Passend onderwijs en gelijke behandeling

pa s s e n d o n d e rwi j s en g eli j k e beha nd eli ng

Ellen van der Ende en Olga Luiken1

Passend onderwijs en gelijke behandeling De rol van de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte bij passend onderwijs en een vergelijking van de procedures bij de Geschillencommissie Passend Onderwijs en het College voor de Rechten van de Mens. Per 1 augustus 2014 is passend onderwijs gestart.2 Het doel van de Wet passend onderwijs is om zo veel mogelijk leerlingen een passend onderwijsaanbod te doen waardoor meer leerlingen met een extra ondersteuningsvraag een plek krijgen en houden in het regulier onderwijs. Scholen waren sinds 1 augustus 2009 al verplicht om op grond van de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (WGBH/CZ)3 aanpassingen te verrichten zodat een leerling met een handicap of chronische ziekte zo mogelijk kon deelnemen aan het regulier onderwijs. Bij geschillen over onderscheid op grond van handicap of chronische ziekte kan men sindsdien naar het College voor de Rechten van de Mens (het College).4 Voor de geschillen die in het kader van passend onderwijs ontstaan bij de toelating en de vast- en bijstelling van het ontwikkelingsperspectief van leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte en de verwijdering van alle leerlingen, kan men vanaf 1 augustus 2014 naar de Geschillencommissie passend onderwijs (GPO).5 Deze (nieuwe) Commissie wordt geacht onder meer te toetsen aan de WGBH/CZ.6 Daarnaast blijft de rechtsgang bij het College bestaan. Het doel van de WGBH/CZ is onder meer het bevorderen van gelijke behandeling van leerlingen met een handicap of chronische ziekte, zodat zij op voet van gelijkheid kunnen deelnemen aan het onderwijs.7 De doelstellingen van passend onderwijs sluiten aan bij die van de WGBH/CZ.8 Het zou daarom voor de hand hebben gelegen om de WGBH/CZ te betrekken bij de totstandkoming van het conceptwetsvoorstel passend onderwijs. Het lijkt er echter op dat de WGBH/CZ tot aan de internetconsultatie van het concept wetsvoorstel passend onderwijs buiten beeld is gebleven.9 Na de internetconsultatie is immers in de toelichting bij het wetsvoorstel toegevoegd dat het bevoegd gezag bij het onderzoek of de leerling extra ondersteuning nodig heeft, nu al op grond van de WGBH/CZ de plicht heeft om te onderzoeken of de school die extra ondersteuning in de vorm van doeltreffende aanpassingen kan bieden.10 Ook pas ná de internetconsultatie van de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) passend onderwijs.11 waarin een aantal onderdelen van de Wet passend onderwijs is uitgewerkt, is toegevoegd dat de GPO bij de totstandkoming ■

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 200

200

■

ntor 4

■

D E C E M B E R 2014

10-12-2014 13:48:52

pa s s e n d o nd er wi j s en g eli j k e beha nd eli ng

van haar oordeel is gehouden aan alle van toepassing zijnde relevante wetgeving, waaronder de WGBH/CZ.12 Bij de internetconsultatie heeft het College in zijn advies erop gewezen om in de AMvB duidelijk aan te geven wat het toetsingskader van de geschillencommissie is en hierbij de WGBH/CZ expliciet te noemen.13 Dat de GPO bij de totstandkoming van haar oordeel is gehouden aan onder meer de WGBH/CZ en het aansluiten van de doelstellingen van passend onderwijs bij de WGBH/CZ is voor de auteurs aanleiding om de rol van de WGBH/CZ voor de uitvoering van de Wet passend onderwijs in de praktijk nader te bekijken en de twee commissies met bijbehorende procedures naast elkaar te leggen. In het artikel zal de focus liggen op het regulier primair en voortgezet onderwijs. Enige kennis van passend onderwijs en de WGBH/CZ worden bekend verondersteld. Vanaf 1 augustus 2014 is de GPO dus toegevoegd aan het reeds bestaande palet van (klacht)commissies voor geschillen in het onderwijs.14 De GPO is in het leven geroepen door de wetgever omdat vanuit de politiek werd aangestuurd op een tijdelijke landelijke, deskundige en laagdrempelige geschillencommissie die snel uitspraak kan doen.15 De GPO, die is ondergebracht bij stichting Onderwijsgeschillen,16 bestaat naast een bezwaarmogelijkheid bij de school (bevoegd gezag), een procedure bij de rechter of bij het College.17 Het staat ouders vrij om van de aanvullende voorziening, die de GPO is, gebruik te maken. In een bezwaarprocedure moet het oordeel van de GPO meegenomen worden.18 Omdat in dit artikel de vergelijking tussen GPO en het College centraal staan, gaan we, hoe interessant ook, niet in op de procedures die aanhangig gemaakt kunnen worden bij de rechter (in kort geding bijvoorbeeld) of de klachtencommissie. Afhankelijk van het soort geschil zal die afweging wel een rol spelen.

Bevoegdheid GPO en College

GPO Bij de GPO kunnen geschillen aanhangig worden gemaakt tussen ouders en bevoegd gezag over:19 1. de toelating van leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben,20 2. de verwijdering van alle leerlingen en 3. de vast- en bijstelling van het ontwikkelingsperspectief. Ook geschillen met betrekking tot leerlingen op cluster 3 en 4 scholen en geschillen over vaststelling of wijziging van het ontwikkelingsperspectief (OPP) van leerlingen ntor 4

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 201

■


■

201

■

10-12-2014 13:48:53


op een cluster 1 en 2 instelling en geschillen over verwijdering van leerlingen op instellingen voor cluster 1 en 2 kunnen worden voorgelegd aan de GPO. In het wetsvoorstel Variawet passend onderwijs en kwaliteit (v)so21 is de mogelijkheid opgenomen voor ouders van leerlingen van deze instellingen om ook geschillen over toelating voor te leggen aan de GPO. Vooruitlopend op de formeel wettelijke bevoegdheid bestaat voor cluster 1 en 2 wel de mogelijkheid om het geschil door de GPO in behandeling te laten nemen met instemming van het instellingsbestuur.22 College Het College onderzoekt of een onderscheid is of wordt gemaakt zoals bedoeld in de WGBH/CZ. Deze wet verbiedt het maken van direct en indirect onderscheid op grond van een (vermeende) handicap of chronische ziekte bij – kort gezegd – het gehele onderwijstraject.23 Daarnaast kent de wet een verplichting om al naar gelang de behoefte een doeltreffende aanpassing te verrichten (artikel 2 WGBH/CZ). Het nalaten van het verrichten van een doeltreffende aanpassing kan onderscheid opleveren. Het College is bevoegd te oordelen over het gehele onderwijstraject, maar wel alleen in relatie tot mogelijk onderscheid op grond van handicap/chronische ziekte. Het College is in het geven van zijn oordeel derhalve niet beperkt tot toetsing van besluiten over (de weigering van) toelating van leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte, verwijdering, en het vast- of bijstellen van het OPP. Deze beperking geldt wel voor de GPO. Overigens heeft het College zich tot op heden niet bevoegd geacht voor zaken die betrekking hebben op het speciaal onderwijs.24 Voor geschillen in het mbo kan men niet naar de GPO, maar wel naar het College.

