pada tanggal 21 Agustus 2007
Susunan Dewan Penguji
..!?.!:..~9!-:J.~.....~~.....~~.!!:'.~!-?.~.~.!?.~........ Pembimbing Pendamping I
Drs. Haryanto, MA Pembimbing Pendamping ll
··································································
.................................................................. Tesis ini telah diterima sebagai salah satu persyaratan untuk memperoleh gelar Magister 6 September 2007 Tanggal ................................................................
USINTO. MDA
PERNYATAAN
Dengan ini sa.ya menyata.kan bahwa dalam Tesis ini tidak
terdapa.t katya yang pemah
diajukan
untuk
memperoleh
gelar
kesaJjanaan di suatu Perguruan Tinggi, dan sepanjang pengetahuan saya juga tidak terdapa.t katya dan pendapa.t yang pemah ditulis atau diterbitkan oleh orang lain, kecuali yang secara tertulis diacu dalam naskah ini dan disebutkan dalam daftar pustaka. Yogyakarta,
Agustus 2007
Penulis,
WAHID SUPRIYADI
Jl1
Kiranya hanya Asma Allah-lah yang patut untuk disebut atas segala Karunia dan Rahmat yang telah setia menghampiri dalam setiap langkah diri penulis, sehingga pada kesempatan ini dapat menghadirkan sebuah karya Tesis dengan judul PEMERINTAHAN DESA : ANT ARA KEWENANGAN DAN URUSAN (Studi tentang Penyerahan Urusan Pemerintahan dan Kemandirian pada Desa di Kabupaten Gunungkidul) Walaupun karya ini hanya merupakan sebagian dari persyaratan untuk memenuhi kriteria akademik dalam studi di Magister Administrasi Publik, Universitas Gadjah Mada, tetapi karya ini adalah wujud dari buah harapan penulis dalam meretas asa dan meniti buih, untuk menuju jenjang pendidikan yang lebih tinggi yang pada awalnya hanya sebuah mimpi dalam keterbatasan penulis. Dalam proses penyusunan tesis ini, tak pelak penulis banyak dibantu oleh banyak pihak baik secara materiil maupun moril. Oleh karenanya tak bijak apabila penulis tidak mengaturkan terima kasih yang mendalam kepada : 1. Dr. Agus Pramusinto, MDA, selaku Pembimbing atas segala saran, arahan, bimbingan dan masukan selama penulisan tesis ini. 2.
Dr. Susetiawan, SU. dan Drs. Haryanto, MA. selaku Dosen Penguji yang telah memberikan advis dan masukan berharga yang menambah pengayaan pada penulisan ini.
3. Pengelola dan karyawan MAP UGM beserta seluruh staf, atas profesionalisme dan dedikasinya yang tinggi. 4.
Seluruh dosen dan pengajar di MAP UGM yang sudi memberikan transfer ilmu, sehingga membuka cakrawala dan wawasan dalam konsep berpikir, semoga ilmu tersebut kelak dapat dipergunakan sebaik-baiknya.
IV
5.
Segenap rekan-rekan mahasiswa MAP UGM kelas Bappenas maupun Pajak/SPs atas kebersamaannya, semoga persahabatan kita tetap terjaga selalu.
6.
Semua kolega di jajaran Pemerintah Kabupaten Gunungkidul, mulai dari Bapak Drs. Bambang Harianto, MM. selaku Sekretaris Daerah, Mas Aziz, Mas Edi, Pak Udi, Drs Sujarwo, M.Si. (atas segala bimbingan dan arahan bagi penulis), sampai dengan rekan-rekan sejawat di Kecamatan Semanu semuanya, khusus kepada karib saya ArifKuncahya yang sejak awal berkiprah bersama,
7.
Bapak Sulahmin dan lbu Suprapti, orangtuaku yang doanya menembus Arsy Allah, sehingga berkah dan rahmat selalu terlimpah pada penulis, juga adikadikku Mulyo Saputro, Sulastri, dan Adi Prayitno, atas kesediaannya berbagi untuk si-sulung..
8. Last but not least, tidak ada kesuksesan bagi penulis tanpa peran belahan hati, Ari Tri Destiana yang setia untuk berbagi bersama kedua permata hati, Zahra Savana Mustikasari dan Amelia Bunga Citrasari. Semoga Allah SWT. membalas semua do' a, kesabaran, dorongan serta amal dan kebaikan yang telah diberikan menjadi ibadah dan kemudian mendapat ridhaNya. Amiin ... Penulis menyadari sepenuhnya bahwa substansi tesis ini masih jauh dari yang diharapkan, karenanya kritik dan saran demi kesempumaan tesis ini sangat diharapkan. Semoga setitik karya ini dapat bermanfaat. Yogyakarta, Medio Agustus 2007 Penulis,
WAHID SUPRIY ADI
v
DAFTAR lSI Halaman nan Judul ........................................................................................................................... .. taran Pengesahan... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. rataan ............................. ' ............... " ......... ' ....... " ... ' .. "' ... "' ..... ' ........... ' ". ". "' "' "' .... "." ... ".
rta......... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...... ... ... ... ...
r lsi.................................................................................................................................... r Tabel dan Gam bar..............................................................................................................
ri...... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ak... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. I PENDAHULUAN... ...... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .... ... ... . A. Latar Belakang... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... B. Rumusan Masalah................................................................................................ ... C. Tujuan dan Manfaat Penelitian... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . D. Keaslian Penelitian... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . E. Metode Penelitian... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 1. Desain Penelitian.......................................................................................... 2. Teknik Pengumpulan Data.............................................................................. 3. Metode Analisis Data...................................................................................... F. Sistematika Penulisan... ... ... ... ... ... ... ... ... .. . ... ... ... ... .. . .. . ... ... .. . ... ... .. . ... .. . .. . .. . ... .. . ... .. . .. . I DESENTRALISASI DAN KEWENANGAN DESA : SEBUAH DISKURSUS TEORITIS....................... A. Konsep dan Makna Desentralisasi... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .. B. Ide Dasar Otonomi Desa... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... C. Tipologi Kewenangan Desa............ .. .... ... .. . .. .... .. . .. . .. . ... .. . .. . .. . .. . ... ... .. . ... .. . .. . ... .. . .. . .. . .. D. Mekanisme dan Sistem Pembagian Kewenangan... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 11 FORMAT REGULASI DALAM PENGATURAN PERATURAN PERUNDANGAN DIINDONESIA....... A. Pernbentukan Desa Sebuah Perdebatan... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... B. Regulasi Masa Kolonial... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . 1. Masa Penjajahan Belanda... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . 2. Mas a Penjajahan Jepang... .. . .. . .. . ... .. . .. . ... ... .. . .. . .. . ... ... .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . ... ... .. C. Pengaturan Pasca Kemardekaan... ... .. . .. .... .. . ... ... ... ... .. .... .. . .. . .. . .. . .. . .. . ... ... .. . .. .... ... ... ... D. Regulasi Orde Baru...... ... ............ ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... E. Desentralisasi Desa Pasca Reformasi... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... V DESA DALAM PERSPEKTIF PEMERINTAHAN LOKAL... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .......... A. Regulasi Pemerintah Daerah mengenai Des a....................................... ... ... .. . .. . .. . .. . .. . .. B. Konsepsi Otonomi Desa Penyerahan Urusan pada Desa dalam Perspektif Pemerintahan Daerah...................................................... ............................................ ............ ......... ... ........... C. Pedoman dalam Penyerahan Kewenangan pad a Des a.................................................. D. Wacana Penyerahan Urusan Pemerintahan dalam Perspektif Pemerintahan Desa.............. E. Pelibatan Desa dalam Penyusunan Regulasi Daerah... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .
vi
ii iii iv vi viii ix x 1
1 9 10 11 13 13
16 18 20 23 23 29
36 45 54 54
56 56 62 66 70 73
88 88 100 116 118 133
I'ENUTUP... .. . .. . ... .. ... ... ... .... ... .. . .. . .. ... ... ... ... ... . .. ... ... . .. ... . .. . .. . .. ... ... ... . .. ... . .. . .. ... ... ... ... . A. Simpulan .. .... .. . .. .... ... ...... .. . ... .. ... ... ... . .. ... . .. ... ... . .. ... ... ... ... . .. . .. ... ... ... . .. ... . .. ... .. B. Saran-saran...... ... .. . .. ... ... .... .. . .. . .. . .. ... ... . .. . .. ... ... ... ... ... ... . .. ... ... ... . .. . .. . .. ... ... ... ..
f:STAKA
vii
136 136 138
DAFTAR TABEL dan GAMBAR Halaman Tabel1 Tabel2 Tabel3 Tabel4 Tabel5 Tabel6
Gombar 1 Gombar 2 Gombar 3 Gambar4 Gambar5
lABEL Model Pembagian Kewenangdn antara Pemerintah Pus at, Pemerintah Provinsi, Pemerintah Kabupaten/Kota dan Pemerintah Desa Kerangka Legal Persandingan 3 Undang-undang Data Produktifitas Penyusunan Peraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul 1999-2007 Data Jumlah Kecamatan, Desa, Padukuhan dan Besaran ADD lahun 2007 Laporan Siklus lahunan Desa tahun 2007 per Kecamatan Anggaran Pendapatan Dan Belanja Desa Bendung GAM BAR Hierarki Administrasi Kolonial Hindia Belanda sejak tahun 1855 Struktur Pemerintahan Jepang di Indonesia sejak 11 September 1943 Bagan Hubungan Desa dengan Supra Desa Berdasarkan Ketentuan UU nomor 32 tahun 2004 Arah Pengembangan Desa Versi Depdagri Bagan Struktur Organisasi dan lata Ke~a Pemerintahan Des a
vm
79 82 95 99 121 129
60 65 77 103 125
INTI SARI Sebagai pilar monomi daerah, desa membutuhkan peran dan kewenangan yang lebih luas dan konkrit pada pembangunan daerah dalam rangka mewujudkan kemandirian desa. Otonomi desa sebagai kesatuan masyarakat hukum berwenang mengatur dan mengurus rumah tangganya dan kepentingan masyarakat setempat. Otonomi desa diletakkan dalam 3 hal: sharing of power, distribution of income, dan empowerment. Untuk mewujudkannya diperlukan perangkat perundangan yang menciptakan iklim kondusif bagi pengembangan kemandirian desa. Peraturan perundangan yang mengatur kewenangan desa masih belum jelas benar dan selalu berubah menurut peme~ntah yang berkuasa. Sampai akhimya dengan UU nomor 32 tahun 2004 yang ditindaklanjuti dengan PP nomor 72 tahun 2005 dan Peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 30 tahun 2006, diatur sebuah mekanisme penyerahan urusan pemerintahan pada desa. Penelitian ini bertujuan untuk menggali lebih dalam terhadap persoalan kemandirian desa terkait dengan bentuk kewenangan sebagai basil dari wacana penyerahan urusan pemerintahan kepada desa. Metode yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode deskriptif dengan pendekatan kualitatif, harapannya basil penelitian akan memberikan gambaran atau mendesripsikan secara sistematis, faktual dan akurat terhadap obyek yang akan diteliti. Dari basil analisis dan interprestasi disimpulkan bahwa kewenangan yang dimiliki oleh desa betjalan mengikuti perkembangan dinamika politik yang berkembang pada waktu itu. Tarik ulur kepentingan pemberian kewenangan tercermin dalam peraturan perundangan yang mengatur desa. Namun dari peraturan perundangan yang ada tidak ada satupun yang secara jelas mengatur posisi berikut kewenangan yang dimiliki desa. Ketiga undang-undang yang berlaku terakhir menunjukkan bagaimana upaya sentralisasi, demokratisasi dan resentralisasi terhadap pengaturan desa selama ini. Urusan pemerintahan yang diserahkan pada desa yang berbuah pada kewenangan yang dimiliki temyata lebih banyak berbentuk kewen:;tngan yang bersifat pengurusan (policy implementing) belaka bukan pengaturan (policy making). Mekanisme penyerahan urusan didahului dengan kajian oleh pemerintah kabupaten untuk menentukan urusan yang mungkin diserahkan pada desa. Selanjutnya pemerintah daerah menyusun dan menetapkan Perda tentang jenis dan rincian urusan yang akan diserahkan. Dari sini kemudian pemerintah desa beserta BPD melakukan evaluasi tentang urusan pemerintahan yang dapat dilaksanakan di desa yang bersangkutan. Jadi pada prinsipnya desa diberikan keleluasaan untuk melakukan self assesment untuk menetapkan urusan pemerintahan yang akan menjadi kewenangannya, Adapun pedoman yang dipakai dalam penyerahan urusan pemerintahan pada desa tersebut mendasarkan pada aspek letak geografis, kemampuan personil, kemampuan keuangan, efisiensi, dan efektifitas. (Kata Kunci: Otonomi Desa, Sharing Power, Kewenangan,)
IX
ABSTRACT
As pillar of regional autonomy, village need for wider and concrete role and authority of regional development to bring village independency into reality. Village autonomy as unity of legal society authorized to manage and to take care of its own affairs and its society's interest. Village autonomy is placed on three concerns: sharing of power, distribution of income, and empowerment. Village position in context of autonomy region was classified in 3 forms, that is: self governing community, local self government, and local state government. It different from regional autonomy which holds the principle of "money follows function", implementation of village autonomy is in contrary, that is: financial transfer was employed before authority formulated completely. Formulation of clear, fair, and transparent authority apt with objective condition of village government will avoid conflict of interest in relation between regency and village government. Authority given to village as autonomy region consisted of 2 concerns, that is authority to arrange (policy making) and authority to manage (policy implementing). How much authority given, how the method and process of giving authority will depend on source owner of that authority or upper government level. More authority given to village administration means higher degree of autonomy. Authority transfer mechanism was preceded by regency government to determine feasible authority given to village. Then, after study was completely done, regional government arranged and established Regional Regulation about kind and detailed affair will be transferred. From here then village administration along with BPD evaluate the affairs which can be realized by village. So, principally village is authorized to perform self assessment to determine affairs it will be authorized. Whereas guidelines used in this authority transfer based on geographical position, personnel capability, financial capability, efficiency, and efficacy. (Keywords: Village Autonomy, Sharing ofPower, Authority)
X
BABI PENDAHULUAN
Bab I
PENDAHULUAN A. Latar Belakang Desentralisasi dan otonomi daerah yang dipandang, tidak hanya secara formal legal (compliace) atau memang diharuskan oleh pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945, tetapi juga sebagai suatu tuntutan dan tantangan driving force telah melahirkan ide reformasi desa dan menjadi gerakan pembaharuan pengelolaan desa yang lebih modern di tengah-tengah tradisi masing-masing desa. Peranan desa dalam pembangunan dan fungsi pelayanan terbawah mulai bergerak pasti menuju kemajuan masa depan desa yang lebih baik. Sebagai pilar otonomi daerah, desa membutuhkan peran dan kewenangan yang lebih luas dan konkrit pada pembangunan daerah dalam rangka mewujudkan kemandirian desa. Otonomi desa sebagai kesatuan masyarakat hukum berwenang mengatur dan mengurus rumah tangganya dan kepentingan masyarakat setempat. Otonomi desa diletakkan da1am 3 hal: sharing of power, distribution of income,
dan empowerment. (Sutoro Eko dan Abdur Rozaki, ed, 2005:176 dan Warsito Utomo, 2006 : 54) Penyelenggaraan
Pemerintahan
Desa
sebagaimana
diamanatkan dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 adalah
2
merupakan sub sistem penyelenggaraan pemerintahan daerah yang pada dasarnya memberikan kewenangan yang luas kepada desa untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakatnya. Desa merupakan wilayah administratif tentorial dan kewenangan otonomi dalam mengatur dirinya sendiri sehingga berperan strategis dalam kemandirian. Untuk mendorong kemandirian (otonomi) desa dibutuhkan 2 daya dukung (Rozaki, dkk :2004): 1. Desentralisasi dari kekuasaan,
pemerintah kabupaten yang membagi
kewenangan,
keuangan,
kepercayaan
dan
tanggungjawab kepada desa. 2. Basis lokal yang tumbuh di dalam desa (swadaya, modal sosial, pranata sosial, kapasitas dan sumber daya ekonomi). Substansi dari UU No. 32 Tahun 2004 dan PP No. 72 Tahun 2005 sebenarnya adalah penegasan dan penguatan otonomi desa. Berdasarkan UU No 32 Tahun 2004 ayat 3 Pasal 212, pemerintah daerah diberi ruang luas untuk
melakukan
kebijakan
politik
anggaran kepada desa. Keleluasaan pemerintah daerah (kabupaten) dalam
penganggaran
kepada
desa
ini
sebenarnya
merupakan
stagnasi dibanding pada UU No 22 Tahun 1999. Memang ada kemajuan
secara
redaksional
dalam
menguraikan
sumber
3
pendapatan
desa,
tetapi
memunculkan
kesan
bahwa
"nasib
keuangan desa" diserahkan kepada pemerintah daerah/kabupaten. Hal ini terlihat mesici.pun bunyinya adalah "sumber PADes antara lain bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh kabupatenfkota", tetapi belum menjamin pemerintah daerahfkabupaten akan melaksanakan secara utuh. Bunyi pasal tersebut diatas dapat menjadi celah bagi bekerjanya mesin politik anggaran di daerah. Desentralisasi keuangan desa pada dasarnya berkisar pada kapasitas keuangan yang dimiliki oleh suatu desa, misal tentang sumber-sumber keuangan, alokasi, pengelolaan serta kontrol dan ten tang
sis tern
pertanggungjawabannya.
Dalam
konteks
desentralisasi keuangan, tujuan transfer keuangan yang akan dicapai adalah mengurangi kesenjangan fiskal (fiscal gap) yang terjadi antar desa, baik dalam fasilitas pelayanan publik maupun penyediaan infrastruktur yang mendorong peningkatan pendapatan perkapita masyarakat desa. Tujuan transfer keuangan ini akan cepat terealisir, jika desa diberi keleluasaan. Keleluasaan desa bisa terwujud jika kemampuan realitasnya
keuangan harus
(kabupatenfkota).
desa
yang
didukung
oleh
dimiliki
kuat,
pemerintahan
yang di
dalam atasnya
4
Pada prinsipnya transfer keuangan dalam de sen tralisasi fiskal menganut asas dengan
yaitu penyerahan setiap wewenang harus disertai
pembiayaannya.
Namun
yang
terjadi
dalam
transfer
keuangan dari pemerintah kabupaten ke desa justru sebaliknya
''function follows money" karena desentralisasi fiskal dilakukan terlebih dahulu sedangkan kewenangan yang akan diserahkan belum jelas diatur. Kewajiban untuk trasfer keuangan dari Pemerintah kabupaten ke de sa mendasarkan pada pasal 68 (1) PP nomor : 72 tahun 2005 ten tang desa yang menyebutkan : "Sumber pendapatan desa terdiri atas : a. pendapatan asli de sa, terdiri dari hasil usaha de sa, hasil kekayaan desa, hasil swadaya dan partisipasi, hasil gotong royong, dan lain-lain pendapatan asli desa yang sah; b.bagi hasil pajak daerah Kabupaten/Kota paling sedikit 10% (sepuluh per seratus) untuk desa dan dari retribusi Kabupaten/Kota sebagian diperuntukkan bagi desa; c. bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh KabupatenjKota untuk Desa paling sedikit 10% (sepuluh per seratus), yang pembagiannya untuk setiap Desa secara proporsional yang merupakan alokasi dana desa; d. bantuan keuangan dari Pemerintah, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Kabupaten/Kota dalam rangka pelaksanaan urusan pemerintahan; e.hibah dan sumbangan dari pihak ketiga yang tidak mengikat." Adapun untuk kewenangan yang diberikan pada desa diatur dalam pasal 206 UU nomm· : 32 tahun 2004 tahun 2005 adalah
dan pasal 7 PP nomor 72
5
1. Urusan penierintahan yang sudah ada berdasarkan hak asal-
usul desa 2. Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah kabupaten yang diserahkan pengaturannya ke desa 3. Tugas pembantuan dari Pemerintah pusat, provinsi danjatau KabupatenjKota dan disertai pembiayaan, sarana & prasarana dan SDM 4. Urusan pemerintahan lainnya yang oleh peraturan perundangundangan diserahkan kepada desa Sebagian
besar dari
birokrasi
pemerintah
kabupaten
di
Indorlesia, mempersepsi bahwa otonomi desa sebagai sebuah konsep yang ideal (horthatif) telah tuntas difahami. Sehingga otonomi desa telah bekerja stbE.lgai norma dalam bernegan1 atau bermasyarakat. Persepsi
sepetti
inilah
yang
kemudian
menurttun
paradigma
pemehrttah kabupaten dalam tnemandaHg desa sebagai domain kektiasaannya. kabupaten
Oleh
berkuasa
karenarlya, merumuskan
secara
sepihak
instrumen
pemerintah
hukum
(Perda,
Keputusan Bupati) untuk mengatur dan mengontrol keuangan desa agar dapat dikategorikan otonom seperti yang mereka kehendaki Pada kcnyataannya masih ada indikasi tentang dominannya kabupaten dalam menafsirkan keuangan desa. Desa oleh kabupaten masih dipersepsikan sebagai domain kekuasaan politik. Hierarki sistem
pemerintahan
dari
pusat,
propms1,
kabupaten/ distrik,
6
kecamatan/ sub-distrik dan desa, berimplikasi pada dominannya unit pemerintahan di atas terhadap unit di bawahnya. Dalam hal ini, hubungan keuangan kabupaten kepada desa diasumsikan sebagai bantuan keuangan, layaknya kebaikan hati kabupaten kepada desa. Konstruksi pemikiran ini menganggap bahwa desa belum bisa mandiri, memiliki keterbatasan SDM, serta lemah dalam pengelolaan keuangan. Kerangka pemikiran seperti ini adalah state oriented (kepentingan
politik
kabupaten},
bukan
mempertimbangkan
keleluasaan dan kesejahteraan warga desa. Implikasi kebijakan yang
state oriented inilah, sehingga hubungan keuangan kabupaten dengan desa selalu memunculkan karakter bantuan. Masih adanya persepsi bahwa desa adalah domain kekuasaan politik kabupaten, maka ada kesan bahwa kebijakan transfer keuangan kepada desa akan dilaksanakan selama pemerintah kabupatenfkota menerima aspek positifnya. Aspek positif ini jelas sangat tergantung pada pelaksananya, muncul
adalah
ortodoksi
bantuan
sehingga regulasi yang keuangan
pemerintah
kabupatenfkota kepada desa. Padahal seharusnya makna otonomi desa dan pemberdayaan masyarakat
sipil
diletakkan
dalam
kerangka
autonomous
empowerment bukan 'mobilised participation'. Karena itu, istilah yang
7
lebih tepat dipakai untuk menerjemahkan perkataan
'people's
empowerment' tersebut adalah 'keberdayaan masyarakat', bukan 'pemberdayaan masyarakat' yang cenderung berkonotasi diprakarsai dari atas. Jika prakarsa pemberdayaan itu datang dari atas, maka penerapannya di lapangan sangat mudah berubah dan menyimpang menjadi mobilisasi pemberdayaan (mobilised empowerment). (Jimly Asshiddiqie : 2000) Memahami otonomi dengan meletakkan hubungan antara desa, kabupaten, ptovinsi dan pusat dalam konteks desentralisasi. Dalam konteks itulah pemerintahan desa diberi kewenangan untuk melaksanakan
pembangunan
pemerintahan
yang
dan
desentralistik
pemerintahannya, dan
sehingga
pembangunan
yang
desentralistik menjadi prasyarat pemberdayaan masyarakat desa. Desentralisasi desa sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari pelaksanaan otonomi daerah adalah merupakan pengejahwantahan konsep abstrak tentang pengaturan dan pengurusan bagi pemerintah desa
dalam
pengelolaan
tata
pemerintahan,
pelayanan,
dan
pembangunan. Kewenangan dalam mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri yang selama ini belum jelas, perlu dipertegas regulasinya. Semua ini dimaksudkan agar pemerintah desa segera memperoleh kesempatan mempercepat proses pengelolaan desa
8
secara lebih manrliri dan mendorong terciptanya self govemzng
community Kejelasan pembagian kewenangan diantara pemerintah pusat, provinsi,
kabupaten dan desa juga sangat diperlukan
mengatasi
persoalan
konflik
hubungan
diantara
untuk lembaga
pemerintahan terebut. Bahkan dalarn hal pembagian kewenangan yang sudah relatif jelas diatur diantara pemerintah pusat dan pemerintah daerah (provinsi dan kabupaten)-pun masih banyak menimbulkan konfilk kepentingan, misalnya dalam hal kewenangan kehutanan, masih teijadi tarik menarik kewenangan diantara kedua pihak. Dapat dibayangken potensi konflik yang teijadi apabila itu teijadi pada hubungan yang berkaitan dengan desa yang masih samar diatur. Menilik berbagai persoalan pelik di atas dalarn penerapan otonomi desa dan desentralisasi khususnya dalam pembagian kewenangan kepada desa maka untuk memfokuskan pembahasan akan ditekankan pada persoalan: bagaimana bentuk kewenangan yang
diserahkan
kepada
pemerintahan
desentralisasi dan otonomi desa?
desa
dalam
Dari rumusan
kerangka
masalah
ini
kemudian akan dipertajarn pada pertanyaaan penelitian secara lebih operasional sebagaimana berikut:
9
B. Rumusan Masalah
Kebijakan de&entralisasi dan otonomi desa ini penting karena tiga alasan, yaitu: (1) Sebagian besar masyarakat Indonesia hidup di dalam komunitas pedesaan, (2) Komunitas pedesaan itu terkelompok ke dalam satuan masyarakat hukum yang memiliki pemerintahan yang
otonom,
meningkatkan
dan fungsi
(3)
Desentralisasi
pemerintahan
di
sesua1
tingkat dengan
Desa
akan
kebutuhan
masyarakatnya. UU 32/2004 sejauh ini belum banyak ditindaklanjuti oleh pemerintah kabupaten dalam menjamin desa memiliki otonomi. Padahal ide tentang pembagian kewenangan yang
muncul di
pemerintah pusat, tetapi di daerah tidak direspon dengan baik dan cepat.'
Oleh
karena
itu,
agenda
kedepan
adalah
mendorong
pemerintah kabupaten untuk menyusun perda dan program untuk mewujudkan desa yang memiliki kewenangan yang jelas dan mendorong kemampuan mereka untuk menjalankan kewenangan terse but. Untuk merumuskan kewenangan desa, perlu disusun indikator dan
acuan
pengembangan otonomi desa melalui
pentahapan,
mekanisme, dan dukungan administrasi keuangan dan kelembagaan.
10
Instrumen - pengaturan
desa
melalui
berbagai
format
perundangan yang didalamnya memuat kewenangan desa dapat menjadi indikator apakah desa akan menjadi mandiri atau tidak mandiri alias hanya sebagai obyek belaka? Dari main question tersebut dapat dijabarkan dalam pertanyaan penelitian sebagai berikut: 1. Bagaimana format peraturan perundangan yang mengatur tentang desa baik tingkat nasional maupun lokal? 2. Sejauhmana tingkat kemandirian pemerintah desa sebagai pemerintah lokal dalam wacana penyerahan urusan pada desa? C. Tujuan dan Manfaat Penelitian
Penelitian ini penting untuk dilakukan karena konsep otonomi daerah yang berimbas ke desa mempunyai potensi untuk melahirkan konflik kepentingan di antara berbagai tingkat pemerintahan. Hal ini merupakan akibat dari tidak jelasnya aturan pembagian kewenangan an tara pemerintah pusat, daerah dan de sa. (Kompas, 13 Maret 200 1) Adapun tujuan dari penelitian ini adalah ingin mengetahui dan mengkaji secara lebih mendalam mengenai tool/alat untuk mengukur penyerahan kewenangan diantara level pemerintahan kabupaten dan
11
desa dengan formula yang jelas sebagaimana yang digunakan pada desentralisasi fiskal yakni : celah fiskal. Sedangkan manfaat dari penelitian ini adalah: 1. Sebagai
bahan
melakukan
masukan
pengkajian
bagi
lebih
Pemerintah lanjut
Daerah
mengenai
dalam
mekanisme
penyerahan urusan pemerintahan kepada desa 2. Sebagai bahan masukan bagi peneliti lainnya yang berminat untuk meneliti lebih jauh dan komprehensif mengenai penguatan kelembagaan desa khususnya di era Otonomi Daerah yang sedang be:tjalan sekarang ini. D.
Keaslian Penelitian Berbagai kajian ilmiah tentang desa telah banyak bertebaran
dan dtulis orang, misalnya Yumiko dan Prijono (1984) yang menu lis demokrasi desa pasca kemerdekaan, Hans Antlov ( 1986) yang mengkaji aspek antropologi politik terhadap kepemimpinan desa di Jawa pada masa orde baru. Buku Good Governance di desa merupakan hasil penelitian dari IRE (Institute for Research and Empowerment) yang mengangkat paradigma good governance dalam relasi aktor desa di masa reformasi sekarang ini.
12
Selain itu juga masih ada beberapa kajian yang lebih banyak berkisar
antara
kepemimpinan,
penguatan
kapasitas
maupun keuangan desa,
kelembagaan,
figur
berikut ini beberapa
penelitian tersebut : 1 Penelitian yang dilakukan Nusitwan (2004) dengan judul Studi Perbandingan
Proses
Pengambilan
Keputusan
Dalam
Perencanaan Pembangunan Pada Lima Nagari di Kabupaten Tanah Datar (Tesis MPKD-UGM). Fokus penelitian tersebut membahas proses pengambilan keputusan pembangunan pada lima wilayah nagari di Kabupaten Tanah Datar. Hasil dari penelitian ini antara lain bahwa proses pengambilan keputusan pembangunan pada nagari banyak didominasi oleh elit-elit desa, partisipasi masyarakat yang diharapkan, masih rendah karena ruang publik yang terbatas. 2 Penelitian yang dilaksanakan oleh Ratih Probosiwi (2007) dengan judul Peran Kepala Desa dalam Otonomi Desa (Studi Kasus
Desa
Putworejo).
Sumbersari, (Skripsi
Kecamatan
Fisipol-UGM).
Butuh, Penelitian
Kabupaten tersebut
berfokuskan pada aspek kepemimpinan kepala desa dalam konteks otonomi desa. Penelitian ini menunjukkan bagaimana kepala desa masih berperan
besar dalam semua aspek
13
pemerintahail di desa, sehingga mekanisme check and balances tidak berjalan. 3 Penelitian tentang Alokasi Dana Desa (ADD) di Indonesia yang dilakukan oleh: FPPD, PERFORM (USAID), Promis NT (GTZ), dan Yayasan Tifa tahun 2004 menitikberatkan pada tinjauan perihal
kebijakan
transfer
keuangan
dari
pemerintah
kabupaten kepada desa untuk meningkatkan kemampuan keuangan desa. Tidak
seperti
penelitian
sebelumnya
pada
penelitian
ini
dilakukan karena adanya aspek pembaruan (novelty) karena sejauh ini belum ada penelitian baik fokus maupun lokusnya yang menitikberatkan
pada tema desentralisasi kewenangan
kepada
pemerintahan desa dalam konteks otonomi desa E. Metode Penelitian
Metode penelitian merupakan suatu strategi cara, prosedur, metode, alat, aturan atau langkah-langkah yang ditempuh peneliti di lapangan. Pertanyaan-pertanyaan yang harus dijawab peneliti di dalam metode penelitian adalah Dengan pendekatan apa penelitian dilakukan?; Bagaimanakah data diperoleh?; Bagaimana data yang telah terkumpul tersebut dianalisis? ; dan akhimya Bagaimanakah
14
penelitian tersebui dilaporkan ? Berikut adalah metode penelitian yang digunakan dalam penelitian ini : 1 . Desain Penelitian
Metode penelitian merupakan cara atau jalan yang ditempuh oleh peneliti untuk memperoleh kebenaran atau jawaban dari rumusan
masalah
mempunyai
cara
dalam pandang
suatu
penelitian.
tersendiri
saat
Setiap
penelitian
memutuskan
atau
menetapkan sesuatu metode dalam sebuah penelitiannya. Penetapan metode biasanya tergantung pada jenis masalah yang diteliti. Sebuah masalah dapat saja melahirkan beberapa metode penelitian yang berbeda, manakala sudut pandang yang digunakan berbeda. Metode menggunakan
yang
digunakan
metode
pada
penelitian
deskriptif dengan
ini
pendekatan
adalah
kualitatif,
harapannya hasil penelitian akan memberikan gambaran atau mendesripsikan secara sistematis, faktual dan akurat terhadap obyek yang akan diteliti. Menurut Hadari Nawawi ( 1983: 63) mengatakan bahwa metode deskriptif adalah
sebagai
prosedur pemecahan
masalah yang diselidiki dengan menggambarkan dan melukiskan keadaan
subjek
atau
objek
penelitian
(seseorang,
lembaga,
masyarakat dan lain-lain) pada waktu atau saat sekarang dan berdasarkan fakta-fakta yang tampak sebagaimana adanya.
