Particulier opdrachtgeverschap in de woningbouw. Een wegwijzer voor gemeenten

Particulier opdrachtgeverschap in de woningbouw Een wegwijzer voor gemeenten

afdeling Onderzoek en Statistiek oktober 2003

Inhoudsopgave 1

Aanleiding

3

1.1 1.2 1.3 1.4

Achtergrond, opdracht en doel Definities Methode van onderzoek Opzet rapportage

3 4 5 6

2

Wegwijzer voor gemeenten

7

2.1 Inleiding 2.2 Gemeentelijke rol 2.3 Planvorming (voorbereidingsfase)

7 7 9

2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4

Gemeentelijke organisatie Locatiekeuze Kwalitatieve randvoorwaarden Organisatievorm particuliere bouwers

9 11 13 16

2.4 Ontwerp (ontwikkelingsfase)

17

2.5 Bouw (realisatiefase)

22

2.6 Beheer (nazorgfase)

23

2.4.1 Werving, selectie en kaveluitgifte 2.4.2 Ontwerpproces bouwplan(nen) 2.4.3 Risico’s rond betaalbaarheid, bouwtempo en speculatie 2.5.1 Bouwlogistiek en nutsvoorzieningen 2.6.1 Beheer openbare ruimte 2.6.2 Evaluatie en monitoring

3

Verantwoording

3.1 Overzicht van geïnterviewde personen 3.2 Literatuurvermelding

17 19 20 22 23 24

25 25 26

Particulier opdrachtgeverschap in de woningbouw Aanleiding

1

Aanleiding

1.1

Achtergrond, opdracht en doel Het Ministerie van VROM heeft met de verschillende regio’s en gemeenten in Nederland afgesproken dat het aandeel particulier opdrachtgeverschap in de woningbouw moet groeien, tot 30% van de totale productie. Achtergrond van deze opdracht is de wens woonconsumenten meer zeggenschap te geven over de te bouwen woningen. Ook zou particulier opdrachtgeverschap een betere prijs/kwaliteit-verhouding mogelijk moeten maken, o.m. omdat winstmarges nu voor andere doeleinden kunnen worden ingezet. Gemeenten en regio’s die de 30% norm niet halen moeten zich daarvoor verantwoorden bij het Rijk. De gemeenten Arnhem en Nijmegen kunnen zich vinden in de achtergrond van de 30% norm, ook zij zijn voorstander van het vergroten van de zeggenschap van bewoners. Anderzijds zullen beide gemeenten de norm niet halen, zeker niet de eerste jaren en niet binnen de strenge definitie die het ministerie hanteert. In de toekomst willen zij echter wel, in uitbreidingslocaties maar zeker ook binnen het bestaande stedelijk gebied, meer ruimte voor particulier opdrachtgeverschap en inbreng van bewoners scheppen. De vraag is welke wegen bewandeld kunnen worden om de inbreng van bewoners in het bouwproces zo goed mogelijk vorm te geven en - te garanderen. In dat kader is een onderzoeksopdracht verstrekt aan de afdeling Onderzoek en Statistiek van de gemeente Nijmegen. Opdrachtgevers zijn gemeente Arnhem, afdeling Wonen (contactpersoon Dick Onderwater) en gemeente Nijmegen, afdeling Bouwen en Wonen (contactpersoon Rietje Joosten). Zij hebben als onderzoeksdoel het volgende aangegeven: “Willen we meer in gaan zetten op particulier opdrachtgeverschap dan zal dat met name in meer stedelijke setting en dus ook meer stedelijke vormgeving gebeuren; rijenbouw, appartementen, collectieve woonvormen en collectief opdrachtgeverschap, etc. Heel veel ervaring is er nog niet met dit soort projecten. (…) De woonvormen die passen binnen stedelijke ambities vereisen een specifiek ontwikkelingstraject. Lering uit de ervaringen elders kan er voor zorgen dat we in Arnhem en Nijmegen het ontwikkelingstraject meteen goed (beter) vormgeven. Het kan een soort werkboek particulier opdrachtgeverschap worden waarmee in de twee steden de meer stedelijke vormen van particulier opdrachtgeverschap goed worden ontwikkeld. In beide steden zullen daarvoor twee verschillende locaties worden gezocht. Pilots waar we stedelijke vormen van PO uit gaan voeren. Hierbij gaat het dus nadrukkelijk niet om uit te geven kavels in de Waalsprong of de Schuijtgraaf. Uit deze ervaringen zullen meer gegevens rollen over de publieke belangstelling voor stedelijke vormen van PO, en kan gefundeerd een streefwaarde PO in de stad worden geformuleerd. Kortom: het gaat er dus om dat vanuit een literatuurstudie, eventueel aangevuld met gesprekken met betrokkenen, in beeld gebracht wordt wat succes- en faalfactoren zijn van particulier opdrachtgeverschap in een stedelijke setting. Zijn er handreikingen te geven om niet in dezelfde valkuilen te vallen en hoe kunnen belangstellenden goed worden bereikt en enthousiast gemaakt en gehouden.” Doel is dus het leveren van een overzicht van succes- en faalfactoren van ‘particulier opdrachtgeverschap in een stedelijke setting’, toegespitst op de rol van de

3

Particulier opdrachtgeverschap in de woningbouw

gemeentelijke organisatie. Zo kan als het ware een ‘wegwijzer bij particulier opdrachtgeverschap’ ontstaan voor beide gemeenten.

1.2

Definities Particulier opdrachtgeverschap Er zijn diverse vormen van particulier opdrachtgeverschap te onderscheiden, die kunnen worden gerangschikt naar de mate van invloed die de consument op de woning heeft. Tabel: de eigenbouwladder, van traditionele eigenbouw tot consumentgerichte projectontwikkeling (11). Eigenbouwvariant

Toelichting

Kenmerken

Traditionele eigenbouw

De particulier koopt kavel en ontwikkelt al dan niet in samenwerking met architect en/of aannemer de woning Een groep particulieren koopt kavel en ontwikkelt in onderling overleg, met behulp van gezamenlijk ingehuurde architect, begeleider en aannemer een complex rijwoningen of appartementen in de koop sector De particulier ontwerpt samen met systeembouwer de woning, die vervolgens wordt samengesteld uit gestandaardiseerde componenten De particulier zoekt in de catalogus de gewenste woning of stelt aan de hand van voorbeelden de woning samen Projectontwikkelaar koopt de kavels, ontwerpt en bouwt de woningen. De consument heeft keuze uit verschillende variaties gevel, kleurstelling en materiaalgebruik en woninggrootte.

Veel kennis en ervaring nodig bij particulier Veel risico voor particulier Grote verscheidenheid in ontwerpen Mogelijkheid risico beperking voor particulier Goede afstemming mogelijk Vaak goedkoop

Collectief opdrachtgeverschap

Systeembouw

Catalogusbouw

Consumentgerichte projectontwikkeling

4

Weinig risico voor particulier Verscheidenheid in ontwerpen Kan goedkoop Weinig risico voor particulier Minder verscheidenheid in ontwerpen Kan goedkoop Weinig risico voor particulier Kan op grote schaal, waardoor afstemmingen schaalvoordelen Mogelijk haalbaar in de goedkopere prijsklassen van de marktsector

Particulier opdrachtgeverschap in de woningbouw Aanleiding

Stedelijke setting Met particulier opdrachtgeverschap in stedelijke setting wordt in dit onderzoek enerzijds de beoogde woningtypologie bedoeld: bijvoorbeeld geschakelde stadswoningen, gestapelde bouw, hogere woningdichtheden, combinaties met werkfuncties. Dit ter onderscheid van de meer traditionele eigenbouw in relatief extensieve vorm: vrije kavels met individuele woningen. Anderzijds gaat het om de locatie, die bij voorkeur (binnen)stedelijk is: bijvoorbeeld inbreidingslocaties, herstructureringsgebieden of locaties met hergebruik van vrijgevallen bedrijfspanden. Dit ter onderscheid van de uitgifte van kavels in uitleggebieden, bijvoorbeeld Vinex-locaties. Particulier opdrachtgeverschap heeft uiteraard betrekking op de koopsector, maar in diverse stedelijke projecten zijn er combinaties gemaakt met huurwoningen. Meestal krijgt de potentiële huurder dan ook verregaande invloed op het woningontwerp.

Stedelijke vormen van particulier opdrachtgeverschap, links de Scheepstimmermansstraat (Borneo 6 en 7) in Amsterdam, rechts de Schutterstraat in Delft.