Extra ondersteuning

Extra ondersteuning in relatie tot basisondersteuning Bij de beantwoording van de vraag of een geschil voorgelegd kan worden aan de GPO zal de vraag of het een leerling betreft die extra ondersteuning behoeft een belangrijke zijn. Het begrip extra ondersteuning is echter niet gedefinieerd in de wet. De wet bepaalt dat het samenwerkingsverband in een ondersteuningsplan (OP) het niveau van basisondersteuning opneemt. Dat zijn basisondersteuningsvoorzieningen die in alle scholen binnen het samenwerkingsverband aanwezig zijn.25 De wet schrijft ook voor dat iedere school een schoolondersteuningsprofiel (SOP) heeft. Een SOP beschrijft de voorzieningen die zijn getroffen voor leerlingen die extra ondersteuning behoeven.26 In het SOP brengt de school de mogelijkheden die er zijn in ■

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 202

202

■

ntor 4

■


10-12-2014 13:48:53


kaart: gegevens over de aanwezige deskundigheid in het team, methodieken en voorzieningen en de kwaliteit van de organisatie. Aan de hand van deze gegevens worden twee niveaus van ondersteuning onderscheiden: de basisondersteuning en de extra ondersteuning.27 Elk samenwerkingsverband legt in een ondersteuningsplan vast wat het onderwijsaanbod van alle scholen in de regio is en hoe een samenhangend geheel van voorzieningen voor extra ondersteuning binnen en tussen scholen georganiseerd wordt.28 Gangbaar is om te spreken van een dekkend aanbod.29 Daarmee wordt gedoeld op soorten arrangementen en voorzieningen om te voorzien in de ondersteuningsbehoefte. Dat wil nog niet zeggen dat er voor alle schoolsoorten bijvoorbeeld een vso-school moet zijn, zoals een gymnasium voor vso-leerlingen. De samenwerkingsverbanden moeten niet alleen een dekkend onderwijsaanbod bieden, maar bepalen ook de grens tussen basisondersteuning en extra ondersteuning. De criteria en procedure voor de verdeling, besteding en toewijzing van middelen en voorzieningen voor extra ondersteuning worden vastgelegd in het OP en kunnen per samenwerkingsverband verschillen. De wet biedt dus een open kader. Wel is door de sectorraden30 een nadere inhoudelijke uitwerking gegeven aan passend onderwijs in het zogeheten Referentiekader.31 In het Referentiekader wordt onder basisondersteuning verstaan: het door het samenwerkingsverband afgesproken geheel van preventieve en lichte curatieve interventies die binnen de onderwijsondersteuningsstructuur van de school planmatig en op een overeengekomen kwaliteitsniveau, eventueel in samenwerking met ketenpartners, worden uitgevoerd.32 Ook afspraken over licht curatieve interventies moeten worden vastgelegd. De extra ondersteuning is alle ondersteuning die bovenop de basisondersteuning komt. Wanneer binnen het samenwerkingsverband voor een hoog niveau van basisondersteuning is gekozen, zal niet snel extra ondersteuning nodig zijn. Er kunnen derhalve tussen samenwerkingsverbanden onderling verschillen bestaan over wat onder extra ondersteuning wordt begrepen. Het kan dus zo zijn dat een leerling met ADHD die een ondersteuningsvraag heeft in het ene samenwerkingsverband in aanmerking komt voor extra ondersteuning terwijl in het andere samenwerkingsverband de basisondersteuning vanwege het hoge niveau toereikend is. Van belang is overigens voor ogen te houden dat het hebben van een diagnose, stel ADHD om het bij hetzelfde voorbeeld te houden, niet per definitie betekent dat sprake is van extra ondersteuningsbehoefte. Het is mogelijk dat de basisondersteuning volstaat, ook als dit een gemiddeld niveau heeft.

ntor 4

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 203

■


■

203

■

10-12-2014 13:48:53


Extra ondersteuning in relatie tot handicap of chronische ziekte De begrippen handicap en chronische ziekte uit de WGBH/CZ zijn niet gedefinieerd, maar duidelijk is wel dat handicaps en chronische ziekten fysiek, psychisch of verstandelijk van aard zijn.33 Bij een handicap is sprake van een onomkeerbare situatie. Bij een chronische ziekte niet altijd, maar de ziekte is wel langdurig van aard. De staatssecretaris van OCW heeft in zijn brief van 23 april 2014 nog eens benadrukt dat passend onderwijs gaat over een zo passend mogelijk aanbod voor alle leerlingen, niet alleen leerlingen met een beperking of leerprobleem.34 Zo dient ook een passend aanbod te worden gedaan aan hoogbegaafde leerlingen terwijl het de vraag is of hoogbegaafdheid onder het begrip handicap of chronische ziekte van de WGBH/CZ valt. De groep leerlingen waarop de Wet passend onderwijs ziet, is derhalve groter dan die van de WGBH/CZ, waar alleen leerlingen met een (vermeende) handicap of chronische ziekte een beroep op kunnen doen. Maar in de praktijk zal het waarschijnlijk veelal gaan om leerlingen die vanwege een beperking een passend aanbod nodig hebben om bijvoorbeeld aan het regulier onderwijs te kunnen blijven deelnemen. Ook voor leerlingen met een handicap of chronische ziekte geldt dat zij niet per definitie een ondersteuningsvraag hoeven te hebben waardoor extra ondersteuning nodig zou zijn. Het is zeer wel denkbaar dat er leerlingen met een handicap of chronische ziekte zijn die prima uit de voeten kunnen met de basisondersteuning omdat de ondersteuningsvraag gering is. Zorgplicht In de Wet passend onderwijs is niet omschreven waar het onderwijsaanbod aan moet voldoen om te kunnen worden aangemerkt als passend. Dat de wet een open kader biedt, is bij de bespreking van basis- en extra ondersteuning al genoemd. De zorgplicht, die in het stelsel van passend onderwijs een belangrijke plaats inneemt, staat ook niet met zo veel woorden in de wet. In het nieuwe stelsel van passend onderwijs, heeft de school een zorgplicht. Deze is van toepassing op leerlingen die extra (lichte dan wel zware) ondersteuning nodig hebben in het onderwijs en die niet zonder meer het onderwijs kunnen doorlopen.35 Met de zorgplicht beoogt de wetgever het aantal leerlingen dat jaarlijks thuiszit, terug te brengen.36 Met zorgplicht wordt aangegeven dat het bevoegd gezag ervoor verantwoordelijk is dat een leerling die extra ondersteuning behoeft en zich bij een school aanmeldt, een zo passend mogelijke plek in het onderwijs krijgt. In beginsel bij de school van aanmelding, of, indien dat gezien de extra ondersteuningsbehoefte niet mogelijk is, bij een andere school.37 De school voert hierover overleg met de ouders. De zorgplicht betreft geen toelatingsplicht voor de school waarbij de leerling is aangemeld.38 Indien de school van eerste aanmelding geen passend onderwijsaanbod heeft of kan

■

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 204

204

■

ntor 4

■


10-12-2014 13:48:53


doen, dient een andere school gevonden te worden waar dergelijk passend onderwijs wel geboden kan worden. Deze andere school kan ook een sbo of (v)so school zijn.39 Voor toelating tot het sbo en (v)so geldt onder de huidige Wet passend onderwijs wel dat een toelaatbaarheidsverklaring nodig is die door het samenwerkingsverband moet worden afgegeven.40

Ontwikkelingsperspectief Scholen zijn verplicht een OPP op te stellen voor leerlingen die extra ondersteuning krijgen in het regulier basis- en voortgezet onderwijs, leerlingen in het sbo, (v)so en het praktijkonderwijs. Het bevoegd gezag dient, na overleg met de ouders binnen zes weken na inschrijving of definitieve plaatsing een OPP vast te stellen.41 Bij AMvB42 is geregeld wat een OPP ten minste inhoudt. Een verplicht onderdeel in het OPP is de verwachte uitstroombestemming en de onderbouwing daarvan. De onderbouwing bevat in elk geval de belemmerende en bevorderende factoren die van invloed zijn op het onderwijsproces. In het regulier basis- en voortgezet onderwijs, speciaal basisonderwijs en praktijkonderwijs, moeten daarnaast de afwijkingen van het reguliere onderwijsprogramma en de te bieden begeleiding en ondersteuning in het OPP staan. Het OPP dient ten minste jaarlijks te worden geëvalueerd.43 De eisen die aan het OPP gesteld worden, zijn daarmee globaal. Of een OPP moet worden opgesteld, hangt af van het antwoord op de vraag of de ondersteuning wordt geboden vanuit de (binnen het samenwerkingsverband gedefinieerde) extra ondersteuning. Wanneer de ondersteuning die een leerling nodig heeft, wordt geboden vanuit de basisondersteuning dan brengt dit in de systematiek van passend onderwijs dus met zich dat in dat geval geen OPP hoeft te worden opgesteld.