15
Sementara itu, Effendi dan Singarimbun ( 1995: 4) mengatakan bahwa penelitian deskriptif dimaksud untuk pengukuran yang cermat terhadap fenomena mengembangkan konsep
sosial tertentu.
Dimana penelitian
dan menghimpun fakta,
tetapi
tidak
melakukan pengujian hipotesa. Sedangkan penelitian deskriptif, sebagaimana dikemukakan oleh Nazir(1986:63): "Metode deskriptif adalah metode dalam meneliti suatu kelompok manusia suatu objek suatu kondisi suatu sistem pemikiran ataupun suatu kelas peristiwa sekarang. Tujuan penelitian cieskriptif ini untuk membuat deskripsi gambaran, atau lukisan secara sistematis, faktual dan akurat mengenai fakta-fakta, serta sifat-sifat dan hubungan antar fenomena yang diselidiki." Dengan model penelitian ini peneliti akan menggambarkan dan menteijemahkan fakta aktual di lapangan. Dari pendapat-pendapat tersebut dapat dikatakan bahwa c1nciri pokok metode penelitian deskriptif adalah:
a) Memberikan perhatian pada masalah-masalah yang ada pada saat sekarang, pada saat penelitian dilakukan, atau masalah-masalah yang bersifat aktual. b) Menggambarkan
fakta-fakta
tentang
masalah-masalah
yang
diselidiki sebagaimana adanya dan diiringi dengan interpretasi yang rasional.
16
Adapun pendekatan kualitatif yang dimaksud sebagaimana
dikemukakan oleh Sugiyono(1994:4) adalah metode penelitian yang digunakan untuk meneliti pada kondisi objek yang dialami dimana peneliti adalah sebagai instrumen kunci. Metode kualitatif juga lebih mengungkap hubungan wajar antara peneliti dengan responden; dan karena metode kualitatif lebih sensitif dan adaptif terhadap berbagai pengaruh tim bal balik 2 Teknik Pengumpulan Data Teknik pengumpulan data dalam penelitian ini adalah: a. Dokumentasi Penelusuran
dokumen-dokumen
(dokumentasi)
dilakukan
terhadap literatur atau sumber data tertulis baik cetak maupun elektronis yang antara lain memuat tentang desentralisasi, otonomi dan kewenangan pada desa, dari dokumen ini diperoleh data mengenai teori dan aplikasi penerapan desentralisasi kewenangan pada desa yang selama ini telah dilakukan di Indonesia. Penelusuran dilakukan dengan cara mencari data pada Bagian Pemerintahan, Bagian Hukum, dan Bagian Pemerintahan, maupun data pada desadesa yang dijadikan sampel penelitian. Disamping juga melalui internet dan
koleks~
Satjana UGM.
buku-buku di perpustakaan MAP, Fisipol, Pasca
17
·Pengumpulan data melalui dokumentasi bertujuan untuk m~nemukan
regulasi atau pengaturan tentang desa pada awalnya
sampai dengan kini agar dapat dirunut dinamika perkembangan secara kronologis sebagai bahan yang relevan dalam pembahasan penelitianini. b. Observasi Dalam teknik observasi peneliti melakukan kegiatan turun langsung ke lokasi unit penelitian yakni sampel desa-desa yakni : Desa Patuk,
Bandung,
Pacarejo,
Bunder,
Hargosari,
Semanu,
Bendung dan Balehatjo untuk melakukan pengamatan langsung terhadap fenomena di lapangan. Pengamatan secara langsung pada objek penelitian yakni pemerintah desa baik menyangkut aktifitas objek penelitian (internal maupun eksternal) atau hal lain yang berkaitan dengan tujuan penelitian untuk diamati dan melakukan pencatatan secara sistematis terhadap gejala yang tampak pada subyek penelitian.
Adapun
subyek yang akan diamati dalam
penelitian ini adalah kegiatan-kegiatan Pemerintah Desa berkaitan dengan kewenangan dan day to day pelaksanaan pemerintahan desa. c.
Wawancara
18
Wawancara dilakukan untuk mendapatkan data yang memadai tentang obyek penelitian dari pendapat informan. Dalam wawancara digunakan instrumen penelitian berupa pedoman wawancara yang merupakan
penuntun
bagi
peneliti
dalam
mengembangkan
pertanyaan-pertanyaan yang bersifat terbuka, sehingga memberikan kebebasan
yang
seluas-luasnya
bagi
responden
untuk
menyampaikan argumentasinya. Pengambilan sampel narasumber dilakukan secara "purposive", dengail pengambilan secara "purposive", hal-hal yang dicari dapat dipilih pada kasus-kasus ekstrim, sehingga hal-hal yang dicari tampil menonjol dan pada akhirnya dapat mudah dicari maknanya. Narasumber dalam penelitian ini adalah pihak-pihak yang terkait dengan atau berkepentingan dengan penyerahan urusan pemerintahan pada desa, antara lain mulai dari para stake holders pemerintahan daerah yakni Bupati Gunungkidul diwakili oleh Sekretaris Daerah, Ketua DPRD yang diwakili oleh Ketua Komisi A DPRD, Kepala Sub Bagian Pemerintahan Desa, Kepala Sub Bagian Perundang-undangan Bagian Hukum sampai dengan Camat Patuk, Playen, Semanu; kemudian Pemerintah Desa yakni : Lurah Desa maupun
perangkat
Desa
Patuk,
Bandung,
Pacarejo,
Bunder,
19
Bandung, Pacareje, Bunder, Hargosari, Semanu, Bendung dan Balehatjo yang mewakili tiga wilayah eks Pembantu Bupati Timur, Tengah dan Barat 3. Metode Anallsis Data
Dari data-data yang sudah berhasil dikumpulkan langkah selanjutnya yang dilakukan adalah melakukan penafsiran dan interpretasi data. Penafsiran dan interpretasi data diperlukan untuk melakukan anallsis data yang meliputi : a) kegiatan mereduksi data, b) menampilkan data, dan c) melakukan verifikasi untuk membuat kesimpulan. (Moleong: 1988). Langkah pertama adalah kodifikasi dari data mentah (raw data) dengan memilah dan memilih data sesuai topik pembahasan dalam framework yang telah disusun sebelumnya. Pada tahap reduksi ini kemudian dipisahkan antara data yang digunakan dan yang tidak sebagai bahan penulisan. Langkah selanjutnya adalah menganalisis data dengan mencari pokok-pokok yang mendasari dan benang merah diantara data-data satu persatu untuk dikategorisasi sesuai topil::: masing-masing. Dari sini
pula
data
diidentifikasi
untuk
memudahkan
proses
pengorganisasian dan penempatan data ke dalam kategori masingmasing. Langkah-langkah berupa reduksi data, penyajian data dan penarikan kesimpulan yang dilakukan bersamaan adalah analisis
20
yang disebut
Miles dan Huberman ( 1992: 16) sebagai analisis
interaktif. Hal terakhir yang dilakukan adalah pengambilan kesimpulan dan verifikasi, setelah makna data baik tersurat maupun yang tersirat dikumpulkan kemudian dianalisis dengan cara mencari pola, tema, hubungan persamaan hal-hal yang sering muncul dan lain sebagainya. Kemudian hasilnya dituangkan dalam kesimpulan yang masih bersifat tentati[, data dan kesimpulan yang senantiasa diverifikasi ulang dan terus menerus akan menghasilkan kesimpulan yang lebih membumi (grounded). Verifikasi yang dilakukan secara terus menerus sepanjang proses penelitian berlangsung, yaitu sejak awal memasuki lokasi penelitian dan selama proses pengumpulan data dilakukan untuk menjaga kontinuitas konsistensi penelitian atas dasar ketepatan, keakuratan infonnasi, validitas pencarian data, ke-otentik-an, dan tingkat kepercayaan data. F. Sistematika Penulisan Bab satu
merupakan pendahuluan yang berisikan tentang
latar belakang atau landasan bergerak terhadap topik yang akan dibahas berikut metodologi penelitiannya. pengaturan desentralisasi dan otonomi
Dalam bab 1n1 1su
sebagai research question
dijabarkan dalam beberapa pertanyaan sekunder. Sedangkan dalam
21
metodologi
penelitian,
pendekatan
yang
digunakan
adalah
pendekatan kualitatif, dalam bab ini diuraikan jenis penelitian, sumber data dan metode pengumpulan data serta teknik analisa data. Adapun maksud dan tujuan adalah untuk mengantarkan penulis
dan
pembaca
kearah
pokok
pembahasan
pada
bab
berikutnya. Bab dua menguraikan kerangka konseptual atau diskusi teoritis.
Di dalam
bab
ini
dikemukakan
beberapa hal
yang
berhubungan dengan konsep desentralisasi, otonomi desa, prinsipprinsip dan aspek-aspek yang menjadi pertimbangan pengaturan penyerahan urusan pada desa. Bab tiga berisi potret yuridis pengaturan tentang desa di nusantara dari aspek hierarkis, historis/kronologis dan sosiologis. Bab empat mendalami pengaturan desa di tingkat lokal pada daerah penelitian, dalam hal ini di Kabupaten Gunungkidul. Selain itu juga dikemukakan hasil analisis data di lapangan berkaitan persepsi
pemangku
kepentingan
tingkat
daerah
tentang
desentralisasi dan otonomi desa khususnya dalam hal penyerahan urusan pemerintahan pada desa. Disamping juga menguraikan bagaimana
pemerintahan
desa
memahami
dan
memaknai
22
perundangan yang mengatur tentang desentralisasi dan otonomi desa khusu8 dalam hal penyerahan urusan pemerintahan pada desa Pada bab akhir tulisan ini akan di kemukakan kesimpulan yang merupakan rangkuman dari pembahasan bab-bab sebelumnya dan merekomendasikan saran -saran.
BABD DESENTRALISASI DAN KEWENANGAN DESA: SEBUAH DISKURSUS TEORITIS
BABII DESENTRALISASI DAN KEWENANGAN DESA : SEBUAH DISKURSUS TEORITIS
Pada bah ini akan diuraikan tentang konsep dan teori-teori yang mendasari dan menjadi backbone penelitian ini dalam kaitannya dengan prinsip-prinsip desentralisasi
secara umum dan otonomi
serta kewenangan desa pada khususnya. Tujuannya adalah untuk mengantarkan
beberapa
konsep
dasar
yang
melatarbelakangi
penulisan tesis ini. A. Konsep dan Makna Desentralisasi Institusi negara adalah sebuah entitas yang sangat kompleks. Pemerintahan negara mengelola berbagai dimensi kehidupan seperti misalnya
bidang
sosial,
kesejahteraan
masyarakat,
ekonomi,
keuangan, politik, integrasi sosial, pertahanan, keamanan dalam negeri, dan lain-lainnya. Pemerintah juga memberikan pelayanan, dan perlindungan kepada masyarakat, menjaga keutuhan NegaraBangsa, serta mempertahankan diri dari kemungkinan serangan dari negara lain, hal ini merupakan tugas pemerintahan yang bersifat universal. Tugas
pemerintahan
tersebut
semuanya dilakukan
dalam
kompleksitas yang juga mencakup dimensi demografi dan geografis.
23
24
Tidak
dapat
penduduk
dibayangkan ratusan
juta
bila
sebuah
Jiwa,
negara yang
memiliki
berbagai
mac am
dengan
karakteristiknya (umur, jenis kelamin, pekerjaan, suku bangsa, agama, dan lain-lainnya), dan membentang dalam wilayah geografi yang sangat luas akan mampu mengemban sedemikian banyak tugas dengan cara yang sentralistik, karena kalau hal itu sampai terjadi maka akan menyebabkan Pemerintahan Negara menjadi tidak efisien dan
tidak akan
mampu
menjalankan tugasnya dengan
baik.
Bowman dan Hampton (dalam Koirudin, 2005 : 2) bahkan menyebut tidak ada satupun pemerintah dari suatu negara dengan wilayah yang sangat luas dapat menentukan kebijakan secara efektif ataupun dapat melaksanakan kebijakan dan program-progamnya secara efisien dalam system sentralisasi. Hal ini pula yang menyebabkan timbul ungkapan negara nasional terlalu kecil untuk mengatur dan mengurus masalah-masalah yang sangat besar, tetapi terlalu besar untuk mengatur dan mengurus masalah-masalah yang sangat kecil (Bell, 1988 dalam Prasojo,2006 : 2). Ungkapan ini mengisyaratkan,
bahwa peran negara nasional sebagai pengatur dan penyelenggara akan semakin berkurang dan akan sangat tergantung dengan mekanisme koord:nasi dan pembagian kekuasaan baik pada tingkat internasional maupun pada tingkat lokal (Fukuyama, 2004: 95).
25
Konsekuensi
logis
dari
hal
1n1
adalah
penyerahan
sebagian
kekuasaan kepada unit-unit sub nasional dan lokal. Karena itu, pengaturan
dan
penyelenggaraan
tugas-tugas
negara
dan
pemerintahan akan senantiasa berubah secara periodik, baik pada negara yang berstruktur federal maupun negara yang berstruktur unitaris (kesatuan). Dalam konteks seperti inilah diperlukan desentralisasi tugastugas
pemerintahan.
Desentralisasi
adalah
sebuah
mekanisme
penyelenggaraan pemerintahan yang menyangkut pola hubungan antara pemerintah nasional dan pemerintahan lokal. Di dalam mekanisme ini Pemerintahan Nasional melirnpahkan kewenangan kepada pemerintahan dan masyarakat setempat atau lokal
untuk
diselenggarakan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Desentralisasi berasal dari bahasa latin yaitu, "den yang berarti lepas
dan
"centrum n
yang
berarti
pusat.
Secara
sederhana
desentralisasi diartikan sebagai pelepasan wewenang oleh pemerintah pu~at
dan menjadi wewenang pemerintah lokal (daerah). (Satija,
2003: 59). Menurut The Liang Gie (1968) definisi desentralisasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada satuansatuan organisasi pemerintahan untuk menyelenggarakan segenap kepentingan setempat dari sekelompok penduduk yang mendiami
26
suatu
wilayah.
desentralisasi
-sedangkan
s~bagai
Mariun
(1969)
mendefinisikan
suatu system dimana bagian-bagian dari tugas
negara diserahkan penyelenggaraannya kepada organisasi-organisasi yang sedikit banyak mandiri. Organisasi yang mandiri ini wajib melakukan tugas pemerintahan daerah atas inisiatif dan kebijakan sendiri. Rondinelli
(1981)
menyebutkan
bahwa
de sen tralisasi
merupakan:
"the transfer or delegation of legal and authority to plan, make decision, and manage public functions from central governmental its agencies to field organization of those agencies, subordinate units of government, semi autonomous public cooperation, area wide or regional development authorities, autonomous local government , or non governmental organizations"
Dengan demikian tidak ada mengenru
kata
desentralisasi.
definisi tunggal dan universal Dari
akar
kata
bahasa
latin
desentralisasi berarti "jauh dari pusat" (away from center). (Satija, 2003: 60). Paradigma yang dibawa dalam desentralisasi, seperti tersebut dalam Encyclopaedia of Decentralised Planning and Local Governance adalah "local people decide and district government
supports". (Kumar, ed., 2001 : 560) Dengan demikian desentralisasi akan membawa sejumlah manfaat bagi masyarakat lokal dan juga
27
pemerintahan nasional. Hal ini diperkuat dalam Laporan UNDP tahun 1993 yang menyatakan :
"One presumed benefit of decentralization is that local governments being closer to the people and more responsive to local needs, make better use of resources ... " {Human Development Report 1993:74) Jadi hakekat dari desentralisasi sebenarnya bukan otonomi pemerintah daerah atau elit-elit lokal tetapi lebih pada otonomi masyarakat.
Masalahrtya
seperti
?iungkapkan
Warsito
Utomo
·~
(2006:62) tatkala desentralisasi masih dipandang sebagai process of
political interaction saja dan dijalankan dalam struktur negara (intergovernmental decentralization) atau bukan dari negara ke masyarakat.
Pada akhirnya Syaikhu Usman (2001 : 15) menyebut
otonomi daerah tidak hanya sekedar persoalan mengatur hubungan antara berbagai level pemerintahan tetapi juga merlgatur hubungan antara negara dan masyarakat. Tujuan pelaksanaan desentralisasi ada berbagai macam, namun secara umum dapat dibedakan pada dua variabel pokok yaitu : peningkatan efisiensi dan efektifitas penyelenggaraan pemerintahan, atau lebih dikenal dengan pendekatan structural efficiency model dan peningkatan partisipasi dalam pemerintahan dan pembangunan atau lazim disebut pendekatan local democracy model.
Pada umumnya
28 penerapan pada berbagai negara menitikberatkan pada salah satu model sebagai tujuan desentralisasinya. (Kaho, 2001 : 9, Prasojo, 2006 : 1, dan Hoessein, 2002:2)
Walaupun demikian bukan berarti
keduanya tidak dapat diwujudkan bersama, karena bagaimanapun desentralisasi
merupakan
cara
terbaik
untuk
mempromosikan
partisipasi dan efisiensi, seperti dilansir UNDP dalam laporan pembangunan dunia tahun 1993 disebutkan :
"Decentralizatzon governance from capital cities to region, town and villages can be one of best means of promoting participation and efficiency. " Warsito Utomo (2006:54) rnenegaskan bahwa fildsofi dan prinsip yang harus dikembangkan dalam pelaksanaan desentralisasi dan otonothi adalah
sharing of power,
distributiorl of income dan
empowering of regional adminstration. Hal ini dipetlukan untuk mencapai apa yang menjadi tujuan akhir dati otonomi yakni kemandirian
daerah
terutama
kemandirian
masyarakat.
Jadi
sebenarnya desentralisasi dan otonomi yang menjadi hak daerah bukanlah segala-galanya namun hanyalah sekedar alat belaka untuk mencapai tujuan-tujuan tersebut. Untuk
menilai
keberhasilan
pelaksanaan
desentralisasi
Rondinelli dan Cheema ( 1983:299) menyebut em pat hal yang menjadi
29 penentu,
pertama- kemampuan
agen-agen
pelaksana,
kedua
hubungan antar organisasi, ketiga sumber daya untuk melaksanakan program dan keempat faktor lingkungan. Dari hal tersebut maka kemampuan agen pelaksana dapat dianalogikan sebagai kemampuan sumber daya manusia, hubungan antar organisasi dianalogikan sebagai organisasi dan manajemen, sedangkan sumber daya untuk melaksanakan program dianalogikan se bagai keuartgan. Dari uraian yang dikemukakan di atas terlihatlah bahwa alasan mengapa
desentnilisasi
diperlukan
dalam
pehyelenggaraan
pemerintahan antara lain adalah untuk memangkas birokrasi yang rumit, rtlendekatkan pemerintah dengan masyarakat lokal sehingga masyanikat lebih tetlibat dan berperart aktif dalam pembangunatt serta
trtemberi
keserripatan
kepada
daerah
untuk
membi..lat
kebijaksanaan di daerah yang sesuai dengan kebutuhan dan khas masyarakat di daerah. B. Ide Dasar Otonomi Desa Kebijakan
desentralisasi
dan
otonomi
desa
diberikan
sebenamya karena landasan pemikiran bahwa desa dibentuk oleh prakarsa masyarakat dengan memperhatikan asal-usul desa dan kondisi sosial budaya dengan memperhatikan syarat-syarat seperti jumlah penduduk, luas wilayah, bagian wilayah kerja, perangkat dan
30
saranafprasarana - pemerintahan.
Jadi
sudah
sewajamya
jika
masyarakat desa diberi kewenangan dalam pengaturan pemerintahan dan
masyarakatnya,
tentu
saja
dalam
koridor
aturan-aturan
pemerintahan di atasnya. Otonomi dan kewenangan harus diberikan kepada desa, karena desa merupakan wilayah yang menjalankan pemerintahan pembangunan dan tatanan kehidupan masyarakat dan budayalokal. Disamping itu desa juga memenuhi unsur-unsur sebagai sebuah pemerintahan lokal seperti yang disebutkan De Guzman dan Tapales (Kaho, 2001 : 7) yaitu : 1. a local government is a political sub-division of a souvereign nation or state; 2. it is constituted by law; 3. it has goveming body which is locally selected, which 4. undertakes rule making activities; and 5. it performs sevice within its jurisdiction. Konsep desentralisasi mempunyai "cetakan" pemahaman yang sarrta dengan otonomi daerah. Hal itu dicirikan Abdulwahab (2002) sebagai berikut: 1. Pemerintah lokal harus diberi otonomi dan kebebasan tanpa kontrol langsung dari pemerintah pusat; 2. Memiliki
batas-batas geografis
sebagai yurisdiksinya
untuk menerapkan wewenang dan melaksanakan fungsifungsi publik;
31
3. Pemerintah lokal harus diberi status lembaga dan wewen~g
untuk meningkatkan sumber-sumber daya
guna melaksanakan fungsi-fungsi khusus; 4. Membangun hubungan saling menguntungkan diantara pemerinte.h pusat dan pemerintah lokal. Dalam konteks desa sebagai daerah otonom Sutoro Eko (2006) merunut ide tentang posisi desa yang dalam sejarahnya terbagi dalam 3 bentuk. Pertama, desa sebagai "daerah otonom" tingkat III yang muncul pada dekade 1950-an hingga 1960-an. Salah satu pendukung ide ini adalah Prof. Selo Soemardjan yang gaungnya hanya sampai pada masa Orde Lama. Namun ketika Orde Baru berkuasa ide itu
tidak populer lagi,
meski
UU
No.
5/1974
mengaddpsi daerah otonom tingkat I dan daerah otonom tingkat II tetapi tidak dilanjutkan sampai pada daerah otonom tingkat III. Sedangkan pada masa sekarang, khususnya sejak berlaku UU nomor 22 tahun 1999, ide tentang "otonomi bertingkat" tidak populer lagi.
Kedua, ide desa sebagai self governing community. Ide ini sebenarnya
identik
dengan
konsep
desa
sebagai
kesatuan
masyarakat hukum adat yang sudah lama dikenal dalam undangundang, termasuk UU No. 5/1979. konsep self governing community dikenalkan oleh Prof. Ryaas Rasyid. Konsep itu sebenarnya identik
32
dengan konsep "otonomi asli" yang senng dibicarakan. Kalangan yang terlalu romantis pada desa atau "otonomi asli" sedikit banyak setuju dengan ide Ryaas Rasyid. Ide Ryaas Rasyid ini agak berhaluan liberal, artinya rakyat diminta mengurus desa sendiri sementara peran dan tanggungjawab negara pada desa dibuat seminimal mungkin.
Ketiga, ide tentang "desa otonom" yang sering diungkapkan oleh Ibnu Tricahyo,
pakar hukum
tatanegara dari Universitas Brawijaya
Malang. UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 dianggap memiliki kelemahan karena menempatkan posisi desa sebagai subsistem pemerintahan kabupaten limpahan
kewenangan
secara hierarkis, dan
alokasi
seka1igus
dana
dari
menerima kabupaten.
Menurutnya, yang melakukan desentralisasi kepada desa bukanlah pemerintah kabupaten melainkan negara melalui pemerintah pusat. Karena itu, kedudukan desa harus dipertegas lebih dulu dalam struktur ketatanegaraan melalui konstitusi, kemudian diikuti dengan penyerahan kewenangan kepada desa beserta alokasi dana secara langsung dari APBN. Kedudukan desa tersebut tidak lain adalah "de sa otonom". Menurut UU No. 22/ 1999 dan UU No. 32/2004, daerah sudah diposisikan sebagai local self government. Artinya daerah membentuk
33
sendiri institusi-iristitusi pemerintah daerah, pemerintah daerah mempunyai keleluasaan penuh dalarn perencanaan pembangunan dan
anggaran,
menyelenggarakan
pelayanan
publik
serta
bertanggungjawab kepada rakyat setempat. Sementara, bagi desa, sebutan "otonomi asli" merupakan bentuk otonomi tradisional dalarn kerangka self governing community, dan posisi local self government merupakan bentuk "otonomi modern" dalam payung negara bangsa. Jika desa akan dikembangkan menjadi
local self government, maka yang harus dilakukan bukan sekadar menegaskan kewenangan asal-usul, melainkan negara melakukan desehtralisasi politik (devolusi) kepada desa, seperti yang di1akukan negara kepada daerah. Dalarn regulasi, misalnya, perlu ditegaskan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi menjadi ptovinsi, kabupaten/kota dan desa. Ketiga ide dasar tentang desa ini bersifat absolut, harus dibedakan dan dipilah secara tegas dan jelas. Penempatan pos1s1 dae:cah atau desa tidak boleh menggabungkan lebih dari satu model, melainkan harus tegas memilih salah satu model agar penggunaan kewenangan,
pengambilan
keputusan,
penyelenggaraan
pemerintahan dan hubungan antarpemerintah lebih jelas dan efektif. Penggabungan lebih dari satu model tentu akan menimbulkan
34
ketidakjelasan penyelenggaraan pemerintahan. Contoh yang paling konkret adalah posisi ganda provinsi. Kabupatenfkota maupun masyarakat sering menuding ketidakjelasan peran provinsi dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik. Ini terjadi karena posisi ganda provinsi: di satu sisi ia sebagi daerah otortom
(local self government) yang menerima desentralisasi, di sisi lain provinsi juga kepanjangan tangan pusat (local state government) yang rrtetierima dekonsentrasi. Di era Indonesis modern, selama enam dekade terakhir posisi desa tidak pemah tegas dan jelas. Campuran antarmodel digunakan untuk menempatkan posisi desa. Sampai era Orde 8aru, sisa-sisa
self governing community di aras de sa masih terasa, tetapi melalui UU No. 5/1974 dan UU No. 5/1979 pemerintah menempatkan daerah dan desa sebagai local state government alias sebagai kepanjangan tangan negara. Masyarakat lokal sangat resisten dengan intervensi negara
1n1,
sehingga
tujuan
kontrol
negara,
modernisasi
pemerintahan desa dan penyelenggaraan pemerintahan desa tidak berjalan optimal. Kecuali di Jawa, masyarakat lokal selain kehilangan kedaulatan juga menghadapi dualisme antara desa negara dengan organisasi adat.
35
Pada era reformasi; menyusullahimya UU No. 22/1999, posisi desa juga belum tegas, meski UU itu mengakui keberagaman desa-desa di Indonesia. Tetapi persoalan dasarnya bukan terletak pada keragaman desa, tetapi pada posisi dan kewenangan desa. Sejauh ini UU No. 22 f 1999 mencampuradukkan model local self government secara terbatas
dan
model
mengakomodasi
self governing
keragaman
adat
community khusus
(kultur)
lokal.
Salah
untuk satu
kelemahan terbesar UU No. 22/ 1999 dan UU No. 32/2004, menurut lbnu Tricahyo, adalah memberikan cek kosong kepada bupati untuk mengatur desa, sekaligus menempatkan posisi desa sebagai bagian (subsistetn)
dari
pemerintah
kabupaten.
Pemerintah cenderung
menempatkan (memindahkan) masalah desa sebagai persoalan lokal, bukan sebagai persoalan nasional. Memang tidak solusi yang tunggal dan seragam untuk memposisikan desa. Setidaknya ada dua variabel penting yang harus diperhatikan.
Pertama, pengaruh adat terhadap pemerintahan desa yang modern. atau disebut dengan variabel tradisionalisme. Kedua, pengalaman dan kapasitas desa beradaptasi dengan nilai-nilai dan perangkat modern dalam pemerintahan desa. atau disebut dengan variabel modernisme. Antara tradisionalisme dan modernisme terus-menerus
36
saling mempengaruhi sehingga akan berdampak terhadap model dan posisi pemerintahan desa. Pentingnya pemerintahan lokal yang otonom seperti halnya desa diungkapkan Blair (1981:5) yang menyebutkan:
1. An important function of local self government accrues from the important services these units provide through officials who are selected by are close to know the problems of the citizenry of community; 2. A sense of common interest in community affairs arises from the many opportunities for local service and participation and it become a common duty of citizens to see that their representatives perfom efficiently and honestly; 3. The «school room of democracy" concept is a third vital function of local government; 4. Local government contribute in their role as administrative agencies ofthe state of local; 5. Positive benefit of local self government institutions is their contribution to the development of local centers of thoughtand action. C. Tipologi Kewenangan Desa Prinsip-prinsip yang mempengaruhi desa dalam menjalankan otonomi adalah : Prinsip keleluasaan (discretion), kekebalan (imunity}, dan kapasitas (capacity).
Keterpaduan antara keleluasaan dan
kapasitaslah yang akan membawa desa pada tujuan otonomi yakni kemandirian desa. Keleluasaan adalah isu krusial dalam konteks relasi antara pemerintah, daerah dan desa. Semakin sentralistik format hubungan antar berbagai tingkat pemerintahan maka keleluasaan tidak akan
37
berkembang.
Kelcluasaan
dimaknai
sebagai
kebebasan
atau
kekebalan desa dari intervensi berlebihan dari pemerintah yang lebih tinggi. Desa akan
s~makin
leluasa dalam bertindak dalam kerangka
otonomi apabila desa mempunyai sejumlah kewenangan melalui skema desentralisasi politik.
Distribusi kewenangan hendaknya
didorong sampai dengan level desa, sehingga tidak berhenti di tingkat kabupatenfkota saja. GTZ dan CIDA-Bappenas Project mencatat dalam rev1ew tentang pelaksanaan otonomi bahwa salah satu persoalan mendasar adalah pembagian fungsi/kewenangan telah menjadi sumber konflik antara tingkat pemerintahan yang berbeda-beda. (Iyanatul Islam, 1999: 7,10) Kewenangan sering dipahami sebagai hak legal secara penuh untuk bertindak mengatur dan mengelola rumah tangganya sendiri. Ada pula yang memahami bahwa kewenangan adalah kekuatan formal perangkat negara untuk mengambil keputusan yang bersifat mengikat dan memaksa terhadap warga negara. Kewenangan juga bisa dipahami sebagai instrumen administratif untuk mengelola urusan.
