PARLAMENT ČESKÉ REPUBLIKY Poslanecká sněmovna 2009 V. volební období ___________________________________________________________
967
Vládní návrh
na vydání
zákona
kterým se mění zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů
-2-
I. Vládní návrh
ZÁKON ze dne … 2009, kterým se mění zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky: Čl. I Změna zákona o ochraně ovzduší Zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění zákona č. 521/2002 Sb., zákona č. 92/2004 Sb., zákona č. 186/2004 Sb., zákona č. 695/2004 Sb., zákona č. 180/2005 Sb., zákona č. 385/2005 Sb., zákona č. 444/2005 Sb., zákona č. 186/2006 Sb., zákona č. 212/2006 Sb., zákona č. 222/2006 Sb., zákona č. 230/2006 Sb., zákona č. 180/2007 Sb., zákona č. 296/2007 Sb., zákona č. 25/2008 Sb., zákona č. 37/2008 Sb., zákona č. 124/2008 Sb., zákona č. 483/2008 Sb., zákona č. 292/2009 Sb., zákona č. 223/2009 Sb., zákona č. 227/2009 Sb. a zákona č. 281/2009 Sb., se mění takto: 1. V § 3a se na konci odstavce 1 tečka nahrazuje čárkou a doplňují se písmena e) a f), která znějí: „e) od 1. dubna 2010 ve výši 4,5 % objemových z celkového množství motorových benzinů přimíchaných do motorových benzinů, f) od 1. dubna 2010 ve výši 6,3 % objemových z celkového množství motorové nafty přimíchaných do motorové nafty.“. 2. V § 3a odst. 2 se slova „písm. a) až d)“ zrušují. Čl. II Přechodné ustanovení Za kalendářní rok se pro účely splnění povinnosti stanovené v § 3a odst. 1 písm. e) a f) zákona č. 86/2002 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, považuje období od 1. dubna 2010 do 31. prosince 2010. Čl. III Účinnost Tento zákon nabývá účinnosti dnem 1. dubna 2010.
-3II.
Důvodová zpráva I.
OBECNÁ ČÁST
Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů právní regulace (RIA) Seznam použitých zkratek BA
Automobilový(é) benzin(y)
CÚ
Celní úřad(y)
ČIŽP
Česká inspekce životního prostředí
ČOI
Česká obchodní inspekce
DPH
Daň z přidané hodnoty
e.o.
Energetický obsah
EP a R
Evropský parlament a Rada
ES
Evropská společenství
EU
Evropská unie
EU ETS
Evropský systém obchodování emisemi skleníkových plynů
HDP
Hrubý domácí produkt
MN
Motorová(é) nafta(y)
MPO
Ministerstvo průmyslu a obchodu
Mze
Ministerstvo zemědělství
MŽP
Ministerstvo životního prostředí
SZIF
Státní zemědělský intervenční fond
SFŽP
Státní fond životního prostředí
ŽP
Životní prostředí
1. Důvod předložení 1.1 Název Hodnocení dopadů novely zákona č. 86/2002 Sb., ze dne 14. února 2002, o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“).
1.2 Identifikace problémů, cílů, kterých má být dosaženo, rizik spojených s nečinností
-4V odvětví dopravy je v současné době realizováno více než 30 % celkové spotřeby energie v členských zemích EU. K této hodnotě se pozvolna blíží i spotřeba energie v dopravě na území ČR a na území nových členských států, což znamená prudký nárůst emisí oxidu uhličitého. Dosud se jedná především o emise CO2fos vznikajícího spalováním fosilních paliv, který je největší příčinou absolutního nárůstu obsahu skleníkových plynů v atmosféře. Jeho emise musí být v zájmu minimalizace dopadů změny klimatu důsledně omezovány a to především zvyšováním energetické účinnosti dopravy, využíváním klimaticky šetrné dopravy a využíváním alternativních paliv a pohonů. Poslední ze jmenovaných souborů opatření zahrnuje rozsáhlou skupinu aktivit při výzkumu, vývoji a aplikaci biopaliv. Novelou zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší zákonem č. 180/2007 Sb. (nabyl účinnosti dne 1. září 2007) byla pro osoby uvádějící motorové benzíny nebo motorovou naftu na daňové území České republiky zavedena povinnost přimíchávat stanovené množství biopaliv do uvedených pohonných hmot. Předložená novela zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší (dále jen „novela zákona“) od 1. 4. 2010 navyšuje minimální podíl biopaliv u motorové nafty ze současných 4,5 % na 6,3 % objemových a u motorového benzinu ze současných 3,5 % na 4,5 % objemových. Navržená zákonná úprava je příspěvkem pro naplnění „Víceletého programu podpory dalšího uplatnění biopaliv v dopravě“, který přijala vláda České republiky usnesením č. 164 ze dne 25. února 2008. Navrhované podíly biopaliv jsou také v souladu s návrhem novely vyhlášky Ministerstva průmyslu a obchodu č. 229/2004 Sb., kterou se stanoví požadavky na pohonné hmoty a způsob sledování a monitorování jejich jakosti. Posuzovaná novela zákona, přispívá k efektivnímu snižování emisí CO2fos z dopravy tím, že v souladu s dále citovanými právními předpisy ES stanovuje vyšší obsah biopaliv v motorových benzinech a naftách. Jedná se o transpozici indikativního cíle směrnice EP a R č. 2003/30/ES, ze dne 8.5.2003, o podpoře užívání biopaliv nebo jiných obnovitelných pohonných hmot v dopravě, a směrnice EP a R č. 2009/28/ES, ze dne 23.4.2009, o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES. Vývoj minimálních podílů biopaliv (v % objemových) motorová nafta automobilový benzin
2007 2% -
2008 2% 2%
2009 4,5 % 3,5 %
2010 6,3 % 4,5 %
Shrnutí hlavních cílů novely zákona − Dosáhnout indikativního cíle podle směrnice 2003/30/ES, ke kterému se Česká republika zavázala, tj. zajistit, aby bylo v roce 2010 uvedeno na trh minimální množství biopaliv ve výši 5,75 % e.o. z celkového množství pohonných hmot pro dopravní účely. − Přiblížit se k naplnění „Víceletého programu podpory dalšího uplatnění biopaliv v dopravě“, který přijala vláda České republiky usnesením č. 164 ze dne 25. února 2008.