Open kaders en globale eisen De GPO is ingesteld met onder meer als doel om richtinggevende oordelen te gaan geven. Er is vastgelegd welke geschillen aan de GPO kunnen worden voorgelegd, maar zoals hiervoor uiteengezet is de invulling van de begrippen basis- en extra ondersteuning overgelaten aan de praktijk. Daarmee kan de invulling van de ondersteuning en daarmee de zorgplicht per samenwerkingsverband verschillen. Het open kader roept op voorhand vragen op waarvan wij er enkele bespreken en we zullen ingaan op de betekenis van de WGBH/CZ.

ntor 4

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 205

■


■

205

■

10-12-2014 13:48:53


Afspraken die binnen het samenwerkingsverband zijn gemaakt over onder meer het niveau van basisondersteuning en de verdeling van de middelen kunnen in strijd zijn met de WGBH/CZ en met de daaruit voor scholen voortvloeiende verplichtingen. Zo kan binnen het samenwerkingsverband zijn afgesproken dat elke school een hoog niveau van basisondersteuning heeft of dat het samenwerkingsverband per leerling met extra ondersteuningsbehoefte financiële middelen beschikbaar stelt. Kan een school zich erop beroepen dat er geen financiële ruimte (meer) is om bepaalde aanpassingen te bieden ten gevolge van de interne verdeling van middelen als de school daar op grond van de WGBH/CZ wel toe verplicht is? De financiële ruimte is een van de factoren die kan worden meegewogen bij de beoordeling of de (gevraagde) aanpassingen onevenredig belastend zijn voor de school (zie nader hieronder). Ook kan binnen een samenwerkingsverband zijn afgesproken, bijvoorbeeld vanwege reeds aanwezige expertise en/of voorzieningen, dat er een of twee scholen zijn (vastgelegd in het SOP en OP) die (met name) aan leerlingen met bijvoorbeeld autisme, onderwijs aanbieden. Wanneer de overige scholen binnen het samenwerkingsverband een leerling met autisme bij aanmelding, in weerwil van de wens van de ouders, meteen doorverwijzen naar een van deze twee scholen omdat daar ‘toch al alles geregeld is’, dan kan deze verwijzende school direct onderscheid op grond van handicap of chronische ziekte maken. Het maken van direct onderscheid is verboden tenzij er een wettelijke uitzondering van toepassing is (artikel 3 lid 1 WGBH/ CZ). Een van de uitzonderingsgronden is als de veiligheid of gezondheid van de leerling of andere betrokkenen in geding is. Een geslaagd beroep op een wettelijke uitzonderingsgrond moet goed onderbouwd zijn en wordt niet snel aangenomen.44 Op grond van de WGBH/CZ (artikel 2) is de school waar een leerling zich meldt, gehouden om – als daar om wordt gevraagd – doeltreffende aanpassingen te verrichten, tenzij deze een onevenredige belasting voor de school vormen. De school dient derhalve in elke individuele situatie te onderzoeken of zij de desbetreffende leerling een passend onderwijsaanbod kan doen.45 Van de school wordt verwacht dat zij onderzoekt wat de desbetreffende leerling nodig heeft en of zij dat kan bieden. Het nemen van een besluit op basis van vooronderstellingen of eerdere ervaringen zonder nader onderzoek of onderbouwing voor de individuele situatie is in strijd met de WGBH/CZ. Wanneer bepaalde aanpassingen voor de school een onevenredige belasting oplevert, is de school niet gehouden om de (gevraagde) aanpassingen te verrichten. De school dient wel te onderbouwen waarom de gevraagde aanpassing onevenredig belastend is. Het enkel aangeven dat er (onoverkomelijke) organisatorische maatregelen moeten worden getroffen zonder dat is onderzocht in hoeverre het treffen van deze maatregelen mogelijk is en of deze onevenredig belastend zijn, is onvoldoende.46 Er is weinig jurisprudentie van het College waarin is ■

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 206

206

■

ntor 4

■


10-12-2014 13:48:53


geoordeeld over de vraag of een bepaalde aanpassing voor een school onevenredig belastend is.47 Factoren die (blijkens de parlementaire behandeling van de WGBH/CZ) kunnen worden meegewogen bij de beoordeling of een bepaalde aanpassing onevenredig belastend is, zijn:48 • de grootte van de organisatie of instelling; • de noodzakelijke investeringen en kosten voor het aanbrengen van de aanpassing;49 • de beschikbare financiële tegemoetkomingen; • de operationele en technische haalbaarheid van de aanpassing; • de financiële draagkracht van de onderneming of instelling (hoe groter de financiële draagkracht des te meer er van de onderwijsinstelling kan worden gevergd); • het belang van andere leerlingen; • de aanwezigheid of beschikbaarheid in de regio van vergelijkbaar onderwijs. Interessant is hoe deze factoren in het kader van afspraken binnen het samenwerkingsverband dienen te worden gewogen. De jurisprudentie van het College geeft op dit punt (nog) weinig houvast. Uit de jurisprudentie van de rechter komt naar voren dat met name het belang van de andere leerlingen en de haalbaarheid voor de school factoren zijn die een rol spelen bij de beoordeling of aanpassingen onevenredig belastend zijn.50 Op grond van de bovenvermelde door de wetgever genoemde factoren is het denkbaar dat afspraken binnen het samenwerkingsverband over de verdeling van de financiële middelen in verband met de expertise op een aantal scholen, ertoe leiden dat de school een bepaalde aanpassing niet hoeft te verrichten, omdat op een school in de nabije omgeving reeds een scala aan (gefinancierde) aanpassingen is op dat gebied. Belangrijk blijft echter wel dat de school steeds per individuele leerling bekijkt of een passend onderwijsaanbod kan worden gedaan en niet bij bepaalde beperkingen klakkeloos doorverwijst naar andere scholen. Er dient immers beoordeeld te worden of de aanpassing doeltreffend is in de zin van geschikt en noodzakelijk en, als dat het geval is, of deze een onevenredige belasting voor de school vormt.51 Een school mag dus leerlingen met een specifieke beperking, bijvoorbeeld een auditieve beperking, niet zonder meer doorverwijzen naar een andere school. De school zal eerst dienen te onderzoeken wat de ondersteuningsbehoefte van de leerling is en of de school aan de ondersteuningsvraag kan voldoen. Het is immers denkbaar dat een leerling met een auditieve beperking met aanpassingen kan deelnemen aan het regulier onderwijs, zonder dat dit onevenredig belastend wordt voor de school. Hoewel het uitgangspunt bij passend onderwijs is dat de extra ondersteuning thuisen schoolnabij wordt geboden, kan het zo zijn dat een school niet (langer) de onderntor 4