Dengan demikian, kewenangan akan memperkuat posisi
dan eksistensi subyek pemilik kewenangan itu untuk menjadi subyek
38
hukum yang leluasa dan otonom dalam bertindak. Kewenangan akan membuat
otonom~,
dan bahkan skala yang lebih tinggi akan
membuat kedaulatan. Dalam khasanah ilmu hukum kewenangan berarti hak dan kewajiban da:am pengertian kekuasaan untuk mengatur sendiri
(zelfregelen) dan mengelola sendiri (zeljbesturen) (Bagir Manan dalam Jeddawi, 2006 : 61). Atau dalam bahasa lain Eko Prasojo (2006 : 11) menyebutkan kewenangan meliputi dua hal yakni kewenangan mengatur
(policy
making)
dan
kewenangan
mengurus
(policy
implementing).. Sedikit berbeda Sadu Wasistiono (2003 : 24) membagi bidang
kewenangan
menjadi
4
bagian
yakni
pengaturan,
pengurusan, pembinaan dan pengawasan. Dari aspek bahasa kewenangan berarti : 1. Hak dan kekuasaan untuk bertindak; 2. kekuasaan membuat keputusan, memerintah, melimpahkan tanggungjawab kepada orang lain; 3. (hukum) fungsi yang boleh tidak dilaksanakan. (Kamus Besar Bahasa Indonesia, 1995 : 1128) Seringkali
kewenangan
diartikan
sebagai
authority
atau
competence seperti dalam Kamus Inggris- Indonesia karangan John M. Echol dan Hassan Shadily (1994). Dalam Webster Comprehensive Dictionary ( 1996), authority diartikan sebagai : "1) the right to
command and to enforce obedience; the right to act officially, 2)
39
personnel power that commands influence, respect or confidence, 3) the person or persons in whom government or command is vested" Adapun urusan secara leksikal menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia (1995 : 1111) berarti : sesuatu yang diurus, perkara, masalah,
bagian
pekerjaan
yang
mengurus
mengurus/ merawat/ menyelenggarakan. dalam
Bahasa
lnggris
sebagai
sesuatu,
Seringkali
"affair" yang
cara
diterjemahkan dalam
Webster
Comprehensive Dictionary ( 1996) dimaknai : anything done or tobe
done, concern, business. Sementara urusan pemerintahan menurut PP nomor 38 tahun 2007 adalah fungsi-fungsi pemerintahan yang menjadi hak dan kewajiban setiap tingkatan dan/ a tau susunan pemerintahan untuk mengatur dan mengurus fungsi-fungsi tersebut yang menjadi kewenangannya dalam rangka melindungi, melayani, memberdayakan, dan menyejahterakan masyarakat. Dengan demikian logika yang dibangun adalah Pemerintah Pusat/Daerah
menyerahkan
urusan
pemerintahan
kepada
unit
pemerintah di bawahnya termasuk desa sehingga menjadi kewenangan unit pemerintahan yang bersangkutan dengan berbagai tingkat/ sifat kewenangan yakni mulai berupa kewenangan untuk mengatur (politis) atau
mengelola/mengurusfmelaksanakan
(adminstratif).
Hal
1m
dimaksudkan untuk membedakan antara urusan dan kewenangan,
40
urusan dirnaknai sebagai suatu hal yang dikerjakan/diurus, sedangkan kewenangan adalah kekuasaan untuk menjalankan urusan tersebut. Penerapan kewenangan akan terbentang mulai dari pembuatan keputusan, pelaksanaan, dan kontrol atas keputusan tersebut dalam rangka
mengelola
(merencanakan,
mengumpulkan,
membagi,
merawat, dan seterusnya) barang-barang atau aset publik (warga, jabatan, wilayah, tanah, urusan tugas, hutan, laut, uang, dan lainlain) dalam lingkup yurisdiksinya. Karena kewenangan mempunyai implikasi yang serius, misalnya pengaturan dan pemaksanaan terhadap
warga,
bertanggungjawab
maka
pemegang
terhadap
pemberi
kewenangan
tersebut
harus
mandat atau obyek yang
terkena kewenangan. Dengan kalimat lain, kewenangan desa secara substantif mengandung beberapa hal. Pertama, keleluasaan desa mengatur rumah tangga dan penduduk untuk menciptakan keteraturan dan kepastian. Kedua, fungsi desa mengurus atau mengelola barangbarang publik (termasuk pelayanan publik) untuk kesejahteraan warga desa. Ketiga, hak desa mengelola atau mengambil sumberdaya ekonomi. Pembicaraan tentang kewenangan desa sebenarnya sangat relevan dilakukan dalam konteks desa sebagai local self government,
41
atau
setidaknya - pembicaraan
itu
akan
mengarah
pada
pengembangan desa menuju local self government. Sutoro Eko (2006) menyebut
bahwa
desa
mempunyai
empat jenis
kewenangan.
Pertarna, kewenangan generik atau kewenangan asli, yang sering disebut hak atau kewenangan asal-usul yang melekat pada desa sebagai kesatuan masyarakat hukum. Kewenangan inilah yang sering disebut sebagai property right komunitas untuk mengatur dan men gurus rumah tangganya sendiri (Yando Zakaria dkk, 2000 dan 2005), atau yang sering disebut sebagai wujud otonomi asli. Ada beberapa jenis kewenangan generik yang sering dibicarakan: 1.
Kewenangan membentuk dan mengelola sistem pemerintahan sendiri. 2. Kewenangan mengelola sumberdaya lokal (tanah kas desa, tanah bengkok, tanah ulayat, hutan adat, dll). 3. Kewenangan membuat dan menjalankan hukum adat setempat. 4. Kewenangan mengelola dan merawat nilai-nilai dan budaya lokal (termasuk adat-istiadat). 5. Kewenangan yudikatif atau peradilan komunitas (community justice system), misalnya dalam hal penyelesaian konflik lokal. Di Sumatera Barat, misalnya, terdapat lembaga Kerapatan Adat Nagari yang mempunyai kewenangan dalam menjalankan peradilan, terutama penyelesaian sengketa pusako. Di Jawa, dulu, ada dewan morokaki, sebuah wadah para tetua desa yang memberikan pertimbangan kepada lurah desa, sekaligus menjalankan fungsi penyelesaian sengketa lokal. Kewenangan generik tersebut sebenarnya yang menjadi pertanda bagi desa sebagai kesatuan masyarakat hukum atau desa sebagai subyek hukum yang
otonom~
Tetapi, sekarang, kewenangan
42 generik bukan hanya susah untuk diingat kembali, tetapi sebagian besar sudah hancur. Komunitas adat (desa adat) yang paling menderita
atas
kehancuran
kewenangan
generik.
Adat
telah
kehilangan eksistensinya sebagai subyek hukum untuk mengelola
property right. Banyak tanah ulayat yang kemudian diklaim menjadi milik negara. Ketika desa dan adat diintegrasikan ke dalam negara, maka negara membuat hukum positif yang berlaku secara nasional, sekaligus meniadakan hukum adat lokal yang dulunya digunakan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Sengketa hukum dan agraria antara negara dengan adat pun pecah dimanamana yang sampai sekarang sulit diselesaikan secara karitatif karena posisi (kedudukan) desa adat yang belum diakui sebagai subyek hukum yang otonom. Kedua, kewenangan devolutif, yaitu kewenangan yang harus ada
atau
melekat
kepada
desa
karena
pos1smya
sebagai
pemerintahan lokal (local-self government), meski desa belum diakui sebagai daerah otonom seperti kabupatenjkota. Desa, sebagai bentuk pemerintahan lokal (local-self government) sekarang mempunyai perangkat pemerintah desa (eksekutif) dan Badan Perwakilan Desa (BPD sebagai perangkat legislatif) yang mempunyai kewenangan untuk membuat peraturan desa sendiri. Di masa Orde Baru di bawah
43
UU No. 5/1979, kewenangan devolutif dalam hal pembuatan Perdes ini tidak
dimiliki oleh desa.
Sebagai contoh, ada sejumlah
kewenangan desa yang bisa dikategorikan sebagai kewenangan devolutif: • Penetapan bentuk dan susunan organisasi pemerintahan de sa; • Pencalonan, pemilihan dan penetapan Kepala Desa; • Pencalonan, pemilihan, pengangkatan dan penetapan perangkat desa; • Pembentukan dan penetapan lembaga masyarakat; • Penetapan dan pembentukan BPD; • Pencalonan, pemilihan dan penetapan angota BPD; • Penyusunan dan penetapan APBDes; • Penetapan peraturan desa; • Penetapan kerja sama antar desa; • Penetapan dan pembentukan Badan Usaha Milik Desa (BUMDES); Penetapan kewenangan devolutif tersebut sebenarnya sudah merupakan kemajuan yang cukup signifikan, meskipun dalam praktiknya masih banyak masalah yang muncul. Contohnya adalah penetapan jumlah BPD, rekruitmen perangkat, dan SOT desa. Dari sekian jumlah kewenangan itu bila dilaksanakan dengan baik oleh desa, tentu, akan secara bertahap menempa kemampuan dan kemandirian desa. Ke det:an ada pula gagasan kewenangan devolutif yang perlu
dil~mbagakan
di desa, yakni membuat desa sebagai
entitas pembangunan yang otonom, sehingga desa secara otonom bisa
membuat
perencanaan
berdasarkan preferensi lokal.
dan
pembiayaan
pembangunan
44 Ketiga, kewenangan distribu tif, yakni kewenangan mengelola urusan (bidang) pemerintahan yang dibagi (bukan sekadar delegasi) oleh pemerintah kepada desa. Jika mengikuti UU No. 22/1999 dan UU
kewenangan
32/2004,
"kewenangan
yang
oleh
distributif
peraturan
m1
disebut
sebagai
perundang-undangan
yang
berlaku belum dilaksanakan oleh daerah dan pemerintah", yang dalam pratiknya sering dikritik sebagai "kewenangan kering" karena tidak jelas atau "kewenangan sisa" karena desa hanya menerima kewenangan sisa (karena semuanya sudah diambil kabupaten/kota) yang tidak jelas dari supradesa. Keempat, kewenangan dalam pelaksanaan tugas pembantuan. Ini sebenarnya bukan termasuk kategori kewenangan desa karena tugas pembantuan hanya 3ekadar melaksanakan tugas tertentu yang disertai pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber daya manusia
dengan
kewajiban
mempertanggungjawabkan
melaporkan
kepada
yang
pelaksanaannya
dan
menugaskan.
Titik
kewenangannya justru bersifat "negatif', yaitu kewenangan de sa menolak tugas pembantuan bila tidak disertai pendukungnya. D. Mekanisme dan Sistem Dalam Pembagian Kewenangan
Prinsip dasar yang menjadi karakteristik desentralisasi dan otonomi di Indonesia menurut Musa'a (2002 : 26) adalah : 1. Otonomi merupakan kewenangan daerah sebagai basil, penyerahan dan atau pengalihan dari pemerintah pusat
44 dalam
hal
masyarakat
mengurus
dan
mengatur
setempat
menurut
kepentingan
prakarsa
sendiri
berdasarkan aspirasi masyarakat, sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku; 2. Kewenangan yang dimiliki oleh su2.tu daerah hakekatnya
bersumber
pada
pela.ksanaannya
pemerintah tidak
pusat
boleh
sehingga
bettentangan
dalam dengan
ketentuan-ketentuan hukum nasional. Untuk menjamin hal itu maka daerah berkewajiban mempertanggungjawabkan pelaksanaan kewenangannya secara adminstratif kepada pemerintah pusat; 3. Kewenangan yang dimiliki terbatas da1am wilayah daerah masing-masing,
sehingga kewenangah itu tidak dapat
dipakai keluar dari Wilayah daerah yang bersangkutan; 4. Kewenangan
pemerintah
daerah
hatus
berfokus
pada
kepentingan masyarakat setempat; 5. Demi kepentingan bangsa dan negara, Pemerintah Pusat berhak menganulir apabila daerah ada indikasi praktik yang merugikan dan mengancam keutuhan bangsa dan negara.
45
6. Otonomi daerah dengan pnns1p luas dilaksanakan di Kabupaten sedangkan prinsip terbatas dilaksanakan oleh propinsi. Pada hakekatnya otonomi tidak lain merupakan refleksi dari sharing yang
dilakukan pemerintah pusat pada petnerintahan
daerah.
s1n1
Dari
sehubungan
substansi
dengan
pokok yang
penerapan
politik
bisa
dikembangkan
desentralisasi,
yaitu
bagaimana mengatur pola distribusi urusan dan kewenangan secara optimal antar tingkatan pemeHntahan yang dibentuk, apa-apa saja yang masih dipegang oleh pemerintah pusat dan kewenangan mana Sa.Ja
yang
bawahhya.
akan
didesentralisasikan
Pengaturan
tersebut
kepada
selalu
akan
pemerintahan beracuan
di
pada
pertimbangan historis, efisiensi, serta akuntabilitas penyelenggaraan urusar1 tersebut. Penyerahan urusan tidak dapat bisa dilepaskan dari cakupan wilayah (catchment area) dari pemerintah daerah. Perbedaan luas jangkauan
wilayah
pad a
.
.
mas1ng-mas1ng
pemerintah
daerah
berdampak pada efisiensi dan kondusif/ tidaknya pencapaian tujuan otonomi yang akibatnya akuntabilitar,s yang dimiliki rendah dan hal itu dapat memicu mal-administrasi. (Satija, 2003: 56)
46 Disamping itu karakteristik wilayah juga menentukan jenis urusan
yang
cocok
untuk
dilaksanakan
di
daerah
tersebut.
Perubahan karakteristik wilayah akibat pertumbuhan penduduk, sosial ekonomi, transportasi, teknologi dan lainnya menjadikan batas wilayah
adminstratif
menjadi
tidak
akibatnya
bermakna,
ketergantungan antar daerah menjadi sangat dominan. Disinilah pengaturan tentang urusan yang akan dijalankan harus ditata sedemikian rupa agar dapat mengayomi warganya dan beradaptasi terhadap perubahan-perubahan yang mengiringinya. Sistem dan teknik yang dapat digunakan dalam menetapkan pembagian
bidang yang
menjadi
urusan
dari
masing
tingkat
pemerintahan (Kaho, 2001 : 19, Musa'a, 2002: 27-29) adalah: 1. Sistem Residu : pada sistem ini terlebih dahulu ditentukan
lebih
dulu
bidang
tugas
yang
menjadi
wewenang
pemerintah pusat, kemudian s1sa dari kewenangan itu menjadi urusan
rumah
tangga pemerintah daerah
di
bawahnya. 2. Sistem Material : sistem ini kebalikan dari sistem residu karena
bidang-bidang
tugas
pemerintahan
daerah
ditetapkan lebih dulu dengan rigid, rinci dan limitatif.
47 Kemudian- diluar bidang tugas yang sudah ditentukan itu menjadi urusan pemerintah pusat. 3. Sis tern Formal : dalam sis tern ini urusan rumah tangga dibatasi oleh peraturan perundangan yang lebih tinggi tingkatannya
(hierarchische
taakafbakening).
Artinya
urusan rumah tangga daerah tidak diatur secara apriori dalam UU tetapi daerah bebas mengurus segala hal asalkan belum diatur dan diurus oleh pemerintah yang lebih tinggi 4. Sistem Riil : tintuk system ini pembagian dan penyerahan kewenangan kepada daerah mendas~kan factor-faktor obyektif, riil dan nyata sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan dari masing-masing tingkat pemerintahan. 5. Prinsip
Otonomi
yang
Nyata,
Dinamis
dan
Bertanggungjawab : Prinsip ini adalah derivasi dari sistem otonomi riil. Dalam prinsip ini otonomi harus riil/nyata didasarkan atas pertimbangan obyektif, lebih merupakan kewajiban daripada hak, dinamis terhadap perkembangan dan perubahan di masyarakat dan pemberian otonomi harus
benar-benar
dengan tujuan.
mengutamakan
aspek
keserasian
48
Sementara itu Cohen
(1999)
dalam
Prasojo
(2006
8)
membedakan azas penyelenggaraan pemerintahan dalam rangka pembagian kewenangan secara vertikal sebagai berikut: 1. Empat pola dasar
yaitu pola Perancis (sistem residu),
Inggris (sistem material), Soviet, dan tradisional. 2. Pembedaan
berdasarkan
hierarki
dan
fungsi
yaitu
desentralisasi teritorial dan fungsional 3. Pembedaan berdasarkan masalah dan nilai yaitu devolusi otg~nisasi
fungsiortal,
kepen tingan,
dekonsen trasi
prefektoral, dekonsentrasi ministreal, delegasi ke lembaga otonomi, philantrophy dan m arketisasi 4. Pola struktur dan fungsi administrasi yang diklasifikasikan
lagi ke dalam local level governmental systems, partnership
systems,
dual
systems,
dan
integrated
administrative
systems Sedangkan menurut penjelasan Undang-undang nomor 32 tahun 2004 menyatakan : Penyelenggaraan
desentralisasi
mensyaratkan
pembagian
urusan pemerintahan antara Pemerintah dengan daerah otonom. Pembagian
urusan
p~merintahan
tersebut
didasarkan
pada
pemikiran bahwa selalu terdapat berbagai urusan pemerintahan yang
49
sepenuhnyajtetap - menjadi sepenuhnya yaitu
politik
kewenangan
luar
negeri,
Pemerintah
pertahanan,
pusat
keamanan,
moneter, yustisi, dan agama, Di samping itu terdapat bagian urusan pemerintah yang bersifat concurrent artinya urusan pemerintahan yang penartganannya dalam bagian atau bidang tertentu dapat dilaksanakan bersama antara Pemerintah dan pemerintah daerah. bertgan demikian setiap urusan yang bersifat concurrent senantiasa ada bagian urusan yang tnenjadi kewehartgan Pemerintah, ada bagiah urusan yang diserahkan kepada Frovirtsi, dan ada bagian urusan yang diserahkan kepada Kabupaten/Kota. Untuk mewujudkan pembagian kewenahgan yang concurrent secara proporsional antara Pemerintah, Daerah Provinsi, Daerah Kabupaten dan l(ota maka disusunlah ktiteria yang meliputi: ekstemalitas, akuntabilitas, dan efisiensi dengan mempertimbangkan keserasian
hubungan
pengelolaan
urusan
pemerintahan
antar
tingkat pemerintahan. Kriteria eksternalitas adalah pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan mempertimbangkan dampak/ akibat yang ditimbulkan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan tersebut. Apabila dampak yang ditimbulkan bersifat lokal, maka urusan pemerintahan tersebut menjadi kewenangan kabupaten/kota,
50
apabila regional menjadi kewenangan provinsi, dan apabila nasional
menjadi kewenangan Pemerintah. Kriteria akuntabilitas adalah pendekatan dalam pembagian urusan
pemerintahan
dengan
pertimbangan
bahwa
tingkat
pemerintahan yang menangani sesuatu bagian urusan adalah tingkat pemerintahan yang lebih langsung/ dekat dengan dampak/ akibat dari urusan yang ditangani tersebut. Dengan demikian akuntabilitas penyelenggaraan bagian urusan pemerintahan tersebut kepada masyarakat akan lebih terjamin. Kriteria efisiensi adalah pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan mempertimbangkan tersedianya sumber daya (personil, dana, dan peralatan) untuk mendapatkan ketepatan, kepastiah.,
dan
kecepatan
hasil
penyelenggaraan bagian urusan.
yang
harus
dicapai
dalam
Artinya apabila suatu bagian
urusan dalam penanganannya dipastikan akan lebih berdayaguna dan berhasilguna dilaksanakan oleh daerah Provinsi dan/ a tau Daerah
Kabupaten/ Kota
dibandingkan
apabila
ditangani
oleh
Pemerintah maka bagian urusan tersebut diserahkan kepada Daerah Provinsi dan/ atau Daerah Kabupaten/ Kota. Sebaliknya apabila suatu bagian urusan akan lebih berdayaguna dan berhasil guna hila ditangani oleh Pemerintah maka bagian urusan tersebut tetap
51
ditangani oleh Perrierintah. Untuk itu pembagian bagian urusan harus disesuaikan dengan memperhatikan ruang lingkup wilayah beroperasinya
bagian
urusan
pemerintahan
tersebut.
Ukuran
dayaguna dan hasilguna tersebut dilihat dari besarnya manfaat yang dirasakan oleh masyarakat dan besar kecilnya resiko yang harus dihadapi. Sedangkan yang dimaksud dengan keserasian hubungan yakni bahwa pengelolaan bagian urusan pemerintah yang dikerjakan oleh tingkat pemerintahan yang berbeda, bersifat saling berhubungan (inter-koneksi),
saling tergantung (inter-dependensi), dan saling
mendukung sebagai satu kesatuan sistem dengan memperhatikan cakupan kemanfaatan. Pembagian urusan pemerintahan sebagaimana tersebut di atas ditempuh melalui mekanisme penyerahan dan atau pengakuan atas usul Daerah terhadap bagian urusan-urusan pemerintah yang akan diatur dan diurusnya. Berdasarkan usulan tersebut Pemerintah melakukan
verifikasi
terlebih
dahulu
sebelum
memberikan
pengakuan atas bagian urusan-urusan yang akan dilaksanakan oleh Daerah. Terhadap bagian urusan yang saat ini masih menjadi kewenangan Pusat dengan kriteria tersebut dapat diserahkan kepada Daerah.
52
Dari paparan lerdahulu dapat ditarik benang merah mulai dari konsep dasar desentralisasi yang merupakan sesuatu yang inevitable, tidak dapat dipungkiri kebutuhannya dalam kerangka negara besar seperti Indonesia. Tuntutan yang muncul adalah menyelesaikan masalah langsung ke titik sasaran, yaitu tempat dimana asal muasal masalah itu timbul. Hampir semua untuk tidak menyebut seluruh dari masalah yang bermuara pada level nasional adalah persoalan lokal yang tidak tertangani dengan baik. Dari sinilah otonomi daerah yang didalamnya inheren otonomi desa menemukan pijakannya dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Posisi desa dalam konteksnya sebagai daerah otonom mewujud pada 3 bentuk yakni : 1. Self governing community, yang banyak diidentikkan dengan komunitas masyarakat adat, dalam konsep ini masyarakat berdaulat atas wilayah dan komunitas di dalamnya, hampirhampir tanpa campur tangan negara 2. Local self government, desa dimaknai sebagai daerah otonom sebagaimana
konsep
daerah
otonom
lainnya
seperti
kabupatenfkota namun dengan skala yang lebih kecil. 3. Local state government, sedangkan dalam posisi ini desa hanya sebagai kepanjangan tangan dari pemerintah di
53
atasnya
atau
sebagai
unit
pemerintahan
yang
terkecil/ terbawah. Selanjutnya untuk menjalankan fungsinya sebagai daerah otonom, maka desa diberikan atribut berupa kewenangan yang
embedded dan dimanifestasikan dalam berbagai macam bentuknya tnulai dari yang bersifat asli berupa hak asal-usul,
devolutif,
distributif dan ;_Jembantuan. Pada bab -bah betikut akan lebih dalam dibahas persoalan kewenangan desa yang bersifat devolutif yakni penyerahan kewenangan dari kabupaten ke desa.
BABDI FORMAT REGULASI DESA DAIAM PENGATURAN PERATURAN PERUNDANGAN DI INDONESIA
BABIII FORMAT REGULASI DESA DALAM PERATURAN PERUNDANGAN DI INDONESIA Posisi daerah dan desa merupakan persoalan yang sangat krusial dalam formasi hierakis Negara Kesatuan Republik Indonesia. Apabila daerah relatif sudah jelas disebut sebagai local self government atau dikenal dengan daerah otonom, namun tidak demikian halnya dengan desa. Posisi desa tampak ganda dan ambigu (Sutoro Eko dan Abdur Rozaki, ed, 2005:30), sementara itu Wasistiono (2006:3) menyebutnya sebagai
organ1sas1
pemerintah
semu
yang
ambivalent,
hal
itu
dilatarbelakangi historis proses terbentuknya desa sebagai kesatuan masyarakat hukum yang otonom, tetapi di sisi lain menjadi bagian dan sebagai unit terkecil dalam pemerintahan. Demikian kompleksnya posisi desa,
maka untuk merunut jejak desa di Indonesia berikut ini
dinukilkan mulai dari proses terbentuknnya desa hingga mengalami proses
"negaranisasi"
dalam
berbagai
pengaturan
semenjak masa kolonial hingga era reformasi.
tentang desa
Dengan demikian
diharapkan dapat memberikan gambaran komprehensif berkait posisi desa dari berbagai kronologis dan regim secara umum, sehingga dapat mengantarkan dalam pembahasan dalam konteks yang lebih lokal.
A. Pembentukan De&& Sebuab Perdebatan
54
55 Secara historis desa merupakan cikal bakal terbentuknnya masyarakat politik dan pemerintahan jauh sebelum Negara bangsa ini terbentuk. Perdebatan muncul tatkala pertanyaan mengenai terjadinya desa dilontarkan. Inti perdebatan itu adalah mempersoalkan apakah desa merupakan buah-interaksi rakyat sebagaimana diungkapkan oleh Van Vollenhoven, Ter Haar, J.H Boeke, D.H. Burger, Mohammad Hatta, Alisjahbana, Koentjaraningrat atau merupakan bentukan pemerintah yang berkuasa seperti pendapat Ten Dam, Breman dan Tjondronegoro. (Francis Wahono,
2000 : 38-39)
bergantung pendekatan dan
Desa didefinisikan berbeda-beda
sudut pandang masing-masing ahli.
Kesulitan untuk menjawab pertanyaan
tentang bagaimana desa itu
dibentuk dapat dijembatani dengan mengurai unsur-unsur pembentuk suatu desa. Bayu Surianingrat menyebut 5 hal yang menjadi unsur pembentuk desa yakni: 1. 2. 3. 4. 5.
Sifat manusia sebagai makhluk sosial Unsur kejiwaan Alam sekeliling manusia Kepentingan yang sama Bahaya dari luar
Burger sebagaimana dikutip dalam
Surianingrat (1992
:12)
menyebutkan: "Di dalam kehidupan masyarakat jawa pada jaman dahulu dapat dibedakan ampat tahap, yaitu pertama raja-raja, kedua kepalakepala propinsi (adalah kira-kira bupati sekarang, ketiga kepalakepala desa dan keempat masa yang terdiri dari rakyat kampung. Singkatnya orang-orang Eropa telah berhubungan dengan dengan raja-raja, pada permulaan abad ke 7, dan kira-kira tahun 1800
56
dengan bupati-bupati dan dalam pertengahan abad yang lalu dengan kepala-kep_ala kampung dan dalam abad sekarang dengan masyarakat kampung" Dari
penjelasan
tersebut
dapat
ditunjukkan
bahwa
rakyat
Indonesia telah berke:nbang dilihat dari aspek ketatanegeraan dengan terbentukknya lembaga-lembaga pemerintahan yang pada dasarnya ada 3 tingkat yaitu : nasional, kabupaten dan tingkat desa. Sedangkan Lekkerkerker
berpendapat bahwa ketika bangsa Hindu datang pada
sekitar abad 4 Masehi, mereka telah menemukan adanya organisasi desa dengan hak-hak asli pribumi atas penguasaan tanah yang telah mapan hal ini dikuatkan oleh Van der Meer yang menyoroti pengaturan hak atas tanah oleh desa pada warganya. (dalam Gunawan Wiradi, 1988 : 7)
Bahkan dalam prasasti Himad Walandit yang diperkirkan dibuat tahun 1350 dituliskan tentang titah rakryan apatih empu mada perihal penyelesaian pertikaian hak di desa walandit. Dari data-data tersebut dapat disimpulkan bahwa pengaturan tentang desa sebenarnya telah ada jauh sebelum republik ini berdiri. Namun pada bah ini akan diuraikan pengaturan desa dalam periodisasi Kolonial Belanda dan Jepang, pasca kemerdekaan, masa orde baru, dan pasca reformasi.
B. Regulasi Masa Kolonial 1. Masa PeDjajahan Belanda
57
Ketika pertama kali Bangsa Belanda datang ke Indonesia dan terutama tahun 1677 ketika Mataram menjadi protektorat VOC, sejak itu peranan pejabat-pejabat daerah termasuk desa di dalamnya sedikit demi berubah, karena VOC berfungsi sebagai perantara antara berbagai pejabat
daerah
menancapkan
dengan
raJa.
pengaruhnya
Dari
untuk
sinilah
kemudian
mengkonsolidasikan
Belanda
kekuasaan
kolonial. Namun seiring dengan bangkrutnya kongsi dagang tersebut pada awal a bad Kerajaan
19 maka kekuasaan dialihkan pada Pemerin tah
Belanda.
Gubernur
Jenderal
Deandels
kemudian
memprakarsai perubahan-perubahan administrasi guna menciptakan kekuasaan politik yang sistematis bahkan campur tangan kolonialpun sudah merambah kawasan pedesaan. Dampak yang makin terasa adalah ketika pemerintahan Inggris mengambil alih kekuasaan untuk sementara waktu, pada masa Gubernur Jenderal Raffles (1811-1816) diperkenalkan
teori domein, yang dengan adanya sistem tersebut
pemerintah kolonial Inggris mulai menerapkan penarikan pajak bumi. Namun demikian pengaturan tentang desa secara khusus belum dilakukan.
Pada
masa
1n1
berdasarkan
laporan
Muntinghe,
Pemerintahan Raffles menentukan bahwa pemilihan kepala desa perlu dipertahankan. Tetapi karena aturan tentang desa secara khusus belum ada
maka
pemerintahan
desa
diselenggarakan
tanpa
aturan
58
perundangan
sehingga
memiliki
kecenderungan
dilakukan
secara
sentralistik ekstrem. (Surianingrat, 1992: 68)
Adapun Pemerintahan Belanda selanjutnya pasca Raffles tetap melanjutkan kebijakan Raffles bahkan lebih kuat lagi melalui penerapan sistem cultuurstelsel (tanam paksa) tahun 1830-an pada masa Gubernur Jenderal Van den Bosch (studi khusus tentang perubahan struktural desa pada masa ini lihat tulisan Suhartono, 1991) Saat itu kehidupan desa dalam cengkeraman kuat kaum penjajah untuk dimanfaatkan sebesar-besarnya bagi kemakmuran penguasa kolonial. Para petani di desa-desa
dipaksa
keperluan
ekspor.
untuk
menanam
Walaupun
dalam
komoditas kondisi
pertanian
untuk
demikian
sejauh
kepentingan pemerintah mengijinkan desa tetap dibiarkan untuk mengurus rumah tangganya sendiri. (Furnivall dalam Wiradi, 1988: 12) Baru pada tahun 1854 Pemerintah Hindia Belanda mengeluarkan Regerings-Regelemen (Reglemen Pemerintah)
sebagai sebuah aturan
pokok yang mengatur pemerintahan di Hindia Belanda. Dalam pasal 71 Regerings-Regelemen (RR) 1854 tersebut menyebutkan aturan pokok
tentang desa yang berisi hal-hal sebagai berikut: "
ps.71
(Diubah
LN
18-482,22-216)
Desa,
kecuali
dengan
persetujuan penguasa yang ditunjuk dengan peraturan umum, memiliki kepala desa dan pemerintah desa, Gubernur Jenderal menjaga hak tersebut. Kepala Desa diserahi pengaturan dan pengurusan rumah
59
tangga dengan memperhatikan peraturan wilayah atau pemerintah dari kesatuan
masyarakat
yang
ditunjuk
dengan
peraturan
umum"
(Surianingrat, 1992: 69). Setahun setelahnya Pemerintah Hindia Belanda mengeluarkan peraturan dasar ketatanegaraan yaitu : Reglement op het Beleid der
Regering van Nederlandsch Indie yang termuat dalam Staatblad 1855 I 2. Menurut pasal 1 konstitusi tersebut, penyelenggaraan pemerintahan di l-tindia Belanda dijalankan oleh seorang Gubernur Jenderal sebagai perwakilan Kerajaan Belanda. Pada ketentuan ini tidak dikenal prinsip desentralisasi karena yang berlaku adalah sentralisasi. Tetapi disamping sistem sentralisasi asas dekonsentrasi tetap dijalankan.(Kaho, 2001 : 21).
Dengan demikian pada waktu pada waktu itu telah dikenal
wi1ayah-wilayah administ:-atif, misalnya di Jawa secara hierarkis adalah
Gewest (kemudian lebih dikenal dengan residentie), Afdeeling, Onder Afdeeling, Regentschap, District, Onder District. Dalam RR ini penyebutan desa menggunakan istilah inlandse
gemeente, untuk menunjukkan relevansi kedua istilah tersebut dapat dilihat dalam struktur pemerintahan kolonial sebagai berikut.