-5− Podpora využívání biopaliv, které jsou obnovitelným zdrojem energie. Zároveň užitím biopaliv v dopravě se snižuje závislost na ropě, a následně se zvyšuje bezpečnost ekonomiky v zásobování energiemi. − Dosažení snížení emisí skleníkových plynů především emisí oxidu uhličitého fosilního původu cca o 0,7 milionu tun. − Podpořit sektor zemědělství.
1.3 Charakteristika problematiky ochrany klimatu Změna klimatu je jedním z nejzávažnějších globálních ekologických problémů. Za její hlavní příčinu je pokládáno zvyšování intenzity skleníkového efektu atmosféry Země, které je působeno lidskou činností. O míře dopadů nárůstu antropogenních emisí skleníkových plynů, jako sekundární přídatné složky skleníkového efektu atmosféry, jsou vedeny spory. Výsledky vědeckých expertíz a monitorování dokazují, že lidská činnost (produkce skleníkových plynů) klimatický systém Země ovlivňuje. Změnou klimatu je ohrožena lidská civilizace. Prognóza jejího vývoje a dopadů, je vzhledem ke složitým vazbám v celém klimatickém systému velmi obtížná. V současnosti nelze mít ani za to, že definice a popis klimatického systému je komplexní. I pro tento účel jsou vyvíjeny složité předpovědní klimatické modely, které se zaměřují na prognózu možných klimatických změn a mj. využívají i parametrických popisů vědecko-historicky doložených reálných dat především z oblastí meteorologie, klimatologie, hydrologie, oceánologie, ad. Principem skleníkového efektu je skutečnost, že molekuly skleníkových plynů k zemskému povrchu propouští krátkovlnné sluneční záření, zatímco dlouhovlnné tepelné záření Země dokáží pohltit, zpětně vyzářit a tím ohřát spodní vrstvu atmosféry a zemský povrch. Přirozený skleníkový efekt atmosféry Země se postupně vytvářel společně s plynným obalem Země. Dopadem jeho působení je fakt, že teplota zemského povrchu je o 33 °C vyšší než by byla bez přítomnosti skleníkových plynů. Základními skleníkovými plyny vznikajícími lidskou činností jsou oxid uhličitý (CO2), metan (CH4), oxid dusný (NO2), částečně a zcela fluorované uhlovodíky (HFC, PFC) a fluorid sírový (SF6). Protože každý ze skleníkových plynů má jinou schopnost klima ovlivňovat, pro každý skleníkový plyn existuje tzv. potenciál globálního ohřevu a pro možnosti srovnání se obsah skleníkových plynů uvádí v hodnotě CO2 ekvivalentní (CO2 ekv). Na základě vědeckých poznatků a následných prognóz realizovaných vědeckými pracovišti v sedmdesátých a osmdesátých letech minulého století vznikla Rámcová úmluva OSN o změně klimatu (UNFCCC), která byla přijata na Konferenci OSN o životním prostředí a rozvoji v Rio de Janeiru v roce 1992 a vstoupila v platnost dne 21.3.1994. Úmluva poskytuje rámec mezinárodnímu vyjednávání na úrovni vlád členských států o změně klimatu a o řešení problémů s ní spojených. Tato vyjednávání formulují a schvalují globální politiky a opatření při snižování antropogenních emisí skleníkových plynů, vyrovnávání se s negativními dopady jejich působení. Zajišťována je i finanční a vědecko-technická podpora rozvojovým zemím. Ke dni 30.6.2008 byla Úmluva ratifikována 192 státy mezi nimi
-6i Českou republikou. Následně došlo k ratifikaci Kjótského protokolu, který rozvinutým zemím stanovuje závazek na snižování emisí skleníkových plynů. Úmluva a následný Kjótský protokol jsou právním podkladem pro snížení emisí skleníkových plynů na úroveň, která by nebyla z hlediska vzájemné interakce s klimatickým systémem Země pro další vývoj planety nebezpečná. Kjótský protokol definuje tři základní mechanismy regulace emisí skleníkových plynů (tzv. flexibilní či kjótské mechanismy). V současnosti jsou vyjednávání o pozicích a politikách jednotlivých členských států EU koordinována tak, aby EU na jednáních OSN vystupovala jednotně. Na mezinárodních jednáních je EU jedním z hlavních aktérů při řešení této problematiky. Na národní úrovni se v současné době připravuje Politika ochrany klimatu České republiky, která bude obsahovat jak opatření na snižování emisí skleníkových plynů, tak opatření na přizpůsobení se projevům změny klimatu. Politika bude navazovat na Národní program ke zmírnění dopadů změny klimatu v České republice, který byl připraven v souladu s požadavky rozhodnutí Rady 99/296/EC a zákona o ochraně ovzduší, a byl schválen usnesením vlády ČR č. 187 ze dne 3. března 2004. ES se zavázalo dosáhnout cílů pro emise skleníkových plynů stanovených na období let 2008 – 2012 Kjótským protokolem. Na další období se zavázalo k jednostrannému snížení emisí skleníkových plynů nejpozději v r. 2020 (v porovnání s referenčním r. 1990). Podstatným příspěvkem v rámci úsilí o splnění tohoto cíle je snižování emisí CO2fos z použití původem fosilních paliv v dopravě, ze kterého vzniká přibližně 20 % emisí skleníkových plynů na území EU.
