VERSLAG KEI/G32-denktanksessie ‘Nieuwe kansen voor particulier opdrachtgeverschap?’
Samenvatting De denktankleden zijn het erover eens: particulier opdrachtgeverschap en collectief particulier opdrachtgeverschap zijn mogelijk op een veel grotere schaal dan nu het geval is. Ongeveer een derde van de woningproductie zou op de middenlange termijn in opdracht van de particulier van de grond kunnen komen. Om dit te bereiken zijn een aantal obstakels te overwinnen, in de hoofden van alle partijen en vervolgens in hun rolbepaling en werkwijze. Met name de gemeenten kunnen met een duidelijke faciliterende rol een groot verschil maken. De crisis op de woningmarkt kan als katalysator dienen. Teruggaan naar aanbodgerichte manieren van werken is lastig geworden. Kleinschalige initiatieven zullen meer ruimte en begeleiding moeten krijgen om aan de vraag op de woningmarkt te voldoen. Tijdens de KEI/G32-denktank ‘Nieuwe kansen voor particulier opdrachtgeverschap?’ kwam het denktankpanel, bestaande uit ontwikkelaars, gemeenten, rijk, corporaties en adviseurs tot een reeks van adviezen voor het G32-stedennetwerk die het mogelijk maken (C)PO op grotere schaal een kans te geven.
Aanleiding Het geloof in de particulier als een belangrijke investerende partij op de woningmarkt lijkt teruggekeerd. Particulier opdrachtgeverschap wordt door steeds meer partijen gezien als een belangrijke manier om de woningmarkt los te trekken. Het huidige Kabinet zet hierop in en wil meer ruimte voor kleinschalige bouwlocaties. Gemeenten zijn meer dan ooit op zoek naar manieren om particuliere investeringskracht op de woningmarkt aan te boren. Amsterdam heeft bijvoorbeeld aangegeven op zoek te zijn naar 1000 binnenstedelijke kavels voor zelfbouw. Kortom: de eindgebruiker beleeft een comeback. Geloof in particulier opdrachtgeverschap is niet nieuw. In 2000 werd in de nota 'Mensen Wensen Wonen' van het toenmalige ministerie van VROM de ambitie neergelegd om in de periode 2005-2010 een derde van de nieuwbouw te laten realiseren door middel van particulier opdrachtgeverschap. Maar na 10 jaar experimenteren en stimuleren weten we dat deze doelstelling helaas niet is benaderd. Sterker nog: het aantal woningen dat via PO is gerealiseerd, is sinds 2000 gedaald. In de periode 1995-1999 werden nog 15.000 woningen per jaar met PO gerealiseerd, tussen 2000 en 2007 is dit aantal teruggelopen naar 9.200. De daling is het grootst in het noorden en oosten van het land, terwijl in het westen PO vrijwel niet van de grond komt. In Zuid-Nederland blijft PO redelijk stabiel rond 20 procent steken.
Vraagstelling De denkopdracht van het G32-stedennetwerk aan de Denktank was: hoe kan (collectief) particulier opdrachtgeverschap in het huidige tijdsgewricht wél op grotere schaal een kans krijgen? In de nieuwe realiteit van een stagnerende woningbouwmarkt en afnemende investeringskracht van de grote partijen biedt (C)PO wellicht nieuwe perspectieven. Antwoorden werden gezocht op de volgende vragen: - Welk klimaat biedt optimale ruimte om particulier opdrachtgeverschap in de stad op een grotere schaal te laten plaatsvinden?
-
-
Welke fiscaaljuridische en financiële constructies dragen bij aan versteviging van dit klimaat en aan bevordering van investeringen van particulieren in de woningmarkt? Welke rol moeten gemeenten, Rijk, ontwikkelaars en woningcorporaties hierin nemen?