60 Gambar 1. Hierarki Administrasi Kolonial Hindia Belanda sejak tahun 1855 HINDIA BELANDA GEWEST/RESIDENTIE AFDEELINGEN ONDER AFDEELINGEN
GUBERNUR JENDRAL RESIDEN ASISTEN RESIDEN CONTROLEUR
REGENTSCHAP
REGENT/BUPATI WE DONO
Dl STRICT
CAMAT
ONDE RDISTRICT
LURAH
INLANDSE GEMEENTE,/DESA
Sumber : Wibawa, 2001 :41 dengan sedikit penyesuaian
Sebagai pelaksanaan pasal 71 RR kemudian dikeluarkan Inlandse
Gemeente Ordonantie atau lebih dikenal dengan IGO pada tahun 1906, kurang lebih butuh waktu 52 tahun untuk menyusun aturan pelaksana dari RR 1854 tersebut. Dalam penjelasannya IGO tidak membentuk desa tetapi hanya themberi dasar hukum pengakuan akan adanya desa atas demokrasi dan otonomi desa. Pengakuan itu mempertegas adanya desa sebagai suatu kesatuan masyarakat hukum yang telah hidup dan bertahan hingga kini. Namun ternyata dalam penerapannya IGO dibatasi hanya pada wilayah tertentu yakni di wilayah Jawa dan Madura, itupun masih
dikecualikan
untuk
Yogyakarta juga tanah-tanah
daerah
karesidenan
Surakarta
dan
partikelir milik orang-orang Inggris
Partikelir di sebelah barat dan timur Cimanuk, Jawa Barat. Sedangkan
61
untuk daerah selain Jawa dan Madura diatur dengan Staatblad tersendiri, antara lain sebagai berikut : 1. Staatblad 1914 nomor 629, 1917 nomor 223 jo 1923 nomor
471 untuk wilayah Amboina 2. Staatblad 1918 nomor 1918 untuk Sumatra Barat 3. Staatblad 1919 nomor 453 untuk Bangka 4. Staatblad 1919 nomor 1814 untuk Palembang 5. Staatblad 1922 nomor 574 untuk Lampung 6. Staatblad 1923 nomor 469 untuk Tapanuli 7. Staatblad 1924 nomor 75 untuk Belitung 8. Staatblad 1924 nomor 275 untuk Kalimantan 9. Staatblad 1931 nomor 6 untuk Bengkulu 10. Staatblad 1931 nomor 138 untuk Minahasa Kesepuluh peraturan tersebut kemudian dikompilasi dalam bentuk
Indische Gemeente Ordonantie Buitengewesten (!GOB) pada tahun 1938 nomor 490. Namun secara prinsipil isinya tidak jauh beda dengan muatan dalam IGO 1906 nomor 83. Selanjutnya, karena dianggap belum sesuai dengan perkembangan keadaan, maka IGO-pun mengalami berbagai perubahan antara lain: 1. 2. 3. 4.
Staatblad Staatblad Staatblad Staatblad
1907 1910 1913 1919
nomor nomor nomor nomor
212 591 235 217
Desakan perubahan jaga dilakukan pada aturan induknya yakni RR yang kemudian diubah dengan Indische Staatsregeling (IS) tahun 1924 yang dimuat dalam Staatblad nomor 415. Di dalam perubahan ini pasal 1 RR diubah menjadi pasal 128 IS dengan bunyi terjemahannya sebagai berikut: Pasal 128
62 ( 1) De sa memilih sendiri Kepala De sa dan anggota pemerin tah desanya dengan persetujuan pengurus yang ditunjuk untuk itu menurut ordonansi. Gubernur Jenderal menjaga hak tersebut atas segala pelanggaranya. (2) Dengan ordonansi dapat ditentukan keadaan-keadaan dimana Kepala Desa dan Pemerintah Desa diangkat oleh penguasa yang ditunjuk untuk itu. (3) Kepala Desa diberikan hak mengatur dan mengurus rumah tangganya dengan memperhatikan peraturan yang dikeluarkan oleh Gubernur Jenderal, Kepala Wilayah dan Residen atau Pemerintah Otonom yang ditunjuk dengan ordonansi (4) Jika yang ditentukan dalam ayat (1) dan (3) dari pasal ini tidak sesuai dengan lembaga masyarakat atau dengan hak-hak yang diperkenankan dimiliki, maka berlakunya ditangguhkan. (5) Dengan ordonansi dapat diatur wewenang desa untuk: 1. Memungut pajak di bawah pengawasan tertentu 2. Di dalam batas-batas tertentu menetapkan hukuman terhadap pelanggaran atas aturan yang diadakan oleh desa Pada
akhir
masa
penjajahan
Belanda
disusunlah
suatu
pengaturan tentang desa yang lebih terpadu dalam bentuk Desa
Ordonantie yang dimuat dalam Staatblad 1941 nomor 356. Ordonansi ini menyatukan pengaturan dalam IGO nomor 83 tahun
1906 dan
Ordonansi Pemilihan, pemberhentian sementara dan pemecatan Kepala Desa
nomr
212
tahun
1907
dengan
beberapa
perubahan
dan
penyempurnaan dalam beberapa hal. Akan tetapi aturan ini tidak Gempat
dilaksanakan
karena
meletusnya
Perang
Dunia
II
yang
mengakibatkan peralihan kekuasaan di Indonesia dari tangan Belanda kepada Jepang.
2. Masa Penjajahan Jepang
63
Pada masa pendudukan Jepang, Hindia Belanda dibagi menjadi 3 wilayah kekuasan militer yakni : 1. Sumatra dibawah komando Pasukan Angkatan Darat (Rik:ugun) ke 25 dengan kedudukan di Bukit Tinggi 2. Jawa dan Madura, dibawah komando Pasukan Angkatan Darat (Rik:ugun) ke 16 dengan kedudukan di Jakarta
3. Kepulauan lain (Borneo, Celebes, Irian, Kepulauan Maluku dan Sunda Kecil) di bawah Komando Pasukan Laut (Kaigun) berkedudukan di Makassar. Setiap komandan angkatan (Gunseikan) tersebut menjadi penguasa tertinggi di wilayahnya, termasuk menjalankan pemerintahan sipil dengan dua misi utama yaitu : menghilangkan pengaruh Belanda dan memobilisasi rakyat untuk memenangkan perang melawan sekutu. Untuk itu maka semua istilah, nama jabatan dan jalan diganti istilah dan nama Jepang. Dalam menjalankan manaJemen pemerintahan, masing-masing Komandan berbeda-beda antara Rik:ugun dan Kaigun. Bahkan susunan pemerintahannya cenderung bertentangan satu dengan yang lainnya dan berjalan tanpa koordinasi. Hal inilah yang kemudian mendorong kekuasaan atas seluruh wilayah Indonesia dipusatkan lagi melalui tangan Gubernur Jenderal yang disebut dengan Saikosikikan yang mengeluarkan peraturan berupa Osamuseirei, sementara pemerintahan
64
sipil di ketiga wilayah tersebut dikelola oleh
Gunseikan dengan
perangkat aturan berupa Osamukanrei. (Wibawa, 2001 : 70) Melalui Osamuseirei nomor 12 dan 13 mengubah penyebutan
Stadsgemeente dan Regentschap rnenjadi Si dan Ken yang otonom, tetapi sifat demokratis. Dengan Osamuseirei nomor 21 dan 26 ditetapkan bahwa propinsi dihilangkan . Kecuali itu untuk pertama kali semacam unit administrasi tidak resmi yang disebut Tonari Gumi atau yang sekarang lazim disebut dengan Rukun Tetangga (RT). Selanjutnya dalam Osamuseirei nomor 27 tahun 1942 ditetapkan antara lain : 1. Jawa dan Madura kecuali wilayah Kasunanan Surakarta dan kasultanan
Yogyakarta
dibagi
atas
beberapa
Syuu
(karesidenan), Si ( Stadsgemeente), Ken (Regenschap) Gun, (District/ Kawedanan), Son (Onder District) dan Ku (De sa) Adapun
untuk
kepala
pemerintahan
di
.
.
mastng-mastng
tingkat discbut dengan sebutan Tjo, (misal Syu-Tjo, Si-Tjo, dan seterusnya). 2. Urusan yang semula dijalankan oleh para Bupati, Wedana, Asisten Wedana, Kepala Desa, Kepala Kampung (Wijkmeester) yang berada di daerah Si (kota) diambil alih oleh Si-Tjo)
q5 3. Selain
itu ada daerah
istimewa yang ditentukan oleh
Gunseikan, yang disebut Tokubetsu Si Gambar 2.
Struktur Pemerintahan Jepang di Indonesia sejak 11 September 1943
Propinsi dihapus
Gewest
~
············-··········--·······-·····-------·--~----·--··-··-···························
I ······-····-···············································-
Tokubetsu Si Daerah Khusus Jakarta
Kabupaten/Kotapraja
DistricU Kawedanan
Onder district
Desa
RT Sumber : Wibawa, 2001 :72
Dalam waktu yang tidak berlangsung lama hanya
± 3,5 tahun tidak
banyak yang dilakukan pemerintahan Jepang dalam pengaturan desa. Sebagai ketentuan peralihan dalam pasal 3 UU nomor 1 tahun 1942 disebutkan:
66
"Semua badan-badan pemerintahan dan kekuasaannya,hukum dan undang-undang dari pemerintahan yang dahulu, tetap diakui sah buat sementara waktu, asal saja tidak bertentangan dengan aturan pemerintahan militer" (Surianingrat, 1992: 73) Dengan demikian desa tetap ada dan berjalan sesuai peraturan sebelumnya yaitu IGO 1906. Adapun pengaturan lain yang dipandang sebagai perubahan dalam pengaturan desa adalah terbitnya Osamuseirei nomor 7 tahun 1944 yang mengatur dan merubah pemilihan kepala desa (Ku-Tjo) sebagai perubahan dari Reglemen nomor 212 tahun 1907. Perubahan dilakukan menyangk,.It masa jabatan kepala desa yang tidak diatur oleh peraturan yang lama ditetapkan hanya untuk 4 tahun.
C. Pengaturan Pasca Kemerdekaan Tanggal 18 Agutus 1945, sehari setelah Proklamasi Kemerdekaan ditetapkanlah UUD 1945 oleh PPKI, Selanjutnya PPKI membentuk panitia kecil untuk mengurus hal-hal yang perlu segera diselesaikan
yaitu: 1. Urusan Rakyat; 2. Hal Pemerintahan Daerah; 3. Pimpinan Kepolisian; 4. Tentara Kebangsaan. Dengan dicantumkannya persoalan Pemerintah Daerah sebagai masalah penting menunjukkan atensi yang mendalam dan political will
67
para pendiri negara untuk memberikan tempat yang penting dan terhormat bagi daerah dalam sistem politik nasional. (Kaho, 2001: 27) Keputusan Rapat PPKI selanjutnya tanggal 19 Agustus 1945 menyebutkan pembagian wilayah negara ke dalam 8 buah wilayah aciministratif setingkat provinsi yaitu : Jawa Barat, Jawa Tengah, Jawa Timur, Sumatra, Kalimantan, Sulawesi, Sunda Kecil, dan Maluku. Kemudian dalam wilayah provinsi dibentuk karesidenan yang dikepalai oleh seorang residen. Dibawah Karesidenan terdapat unit-unit pemerintahan administratif kabupaten, daerah kota, kawedananjdistrik, kecamatan/ onder district dan desa. Dalam rapat ini pula ditetapkan tentang pembentukan Komite Nasional Daerah (KND}, Sedangkan kedudukan dan tugas dari Komite ini baru dibahas pada 23 Agustus 1945, (Koesnodiprodjo dalam The Liang Gie, 1982 : 17) an tara lain : 1. Komite Nasional dibentuk di seluruh Indonesia dengan pusatnya di Jakarta. 2. Usaha Komite Nasional adalah: a. Menyetakan kemauan rakyat Indonesia untuk hidup sebagai bangsa yang merdeka ; b. Mempersatukan rakyat dari segala lapisan danjabatan supaya terpadu pada segala tempat di seluruh Indonesia, persatuan yang bulat dan erat; c. Membantu menentramkan rakyat dan turut menJaga keselamatan umum,; d. Membantu pemimpin dalam menyelenggarakan cita-cita Bangsa Indonesia dan di daerah Pemerintah Daerah untuk kesejahteraan umum.
68
Setelah keluarnya keputusan PPKI tersebut maka berangsurangsur di pelbagai daerah dibentuk Komite Nasional Daerah di Provinsi, Karesidenan, Regentschap, dan kota, bahkan di beberapa daerah Komite ini dibentuk sampai level desa. Perubahan dilakukan ketika Badan Pekerja Komite Nasional Pusat mengeluarkan rancangan Undangundang tentang kedudukan KND yang kemudian disetujui pemerintah dengan menetapkannya menjadi UU nomor 1 tahun 1945, Pokok keterituan yang diatur antara lain : 1. KND
diubah
sifatnya
menjadi
salah
satu
kelengkapan
pemetintah daerah. Dalam hal ini KND berfungsi sebagai legislatif dipimpin oleh Kepala Daerah. 2. KND hanya didirikan di karesidenan, kabupaten, kota otonom dan desa diluar kota otonom. Sedangkan KND di Provinsi, kawedanan, kecamatan dan desa di kota otonom ditiadakan. Karena perkembangan keadaaan maka pada tanggak 10 Juli 1948 diundangkan
Undang-undang nomor 22
tahun
1948 yang pada
pokoknya mengatur perihal : 1. Pemerintah Daerah diberi hak otonomi yang rasional sebagai jalan untuk mempercepat kemajuan rakyat di daerah; 2. Mengadakan
tiga
tingkatan
daerah
dengan
kewenangan pokok yang diatur dalam UU;
tugas
dan
69 3. Untuk memodernisir dan mendinamisir pemerintahan desa -
dengan menerapkan desa sebagai Daerah Tingkat III Unsur yang menonjol adalah penyebutan Provinsi bagi daerah tingkat I, Kabupaten dan Kota Besar untuk daerah tingkat II, dan Desa (kota kecil, Negeri, Marga, dan sebagainya) sebagai daerah tingkat III. Sekalipun demikian walaupun semenjak kemerdekaan Indonesia tahun 1945 telah dikel,J.arkan telah dikeluarkan beberapa peraturan perundangan tentang Pemerintahan di Daerah, antara lain : UU nomor 22 tahun 1948, UU nomor 1 tahun 1957, Penetapan Presiden nom or 6 tahun 1959 (disempumakan dengan Penetapan Presiden nomor 2 tahun 1960 dan nomor 5 tahun 1960) kemudian akhirnya UU nomor 18 tahun 1965, tetapi dalam bidang perdesaan masih berlaku peraturan Hindia Belanda yakni IGO 1906. Sesuai dengan ketentuan dalam UU nomor 18 tahun 1965 yang menetapkan desa sebagai Daerah Tingkat III, maka disusuhlah UU nomor 19 tahun 1965 tentang Desaptaja. Sesuai dengan judulnya UU ini tidak mengatur desa melainkan desapraja sebagai taraf peralihan perubahan desa menjadi Daerah tingkat III. (Surianingrat, 1992: 74) Undang-undang ini dimaksudkan untuk menggantikan semua peraturan
perundangan
mengenai
tata
perdesaan
yang
masih
mengandung sifat-sifat kolonial feodal yang sekarang masih berlaku seperti : IGO/IGOB, Osamuseirei 2604/7, dan semua peraturan tentang
70 perdesaan baik dari pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang bertentangan dengan UU tentang Desapraja. Pada tahun 1965 kondisi ketatanegaran Indonesia mengalami turbulensi luar biasa, yang berakibat peralihan kekuasaan dari Orde Lama kepada Orde Baru. Dengan demikian ketentuan yang termuat dalam UU nomor 18 maupun 19 tahun 1965 belum sempat secara riil dilaksanakan. Apalagi dengan upaya dari MPRS melalui Ketetapan MPRS nomor XXI/MPRS/ 1966 yang berkehendak untuk melakukan peninjauan kembali terhadap kedua aturan perundangan tersebut. Akhirnya pada 15 Oktober 1966 Menteri Dalam Negeri mengeluarkan lnstruksi nomor 29 tahun 1966 yang menunda pelaksanaan UU nomor 19 tahun 1965 sampai batas waktu yang tidak ditentukan.
D. Regulasi Masa Orde Baru Setelah mengalami 13 tahun masa status quo selama periode 1966-1979, tanpa aturanjelas mengenai pengaturan tentang desa, maka sejak tanggal 1 Desember 1979 ditetapkanlah Undang-undang tentang Pemerintahan Desa sebagai pengganti UU nomor 19 tahun 1965. Hal yang menjadi pertimbangan (konsiderans) penyusunan UU nomor 5 tahun 1979 ini adalah 1. UU nomor 19 tahun 1965 tentang Desapraja sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan keadaan dan karenanya perlu diganti; 2. Sesuai dengan sifat Negara Kesatuan Republik Indonesia, maka kedudukan pemerintahan desa sejauh mungkin diseragamkan, dengan mengindahkan keragaman keadaan
71
Desa dan ketentuan adat istiadat yang masih berlaku untuk memperkuat pemerintahan Desa agar makin mampu menggerakkail masyarakat dalam partisipasinya dalam pembangunan dan menyelenggarakan administrasi Desa yang makin meluas dan efektif; 3. bahwa berhubung dengan itu, dipandang perlu segera mengatur bentuk dan susunan pemerintahan Desa dalam suatu Undang-undang yang dapat memberikan arah perkembangan dan kemajuan masyarakat yang berazaskan Demokrasi Pancasila sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar 1945 Satu
kata
kunci
dalam
konsideran
mt
adalah
upaya
· penyeragaman terhadap bentuk dan struktur pemerintahan desa dengan corak
nasional.
Penyeragaman
dimaksudkan
untuk
memperkuat
pemerintahan desa agar mampu menggerakkan partisipasi masyarakat dalam pembangunan, menyelenggarakan administrasi desa yang lebih efektif dan efisien serta memberikan dorongan perkembangan dan pembangunan desa. Namun dalam kenyataannya alih-alih harapan tersebut dapat terwujud, yang teijadi justru masyarakat merasa diperdaya, karena sumber penghasilan dan hak ulayat yang dimiliki dibatasi bahkan dihapuskan. Partisipasi dan pemberdayaan dibangun dengan mobilisasi bukan
autonomous
empowerment.
penyelenggaraan administrasi
Demikian
pula
dengan
desa tidak dapat dilaksanakan dengan
baik karena tidak tersedianya sumber daya manusia yang cakap dan trampil. Pembangunan desupun tidak mengindahkan adat istiadat setempat sehingga lebih dianggap sebagai proyek pemerintah belaka.
72 Dengan berlakunya UU ini pula desa diubah statusnya dari "masyarakat hukum" menjadi sekedar "sekelompok orang yang tinggal bersama ... " dan merupakan organisasi pemerintahan terendah dibawah Camat. Akibatnya "property right" atau hak asal-usul yang dulu dimiliki desa menjadi hilang. Tak heran hila disebut bahwa UU tersebut hanya mengatur masalah pemerintahan desa sedangkan segi-segi kehidupan masyarakat yang lain tidak diakomodasi karena aturan yang dulu mengatumya sudah tidak berla1."U lagi. Pasal 39 UU nomor 5 tahun 1979
telah
menganulir
semua
perundangan
tentang
desa
yang
bertentangan dengan UU ini. (Zakaria, 2004: 4) Sebenamya dalam pembentukan UU ini, Fraksi PDI dan PPP waktu itu sempat mempertanyakan pengaturan berkaitan dengan
eksistensi, kewenangan, hak dan kewajiban desa, tetapi jawaban dari pemerintah menyatakan bahwa hal itu akan diatur dalam UU tersendiri, Namun dalam kenyataan setelah UU ditetapkan, hal itu hanya diatur oleh Peraturan Menteri Dalam Negeri. (pasal 2 ayat (2) UU nomor 5 tahun 1979) Soemardjan mengkritik konsistensi dari UU inipun dipertanyakan karena perbedaan antara ketentuan formal (de jure) yang menyebut desa
tidak otonom tetapi dianggap mempunyai hak menyelenggarakan rumah tangga-nya sendiri. Namun dalam kenyataan (de facto) desa dianggap memiliki status badan hukum yang berhak memilih kepala desa,
73
memiliki kekayaan, maJU di muka pengadilan, melakukan pungutanpungutan dan mempunyai sumber pendapatan yang lain. (Soemardjan '(1991) dalam Zakaria, 2004: 48). Hal ini ditegaskan Widjaya (2004:9)
yang menyebut menurut asal-usulnya daerah adalah locale rechts
gemeenschappen maka menjadi otonom, desa secara yuridis menurut UU nomor 5 tahun 1979 bukan otonom dan bukan pula daerah
administratif. Bahkan Sadu Wasistono, (2006:3) menyebut pemerintah desa adalah organisasi pemerintah semu yang ambivalent, atau lebih tepat disebut sebagai lembaga kemasyarakatan yang menjalankan fungsi pemerintahan. Dikatakan demikian karena kepala desa dan perangkat desanya bukan PNS yang digaji dengan dana dari negara.
E. Desentralisasi Desa Pasca Reformasi Pada era reformasi, menyusul lahimya UU No. 22 I 1999, pos1s1 desa juga belum tegas, meski UU itu mengakui keberagaman desa-desa
di Indonesia. Landasan pemikiran dalam pengaturan desa menurut UU
in ialah keanekaragaman, partisipasi, otonomi asli, demokratisasi dan pemberdayaan masyarakat. (Penjelasan, Umum, angka 9 butir 1) Tetapi persoalan dasarnya bukan terletak pada keragaman desa, tetapi pada posisi dan kewenangan de sa. Sejauh ini UU No. 22 I 1999 mencampuradukkan model local self government secara terbatas dan model
self governing
community
khusus
untuk
.keragaman adat (kultur) lokal. (Sutoro Eko, 2006:4)
mengakomodasi
74 Desa berdasarkan UU nomor 22 tahun 1999 adalah Desa atau yang disebut dengan nama lain sebagai suatu kesatuan masyarakat 'hukum yang memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dalam sistem pemerintah nasional dan berada di di daerah kabupaten. Dalam UU nomor 22 tahun 1999 ditegaskan bahwa desa tidak lagi merupakan wilayah administratif, bahkan bukan tidak lagi menjadi
bawahan Camat atau 1.lnsur pelaksana daerah tetapi menjadi daerah yang istimewa dan bersifat mandiri yang berada dalam wilayah kabupaten. (Widjaya, 2004 : 17) Pengaturan yang terintegrasi dengan UU tentang Pemerintahan Daerah dituangkan mulai dari pasal 93 sampai dengan pasal 111 membuat materi yang diatur menjadi terbatas dan menjadikan munculnya beberapa persoalan yang mengganjal. Betapapun ada langkah maju yang dilakukan melalui UU ini namun rnasih ada persoalan yang mengganjal, misalnya dalam Bab 1 ketentuan umum butir i yang menyebutkan bahwa "Daerah otonom selanjutnya disebut daerah adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas daerah tertentu berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarasa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia"
75
Pertanyaannya apakah hal itu juga berlaku untuk desa, karena dalam ketentuan umum tersebut tidak diatur tentang otonomi desa sedangkan menilik frasa "kesatuan masyarakat hukum" hal itu identik dengan definisi desa. Disamping itu juga kejelasan status pemerintahan desa yang masih kabur seperti terlihat dalam pasal 2 ayat ( 1) yang menyebutkan bahwa " Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi dalam Daerah Provinsi, Daerah Kabupaten dan Daerah Kota yang bersifat otonom" Lantas dimana letak desa sesungguhnya dalam struktur ketatanegaraan Indonesia? (Zakaria, 2004) Pengaturan desa terakhir kali diatur dalam UU nomor 32 tahun 2004, yang kembali menempatkan desa dalam satu undang-undang tentang pemerintahan daerah. Sekalipun memiliki model yang berbedabeda dengan aturan tentang desa sebelumnya, tetapi sama-sama tidak konsisten kemana arah pengaturan desa.
Ini disebabkan
sistem
pembentukan perundang-undangan mengenai desa pada setiap level pemerintahan didominasi kemauan pemegang kekuasaan yang tidak memiliki mekanisme menjangkau pelibatan pemerintahan desa apalagi menyerap aspirasi masyarakatnya. Akibatnya desa tetap menjadi wujud kemauan pusat dan kehilangan karakteristiknya. UU No. 32/2004 Pasal 200 menyebutkan "Dalam pemerintahan daerah kabupatenjkota dibentuk pemerintahan desa yang terdiri dari pemerintah
desa
dan
badan
pennusyawaratan
de sa".
lstilah
76
pemerintahan
daerah
adalah
menunjuk
penyelenggaraan
urusan
pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD. Dengan kata lain "pemerintahan daerah" adalah pemerintahan yang dijalankan oleh pemerintah daerah dan DPRD. Dengan demikian "dalam pemerintahan daerah kabupaten/kota dibentuk pemerintahan desa" mengandung maksud desa dibentuk/lahir dan merupakan bagian "inheren" dari pemerintah kabupatenjkota, namun otonom. Dengan demikian desa berkedudukan di dalam "kerumah tanggaan" daerah kabupaten/kota. Konstruksi
1n1
pemerintahan
memhingungkan, otonom yang
kabupatenfkota
melahirkan
dan
sebagai
satuan
membentuk
satuan
pemerintahan otonom yang lain. Bandingkan dengan Pasal 18 ayat ( 1) UUD yang mengatur pembagian daerah sebagai satuan pemerintahan otonom, menyebutkan: "Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah propinsi dan daerah propinsi itu dibagi atas daerah kabupatcn dan kota .... " lstilah dibagi atas menunjukkan bahwa antara pemerintah pusat dan daerar_ merupakan hirarki dan bersifat vertikal. Karena itu istilah daerah propinsi dibagi atas daerah kabupaten dan kota menunjukkan pembagian pada daerah besar dan daerah kecil. Pengertian daerah adalah merujuk pada kesatuan masyarakat hukum, dimana masing-masing mempunyai pemerintahan daerah yang menurut Pasal 18 ayat (2) berwenang mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan
menurut
asas
otonomi
dan
pembantuan.
Dengan
77 pengaturan seperti ini maka daerah diluar struktur pusat, dan daerah kota/kabupaten diluar struktur pemerintah propinsi. Namun semuanya bersifat hirarkis tidak horisontal. Jadi, sangat berbeda dengan model pengaturan Kabupatenfkota dengan desa yang bersifat "inheren". Artinya UU 32/2004 mengatur hubungan antara kabupaten/kota - desa inkonsistensi dengan konstitusi yang mengatur hubungan pusatpropinsi-kabupatenfkota. Ketidak konsistenan ini mengacaukan sistem pelembagaan otonomi yang dianut. Gambar 3 BAGAN H'L~B·cr-;GAN I>E.<;;A HE:s"GAX S-.:-PR..A DF.SA BER.DASAR.K.A..."'l KETEr-;T'L-.AN 'L''L- ::-.10. 32 TAHrr-; :&oo~
f -; I
r
I
-r
I I
I I
I
I I I I I
_,
, ,.
I I I I I I
I
I I I
PEMERINTAHAN PUSAT
PEMERII'. TAHAN DAERAH PROVINSI
r---:. . 1:4 .•.-c.:. . -.•
.•• .:•• : . ···- .s. -~. .. -• ..• -.. -.. -• . . ---------11' ····--·-··--
PEMI!!:RINTAHAN DAI!!:RAH KAI!IUPATI!!:I'.,'I!IUPATI
I I
.. - --
l
-----~
Garla Pertanggung)awaban
• • • •
• • • •
Gerls Tugas Pernbantuan Garis Pemb1t11aan
Sumber
Makalah Sekretaris Direktorat Jenderal Otonomi Daerah dalam Acara Sarasehan Nasional dalam Rangka Mendapatkan Masukan Mengenai Desa di Masa Depan (2006: 4)
Menindaklanjuti UU nomor 32 tahun 2004 (pasal 206 huruf b) dan Peraturan Pemerintah (PP) nomor 72 tahun 2005 pasal 9 ayat (1),
78
dalam hal penyerahan kewenangan dari kabupaten ke desa sebagai bagian dari kewenangan desa pe1nerintah melalui Menteri Dalam Negeri mengeluarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 30 tahun 2006 tentang Tata Cara Penyerahan Urusan Pemerintah Kabupaten/Kota kepada Desa. Didalamnya memuat jenis-jenis urusan pemerintahan kabupaten/kota yang dapat diserahkan kepada desa mulai dari bidang Pertanian dan Ketahanan Pangan sampai dengan bidang Arsip dan Perpustakaan, kemudian tatacara penyerahan urusan yakni mulai dari : 1. Pengkajian
dan
evaluasi
tehadap
jenis
urusan
yang
dilakukan oleh Bupati/Walikota (pasal 3 ayat 1-3); 2. Urusan yang akan diserahkan pengaturannya pada desa ditetapkan dengan perda, pasal 4 ayat 1); 3. Setelah perda diundangkan, kemudian desa bersama BPD melakukan evaluasi untuk menetapkan urusan yang dapat dilakukan desa yang bersangkutan. (pasal 4 ayat 2); 4. Kesiapan pemerintahan desa untuk melaksanakan urusan pemerintah kabupaten dan desa. (pasal 4 ayat 3) 5. Bupati
menetapkan
peraturan
bupatifwalikota
tentang
penyerahan kewenangan untuk masing-masing desa (pasal 5 ayat 1) 6. Bupati/Walikota
menyerahkan
secara
nyata
urusan
pemerintahan kepada Kepala Desa dilaksanakan secara
79
serentak yang disaksikan oleh Camat dan dihadiri oleh seluruh kepada Dinas/Badan/Kantor. ( pasal 5 ayat (3)) 7. Apabila dalam kurun waktu 2 tahun pelaksanaan urusan
pemerintahan
tidak
berjalan
efektif,
pemerintah
kabupaten/kota dapat menarik sebagian atau seluruh urusan pemerintahan yang telah diserahkan melalui Perda. (pasal 6 ayat 3). Penyerahan kewenangan dapat dimaknai dalam berbagai bidang kewenangan, Sadu Wasistiono (2003 : 24) menyebutkan kewenangan dapat dibagi dalam 4 bidang yakni pengaturan, pengurusan, pembinaan dan pengawasan. Derajat dari masing-masing bidang kewenangan pada berbagai
level
pemerintahanpun
berbeda-beda
bergantung
pada
mekanisme pembagian atau penyerahan kewenangan yang dipakai. Model pembagian kewenangan diantara berbagai level pemerintahan dapat dilihat pada tabel berikut : Tabel 1 Model Pembagian Kewenangan antara Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi, Pemerintah Kabupaten/Kota dan Pemerintah Desa. Pemerintah Pemerintah Pemerintah Bidang/Sifat Pemerintah Provinsi Kabupaten/Kota Desa Kewenangan Pusat v Pengaturan wv vw w w Pengurusan w ww Pembinaan wv w ww v Pengawasan wv .. Catatan : wV" menunjukkan banyak sed1k1tnya urusan pemenntahan yang menJadl kewenangan pada setiap level pemerintahan Sumber: Sadu Wasistiono (2003:24)
vvvw
vvvw
80
Dan terakhir adalah ketentuan yang mengatur pembagian urusan
pemerintahan -antara
provtnst,
dan
pemerintahan
pemerintah, daerah
pemerintahan
kabupatenfkota
daerah
peraturan
Pemerintah Republik Indonesia yang tertuang dalam PP nomor 38 tahun 2007. Ketentuan inilah yang ditunggu-tunggu oleh semua daerah sebagai dasar untuk penyerahan sebagaian kewenangan kabupaten kepada desa. Di dalam PP ini disebutkan Urusan pemerintahan terdiri atas urusan
pemerintahan
yang
sepenuhnya
menjadi
kewenangan
Pemerintah dan urusan pemerintahan yang dibagi bersama antar tingkatan dan/ a tau susunan pemerintahan Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah sepenuhnya meliputi politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama. Sedangkan urusan pemerintahan yang dibagi bersama antar tingkatan danfatau susunan pemerintahan adalah semua urusan pemerintahan pemerintah
di
luar
urusan
sepenuhnya
yang
yang terdiri
yang
menjadi
atas
31
pernerlntahan meliputi: pendidikan; kesehatan;. perumahan;
penataan
perhubungan;
lingkungan
catatan
pemberdayaan
keluarga
sipil;
berencana
ruang;
dan
perempuan keluarga
dan
bidang
urusan
pekerjaan umum;.
perencanaan
hidup;pertanahan;
kewenangan
pembangunan;.
kependudukan
dan
perlindungananak; sejahtera;
so sial;
81
ketenagakerjaan dan ketransmigrasian; koperasi dan usaha kecil dan penanarnan
menengah;
modal;
kebudayaan
pariwisata;
dan
kepemudaan dan olah r-aga;. kesatuan bangsa dan politik dalarn negeri; otonomi daerah, pemerintahan umum, administrasi keuangan daerah, perangkat
daerah,
kepegawaian,
dan
persandian;
pemberdayaan
masyarakat dan desa;. statistik; kearsipan;. perpustakaan;. komunikasi dan
informatika;
pertanian
dan
ketahanan
pangan;
kehutanan;
energi dan sumber daya mineral; kelautan dan perikanan; perdagangan; dan perindustrian. Kemudian dalam Pasal 16 disebutkan dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan
baik
yang
menjadi
kewenangan
penuh
maupun
kewenangan bersarna, Pemerintah dapat: 1. menyelenggarakan sendiri; 2. melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada kepala instansi vertikal atau kepada gubernur selaku wakil pemerintah di daerah dalarn rangka dekonsentrasi; atau 3. menugaskan sebagian urusan pemerintahan tersebut kepada pemerintahan daerah danjatau pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan Demikian kabupatenfkota) kewenangannya
JUga dalarn dapat
pemerintah
di
bawahnya
menyelenggarakan dengan
cara
(provinsi
urusan
dilakukan
yang
sendiri
dan
menjadi maupun
dilimpahkan atau ditugaskan kepada pemerintah di bawahnya. Disinilah kemudian muncul pertentangan kembali, dalarn hal penyelenggaraan urusan yang menjadi kewenangan daerah, kabupaten
82 dapat melimpahkan atau menugaskan pada desa dengan mendasarkan · asas pembantuan, hal
~tu
tentu mengaburkan makna dari pasal 7 PP 72
tahun 2005 tentang kewenangan desa, dalam pasal tersebut dijelaskan bahwa asas pembantuan hanya salah satu bentuk kewenangan desa selain dari itu masih ada kewenangan kabupaten yang diserahkan pada desa. Kerancuan akan timbul manakala kewenangan itu diserahkan pada desa dalam bentuk apa? Apakah tugas pembantuan atau penyerahan/ pelimpahan kewenangan? Untuk lebih memahami perbandingan diantara ketiga undangundang
yang
berlaku
dalam
kurun
waktu
terakhir
sekaligus
menjelaskan dinamika dalam otonomi/ desentralisasi daerah dan desa berikut akan disajikan persandingan ketiga Undang-undang tersebut.