1.4 Charakteristika problematiky ochrany klimatu v oblasti dopravy Směrnice ES stanovila vnitrostátní orientační (indikativní) cíl členských států zajistit nejpozději do 31.12.2010, aby na jejich trh bylo uváděno alespoň minimální množství biopaliv v úrovni 5,75 % e.o. obsahu celkového množství benzinů a motorové nafty prodávaného na jejich daňovém území. K náhradě za benzin je nejvíce využíván bioethanol (biolíh), který je vyráběn kvasným procesem. K jeho produkci může sloužit jakákoliv biomasa s dostatečným obsahem cukrů nebo škrobu. Tím mohou být například obiloviny, cukrová řepa nebo třtina. K použití ve spalovacích motorech jsou u nás dále využívány vysokoprocentní směsi biopaliv (E85, E95 s 85%, respektive 95% podílem bioethanolu), jejichž podíl na trhu je však dosud velmi nízký. V blízké budoucnosti se počítá i s uplatněním biopaliv 2. generace, která se budou vyrábět z nepotravinářské biomasy (celuloza). K náhradě za motorovou naftu se v současné době používá téměř výhradně methylesteru řepkového oleje (dále také pouze „FAME“). Zajistit dostatek tuzemských plodin pro výrobu biopaliv je úkolem sektoru zemědělství. Nebylo by účelné krýt potřebu biolihu a FAME dovozem. Prozatím je saldo dovoz-vývoz aktivní u biolihu, naopak u FAME je mírně pasívní (r. 2008). Pro splnění popsaného cíle je připravován Akční plán pro biomasu pro ČR na období 2009 – 2011, zpracovaný experty MZe, jehož hlavním cílem je pomoci naplnit závazky ČR pro výrobu energie z obnovitelných
-7zdrojů k roku 2010, resp. 2020, vyplývající z přístupové dohody k EU. Podíl kapalných biopaliv má k r. 2010 činit 5,75 % e.o. Tato hodnota odpovídá posuzovanému legislativnímu záměru a vyplývá z navrhovaného znění novely zákona. Akční plán pro biomasu pro ČR na období 2009 - 2011 byl zpracován na základě Akčního plánu pro biomasu EU COM(2005)628 a doporučení Evropské komise členským zemím zpracovat národní akční plány a potřeb ČR v oblasti využívání biomasy k energetickým účelům.
2. Návrh variant řešení 2.1 Hlavní varianty Nulová varianta – Zachování současného stavu legislativní úpravy beze změn. Nulová varianta není uplatnitelná z důvodu nutného, v úvodní kapitole zmiňovaného, dokončení transpozice směrnice EP a R č. 2003/30/ES, ze dne 8.5.2003, o podpoře užívání biopaliv nebo jiných obnovitelných pohonných hmot v dopravě. Varianta 1 – Posuzovaná novela zákona o ochraně ovzduší, která provádí transpozici směrnic ES a změny z toho vyplývající formou změny odstavců 1 a 2 ustanovení § 3a zákona. Ostatní paragrafy zákona nejsou novelou dotčeny. Text dotčeného ustanovení § 3a zůstává nezměněn ve věcech úpravy výběru poplatků z objemu paliv, procesních a kontrolních postupů, ad. Nově je stanoveno minimální množství biopaliv a to od 1. dubna 2010 ve výši 4,5 % objemových z celkového množství motorových benzinů přimíchaných do motorových benzinů, a od téhož data ve výši 6,3 % objemových methylesteru řepkového oleje z celkového množství motorové nafty přimíchaných do motorové nafty. Varianta 2 – Shodná s předchozí variantou, avšak s použitím nižších hodnot norem přídavků biopaliv do pohonných hmot a s jinými termíny nabývání účinnosti. Text a smysl této varianty je shodný s variantou 1, navrhuje však poněkud nižší kvótu přídavku biopaliva do motorových benzinů a posunutí termínu platnosti zavedení zvýšené kvóty do motorové nafty. Varianta stanovuje minimální množství přídavku biopaliv a to konkrétně od 1. dubna 2011 ve výši 4,5 % objemových z celkového množství motorových benzinů přimíchaných do motorových benzinů, a s platností od 1. dubna 2010 ve výši 6,3 % objemových z celkového množství motorové nafty přimíchaných do motorové nafty.