Obstakels Er zijn een aantal obstakels te benoemen waarom (C)PO op dit moment maar een beperkt onderdeel uitmaakt van de totale woningproductie. Mythes De beeldvorming rond (C)PO-projecten zit de uitvoering danig in de weg. Mythes over (C)PO zijn hardnekkig. Er zou niet genoeg vraag zijn naar zelfbouw en niet genoeg aanbod van grond. Het zou duurder zijn dan projectmatig bouwen. Particulieren zouden massaal boederettes bouwen als ze de kans krijgen. En veel (C)PO-projecten zouden mislukken. Al deze mythes kloppen in de praktijk níet; en zeker niet meer in dit tijdsgewricht. Mislukkingen worden breed uitgemeten in de media en bepalen het imago. Uit onderzoek van RIGO blijkt dat de vraag veel groter is dan het aanbod. Risico’s De risico’s zijn te groot voor de particulier waardoor velen van eigenbouw afzien. Hypotheekverstrekking is lastig voor zelfbouw en wordt steeds lastiger. De overheid moet in dit gat springen om particuliere bouw op grotere schaal mogelijk te maken. Het financiële risico kan voor een deel weggenomen worden als de overheid een landelijk voorfinancieringsfonds vormt of meerder lokale fondsen. Hier later meer over. Te weinig grond Voor de crisis was het aanbod van grond uitermate beperkt. De laatste twee jaar is dit ingrijpend veranderd. Er is grond genoeg. Partijen moeten haar vervolgens wel beschikbaar stellen voor particulier opdrachtgeverschap. In veel gemeenten in Nederland is dit nog een probleem. Ontwikkelaars houden namelijk hun grondposities vast. Ze kunnen er moeilijk vanaf komen en stellen ondertussen afschrijvingen uit. De oplossing voor de middenlange termijn kan zijn om als gemeente de onderhandeling te heropenen en nieuwe contracten op te stellen waarin de verplichting wordt opgenomen om binnen vijf jaar te ontwikkelen. In de GREX-wet staat een bepaling dat grondeigenaren kunnen worden verplicht een gedeelte van de grond in te zetten voor (C)PO. De ontwikkelaar vindt de stap naar gronduitgifte voor (C)PO nog lastig, omdat tot voor kort met projectontwikkeling meer rendement te behalen was. Verouderd planinstrumentarium Vooral de grootschalige projectontwikkeling is tot stilstand gekomen. Kleine initiatieven blijven opborrelen. Het huidige planningsinstrumentarium zoals het masterplan en het bestemmingsplan is conservatief instrumentarium en werkt nu vooral als een initiatievendemper. Het zou omgevormd moeten worden naar een stimulator van kleinschalig initiatief. Dit zouden bijvoorbeeld globale bestemmingsplannen kunnen zijn met een uitwerkingsplicht, die tegelijkertijd met de planvorming oploopt en wordt ingevuld. Anders om gaan met bestemmingsplannen is nu al mogelijk. In het Homeruskwartier in Almere zie je bijvoorbeeld dat het bestemmingsplan zich tijdens de realisatie nog ontwikkelt. Gemeenten hebben externe hulp nodig om het bestemmingsplan anders te leren gebruiken. Ambtenaren zijn opgeleid om conserverende bestemmingsplannen te maken. Geef in de globale bestemmingsplannen veel meer mogelijkheid voor particulier opdrachtgeverschap.
Grootschalige kleinschaligheid Is het in de huidige nieuwe realiteit mogelijk om zelfbouw op te schalen? De deelnemers van de denktanksessie zijn ervan overtuigt dat dit mogelijk is. Het kan echter niet in de vorm van grootschalige projecten. De ideale grootte van een CPO-project is ongeveer 70 huishoudens in één project. Schaal kan worden behaald door veel kleinere projecten naast elkaar te laten ontstaan; grootschalige kleinschaligheid dus. In het project Nieuw Leyden bijvoorbeeld werden velden van 20 woningen gefaseerd naast elkaar ontwikkeld. Dit werkte erg goed en gaf flexibiliteit in het plan. Ook Almere heeft hier ervaring mee. Hier later meer over.