Perlstilahan
Tabel2 Kerangka Legal Persal"l_dingan 3 Undang-undang UU no : 5 tahun 1975 UU no : 22 tahun 1999 UU no : 32 tahun 2004 UU no: 5 tahun 1979
~•ualisasi
Penyerahan urusan Penyerahan wewenang pemerintahan dari Pemerintah pemerintahan oleh pemerintah atau Daerah tingkat atasnya kepada daerah otonom dalam kepada Daerah menjadi kerangka NKRI urusan rumah tangganya
Dekosentrasi
Pelimpahan wewenang dari Pemerintah atau Kepala Wilayah atau Kepala lnstansi Vertikal tingkat atasnya kepada Pejabat-pejabatnya di daerah
j~ug-.-----+-----tu-g_as_u_ntu---,-k_tu_rut_se--rt8
Pembantuf.ln
-
pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubemur sebagai wakil pemerintah dan/atau perangkat pusat di daerah
Penugasan dari pemerintah melaksanakan urusan kepada daerah dan desa dari pemerintahan yang ditugaskan daerah ke desa untuk kepada Pemerintah Daerah melaksanakan tugas tertentu
Penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem NKRI pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubemur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi
83
atau Pernerintah oleh Pemerintah Daerah tingkat atasnya dengao kewajiban mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskannya
Daerah Otonom
Kesatuan masyarakat hukum batas mempunyai yang wilayah tertentu yang berhak , berwenang dan berkewajiban mengatur serta mengurus rumah tangganya sendiri dalam ikatan NKRI sesuai yang ketentuan dengan berlaku
Desa
suatu wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk sebagai kesatuan masyarakat dalamnya di termasuk kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai organisasi terendah pemerintahan langsung dibawah Camat dan menyelenggarakan berhak rumah tangganya sendiri dalam ikatan NKRI
dengan disertai yang pembiayaan , sarana dan prasarana serta sumber daya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskan. Kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas daerah tertentu berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakasa sendiri berdasarkan asprlrasi masyarakat dalam ik3tan NKRI
kesatuan masyarakat hukum yang memillki kewenangan untuk mengatur dan mengurus masyarakat kepentingan setempat, berdasarkan asalusul dan adat istiadat setempat yang diakui dan sistem dalam dihormati Pemerintahan nasional dan berada di wilayah kabupaten.
· Penyebutan dan · desa · Kepala Desa
Seragam di seluruh wilayah Masing-masing daerah dapat mengatur penyebutan sesuai Indonesia aspirasi yang bersangkutan
· Pembentukan Desa Baru Lembaga Desa
Diusulkan kecamatan dan disetujui oleh Bupati LMD dan LKMD yang anggotanya ditunjuk dan dlbawah kekuasaan Kepala Desa.
Diusulkan atas prakarsa masyarakat Badan Perwakilan Desa yang anggotanya dipilih langsung oleh penduduk desa dengan hak otonom yang kuat, dibentuk Dimungkinkan kemasyarakatan lembaga lainnya di desa
kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada untuk desa tugas melaksanakan tertentu. masyarakat kesatuan hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan urusan mengurus dan pemerintahan kepentingan masyarakat menurut setempat sendiri prakarsa asp1ras1 berdasarkan masyarakat dalam sistem NKRI. masyarakat kesatuan hukum yang memlliki batas-batas wilayah yang untuk berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan adat dan asal-usul istiadat setempat yang diakui dan dihormati sistem dalam Pemerintahan NKRI. Masing-masing daerah mengatur dapat sesuai penyebutan yang aspirasi bersangkutan Diusulkan atas prakarsa masyarakat Badan Permusyawaratan Desa (Bamusdes) yang anggotanya dltetapkan dengan musyawarah dan mufakat bukan pilihan langsung dari penduduk desa dengan hak dan otonomi yang terbatas. kemungkinan Dibuka pembentukan lembaga
84
Pemerintahan Oesa KepalaDesa
Kepala Desa da11 LMD
Pemerintah Desa dan BPD
Dipilih langsung oleh penduduk desa dan diangkat oleh Bupati atasa nama Gubemur dan bertanggungjawab kepada Bupati dengan masa jabatan maksimal 16 tahun
Dipilih lang sung oleh penduduk desa dan diangkat serta bertanggungjawab kepada BPD dengan persetujuan Bupati, dengan masa jabatan maksimal 10 tahun
Diusulkan oleh kepala desa Oipilih ataui diangkat dengan dengan pertimbangan LMD penetapan kepala desa dan diangkat oleh Bupati dengan persetujuan BPD Pemberhentian oleh Bupati Dilakukan oleh Bupati atas dengan usulan dari kecamatan usul dari BPD
Perangkat desa Pemberhentian Kepala Oesa
Ditetapkan oleh Kepala Desa Ditetapkan bersama antara dan LMD dengan persetujuan Kepala Desa dan BPD Kecamatan Ditetapkan oleh Kepala Desa Ditetapkan oleh Kepala Desa dan LMD dengan persetujuan dan BPD Bupati Block grant dari Pemerintah Block grant dan PA Desa kabupaten dan 81=1ntuan Desa Diperbolehkan Tidak diiiinkan Tidak diatur jelas 1. kewenangan yang sudah ada berdasarkan hak asalusul Desa; 2. kewenangan yang oleh peraturan perundangundangan yang ber1aku belum dilaksanakan oleh Daerah dan Pemerintah; dan 3. fugas Pembantuan dari Pemerintah, Pemerintah Propinsi dan atau Pemerintah Kabupaten.
Peraturan Oesa APBDesa
Pembiayaan
Oesa
------~------
BUMDesa . Kewenangan Oesa
-
-----
I
---------
kemasyarakatan lain di desa Pemerintah Desa dan Bamusdes Dipilih langsung oleh penduduk desa, disetujui oleh Bupati dan bertanggungjawab kepada Bupati melalui Camat, dengan masa jabatan maksimal 12 tahun Diangkat oleh kepala desa, sekretaris desa diisi oleh PNS Dilakukan oleh Bupati atas usul dari BPD melalui Camat Ditetapkan bersama antara Kepala Desa dan Bamusdes Ditetapkan oleh Kepala Desa dan Bamusdes ' Block grant, PA Desa, Alokasi Dana Desa Oiperbolehkan 1. urusan pemerintahan yang sudah ada berdasarkan hak asalusul desa. 2. urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada desa. pembantuan 3. tugas Pemerintah, dari pemerintah provinsi, dan/atau pemerintah kabupaten/kota. 4. urusan pemerintahan lainnya yang oleh peraturan perundangperundangan kepada diserahkan desa. ~---
85
Departemen Dalam Negeri
Pembinaan
Pemerintah Kabupaten
Pemerintah Kabupaten
dan pengawasan dal&m ~.~ln:illtasi
-
D10lah dan sumber: Hans Antlov (2006: 4-6), Zakana (2004:70-71) dan Trm Lappera (2000: 102-110)
Dari tabel pers&.ndingan tersebut tampak bagaimana dinamika perkembangan pengaturan pemerintahan daerah dan desa, mulai dari hal UU nomor 5 tahun 1979 yang mcnonjolkan watak scntralistik yang lebih memfokuskan pada penyerahan urusan (lebih spesifik dan tidak membuka ruang aspirasi) kemudian berubah pada UU nomor 22 tahun 1999 yang membuka. peluang penyerahart. wewenang pada daerah sampai kemudian perlahan dikembalikan pada pola resentralisasi melalui UU nomor 32 tahun 2004 yang menegaskan bahwa penyerahan wewenang adalah untuk mengatur dan mengurus belaka. Pada UU nomor 5
tahun
197Y desa ditempatkan
sebagai
organisasi pemerintahan terendah di bawah camat sedangkan dalam UU nomor 22 tahun 1999 dan UU nomor 32 tahun 2004 desa telah diakui sebagai kesatuan masyarakat hukum walaupun belum ditegaskan sebagai sebuah daerah yang otonom. Penyebutan desa dan kepala desa.pun beruba.h da.ri yang scmula scragam dalam UU nomor 5 tahun 1979
dalam
m~nggunalc:an
dua
undang-undang
terakhir
daerah
dibebaskan
istilah lain yang sesuai dengan aspirasi yang berkembang
di masyarakat. Kelembagaan desa dari yang scmula bertumpu pada
86
kekuasaan terpusat pada kepala desa selaku pem1mp1n pemerintahan desa sekaligus ex offiii:i.o sebagai ketua LMD pada UU masa Orde baru berubah menjadi pembagian kekuasaan pada dua lembaga yakni pemerintah desa dan BPD yang dipilih langsung oleh rakyat pada UU nomor 22 tahun 1999 di awal reformasi, tetapi dalam perkembangnya peran BPD direduksi dalam UU nomor 32 tahun 2004 yang tidak lcbih dari lembaga permusyawaratan belaka yang anggotanya diangkat dari perwakilan tokoh-tokoh masyarakat (tidak membuka akses pada rn.asyarakat kebanyakan) dengan peran yang terbatas pula. Sedangkan dari aspek kewenangan desa dalam UU nomor 5 tahun 1979 tidak secara jelas diatur tentang kewenangan pada desa tetapi lebih menonjolkan pada kewenangan kepala desa sedangkan dalam UU nomor 22 tahun 1999 mulai jelas diatur tentang kewenangan desa yang diwujudkan dalam 3 kewenangan yakni : kewenangan yang sudah ada berdasarkan hak asal-u.su.l Desa; kewenangan yang oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku belum dilaksanakan oleh Daerah dan Pemerintah; dan Tugas Pembantuan dari Pemerintah, Pemerintah Ptopinsi dan atau Pemerintah Kabupatcn. Kemudian dalam UU nomor 32 tahun 2004 istilah kewenangan desa justru direduksi kembali menjadi
sekedar
pelaksanaan
urusan-urusan
yakni
urusan
pemerintahan yang sudah ada bcrdasarkan hak asal-usul desa. urusan pemerintahan
yang
menjadi
kewenangan
kabupaten/kota
yang
87
diserahkan Pemerintah,
pengaturannya kepada desa; pemeiintah
prov1ns1,
tugas pembantuan dari dan/atau
pemerintah
kabupaten/kota; urusan pemerintahan lainnya yang olch pcraturan perundang-perundangan diserahkan kepada desa. Secara umum dapat disimpulkan dari penjelasan di awal bahwa pengaturan tentang desa dalam skala lokal maupun nasional telah ada bahka.n sebelum republik ini berdiri. Dalam berbagai regulasi yang dibuat oleh regim yang berkuasa desa selalu diposisikan sebagai obyek tanpa dilibatkan dalam proses pengaturan yang bcrkenaan dcngan nasib desa tersebut. Pergulatan persoalan posisi desa dalam kerangka negara juga tidak berhenti pasca orde reformasi yang tidak secara gamblang memposisikan dcsa sebagai daerah otonom atau sekedar wilayah administratif belaka. Sungguhpun kemudian muncul aturan yang makin membuka peluang bagi distribusi kewenangan dari kabupaten ke desa ,,
lewat Peraturan Menteri Dalam Negcri nomor 30 tahun 2006 dan PP nomor 38 tahun 2007, tetapi pelaksanaan di aras lokal ma.sih sangat bergantung pada political will dari masing-masing kepala daerah. Dari uraian bab ini diharapkan dapat menjadi guidancejpedoman dalam memahami bagaimana kebijakan di tingkat pusat
diteijemahkan dan
diim.plementasikan di daerah. Atau bahkan mungkin menggambarkan
distorsi yang tcijadi c_alam kcbijakan bernegara diantara pcmerintah pusat dan daerah.
BABIV DESA DALAM PERSPEKTIF PEMERINTAHAN LOKAL
88
BABIV DESA DALAM PERSPEKTIF PEMERINTAHAN LOKAL lmplementasi kebijakan otonomi daerah, pada dasarnya tidak berhenti pada level kabupaten/kota belaka namun harus dilanjutkan pada level desa. Untuk memberikan deskripsi berkaitan pelaksanaan penataan desa oleh Pemerintah Daerah Kabupaten Gunungkidul, maka berikut ini akan diurai beberapa kebijakan dan persepsi dari birokrasi pemerintah daerah dan respon kalangan legislatif daerah berkait isu penyerahan kewenangan dari pemerintah kabupaten pada desa. Hal ini penting untuk memotret bagaimana sebuah strategi nasional dalam regulasi penguatan otonomi desa seperti sudah dijabarkan dalam bah sebelumnya direspon oleh pemerintah daerah. A. Regulasi Pemerintah Daerah Mengenai Desa
Dalam implementasi kebijakan otonomi daerah termuat suatu kebijakan lain yang tidak dapat dilepaskan yaitu otonomi desa. Hal ini merupakan bagian dari konsekuensi yang tidak dapat ditolak untuk mewujudkan proses demokratisasi yang hakiki. Keberhasilan otonomi daerah ditentukan oleh prakarsa seluruh stakeholders, dengan demikian
maka desentralisasi
desa merupakan
suatu
keharusan. Syaiku Usman (2001) menyebut bahwa otonomi daerah tidaklah persoalan yang disederhanakan dalam hal pengaturan
89
hubungan
diantara
berbagai
level
pemerintahan,
tetapi
JUga
menyangkut hubungan antara negara dan masyarakat. Hal ini dilruatkan Maslrun (1999), bahwa otonomi daerah pada dasamya pertanggungjawaban pada masyarakat lokal, karena ini hakekatnya merupakan sebuah cara mengakomodasi hak-hak, etika dan tradisi lokal masyarakat. Sebagai unit pemerintahan terkecil, desa dalam praktek keseharian
berhubungan
langsung
dengan
masyarakat
yang
dilayaninya. Dengan kata lain di desalah ujung tombak pelayanan publik, selain karena di desalah merupakan tahapan terendah adminsistrasi dan pemerintahan, dalam pada itu di desalah semua kepentingan akan berhubungan langsung dengan masyarakat. Sejak diberlakukannya Undang-undang nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerint:Rhan Daerah yang kemudian diubah dengan Undang-undang 32 tahun 2004 telah memberikan peluang bagi daerah untuk melakukan perubahan signifikan terhadap posisi desa. Sebab dalam undang-undang ini memungkinkan adanya variasi nama, struktur, organisasi dan kewenangan pemerintahan desa. Secara eksplisit disebutkan dalam pasal 200 ayat (1) Undangundang nomor 32 tahun 2004 bahwa dalam pemerintah daerah kabupaten
dibentuk
Pemerintahan
desa.
Legitimasi
tersebut
90
menjelaskan kembali hubungan antara pemerinta.h kabupaten dan pemerintah
Desa.- Penjelasan
urnurn
dari
Undang-undang
ini
menyebutkan: "Desa berdasarkan undang-undang ini adalah desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut desa, adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yurisdiksi, berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat seterr-pat berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan/ a tau dibentuk dalam sistem Pemerintahan Nasional dan berada di Kabupaten/kota sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945." Dalam
Undang-undang
tersebut
mewajibkan
kepada
pemerinta.h kabupaten untuk menindaklanjuti dengan sedikitnya 7 buah Peraturan Daerah sebagai peraturan pelaksana. Peraturan daerah itu mengatur antara lain 1. Perubahan Desa menjadi Kelurahan (pasal 200 ayat (3)) 2. Tatacara pelaksanaan pemilihan kepala desa (pasal 203 ayat ( 1))
3. Pemilihan kepala desa dalam kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisonal sepanjang masih hidup dan diakui keberadaannya.(pasal 203 ayat (3)) 4. Tugas dan kewajiban Kepala Desa (pasal208) 5. Syarat dan tata cara penetapan anggota dan ptmpman Badan Permusyawaratan Desa(pasal 210 ayat(4))
91
6. Pembangunan kawasan perdesaan(pasal215 ayat (2)) 7. Pengaturan lebih lanjut tentang desa (pasal216 ayat (1)) Disamping itu juga diamanatkan pembentukan peraturan oleh Bupati dalam hal pengaturan : Pedoman pengelolaan keuangan desa. Adapun dalam Peraturan Pemerintah (PP) nomor 72 tahun 2005 selain ketentuan tersebut diatas juga menuntut pemerintah daerah menyusun peraturan daerah yang berkaitan dengan: 1.
Penetapan jenis kewenangan berdasarkan hak asal-usul dan pengembalian kewenangan tersebut pada desa (pasal 7(a))
2.
Penyerahan urusan yang menjadi kewenangan kabupaten kepada desa (pasal 9)
3.
Pedoman organisasi dan tata ketja pemerintahan desa (pasal 13 ayat (1))
4.
Pengangkatan Penjabat Kepala Desa (pasal 17 ayat (7))
5.
Ketentuan pengangkatan perangkat desa selain Sekretaris Desa (pasal26 ayat (4))
6.
Kedudukan keuangan Kepala Desa dan Perangkat Desa (pasal 28 ayat (1)
7.
Ketentuan mengenai BPD (pasal42 ayat (1))
92
8.
Tata
cara
pemilihan,
pencalonan,
pengangkatan,
pelantikan dan pemberhentian Kepala Desa (pasal 53 ayat ( 1))
9.
Pedoman
pembentukan
dan
mekanisme
penyusunan
peraturan desa (pasal62) 10. Tahapan, tatacara penyusunan, pengendalian dan evaluasi pelaksnaan rencana pembangunan desa (pasa166) 11. Sumber pendapatan desa (pasal 72) 12. Tata cara pembentukan dan pengelolaan Badan Usaha Milik Desa (pasal81 ayat (1)) 13. Pelaksanaan ketja sama antar desa dan ketja sama dengan pihak ketiga (pasal 85 ayat (1)) 14. Perencanaan pelaksanaan pembangunan, pemanfaatan dan pendayagunaan kawasan perdesaan (pasal88 ayat (3)) 15. Lembaga Kemasyarakatan (pasal97 ayat (1)) Disamping peraturan daerah yang harus disusun, Bupati juga harus menyiapkan Peraturan Bupati tentang: 1. Pengalokasian
bagian
desa
dari
retribusi daerah. (pasal 71 ayat (3))
perolehan
pajak
dan
93
2. Pedoman penyusunan APB Desa, perubahan APB Desa, perhitungan
APB
Desa,
dan
pertanggungjawaban
pelaksnnaan APB De sa, (pasal 7 4) 3. Pedoman pengelolaan keuangan desa (pasal 77)
Dari sekian banyak ketentuan aturan yang harus disusun oleh pemerintah kabupaten, mulai dari semenjak Peraturan Pemerintah tentang Desa diundangkan tanggal 30 Desember 2005 sampai dengan saat ini Pemerintah Kabupaten Gunungkidul baru menyusun sebanyak 7 buah Peraturan Daerah dan 3 buah Peraturan Bupati yaitu: 1. Peraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor : 17
tahun 2006 tentang Pedoman Penyusunan Organisasi dan Tata Kerja Pemerintahan Desa; 2. Peraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor
tahun
2006
tentang
Pedoman
Pembentukan
: 18 Badan
Permusyawaratan Desa; 3. Peraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor : 19 tahun 2006 tentang Tata Cara Pencalonan, Pemilihan, Pengangkatan, De sa;
Pelantikan,
dan
Pemberhentian
Kepala
94
4. Peraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor : 20 tahun 2006 tentang Tata Cara Pencalonan, Pemilihan, Pengangkatan, Pelantikan, dan Pemberhentian Perangkat De sa; 5. Peraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor : 21 tahun 2006 tentang Pedoman Pembentukan Lembaga Kemasyarakatan Desa; 6. Peraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor
22
tahun 2006 tentang Keuangan Desa; 7. Peraruran Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor
: 05
tahun 2007 tentang Pedoman Pelaksanaan Alokasi Dana Desa Kabupaten Gunungkidul.; 8. Peraturan Bupati Gunungkidul nomor : 09 tentang
Pedoman
Pelaksanaan
Alokasi
tahun 2007 Dana
Desa
Kabupaten Gunungkidul.; 9. Peraturan Bupati Gunungkidul nomor
:11 tahun 2007
tentang Pedoman Penyusunan Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan Desa; 10. Peraturan Bupati Gunungkidul nomor : 70
tahun 2007
tentang Penetapan Besarnya Alokasi Dana Desa Kabupaten Gunungkidul Tahun Anggaran 2007;
95
Dengan demikian masih terdapat banyak aturan baik berupa peraturan daerah maupun peraturan bupati agar ketentuan aturan tentang desa dalam Undang-undang nomor 32 tahun 2004 dan Peraturan Pemerintah nomor 72 tahun 2005 dapat diaplikasikan di daerah. Merujuk mengenai produktifitas
penyusunan peraturan
daerah di Kabupatcn Gunungkidul yang cukup besar yakni 14 buah pertahun tetapi perda yang berkait tentang pengaturan desa hanya berkisar antara 13 buah perda selama rentang waktu 9 tahun dari 1999-2007,
merr.tbuat
pelaksanaan
undang-undang
maupun
peraturan pemerintah tentang desa menjadi sedikit terhambat dalam aplikasinya di lapangan karena kurangnya dukungan perangkat perundangan yang mengatumya.
Hal
ini disebabkan
prioritas
penyusunan perda sangat bergantung dengan kebijakan pemerintah kab1.1paten dan lebih khusus pada kemauan politik bupati yang ada. Tabel3 Data Produktifitas Penyusunan Peraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul 1999-2007
Tahun 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Jumlah Perda 9 25 13 27 ------ -- --13 4 6
------------~--------------------
96
16
2006 2007*
2
Keterangan: * sampai dengan bulan Juni 2007 Sumber : Bagian Hukum Sekretariat Daerah Kabupaten Gunungkidul
Walaupun demikian jejak alur dari pengaturan desa pasca refonnasi yang dilakukan Pemerintah Kabupaten Gunungkidul dapat dilihat mulai tahun 2001 dengan dikeluarkannya 6 buah perda yang mengatur hal-hal
berikut
: (1)
pedoman
pengelolaan
sumber
pendapatan dan kekayaan desa, (2) kedudukan keuangan Lurah, pamong desa dan sekretaris BPD, lembaga
kemasyarakatan
desa,
(4)
(3)
Pedoman pembentukan pedoman
pembentukan,
penggabungan dan penghapusan desa, (5) pedoman kerjasama antar desa, (6) pedoman pemberdayaan, pelestarian, pengembangan adat istiadat kebiasaan masyarakat desa, Dengan telah ditetapkannya Peraturan Daerah nomor 1 tahun 2006 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) Kabupaten Gunungkidul yang merupakan penjabaran visi, misi dan program Bupati terpilih, maka seluruh kegiatan pembangunan harus mengacu
pada
RPJM
Kabupaten
Gunungkidul.
Dalam
hal
pembangunan dan pengembangan otonomi desa ada dua kebijakan utama sesuai misi mewujudkan refonnasi birokrasi yang merupakan Misi I ialah :
97
1. Penguatan Kapasitas Desa Salah satu harapan sejak lahirnya UU nomor 22 tahun 1999 yang direvisi dengan UU nomor 32 tahun 2004 adalah penguatan kapasitas desa, khususnya berkaitan dengan penyelenggaraan desentralisasi kewenangan, keuangan dan pembangunan.
Dalam
undang-undang
ini
fungsi
pengaturan desa tidak lagi dilakukan oleh pemerintah pusat
namun
Pemerintah
diberikan
pusat
kepada
dapat
daerah
menyusun
(kabupaten). aturan-aturan
pokoknya namun kebijakan lebih lanjut diserahkan pada daerah.
Sedangkan pemerintah propinsi sebagai wakil
pemerintah pusat dapat melakukan pengendalian terhadap kebijakan
kebijakan
yang
diambil
oleh
pemerintah
kabupaten. Keleluasaan bagi kabupaten untuk mengatur lebih lanjut mengenai desa dapat menata pola relasi antara pemerintah kabupaten
dan
desa
secara
lebih
partisipatif
serta
mewujudkan kemandirian desa. Otonomi desa yang akan dibangun
diharapkan
dapat
menghindari
intervensi
pengaturan internal desa, sehingga desa dapat mengurus dan mengatur rumah tangganya sendiri. Desentralisasi
98
kewenangan yang diberikan pada desa harus diikuti oleh desentralisasi
keuangan
melalui
kebijakan
transfer
keuangan yang adil dan proporsional. Menata keuangan desa
dilaksanakan
dengan
pola
transfer
keuangan
sebagaimana dalam UU nomor 33 tahun 2004 yang memberikan
pengertian
dan
memerintahkan
diwujudkannya konsistensi bahwa sumber pendapatan pemerintah
di
atas
merupakan
sumber
pendapatan
pemerintah di bawahnya. Walaupun realita yang teijadi justru
desentralisasi
keuangan
dulu
yang
diserah
sedangkan desentralisasi kewenangan belum dilaksanakan. Padahal kewenangan tersebut yang harus dijadikan dasar pengalokasian dana untuk desa, sesuai prinsip " Money
follows functions". Untuk mewujudkan kemandirian desa dibutuhkan pula kebijakan desentralisasi pembangunan, dengan mengacu prinsip-prinsip Good Governance, sehingga dapat mengatasi masalah-masalah
perencanaan
dan
pembangunan di masa lampau, antara lain
pelaksanaan rendahnya
partisipasi dan keterbatasan kemampuan desa. 2.
Desa Sebagai Pusat Pertumbuhan dan Pembangunan.