2.2. Dotčené subjekty
-8−
Právnické osoby – podnikatelé provádějící dovoz, distribuci a další formy obchodování s motorovými benziny a naftami.
−
Právnické osoby – podnikatelé provádějící dovoz ropy a provozující tuzemské ropné rafinerie, výrobu BA a MN a distribuci tuzemských produktů.
−
Právnické osoby - podnikatelé vyrábějící automobily.
−
Podnikatelé z oblasti dopravy.
−
Podnikatelé v zemědělství pěstující plodiny, které se využívají pro výrobu biopaliv.
−
Podnikatelé v oblasti zpracování energeticky využitelných plodin na biopaliva, resp. na složky biopaliv.
−
Občané – provozovatelé dopravních prostředků na benzin a naftu.
−
Ústřední orgány státní správy.
−
Výnos spotřební daně a státní rozpočet.
−
Celní úřady, celní ředitelství, Generální ředitelství cel.
3. Vyhodnocení nákladů a přínosů 3.1 Identifikace nákladů a přínosů všech variant Analýza současného stavu Zákon byl v průběhu své účinnosti novelou provedenou zákonem č. 180/2005 Sb. doplněn v souladu s právem Evropských společenství o ustanovení předepisující dotčeným osobám přidávat biopaliva jako složku motorových benzinů (dále také pouze „BA“) a motorové nafty (dále také pouze „MN“). Biopalivy jsou například bioethanol, methylester řepkového oleje (FAME) a methanol. Pro jednotlivá paliva byly stanoveny kvóty minimálních přídavků biopaliv v procentech na období let 2007 – 2009 s časovým nárůstem. Tuzemští i zahraniční výrobci, dovozci a distributoři paliv jsou povinni předepsané kvóty plnit. Vyhodnocení nákladů a přínosů varianty 1 Dopady na jednotlivé skupiny dotčených osob a institucí jsou následující: Právnické osoby – podnikatelé provádějící dovoz, distribuci a další formy obchodování s motorovými benziny a naftami. Počet primárně dotčených osob z podnikatelského sektoru zdánlivě nebude vysoký – ustanovení se týká cca 30 obchodníků a distributorů benzinu a motorové nafty. Jejich případné vícenáklady v důsledku vyšších cen biopaliv (v porovnání s ropnými produkty)
-9budou částečně hrazeny případným adekvátním zvýšením cen pohonných hmot, které však pravděpodobně bude zcela překryto důsledky změn v ceně ropy. K nárůstu ceny BA a MN přesto může dojít vlivem nárůstu sazeb spotřební daně, resp. DPH. Dalším vlivem bude dopad zvýšení poptávky na ceny biopaliv. Experti očekávají posunutí křivky závislosti vývoje cen BA a MN na cenách ropy cca o 1 Kč/l vzhůru v důsledku kumulace popsaných „neropných“ vlivů. S tím může souviset pokles poptávky po pohonných hmotách pro dopravu v řádu jednotek %. Dovozci a zahraniční dodavatelé BA a MN budou využívat ekonomicky příznivější situace v oblasti sousedních států EU, kde je aplikace biopaliv podporována státem. Právnické osoby – tuzemští podnikatelé provádějící dovoz ropy a provozující tuzemské ropné rafinerie, výrobu BA a MN a distribuci tuzemských produktů. V oblasti tuzemského petrolejářského průmyslu (rafinerie benzinů a nafty a na ně navázaná distribuční síť) budou dopady regulace podstatnější, než je uvedeno výše. Posuzovaná novela zákona se dotýká zejména čtyř podnikatelských subjektů na území ČR (3 rafinerie a hlavní distributor). Důsledkem implementace předmětného návrhu novely (varianta 1) nastane pokles rafinérské výroby oproti skutečnosti r. 2008 o 2,5 %, tj. u benzinových frakcí a o 4,3 % u plynových olejů. Tato změna bude ležet mimo rozmezí „přirozeného“ kolísání rafinérské výroby v závislosti na poptávce po pohonných hmotách, na výkonech dopravy, na změnách HDP a na změnách cen ropy. Bude se zde jednat o změnu působící nárůst nákladů rafinérií v řádu stovek mil. Kč/rok, nadto spojený s redukcí vlastní produkce, což nepříznivě ovlivní jejich hospodářský výsledek. Vliv všech popisovaných změn nemohou tuzemští výrobci a distributoři motorových benzinů a naft plně promítnout do cen produktů, neboť jsou nuceni brát v úvahu dopady konkurujících dovozních palivových produktů, které jsou vyráběny a expedovány v konkurenčně příznivějších podmínkách (například v sousedních zemích EU existují dotace na pohonné hmoty s obsahem biopaliv, existují zde odpočty spotřebních daní z obsahu