1.3

Methode van onderzoek Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden is gebruikgemaakt van literatuuronderzoek en een zestal diepte-interviews. Bij de korte literatuurscan was de insteek drieledig: het formuleren van relevante onderzoeksthema’s voor het inventariseren van ervaringen (checklist/gespreksstramien); het in beeld brengen van projecten/gemeenten/organisaties waarmee het zinvol is in contact te treden; en het vinden van direct inhoudelijk bruikbaar materiaal (bijvoorbeeld uit evaluaties van al uitgevoerd particulier opdrachtgeverschap). De navolgende onderzoeksthema’s volgden uit het literatuuronderzoek: Procesmatige thema’s § § § § §

Gemeentelijke organisatie Werving, selectie en kaveluitgifte Organisatievorm particuliere bouwers De bouw Monitoring

Inhoudelijke thema’s § § § §

Locatiekeuze Kwalitatieve randvoorwaarden Risico’s bouwtempo, kosten en speculatie Betaalbaarheid

5


Daarnaast volgde een inventarisatie van relevante bouwprojecten in Nederland. Op basis van de invalshoek ‘stedelijke vormen’ van particulier opdrachtgeverschap (in bouwvorm en/of locatie) en de beschikbaarheid van evaluatiemateriaal werden uit achttien voorbeelden zes relevante bouwprojecten geselecteerd: Locatie § § § § § §

Amsterdam Amsterdam Rotterdam Rotterdam Utrecht Utrecht

Projectnaam § § § § § §

Zuidbuurt Steigereiland Borneo 6 en 7 Noordeinde Terbregse.nl De Kersentuin De Vrije Boomgaard

Middels telefonische interviews werd een aantal bij bovenstaande projecten betrokken sleutelfiguren ondervraagd a.d.h.v. een gespreksstramien. T.a.v. Borneo 6 en 7 was dermate veel evaluatiemateriaal beschikbaar dat hier is afgezien van een vraaggesprek. In de bijlage is een overzicht van geïnterviewde personen opgenomen.

Projecten Noordeinde en Terbregse.nl in Rotterdam

1.4

Opzet rapportage In hoofdstuk 2 is op basis van geïnventariseerde ervaringen een “wegwijzer voor gemeenten” geformuleerd. De structuur is enerzijds bepaald aan hand van het planproces (planvorming, ontwerp, bouw, beheer) en anderzijds op grond van onderzoeksthema’s zoals hiervoor genoemd. Steeds wordt aangegeven wat valkuilen, succesfactoren en onderwerpen die om een besluit of stellingname vragen zijn. In een separaat bijlagenrapport is een overzicht van de geïnventariseerde bouwprojecten opgenomen en zijn de evaluaties van de zes bouwprojecten na te lezen.

6

Particulier opdrachtgeverschap in de woningbouw Wegwijzer voor gemeenten

2

Wegwijzer voor gemeenten

2.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt vanuit de ervaringen in andere Nederlandse steden en vanuit literatuuronderzoek ingegaan op valkuilen en (met name) factoren die het succes van projecten hebben bepaald. Dit aan de hand van het planproces voor particuliere woningbouw, dat is onder te verdelen in een viertal planfases: planvorming, ontwerp, bouw en beheer.

2.2

Gemeentelijke rol Waarom particulier opdrachtgeverschap? De belangrijkste argumenten voor gemeenten om particuliere bouw te stimuleren blijken te zijn (2, 10): § het vasthouden of aantrekken van bepaalde doelgroepen (gezinnen, hogere inkomensgroepen); § het voldoen aan de vraag van bewoners naar meer invloed en zeggenschap over een eigen woning (grootte, vorm en indeling) en woonomgeving; § het bevorderen van diversiteit, identiteit of bijzondere architectuur in de woningbouw. Motieven voor gemeenten om collectief opdrachtgeverschap te bevorderen: § ad hoc inspelen op een concrete vraag van (een groep) particulieren (of corporatie/ontwikkelaar); § het voldoen aan de vraag van bewoners naar meer invloed en zeggenschap over een eigen woning; § het inspelen op de vraag naar specifieke woon/werkvormen waarin de reguliere woningmarkt niet voorziet. Kaveleigenaren zelf geven aan hun eigen woning te ontwikkelen vanwege: § mogelijkheid eigen bouwwensen te realiseren; § kostenbesparing; § specifieke kwaliteit locatie; § ontoereikend bestaande aanbod. Er zijn dus diverse redenen voor gemeenten om particuliere bouw te stimuleren. Als het gaat om de invulling van de gemeentelijke rol daarbij is het belangrijk van te voren de volgende afwegingen te maken: § stelt de gemeente zich vraagvolgend of vraagsturend op: is men reactief ten aanzien van particuliere initiatieven in de woningbouw of ontwikkelt men een zogenaamd initiatievenbeleid? § voor welke mate van bemoeienis met het planproces wordt gekozen? Laat men particulieren in de echte betekenis van ‘het wilde wonen’ volledig vrij of kiest de gemeente er voor bepaalde procesmatige en/of inhoudelijke randvoorwaarden te hanteren?

7


Vraagvolgend of vraagsturend? Particuliere initiatieven in de woningbouw zijn een kwestie van vraag en aanbod en kunnen derhalve niet van bovenaf worden opgelegd. Initiatieven kunnen wel worden uitgelokt of gestimuleerd. In een aantal gevallen ontstaan er ‘vanzelf’ initiatieven in de markt: bewoners melden zich met een zelfbouwplan bij de gemeente. Het is echter ook mogelijk dat gemeenten (en corporaties) door een actief 'initiatievenbeleid' de vraag naar particulier opdrachtgeverschap a.h.w. organiseren (14). Om partijen aan te zetten tot het nemen van initiatieven, moeten uiteraard in de eerste plaats concrete locaties beschikbaar komen. Voor particulier opdrachtgeverschap geschikte locaties kunnen in kaart worden gebracht, voorzien van randvoorwaarden m.b.t. de financieringscategorie en bouwvorm. Het streven naar diversiteit in prijscategorie maakt inzicht in de grondprijs en andere kostenbepalende factoren per locatie noodzakelijk. Op basis van deze inventarisatie kan de gemeente per type project bekijken hoe het proces het beste kan worden ingericht. Waar het bij de uitgifte van vrije kavels voor vrijstaande huizen nog betrekkelijk gemakkelijk is om de consument na verkoop van een kavel ‘aan zijn lot over te laten’ is dit voor zelfbouw in geschakelde of gestapelde vorm minder vanzelfsprekend. Bemoeienis met het planproces? Er wordt van verschillende kanten gepleit voor een sterk terughoudende opstelling van de gemeente en welstand (9) bij particulier opdrachtgeverschap. Regelzucht wordt gezien als een van de belemmeringen voor meer woningbouw door particulieren en vormt tevens een beperking voor ontplooiing van ruimtelijke kwaliteit en differentiatie. In aansluiting hierop en op basis van de in dit onderzoek bekeken ervaringen in Amsterdam, Rotterdam en Utrecht wordt aanbevolen om zo min mogelijk randvoorwaarden te stellen en als grondhouding ‘de gemeente op afstand’ aan te nemen, zeker als het gaat om inhoudelijke aspecten. In bestaand stedelijk gebied kan eventueel een beperkte sturing plaatsvinden op basis van een inhoudelijke visie op de potentiële kwaliteiten van een locatie, met een beperkt aantal randvoorwaarden ter ondersteuning. Wel is het belangrijk als gemeente minimaal een voorwaardenscheppende, faciliterende opstelling te kiezen ten aanzien van het proces. Dit betekent dat er met name in de beginfase (de planvormingsfase) sprake is van een behoorlijke gemeentelijke bemoeienis. Voorkomen moet worden dat er tijdens of na de bouw problemen ontstaan omdat uitgangspunten en voorwaarden van tevoren onvoldoende zijn vastgelegd, of het proces onvoldoende is doordacht. Alle betrokken partijen, de gemeente en burger, moeten al bij de (voorlopige) uitgifte van de grond weten waar zij aan beginnen en wat er van hun wordt verwacht. Daarom moet de gemeente in de planvormingsfase de tijd nemen om het proces te concretiseren. Om te beginnen moet men nagaan welke vrijheid men de consument wil geven en wat dat voor de procesvoering betekent. De ene gemeente geeft de consument volledige vrijheid, de andere stelt specifieke eisen. Daarbij is het van belang dat voorwaarden en richtlijnen ten aanzien van woningwet, bestemmingsplan, nutsvoorzieningen en stedenbouwkundige en architectonische vormgeving worden geïnventariseerd en vastgelegd. Dat kan in de vorm van een draaiboek met voorwaarden, aanbevelingen en een procesbeschrijving. Dit draaiboek, dat wordt uitgereikt als de gemeente kavel verkoopt, leidt de particuliere opdrachtgever door het bouwproces.

8


In navolgende tabel is voor de verschillende planfasen een overzicht gegeven van aandachtspunten waarop de gemeente al dan niet zou kunnen sturen. Tabel: sturingsmogelijkheden binnen het planproces Fase planproces

Toelichting

Aandachtspunten

Planvormingsfase

Betreft de voorbereiding, van initiatief tot en met het bepalen van de randvoorwaarden

§ § § §

Ontwerpfase

Betreft de ontwikkeling, van werving en selectie tot een met de goedkeuring van de bouwaanvraag

§

Bouwfase

Betreft start bouw tot en met de oplevering

Beheerfase

Betreft nazorg na oplevering van de woningen en woonomgeving.