99
Kebijakan desa sebagai pusat pertumbuhan pembangunan adalah
-sebuah
alternatif
yang
diharapkan
dapat
mengembangkan perekonomian desa sekaligus desa sebagai fungsi produksi serta dapat mengembangkan informasi usaha
ekonomi
mewujudkan
rakyat.
de sa
Sebagai
sebagai
salah pusat
satu
upaya
pertumbuhan
pembangi.lnan adalah kebijakan desentralisasi keuangan pemerintah
kabupaten
ke
pemerintah
desa
dengan
formulasi perimbangan seperti penerapan Alokasi Dana Desa {ADD). Transfer keuangan dengan cara block grant ini adalah untuk mengurangi kesenjangan fiskal yang teijadi antar desa, baik dalam pemenuhan pelayanan publik maupun penyediaan infra struktur pedesaan Di Kabupaten Gunungkidul, kebijakan desentralisasi keuangan kepada desa sudah dilalrukan sejak tahun 2006 lalu dan sampai sekarang sudah mencapai nilai Rp. 16.000.000.000,00 untuk seluruh desa di Kabupaten Gunungkidul yang beijumlah 144. Rincian Besaran alokasi dana ADD per kecamatan sebagai berilrut: Tabel4 Data Jumlah Kecamatan., Desa Paduk.uhan dan Besaran ADD Tahun 2007 NO 1
NAMA
JUMLAH
KECAMATAN
DESA
WONOSARI
14
JUMLAH PADUKUIIAN 103
JUMLAHADD (Rp.} 1.460.085.000,00
100
2
NGLIPAR
3
PLAYEN
-
7
53
780€.395.000,00
13
101
1.397.296.000,00
11
72
1.122.664.000,00
4
PATUK
5
PALIYAN
7
50
779.408.000,00
6
PANGGANG
6
44
691.432.000,00
7
TEPUS
5
83
626.406 .. 000,00
8
SEMANU
5
106
683.709.000,00
9
KARANGMOJO
9
104
1.032.915.000,00
10
PONJONG
11
119
1.204.311.000,00
11
RONGKOP
8
100
893.918.000,00
12
SEMIN
10
116
1.117.470.000,00
13
NGAWEN
6
66
686.993.000,0
14
GEDANGSARI
7
67
738.402.000,00
15
SAPTOSARI
7
60
812.438.000,00
16
GIRISUBO
8
82
854.567.000,00
17
TANJUNGSARI
5
72
588.567.000,00
18
PURWOSARI
5
32
529.374.000,00
144 1430 16.000.000.000,00 Sumber: Peraturan Bupati Gunungkidul nomor: 70 tahun 2007 (dtolah) JUMLA!-1
B. Konsepsi Otonomi Desa Dalam Wacana Pemerintah Daerah Purwo Santoso (dalam Budiyanto, 2002 : 40) menyebutkan bahwa konsep otonomi desa dengan kriteria yang tegas memang belum ada. Pengen1bangan otonomi desa dapat dilihat dari perspektif pemerintah atasan, maka yang terlihat hanyalah persoalan uang dan kekuasan sedangkan dari aspek rakyat, otonomi desa diartikan sebagai aktualisasi diri, pengembangan potensi
diri, jati diri,
101
motivasi, identitas, dan keberpihakan pada nilai luhur masyarakat desa itu sendiri. Dalam kewenangan
hal desa
otonomi untuk
desa
perlu
mengatur
dirumuskan
dan
mengurus
mengenru. sehingga
pemerintah desa dapat berfungsi secara maksimal. Dengan otonomi daerah, berpuluh tahun hanya menerima juklak dan juknis tanpa diberikan kewenangan mengatur dan mengurus. Hal ini karena pelaksanaan otonomi daerah selama ini seolah-olah hanya. Dan distribusi kewenangan harus diimbangi peningkatan Kapasitas dan distribusi keuangan, demikian pernyataan Paembonan, Sekretaris Dirjen PMD, Depdagri seperti disitir dalam Jurnal Otonomi Daerah, Volume IV no 1, 2004: 22 Dalam konteks Kabupaten Gunungkidul menurut Edi Basuki dari Bagian Pemerintahan Desa, pengaturan desa kedepan bukan mengarah kepada kelurahan sebagai bentuk pelaksana administratif belaka dari pemerintah di atasnya tanpa otonomi, karena untuk itu diperlukan banyak prasyarat baik dari aturan, beban anggaran dan lain sebagainya, Tetapi desa kedepan diarahkan pada pemilikan otonomi yang wajar, tidak berlebihan sesuai dengan kemampuan dan karakter desa itu sendiri. Pernyataan ini didukung oleh Lurah Desa
102
Patuk,
Suwardiyana
yang
tidak
menghendaki
otonomi
yang
berlebihan, karena bagaimanapun peran pemerintah daerah dalam pemberdayaan pemerintah desa masih sangat besar. ( wawancara 20 Juni 2007) Sementara angan-angan akan wacana perubahan desa menjadi kelurahan sempat terbersit dalam wawancara dengan Rojak Harudin, Ketua Komisi A DPRD Kabupaten Gunungkidul yang menyebutkan: " Saya justru menginginkan ada sebuah konvensi bersama beberapa daerah di Kabupaten Gunungkidul, di kecamatan dan desa misalnya merubah desa jadi kelurahan. Hanya yang jadi masalah adalah persoalan kchilangan tadi. Misal otonomi hilang, kekayaan Saya belum melihat tentang perkembangan desa dan desa. kelurahan lebih cepat mana, tolok ukur secara umum, desa di kabupaten, kelurahan di kota, perubahan ke depan kita belum tabu mana yang lebih menguntungkan. Tapi kalau belum ada aturan yang mcngikat untuk itu, maka desa cnggan mcnjadi kclurahan. Ketakutan akan kehilangan banda desa, tapi kalo saya misalnya ada hal yang lebih baik ke depan kenapa tidak kita lakukan. Saya belum melihat dari dekat mana yang lebih menguntungkan. Masyarakat akan lebih cepat berubah ketika dilakukan oleh desa atau kelurahan. Masyarakat seolah-olah lebih senang dilayani oleh kelurahan, tapi soal kesejahteraan masyarakat misalnya ADD tidak ada dalam kelurahan" Berkenaan dengan hal itu mungkin perlu diingat kembali alur perkembangan desa masa depan seperti yang disampaikan oleh HH Siagian dari Departemen Dalam Negeri sebagai berikut: Gambar 4 Arah Pengembangan Desa Versi Depdagri
103
sELF-GovERNING r_j.\ 1. LocAL-sELF ·1 i : r \. COMMUNITY ,· 1.! _____ 1/.' GOVERNMENT ~--- - _/ ,:
- -
DesaAdat
I
c::::==~>
I Desa Otonom
I
~>I
c=•
LOCAL·STATE GOVERNMENT
Kelurahan
j
Sumber : Makalah HH Siagian dalam Sarasehan Nasional Menggagas Desa Masa Depan 3 Juli 2006 dengan modifikasi oleh penulis
Konsep ideal mengenai desa dalam usulan pengaturan naskah akademik
yang
disusun
Forum
Pengembangan
Partisipasi
Masyarakat (2004) dipahami sebagai berikut: 1. 2.
3. 4. 5.
6. 7. 8. 9. 10. 11.
Memiliki hak untuk mengatur rumah tangganya sendiri Memiliki kewenangan untuk mengelola sumber daya alam dan sumberdaya ekonomi untuk kesejahteraan warganya dan mendistribusikan secara adil kepada semua kelompok marginal Lembaga-lembaga kemasyarakatan dan pemerintahnya merepresentasikan kelompok-kelompok marginal Melindungi hak berprakarsa masyarakat untuk mengembangkan pola-pola produksi lokal Menjamin kebebasan kepada warga masyarakat untuk mengorganisir diri mengembangkan inisiatif dan prakarsa serta adat-istiadat masyarakat dengan memperhatikan prinsip-prinsip demokrasi dan penghormatan pada hak-hak azasi manusia Mengusahakan adanya pertanggungjawaban fungsi-fungsi pemerintahan desa kepada masyarakat Mengusahakan adanya sirkulasi kepemimpinan tingkat de sa Mempunyai lembaga penyelesaian konflik yang diakui lembaga-lembaga lain di desa. Semua percncanaan programnya disusun secara partisipatif berdasarkan aspirasi warganya Menjamin kesetaraan hak antara laki-laki perempuan Mcnjamin dan mcngindahkan nilai-nilai kearifan lokal.
104
12.
Menjamin rasa aman pada warganya dengan menghormati, melindungi dan melayani tanpa membeda-bedakan latar belakang ras, suku, asal-usul, dan agama yang dianut
Aziz
menyebut
pedoman
pemerintah
daerah
dalam
pengembangan desa adalah RPJMD (Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah) 2006-2010. didalamnya ada dua kebijakan ada 2 yaitu : 1. peningkatan kapasitas kelembagaan desa, menyangkut eleman-elemen dasar dalam manajemen sebagai alat mencapai kinerja,
baik dari
sisi
lembaga,
SDM,
keuangannya maupun
pengawasannya, 2 mewujudkan desa sebagai pusat pertumbuhan. Sebetulnya di dcsa disamping 2 hal itu apabila mengacu PP ada 4 hal yang harus dibenahi yakni kewenangan, keuangan/kepastian sumber pendapatan, manajemen pemerintahan, kelembagaan. (wawancara 2 Juli 2007)
C. Penyerahan
Kewenangan
pada
Desa
dalam
Perspek.tif
Pemerintah Daerah Otonomi desentralisasi
daerah
sebagai
perwujudan
dalam
penyelenggaraan
pelaksanaan
pemerintahan,
asas pad a
hakekatnya merupakan pcnerapan konsep teori areal division of
power yang membagi kekuasaan secara vertikal dalam suatu negara. (E. Koswara, dalam Juliantara 2000: 58). Perbedaan kepentingan secara
subyektif dalam
berbagai
tingkat
pemerintahan
akan
105
menimbulkan konflik kepentingan yang bertumpu pada tinjauan perspektif yang berbeda sehingga menjadi dilemma berkepanjangan. Lebih lanjut Koswara menyebutkan seandainya kcdua kepentingan tersebut dilandasi oleh kriteria obyektif terutama ditinjau dari aspek keadilan, keanekaragaman kondisi dan potensi wilayah maka konflik kepentingan dapat dihindari. Inti dari persoalan tersebut adalah seberapa jauh keleluasaan otonomi diberikan sehingga suatu daerah dapat
berfungsi
secara
otonom yang
mandiri
berdasar
asas
demokrasi dan kedaulatan rakyat.
Formula yang tepat dalam
menentukan
tersebut
keleluasaan
otonomi
diperlukan
untuk
menjamin kesinambungan relasi diantara level pemerintahan. Slogan otonomi yang sering dilontarkan adalah "... as much authonomy as
possible, as mucr.. central power as necessary, dilontarkan oleh W.Buckelman
perlu menjadi
pertimbangan dalam
menentukan
pembagian kekuasaan tersebut. ((E. Koswara, 2000: 65) Pengambilan kebijakan terhadap desa sebagai entitas paling dekat dan berakar yang telah dilaksanakan selama ini membutuhkan review menyeluruh, baik implcmentasi maupun implikasinya. Dengan melakukan pemerintahan
evaluasi dan
dilaksanakannya
obyektif
terhadap
pembangunan UU
nomor
desa 5
penyelenggaraan
sebelum
tahun
dan
1979
sesudah kcmudian
106
dilaksanakannya UU nomor 22 tahun 1999 dan saat ini dimulai babak baru berlandaskan UU
nomor 32
tahun
204
tentang
Pemerintahan Daerah, maka akan diperoleh gambaran konkrit mengenai kondisi dan permasalahan yang dihadapi desa serta upaya yang tepat untuk mengatasinya. Sejarah penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan di Indonesia selalu menempatkan desa pada kedudukan sebagai obyek sekaligus subyek pembangunan. Namun tidak dapat dipungkiri bahwa pada tataran realitas, desa selama ini masih lebih banyak pada posisi sebagai obyek pembangunan. Desa belum dilihat sebagai subyek
pembangunan,
yang
memungkinkan
desa
memperoleh
keleluasaan dalam mcrencananakan dan mengelola pembangunan sesuai dengan kondisi riil setempat. Hal ini sangat mencolok terjadi pada
masa
berlakunya
UU
nomor
5
yahun
1979
tentang
Pemerintahan Desa, yang memberikan peluang pada pcmerintah pusat untuk memegang kendali yang kuat mengatur dinamika di desa. Dalam pada itu Pemerintah bertindak dan berperan sebagai pemerintah yang benevolent layaknya sinterklas yang berusaha memenuhi dan mencukupi semua kebutuhan desa namun disisi yang
lain keswadayaan dan inisiatif masyarakat mengalami kemunduran. Dalam kontcks di Kabupatcn Gunungkidul wujud dari kondisi ini
107
telah menyebabkan kesenjangan dan ketidakadilan atas hasil-hasil pembangunan,
ketidakseimbangan
adanya
dan
pertumbuhan
pernbangunan antar wilayah, baik secara horizontal maupun vertikal, dan
meningkatnya
ketergantungan
desa
pemerintah
pada
di
atasnya.Berlakunya UU nomor 22 tahun 1999 memberikan warna lain pada desa dengan upaya dernokratisasi yang sangat kental. Dengan
dernikian
upaya
untuk
menciptakan
desa-desa
yang
rnandiripun telah dirnulai. Narnun di saat masyarakat desa sedang berusaha rnencari format yang pas sesuai dcngan pelaksanaan UU nomor 22 tahun 1999, telah hadir UU nomor 32 tahun 2004 sebagai hasil revisi, kemudian disusul dengan terbitnya PP nomor 72 tahun 2005
sebagai
aturan
pelaksananya.
Munculnya
UU
ini
olch
sementara pihak dianggap sebagai upaya sentralisasi kembali, narnunn di lain pihak juga mernbawa harrnonosasi dan sinkronisasi kebijakan dari tingkat desa hingga pusat. Serta peluang bagi desa dalarn beberapa aspek untuk mengoptimalkan pengembangan dan pembangunan di wilayahnya. Dengan dinamika politik nasional yang sangat tinggi di era reforrnasi ini yang berirnbas pada aspek legal yuridis dan politis penyelenggaraan pemerintahan desa. semua pernangku kepentingan yang terlibat dan menaruh harapan pada desa dituntut untuk cerrnat dan akurat dalam mclihat persoalan,
108
potensi dan tantangan yang dihadapi
dalam upaya menghadapi
kemandirian desa. Dalam
penyerahan
kewenangan
kepada
daerah
otonom
(devolusi) sebagai wujud asas desentralisasi, Eko Prasojo (2006: 11) menyebut beberapa elemen yang harus ada dalam aturan yang akan dibentuk yaitu: 1. Pembentukan dan pemberian status daerah otonom 2. Batas-batas yurisdiksi dan fungsi yang jelas 3. Transfer kewcnangan untuk mengatur dan mengurus sendiri tugas dHn fungsi yang diberikan 4. Pengaturan tentang interaksi antar unit pcmerintahan daerah baik secara vertikal maupun horisontal 5. Pcmbcrian kcwcnangan untuk memungut bcbcrapa penerimaan daerah seperti pajak dan retribusi daerah 6. Memberikan kewenangan untuk mengatur dan mengelola anggaran dan keuangan daerah. Melalu: proses devolusi inilah terbentuk local self government atau pemcrintahan daerah sendiri. (Eko Prasojo, 2006: 11). Kewenangan yang diberikan kepada daerah
otonom
meliputi
2
hal yakni
kewenangan untuk mengatur (policy making) dan kewenangan untuk mengurus (policy implementing). Seberapa besar kewenangan yang akan diserahkan, bagaimana cara dan proses pemberian kewenangan sangat tergantung oleh pemilik asal kewenangan tersebut atau pemerintah di atasnya. Semakin banyak kewenangan diserahkan maka semakin tinggi derajat otonomi daerah tersebut.
109
Edward Berlin Sitorus dari Depdagri (Jurnal Otonomi Daerah, vol IV no 1, 2004) menyampaikan beberapa hal
mendasar yang
harus perlu diatt:r dalam penyusunan baik PP maupun Perda sebagai ketentuan pelaksana dari UU nomor 32 tahun 2004: 1. Kejelasan ptoses pembagian kekuasaan (kewenangan) dan hubungan ketja antara pemcrintah desa, badan permusyawaratan desa serta kelembagaan masyarakat desa dalam peuyelenggaraan pemerintahan desa dengan memperhatikan prinsip demokrasi dan perwujudan kedaulatan rakyat. 2. Kejelasan fungs1 kontrol masyarakat tcrhadap pcnyclcnggaraan pemerintahan dcsa dcngan pola penyelenggaraan pemerintahan desa yang transparan dan akuntabel. 3. Kejelasan tentang hak dan kewajiban masyarakat desa dalam pengeloaan sumbcrdaya alam dan sumberdaya lainnya serta kejelasa"l ADD menjadi hak desa. 4. Mengedcpankan pola pengambilan keputusan dan pembuatan kebijakan secara partisipatif dan kcbcrpihakan pada rakyat miskin, perempuan dan kelompok-kelompok yang tergabung dalam forum warga. 5. Kejelasan pengakuan dan penghormatan terhadap kesatuanksatuan masyarakat hukun1 adat serta hak tradisionalnya yang ada dan berkembang di desa .
Dalam kaitannya dengan pengaturan tentang penyerahan pada kewenangan desa di Kabupaten Gunungkidul belum secara khusus diatur seperti yang diamanatkan pasal 9 Pcraturan Pemerintah nomor '72 tahun 2005 tentang Desa, Namun demikian dalam hal kewenangan pemerintah desa maupun kepala desa telah diatur secara singkat dan bersifat umum antara lain dalam pasal 7
i l0
Peraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul nomor : 17 tahun 2006 yang menyebutkan-: (1) Kepala Desa mempunyai tugas menyelenggarakan urusan
pemerintahan, pembangunan, dan kemasyarakatan. (2) Dala.tn rudaksanakan tugas sebagaimana dimaksud pada ayat (1) Kepala Desa mempunyai wewenang: a. Memimpin penyelenggaraan pcmcrintahan dcsa berdasarkan kebijakan yang ditetapkan bersatna BPD; b. Mengajukan rancangan peraturan desa; c. Menetapkan peraturan desa yang telah mendapat persetujuan bersama BPD; d. Menyusun dan mengajukan rancangan peraturan de sa mengenai APB Desa un tuk dibahas dan ditetapkan bersama BPD; e. Membina kehidupan masyarakat dcsa_; f. Men1bina perekonomian desa; g. Mcngkoordinasikan pembangunan desa secara partisipatif; h. Mewakili desanya di dalam dan di luar pengadilan dan dapat menunjuk kuasa hukum untuk mewakilinya sesuai dengan peraturan perundang-undangan; 1. Mel~.l<:~~-nHkan wcwcnang lain sesua1 dengan peraturan perundangan-undangan. Selain itu d':llam Peraturan Bupati Gunungkidul nomor :11 tahun 2007 tentang Pedoman Penyusunan Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan Desa disebutkan dalam pasal 4 yang menyatakan : (1) Penyclenggaraan Urusan Pemerintahan Dcsa sebagaimana dimaksud dalam pasal 3 angka 1 terdiri dari :
a. urusan yang mcnjadi kewenangan desa; daB b. kewcnang~u1 daerah yang diserahkan pada desa. (2) Pcnyclengaraan Urusan yang mcnjadi kcwenangan dcsa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a meliputi : a. Organisasi pemerin tahan de sa ; b. T..emhaga kemasyarakatan desa; c. Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa (APBD Des); d. Peraturan Desa
ill
e.
Peraturan Kepala Desa; Keputusan Kepala Desa; g. Ketjasama Oesa f.
Namun untuk pcngaturan yang mcngatur tentang kewcnangan desa khususnya hal penyerahan sebagian urusan yang menjadi kewenangan pemerintah kabupaten pada desa belum diatur secara komprehensif. Alasan yang dikemukakan oleh Aziz dari Bagian pemerintahan Kabupaten Gunungkidul adalah acuan aturan yang lebih tinggi belum ada yaitu PP tentang kewenangan daerah. Sampai dengan saat ini PP baru pengganti PP nomor 25 tahun 2000 yang masih mendasarkan pada UU nomor 22 tahun 1999 belum disusun oleh
pemerintah
pusat.
Akibatnya
pemerintah
daerah
sendiri
kebingungan untuk mencntukan sikap. Sebab hila tidak scgera diambil langkah, bisa jadi bupati akan kehilangan waktu untuk bertindak. Akhirnya kebijakan yang diambil oleh masing-masing daerahpun berbeda-beda, bahkan cenderung parsial, sebagai misal untuk pembentukan keJembagaan pada level kabupaten PP yang digunakan dasar adalah PP nomor 25 tahun 2000 tetapi untuk penyerahan kewenangan pada desa hal itu tidak dilakukan. Sehingga menimbulkan kesan adanya ambivalensi yang dilakukan oemerintah kabupaten.
112
Ilal ini dilruatkan oleh Edi Basuki dari Bagian Pemerintahan Desa yang menyatakan : "Berdasarkan UU nomor 32 tahun 2004 dacrah harus punya lcbih dulu kcwenangan yang menjadi urusan daerah, tapi sekarang bt::lurn ada PP yang meugatur tenlang hal itu. Padahal hal itu diperlukan unluk mcnyusun Perda tentang kewenangan dacrah. Seha.-usnya kewenangan daerah ditentukan terlcbih dahulu baru kemudian kabupaten menyerahka.n sebagi~m urusan yang menjadi kewenangannya kepada desa, selama kewenangan daerah belum ada ketentuan yang mengaturnya sulit dibayangkan ada transfer kcwcnangan pada desa. Hal yang mengherankan adalah ketika kewenangan daerah belum didefinisikan tetapi dinas-dinas yang digunakan untuk melaksanakan kewenangan dimaksud justru sudah dibentuk." (Wawancara tanggal 7 J uni 2007) Sementara dari kalangan anggota DPRD sendiri melalui Rojak Harudin,
Ketua
menganggap
Komisi
bahwa
A
alasan
DPRD itu
Kabupat.en
tidak
terlalu
Gunungkiciul, tepat,
karena
kewenangan desa sendiri sudah ditentukan dalam UU nomor 32 tahun 2004 dan PP nomor 72 tahun 2005, sehing_p;a hal it.u cukup dijadikam landasan hukum.
Perdebatanpun mcnjadi bcrkcmbang
dalam hal kelruatan aturan yang akan dijadikan landasan atau dasar untuk menyusun perda tentang kewenangan desa. Permasalahan
landasan
hukum
nampaknya
dominan
melatarbelakangi sikap pemerintah kabupaten untuk menunda penyusunan perda tentang kewenangan ciesa. Hal itu rnenurut. Ucii Marnoto
dari
Bagian
Hulrum
Sekretariat
Daerah
Kabupaten
113
Gunungkidul lt>bih merupakan sikap kehati-hatian dari pemerintah kabupaten agar -tidak bennasalah di kemudian hari. Walaupun sebenarnya khusus dalam hal kewenangan atributif yang mcmang sudah dimiliki pemerintah kabupaten, hal itu dalam aspek-aspek tertentu dapat dilimpahkan ke desa. Tetapi hal itu juga tidak dapat dilepaskan dari kebijakan yang diarnbil oleh kepala daerah. Kekhawatiran dengan terhitnya PP tentang kewenangan daerah yang tidak dapat diprediksi membuat pemerintah daerah khususnya jajaran Bagian Pernerintahan dan Pemerintahan Desa lebih bersifat menunggu, karena ketakutan apabila perda terlanjur disusun bisa jadi harus diubah ketika nantinya materi PP kewenangan daerah terbit berbeda dengan ketentuan yang diatur dalam Pcrda. Walaupun sebenarnya dari aspek hukum hal itu selalu diwadahi dalam pasalpasal aturan peralihan. Urgensi penerbitan PP tentang kewcnangan daerah sebagai dasar
dalam
penyerahan
kewenangan
kepada
desa,
dapal
dianalogikan oleh Aziz dari Bagian Pemerintah seperti hal berikut : "daerah saja belum mempunyai kewenangan yang jelas sehingga bagaimana mungkin membagi oada desa.- lantE.s aoa . ·- kewenane:an .. . .. yang akan dibagi?" (wawancara 2 Juli 200'7). Hai serupa pernah diungkapkan pula oleh Dr. May dari lembaga mitra GTZ yang
114
mengemukakan
perlunya
klarifikasi
ten tang
kewenangan
kabupatenjkota b&.ru dapat diklarifikasikan tentang kewenangan desa ( Jumal Otonomi Daerah, vol IV no 1, 2004 : 27) Padahal dari level petinggi birokrasi pemerintah daerah dalam hal ini Sekretaris Daerah telah menggariskan kebijakan untuk memperkuat kapasitas desa melalui upaya simultan mulai dari pemberian
bantuan
dana
(ADD),
pelatihan
dan
penyerahan
kewenangan. S3.tu hal yang harus dilakukan sebelum melakukan penyerahan kewenangan pada desa adalah perlunya dilakukan kajian ilmiah yang mendalam untuk penyusunan perda kewenangan desa. (wawancara tanggal 2 Juli 2007).
Hal itu juga ditegaskan dalam
pasal 3 Peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 30 tahun 2006 tentang Tata Cara Penyerahan Urusan Pemerintah Kabupaten/Kota kepada Desa yang menyebutkan : (1) Bupati/Walikota melakukan pengkajian dan evaluasi terhadap jenis urusan yang akan diserahkan kepada desa dengan mempertimbangkan aspek letak geografis, kemampuan personil, kemampuan keuangan, efisiensi, dan efektifitas. (2) Untuk melakukan pengkajian dan evaluasi terhadap jenis urusan yang akan diserahkan pada Desa, Bupati/Walikota dapat membentuk Tim Pengkajian dan Evaluasi Penyerahan Urusan Pemerintahan Kabupaten/Kota kepada Desa. (3) Tim sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dibawah koordinasi Wakil Bupati/Wakil Walikota dengan ketua pelaksana Sekretaris Daerah Kabupaten/Kota yang anggotanya terdiri dari unsur dinasjbadan/kantor terkait sesuai dengan kebutuhan.
115
Dengan demikian jelas sebenarnya Pemerintah Kabupaten Gunungkidul sudah berada pada jalur yang benar dalam proses penyerahan kewenangan pada desa hanya sembari menunggu PP kewenangan daerah terbit {pada saat tulisan ini sedang disusun telah terbit dan diundangkan tanggal 9 Juli 2007) kebijakan yang dilakukan adalah melakukan kajian tentang kewenangan desa dan mekanisme yang akan dipakai mengacu pada peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 30 tahun 2006 yakni : Kepala Daerah melakukan kajian tentang kewenangan desa kemudian ditetapkan dalam peraturan daerah, pemerintah desa dan BPD mengevaluasi untuk menetapkan kewenangan yang dapat dilaksanakan desa yang bersangkutan yang dituangkan dalam keputusan kepala desa atas persetujuan BPD, kemudian Bupati menetapkan peraturan bupati tentang penyerahan urusan pemerintah kabupaten pada masingmasing
desa.
disaksikan
dilanjutkan camat
dengan
dan
penyerahan
dihadiri
secara
seluruh
nyata kepala
dinasjbadan/kantcr.Dalam perkembangannya penyerahan urusan dapat ditambah maupun ditarik kembali apabila selama 2 tahun tidak
betjalan
efektif.
Adapun
pedoman yang dipakai
dalam
penyerahan kewenangan tersebut mendasarkan pada aspek letak
116
geografis, kemarnpuan personil, kemarnpuan keuangan, efisiensi, dan efektifitas. C. Pedoman dalam Penyerahan Urusan Pemerintahan Pada Desa
Untuk memenuhi arnanat pasal 206 UU nomor 32 tahun 2004 dan
pasal
7
PP
nomor
72
tahun
2005,
maka
pemerintah
mengeluarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 30 tahun 2006 tentang Tata Cara Penyerahan Urusan Pemerintah Kabupaten/Kota kepada Desa. Didalarn peraturan tersebut jelas disebut mekanisme standar yang harus dipakai pemerintah daerah untuk menyerahkan sebagian
kewenangannya
kepada
pemerintah
desa.
Walaupun
munculnya peraturan ini mendahului PP yang mengatur kewenangan daerah
hakekatnya
dapat
segera
dioperasionalisasikan.
Dan
semenjak tanggal 9 Juli 2007, keraguan daerah ten tang kepastian jenis dan rincian urusan yang menjadi kewenangan daerah yang kemudian sebagian akan diserahkan pada desa sudah terhapus dengan diterbitkannya PP nomor 38 tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi,
Dan
Pe:..nerintahan
Daerah
Kabupaten/Kota.
Hal
ini
menjadikan pemerintah kabupaten tidak memiliki alasan lagi untuk menunda pelaksanaan penyerahan sebagian kewenangannya pada de sa.
117
Hal
pertarna
yang
harus
dilakukan
adalah
melakukan
pengkajian seperti_ tertuang dalam pasal 3 ketentuan terse but yang menyebutkan: (1) Bupati/Walikota melakukan pengkajian dan evaluasi terhadap jenis urusan yang akan diserahkan kepada desa dengan mempertimbangkan aspek letak geografis, kemarnpuan personil, kemampuan keuangan, efisiensi, dan efektifitas. (2) Untuk melakukan pengkajian dan evaluasi terhadap jenis urusan yang akan diserahkan pada Desa, Bupati/Walikota dapat membentuk Tim Pengkajian dan Evaluasi Penyerahan Urusan Pemerintahan KabupatenjKota kepada Desa. (3) Tim sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dibawah koordinasi Wakil Bupati/Wakil Walikota dengan ketua pelaksana Sekretaris Daerah KabupatenjKota yang anggotanya terdiri dari unsur dinasjbadanjkantor terkait sesuai dengan kebutuhan. Selanjutnya setelah kajian selesai dilakukan maka Pemerintah daerah menyusun dan menetapkan Perda tentang jenis dan rincian urusan yang akan diserahkan. Dari sini kemudian pemerintah desa beserta BPD melakukan evaluasi tentang urusan pemerintahan yang dapat dilaksanakan di desa yang bersangkutan. Jadi pada prinsipnya desa diberikan keleluasaan untuk melakukan self assesment untuk menetapkan
urusan
pemerintahan
yang
akan
menjadi
kewenangannya, tentunya dengan kriteria yang menjadi pedoman bersama yakni : letak geografis, kemampuan personil, kemampuan keuangan, efisiensi, dan efektifitas.
118
Kesiapan desa untuk melaksanakan urusan pemerintahan kabupaten persetujuan peraturan
dituangkan Pimpinan Bupati
dalam
Keputusan
BPD.
Selanjutnya
tentang
Penyerahan
kepala desa dengan Bupati Urusan
menetapkan Pemerintahan
kabupaten kepada masing-masing desa. Penyerahan secara nyata urusan pemerintahan kepada desa dilakukan serentak dengan disaksikan
oleh
Camat
dan
disaksikan
oleh
seluruh
kepala
dinas I badanjkantor. Penambahan
jenis
urusan
dapat
dilakukan
pemerintah
kabupaten atas pennintaan pemerintah desa. Tetapi apabila dalam 2 (dua) tahun setelah penyerahan secara nyata, pelaksanaan urusan pemerintah kabupaten yang diserahkan pada desa tidak dapat be:rjalan efektif, maka pemerintah kabupaten dapat menarik kembali sebagian atau seluruh urusan yang telah diserahkan. Tatacara penambahan dan penarikan diserahkan pada pemerintah kabupaten yang dituangkan dalam bentuk peraturan daerah. D. Wacana Penyerahan Uruaan Pemerlntahan dalam Perspektif Pemerintah Deaa
Otonomi desa tidak dapat dilepaskan dari konteks relasi antara desa dengan pemerintahan di atasnya, sebab desa menjadi bagian dari negara yang juga menjalankan sejumlah kewajiban yang
119
dibebankan oleh negara. Otonomi desa mengandung prinsip-prinsip keleluasaan (discretionary}, kekebalan (imunitas) Keterpaduan antara keleluasaan dan kapasitaslah dan akan membawa desa pada tujuan otonomi yakni kemandirian desa. (Sutoro Eko dan Abdur Rozaki (ed), 2005: 53)
Keleluasaan adalah isu krusial dalam konteks relasi antara pemerintah, daerah dan
d~sa.
Semakin sentralistik format hubungan
antar berbagai tingkat pemerintahan maka keleluasaan tidak akan berkembang.
Keleluasaan
dimaknai
sebagai
kebebasan
atau
kekebalan desa dari intervensi berlebihan dari pemerintah yang lebih tinggi. Desa akan semakin leluasa dalam bertindak dalam kerangka otonomi apabila desa mempunyai sejumlah kewenangan melalui skema desentralisasi politik.