Rol gemeente Neem drempelvrees weg Er bestaat nog een duidelijke drempelvrees bij gemeenten voor zelfbouw. Hier speelt vooral ‘onbekend maakt onbemind’. Er is geen kenniscentrum particulier opdrachtgeverschap die deze onbekendheid kan wegnemen. Het is van belang om praktijken te beschrijven, bij wijze van naslagwerk, zodat ze als voorbeeld kunnen dienen. Bovendien moet er een kenniskring opgebouwd worden, zodat mensen van elkaar kunnen leren. Lever maatwerk Veel gemeenten zijn zo georganiseerd dat ze alleen met grote organisaties spreken en onderhandelen. De tabula rasa-aanpak van de afgelopen twee decennia heeft een aantal competenties in het gemeentelijk apparaat doen vervagen die nu juist weer hard nodig zijn. Er moet een cultuuromslag plaatsvinden naar een grotere focus op kleinschalige projecten. Van institutioneel naar incidenteel dus. Maatwerk is meer nodig dan ooit. Ook in bestemmingsplannen, die op dit moment gemiddeld pas na een periode van twee jaar aangepast zijn. Gemeenten moeten hierin meer service bieden en het bestemmingsplan flexibeler maken. Daar horen ambtenaren bij met een consumentgerichte benadering en persoonlijke drive. Ambtenaren zullen meer moeten denken vanuit de bewoner. Daar hoort een andere manier van communiceren bij. Ambtenaren moeten bestuurlijk gedekt zijn om deze omslag te kunnen maken. En andersom: bestuurders met een wil zullen het ambtenarenapparaat moeten dwingen te veranderen. Dat is lastig, omdat het effect van hun beleid over hun zittingstermijn heen gaat. Daarnaast is er marktkennis nodig bij gemeenten. Om (C)PO een kans te geven moeten gemeenten dingen gaan doen die normaal de projectontwikkelaar doet, zoals kavels uitgeven. Maak het simpeler Hoe meer je van mensen vraagt, hoe minder mensen er overblijven die wat kunnen en willen doen. Welstand is in veel gemeenten nog te strikt geregeld. Er is teveel beleid om aan te kunnen voldoen als particulier of als groep particulieren. Het project Nieuw Leyden is bijvoorbeeld geslaagd omdat de gemeente alleen het kader stelde en het plan welstandsvrij was. Het was een rigide plan met veel bewegingsruimte. Het plan werd hiermee eigenlijk uit de gemeentelijke cultuur gehaald en ingevuld door een nieuwe organisatie. Vervolgens schoven de particulieren pas aan. De particulier krijgt binnen de gemeente te maken met veel verschillende afdelingen, zoals het grondbedrijf, juristen, welstand etc. Er is thematische ketenintegratie nodig van de ambtenarij. Eén loket voor de buitenwereld waarin de ambtenarij zich heeft verenigd op thema en niet op domein.
Rol corporatie Geen cultuur voor zelfbouw Wat kan de rol van de corporatie zijn in de opschaling van (C)PO? Bij corporaties bestaat ook geen cultuur voor zelfbouw. Het credo is zelfs ‘doen we niet aan’. Ook bij de corporatiesector bestaan dezelfde belemmeringen als bij gemeenten. Maar in deze tijd is een perspectiefverandering mogelijk: ‘Je kan na sloop van woningen gras gaan inzaaien; een vorm eigenlijk van kapitaalvernietiging. Of je kan het ter beschikking stellen voor (C)PO.’, aldus een van de denktankleden. Wegnemen risico’s Corporaties kunnen een belangrijke rol spelen in het wegnemen van risico’s voor de particulier en zelfbouw beter financierbaar maken. Indirect rendement Corporaties beginnen anders te denken over rendement en dit is een kans voor zelfbouw. Wanneer je kunt aantonen dat (C)PO bijdraagt aan waardeontwikkeling, dan kunnen andere modellen worden ingezet. Een (C)PO project kan een nieuwe draagkrachtige groep bewoners trekken naar een aandachtswijk. Een voorbeeld hiervan zijn de klushuizen. Vaak kosten deze projecten de corporaties geld, maar de leefbaarheid in de wijk en het imago van de wijk verbeterd wel. Dit levert corporaties weer indirect rendement op in de vorm van waardestijging van het omliggende vastgoed. Bovendien wordt hiermee aan de door gemeentes gewenste differentiatie voldaan.