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 207

■


■

207

■

10-12-2014 13:48:53


steuning kan bieden die de leerling nodig heeft. Om in termen van de WGBH/CZ te spreken, of de aanpassingen onevenredig belastend zijn (geworden). Deze leerling zal dan naar een andere school binnen of buiten het samenwerkingsverband moeten worden doorverwezen. In het Referentiekader zijn ‘de mogelijkheden van de school’ als een van de factoren genoemd die bij een dergelijke verwijzing een rol spelen. Bij de beoordeling van de factor ‘mogelijkheden van de school’ bij een verwijzing kan derhalve het toetsingskader van de onevenredige belasting een rol spelen. Andere factoren die in het Referentiekader worden genoemd, zijn: de wens van ouders, de steun in de thuissituatie en de beschikbaarheid van hulpverlening in het gezin. Scholen moeten er derhalve voor waken dat op basis van de afspraken binnen het samenwerkingsverband voorbij wordt gegaan aan de verplichtingen die voortvloeien uit de WGBH/CZ. Van belang is overigens wel dat het moet gaan om aanpassingen die de belemmeringen voor een leerling met een beperking om aan het onderwijs deel te nemen, kunnen wegnemen of verminderen.52 Het gaat niet om algemene aanpassingen die een leerling ook buiten het onderwijs nodig heeft, bijvoorbeeld hulp bij alledaagse levensverrichtingen53 of aanpassingen die de belemmering niet wegnemen, zoals het bespreken van een leerling in het zorgadviesteam.54 Van een onderwijsinstelling wordt ook verwacht dat er medewerking wordt verleend bij de zoektocht naar welke aanpassing nu het meest doeltreffend is.55 De verplichtingen die voortvloeien uit de WGBH/CZ zijn voor scholen in het PO en VO hetzelfde. Ook zullen de gevraagde aanpassingen niet wezenlijk van elkaar verschillen. Een leerling doorloopt immers, als het goed is, de verschillende stadia van het onderwijs. Voor de praktische uitvoering van de aanpassingen zullen van het PO en VO wel verschillende inspanningen kunnen worden gevraagd. De organisatie van een school in het VO verschilt immers (sterk) van een basisschool. Denk daarbij voor het VO alleen al aan vakdocenten, lokaalwisselingen en een wisselend rooster tegenover een of twee leerkrachten op dezelfde groep leerlingen in hetzelfde klaslokaal in het PO. Het verbod om onderscheid te maken, neemt niet weg dat een leerling wel geschikt dient te zijn voor de opleiding die hij wil en/of gaat volgen. Het uitgangspunt van de WGBH/CZ is dat er in beginsel eerst sprake kan zijn van onderscheid als vaststaat dat de betrokkene geschikt is voor de opleiding die in geding is. Van een leerling kan worden gevraagd dat hij over bepaalde vaardigheden of diploma’s beschikt, die nodig zijn om tot een opleiding te kunnen worden toegelaten. Het dient te gaan om wezenlijke opleidingseisen.56 Ook de wetgever heeft in het kader van passend onderwijs aangegeven dat de ruimte voor scholen voor voortgezet onderwijs om een beleid te voeren met betrekking tot de beoordeling van de geschiktheid van leerlingen (vgl. Artikel 4 Inrichtingsbesluit WVO) niet verandert.57

■

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 208

208

■

ntor 4

■


10-12-2014 13:48:53


De Wet centrale eindtoets en leerlingen onderwijsvolgsysteem primair onderwijs geeft per 1 augustus 2015 nadere regels voor het toelatingsbeleid in het voortgezet onderwijs.58 Om te kunnen beoordelen of een situatie voorgelegd kan worden aan de GPO is de tekst van de wet leidend. De tekst van de wet laat soms ruimte voor verschillende interpretatie over de bevoegdheid van de GPO. Zo kan de vraag worden opgeworpen of een geschil kan worden voorgelegd aan de GPO als de school geen OPP wil vaststellen, omdat extra ondersteuning niet nodig zou zijn. Geschilbeslechting door de GPO is pas actueel geworden nadat amendement 91 is aangenomen.59 In de toelichting op dit amendement staat niet meer of minder dan dat de GPO oordeelt over geschillen die ontstaan over het OPP. Er wordt niet aangegeven of het alleen kan gaan over vaststelling of bijstelling. Alleen de Wet passend onderwijs benoemt van welke geschillen de GPO kennis neemt. De wettekst60 zelf spreekt over geschillen tussen ouders en bevoegd gezag van een school die ontstaan bij toepassing van – in relatie tot het OPP – artikel 40a WPO, 41a WEC en 26 WVO. Omdat deze artikelen bepalen dat het bevoegd gezag een OPP vaststelt voor een leerling die extra ondersteuning behoeft, is het logisch te veronderstellen dat geschillen kunnen ontstaan over zowel het vaststellen als het niet vaststellen van een OPP en in verband hiermee of er (voldoende) overleg is gepleegd met de ouders. Kunnen ouders terecht bij de GPO wanneer de school geen OPP vaststelt omdat er een verschil van mening bestaat over de behoefte aan extra ondersteuning? De praktijk zal moeten uitwijzen of de GPO zich in dergelijke gevallen bevoegd acht. Gelet op de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever, dat de GPO in de beginfase van passend onderwijs richtinggevend oordeelt, en gelet op gewenste uniformiteit in oordelen, zou hier wel voor kunnen worden gepleit. Denkbaar is ook de situatie dat er wel een OPP is vastgesteld maar dat de school de afspraken onvoldoende nakomt. Duidelijk is dat ouders daarover, mits de ondersteuningsbehoefte voortvloeit uit een handicap of chronische ziekte, een oordeel kunnen vragen aan het College. Maar kan een ouder met een dergelijk geschil ook terecht bij de GPO? Immers, als afspraken onvoldoende worden nagekomen, is strikt genomen geen sprake van het vast- of bijstellen van het OPP. Men zou echter kunnen redeneren dat er – kennelijk – onvoldoende goede afspraken zijn gemaakt of dat bijstelling van het OPP noodzakelijk is. Een dergelijke juridische redenering vraagt volgens de auteurs erg veel van ouders. Zouden deze ouders ook voor dergelijke geschillen niet naar de GPO moeten kunnen? Een geschil over het niet nakomen van de afspraken die zijn vastgelegd in het OPP zijn immers nauw verbonden met de vast- en/of bijstelling van het OPP. En zou het oordelen in dergelijke geschillen ook niet bijdragen aan het ntor 4

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 209

■


■

209

■

10-12-2014 13:48:53


‘uitzetten van de lijnen en het neerzetten van het wettelijk kader’ van de zorgplicht die scholen in het kader van passend onderwijs hebben? Niet ondenkbaar is dat ouders een dergelijk geschil bij de GPO indienen. Er zal moeten worden afgewacht of de GPO in deze zaken een inhoudelijk oordeel zal geven.

De procedures bij de Geschillencommissie passend onderwijs (GPO) en het College voor de Rechten van de Mens

Expertise en samenstelling van de GPO Met de instelling van de GPO heeft de wetgever invulling gegeven aan de behoefte die er bleek te zijn aan een landelijke aanvullende voorziening.61 De wetgever voert aan als belangrijke reden voor de instelling van de GPO, dat vooral in de beginfase van de invoering van passend onderwijs de behoefte bestaat om geschillen voor te leggen aan een geschillencommissie met specifieke expertise ten aanzien van leerlingen die extra ondersteuning behoeven. Met de aanwezigheid van deze specifieke expertise onderscheidt de GPO zich van het College, dat (voornamelijk) bestaat uit juristen met expertise op het gebied van gelijke behandeling. De commissieleden van de GPO worden voorgedragen door de landelijke ouderorganisatie, de landelijke patiënten- en gehandicaptenorganisaties en de sectororganisaties. De minister van OCW benoemt de Commissieleden. Feitelijk volgt de GPO de Tijdelijke geschillencommissie ontwikkelingsperspectief op, die per 1 augustus 2013 was ingesteld voor geschillen in het (v)so over het OPP van de leerling en geschillen in de drie samenwerkingsverbanden die als experiment per laatst genoemde datum waren gestart met passend onderwijs.62 De commissieleden van de Tijdelijke geschillencommissie ontwikkelingsperspectief zijn per 1 augustus 2014 overgegaan naar de GPO en uitgebreid met twee leden. De GPO bestaat uit voor het geschil relevante professionele experts, zoals (ortho)pedagogen, onderwijskundigen, psychologen, medisch deskundigen (schoolartsen), personen met maatschappelijk en/of bestuurlijke deskundigheid en juristen. Elk geschil zal worden behandeld door een Commissie bestaande uit drie leden, waarvan de voorzitter jurist is.63 Deze Commissie wordt samengesteld naar gelang de specifieke aard van het geschil. Het is niet vereist dat eerst de GPO om een oordeel wordt gevraagd. Nu de wetgever uitdrukkelijk de bedoeling heeft gehad dat de GPO in de beginfase van passend onderwijs richtinggevend oordeelt, ligt het wel voor de hand om geschillen eerst aan de GPO voor te leggen. ■