Distribusi kewenangan hendaknya
didorong sampai dengan level desa, sehingga tidak berhenti di tingkat kabupatenjkota saja. Maryunani mengatakan, meskipun sistem otonomi daerah sudah diaplikasikan pemerintah provinsi, kabupaten, dan kota, tetapi untuk lingkup pemerintahan di dalam kabupaten dan kota sendiri, terutama untuk tingkat desa, sampai sekarang masih terlihat
120
cenderung sentralistik. Otonomi daerah mustahil terjadi jika otonomi desa masih ditinggalkan. (Kompas ,Sabtu, 29 Juni 2002) Salah satu poin penting yang menjadi titik krusial dalam penyusunan Peraturan Daerah tentang Kewenangan Desa adalah persoalan klaim tentang kesiapan dan kemampuan desa. Hampir semua level dari Pemerintah Daerah menyebut desa belum siap, mulai
dari
Bamtang
Harianto,
Sekretaris
Daerah
kabupaten
Gunungkidul yang menyatakan : "Kalau semua kewenangan diserahkan pada desa maka pasti akan kewalahan, contoh yang sederhana hubungan antara ADD dan administasi keuangan saja, masih belum banyak dimengerti, jadi kita sangat tergantung pada kesiapan mereka, Desa tidak banyak tahu tetapi mereka selalu berangggapan mampu untuk melaksanakan tugas dan kewenargan yang diberikan. Pemerintah kabupaten tidak percaya pada desa karena fakta mengatakan secara adminstratif tidak tertib, pengelolaan keuangan seenaknya sendiri, aspek pertanggungjawaban, rakyatnya tidak pernah diperhatikan.alasannya dananya kurang, kesejahteraan rendah." Hal ir.li dikuatkan Edi Basuki dari Bagian Pemerintahan Desa, yang menyebut aspek administrasi sebagai salah satu titik lemah dari kinerja pemerintah desa, sembari membeberkan data tentang kewajiban administratif dari desa yang masih banyak diabaikan, antara lain dalam penyampaian Siklus Tahunan Desa yang terdiri dari : Program Kerja Tahunan Desa (PKTD), Peraturan Desa tentang Pungutan Desa dan Pengelolaan Sumber Kekayaan
121
Desa, APB Desa, Perubahan APB Desa, Perhitungan APB Desa, LPJ Lurah Desa, dan Monografi Desa. Tabel5 Laporan Siklus Tahunan Desa tahun 2007 per Kecamatan
NO
NAMA KECAMATAN
JUMLAH DESA
SIKLUS TAHUNAN DESA A
B
c
9
9
5
5
3
2
5
5
TEPUS
14 7 13 11 7 6 5
0 5 3
0 5 3
4 3 1 0 0 5 2
8
SEMANU
5
4
4
1
0
0
9
KARANGMOJO
9
6
6
2
3
0
10
PONJONG
11
5
5
1
0
0
11
RONGKOP
8
6
6
1
3
0
12
SEMIN
10
9
9
8
0
0
F 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
13
NGAWEN
6
0
0
0
0
0
0
0
0
14
GEDANGSARI
7
2
2
1
0
0
0
1
0
15
SAPTOSARI
7
6
6
0
0
0
0
3
0
16
GIRISUBO
8
2
2
1
0
0
0
2
0
17
TANJUNGSARI
5
0
0
0
0
0
0
0
0
18
PURWOSARI
5
5
5
5
1
0
0
1
2
144
75
74
35
9
0
0
43
3
1 2 3 4 5 6 7
WONOSARI NGLIPAR PLAYEN PATUK PALIYAN PANGGANG
JUMLAH
D 1 0 0 1 0 0 0
E 0 0 0 0 0 0 0
G
H
5
4 1 2 0 0 2
0 0 1 0 0 0 0
4
0
2
0
4
0
5
0
7
0
Keterangan : A : PKTD B. : Peraturan Desa tentang Pungutan Desa C. : Peraturan Desa tentang Pengelolaan Sumber Kekayaan Desa D. : Peraturan Desa tentang APB Desa E. : Peraturan Dosa tentang Perubahan APB Desa F. : Peraturan Desa tentang Perhitungan APB Desa G. : LPJ Lurah Desa Tahun 2006 H. : Monografi Sumber : Register Bagian Pemdes Sekretariat Daerah Kabupaten Gunungkidul sampai dengan bulan Juli 2007
122
Dengan data tersebut jelas tergambar bagaimana masih lemahnya
pengelol~an
administrasi pada tingkat desa, bahkan ada 3
kecamatan yang seluruh desa di wilayahnya tidak melaporkan siklus tahunan desanya. Secara kumulatif rerata jumlah pelaporan untuk masing-masing item tidak ada yang melebihi 50 persen dari jumlah desa seluruhnya. Sementara itu tanggapan dari pemerintah desa tentang hal itu sangat beragam ada yang secara jujur mengakui adanya kelemahan, seperti
diungkap
oleh
Lurah
Desa
Pacarejo,
Sardiyo
yang
menyebutkan bahwa kemampuan yang dimiliki oleh perangkat desa masih
terbatas
dan
banyak
dibebani
dengan
tugas-tugas
administratif yang lumayan banyak sehingga terkadang tidak dapat terlaksana secara sempurna, karenanya fasilitasi, pendampingan dan pembinaan dari pemerintah masih dibutuhkan. Namun ada juga yang menggantungkan harapan dimasa depan dengan sumberdaya yang lebih baik. seperti yang diungkap oleh Satmiwinarto, Lurah Desa Bandung, "Menjadi PR bagi semua desa bahwa pertanggungjawaban pemerintah desa harus dilakukan dengan baik tidak seperti sekarang. Hanya sedikit yang mau melaporkan pertanggungjawaban kegiatan kepada Pemerintah kabupaten, untuk itu. Pemerintah kabupaten harus memaklumi. Diakui SDM perangkat desa masih lemah, hanya 40 o/o yang dapat bekerja optimal, tetapi perangkat yang masih muda sangat membantu, 5 tahun kedepan harapannya desa dapat berkembang lP-bih baik." (wawancara 1 Juli 2007)
123
Seperti sudab di ketahui bahwa kondisi pemerintahan desa di Gunungkidul sangatlah bcragam. Tingkat kemampuan dan komposisi aparatur,
dukungan
sarana-prasarana,
kondisi
wilayah,
dan
anggaran yang dimiliki sangat berpengaruh pada kualitas kinerja aparatur pemerintahan desa. Pelajaran lain yang dapat dipetik adalah proses akuntabilitas pemerintah desa yang masih harus ditingkatkan, dari data Bagian Pemerintah Desa Sekretariat m~nunjukkan
hanya
ada
Daerah kabupaten Gunungkidul
bahwa sampai dengan akhir semester I tahun 2007 43
desa
yang
menyampaikan
Laporan
Pertanggungjawaban Penyelenggaraan Pemerintahan Desa kepada Bupati atau hanya sekitar 30 °/o saja dari seluruh jumlah desa yang ada. Hal ini menunjukkan bahwa masih rendahnya kesadaran akuntabilitas publik dari
pemerintah
desa.
Padahal pelaporan
pertanggungjawaban pada Bupati sebenarnya tidak lebih kewajiban administrasi belaka, karena yang sesungguhnya diharapkan adalah akuntabilitas pemerintah desa pada publik yakni masyarakat di wilayahnya.
124
Dengan tidak dipenuhinya kewajiban administratif yang sudah menjadi kewajibanl!ya tersebut bisa menjadi tolok ukur apabila prinsip akuntabilitas publik diterapkan pada pemerintahan desa. Kalau untuk utusan yang menjadi kewajibannya saja masih banvak terabaikan apalagi pertanggungjawaban pada masyarakat secara langsung yang masih belum ditentukan
bentuknya~
pastilah iebih
banyak diabaikan l{arena belum ada ketentuan yang mengaturnva. Hal inilah yang menjadikan salah satu pertimbangan dari pemerintah kabupaten dalam kebijakan penyerahan kewenangan pada desa. Untuk langkah awal dalam mempersiapkan kelembagaan desa yang lebih resf.-onsif dan berkualitas dilakukan dengan penyusunan organisasi pemerintahan desa di seiuruh wilayah Gunungkidul: dan sekarang semua desa sudah memakai struktur organisasi vang baru mengacu pada Peraturan Daerah nomor : 17 tahun 2006.
125
Gambar 5 Bagan Struktur Organisasi dan Tata Kexja Pemerintahan Desa
~--------------1
LURAH DESA
I
I SEKRETARIAT DESA
.------------1
I
~-1------------------~-t------------ ---URUSAN UMUM
I
:------------------:1----------- -
BAG IAN PEMERINTAHAN
Keterangan :
DUKUH
BAG IAN KESEJAHTERAAN RAKYAT
I
Garis Komando Garis Koordinasi Sumber : Peraturau Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor 17 Tahun 2006
Dengan struktur baru tersebut diharapkan mampu untuk mendukung peningkatan kapasitas pemerintahan desa seperti yang diamanatkan dalam RPJM Daerah Kabupaten Gunungkidul tahun 2005-2010. ya2mi kapasitas desa yang meningkat dan menjadikan desa sebagai pusat pertumbuhan. Setelah program Alokasi Dana Desa digulirkan sejak tahun 2006
temyata
telah
membawa
dampak
signifikan
I
URUSAN K EUANGAN
-----------t---:
BAG IAN PEMDANGUNAN
I
URUSAN PERENCANAAN
-,
terhadap
perkembangan di desa. Pola block grant yang diiterapkan membuat
126
keleluasaan pada pemerintah desa untuk menentukan sendiri pengunaan dana dengan batasan tertentu seperti 30% untuk belanja operasional
pemerintah
desa
dan
BPD,
sedang
%
untuk
pemberdayaan masyarakat dengan alokasi 25 % (untuk LPMD 7,5 % , PKK 5 % RT/RW 10 %, Karang Taruna 2,5 %)
dan 45 % untuk
pembangunan. Batasan inilah yang digugat oleh beberapa kepala desa karena dianggap seperti mengebiri aspirasi dari warga dan pemerintah desa. Gugatan antara lain disampaikan oleh Lurah Desa Bandung,
Satmiwinarto yang mengeluhkan bahwa pembatasan
dalam bentuk alokasi prosentase pada lembaga-lembaga wajib di desa dan pembangunan menyulitkan dalam penerapannya, sebagai contoh harapan pemerintah desa untuk memperbaiki balai desa temyata terbentur aturan dalam pengelolaan ADD yang melarang penggunaan dana pembangunan untuk membangun balai desa. Hal ini dikuatkan oleh Jumingin Kepala Urusan Keuangan Desa Bunder yang menyebut bahwa jumlah prosentase untuk masing-masing lembaga desa kadang tidak dapat mengoptimalkan dana yang ada sehingga sering tersisa, padahal harapan dari pemerintah desa dapat leluasa mengalokasikan dana yang tersisa untuk kebutuhan yang lain. Namun dem:kian responden dari pemerintah desa sebagian besar berkeinginan untuk mengalokasikan untuk pembangunan
127
infrastruktur fisik dalarn hal ini pembangunan balai desa. Hal ini menunjukkan bal].wa aspek penarnpilan fisik balai desa sebagai wujud representasi pemerintahan desa banyak dijadikan prioritas. Padahal bisa jadi bukan hal itu yang diinginkan oleh masyarakat, narnun hanya menjadi sekedar keinginan elit desa yang dilegitimasi oleh Badan Permusyawaratan Desa. Hal ini yang mendasari bahwa dana ADD tidak diperkenan untuk pembangunan fisik gedung pemerintahan dan rumah peribadatan yang tidak secara langsung berkaitan
dengan
hajat
hidup
masyarakat
desa.
Kurangnya
kreatifitas dan inisiatif untuk menampilkan jenis program dan kegiatan
menjadikan
beberapa desa
terkesan
monoton
dalam
penyusunan APBDes-nya. Hal ini ditegaskan oleh Edi Basuki tentang kineija
Pemerintah
desa
yang
menyebutkan,
kebanyakan
penggunaan diarahkan untuk pembangunan fisik bukan untuk peningkatan kemarnpuan, kapasitas kelembagaan, pembinaan dan lain-lain. Hal itu dikarenakan dengan pembangunan fisik dan infra struktur akan terlihat nyata hasilnya di mata masyarakat. Tapi sekali lagi karena komunikasi yang tidak tertata dengan baik,
maka
maksud
pemerintah
kabupaten
untuk
mengatur
pengelolaan ADD agar dapat sesuai dengan peruntukannya, lagi- lagi
128
ditanggapi keliru oleh Pemerintah desa. Hal itu nampak jelas dalam komentar yang
di~paikan
Lurah Bandung, Satmiwinarto berikut :
"ADD yang sudah diluncurkan selama 2 tahun ini, prosentase dan pos untuk masing-masing lembaga sudah ditentukan dalam juklak yang disusun oleh pemda. Pembatasan yang dilakukan pemerintah kabupaten yang membatasi kewenangan desa, sehingga aspirasi masyarakat untuk membangun balai desa tidak terpenuhi, karena dilarang memakai dana ADD" (wawancara 1 Juli 2007) Padahal menurut Zakaria dari Bagian Pemerintahan Desa, maksud dari adanya aturan prosentase untuk lembaga desa dan larangan-larangan penggunaan ADD untuk kegiatan tertentu, tidak lain adalah agar pengelolaan dana ADD dapat berjalan sesuai maksud yang dikandung dalam pemberian dana tersebut yakni untuk membiayai program pemerintah desa dalam melaksanakan kegiatan pemerintahan dan pemberdayaan masyarakat. Dan yang lebih penting bahwa pengaturan itu adalah untuk pembelajaran, sehingga apabila nantinya dinilai pelaksanaan kegiatan pemerintah desa sudah dapat beijalan sesuai ketentuan, maka aturannya pasti dilonggarkan sesuai dengan maksud ADD yang berlaku sebagai block grant, yang pada akhirnya pemerintah desa dapat leluasa dalam
menggunakan dana tersebut. Contoh penggunaan anggaran oleh pemerintah desa terlihat dalam struktur APBDes Bendung Kecamatan Semin berikut:
129
Tabel6 ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DESA BENDUNG EBANJ\ ~ PEHlAPATAN 91111 Anpan Tatut Lalu
~
5.700 E191ar1a Pameriltalat Daaa ~lan Kajesd!rl ~
~
49. CXXHXXl, 00
~
5. CXXl.CXXl 88(<1 A!llgria I 8r.llg d!rl.bsa
~
13.313.500,00
~
6.8CXHXXl, 00
Fendaplta'l ~ Daaa
• Tnill(as~ Desa · Tnill(as l.J..rgJkJ~ Rrr1orYJ • Ha9li.Jslila ElN Desa
~ ~
Bagl Halll Patak dan Rltrlul . Pajak A"opin!i
------·
~
-Pajak~en
~
Alolcal!l Dana Oaaa
16.CXXl.CXXl
88(<1~-{~
1.CXXl.CXXl 88fcl Alrjaamllnas
• ~an Wla{ctl Gn.rlgaci.d
~
~
750.CXXl,OO
~
2. CXXl. CXXl, 00
~
4.500.CXXl,OO
~
1.300.(XX), 00
Baya Fe gaclaEil B:ra19 d!rl.bsa
~
2. 482.200,00
8aya~-r~
~
5.500.CXXl,OO
~
200. (XX), 00
• B.JICI"I ESkti GXong royong
~
3.300.CXXl,OO
Baya A!IIQ!Yfaa 1B:ra1g d!rl.bsa
~
3.082.200,00
8aya~I..FMD
~
1.CXXl.CXXl,OO
8aya RnngatCI"I Kiooja I..FMD
~
500. (XX), 00
Baya Alrjaamllnas
41.899. (XX) • Baya A:melihacm Motor llnas 2.464.CXXl . Panbenttm d!rl RllatikaliJU 109.096.(XX) 88(<1 Rllaltikal • Baya Rllaltikal Rlraga Desa
Baya Operalllonal EFD dwl Slkt
8aya Alrjalam llnas
• ~an Wla{ctl Qrulgadul
Elelaria Operallonall.anb. ~-
~
300.CXXl,OO
BeiCI"Ija~ona Rr/R/11
~
10.009.600,00
BeiCI"Ija ~onal RG<
~
5.454.800,00
BeiCI"IjaQ:a"a9ona l(acngtauna . A:rlyeglcrl!Wa1Q Tauna
~
500.CXXl,OO
F91g00cm8r.llg d!rl.bsa • Baya PcmbeliCI"I ATK
~
427.400,00
• A!IIQOOcm S:lurd ~em
~
1.800.CXXl,OO
~
3.991.800,00
EB.AtU F91EWGJW4 8aya ~Rtlal> l(ator 8aya Acm-a1a A3rtllbJngCI"I • Baya Amb. Jn l..irgt Pailkutm
J..tJII.Ni
~
175.464.700,00
~
49.093.200,00
~
175.464.700,00
Sumber : APB Desa Bendung, Kecamatan Semin, Gunungkidul tahun Anggaran 2007
130
Dari tabel tersebut tampak bahwa peran signiflkan dana perimbangan
dae~
ke desa dalam wujud ADD yang mendominasi
sisi pendapatan desa sedangkan dari sisi belanja alokasi terbesar adalah untuk infrastruktur jalan antar padukuhan, disusul dengan jumlah selisih yang tidak terlalu besar adalah untuk penghasilan kepala desa dan perangkatnya. Hal menarik adalah ketika disodorkan perihal kemungkinan pelimpahan sebagi-m. kewenangan kabupaten kepada desa, hampir semua responden dari lurah dan perangkat desa menjawab, memiliki kemampuan untuk melaksanakan wewenang yang akan diberikan. Misalnya pelimpahan pembuatan KTP di desa, Lurah Desa merasa mampu melaksanakan dan mampu bertanggungjawab, karena yang tahu kondisi kependudukan di wilayah desa adalah pemerintah desa yang bersangkutan. Antusiasme
dari
pemerintah
desa
menyambut
wacana
penyerahan kewenangan pada desa harus dimaknai pada dua alasan yang berbeda, pertama karena alasan uang, dalam artian dengan kewenangan yang bertambah maka secara otomatis anggaran yang akan diterima baik melalui ADD maupun sumber lain akan menjadi motivasi bagi pemerintah desa untuk meraih kewenangan sebanyakbanyaknya tanpa mempertimbangkan kapasitas yang dimiliki, pacta
131
titik ini dapat dikatakan bahwa desa dalarn kondisi yang krisis. Narnun apabila yang menjadi motivasi adalah ruang, yang berarti pada keleluasaan (discreation) untuk mengaktulisasikan peran dan kapasitas
kelembagaan
desa,
maka
ini
merupakan
hal yang
menggembirakan. Karena dengan ruang yang terbuka bagi partisipasi dan
aktualisasi
pemerintah
desa
untuk
bertindak
dengan
kewenangan yang dimiliki bukan tidak mungkin akan menghasilkan uang/ anggaran. Jika kewenangan dan keuangan sudah didistribusikan kepada desa, maka pemerintah supradesa tidak perlu lagi mengutarnakan pendekatan instruksi dan intervensi kepada desa. lnstruksi dan intervensi justru akan mematikan prakarsa dan potensi desa. Pendekatan utama yang sebaiknya diutarnakan adalah supervisi dan
capad.ty building. Kecarnatan juga bisa berperan sebagai fasilitator dan koordinator
k~Ijasarna
antardesa supaya desa-desa lebih maju
berkembang. Pendekatan baru ini juga perlu disertai dengan spirit
subsidiarity
(lokalisasi
kewenangan
dan
pengarnbilan
penyelesaian
keputusan,
masalah),
menghormati, mempercayai dan menantang desa.
dengan
penggunaan sernangat
132
Untuk mencapai cita-cita otonomi desa di masa depan Pratikno(2000: 18)_ menawarkan 3 buah setting sebagai batu pijak desa pada saat ini yaitu : 1. Perlu dilakukan pelembagaan politik di tingkat desa sehingga desa memiliki otonomi yang cukup dan tidak bergantung sepenuhnya pada
Negara disamping untuk
mewujudkan
kehidupan masyarakat desa yang demokratis. 2. Peningkatan sumber daya manusia di tingkat desa sehingga peran Negara sebagai agen tunggal dalam pembangunan di wilayah desa dapat digantikan oleh masyarakat lokal sendiri. 3. Perluasan akses ekonomi politik masyarakat desa dengan harapan pemberdayaan masyarakat dapat dilakukan merata di semua wilayah. Penguatan kelembagan pemerintah lokal dalam hal ini pada level desa didasarkan bahwa pemerintahan lokal lebih demokratis
karena
bertanggungjawab
karena
memiliki
(responsiveness)
berpotensi
kapasitas dan
untuk
represen tatif
{representativeness). Beetham {1996: 30)
Hal ini dikuatkan pendapat Blair (2000: 21) dalam Zakaria {200 1 : 3) yang menyatakan
bahwa pemerintahan lokal potensial
untuk jadi lebih demokratis karena, dengan membangun demokrasi
133
popular dan akuntabilitas kepada pemerintahan lokal, pemerintah di tingkat
lokal
akan
menjadi
lebih
responsif kepada
tuntutan
warganya, dan akan lebih efektif dalam penyelenggaraan pelayanan publiknya. F. Pelibatan Desa dalam Penyusunan Regulasi Daerah
Hubungan kabupaten dan desa dewasa ini diwarnai tarik menarik
kepentingan
yang
demikian
kuat.
Tetapi
kabupaten
diuntungkan dengan posisinya sebagai basis otonomi daerah yang mendapatkan kewenangan yang lebih besar dalam local governance. Apalagi secara internal keharmonisan hubungan antara Pemerintah Desa, BPD dan masyarakat sipil masih dipertanyakan yang berakibat daya tawar yang kurang menguntungkan dalam berhadapan dengan pemerintah kabupaten. Secara
riil
hubungan
kabupaten
dan
desa
yang
tidak
demokratis tercermin dalam kebijakan daerah yang tertuang dalam wujud peraturan daerah yang menyangkut desa. Dalam policy making
process, ruang yang diberikan pada desa untuk berpartisipasi dalam wacana kebijakan amat sempit. (Annual Report IRE, 2001-2002: 54) Hal ini juga disadari oleh kalangan birokrasi Pemerintah Kabupaten Gunungkidul, Edi Basuki dari Bagian Pemerintahan Desa misalnya,
menyebl.:~tkan
bahwa dalam hal pelibatan perangkat desa
134
dalarna penyusunan perda agak sulit dilakukan karena demkian heragamnya
kem~9uan
kepala desa yang
dari masing-masing desa. Di satu sisi ada
punya kemampuan cukup tinggi tapi ada pula
kepala desa yang kemampuannya yang pas-pasan. Peran serta desa sementara ini diwadahi dalam rapat koordinasi yang didalamnya disampikan perihal draft rencana aturan yang akan disusun. Jadi rapat koordinasi adalah upaya dari pemerintah kahupaten untuk mengakomodasi kepentingan semua desa agar juga turut ikut serta dalam penyusunan aturan yang mengatur mereka. Edi Basuki menamhahkan : " Upaya akomodasi dilakukan sehah hila tidak maka hila menuruti kemauan kepala desa yang memiliki kemampuan tinggi pasti menginginkan partisipasi yang lehih melalui forum seminar, lokakruya, kajian akademis, sementara ada desa lain yang akan kesulitan mengikuti pola yang akan dianut tersehut." ( wawancara 20 Juni 2007) Sementara itu Udi Marnoto dari Bagian Hukum menyehutkan hahwa
partisipasi
desa
dalam
penyusunan
peraturan
daerah
khususnya dalam pemhagian kewenangan pada desa memang sudah dihatasi melalui mekanisme UU nom or 10 tahun 2004 ten tang penyusunan produk perundangan. Lehihjauh Udi menamhahkan: "Pelihatan desa dalam penyusunan perda tentang kewenangan desa tergantung, maksudnya hegini, dulu ada pemhagian kewenangan pusat dan propinsi, dalam penyusunan PP-nya tidak mungkin pemerintah propinsi dilihatkan, karena
135
pembagian, jadi ada pihak yang membagi dan obyek yang dibagi. Dalam UU nomor 10 tahun 2004, kalau raperda dari eksekutif maka kewajiban eksekutif untuk melakukan sosialisasi, sedang bila dari DPRD maka mereka yang wajib melakukan public hearing. Tapi itu hanya sebatas mekanisme hearing sosialisasi bukan dalam diajak bersama-sama membagi kewenangan, itu tidak mungkin, mekanisme itu adalah wujud partisipasi masyarakat secara biasa. Karena kalau mereka diajak duduk bersama dalam pembagian kewenagan pasti mereka minta bagian yang besar" Acuan
yang
kental
terhadap
ketentuan
perundangan
khususnya yang mengatur tentang partisipasi masyarakat sipil dalam penyusunan
produk
perundangan
oleh
pemerintah
kabupaten
menimbulkan tidak terakomodasinya kepentingan masyarakat dalam hal ini desa yang akan terkena konsekuensi peraturan yang dibuat. Saluran-saluran
bagi
munculnya
partisipasi
masyarakat
tidak
menjadi satu agenda yang dipersiapkan oleh kabupaten untuk mendorong hadirnya aspirasi masyarakat menyangkut pengaturan tentang desa. Karena itu bisa disebut bahwa konsep partisipasi masih berada pada tataran wacana, hanya menjadi retorika dari pemerintah dalam menjustifikasi segala kebijakan yang dibuat. (Sutoro Eko dan Abdur Rozaki, ed. , 2005 : 69)
BABV
PENUIUP
BABVI PENUTUP A. SIMPULAN
Sebagai wasana kata, pengaturan tentang desa dalam skala lokal maupun nasional telah ada bahkan sebelum republik ini berdiri. Namun pengaturan yang silih berganti tersebut tidak ada satupun yang jelas dan tegas mengatur desa secara menyeluruh sesuai dengan
kara~ter
yang dimilikinya. Dalam berbagai regulasi
yang dibuat oleh :..·egim yang berkuasa, desa selalu diposisikan sebagai obyek tanpa dilibatkan dalam proses pengaturan yang berkenaan dengan nasib desa tersebut. Pergulatan persoalan posisi desa dalam kerangka negara juga tidak berhenti pasca orde reformasi yang tidak secara gamblang memposisikan desa sebagai daerah otonom atau sekedar wilayah administratif belaka. Hal itu berakibat teJ.jadi reduksi terhadap bentuk kewenangan yang dimiliki desa dari yang berwujud kewenangan
berubah
menjadi
sekedar urusan
pemerintahan belaka. Dengan demikian nampak adanya upaya sentralisasi kembali terhadap organisasi pemerintahan desa. Tanggapan
desa
terhadap
wacana
penyerahan
urusan
pemerintahan dari kabupaten ke desa, masih bersifat euphoria sesaat yang masih memerlukan kajian dan evaluasi mendalam menyangkut
136
137
pertimbangan letak geografis, kemampuan personil, kemampuan keuangan, efisiensi, dan efektifitas pada masing-masing desa.
Kemandirian desa menjadi terbatas karena hanya diposisikan sebagai pelaksana urusan belaka tidak memiliki otoritas kewenangan yang
memadai
ketidakmampuan
untuk dan
mewujudkan lemahnya
ctonomi
kapash:as
desa.
kelembagaan
Stigma desa
hakekatnya mencerminkan ketidakmampuan pemerintah kabupaten dalam memberdayakan desa. Untuk itulah perlu dibangun mutual trust diantara relasi pemerintah kabupaten dan desa untuk bersinergi
bersama menata strategi pengembangan desa atas dasar landasan integritas, diskresi dan trust dalam bingkai kesetaraan. Menindaklanjuti Undang-undang nomor 32 tahun 2004 pasal 206 huruf b dan Peraturan Pemerintah
pasal 9 ayat (1), maka
Menteri Dalam Negeri menerbitkan Peraturan Menteri Dalam Negeri nom or 30 tahun 2006 dan PP nomor 38 tahun 2007, tetapi pelaksanaan di aras lokal masih sangat bergantung pada political will dari masing-masing kepala daerah. Pemerintah Kabupaten Gunungkidul dalam menata desa di wilayahnya khususnya dalam hal penyerahan kewenangan ke desa masih menunggu :payung hukum yang mengatur kewenangan daerah yang akan dijadikan bahan untuk pembagian kewenangan pada desa.
138
Dalam
perkembangannya,
sejak
9
pemerintah
2007
Juli
mengeluarkan Peraturan Pemerintah nomor 38 tahun 2007 tentang Pembagian Urusan antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Adapun mekanisme yang dipakai mendasarkan pada Peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 30 tahun 2006 tentang Tata Cara Penyerahan Urusan Pemerintah Kabupaten/Kota kepada Desa yang telah terbit terlebih dahulu. B. SARAN-SARAN
Untuk lebih meningkatkan akselerasi dalam menciptakan keberdayaan desa menUJU konsep desa mandiri di masa depan kiranya perlu diperhatikan beberapa langkah strategis yang dapat menjadi altematif rencana tindak (action planning) yaitu: kapasitas
1. Meningkatkan
desa
kelembagaan
baik dalam
aspek institusional, struktur maupun individu/ sumber daya man usia.
2. Mewujudkan
desa
sebagai
pusat
pertumbuhan
dan
pembangunan. 3. Memberikan peran lebih besar kepada kecamatan dalam
pelaksanaan
pembinaan
dan
pengawasan
de sa. Hal itu dapat diwujudkan dalam bentuk :
pemerintahan
139
1. Penyusunan Peraturan Daerah tentang kewenangan desa yang partisipatif dengan melibatkan pemerintahan dan masyarakat desa. 2. Memfasilitasi keberdayaan pemerintahan desa agar menjadi penopang dalam
menjalankan kewenangan yang akan
diserahkan pada desa. 3. Bersinergi dengan komponen governance yang lain baik dari unsur
masyarakat.
LSM
atau
dunia
usaha
mewujudkan tata kelola pemerintahan desa yang baik.
untuk
DAFTAR PUSTAKA Hans, Village Renewal: Between Democracy and Autonomy, Makalah Sarasehan Nasional Menggagas Desa Masa Depan diselenggarakan oleh kerjasama Dire_!dorat Jenderal ?emberdayaan Masyarakat dan Desa (PMD) Departemen Dalam Negeri, Forum Pengembangan Pembaharuan Desa (FPPD) dan Democratic Reform Support Program (DRSP) USAID, Jakarta 3-4 Juli 2006.
~ntlov,
Asshiddiqie Jimly, Otonomi Daerah Dan Peluang lnvestasi, disampaikan dalam 'Government Conference' tentang "Peluang lnvestasi dan Otonomi Daerah" Jakarta, 29-30 September 2000. www.theceli.com diakses 2 April2007 Asshiddiqie Jimly, Reformasi Menuju lndon~sia Baru: Agenda Restrukturisasi Organisasi Negara, Pembaruan Hukum, dan Keberdayaan Masyarakat Madani, Makalah forum Kongres Mahasiswa Indonesia Sedunia I, Chicago, Amerika Serikat, 28 Oktober 2000 dalam www.theceli.com diakses 5 April 2007 Beetham, David, 1985, Max Weber and the Theory of Modern Politic, Polity Press, Cambridge. Budiyanto, M. Nur, 2002, "lmplementasi Demokrasi dalam Otonomi Desa", dalam Jurnal Kebijakan dan Administrasi Publik, Volume 6, nomor 1, (Mei 2002) Penelitian Centre For Strategic And International Studies, 2001, Laporan Kemampuan Politik Lokal Untuk Pelaksanaan Otonomi Daerah, CSIS, Jakarta
Chema, G.Shabbir and Denis, A Rondinelli, 1983, Decentralization and Development Polici Implementation in Developing Countries, Sage Publication, London. Davey, Kenneth J, 1988, Pembiayaan Pemerintah Daerah, Ul Press, Jakarta bwipayana, AAGN Ari dan Sutoro Eko Governance di Desa, IRE, Yogyakarta
(Ed), 2003, Membangun Good
Eko, Sutoro, 2003, Desentralisasi dan Demokrasi Desa, Makalah Konsultasi Publik Revisi UU No. 22/1999 yang diselenggarakan oleh Forum Pengembangan
Partisipasi Masyarakat (FPPM) Jakarta. Bitra Indonesia Medon, dan Pusaka Indonesia. Deli Serdang, Sumatera Utara, 19 November. :ko, Sutoro, 2006, Mempertegas Posisi Politik dan Kewenangan Desa, Makalah Sarasehan Nasionql Menggagas Desa Masa Depan diselenggarakan oleh kerjasama Direktorat Jenderal Pemberdayaan Masyarakat dan Desa (PMD) Departemen Dalam Negeri, Forum Pengembangan Pembaharuan Desa {FPPD) dan Democratic Reform Support Program (DRSP) USAID, Jakarta 3-4 Juli. Sie, The Liang, 1982. Kumpulan Pembahasan terhadap Undang-undang tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, Penerbit Super Sukses. Yogyakarta. :;unawan. Jamil, et.al {Ed). 2005, Desentralisasi, Globalisasi, dan Demokrasi Lokal. LP3ES, Jakarta.
-iadi Sutrisno, 1973, Metodologi Research. Andi Offset, Yogyakarta. RE, Annual Report 2001-2002, IRE. Yogyakarta ~lam,
lyanatul, 1999, Making Decentralization Work: Reaping The Rewards, And Managing The Risk, UNSFIR, Jakarta .
iantoro, Dadang {ed.). 2000, Arus Bawah Demokrasi : Otonomi dan Pemberdayaan Desa, Lapera Pustaka Utama, Yogyakarta.
umal Otonomi Daerah Volume IV Nomor 1 tahun 2004 aho, Josef Riwu. 2001, Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia, Raja Grafindo Persada, Jakarta.