biopaliv, ad.). Je skutečností, že v rámci úsilí o žádoucí exploataci neropných paliv, elektrických zdrojů a hybridních pohonů probíhající v souvislosti s potřebami omezovat důsledky změn klimatu a závislost na dodávkách ropy by zákonitě měly klesat výkony rafinerií v oblasti výroby minerálních olejů. Přitom je však třeba mít na paměti předpokládaný rozvoj dopravy zejména na územích nových členských států EU a v rozvojových státech. Nicméně absolutní únik části zisku rafinérských výrob je reálný. Lze očekávat pokles nebo stagnaci odbytu ropných produktů v důsledku regulace prováděné v rámci naplňování odůvodněných cílů Státní politiky ochrany klimatu a Státní energetické politiky. Ekonomická situace petrolejářského průmyslu se stává složitější. Tyto dopady by se však měly dostavit i v dalších členských státech EU. Ekonomická stabilita a návratnost investic v petrolejářském odvětví by měla být ošetřena mj. i pro významnost jeho infrastruktury pro výrobu BA a MN s obsahem biopaliv. Experti MPO předpokládají pro období let 2008 až 2015 nárůst spotřeby ropných produktů pro pohon dopravních prostředků o 2–5 %, a nárůst spotřeby biopaliv je předpokládán na úrovni 5–8 %.
- 10 Právnické osoby - podnikatelé vyrábějící automobily Na automobilový průmysl nebude mít novela zákona závažných dopadů, protože jí navrhovaný obsah biopaliv nebude mít u běžně používaných benzinů a motorové nafty s nízkým obsahem bioethanolu, resp. FAME pozorovatelný vliv na činnost motorových jednotek. Nadto je předpokládaná doba účinnosti novely krátká, v blízké budoucnosti bude nahrazena dalším předpisem, který bude danou problematiku pojednávat podrobněji. V současné době se výzkum a vývoj výrobců automobilů intenzivně zaobírá jak aplikací biopaliv (především BA a MN s vysokým obsahem biopaliv), tak paliv alternativních jakými jsou bioplyn, CNG, biopaliva II. generace, i zaváděním hybridních a elektrických pohonných soustav a dalších sofistikovaných metod snižování emisí skleníkových plynů a látek znečišťujících ovzduší z provozu automobilů, např. zvyšováním účinnosti motorů. Jedním z hlavních cílů tohoto úsilí je dosažení cenové dostupnosti pro běžné uživatele automobilů. Podnikatelé z oblasti dopravy. Dopad změn obsahu biopaliv (biokomponent) v motorových benzinech a motorové naftě v rozsahu podle posuzované novely nebude citelný, protože bude překryt dopady změn ceny ropy a změn poptávky po pohonných hmotách v důsledku kolísání dopravních výkonů závislých na změnách HDP. Míra těchto dominantních dopadů je tlumena působením konkurenčního pnutí mezi tuzemskými výrobci/distributory a dovozci. K nárůstu ceny BA a MN však přesto může dojít vlivem případného nárůstu sazeb spotřební daně, resp. DPH, což však nelze posuzovat jako dopad předmětné novely zákona. Strategické dokumenty schválené vládou ČR pro období let 2010 – 2020 předpokládají nárůst dopravních výkonů. Podnikatelé v zemědělství pěstující plodiny, které se využívají pro výrobu biopaliv Podnikatelé v zemědělství získají významné přínosy v souvislosti se zvýšením odbytu plodin a rostlin pro výrobu bioethanolu a FAME. Dopad posuzované novely na tuzemské pěstitele plodin pro výrobu biopaliv je pozitivní. Novelou požadované navýšení obsahu bioethanolu v BA odpovídá navýšení osevních ploch o cca 10 000 ha u cukrové řepy, nebo o 21 800 ha u pšenice (oproti stavu r. 2008, dovoz neuvažován). U FAME, resp. řepky olejné bude nárůst osevních ploch činit cca 145 600 ha (oproti stavu r. 2008, dovoz neuvažován). Podnikatelé v oblasti zpracování energeticky využitelných plodin na biopaliva, resp. na složky biopaliv Z podnikatelů budou profitovat výrobci primárních biopaliv. K náhradě za benzin je nejvíce využíván bioethanol (biolíh), který je vyráběn kvasným procesem. K jeho produkci může sloužit jakákoliv biomasa s dostatečným obsahem cukrů nebo škrobu. Tím mohou být například obiloviny, cukrová řepa nebo třtina. Výroba ethanolu z biomasy má v České republice dlouhou tradici; již ve 30. letech minulého století se zde vyráběl z brambor a používal se jako směs s benzinem.