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 210

210

■

ntor 4

■


10-12-2014 13:48:53


Tijdelijk karakter GPO De rechtsgang naar het College heeft een permanent karakter en de rechtsgang naar de GPO heeft een tijdelijk karakter. De wetgever heeft de GPO een tijdelijk karakter gegeven zonder daarbij een termijn te noemen.64 Het tijdelijk karakter is afhankelijk gesteld van het moment waarop voldoende vorm is gegeven aan de nieuwe wettelijke bepalingen. Als een en ander voldoende vorm heeft gekregen, kan de tijdelijke commissie komen te vervallen, mede omdat er al een adequaat stelsel van rechtsbescherming bestaat,65 aldus de wetgever. Het valt op dat de wetgever er enerzijds van uitgaat dat het wenselijk is dat de GPO bestaat uit leden met verschillende deskundigheden66 en anderzijds spreekt van een adequaat stelsel van rechtsbescherming waarop kan worden teruggevallen op het moment waarop voldoende vorm is gegeven aan de nieuwe wettelijke bepalingen.67 In de toelichting op de samenstelling van de GPO68 wordt als reden voor het brede spectrum van deskundigen genoemd de uiteenlopende aard van de geschillen die aan de GPO kunnen worden voorgelegd. De veronderstelling lijkt gerechtvaardigd dat de geschillen uiteenlopend van aard blijven en dat de geschillen meer dan alleen juridisch van aard zullen zijn. Gaat de wetgever ervan uit dat het bestaande stelsel van rechtsbescherming adequaat is toegerust voor vraagstukken over passend onderwijs zonder de invalshoeken van orthopedagogische, psychologische, maatschappelijke en medische deskundigheid en ervaring? De auteurs achten het voor de hand liggend dat bij de beoordeling van de vraag of de GPO na verloop van tijd kan worden opgeheven, ook betrokken wordt of het (langer) wenselijk is dat de beoordeling mede plaatsvindt door personen met specifieke deskundigheden, zoals nu in de GPO het geval is.69 Doorlooptijd bij GPO en bij College Als het gaat om geschillen over het vast- of bijstellen van een OPP, de toelating of de verwijdering, is het van belang dat op korte termijn duidelijkheid wordt gegeven en dat wordt voorkomen dat een leerling geen onderwijs krijgt. Daarom heeft de wetgever voor een korte procedure gekozen. Binnen tien weken nadat het verzoekschrift is ontvangen, moet de GPO een oordeel uitbrengen.70 Als de ouders ook bezwaar hebben gemaakt tegen de beslissing over de toelating of verwijdering, dan neemt het bevoegd gezag de beslissing op bezwaar niet dan nadat de GPO haar oordeel heeft gegeven.71 Het reglement van de GPO bepaalt dat ouders hun verzoek binnen zes weken in moeten dienen bij de GPO. Die termijn gaat in op het moment dat het niet toelaten, het verwijderen of het OPP bekend is gemaakt.72 Voor het aanhangig maken van een procedure bij het College geldt geen termijn waarbinnen een verzoek om een oordeel moet zijn ingediend. Wel geldt dat het Colntor 4

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 211

■


■

211

■

10-12-2014 13:48:53


lege op grond van artikel 12 lid 1 sub c Wet College voor de Rechten van de Mens geen onderzoek meer instelt als sinds het (gestelde) onderscheid een zodanige termijn is verstreken dat in redelijkheid geen onderzoek meer kan plaatsvinden. De termijn waarbinnen de procedure bij het College is afgerond, is niet vastgelegd. Wel dient het College binnen acht weken na de zitting een schriftelijk oordeel te geven. De praktijk van het College laat zien dat de procedure van moment van binnenkomst van een verzoek tot het schriftelijk oordeel een periode van ongeveer zes maanden in beslag neemt. Bij een spoedeisende zaak kan het College bepalen dat deze met spoed wordt behandeld. In deze spoedprocedure wordt binnen zeer korte tijd een oordeel gegeven.73 Hiervoor zijn geen termijnen vastgelegd. De praktijk laat zien dat deze spoedprocedures meestal variëren van twee weken tot twee maanden. Toetsingskader GPO en College Het toetsingskader van de GPO is niet in de wet vastgelegd. De wet biedt immers een open kader. Omdat in de praktijk invulling gegeven wordt aan de begrippen extra ondersteuning en zorgplicht wordt de inhoud van het OP en SOP betrokken bij de toetsing van de geschillen die aan de GPO worden voorgelegd. De GPO betrekt in haar oordeel over het OPP of een aantal verplichte onderdelen hierin is opgenomen, zoals het te verwachten uitstroomperspectief, de onderbouwing ervan en de te bieden ondersteuning en begeleiding.74 De Commissie zal ook nagaan of er overleg is gevoerd met ouders.75 Ook is de GPO, zoals eerder vermeld, in het kader van de totstandkoming van haar oordeel gehouden aan de WGBH/CZ.76 Het College onderzoekt of een onderscheid is of wordt gemaakt zoals bedoeld in de WGBH/CZ, waarbij het nalaten van het verrichten van een doeltreffende aanpassing onderscheid kan opleveren. Het College neemt een actieve rol aan als het gaat om het vergaren van informatie om te komen tot een afgewogen oordeel. Het College beschikt daarvoor over vergaande bevoegdheden.77 Het ligt in de lijn van de verwachting dat ook het College het schoolondersteuningsprofiel en het ondersteuningsplan zal opvragen om tot een goed en onderbouwd oordeel te komen. Naast ouders (en leerlingen) kan ook een school zelf het College vragen te beoordelen of bij uitvoering van bepaald beleid of een besluit, onderscheid op grond van handicap of chronische ziekte wordt gemaakt. Daarnaast kan bijvoorbeeld ook een medezeggenschapsraad, die meent dat op zijn school verboden onderscheid wordt gemaakt, het College vragen een oordeel hierover uit te brengen.78 De vraag is of een ondersteuningsplanraad, als medezeggenschapsorgaan van het samenwerkingsverband, het College om een oordeel kan vragen over mogelijk onderscheid binnen het samenwerkingsverband.79 Dit hangt af van de vraag of een samenwerkingsverband normadressaat is van de WGBH/CZ. Wanneer naar de letterlijke tekst van artikel 5b ■

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 212

212

■

ntor 4

■


10-12-2014 13:48:53


WGBH/CZ80 wordt gekeken, lijkt het niet voor de hand te liggen dat bijvoorbeeld beslissingen van het samenwerkingsverband ten aanzien van een school over ondersteuning, onder de bevoegdheid van het College kunnen worden gebracht. Of dit zo is, en bijvoorbeeld ook geldt voor het toetsen van beleidsregels binnen een samenwerkingsverband, zal in de toekomst uit eventuele oordelen van het College moeten blijken. GPO en het College: laagdrempelig, en een niet bindend oordeel Voor het voeren van een procedure bij de GPO en het College is geen procesvertegenwoordiging nodig. Ouders kunnen zelf een verzoek om een oordeel indienen. Ook zijn er geen kosten aan de procedures verbonden. Daarmee zijn de procedures bij de GPO en het College laagdrempeliger dan een procedure bij de rechter. Zowel de GPO als het College is niet lijdelijk in het vergaren van informatie. Dat geldt zowel voor de procedure voorafgaand aan als tijdens de zitting. Door al deze factoren zijn de procedures bij de GPO en het College ook minder formeel dan die bij de rechter. Zowel de GPO als het College brengt een oordeel uit dat juridisch niet bindend is. Dit neemt niet weg dat het bevoegd gezag van de school een oordeel van de GPO, net als een oordeel van het College, niet zo maar naast zich neer kan leggen. Het bevoegd gezag van de school dat het oordeel van de GPO heeft ontvangen, dient schriftelijk aan de ouders en de GPO mee te delen wat er met het oordeel wordt gedaan. Indien de beslissing van het bevoegd gezag van de school afwijkt van het oordeel van de Commissie, dient in de beslissing de reden voor die afwijking te worden vermeld.81 Voorstelbaar is dat ook de rechter van oordelen van de GPO gemotiveerd aangeeft hoe het oordeel van de GPO wordt meegewogen (vergelijkbaar met oordelen van het College). De GPO is speciaal ingesteld om de eerdergenoemde geschillen in het kader van passend onderwijs te toetsen. Ook het College heeft een specifieke taak toebedeeld gekregen: het toezien op de naleving van de wetgeving gelijke behandeling. De praktijk van het College heeft uitgewezen dat de oordelen, ondanks het niet bindend zijn, in de meerderheid van de gevallen worden nageleefd.82 De verwachting van de auteurs is dat de oordelen van de GPO, onder meer vanwege haar specifieke expertise gezaghebbend zullen zijn.