§ § § § §

§ §

gemeentelijke organisatie locatiekeuze kwalitatieve randvoorwaarden organisatievorm particuliere bouwers werving, selectie en kaveluitgifte stroomlijnen ontwerpproces risico’s rond betaalbaarheid, bouwtempo en speculatie bouwlogistiek nutsvoorzieningen aanleg van infrastructuur beheer openbare ruimte evaluatie

In de paragrafen 2.3 tot en met 2.6 wordt nader ingegaan op de genoemde aandachtspunten. Steeds wordt aangegeven wat valkuilen, succesfactoren en onderwerpen die om een besluit of stellingname vragen zijn.

2.3

Planvorming (voorbereidingsfase) Het gaat hier om de fase van de voorbereiding, van initiatief tot en met het bepalen van de randvoorwaarden. Belangrijke factoren hierbij zijn de manier waarop de gemeentelijke organisatie is opgezet rondom het bouwinitiatief, het bepalen van de bouwlocatie, het (al dan niet) vastleggen van kwalitatieve randvoorwaarden en de organisatievorm van de particuliere bouwers.

2.3.1

Gemeentelijke organisatie Valkuilen Particuliere bouwprojecten zijn (nog) zo specifiek en bijzonder dat een aantal valkuilen bestaat voor de gemeentelijke organisatie, waaronder: § onduidelijkheid over de gemeentelijke rol bij verantwoordelijke organisatieonderdelen; onvoldoende communicatie tussen 'procesafdelingen' en 'vakafdelingen'; onvoldoende visie op de wenselijkheid van initiatieven; § gebrekkige faciliteiten op het gebied van budget, capaciteit, draagvlak; daardoor bijvoorbeeld veel wisselingen in de gemeentelijke vertegenwoordiging naar particulieren; § bij aanvang geen duidelijke inhoudelijke - en procesafspraken tussen initiatiefnemer(s) en gemeente; § forse overschrijdingen van geraamde inzet van personele capaciteit.

9


Te betrekken organisatieonderdelen Het is belangrijk al in het stadium van de planvorming alle relevante gemeentelijke organisatieonderdelen bij het plan te betrekken. De ervaring leert dat organisatieonderdelen die niet vanaf het begin zijn betrokken in een later stadium weerstand hebben tegen het bouwplan. In elk geval dienen betrokken te worden het ontwikkelingsbedrijf/grondbedrijf, de vakonderdelen ruimtelijke ordening, milieu, wonen en stedenbouw en procesonderdelen als wijkmanagement en/of projectbureau. Organisatievorm In de meeste voorbeelden is het bouwinitiatief niet afgehandeld door de lijnorganisatie, maar vond er gemeentelijke begeleiding plaats in de vorm van een planteam (met wisselende intensiteit). Ook is er vaak sprake van een projectleider. De groepsleden van het planteam, waar overigens ook vaak externe leden inzitten, beschikken over een mandaat zodat zij kunnen beslissen namens hun eigen organisatieonderdeel. Ook is er vaak sprake van externe begeleiding, ingehuurd door de gemeente. Het kan gaan om een in particulier opdrachtgeverschap gespecialiseerd bureau of architect die inhoudelijke ondersteuning geeft en/of een procesrol op zich neemt. Vaak wordt een combinatie gemaakt tussen een landelijk bureau en een lokale organisatie. Ook op het gebied van communicatie en reclame huren gemeenten vaak specialistische kennis in. De interne communicatie kan worden versterkt door het aanwijzen van een medewerker als centraal aanspreekpunt, in een coördinerende rol. Deze persoon staat veel in contact met betrokken ambtelijke afdelingen en verzorgde bijvoorbeeld ook uitnodigingen voor intern overleg. Omdat er bij particulier opdrachtgeverschap relatief veel contacten zijn tussen burger en gemeente is het goed ook de externe communicatie structureel te regelen. Goede voorbeelden zijn het aanwijzen van een zogenaamde verkoopbegeleider (kaveluitgifte), het instellen van een helpdesk zelfbouw (inhoudelijke begeleiding) en het inzetten van een specifieke internetsite die tweezijdige communicatie mogelijk maakt. Er wordt alom gepleit voor een één-loket-functie t.a.v. gronduitgifte, te stellen (welstands)eisen en informatievoorziening over bijvoorbeeld bouwproces en begeleidingsmogelijkheden. Begeleiding van de eigenaren (2) kan plaatsvinden door de afdeling grondzaken, door een stedenbouwkundige of supervisor, door bouwkundige specialisten van de gemeente of door een multidisciplinair team (bijvoorbeeld supervisor, vertegenwoordiger BWT en lid welstandscommissie). Wanneer gekozen wordt voor actieve begeleiding is het raadzaam om alle plannen een of meerdere keren gelijktijdig van commentaar voorzien. Zonder vaste bijeenkomsten wordt flink beslag gelegd op de ambtelijke capaciteit. Capaciteitsbeslag Het gemeentelijk capaciteitsbeslag bij het planproces kan sterk worden beperkt door het inschakelen van externe procesbegeleiding en -deskundigheid. In de beleids- en planvoorbereiding kan daardoor veel tijd worden gewonnen, terwijl de verdere planafhandeling in het meest ideale geval vergelijkbaar kan zijn met een 'regulier' bouwplan. Overwogen kan worden een budget voor externe begeleiding vrij te maken uit bijvoorbeeld de grondexploitatie. De positie van de gemeente kan daarmee ook beperkt worden tot een voorwaardenscheppende rol: het definiëren van kaders en toetsing van bouwplannen (die door derden professioneel worden begeleid).

10


Belangrijk is ook het duidelijk vastleggen van de gemeentelijke rol (vaak "op afstand") en de daarbij behorende taken en bevoegdheden. Dit voorkomt het doorschieten in langdurige, intensieve begeleiding of sturing van particulieren. Politieke betrokkenheid Actieve politieke steun en bemoeienis met concrete projecten lijkt niet noodzakelijk. Wel is een kaderstellend politiek besluit belangrijk als basis. Politiek draagvlak kan worden verkregen door in een vroeg stadium de Raad uitgebreid te informeren over de beleidsmatige achtergronden van particulier opdrachtgeverschap en over mogelijke concrete initiatieven in Arnhem en Nijmegen. Ideeën over mogelijke organisatie Nijmegen en/of Arnhem Het in deze paragraaf gestelde zou de volgende ideeën over de organisatie rondom particulier opdrachtgeverschap kunnen opleveren, toegepast op Arnhem en/of Nijmegen: Een aan te stellen ‘aanspreekpunt particulier opdrachtgeverschap’ zou in de toekomst een loketfunctie kunnen vervullen voor potentiële initiatiefnemers. Hij of zij wordt in dat geval formeel belast met het uitlokken, identificeren, werven en selecteren van nieuwe initiatieven en met het begeleiden van de inpassing van deze initiatieven gedurende de voorbereidingsfase en een deel van de ontwerpfase. Een dergelijk aanspreekpunt zou bijvoorbeeld binnen het ontwikkelingsbedrijf werkzaam kunnen zijn. Een mogelijk alternatief is dat de coördinerende en uitvoerende rol door de gemeente geheel aan een of meer externe partijen worden uitbesteed, of dat men zich in elk geval gedurende de eerste jaren met enige regelmaat extern laat ondersteunen of adviseren. Wanneer het ‘aanspreekpunt’ een concreet project heeft voorgeselecteerd schakelt deze in overleg met de initiatiefnemer van het betreffende project uit een voorbereidingsbudget een of meer externe deskundigen in om de initiatiefnemer gedurende de voorbereidings- en ontwikkelingsfase professioneel te begeleiden bij het uitwerken van een projectplan (planinhoudelijk, organisatorisch, juridisch, financieel). Na afronding van de ontwikkelingsfase volgt bestuurlijke besluitvorming, op basis van een professioneel onderbouwd projectplan dat inmiddels met de bij het project betrokken partijen is afgestemd. Het ‘aanspreekpunt’ draagt daarna de ambtelijke verantwoordelijkheid voor de verdere begeleiding van het initiatief (halverwege de ontwikkelingsfase, bij de start van het ontwerpproces) definitief over aan een uitvoerende partij. In dit verband wordt voorgesteld het Projectbureau van de Directie Grondgebied (gemeente Nijmegen) en/of de afdeling Projectleiding van de Dienst Stadsontwikkeling (gemeente Arnhem) daarmee te belasten. Een projectleider coördineert intern de betrokkenheid en inzet van de verschillende gemeentelijke diensten die in de loop van het traject rol spelen. Het is overigens aan te bevelen de betreffende projectleider al in een eerder stadium bij het project te betrekken.