- 11 Výroba bioethanolu v ČR má celkovou kapacitu cca 240 000 tun. Tím je s vysokou rezervou kryta jeho předpokládaná spotřeba po navýšení podle novely. Na výrobu bioethanolu nejsou poskytovány dotace. Stávající částečný dovoz ze zámoří na území ČR se zdá být kontraproduktivní z hlediska plnění kriterií udržitelnosti, která mají být uplatněna v blízké budoucnosti. Surovin pro výrobu bioethanolu je v ČR dostatek až přebytek. Nárůst výroby bioethanolu v důsledku implementace posuzované novely činí cca 37 000 t/rok oproti skutečnosti roku 2008. Výroba FAME v ČR má celkovou reálnou výrobní kapacitu cca 380 000 tun. Tím je s vysokou rezervou kryta jeho předpokládaná spotřeba po navýšení kvóty podle novely. Na výrobu FAME nejsou poskytovány dotace. Stávající částečný dovoz na území ČR se zdá být kontraproduktivní z hlediska plnění kriterií udržitelnosti. Surovin pro výrobu FAME je v ČR dostatek až přebytek. Pěstování řepky olejné jako výchozí suroviny je pro tuzemské zemědělce ekonomicky velmi příznivé. Nárůst výroby FAME v důsledku implementace posuzované novely činí cca 164 225 t/rok oproti skutečnosti roku 2008. Občané – provozovatelé dopravních prostředků na benzin a naftu Předmětné ustanovení zákona pravděpodobně nepřinese pozorovatelný dopad na občany, uživatele motorových prostředků, resp. spotřebitele pohonných hmot, vzhledem k tomu, že konečné realizační ceny motorových benzinů a motorové nafty vyplývají jak z kalkulací tuzemských rafinerií a distributorů, tak z kalkulací jejich dovozců na daňové území ČR. Protože ekonomika aplikace biopaliv je v sousedních státech EU na vyšší úrovni, budou čeští výrobci a distributoři nuceni se v zájmu zachování konkurenceschopnosti přizpůsobit jejich cenám. Proto lze předpokládat, že občané nepocítí cenovou změnu nad rámec změn cen působených výkyvy v cenách ropy a proměnlivostí poptávky. Vliv případných změn sazeb spotřební daně a DPH nespadá do rámce dopadů posuzované novely. U běžných automobilových benzinů a motorové nafty s nízkým obsahem bioethanolu, resp. FAME, v rozsahu stanoveném posuzovanou novelou, se nepředpokládají negativní dopady na životnost stávajících motorů a vozů. Velmi nízký bude i dopad nižší kalorické vydatnosti bioethanolu oproti čistému benzinu. Ústřední orgány státní správy Na zúčastněné úřady - Ministerstvo životního prostředí, Ministerstvo průmyslu a obchodu a Ministerstvo zemědělství nemá posuzovaná novela přímé materiální dopady, nepřinese nárůst administrativní zátěže. V úvahu připadá zavedení nových dotačních nebo jiných podpor pro výše specifikované aktivity. Činnosti při zpracování a zavádění příslušných dotačních titulů nepřinesou zvýšené nároky na personální vybavení, administrativní zátěž a materiálové a finanční zajištění uvedených ministerstev a jejich příspěvkových organizací (SFŽP, SZIF). Výnos spotřební daně a státní rozpočet Výnos spotřební daně v důsledku posuzované novely se prakticky nezmění, protože na benziny a motorové nafty s obsahem biopaliv se stále budou vztahovat ustanovení § 45 odst. 2
- 12 zákona č. 353/2003 Sb., zákon o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, kde jsou stanoveny jednotné sazby pro čisté BA, resp. MN i pro BA a MN s přídavky biopaliv v úrovni navrhované předmětnou novelou. Celní úřady, celní ředitelství Celní úřady jsou orgánem zajišťujícím provádění novelizovaného § 3a zákona a budou se rozhodující měrou podílet i na implementaci jeho novely. Zajišťují kompletní evidenci a kontrolu osob, které dováží pohonné hmoty a uvádí je do volného daňového oběhu pro dopravní účely na daňovém území České republiky, nebo osob, které dodávají na daňové území České republiky pro dopravní účely pohonné hmoty uvedené do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie ve věci pohonných hmot, které podle doprovodných dokladů obsahují bioložku, včetně odběrů vzorků hmot a kontrol výročních hlášení dotčených osob. Dotčená osoba, která neuvede do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky minimální množství biopaliv pro dopravní účely nebo která v pohonných hmotách, které byly uvedeny do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie a dodány na daňové území České republiky, nedodá na daňové území České republiky minimální množství biopaliv pro dopravní účely, je povinna zaplatit poplatek z objemu biopaliv. Správcem poplatku je místně příslušný celní úřad. Výkon popsaných aktivit posuzovaná novela zákona nemění. Dopady posuzované novely na CÚ budou téměř nulové, protože v jejich činnosti nedochází ke změnám. Určitou pracnost si vyžádá zpracování změn interních prováděcích předpisů ve věci změny číselných hodnot u stávajících zavedených parametrů a revize formulářů. Dopady na životní prostředí Budou různorodé, přičemž je nutno zdůraznit hlavní cíle novely s globálním charakterem, kterými jsou ochrana klimatu před změnami působenými emisemi skleníkových plynů, resp. posílení energetické soběstačnosti ČR a EU. Novela dále nepřímo motivuje ke zrychlení obměny vozového parku v ČR, čímž dojde ke snížení emisí skleníkových plynů i látek znečišťujících ovzduší. Tyto dopady jsou nesporně pozitivní. V některých případech dochází v souvislosti s výrobou biopaliv ke zhoršení kvality ŽP v lokalitách, v několika případech je poukazováno na emise pachových látek z biolihovarů. Tento problém je řešitelný na bázi platných právních předpisů za účasti provozovatelů zařízení a místních a krajských orgánů ochrany ovzduší. Předpokládá se, že používání chemických přípravků při pěstování řepky a dalších plodin bude v normách a pod kontrolou dozorových orgánů MZe.