Tot slot Samengevat heeft het onderwijs er met de invoering van passend onderwijs een commissie bij, de GPO, die speciaal in het leven is geroepen om te oordelen over de ntor 4

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 213

■


■

213

■

10-12-2014 13:48:53


geschillen die ontstaan over passend onderwijs. Het valt daarbij op dat de centrale begrippen zoals extra ondersteuning en zorgplicht niet wettelijk zijn ingevuld en dat de invulling per samenwerkingsverband kan verschillen. Duidelijk is dat de GPO net als het College toetst aan de WGBH/CZ en dat de samenstelling van de GPO qua deskundigheid afgestemd wordt op het geschil dat wordt voorgelegd. De wet bepaalt wel welke geschillen kunnen worden voorgelegd aan de GPO. Ook die omschrijving laat echter ruimte, omdat de vraag of sprake is van een extra ondersteuningsbehoefte bepaalt of de GPO bevoegd is en juist daarover kan verschil van inzicht ontstaan. In ieder geval zijn drie situaties benoemd. Het College daarentegen kan over geschillen in het gehele onderwijstraject gevraagd worden om een oordeel uit te spreken, zo lang deze betrekking hebben op (on)gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte. Is er een geschil over extra ondersteuning aan een leerling die geen handicap of chronische ziekte heeft, dan is het College niet bevoegd. Andersom kan een leerling met dyslexie – dat valt onder het begrip handicap of chronische ziekte uit de WGBH/CZ – niet bij de GPO terecht omdat de ondersteuning voor dyslexie als regel onder de basisondersteuning valt, maar wel bij het College. Gaat het om een leerling met een handicap of chronische ziekte met een extra ondersteuningsbehoefte, dan staat de weg naar zowel de GPO als het College open. In beide gevallen zal getoetst worden aan de WGBH/CZ en betreft het een laagdrempelige procedure die grotendeels overeenkomt. Alleen in de gevallen waarin er sprake is van een samenloop, hebben ouders een keuze tussen de GPO en het College (afgezien van de rechter en de klachtencommissie). De GPO is een eerste logische stap omdat zij juist in het kader van passend onderwijs speciaal is ingesteld voor geschillen over de toelating van leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte, de vast- en bijstelling van het OPP en de verwijdering van alle leerlingen. Dit geldt te meer nu de wetgever heeft beoogd dat deze commissie zich in een snelle procedure richtinggevend uitspreekt over passend onderwijs. Noten 1 Ellen van der Ende en Olga Luiken zijn beiden secretaris bij de stichting Onderwijsgeschillen. 2 Wet van 11 oktober 2012 tot wijziging van enkele onderwijswetten in verband met herziening van de organisatie en financiering van de ondersteuning van leerlingen in het basisonderwijs, speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs(Stb. 2012, 533). In dit artikel: Wet passend onderwijs. De wet treedt gefaseerd in werking. De zorgplicht gaat in per 1 augustus 2014. Per 1 augustus 2013 en 1 januari 2014 waren al bepalingen m.b.t. de samenwerkingsverbanden en medezeggenschap in werking getreden. 3 Wet van 29 januari 2009, houdende wijziging van de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte in verband met de uitbreiding met onderwijs als bedoeld in de ■

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 214

214

■

ntor 4

■


10-12-2014 13:48:53


Wet op het primair onderwijs en de Wet op het voortgezet onderwijs en met wonen Stb. 2009, 101. 4 Op 1 oktober 2012 is de Commissie Gelijke Behandeling (CGB) opgegaan in het College voor de Rechten van de Mens. Het College heeft de taken en bevoegdheden met betrekking tot het geven van oordelen in gelijke behandelingszaken van de CGB overgenomen. 5 In de Wet passend onderwijs wordt de geschillencommissie aangeduid met: Tijdelijke geschillencommissie toelating en verwijdering. In het Besluit van 12 februari 2014 (Stb. 2014, 95) is de naam iets anders, namelijk Tijdelijke landelijke geschillencommissie toelating en verwijdering. In de toelichting bij dit besluit wordt de Commissie genoemd de landelijke geschillencommissie passend onderwijs (pag. 30). In dit artikel wordt aangesloten bij deze meer generieke naam omdat de onderwerpen van het geschil zich niet beperken tot toelating en verwijdering. 6 Besluit van 12 februari 2014 tot wijziging van diverse besluiten in verband met een herziening van de organisatie en financiering van de ondersteuning van leerlingen in het basisonderwijs, speciaal en voortgezet onderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs (AMvB passend onderwijs) (Stb. 2014, 95 Nota van Toelichting, paragraaf 1.3, p. 25). 7 Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 3, p. 1. De oorspronkelijke WGBH/CZ (Stb. 2003, 206) was alleen van toepassing op het beroepsonderwijs. Met de wijziging van de WGBHZ/CZ in 2009 (Stb. 2009, 101) werd de wet ook van toepassing op het primair en voortgezet onderwijs. 8 Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 3, p. 1. 9 Het concept-wetsvoorstel Passend Onderwijs en de Memorie van Toelichting zijn van 8 februari tot 8 maart 2011 via internet ter consultatie aangeboden. Zie ook CGB-advies 2011/02 Internetconsultatie Passend onderwijs, waarin de CGB concludeert dat het concept wetsvoorstel passend onderwijs de nodige afstemming behoeft met c.q. aanpassing aan de WGBH/CZ; zie ook CGB brief d.d. 23 december 2011 aan de woordvoerders van de Vaste Commissie voor OCW van de Tweede Kamer. 10 Zie Kamerstukken II 2011/2012, 33 106, nr. 3, p. 60. 11 Besluit van 12 februari 2014 tot wijziging van diverse besluiten in verband met een herziening van de organisatie en financiering van de ondersteuning van leerlingen in het basisonderwijs, speciaal en voortgezet onderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs (Stb. 2014, 95, p. 25 en 33). 12 In de AMvB is een aantal onderdelen van de Wet passend onderwijs verder uitgewerkt. Het gaat om onderwerpen zoals de landelijke geschillencommissie en het deskundigenadvies. Ook bevat het specifieke voorschriften voor onder andere het ontwikkelingsperspectief, de tijdelijke landelijke geschillencommissie passend onderwijs, de deskundigen door wie het samenwerkingsverband zich moet laten adviseren bij de beoordeling over de toelaatbaarheid tot het speciaal basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs. 13 College voor de Rechten van de Mens Advies 2013/05 Concept AMvB passend onderwijs. 14 Zie bijv. Het bonte palet van rechtsbescherming in het onderwijs van mr. H.E. Mertens en mr. dr. J. Sperling, NTOR april 2013, p 44-60 15 Nader gewijzigd amendement van de leden Ferrier en Van der Ham, Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 91. 16 www.onderwijsgeschillen.nl/passend-onderwijs/geschillencommissie-passend-onderwijs. 17 Artikel 40a eerste en vierde lid WPO, artikel 26, eerste en vierde lid WVO, en artikel 41 a eerste en vierde lid WEC. 18 Nieuw artikel 34.9 lid 8 Besluit bekostiging WPO, artikel 46 lid 8 Besluit bekostiging WEC, artikel 15b lid 8 Inrichtingsbesluit WVO. 19 Het gaat om geschillen tussen ouders en bevoegd gezag van een school die ontstaan bij toepassing van artikel 40, derde, vierde, vijfde en elfde lid, en artikel 40a, eerste en vierde lid WPO; artikel 40, vierde, vijfde, zesde en achttiende lid, en artikel 41a, eerste en vierde lid WEC; arti-