2.3.2

Locatiekeuze Uit onderzoek van De Regie blijkt dat in de meeste gevallen de keuze voor de locatie is gebaseerd op gangbare overwegingen, zoals een gunstige ligging ten opzichte van voorzieningen of openbaar vervoer (2). Echter, op basis van de onderzochte stedelijke projecten zijn er zeker belangrijke locatiefactoren te noemen die al dan niet gunstig uitvallen voor het welslagen van het project.

11


Valkuilen Een aantal zaken valt in dit verband in negatieve zin op: § de locatie komt soms te laat beschikbaar (bijvoorbeeld door problemen bij de verwerving van grond door de gemeente), wat leidt tot behoorlijke overschrijdingen in tijd en geld. Een tekort aan kavels is een belangrijke belemmering voor particulier opdrachtgeverschap. § particulier opdrachtgeverschap gaat soms gepaard met extra logistieke problemen in de bouwfase. Soms verergert het karakter van de locatie deze bouwproblemen. § soms worden zogenaamde restlocaties aangeboden, van mindere kwaliteit. § de vorm van de kavel beperkt in sommige gevallen de keuzemogelijkheden van de particulier, bijvoorbeeld in de stedenbouwkundige - en architectonische opzet of in de woningtypologie. Bij het bepalen van de locatie (actief of reactief) dient daarom een aantal zaken in overweging te worden genomen. Beschikbaarheid Het verdient aanbeveling dat de gemeente vooral die locaties aanwijst waar voldoende zekerheid bestaat over tijdige verwerving van de grond. Omdat particuliere initiatiefnemers niet over voldoende financiële reserves beschikken om de gevolgen van een uitlopende planning financieel op te vangen, zou de gemeente zich naar hen toe expliciet moeten vastleggen op de datum van oplevering van de bouwlocatie Aandachtspunten zijn gevestigde buurt- en wijkbelangen rondom de locatie die in de ruimtelijke ordeningsprocedure tot bezwarenprocedures kunnen leiden. Een ruim aanbod van geschikte locaties is essentieel voor het welslagen van particulier opdrachtgeverschap. Het locatieaanbod op korte en lange termijn zal concreet moeten worden geïnventariseerd. Gelet op de grondeigendomsituatie in de bestaande stad kunnen ook corporaties worden betrokken bij deze inventarisatie. Ook bij het vaststellen van het gewenste programma en bij de uiteindelijke keuze van de locaties kan worden overlegd met corporaties. Extra kwaliteiten Het is opvallend dat de in de evaluatie betrokken projecten vaak bijzondere, extra locatiekwaliteit kenden: ligging aan water, aan een park, autovrij aan een fietsboulevard of nabij het stadscentrum. Het bieden van extra kwaliteit in de locatie verhoogt de slagingskans van particulier opdrachtgeverschap: het stimuleert immers de vraag. Kavelvorm Zo mogelijk dient de kavel een gunstige maatvoering te hebben om de ontwerpmogelijkheden en woningdifferentiatie zo groot mogelijk te laten zijn. Bij locaties in de bestaande stad is echter meestal sprake van een bestaande verkaveling, waarvan niet of nauwelijks kan worden afgeweken. Vanwege de inpassing in de bestaande omgeving kan de gemeente er hier voor kiezen om te sturen op bouwtypologie (met name middels bestemmingsplan). Aandachtspunt is ook de mogelijkheid van de locatie om vele bouwstromen tegelijkertijd fysiek aan te kunnen (bouwlogistiek).

12


2.3.3

Kwalitatieve randvoorwaarden Uiteraard staat bij particulier opdrachtgeverschap de vrijheid van de consument voorop (16). Afhankelijk van het type project kan het echter wenselijk zijn, bijvoorbeeld uit architectonisch of stedenbouwkundig opzicht, om enkele meer of minder uitgewerkte kwalitatieve randvoorwaarden te formuleren. Met name waar het gaat om het overeind houden van ambities die particulieren niet uit zichzelf nastreven, omdat ze bijvoorbeeld pas op de lange termijn voordeel opleveren, speelt de gemeente een belangrijke rol. Valkuilen Rond het stellen van randvoorwaarden kunnen diverse valkuilen ontstaan: § gemeenten zijn op veel locaties geneigd een scala aan randvoorwaarden op te leggen om ongewenste ontwikkelingen te voorkomen, in als het ware een defensieve aanpak. Dit blijkt beperkend voor de voortgang en niet noodzakelijk voor de uiteindelijke kwaliteit van projecten. § gedetailleerde randvoorwaarden beperken ontwerpers in hun mogelijkheden, en laten weinig ruimte voor bijzondere oplossingen. Negatieve resultaten hebben te maken met het te weinig gebruik maken van variatiemogelijkheden binnen de randvoorwaarden. § randvoorwaarden worden in sommige gevallen onvoldoende nageleefd; vaak blijken ze om allerlei redenen ook onvoldoende afdwingbaar. Regelmatig komt het voor het eigenaren zich niet volledig aan gestelde randvoorwaarden houden nadat de bouwvergunning is afgegeven. Ook zijn gemeenten vaak van mening dat zij hun wensen en uitgangspunten niet dwingend genoeg hebben opgelegd. § gebrek aan gemeentelijke capaciteit wordt algemeen als een probleem ervaren. Het toetsen van alle individuele bouwplannen en het gebrek aan ervaring bij kaveleigenaren kost gemeenten erg veel tijd. § door eigenaren wordt te vaak gebruikgemaakt van de mogelijkheden om de kavel maximaal te bebouwen. Deze expansiedrift zet vaak de stedenbouwkundige opzet van het totale plan op losse schroeven. Ook wordt ten behoeve van de maximale uitvoering van het bouwvolume vaak teveel beknibbeld op het uiterlijk van de woning (goedkope bouwmaterialen). Kwaliteit door minder sturing In theorie zou particulier opdrachtgeverschap kunnen leiden tot een hoger kwaliteitsniveau van vormgeving (6). Door een grotere betrokkenheid van een architect ontstaat vaak een duidelijke meerwaarde in het geleverde maatwerk. Er zijn in elk geval meer garanties voor kwaliteit, omdat het bestek vaak als officieel contractstuk gedeponeerd wordt bij notaris. De ruimte om nog bezuinigingen door te voeren ten koste van de kwaliteit is hierdoor, zonder toestemming van de kopers, zeer klein. Bij sommige projecten is er meer aandacht voor algemene ruimten, zoals speelruimte voor kinderen of een centrale was- en droogruimte, en voor bijzondere ambities op het gebied van het programma (bijvoorbeeld woon-werken) of ecologisch bouwen. Uit de projectevaluaties blijkt in elk geval dat zowel gemeenten als initiatiefnemers achteraf tevreden zijn over het behaalde resultaat. Ook uit ander onderzoek blijkt dat ongeveer 90 procent van de eigenaren tevreden is over het eindresultaat en over de invloed die men op de woning heeft gehad (2). Gelet op de veelgehoorde kritiek van de vakwereld op projecten die via particulier opdrachtgeverschap tot stand komen, hanteren de eigenaren kennelijk een andere definitie van kwaliteit.

13


Zoals reeds is gezegd word in dit verband van verschillende kanten gepleit voor een sterk terughoudende opstelling van de gemeente en welstand (9). Regelzucht wordt gezien als een van de belemmeringen voor meer woningbouw door particulieren en vormt tevens een beperking voor ontplooiing van ruimtelijke kwaliteit en differentiatie bij particulier opdrachtgeverschap.

Geringe hoeveelheid randvoorwaarden t.a.v. kwaliteitsaspecten bij de projecten Vrijeboomgaard (Utrecht) en Zuidbuurt (Amsterdam)

De mate van sturing zou voortaan van de bebouwingsdichtheid en mate van stedelijkheid moeten afhangen. Met name bij hoge dichtheden in stedelijk gebied is het collectieve belang groter. Beperkte sturing kan dan plaatsvinden op basis van een inhoudelijke visie op de potentiële kwaliteiten van een locatie, met een beperkt aantal randvoorwaarden ter ondersteuning. Instrumenten kunnen daarbij zijn: de rooilijn, het percentage bebouwd oppervlak op de kavel en de goot- en bouwhoogte. Dit om de stedenbouwkundige planopzet te behouden, en te voorkomen dat door de eigenaren te zeer beknibbeld wordt op het uiterlijk en de materialen van de woning, omdat het beschikbare budget eenzijdig wordt aangewend voor het realiseren van het maximale bouwvolume. Ook kan men bijvoorbeeld welstandstoezicht achterwege laten en gebruik maken van een zogenaamde architectuurstijlfamilie. Daarmee kan een bepaalde architectuur geclusterd in de straat of buurt worden nagestreefd, de kans op variatie is dan groter en die op middelmatig architectonische vormgeving kleiner. Belangrijk is ook het tijdstip van het aankondigen en vastleggen van randvoorwaarden. Dit kan het beste vroeg in het planproces gebeuren. Het is van belang particulieren die met een voorlopig (schets)ontwerp komen meteen helderheid te kunnen verschaffen. Alleen een brochure en voorlichtingsbijeenkomst zijn voor het vasthouden van randvoorwaarden vaak niet genoeg. Ook na de planvormingsfase moeten mensen blijvend gestimuleerd worden om met hun ontwerp het beste naar boven te halen. Bij individueel opdrachtgeverschap zijn over het algemeen meer voorwaarden nodig dan bij collectief opdrachtgeverschap (16). Een collectief formuleert namelijk zelf al een heleboel gezamenlijk wensen waardoor afstemming ontstaat. Aan ambities die worden geformuleerd moet ook een instrumentarium worden verbonden.