:oirudin. 2005, Sketsa Kebijakan Desentralisasi di Indonesia, Averroes Press, Malang. umar. Arvind {ed). 2001. Encyclopaedia of Decentralized Planning and Local Self Government, Laxmi Shikshan Sansthan, PVT, Ltd, New Delhi, India Uncoro Mudrajat. 2004, Otonomi dan Pembangunan Daerah : Reformasi, Perencanaan, Strategi dan Peluang, Erlangga, Jakarta.
MacAndrews, Colin, lchlasul Amal (ed.). 1993 Hubungan Pusat dan Daerah do/am Pembangunan, Raja Grafindo Persada, Jakarta. Mawhood, Philip (ed.), 19.87, Local Government in the Third World, John Wiley & Sons, Ltd, Chichester. New York. Miles, B. Mathew and A. Michael Huberman, 1992, Analisa Data Kualitatif, Ul Press, Jakarta. Muluk, M.R. Khairul. 2002, "Desentralisasi Teori, Cakupan dan Elemen", Jurnal Administrasi Negara Vol. II No. 02 Maret 2002. Musa'a, Muhammad Abud, 2002, Penguatan Otonomi Daerah Dibalik Bayangbayang Ancaman Disintegras,i Penerbit ITB, Bandung. Nugroho D, Riant. 2000, Otonomi Daerah: Desentra/isasi Tanpa Revolusi, PT. Elex Media Komputindo, Jakarta. Prasojo, Eko, lrfan Ridwan Maksum, Teguh Kurniawan, 2006, Desentralisasi & Pemerintahan Daerah : Antara Model Demokrasi Lokal & Efisiensi Struktural, DIA Fisip Ul. Jakarta
Purnama, Hadi, "Wacana Putra Daerah Dalam lmplementasi Otonomi Daerah Dalam Perspektif Teori llmu-llmu Sosial" dalam www.forum-rektor.org diakses 2 April 2007) Siagian, HH Sekretaris Direktorat Jenderal Otonomi Daerah, 2006, Toto Sarasehan Nasional Hubungan Desa dan Supra Desa, Makalah oleh kerjasama diselenggarakan Menggagas Desa Masa Depan Direktorat Jenderal Pemberdayaan Masyarakat dan Desa (PMD) Departemen Dalam Negeri, Forum Pengembangan Pembaharuan Desa (FPPD) dan Democratic Reform Support Program (DRSP) USAID, Jakarta 34 Juli. Silo, Akbar, 2006, Pokok-Pokok Pikiran Tentang Formulasi Mode/ Sistem Pemerintahan Kampung Menuju Kemandirian, Makalah Seminar dan lokakarya Model Otonomi Kampung yang Mandiri, Jayapura pada 21-23 September Singarimbun, Masri dan Sofian Effendi, LP3ES, Jakarta,
1989, Metode Penelitian Survey,
Sugiyono, 1992, Metode Penelitian Administrasi, Alfabeta,Bandung Surianingrat, Bayu, 1992, Pemerintahan Administrasi Oesa dan Kelurahan Rineka Cipta, Jakarta. UNDP, Human Development Report 1993, Oxford University Press, New Delhi. Usman, Syaikhu, 2001, Indonesia's Decentralization Policy; Initial Experiences dan Emerging Problems, Paper The Third Conference Panel on Decentralization an Democratization in South East Asia, SMERU, London September. Utomo, Warsito, 2005, Adminstrasi Publik Baru Indonesia, MAP-UGM dan Pustaka Pelajar, Yogyakarta. Widjaya, HAW, 2004, Otonomi Desa Merupakan Otonomi yang Asli, Bulat dan Utuh, Raja Grafindo Persada, Jakarta
Undang-Undang/Peraturan : Undang-Undang Nomor 5 tahun 1979, tentang Pemerintahan Desa; Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah; Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah ; Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 Tentang Desa; PP nomor 38 tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, Dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota; Kepmendagri Nomor 64 tahun 1999, tentang Pedoman Umum Pengaturan mengenai Desa; Peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 30 tahun 2006 tentang lata Cora Penyerahan Urusan Pemerintah Kabupaten/Kota kepada Desa; Peraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor 21 Tahun 2000 tentang Kewenangan Daerah; Peraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor 7 Tahun 2001 tentang Susunan Organisasi dan lata Kerja Pemerintah Desa; Peraturan Bupati Gunungkidul nomor 02 tahun 2006 Tentang Pedoman Pelaksanaan ADD Kabupaten Gunungkidul tahun 2006; Peraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor : 17 tahun 2006 tentang Pedoman Penyusunan Organisasi dan lata Kerja Pemerintahan Desa; Peraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor : 18 tahun 2006 tentang Pedoman Pembentukan Badon Permusyawaratan Desa;
'eraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor: 19 tahun 2006 tentang Toto Cora Pencalonan, Pemilihan, Pengangkatan, Pelantikan, dan Pemberhentian Kepala Desa; 1eraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor: 20 tahun 2006 tentang Toto Cora Pencalonan, Pemilihan, Pengangkatan, Pelantikan, dan Pemberhentian Perangkat Desa; •eraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor : 21 tahun 2006 tentang Pedoman Pembentukan Lembaga Kemasyarakatan Desa; •eraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor 22 tahun 2006 tentang Keuangan Desa; ~eraturan Daerah Kabupaten Gunungkidul Nomor : 05 tahun 2007 tentang Pedoman Pelaksanaan Alokasi Dana Desa Kabupaten Gunungkiaul.; 'eraturan Bupati Gunungkidul nomor : 09 tahun 2007 tentang Pedoman Pelaksanaan Alokasi Dana Desa Kabupaten Gunungkidul.; eraturan Bupati Gunungkidul nom or :11 to hun 2007 ten tang Pedoman Penyusunan Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan Desa; eraturan Bupati Gunungkidul nomor : 70 tahun 2007 tentang Penetapan Besarnya Alokasi Dana Desa Kabupaten Gunungkidul Tahun Anggaran 2007. 1ternet: tww.google.com tww.depdagri.go.id tww.kompas.com tww.gunungkidulkab.go.id. tww .indomedia .com tww.forumdesa.org twW.ireyogya .org
LAMPIRAN
Desa dan Badan Permusyawaratan Desa dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal usul dan adat ist1adat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia. 4. Pemerintah Desa atau yang disebut dengan nama lain adalah Kepala Desa dan Perangkat Desa sebagai unsur penyelenggara Pemerintahan Desa.
5. Badan Permusyaratan Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disingkat BPD, adalah lembaga yang merupakan perwujudan demokrasi dalam penyelenggaraan Pemerintahan Desa sebagai unsur penyelenggara Pemerintahan Desa.
6. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
adalah
Peraturan
Daerah
Provinsi
dan
Peraturan
Daerah
7. Peraturan Desa adalah Peraturan Perundang-undangan ;ang dibuat oleh BPD bersama Kepala Desa.
8. Alokasi Dana Desa adalah dana yang dialokasikan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota untuk Desa, yang bersumber dari bagian dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh Kabupaten/ Kota.
BAB II JENIS URUSAN PEMERINTAHAN Pasal2 (1) Urusan pemerintahan Kabupaten/Kota yang dapat diserahkan pengaturannya kepada
Desa antara lain: a. Bidang Pertanian dan Ketahanan Pangan; b. Bidang Pertambangan dan Energi serta Sumber Daya Mineral; c. Bidang Kehutanan dan Perkebunan; d. Bidang Perindustrian dan Perdagangan; e. Bidang Koperasi dan Usaha Kecil dan Menengah; f. Bidang Penanaman Modal; g. Bidang Tenaga Kerja dan Transmigrasi; h. Bidang Kesehatan; i. Bidang Pendidikan dan Kebudayaan; j. Bidang Sosial; k. Bidang Penataan Ruang; I. Bidang Pemukiman/Perumahan; m. Bidang Pekerjaan Umum; n. Bidang Perhubungan; o. Bidang Lingkungan Hidup; p. Bidang Politik Dalam Negeri dan Administrasi Publik; q. Bidang Otonomi Desa; r. Bidang Perimbangan Keuangan; s. Bidang Tugas Pembantuan; t. Bidang Pariwisata; u. Bidang Pertanahan; v. Bidang Kependudukan dan Catatan Sipil; w. Bidang Kesatuan Bangsa dan Per1indungan Masyarakat, dan Pemerintahan Umum; x. Bidang Perencanaan; y. Bidang Penerangan/lnformasi dan Komunikasi; z. Bidang Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak; aa. Bidang Keluarga Berencana dan Keluarg& Sejahtera; bb. Bidang Pemuda dan Olahraga; cc. Bidang Pemberdayaan Masyarakat Desa; dd .. Bidang Statistik; dan
ee .. Bidang Arsip dan Perpustakaan. (2)Rincian urusan pemerintahan Kabupaten/Kota yang dapat diserahkan kepada Desa sebagaimana dimaksud pada ayat (1 ), tercantum dalam lampiran Peraturan ini. BAB Ill TATACARA PENYERAHAN URUSAN
Pasal3 (1)
Bupati!Walikota melakukan pengkajian dan evaluasi terhadap jenis urusan yang akan diserahkan kepada Desa dengan mempertimbangkan aspek letak geografis, kemampuan personil, kemampuan keuangan, efisiensi dan efektivitas.
(2)
Untuk melakukan pengkajian dan evaluasi terhadap jenis urusan yang akan diserahkan kepada Desa, Bupati/Walikota dapat membentuk Tim Pengkajian dan Evaluasi Penyerahan Urusan Pemerintahan Kabupaten/Kota kepada Desa.
(3)
Tim sebagaimana dimaksud pada ayat (2), di bawah koordinasi Wakil Bupati/Walikota dengan ketua pelaksana oleh Sekretaris Daerah Kabupaten/Kota yang anggotanya terdiri dari unsur dinas/badan/kantor terkait sesuai kebutuhan.
Pasal4 (1)
Urusan pemerintahan yang diserahkan pengaturannya kepada Desa sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ditetapkan dengan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
(2)
Setelah Peraturan Daerah Kabupaten/Kota tentang Penetapan Jenis Urusan Yang Dapat Diserahkan Kepada Desa diundangkan, Pemerintah Desa bersama BPD melakukan evaluasi untuk menetapkan urusan pemerintahan yang dapat dilaksanakan di Desa yang bersangkutan.
(3)
Kesiapan pemerintahan desa untuk melaksanakan Urusan Pemerintahan Kabupaten/ Kota, ditetapkan dengan Keputusan Kepala Desa atas persetujuan Pimpinan BPD.
Pasal5 (1)
Bupati/Walikota menetapkan Peraturan Bupati/Walikota tentang Penyerahan Urusan Pemerintahan Kabupaten/Kota kepada masing-masing Desa.
(2)
Bupati/Walikota dalam menetapkan peraturan sebagaimana dimaksud pada ayat (1 ), wajib memperhatikan Keputusan Kepala 0Gsa sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 ayat (3).
(3)
Bupati/Walikota menyerahkan secara nyata urusan pemerintahan Kabupaten/Kota sebagaimana dimaksud pada ayat (1) kepada Kepala Desa, dilaksanakan secara serentak yang disaksikan oleh Camat dan dihadiri oleh seluruh kepala dinas/ badan/kantor.
BABIV PELAKSANAAN URUSAN
Pasal6 (1) Pelaksanaan urusan pemerintahan Kabupaten/Kota yang diserahkan kepada desa sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 dilaksanakan oleh Pemerintah Desa. (2) Pemerintah Kabupaten/Kota dapat menambah penyerahun urusan pemerintahan Kabupaten/Kota kepada Desa atas permintaan Pemerintah DeJa. (3) Apabila pelaksanaan urusan Pemerintahan Kabupaten/Kota yang telah diserahkan
kepada Desa dalam kurun waktu 2 (dua) tahun tidak berjalan secara efektif, pemerintah Kabupaten/Kota dapat menarik sebagian atau seluruh urusan pemerintahan yang telah diserahkan. (4) Tata cara penambahan atau penarikan urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dan ayat (3) diatur lebih lanjut dalam Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. (5) Peraturan Daerah Kabupaten/Kota tentang tata cara penambahan atau penarikan urusan pemerintahan se-kurang-kurangnya memuat: a. kriteria pelaksanaan urusan pemerintahan; b. mekanisme penambahan urusan pemerintahan; dan c. mekanisme penarikan urusan pemerintahan.
BABV PEMBIAYAAN
Pasal7 Pelaksanaan urusan Pemerintahan Kabupaten/Kota yang diserahkan kepada Desa dibiayai dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten/Kota.
BABVI PEMBINAAN DAN PENGAWASAN
Pasal8 (1) Bupati!Walikota melakukan pembinaan dan pengawasan Pemerintahan Kabupaten/Kota yang diserahkan kepada Desa.
terhadap
urusan
(2) Pelaksanaan pembinaan dan pengawasan sebagaimana dimaksud pad a ayat (1) dapat didelegasikan kepada Camat.
BAB VII KETENTUAN PENUTUP
Pasal9 Peraturan ini mulai berlaku sejak tanggal ditetapkan.
Ditetapkun di Jakarta pada tanggal10 Oktober 2006 MENTERI DALAM NEGERI,
ttd. H. MOH. MA'RUF, SE.
LAMPIRAN:
PERATURAN MENTERI DALAM NEGERI NOMOR : 30 Tahun 2006 TANGGAL
RINCIAN URUSAN PEMERINTAHAN KABUPATEN/KOTA YANG DAPAT DISERAHKAN KEPADA DESA 1.
Bidang Pertanian dan Ketahanan Pangan a. pengembangan kelembagaan petani skala lokal; b. pemberian rekomendasi ijin usaha penangkar benih pertanian; c. pengaturan pemanfaatan air pada tingkat usaha tani; d. pemasyarakatan penggunaan alat mesin pertanian; e. pemasyarakatan pupuk organik; f. pengaturan peredaran dan penggunaan pupuk organik dan pestisida dengan berpedoman pada petunjuk teknis Kabupaten dan Kot3; g. kampanye benih unggul; h. pengembangan lumbung pangan; i. fasilitas modal usaha tani; j. pengaturan pelaksanaaan penanggulangan hama dan penyakit secara terpadu; k. pengembangan kelembagaan petani dan pertumbuhannya; I. pemasyarakatan penggunaan benih unggul; m. membantu penyediaan benih unggul; n. pengembangan kebun bibit hijauan pakan temak; o. rekomendasi pemberian ijin pengelolaan perlebahan non budidaya; p. pemasyarakatan pengembangan komoditas unggulan; q. pembangunan dan pemeliharaan serta pengelolaan saluran untuk budidaya perikanan; r. diversifikasi hasil pertanian; s. pengembangan jaringan inforrnasi pemasaran bidang pertanian dan pangan; t. pengelolaan balai benih ikan yang ada di desa; u. pemeliharaan irigasi desa; v. pembinaan Perkumpulan Petani Pemakai Air; w. pengembangan teknologi tepat guna pengolahan hasil pertanian.
2.
Bidang Pertambangan dan Energi serta Sumber Daya Mineral a. pengelolaan dan pemberian ijin pertambangan bahan galian golongan C dibawah satu hektar tanpa memakai alat berat kepada penduduk desa yang bersangkutan; b. rekomendasi pemberian ijin pemanfaatan air bawah tanah dan perrnukaan; c. rekomendasi pemberian ijin penambangan bahan galian golongan C yang memakai alat berat diatas 1 (satu) hektar; d. rekomendasi pemberian ijin pengelolaan bahan galian A dan B; e. rekomendasi pemberian ijin pembangunan tenaga listrik yang baru; f. rekomendasi pemberian ijin pembukaan pertambangan rakyat di desa; g. pembinaan terhadap pertambangan rakyat; h. rekomendasi pemberian ijin pemanfaatan air bawah tanah dan atau sumber mata air di desa.
3.
Bidang Kehutanan dan Perkebunan a. pengelolaan hutan desa; b. rekomendasi pemberian ijin terhadap pengambilan tumbuhan dan penangkapan satwa liar yang dilindungi; c. rekomendasi pemberian ijin pengelolaan hutan yang ada dalam desa kepada pihak ketiga; d. rekomendasi pemberian ijin perburuan tradisional satwa liar yang tidak dilindungi pada areal desa;
e. penghijauan dan , konservasi tanah yang terdiri dari kebun bibit desa yang telah diserahkan kepada desa dan pengelolaan embung-embung air yang sudah dibangun di desa; f. rekomendasi pemberian ijin pengambilan hasil hutan non kayu dalam ulayat desa; g. pelestarian hutan desa; h. rekomendasi pemberian ijin perluasan tanaman perkebunan; i. pembinaan penangkaran burung walet; j. pembinaan dan penataan lahan klasifikasi kebun; k. perlindungan keaneka ragaman hayati dan satwa liar yang ada di desa. 4.
Bidang Perindustrian dan Perdagangan a. pengelolaan lalu lintas temak yang ada dalam desa; b. pengelolaan pemasaran hasil industri; c. pengembangan hasil-hasil industri; d. rekomendasi pemberian ijin investor dibidang industri; e. pengaturan terhadap aset bahan baku industri yang ada di desa; f. pengawasan pencemaran limbah industri; g. rekomendasi pemberian ijin dalam bidang perindustrian yang ada di desa; h. pemasyarakatan garam beryodium; i. rekomendasi pemberian ijin HO; j. pembinaan mengenai keamanan industri makanan yang di produksi rumah tangga di de sa; k. pembinaan rumah potong hewan yang ada di desa; I. pembinaan persuteraan alam yaitu berupa pondok sutera dengan peralatannya yang dibangun di desa.
5.
Bidang Koperasi dan Usaha Kecil dan Menengah a. rekomendasi penerbitan dan pencabutan badan hukum koperasi; b. rekomendasi dan pembinaan dana kredit yang ada di desa; c. rekomendasi pemberian kredit program dada koperasi; d. pengelolaan dana; e. pengelolaan pasar desa dan tempat pelelangan lkan; f. pengelolaan kelompok usaha ekonomi produktif.
6.
Penanaman Modal a. Memberikan informasi pasar lokal.
7.
Bidang Tenaga Kerja dan Transmigrasi a. pendataan dan pengklasifikasian tenaga kerja; b. pendataan penduduk yang bekerja pada sektor pertanian dan sektor non pertanian; c. pendataan penduduk menurut jumlah penduduk usia kerja, angkatan kerja, pencari kerja, dan tingkat partisipasi angkatan kerja; d. pendataan penduduk berumur 15 tahun ke atas yang bekerja menurut lapangan peke~aan jenis pek13rjaan dan status pekerjaan; e. pendataan penduduk yang bekerja di luar negeri; f. pemberian surat rekomendasi bagi penduduk yang akan beke~a ke luar negeri.
8.
Bidang Kesehatan a. penyuluhan sederhana tentang pemberantasan penyakit menular; b. pembinaan bidan desa dan poliklinik desa; c. memfasilitasi dan memotivasi pelaksanaan kegiatan gerakan sayang ibu; d. pemantaun terhadap dukun bayi; e. memfasilitasi pelaksanaan, pemberian makanan tambahan penyuluhan dan pemberian makanan tambahan pemulihan; f. pengelolaan posyandu; g. pembinaan dan pengawasan upaya kesehatan tradisional;
pengelolaan dana sehat; pengelolaan kegiatan tanaman obat keluarga (toga); penyelenggaraan upaya sarana kesehatan tingkat desa; penyelenggaraan upaya promosi kesehatan; I. pemantauan dan pencegahan penyalahgunaan narkotika dan zat adiktif di desa; m. pemantauan peredaran dan pemakaian alat kontrasepsi; n. pelaksanaan penyuluhan tentang keluarga berencana; o. pembinaan terhadap "kader keluarga berencana; p. pengelolaan kelompok-kelompok bina keluarga.
h. i. j. k.
9.
Bidang Pendidikan dan Kebudayaan a. memfasilitasi penyediaan lahan untuk pembangunan TK, SO, SLTP, SLTA; b. memberikan kontribusi untuk melengkapi, merawat dan merehabilitasi sarana pendidikan seperti: pembangunan fisik, gedung, meubel, pengadaan, laboratorium, perpustakaan dan buku pegangan siswa; c. Memberikan kontribusi untuk peningkatan kesejahteraan tenaga kependidikan seperti uang Ieiah, kelebihan jam mengajar, transportasi dan perumahan guru untuk daerah terpencil; d. memberikan kontribt si penyediaan bahan belajai, tempat belajar dan fasilitasi lain bagi pendidikan luar sekolah; e. memfasilitasi terselenggaranya berbagai kursuskursus ketrampilan; f. membina Taman Bacaan Masyarakat pada pusat kegiatan belajar masyarakat; g. memfasilitasi dan memotivasi kelompok-kelompok belajar yang ada di desa; h. pendataan siswa untuk GN-OTA; i. penyelenggaraan pendidikan anak dini usia; j. pendataan warga buta huruf/aksara.
10. Bidang Sosial pembinaan terhadap masyarakat lokal adat sebagai pemilik sumber daya genetik; mengeluarkan surat keterangan miskin; memfasilitasi pengurusan orang terlantar; rekomendasi pemberian ijin pembangunan sarana sosial; menerbitkan surat keterangan untuk kegiatan sosial; menggali, membina dan mengembangkan bermacam seni, yang upacara adat, dan adat istiadat yang berlaku di desa; g. pendataan penyandang masalah sosial dan potensi kesejahteraan sosial; h. pembinaan pekerja sosial, masyarakat dan organisasi sosial.
a. b. c. d. e. f.
11. Bidang Penataan Ruang a. b. c. d.
rekomendasi pemberian ijin 1MB yang berada di jalan desa; pemberian ijin 1MB untuk rumah desa yang sederhana; penataan tata lingkungan pada permukiman perdesaan; pengelolaan lokasi perkemahan dalam desa.
12. Bidang Permukiman/Perumahan a. b. c. d. e.
penetapan dan pengelolaan tanah kas desa dan aset desa; pengaturan tata permukiman pedesaan; pemberian bantuan pemugaran rumah; penetapan standar rumah layak huni tingkat lokal; memfasilitasi pembangunan rumah layak huni tingkat lokal.
13. Bidang Pekerjaan Umum a. memfasilitasi pemeliharaan rutin jalan Kabu~Jaten yang berada di desa yang terdiri dari: pembersihan semak, pembersihan saluran/ bandar, pembersihan bahu jalan, pembersihan gorong-gorong; b. pengelolaan dan pemanfaatan proyek Air Bersih yang ada dalam desa;
c. pengelolaan dan pemeliharaan pompanisasi, jaringan irigasi yang ada di desa; d. pengelolaan saluran irigasi yang terdiri dari rambahan dan membuang sedimentasi; e. pengaturan kegiatan operasi dan perawatan ringan saluran irigasi sekunder, tersier dan kwartet; f. pengaturan operasi dan perawatan jaringan irigasi kecil (PIK) yang sudah dikonstruksi; g. pengelolaan embung/telaga yang sudah dikonstruksi; h. pengaturan dan pengendalian fungsi serta tertib pemanfaatan jalan desa; i. pengelolaan sumber daya air di desa; j. memfasilitasi pembangunan dan mengelola tempat Mandi, Cuci dan Kakus (MCK); k. pemantaun kelas jalan Kabupaten yang ada di desa. 14. Bidang Perhubungan a. pembinaan terhad::3p penggunaan alat UTTIP (Ukuran, Takaran, Tir.1bangan dan Perlengkapannya); b. pemeliharaan rambu-rambu jalan serta alat perlengkapan jalan lainnya yang bP-rada di desa; c. rekomendasi pemberian ijin pengelolaan angkutan antar desa dan pusat pertokoan di desa; d. pembangunan terminal angkutan desa.
15. Bidang Lingkungan Hidup a. b. c. d. e.
pengelolaan penampungan air hujan; pengawasan terhadap perusakan lingkungan hidup di desa; penetapan standar lingkungan; melindungi suaka yang ada di desa; pemantauan terhadap penangkapan ikan dengan bahan dan alat terlarang di perairan umum di wilayah desa.
16. Bidang Politik Dalam Negeri dan Administrasi Publik a. b. c. d. e. f.
memfasilitasi penyelenggaraan Pemilihan Urnum; penetapan organisasi Pemerintah Desa; memfasilitasi pembentukan Lembaga Kemasyarakatan; memfasilitasi pembentukan BPD; memfasilitasi penetapan batas desa, memfasilitasi pembentukan Badan Usaha Milik Desa (BUMDES).
17. Bidang Otonomi Desa a. rekomendasi pemberian ijin pendirian tempat penyewaan kaset video, play station dan sejenisnya; b. penelitian dan pendataan potensi desa; c. pemantaun peredaran/pemutaran film keliling; d. rekomendasi pemberian ijin pendirian waning telepon dan sejenisnya; e. rekomendasi pemberian ijin usaha perbengkelan, pertokoan, warung, pemondokan, rumah makan; f. pengaturan kebijakan kelembagaan dan badan usaha tingkat desa dibidang pengairan; g. rekomendasi pemberian ijin mendirikan, membongkc.r, mengubah saluran irigasi di de sa; h. penetapan kerjasama antar desa dalam pemanfaatan irigasi air; i. pembangunan jalan desa; j. pengelolaan jaringan irigasi skala kecil di desa; k. rekomendasi pemberian ijin pengelolaan dan pengusahaan potensi sumber daya alam desa; I. penetapan perangkat desa; m. penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa (APBDes);
n. o. p. q. r. s.
t.
pemberdayaan dan pelestarian lembaga adat; penetapan peraturan desa; penetapan ke~asama antar desa; rekomendasi pemberian ijin parkir/pemangkalan kendaraan di pasar, tempat wisata dan lokasi lainnya yang ada di dalam desa; pemberian ijin penggunaan gedung pertemuan/ balai desa; rekomendasi pem~erian ijin hak pengelolaan atas tanah kas desa; rekomendasi pemberian ijin keramaian di desa.
18. Bidang Perimbangan Keuangan a. pengelolaan bagian desa dari hasil penerimaan pajak Kabu paten I Kota; b. pengelolaan bagian desa dari hasil penerimaan retribusi tertentu Kabupaten/Kota. 19. Bidang Tugas Pembantuan a. memberikan rekomendasi perrr_intaan bantuan kepada pemerintah daerah; b. pengelolaan dana bantuan bencana alam dais keadaan darurat lainnya dari pemerintah, pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten, dan pihak lain yang tidak mengikat; c. penyelenggaraan tugas pembantuan. 20. Bidang Pariwisata a. pengelolaan obyek wisata dalam desa di luar rencana induk pariwisata; b. pengelolaan tempat rekreasi dan hiburan umum dalam desa; c. rekomendasi pemberian ijin pendirian pondok wisata pada kawasan wisata di desa; d. membantu pemungutan pajak hotel dan restoran yang ada di desa. 21. Bidang Pertanahan a. penetapan sasaran areal dan lokasi kegiatan pengembangan lahan; b. memberikan surat keterangan hak atas tanah; c. memfasilitasi penyelesaian sengketa tanah tingkat desa; d. penataan dan pemetaan Tata Guna Lahan. 22. Bidang Kependudukan dan Catatan Sipil a. pelaksanaan registrasi penduduk menurut jenis kelamin dan kelompok umur; b. pelaksanaan registrasi penduduk menurut tingkat kelahiran berdasarkan konsep Anak Lahir Hidup (ALH) dan Anak Masih Hidup (AMH); c. pelaksanaan registrasi penduduk menurut tingkat kematian berdasarkan konsep Angka Kematian Bayi, Angka Kematian Balita, dan Angka Kematian lbu saat persalinan; d. pelaksanaan registrasi penduduk menurut tingkat migrasi penduduk; e. pelaksanaan registrasi penduduk berumur 10 tahun ke atas menurut tingkat pendidikan yang ditamatkan; f. pelaksanaan registrasi penduduk menurut jumlah pasangan usia subur, akseptor KB, Jan tingkat prevalensi; g. pelaksanaan registrasi penduduk menurut tingkat kesejahteraan rumah tangga berdasarkan kategori keluarga Pra Sejahtera, kelwuga Sejahtera I dan Keluarga Sejahtera II; h. pelaksanaan registrasi penduduk menurut rata-rata jumlah anggota keluarga; i. pelaksanaan registrasi penduduk menurut besarnya jumlah penduduk yang mempunyai hak pilih dalam Pemilihan Umum;' j. pelaksanaan registrasi penduduk menurut agama yang dianutnya; k. pelaksanaan registrasi penduduk menurut alat kontrasepsi yang digunakan; I. menerbitkan surat keterangan untuk penerbitan KTP dan Kartu Keluarga; m. melakukan pendataan dan pembinaan dalam kegiatan mutasi penduduk. 23. Bidang Kesatuan Bangsa dan Perlindungan Masyarakat
a. penetapan desa dalam keadan darurat; b. penetapan pos keamanan dan pos kesiapsiagaan lainnya sesuai dengan kebutuhan dan kondisi sosial masyarakat; c. pemeliharaan ketentraman dan ketertiban masyarakat desa, d. pemantauan kewaspadaan dini terhadap terjadinya kejadian luar biasa berupa laporan.
24. Bidang Perencanaan a. penyusunan perencanaan pembangunan desa secara partisipatif; b. penetapan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Desa (RPJMDesa); c. Penetapan Rencana Kerja Pembangunan Desa (RKPJDesa). 25. Bidang Peneranganllnformasi dan Komunikasi a. penanggulangan bencana alam skala desa; b. penyelenggaraan sosialisasi berbagai kebijaksanaan daerah melalui media pertemuan; c. pembinaan kelompok-kelompok komunikasi sosial; d. pembinaan pemancar radio desa; e. pemantauan media informasi yang beredar. f. pengelolaan media komunikasi perdesaan; g. pegembangan jaringan informasi dan komunikasi; h. penetapan jenis-jenis informasi pembangunan. 26. Bidang Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak a. rekomendasi pembentukan LSM perlindungan anak; b. pembentukan kelompok masyarakat bidang sosial dan peningkatan peran perempuan. 27. Bidang Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera a. penetapan standar keluarga sejahtera; b. pemberian rekomendasi penggunaan alat kontrasepsi; c. pengelolaan standar Makanan Sehat bagi Balita; d. pemasyarakatan program Keluarga Berencana dan Keluarga Sehat; e. penetapan standar pelayanan keluarga sehat; f. pengembangan Gerakan lmunisasi dan Gizi Keluarga. 28. Bidang Pemuda dan Olahraga a. pengembangan sarana dan prasarana olahraga; b. rekomendasi perijinan pembangunan sarana olahraga; c. pembentukan dan pemberdayaan karang taruna; d. peningkatan sumber daya manusia bidang olahraga; e. penyaluran pemuda berprestasi di bidang olahraga; f. menfasilitasi pembinaan organisasi dan kegiatan pemuda, misalnya kelompok pemuda produktif dan group kesenian budaya; g. pemasyarakatan olah raga; h. penyelenggaraan pekan olah raga masyarakat; i. pengembangan sarana dan prasarana seni budaya bagi pemuda; j. memfasilitasi dan mengembangkan olah raga masyarakat tradisional, misalnya menyiapkan lapangan dan sarana lapangan serta sarana olah raga lainnya. 29. Bidang Pemberdayaan Masyarakat dan Des a a. melakukan identifikasi potensi sumber daya manusia tingkat lokal; b. peningkatan peranserta masyarakat desa dalam pembangunan tingkat lokal; c. penyiapan masyarakat yang menjadi pemberdayaan; d. penataan organisasi masyarakat desa.
30. Bidang Statistik a. pegelolaan dan penyediaan data-data tingkat lokal; b. penyusunan dan pegelolaan indeks pembangunan tingkat lokal.
31. Bidang Arsip dan Perpustakaan a. pengadaan dan pengelolaan Taman Bacaan dan Perpustakaan Desa; b. pegelolaan perpustakaan buku-buku petunjuk teknis.
Ditetapkan di Jakarta pad a tanggal 10 Oktober 2006 MENTERI DALAM NEGERI,
ttd. H. MOH. MA'RUF I SE