ntor 4

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 215

■


■

215

■

10-12-2014 13:48:53


20

21 22

23

24

25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

36

kel 26, eerste lid en vierde lid, en artikel 27, eerste lid, derde volzin en de leden 2b, 2c en 2d WVO. Op dit moment geldt dit voor de leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte in het regulier onderwijs en in cluster 3 en 4. Op grond van de Variawet passend onderwijs en kwaliteit (v)so zal dit ook gaan gelden voor de leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte in cluster 1 en 2. Het concept-wetsvoorstel Variawet is van 19 juli 2013 tot 31 augustus 2013 voor internetconsultatie aangeboden. Het wetsvoorstel is op 11 september 2014 aangeboden aan de Tweede Kamer. Het concept-wetsvoorstel Variawet is van 19 juli 2013 tot 31 augustus 2013 voor internetconsultatie aangeboden. Het wetsvoorstel is op 11 september 2014 aangeboden aan de Tweede Kamer. Uitkomst van overleg tussen het Ministerie van OCW en Siméa (koepelorganisatie van instellingen voor cluster 2) is, dat instellingen van cluster 1 en 2 adviezen van de GPO over (weigering tot) toelating, vooruitlopend op de wettelijke bevoegdheid, zullen erkennen. Zekerheidshalve zal de GPO tevoren instemming vragen aan het instellingsbestuur. Artikel 5b WGBH/CZ luidt: Onderscheid is verboden bij het verlenen van toegang tot, het aanbieden van, het afnemen van toetsen tijdens en het afsluiten van onderwijs als bedoeld in de Wet op het primair onderwijs en de Wet op het voortgezet onderwijs, voor zover niet begrepen onder artikel 6, onder b. Zie CGB-advies 2008/03, Naar een discriminatievrije school, p. 96. De CGB baseert zich daarbij op de uitzondering in artikel 3, onderdeel b WGBH/CZ waarin is bepaald dat onderscheid op grond van handicap of chronische ziekte is toegestaan wanneer het een regeling, norm of praktijk betreft die tot doel heeft specifieke voorzieningen en faciliteiten te creëren of in stand te houden ten behoeve van personen met een handicap of chronische ziekte. In de MvT is aangegeven dat het hierbij gaat om permanent noodzakelijke voorzieningen die beperkingen opheffen, zoals speciaal onderwijs (Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 3, p. 31). Zie ook de MvT bij de uitbreiding van de WGBH/CZ naar het primair en voortgezet onderwijs: Kamerstukken II 2005/06, 30 570, nr. 3, p. 12; en CGB-advies 2011/02, Internetconsultatie passend onderwijs, p. 2. Artikel 18a lid 8 jo lid 2 Wet primair onderwijs (WPO), art. 17a lid 8 jo lid 2 Wet voortgezet onderwijs (WVO). Artikel 1 lid 3 WPO, art. 1 lid 4 WEC, art. 1 lid 2 WVO. Instrumentarium passend onderwijs; werken met het schoolondersteuningsprofiel, Utrecht: PO-Raad, september 2012, p. 6. Artikel 18a lid 2 WPO, art. 17a lid 2 WVO. Kamerstukken II 2011-2012, 33 106, nr. 3, p. 24 PO-Raad, VO-raad, AOC Raad en MBO Raad. Referentiekader passend onderwijs, PO-raad, VO-raad, AOC Raad, MBO Raad, januari 2013 Referentiekader passend onderwijs, p. 11. Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 3, p. 24. Brief van 23 april 2014, Kamerstukken II 2013/14, 31 497, nr. 123. De brief is een reactie op de motie Straus, 11 april 2013, Kamerstukken II 2012/13, 31 497, nr. 97. De zorgplicht geldt niet voor leerlingen die extra ondersteuning niet nodig hebben. In dat geval kan de school besluiten om de leerling toe te laten (toelating zonder extra ondersteuning) of de school kan de toelating weigeren. In dat geval moeten de ouders (net zoals bij alle leerlingen die geen extra ondersteuning nodig hebben) bij een andere school aanmelden. Zie: Brief van de minister van OCW, 7 maart 2012 (Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 84, p. 9-10). In de MvT wordt verwezen naar een onderzoek van Ingrado, de branchevereniging voor leerplichtambtenaren, dat aanwijst dat jaarlijks circa 2500 leerplichtige kinderen tenminste 4 weken thuis zitten.

■

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 216

216

■

ntor 4

■


10-12-2014 13:48:53


37 Zie: Brief van de minister van OCW, 7 maart 2012 (Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 84, p. 36). De Landelijke Tijdelijke Geschillencommissie Ontwikkelingsperspectief heeft op 18 juli 2014 in zaak 106295 overwogen dat onder het begrip andere school ook een school in het speciaal onderwijs kan worden verstaan indien is vast komen te staan dat de ondersteuningsbehoeften van de leerling op dat moment zodanig zijn dat de leerling voor zijn passend onderwijs het beste op zijn plaats is in het speciaal onderwijs. 38 Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 3, p. 16, 17. 39 Zie artikel 40 lid 4 WPO en artikel 27 lid 2c WVO. 40 Zie artikel 40 WEC. Op de TLV zal in dit artikel niet verder worden ingegaan. 41 Artikel 40a WPO, 41a WEC, 26 WVO. Op 16 april 2013 werd de motie Ypma c.s. aangenomen (Kamerstukken II 2012/13, 31 497, nr. 95). Deze motie leidt ertoe dat het handelingsdeel (ondersteuning en zorg van het kind) van het ontwikkelingsperspectief pas wordt vastgesteld na overeenstemming met de ouders. Een concept-wetsvoorstel waarin uitvoering wordt gegeven aan deze motie is na de zomer van 2014 voor internetconsultatie aangeboden. 42 Artikel 34.7 en 15c Besluit van 12 februari 2012 (Stb. 2014,95) 43 Artikel 40a lid 3 WPO, 41a lid 3 WEC, 26 lid 3 WVO 44 Bij het College (en diens voorganger de CGB) zijn weinig zaken geweest waarin een beroep op de veiligheidsexceptie werd aangenomen. In CGB 20 februari 2007, oordeel 2007-26, heeft de CGB geoordeeld dat de school een beroep op de uitzondering veiligheid en gezondheid kon doen. In die zaak had de onderwijsinstelling de opleiding van een studente met narcolepsie die een opleiding tot schoonheidsspecialiste volgde, beëindigd. Vanwege het gebruik van apparatuur tijdens de practicumlessen was de veiligheid van de studente zelf en van haar medestudenten in het geding wanneer zij een aanval zou krijgen. Vgl. ook Rb Amsterdam 25 mei 2011, ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ8235, waarin werd beoordeeld of de school in redelijkheid tot verwijdering van een rugzakleerling vanwege zijn verbale en soms ook fysieke geweld, had kunnen besluiten. De Rb oordeelde van wel. 45 Zie CGB 9 februari 2005, oordeel 2005-18; CGB 9 mei 2011, oordeel 2011-75 en College voor de Rechten van de Mens 25 maart 2014, oordeel 2014-35. Zie ook p. 25van de toelichting bij het Besluit van 12 februari 2014 (AMvB passend onderwijs), waar onder meer is overwogen: “Een beroep [...] op het schoolondersteuningsprofiel of op de bekostiging [...] betekent niet automatisch dat bepaalde aanpassingen niet in redelijkheid van het bevoegd gezag zouden kunnen worden gevraagd.” 46 CGB 2 december 2011, oordeel 2011-179. 47 Over de vraag of een aanpassing onevenredig belastend is, zijn weinig zaken ingediend bij het College. Veel zaken hebben betrekking op het doen van onvoldoende onderzoek naar mogelijke aanpassingen. Bij de rechter is wel een aantal zaken geweest waarin is uitgesproken dat een school niet langer de begeleiding of zorg kon bieden die nodig was. Hoewel in deze zaken niet expliciet is getoetst aan de WGBH/CZ neemt dit niet weg dat de rechter in dergelijke zaken wel een belangenafweging maakt die ook in het kader van de onevenredige belasting plaatsvindt. 48 Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 3, p. 29. 49 Het moet wel gaan om (aantoonbaar) hoge kosten. De enkele kosten van een aangepast examen zijn (meestal) niet onevenredig belastend (CGB 26 oktober 2004, oordeel 2004-140). 50 Zie bijvoorbeeld RvS 16 november 2005, LJN AU6238; Gerechtshof Arnhem 1 juni 2004, LJN AR4579. Er wordt in deze zaken weliswaar niet getoetst aan de WGBH/CZ maar er vindt wel een vergelijkbare belangenafweging plaats. 51 Of een aanpassing doeltreffend is, dient op objectieve wijze te worden vastgesteld. Een aanpassing is niet alleen doeltreffend wanneer deze voldoet aan de wensen van de gehandicapte of chronisch zieke student (CGB 10 juli 2007, oordeel 2007-128).