14


Tabel: voorbeelden van randvoorwaarden en instrumentarium Mogelijke randvoorwaarde

Toepasbaar instrument

Stedenbouwkundige kwaliteit

Informatieverstrekking in vroeg stadium Stedenbouwkundig programma van eisen Max. bebouwbaar oppervlak of max. bouwvolume, gerelateerd aan kavelgrootte en kavelvorm Randvoorwaarden juridisch verbinden aan gronduitgifte Actief begeleiden ontwerpproces, toetsing

Architectuur en bouwkundige kwaliteit

Informatieverstrekking in vroeg stadium Welstandsvrije zone of beperken en objectiveren van welstandseisen Beeldkwaliteit, stijlfamilie Kleurstelling, materiaalkeuze, kapvorm en dakhelling, bouwstijl, aansluiting op bestaande bebouwing Begeleiding door supervisor of planteam Specifieke kavelvorm en –formaat Uitschrijven prijsvraag Extra eisen boven bouwbesluit Randvoorwaarden juridisch verbinden aan gronduitgifte

DUBO, aanpasbaar bouwen, veiligheid

Informatieverstrekking in vroeg stadium Extra eisen boven bouwbesluit Uitschrijven prijsvraag Stimuleringsmaatregelen i.d.v.v. subsidies Goede bouwcontrole Randvoorwaarden juridisch verbinden aan gronduitgifte

Toetsing en handhaving De intensiteit van toetsing en handhaving kan variëren van de normale procedure van (eventueel) welstand en bouwvergunning tot een uitgebreide formele planbegeleiding door een planteam en een gemeentelijk supervisor. Het is in elk geval belangrijk eenmaal gestelde randvoorwaarden consequent te toetsen en te handhaven (2). Dit uitgangspunt komt onder druk te staan wanneer de randvoorwaarden omvangrijk en gedetailleerd zijn, wanneer ze in de praktijk voor meerdere uitleg vatbaar blijken of wanneer onduidelijk is op grond waarvan de welstandscommissie de bouwplannen beoordeelt.

15


2.3.4

Organisatievorm particuliere bouwers Valkuilen Voor de gemeente zijn de belangrijkste valkuilen: § een groep bewoners met onvoldoende consistentie en doorzettingsvermogen waardoor vanwege gebrekkige interne afstemming en onvoldoende deskundigheid het planproces verzand, en er veel afvallers zijn. § het niet kunnen maken van juridische afspraken met een rechtspersoon, onvoldoende vertegenwoordiging vanuit de bewonersgroep. Het is zinvol particulieren aan te zetten tot het oprichten van een organisatievorm. Soms wordt het zelfs als randvoorwaarde opgenomen bij de gronduitgifte. Een organisatievorm heeft voor de gemeente voordelen: het is duidelijk wie ze namens alle particuliere opdrachtgevers kan aanspreken (als rechtspersoon). Bovendien stimuleert een vereniging het onderlinge overleg tussen opdrachtgevers. Ook in de beheerfase is een bewonersvereniging waardevol. Organisatievorm Bij collectieve ontwikkeling moet de initiatiefgroep kiezen voor een geschikte organisatievorm met de juiste juridische structuur. Dit vanwege de interne besluitvorming, slagvaardig handelen en het vormen van een geloofwaardige, consistente partij voor externe contacten (6). Veelvoorkomend zijn de verenigingsvorm (bijvoorbeeld kopersvereniging) en de stichting, een rechtspersoon zonder winstoogmerk. De verenigingsvorm kan uiteindelijke overgaan in een Vereniging Van Eigenaren, zoals bedoeld in de appartementswetgeving. Een stichting kan los van de deelnemers besluiten nemen, de rechten en plichten van de deelnemers worden meestal afzonderlijk vastgelegd. Onderlinge afstemming Verschillende gemeenten hebben, om de kwaliteit van de plan te bevorderen, gebruik gemaakt van de mogelijkheid om voorlichtings - of begeleidingsessies te organiseren voor de eigenaren. Tijdens deze sessies, waarbij aanwezigheid van de betrokken architecten soms verplicht werd gesteld, konden de eigenaren kennis nemen van elkaars plannen en overleg voeren om hun plannen nader op elkaar af te stemmen. Uit de projectevaluaties bleek dat gemeenten bewoners stimuleren tot samenwerking in aanbesteding en bouw, en onderlinge afstemming proberen te bevorderen door bijvoorbeeld het instellen van een website (als virtuele buurt) en het verstrekken van informatie over de identiteit van de andere kaveleigenaren. Bij collectief ontwikkelde projecten is de onderlinge afstemming van de plannen meestal een zaak van de vereniging of stichting waarin de eigenaren zich hebben georganiseerd. De gemeente overlegt in deze situaties tijdens de planvoorbereiding meestal met de vertegenwoordiging. Het gebeurt nogal eens dat de stichting of vereniging (als opdrachtgever) een extern adviseur inschakelt om de interne besluitvorming te begeleiden en de rechtspersoon te assisteren om haar rol van gezamenlijke opdrachtgever goed te kunnen uitoefenen.

16


Deskundigheid Om zowel het interne overleg- en besluitvormingsproces goed te laten verlopen, als in het externe overleg als serieuze partij mee te praten en adequaat te reageren is veel kennis nodig over het gecompliceerde proces van projectontwikkeling. Vaak wordt daarom door de initiatiefnemers een deskundige adviseur ingeschakeld, en zijn diverse bureaus in de markt actief. Ook de gemeente kan hier rol in spelen: in de beginfase een cursus particulier opdrachtgeverschap (laten) organiseren, een helpdesk zelfbouw instellen of bijvoorbeeld een handboek particulier opdrachtgeverschap verstrekken.

2.4

Ontwerp (ontwikkelingsfase) De ‘ontwikkelingsfase’ beslaat het ontwerpproces tot een met de goedkeuring van de bouwaanvraag en de kaveluitgifte. De werving, selectie en kaveluitgifte loopt vaak (gedeeltelijke) parallel aan het ontwerpproces van het bouwplan. Belangrijk is de wijze waarop de gemeente en de initiatiefnemers omgaan met risico's rond betaalbaarheid, bouwtempo en speculatie.

2.4.1

Werving, selectie en kaveluitgifte Valkuilen Negatieve ervaringen uit de projectevaluaties zijn: § uiteindelijk onvoldoende kavelverkoop, vaak ondanks ogenschijnlijk grote belangstelling. Redenen voor afhaken van potentiële kandidaten zijn onder meer de financiële onzekerheid die men ervaart, de benodigde forse tijdsbesteding en doorlooptijd, de vaak kostbare ontwerpen gaan de financiële reikwijdte te boven, benodigde samenwerking met andere particulieren schrikt af en er is vaak concurrentie van vergelijkbare projecten; § het onderschatten van de grote stroom aan informatieaanvragen en contacten tussen burgers en gemeente; § vertraging in de uitgifte van de kavels, door bijvoorbeeld problemen bij de levering van bouwrijpe grond, leidt tot zodanige kostenstijgingen voor de particulier dat de voortgang van het project in het geding komt. Gemeenten steken relatief veel voorbereidingstijd in werving, selectie en kaveluitgifte. Het komt daarbij voor dat men de feitelijke werving en selectie uitbesteedt aan een extern bureau, qua voorbereiding en/of qua uitvoering. Werving Om alle kavels te verkopen wordt ervan uitgegaan dat het aantal inschrijvingen vier keer zo groot moet zijn als het aanbod. Om dit te realiseren kan de inzet van een aantal instrumenten worden overwogen. De meeste geëvalueerde projecten gaan gepaard met een advertentiecampagne in landelijke of lokale kranten, woningkrant of gemeentepagina. Eventueel wordt een persbericht verspreid. Het is mogelijk eventueel aparte doelgroepen te onderscheiden, zoals economisch en/of sociaal gebonden kandidaten (middels urgentiesysteem), bewoners uit een bepaalde wijk (vraagt gebiedsgerichte werving) of allochtonen (vraagt extra aandacht voor het gebruik van netwerken in wijken). Een bepaalde doelgroep kan ook worden bereikt door differentiatie aan te brengen in de grootte en prijzen van de kavels.