Rol particulier Goede voorbeelden De particulier met ervaring kan een belangrijke rol spelen om de drempelvrees bij partijen en andere particulieren weg te nemen. Door verhalen te vertellen kan de mentaliteit veranderen. Opdrachtgeversrol Een particulier die iets wil moet de opdrachtgeversrol direct goed oppakken. Het komt nog te vaak voor dat de particulier in het begin van het proces vooral consumentistisch is in plaats van ondernemend. Verder in het proces pakt hij/zij de opdrachtgeversrol pas op.
Rol bouwers Achtervang Naast gemeenten en corporaties kunnen ontwikkelende bouwers ook de achtervang regelen voor particulieren. Dit kan in de contracten opgenomen worden. Veel bouwers zijn op dit moment blij met al het werk dat ze binnenhalen. Hier willen ze vaak een financiële achtervang voor inzetten. Minder faalkosten De ontwikkelaar moet vooral betrokken worden bij complexe projecten, zoals binnenstedelijke ontwikkelingen. Dan kan het verstandig zijn om alle disciplines in het bouwproces aan het begin van het proces één tafel te zetten. Dit kan veel faalkosten wegnemen. Dit vergt wel transparantie in planning en kosten en bovendien een bereidheid om intensiever samen te werken. Kleiner en vraaggericht De gemiddelde maat van ontwikkelaars en aannemers is veel kleiner geworden door de crisis. Dit is een kans voor (C)PO, want deze kleine spelers passen beter bij de aanbesteding van kleinere vraaggerichte projecten.
Alle ontwikkelaars en aannemers maken een duidelijke overgang door naar een meer vraaggerichte werkwijze. Ook de catalogusaannemers differentiëren hun aanbod steeds meer om te kunnen voldoen aan de gefragmenteerde vraag. Zoals in heel Nederland loopt in Almere de ontwikkeling vast bij vooral de grote bouwers. Om ontwikkelingen toch van de grond te krijgen kiest de gemeente daarom in een aantal uitleggebieden voor een organische bottom up ontwikkeling en zet in op kleine bouwers en op (C)PO. De kleine nieuwe ontwikkelaars die sinds de crisis zijn ontstaan, hebben draai makkelijker kunnen maken richting een vraaggerichte aanpak. Almere betrekt deze partijen door de ontwikkelgebieden op te knippen in kleine kavelvlakken. In een stedenbouwkundig plan kan dit goed worden geregeld. De kleine maat is niet aantrekkelijk voor grote ontwikkelaars, waardoor nieuwe kleine bouwers een kans krijgen deze projecten te realiseren en zo hun expertise uit te breiden. Schaal ontstaat door veel van deze kleine ontwikkelingen naast elkaar te laten plaatsvinden.