3.2 Konzultace Při zpracování analýz dopadů novely byly využity konzultace s:
- 13 − − − − −
Pracovníky OUED MŽP, který věcně garantuje návrh a předložení posuzované novely zákona. Ing. Milošem Podrazilem, generálním sekretářem České asociace petrolejářského průmyslu a obchodu (ČAPPO). Ing. Václavem Loulou, ředitelem úseku pro jakost společnosti BENZINA, s.r.o. Ing. Oldřichem Reinbergerem, předsedou představenstva Svazu lihovarů České republiky. Ing. Ladislavem Tocháčkem, technickým ředitelem společnosti Preol a.s., Lovosice, výrobce FAME.
4. Návrh řešení 4.1
Závěrečné shrnutí
K realizaci novely zákona o ochraně ovzduší doporučujeme variantu 1. Nulová varianta není akceptovatelná, protože je nutné provést transpozici směrnice EU (je popsána v podkapitole 1.2). Neplnění legislativních požadavků evropských směrnic ve stanovených termínech je spojeno se sankcemi, které může Evropská komise uplatnit vůči těm členským státům, které tyto požadavky neplní. Úkoly stanovené novelou dále vyplývají i ze závazků ČR jako smluvní strany Kjótského protokolu. To omezuje i možnost aplikace varianty 2, protože ta představuje časové oddálení plnění uvedených závazků a narušení dalších postupného plnění cílů stanovených směrnice EP a R 2009/28/ES. Postup podle varianty 1 je nanejvýše vhodný, protože jde o transpozici předpisu ES ve věci splnění orientačního (indikativního) cíle dosažení 5,75 % e.o. biopaliv v BA a MN stanoveného směrnicí č. 2003/30/ES. Termín k naplnění předmětného ustanovení je 31.12.2010. Jedná se o významné opatření při ochraně klimatického systému Země v oblasti dopravy. Novela nepřináší dopady na státní rozpočet a výnos spotřební daně. Ve státní správě, ani u dalších dotčených institucí a osob nedojde k nárůstu administrativy a k požadavkům na navýšení personálního obsazení a materiálního vybavení. V případě Generálního ředitelství cel a CÚ není předpokládáno kvalitativní ani kvantitativní rozšíření činností prováděných v souvislosti s celním dozorem nad sledovanými aktivitami. Negativní dopady nové právní úpravy postihnou zejména tuzemský petrolejářský průmysl, provozovatele rafinerií a jejich distributory. Lze očekávat snížení hospodářského výsledku rafinerií ropných produktů. Menší negativní dopady (cenové) mohou vzniknout u podnikatelů v dopravě a občanů jako soukromých osob. Tyto dopady nebudou citelné. Příznivé dopady zaznamenají výrobci primárních biopaliv. Dále pak podnikatelé v zemědělství získají významné přínosy v souvislosti se zvýšením odbytu plodin a rostlin pro
- 14 výrobu biopaliv. Tuzemští výrobci biopaliv využijí zvýšené kvóty obsahu biokomponent v motorových benzinech a naftě k realizaci a návratnosti svých investic. Dopady na životní prostředí ve věcech ochrany klimatu budou především pozitivní. Parciální problémy se mohou vyskytovat pouze v souvislosti s emisemi průmyslových závodů na výrobu biolihu a FAME. Sníží se emise fosilního oxidu uhličitého a závislost na dovozu ropy.