17


Centraal in de werving staat vervolgens het aanbieden van informatiemateriaal over planproces en randvoorwaarden (brochure, informatiepakket, internetsite). Het voorlichtingsmateriaal in deze fase moet reëel inzicht verschaffen in de ambities van de gemeente en de voorwaarden die aan de particulieren worden gesteld. De consument krijgt zo een helder beeld van wat wel en wat niet mogelijk is en aan welke eisen hij moet voldoen. Daarnaast is het van belang dat de consument inzicht heeft in de werkzaamheden die particulier opdrachtgeverschap met zich meebrengt; veel bouwlustigen realiseren zich onvoldoende wordt hierbij komt kijken. Het aanwijzen van een speciale administratieve eenheid binnen de gemeente, en/of de inzet van een emailadres kan het informatieproces aanzienlijk stroomlijnen. Een belangrijke wervingsmiddel is ook de voorlichtingsavond, bijvoorbeeld in besloten vorm voor mensen die zich als belangstellenden hebben geregistreerd, en/of het organiseren van een startmanifestatie. Zoals eerder gezegd zijn er in diverse stedelijke projecten ook huurwoningen opgenomen, in een mengvorm van koop en huur. Om een bepaald project onder de aandacht van potentiële huurders te brengen kan de inzet van het reguliere aanbodsysteem voor huurwoningen worden overwogen Selectie en uitgifte Om een teveel aan inschrijvingen te ondervangen is selectie op volgorde van inschrijving mogelijk. Te late inschrijvingen worden op een reservelijst geplaatst. Een andere optie is loting door een notaris. Criteria daarbij kunnen bijvoorbeeld zijn of men woonachtig in de stad of in de regio. Om hogere inkomensgroepen te selecteren (en de grondopbrengst te maximaliseren) zijn individuele kavels in een enkele gemeenten bij opbod uitgegeven. Om er zeker van te zijn dat gemeenten te maken hebben met serieuze kandidaten, wordt bij de kaveluitgifte vaak gekozen voor een vorm van inschrijfgeld (bijvoorbeeld €500), een waarborgsom of een optievergoeding. Deze vergoeding wordt later bij de verkoop van de grond meestal met de grondprijs berekend of geretourneerd. Na loting volgt een verkoopgesprek, toezeggingen over de kavel zijn pas definitief als een bankgarantie van de particulier voor een x-bedrag is verkregen. Zonodig kan gebruik worden gemaakt van een "achtervangconstructie" (zie ook onder "risico's rond betaalbaarheid, bouwtempo en speculatie") waarbij vrijvallende kavels worden doorgeschoven naar een ontwikkelaar of corporatie. Bij toewijzing van huurwoningen in een project kan ervoor worden gekozen niet te werken via het gebruikelijke verdeelsysteem maar de bewonersvereniging deze rol te geven. Dan kunnen huurwoningen via een speciale regeling bij voorinschrijving worden verhuurd. Via een wachtlijst kan de te verwachten doorstroming in de toekomst worden geregeld. Bij de daadwerkelijke kaveluitgifte kan gebruik worden gemaakt van de zogenaamde "abc-methodiek". Met de bewonersgroep wordt een reserveringsovereenkomst gesloten ten behoeve van de grondafname. De feitelijke uitgifte door de gemeente (of ontwikkelaar) vindt dan plaats aan een betrokken aannemer. Deze levert de grond door aan de individuele kopers. Voordelen zijn dat de particulier (weer) in de rol van consument komt (GIW-garantie, aansprakelijkheid aannemer, hypotheek, etc.) en dat de bewonersgroep niet in de rol van verkopende partij naar haar eigen leden komt.

18


Vertraging in de kaveluitgifte dient te worden voorkomen. Omdat particuliere initiatiefnemers vaak niet over voldoende financiële reserves beschikken om de gevolgen van een uitlopende planning op te vangen, zou de gemeente zich naar hen toe expliciet moeten vastleggen op een datum van de oplevering van de bouwlocatie.

2.4.2

Ontwerpproces bouwplan(nen) Valkuilen Specifieke problemen rondom de bemoeienis van de gemeente bij het ontwerpproces kunnen zijn: § gemeentelijke randvoorwaarden en toetsing zijn dermate knellend dat het belemmerend werkt voor wat betreft de kwaliteit en voortgang van het ontwerp (zie ook onder "kwalitatieve randvoorwaarden"); § intensieve begeleiding leidt tot forse capaciteitsoverschrijding bij gemeente; § subjectiviteit bij planbegeleiding, randvoorwaarden voor meerdere uitleg vatbaar. Binnen het ontwerpproces wordt soms gekozen voor een behoorlijke begeleidingsconstructie vanuit de gemeente middels een planteam en/of supervisor. Er is dan een aantal contactmomenten tussen de particuliere opdrachtgevers en de gemeente, waarbij de gemeente de doorwerking van haar randvoorwaarden bewaakt. Er zijn echter ook succesvolle voorbeelden uit de projectevaluaties waar de bouwvergunningsprocedure feitelijk en formeel het enige toetsmoment is. De initiatiefnemers zijn daar geheel vrij in het maken van het ontwerp. Gemeenten kunnen daarbij professionele kopersbegeleiding en het inhuren van een erkend architect stimuleren of verplicht stellen. Het "op afstand blijven" van de gemeente lijkt voordelen te hebben, in de zin van doorlooptijd, invloed van bewoners en eindresultaat. Een optie is het aanbieden van een zogenaamde voortoets. Op basis van vrijwilligheid kunnen initiatiefnemers een ontwerpplan (gratis) voorleggen aan gemeentelijke deskundigen. Bij collectief opdrachtgeverschap gaat aan het eigenlijke ontwerpproces vaak een haalbaarheidsonderzoek (door de particuliere initiatiefnemers) vooraf, waarin bijvoorbeeld een inventarisatie van randvoorwaarden, juridisch kader, subsidiemogelijkheden en grondprijzen is opgenomen. Ook maken een voorstel omtrent woningtypen en indelingsprincipes en een kostenopzet er deel van uit. Het is aan te bevelen dat gemeenten de totstandkoming van een dergelijk haalbaarheidsonderzoek stimuleert, bijvoorbeeld door subsidieverstrekking. De keuze van de architect is belangrijk: uit de projectevaluaties blijkt dat een grote persoonlijke betrokkenheid en ervaring met particulier opdrachtgeverschap in belangrijke mate bijdraagt aan een positieve resultaat. Het is vanwege de voortgang en de afstemming tussen individuele ontwerpen raadzaam als gemeente termijnen te stellen binnen de onderwerpfase (en de bouwfase) en overschrijdingen te sanctioneren. Dit bijvoorbeeld door het recht op de kavel te laten vervallen als niet op tijd een bouwvergunning is verleend of door een boete op te leggen als de woning te laat wordt opgeleverd. Interessant is een gemeentelijk initiatief (Utrecht) om het ontwerpproces te stroomlijnen middels het aanstellen van een coördinerend architect (nog niet in de praktijk gebracht) en het inzetten van een interactieve internetsite. De coördinerend architect zou in

19


opdracht van de bewoners een ruwbouwplan maken voor alle panden, en het totale bouwplan met de welstandscommissie en de nutsbedrijven afstemmen. Hij of zij zou zorgdragen voor afstemming en coördinatie tussen alle individuele ontwerpen en ook de bouwaanvraag indienen en de aanbesteding coördineren. De individuele kaveleigenaren dienden binnen het gezamenlijk afgesproken kader ieder met hun eigen architect het bouwplan voor de eigen woning te maken. Op de gemeentelijke internetsite was het mogelijk een aantal virtuele woningontwerpen te maken, om alvast gevoel en inspiratie te krijgen voor de verschillende keuzemogelijkheden op de verschillende kavels. In de praktijk heeft deze mogelijkheid tot erg veel verwarring geleid bij geïnteresseerde burgers: men was in de veronderstelling dat het hier om een dwingend opgelegde ontwerpwijze ging. Interessanter is daarom de mogelijkheid voor kaveleigenaren via de website van tijd tot tijd het eigen woningontwerp te presenteren. Alle individuele ontwerpen werden dan regelmatig tot een straatbeeld samengevoegd, zodat de toekomstige bewoners tijdens het proces een indruk kunnen krijgen van de beslissingen die de buren nemen.