Financiering (C)PO-projecten brengen grote risico’s met zich mee voor de particulier. Om (C)PO aantrekkelijker en op een grote schaal mogelijk te maken zijn een aantal financiële randvoorwaarden nodig: voorfinanciering en achtervang. Voorfinanciering Het afgelopen decennium zijn er verschillende lokale en provinciale subsidiepotjes gecreëerd om (C)PO te stimuleren. Deze subsidies lopen binnenkort bijna allemaal af. Voorfinanciering vanuit de overheid in plaats van subsidiering is een logische volgende stap. De overheid heeft een maatschappelijke taak om koop te stimuleren. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat het kopen van een huis emanciperend werkt. De overheid moet het beschikbare geld niet inzetten als een opstartsubsidie, maar als een opstartlening: een prehypotheek. Deze opstartleningen voor projecten worden nauwelijks gegeven door banken. Een revolverend fonds kan hiervoor worden opgezet waar ook andere partijen in kunnen deelnemen. Banken kunnen het fonds beheren. De constructie moet simpel en transparant zijn; bureaucratie moet worden vermeden. Het verstrekken van een prehypotheek aan een particulier of een collectief kan in de vorm van een lening voor de koop van grond. Achtervang Naast een prehypotheek is een achtervang nodig. Deze projecten zijn risicovol. Gemiddeld twintig procent van de projecten komt niet van de grond. Voor deze groep is een achtervang nodig. De Rabobank heeft al aangegeven hierin mee te willen doen. Maar ook anderen banken zijn mogelijk geïnteresseerd, zoals ASN, Triodos en SNS regiobank. En wellicht is de SVN een mogelijke partner. Om risico’s te beperken voor de particulier is het nodig om voor (C)PO-projecten clausules op te nemen in de (pre)hypotheek die de mogelijkheid bieden om onder het project uit te kunnen. Ontbindingsclausules zijn bijvoorbeeld nodig als de financiering niet rondkomt of als de huidige woning niet wordt verkocht. Om particulieren te stimuleren om de stap te maken richting zelfbouw zijn deze contractvormen noodzakelijk. Waardeontwikkeling versnellen Door anders te kijken naar rendementen zijn nieuwe manieren van financieren mogelijk. Waardeontwikkeling kan bijvoorbeeld naar voren worden gehaald door erfpacht in te stellen of aandelen uit te geven. Als het proces van waardeontwikkeling kan worden versneld slaat waarde ook neer in de buurt. Voor de gemeente kan waardeontwikkeling meer belastinginkomsten betekenen en voor woningcorporaties waardestijging.
Begeleiding Goede begeleiding is van essentieel belang voor het slagen van (C)PO op een grotere schaal. Veel begeleidende partijen zijn niet vakkundig en willen vaak verdienen op de ontwikkeling. Een goede procesbegeleider bij (C)PO wil niet verdienen op de ontwikkeling, maar alleen op de begeleiding. Dit is vooral een governance kwestie. De overheid moet begeleiding stimuleren of eisen bij elke vorm van zelfbouw. Dit kan een voorwaarde zijn om subsidie of voorfinanciering te krijgen. De nadruk moet wel liggen op stimuleren, want anders vervalt de overheid in de klassieke reflex van strenger toezicht houden. Maar hoe herkent de particulier de slechte adviseurs? De overheid dient te starten met een soort certificering van begeleidingbureaus. Een zwarte lijst opstellen is lastig, want hier kunnen rechtszaken door ontstaan. Wat wel kan is het publiceren van de criteria waar (C)PO-geïnteresseerden op moeten letten. Daarnaast moet doorverwezen naar ervaringsdeskundigen.
Deelnemers Voorzitter - Olof van de Wal, directeur KEI Deelnemers - Bert-Jan Bodewes, coördinator KUUB centrum particuliere bouw - Mariken Bollen-Veth, projectmanager / adviseur DHV - Irene van Exel, programmamanager Particulier Opdrachtgeverschap gemeente Almere - Pieter Huijbregts, bestuurder Netwerk conceptueel bouwen - Claudia Boon, beleidsadviseur stedelijke ontwikkeling Gemeente Groningen - Marijke van den Ham, senior adviseur RIGO - Frans van Hulten, directeur Urbannerdam - Arthur Lippus, adjunct directeur Portaal Vastgoed Ontwikkeling - Joop Quist, projectleider landelijk Expertteam Particulier Opdrachtgeverschap Ministerie van BZK KEI - Piet Korporaal, adviseur KEI - Jeroen van der Velden, adviseur KEI