ntor 4

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 217

■


■

217

■

10-12-2014 13:48:53


52 53 54 55 56

57 58

59 60 61 62 63

64 65 66 67 68 69

70 71 72

Zie o.m. CGB 9 mei 2011, oordeel 2011-75. Zie CGB 29 juni 2006, oordeel 2006-132, CGB 6 april 2006, oordeel 2006-59 en 60. Zie College voor de Rechten van de Mens 24 januari 2014, oordeel 2014-5. Zie bijvoorbeeld CGB 26 juli 2005, oordeel 2005-140. Zie Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 3, p. 34; CGB 22 december 2011, 2011-210, 20 maart 2008, 2008-28, 10 maart 2006, 2006-35. Vergelijk HvJ EG 11 juli 2006, zaak C-13/05 (Chacón Navas/Eurest Colectividades SA), JAR 2006, 191. Het HvJ EG heeft bepaald dat de Europese richtlijn zich verzet tegen een ontslag wegens een handicap wanneer dat ontslag, rekening houdend met de verplichtingen om in redelijke aanpassingen voor gehandicapten te voorzien, niet gerechtvaardigd wordt door het feit dat de betrokken persoon niet bekwaam, in staat en beschikbaar is om de essentiële taken van zijn functie uit te voeren. Volgens de rechtspraak is ongeschiktheid een grond tot weigering van toegang tot een reguliere school als deze “niet met LGF-middelen (kan) worden opgeheven.” (zie ABRS 16 mei 2007, LJN: BA 5240). In het basisonderwijs zal de (on)geschiktheid minder snel spelen omdat in beginsel geen toelatingseisen gelden. Kamerstukken II 2011/12 33 106, , nr. 3, p. 15. Wet van 11 december 2013 tot wijziging van onder meer de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet College voor examens in verband met de invoering van een centrale eindtoets, de invoering van een leerlingen onderwijsvolgsysteem en invoering van bekostigingsvoorschriften voor minimumleerresultaten voor speciale scholen voor basisonderwijs en scholen voor speciaal onderwijs en speciaal en voortgezet speciaal onderwijs (centrale eindtoets en leerlingen onderwijsvolgsysteem primair onderwijs), Stb. 2014, 13. Het schooladvies is dan leidend en de CITO score dient als objectieve onderbouwing, maar is niet meer doorslaggevend. Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 91, p. 3. Artikel 43 lid 2 sub b WPO, artikel 44 lid 2 sub b WEC, artikel 27c lid 2 sub a WVO. Nader gewijzigd amendement van de leden Ferrier en Van der Ham, Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 91. Regeling van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 22 juli 2013, nr. JOZ/524032, Stcrt. 2013, 22 041. Besluit 12 februari 2014 (AMvB passend onderwijs), Stb. 2014, 95. Het betreft wijzigingen in artikelen 34.9 Besluit bekostiging WPO, artikel 46 Besluit bekostiging WEC en artikel 15b Inrichtingsbesluit WVO. Aanvankelijk heeft kamerlid Ferrier een termijn van 4 jaar voorgesteld, maar dit voorstel heeft het niet gehaald. Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 91, toelichting. Besluit 12 februari 2014 (AMvB passend onderwijs), Stb. 2014, 95, zie o.a. artikel I G, invoeging nieuw artikel 34.9 lid 4. Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 91, toelichting. Besluit 12 februari 2014 (AMvB passend onderwijs), Stb. 2014, 95, p. 24, par. 1.3. Ook de CGB heeft erop gewezen dat bij geschillen in het kader van passend onderwijs pedagogische, onderwijskundige en (eventueel) medische argumenten de doorslag zouden moeten geven en niet slechts juridische argumenten, CGB-brief 23 december 2011 aan de woordvoerders van de Commissie OCW van de Tweede Kamer. Artikel 43 lid 3 WPO, artikel 44 lid 3 WEC, artikel 27c lid 3 WVO. Artikel 43 lid 4 WPO, artikel 44 lid 4 WEC, artikel 27c lid 4 WVO. Artikel 4 lid 1 sub b en c Reglement GPO. In de praktijk komt het er op neer dat in de meeste gevallen binnen gemiddeld twee weken na de zitting een (schriftelijk) oordeel wordt gegeven.

■

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 218

218

■

ntor 4

■


10-12-2014 13:48:53

t e k s t pa s s end o nd er wi j s en g eli j k e beha ndelin g

73 Artikel 29 Besluit van 31 augustus 2012, houdende nadere regels over de werkwijze van de afdeling, bedoeld in hoofdstuk 2 van de Wet College voor de rechten van de mens (Besluit werkwijze onderzoek gelijke behandeling), Stb. 2012, 394. 74 Besluit 12 februari 2014 (AMvB passend onderwijs), Stb. 2014, 95, p. 3 en p. 21 e.v. 75 Artikel 43 lid 2 sub b jo artikel 40a lid 1 en 4 WPO, artikel 44 lid 2 sub b jo artikel 41 a lid 1 en 4 WEC en artikel 27c lid 2 sub a jo artikel 26 lid 1 en lid 4 WVO. Wanneer in de wet zou worden vastgelegd dat er ook overeenstemming met de ouders dient te zijn over het OOP, zal de Commissie dit ook nagaan. Zie Kamerstukken II (2012/13, 31 497, nr. 95 (motie Ypma c.s.), aangenomen op 16 april 2013. 76 Besluit 12 februari 2014 (AMvB passend onderwijs), Stb. 2014, 95, p. 25. 77 Zie artikel 11 Besluit werkwijze onderzoek gelijke behandeling, Stb. 2012, 394. 78 Artikel 10 lid 2 sub d Wet College voor de Rechten van de Mens, Stb. 2011, 573. 79 Ieder samenwerkingsverband heeft een ondersteuningsplanraad (OPR) (artikel 4a Wms). De leden van de OPR worden afgevaardigd door de leden van de MR’s van de scholen binnen het samenwerkingsverband. De leden van de OPR hoeven geen lid te zijn van een MR. De samenstelling wijkt niet af van hetgeen gebruikelijk is: de helft van de leden wordt gekozen uit het personeel van de scholen, de andere helft bestaat uit ouders/leerlingen. 80 Artikel 5b WGBH/CZ bepaalt dat onderscheid is verboden bij het verlenen van toegang tot, het aanbieden van, het afnemen van toetsen tijdens en het afsluiten van onderwijs. 81 Nieuw artikel 34.9 lid 8 Besluit bekostiging WPO, artikel 46 lid 8 Besluit bekostiging WEC, artikel 15b lid 8 Inrichtingsbesluit WVO. 82 Het opvolgingspercentage van de oordelen van het College is 75%. Voor de grond handicap/ chronische ziekte is het 78%. Zie: Derde evaluatie AWGB, WGB m/v en artikel 7:646 BW, over de periode 1 september 2004 tot 1 september 2009, p. 33 en 34. CGB.

ntor 4

LTR_P200_LTR-NTOR-04-2014 219

■


■

219

■

10-12-2014 13:48:54

Passend onderwijs en gelijke behandeling

Recommend Documents