2.4.3

Risico’s rond betaalbaarheid, bouwtempo en speculatie Wanneer een locatie via particulier opdrachtgeverschap wordt ontwikkeld, lopen zowel de gemeente als de eigenaren risico's op het gebied van kosten, voortgang van bouwproductie en speculatie. Valkuilen Valkuilen voor de gemeente zijn: § gemeentelijke ambities m.b.t. toegankelijkheid voor lage inkomensgroepen: als ze er al waren in de geëvalueerde projecten zijn ze niet realistisch gebleken; § toepassing van het systeem van grondquotering waarbij de grondprijs (mede) bepaald wordt door de waarde van de te realiseren woning. Dit leidde vaak tot tussentijdse stijgingen van de grondprijs, wat de haalbaarheid van projecten in gevaar bracht. Deze kostenstijgingen komen overigens ook bij reguliere projectontwikkeling voor, maar blijven dan echter grotendeels aan het zicht onttrokken omdat de kopers zich pas aandienen als de prijs is vastgesteld; § het reserveren van grond ten behoeve van een bouwplan dat uiteindelijk niet wordt gerealiseerd; § het wegvloeien van overheidsgeld (bijvoorbeeld subsidies of personele inzet) in speculatiewinsten. Dit is bij een aantal van de geëvalueerde projecten gebeurd; § door de doorverkoop van kavels herhaaldelijk te maken krijgen met nieuwe particulieren waar een nieuwe samenwerking mee moet worden opgebouwd. Betaalbaarheid In theorie zou particulier opdrachtgeverschap moeten leiden tot diverse prijsvoordelen (6). Het betreft immers kopen tegen kostprijs, omdat een aantal winstmarges ontbreekt. Eventuele overschotten worden achteraf terugbetaald aan de kopers en dus in mindering gebracht op de prijs van de woningen. Kostenvoordelen worden ook gehaald omdat op ontwikkelingskosten wordt bespaard, er geen duur verkoopapparaat noodzakelijk is, meer- en minder werk tegen reële kosten kan gebeuren (onder concurrentie) en bijvoorbeeld lagere kosten bij afsluiting van een hypotheek kunnen worden bedongen door collectief in te kopen.

20


In de praktijk van de geëvalueerde projecten blijkt echter dat de gemiddelde vrij-opnaam-prijs meestal hoger uitvalt dan oorspronkelijk geraamd. De verklaring van het prijsverschil zit o.a. in de volgende aspecten: § het is bijna een algemeen gegeven bij particulier opdrachtgeverschap dat mensen tijdens de planontwikkeling het programma van eisen tussentijds omhoog bijstellen en kiezen voor een grotere woning en meer opties; § prijsstijgingen treden op door een uitloop van de planning, waarbij de grondkosten meestijgen met de bouwkosten (grondquotering). Het beïnvloeden van de betaalbaarheid is in eerste instantie de verantwoordelijkheid van de particuliere opdrachtgevers, zo moeten zij in staat zijn voorinvesteringen te doen en daarover risico's te lopen tijdens het ontwikkelingstraject. Zij kunnen op verschillende manieren omgaan met betaalbaarheid (o.a.7): § kosten omslaan over meerdere mensen; § besparen op de bouwkosten door zelfwerkzaamheid (arbeidskosten) en bouwmethode (prefab, houtskeletbouw); § flexibel - en uitbreidbaar bouwen (meegroeiwoningen, toekomstige verdieping, woonrijp opleveren); § particuliere projectontwikkeling, waarbij de verkoop van een tweede, op de kavel gebouwde woning bijdraagt in de totaalfinanciering. Het is echter van belang dat ook gemeenten zich richten op het aspect betaalbaarheid, de mate waarin is afhankelijk van de specifieke omstandigheden rond het bouwproject. Gemeenten richten zich in dit verband met name op beheersing van de stichtingskosten (2,7, projectevaluaties): § het niet doorberekenen van alle kosten in de grondprijs (indirecte subsidiëring); § het aanbrengen van differentiatie in grondprijzen op basis van kavelgrootte en ligging, het eventueel aanbieden van goedkope locaties, bijvoorbeeld in 'restgebieden'; § het vervangen van de grondprijsquotering door een vaste prijs voor kavels bestemd voor eigenbouwers; § het bevorderen van collectief opdrachtgeverschap, bouwen in groepsverband kan leiden tot aanzienlijke besparingen. Ook samenwerking tussen individuele kaveleigenaren heeft voor de eigenaren in het algemeen een prijsdrukkend effect. Zo is o.m. ingezet op een uniform bouwsysteem voor meerdere panden, centrale aanbesteding en een gezamenlijke aannemer; § het professionaliseren van de consument. Belangrijk daarbij kan het inschakelen van een extern adviseur zijn, organisaties als De Regie of bureau BIEB begeleiden bij collectief particulier opdrachtgeverschap en kunnen (naar eigen opgave) tot circa 30 procent besparen op bouwkosten en diensten. Gemeenten kunnen dit verplicht stellen of stimuleren door een startbudget beschikbaar te stellen. § het verstrekken van informatie over de te verwachten kosten: niet zozeer de hoogte (m.u.v. de kavelprijzen) alswel het soort kosten dat een rol speelt. Bouwtempo Bij implementatie van meer eigenbouw loopt de gemeente de kans dat het bouwtempo omlaag gaat, en dat bijvoorbeeld Vinex-afspraken in gevaar komen (11). Een van de risico's is dat een gemeente grond reserveert ten behoeve van een bouwplan dat om uiteenlopende redenen uiteindelijk niet wordt gerealiseerd. Om te bevorderen dat alleen serieuze belangstellenden een kavel toegewezen krijgen, kan op het moment van inschrijving, selectie of reservering van de grond inschrijfgeld,

21


een waarborgsom of een optievergoeding worden gevraagd. Ingeval van collectief opdrachtgeverschap legt de rechtspersoon in het algemeen vergelijkbare financiële verplichtingen aan de deelnemers op om vrijblijvendheid te voorkomen. Een andere manier om risico's van gemeenten en eigenaren te beperken is aansturen op een zogenaamde achtervangconstructie. Wanneer de ontwikkeling van het project averij oploopt neemt een woningcorporatie of ontwikkelaar het opdrachtgeverschap van de particulier over en realiseert het project binnen de vastgestelde planning. Dit kan in het beginstadium door vrijgevallen kavels te ontwikkelen of later door het afnemen van niet verkochte woningen om deze vervolgens in de markt te zetten. Achtervang is in alle onderzochte projecten tot stand gebracht, en ook een aantal keren daadwerkelijk toegepast. Ook is het mogelijk termijneisen te stellen om de voortgang te bespoedigen. Met de initiatiefnemers worden (relatief ruime) termijnen afgesproken waarbinnen zij het voorlopig ontwerp, het definitief ontwerp, de aanvraag bouwvergunning en de start van de bouw dienden aan te vangen en af te ronden. Een en ander is vast te leggen in de voorovereenkomst tot koop. Een andere toegepaste methode van sturing is het temporiseren van de uitgifte van kavels om zo in te spelen op ontwikkelingen in de markt. Speculatie met grond en/of woning De ervaring bij de geëvalueerde projecten leert dat daar waar geen specifieke maatregelen rondom speculatie zijn genomen door gemeente of bewonersvereniging er altijd sprake was van doorverkoop van kavels en/of woningen. Grondspeculatie kan worden voorkomen door een termijn vast te stellen waarbinnen met de bouw moet zijn begonnen (2). Ook kan eventueel de uiterlijke opleveringsdatum van woningen worden vastgesteld. Sancties kunnen worden opgelegd, bijvoorbeeld in de vorm van een terugverkoopverplichting van de grond. Ook wordt een zogenaamde bewoningsplicht toegepast. Verkoop van kavel (en woning) is dan pas toegestaan als de woning "bouwbesluit-gereed" is en een dag is bewoond. Om speculatie met de woning te voorkomen is een aantal gevallen een antispeculatiebeding opgenomen bij verkoop van de kavel, meestal met een termijn van enkele jaren. Wanneer de woning binnen de aangegeven termijn wordt verkocht, wordt in de regel een sanctie aan de eigenaren opgelegd. Dit kan vooraf vastgestelde boete zijn, maar ook een percentage van de meeropbrengst of een percentage van de prijs waarvoor de woning wordt doorverkocht. Interessant is de suggestie om (een deel van) de meeropbrengsten bij verkoop van een woning niet naar de gemeente maar naar de bewonersvereniging te laten afvloeien.

2.5

Bouw (realisatiefase) Gemeenten hebben in de ‘realisatiefase’ met name bemoeienis met het bouwproject vanuit regulier bouwen woningtoezicht. Het is echter ook van belang aandacht hebben voor bouwlogistiek, nutsvoorzieningen en de aanleg van infrastructuur.

2.5.1

Bouwlogistiek en nutsvoorzieningen Valkuilen De bouwfase van particuliere projecten wijkt in zoverre af van reguliere bouwprojecten dat er vaak sprake is van grote hoeveelheid individuele bouwwerken met bijbehorende bouwstromen, wat tot specifieke logistieke problemen kan leiden. Ook kan de situatie

22


ontstaan dat slechts delen van het project zijn opgeleverd, wat een probleem kan zijn voor andere kaveleigenaren (denk aan onbedekte tussenmuren) of voor bijvoorbeeld de nutsbedrijven. Sommige nutsbedrijven hebben enorme problemen met het aansluiten van niet-gelijktijdige gerealiseerde woningen. Door blokkades op het gebied van bouwlogistiek en aansluiting van individuele woningen op de nutsvoorzieningen kunnen projecten worden vertraagd en zullen extra kosten ontstaan. Hoewel het in eerste instantie de verantwoordelijkheid van de particuliere opdrachtgevers is kan ook de gemeente stappen ondernemen om de realisatiefase te stroomlijnen: § afspraken met en tussen particulieren over o.m. bouwstromen vastleggen in een bouwplaatsprotocol. Hierin kan men bijvoorbeeld regels met betrekking tot het gebruik van de openbare ruimte voor opslag en dergelijke opnemen. Van te voren door de nutsbedrijven aangelegde leidingen moeten beschermd worden. In een enkel geval is van gemeentewege ook een bouwcoördinator aangesteld, maar de inzet bleek niet bijzonder effectief; § het hanteren van tijdslimieten, waarbij de bouw op een bepaald tijdstip moet zijn gestart en de woning op een afgesproken tijdstip opgeleverd moet zijn. De maximale tijd tussen het aanvragen van de bouwvergunning en de oplevering van de woning wordt juridisch vastgelegd. De meest gebruikelijke maximale tijd is twee jaar. Er zijn sancties als men de limiet overschrijdt i.d.v.v. boetes; § het maken van duidelijke afspraken met de nutsbedrijven over het aansluiten van niet-gelijktijdige gerealiseerde woningen; § interessant is de in een van de projecten toegepaste oplossing om groot deel van het leidingwerk in de vorm van vooraanleg te realiseren. Er wordt dan voorzien in de aanleg van een bouwstraat met daaronder alle centrale leidingen, waaronder de stadsverwarming. Het logistieke proces van het aansluiten van individuele huizen is daarmee veel eenvoudiger geworden. Bovendien wordt de bouw van individuele woningen niet meer verstoord door de aanleg van het leidingennet voor de wijk. Aandachtspunt is wel de bescherming van de grote leidingen tijdens de bouwfase.

2.6

Beheer (nazorgfase) De nazorgfase betreft de periode na oplevering van de woningen en woonomgeving. Het gaat hier, naast de gebruikelijke onderhoudstaken op het gebied van grijs, blauw en groen, om het evalueren van de procesgang en het resultaat, en het zorgen voor kennisbehoud in de gemeente.

2.6.1

Beheer openbare ruimte Valkuilen T.a.v. het beheer van de openbare ruimte is er de volgende mogelijke bedreiging: met goede intenties gemaakte afspraken over wijkbeheer door bewoners zou in de loop van de tijd door bijvoorbeeld het vertrek van bewoners van het eerste uur kunnen verzanden; Normaal gesproken wordt de openbare ruimte onderhouden door de gemeente, dit is bij de meeste van de geëvalueerde projecten het geval. Een aantal bewonersvereniging heeft echter ambities op het gebied van gezamenlijk beheer (door bewoners) van het openbaar gebied rondom de woningen. Met de rechtspersoon kunnen door de

23


gemeente afspraken worden gemaakt over het beheer van de wijk, waaronder bijvoorbeeld het overhevelen van budget. Ook door samen met de bewoners in een vroeg stadium en wijkontwikkelingsplan op te stellen, kan er in de beheerfase voor worden gezorgd dat de wijk prettig leefbaar blijft (16).

2.6.2

Evaluatie en monitoring Valkuilen Ook t.a.v. evaluatie zijn er potentiële negatieve ontwikkelingen: § door gebrek aan evaluatie worden ervaringen rondom het proces, en factoren die van invloed zijn op het eindresultaat, niet structureel opgetekend; § door het vertrek van een medewerker verdwijnt de over particulier opdrachtgeverschap opgebouwde kennis en ervaring uit de gemeentelijke organisatie. In het kader van de opbouw - en het behoud van kennis binnen de gemeentelijke organisatie is het van belang proces en eindresultaat te evalueren. Dat dit in de praktijk van particulier opdrachtgeverschap nog niet gebruikelijk is blijkt uit de uitgevoerde inventarisatie van zelfbouwprojecten: slechts in een aantal gevallen zijn projecten achteraf geëvalueerd (deze projecten zijn in voorliggende studie betrokken). Hierbij kwamen zowel procesmatige - als inhoudelijke aspecten aan de orde. Opvallend is dat deze evaluaties in de meeste gevallen werden uitgevoerd door een direct bij het planproces betrokken extern adviesbureau. Structurele monitoring, waarin bijvoorbeeld een bepaalde tijdsperiode is opgenomen, is niet aangetroffen. Invalshoeken bij evaluatieonderzoek naar zelfbouwprojecten kunnen zijn: § tevredenheid van de klanten (de particuliere opdrachtgevers) over de dienstverlening van de gemeente. Aanbieders van vraaggerichte diensten moeten weten, en dus meten, of hun diensten aansluiten op de vragen en wensen van de doelgroep: "If you can't measure it, you can't manage it". § de bruikbaarheid en effectiviteit van de in deze wegwijzer genoemde instrumenten die de gemeente kan inzetten in het planproces. Het is aan te bevelen de procesevaluatie te structureren aan de hand van de in dit onderzoek gebruikte processtappen ontwikkelingsfase, ontwerpfase, bouwfase en nazorgfase. § de kwaliteit van het uiteindelijke product: het gebouw in zijn omgeving met een bepaalde groep bewoners in verhouding tot de investering in tijd en geld die is gedaan. In dit verband is het belangrijk van te voren meetbare doelstellingen te formuleren.

24

Particulier opdrachtgeverschap in de woningbouw Verantwoording

3

Verantwoording In een separaat bijlagenrapport is een overzicht van de geïnventariseerde bouwprojecten opgenomen en zijn de zes projectevaluaties die ten grondslag hebben gelegen aan de wegwijzer weergegeven. Hier wordt volstaan met een overzicht van geïnterviewde personen en de literatuurvermelding.

3.1

Overzicht van geïnterviewde personen Dhr. Arie van Wijngaarden, Ontwikkelingsbedrijf gemeente Amsterdam, op donderdag 17 juli 2003 over bouwproject Zuidbuurt Steigereiland te Amsterdam; Dhr. Marcel Kastein, Stichting De Regie, op donderdag 3 juli 2003 over bouwproject Noordeinde te Rotterdam; Dhr. Henk Vlemmix, buro Bouwen In Eigen Beheer, op donderdag 31 augustus 2003 over bouwproject Terbregse.nl te Rotterdam; Mevr. Ellen de Kroon, projectleider Projectbureau Leidsche Rijn gemeente Utrecht, op woensdag 9 juli 2003 over bouwproject de Kersentuin; Mevr. Jacomien Dicke, voormalig projectleider De Kersentuin, gemeente Utrecht, op woensdag 16 juli 2003 over bouwproject de Kersentuin; Mevr. Amanda Roubos, projectleider gemeente Utrecht, op donderdag 7 augustus 2003 over bouwproject de Vrije Boomgaard te Utrecht

25


3.2

Literatuurvermelding (1) Kaveluitgifte Waalsprong, een evaluatie. - mei 2000 - gemeente Nijmegen, afdeling Onderzoek en Statistiek (2) Inventarisatie huidige praktijk uitgifte bouwgrond aan particulieren - augustus 2000 - Stichting De Regie. (3) Vraag naar Particulier Opdrachtgeverschap. - november 2001 - Companen (4) Nota architectuurbeleid 2001-2004, ontwerpen naar Nederland - oktober 2000 ministerie OCW (5) Amsterdam Oostelijk Havengebied; Individuele grondkavels op Borneo. Een procesevaluatie - juli 1999 - RIGO (6) Bewoners als ontwikkelaar, evaluatie - juli 1999 - SEV (7) Betaalbaar particulier opdrachtgeverschap voor lage - en middeninkomens - januari 2002 - Ruimtelab (8) Initiatievenbeleid Leidsche Rijn Utrecht, evaluatie en vervolg - mei 2002 – De Regie (9) Particulier opdrachtgeverschap en kwaliteit - 2001 - Tijdschrift voor de volkshuisvesting nr. 7 (10) Particulier opdrachtgeverschap in de woningbouw - juli 1999 - RIGO (11) Particulier opdrachtgeverschap in de woningbouw, Nederland en West-Europa - juli 1999 - RIGO (12) Beleidsnota particulier opdrachtgeverschap in de Drechtsteden 2005-2010, concept - maart 2003 - Ambtelijke adviesgroep Wonen Drechtsteden (13) Proeftuin particulier opdrachtgeverschap - november 2001- SEV (14) Particulier opdrachtgeverschap: van wensbeeld naar realiteit - april 2003 - De Regie (www.deregie.nl) (15) Experimenten 'bouwen in eigen beheer', Noordeinde en Theater, evaluatie voorbereiding en verloop - maart 1999 - Steunpunt Wonen / De Regie (16) Brochure ‘Kansen voor kwaliteit’ - april 2002 – Provincie Gelderland (17) Gemeenten stelt voorwaarden met zeggenschap burger – april 2003 – ProCap Projectmanagement

26

Particulier opdrachtgeverschap in de woningbouw. Een wegwijzer voor gemeenten

Recommend Documents