4.2
Implementace a vynucování
Návrh novely zákona zpracovává a předkládá MŽP, které je ústředním orgánem státní správy v oblasti ochrany klimatu a proto bude, společně s EK, zodpovědné za implementaci navržených změn. MŽP je mimo jiné povinno zajišťovat podstatnou regulaci emisí skleníkových plynů tak, aby byly naplněny cíle stanovené ČR Kjótským protokolem. Posuzovaný návrh je v souladu s Národním programem na zmírnění dopadů změny klimatu v ČR. Dalším orgánem odpovědným za implementaci budou orgány Celní správy ČR, které budou provádět kontrolní, evidenční, bilanční a vykazovací činnosti. Mechanismus vynucování má 3 stupně: A. Prvním stupněm je ustanovení § 3a zákona o ochraně ovzduší, ve znění předmětné novely. B. Druhým stupněm je rutinní činnost CÚ naplňující citované ustanovení § 3a zákona. Osoba, která dováží pohonné hmoty a uvádí je do volného daňového oběhu pro dopravní účely na daňovém území České republiky, nebo osoba, která dodává na daňové území České republiky pro dopravní účely pohonné hmoty uvedené do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie, je povinna na formuláři vydaném Generálním ředitelstvím cel s předstihem sdělit celnímu úřadu místně příslušnému podle místa přijetí pohonných hmot místo, datum a čas přijetí pohonných hmot, které podle doprovodných dokladů obsahují biosložku, tak, aby bylo celnímu úřadu nebo celnímu ředitelství umožněno odebrat vzorek pohonné hmoty a ověřit údaje v jí předložených dokladech. Dotčená osoba je povinna každoročně k 31. lednu podat místně příslušnému celnímu úřadu Hlášení o splnění povinnosti uvedení minimálního množství biopaliv do volného daňového oběhu pro dopravní účely nebo o splnění povinnosti dodání minimálního množství biopaliv na daňové území České republiky pro dopravní účely v pohonných hmotách uvedených do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie za uplynulý kalendářní rok, obsahující identifikační údaje a údaje z evidencí. Hlášení se podává na tiskopisu vydaném Generálním ředitelstvím cel. Osoba, která neuvede do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky minimální množství biopaliv pro dopravní účely nebo která v pohonných hmotách, které byly uvedeny do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie a dodány na daňové území České republiky, nedodá na daňové území České republiky minimální množství biopaliv pro dopravní účely, je povinna zaplatit poplatek z objemu biopaliv, které
- 15 měla uvést do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky pro dopravní účely nebo které měla dodat na daňové území České republiky v pohonných hmotách uvedených do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie za uplynulý kalendářní rok. Zjistí-li celní úřad, že hlášení neobsahuje správné údaje nebo že nebylo podáno vůbec a jsou splněny podmínky pro vznik povinnosti zaplatit poplatek, stanoví jej platebním výměrem, popřípadě dodatečným platebním výměrem. Výše poplatku se stanoví jako součin množství neuvedeného biopaliva v litrech a částky 40 Kč. Poplatek je splatný ve lhůtě pro podání hlášení. Správcem poplatku je místně příslušný celní úřad. C. Třetím stupněm je sankční ustanovení § 40 odst. 13 zákona, které stanoví pokutu až do výše 100 000 Kč, kterou uloží celní úřad osobě nakládající s BA a MN podle § 3a odst. 1 zákona, která nesplní povinnost podle § 3a.
4.3
Přezkum účinnosti
Základní kriteria přezkumu účinnosti novely zákona ve věcech implementace práv a povinností dotčených osob nakládajících s BA a MN stanoví Evropská komise v souladu s transponovanou směrnicí EP a R. Další indikátory: - Vyhodnocení předaných výročních hlášení dotčených osob celními úřady a ověření splnění směrných hodnot obsahu biopaliv v BA a MN stanovených novelou u jednotlivých osob i za celou ČR. - Výše poplatků vybraných podle ustanovení § 3a odst. 9 zákona. - Stanovení a vyhodnocení odpovídajícího snížení emisí fosilního oxidu uhličitého v důsledku aplikace biopaliv (biokomponent). - Plnění národních cílů stanovených Kjótským protokolem a Národním programem na zmírnění dopadů změny klimatu. Kontrola plnění výše uvedených ukazatelů a přezkum účinnosti novely zákona by měly být prováděny každoročně.
4.4
Kontakty
Ing. Michal Hovorka – CENIA, e-mail:
[email protected], tel. 267 225 325 S ohledem na potřebu splnění cíle vyplývajícího ze směrnice 2003/30/ES, tj. nahradit 5,75 % benzinu a nafty dle energetického obsahu biopalivy do konce příštího roku se navrhuje, aby Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem souhlas již v prvním čtení (§ 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů).
- 16 -
II. ZVLÁŠTNÍ ČÁST Čl. I K bodu 1 Navrhuje se doplnění odstavce o nová písmena e) a f), v nichž bude s účinností od 1.4. 2010 stanoven vyšší podíl biopaliv, který uvedené subjekty mají povinnost zajistit u jimi dodaných pohonných hmot za kalendářní rok. Konkrétně se jedná o zvýšení ze současných 3,5 % (písm. c)) na 4,5 % u motorových benzinů a z 4,5 % (písm. d)) na 6,3 % u motorové nafty. K bodu 2 V návaznosti na předchozí bod novely se navrhuje úprava tohoto ustanovení v následujícím odstavci. Určení povinnosti podle předchozího odstavce za pomoci písmen je navrženo pro nadbytečnost vypustit. K Čl. II V souvislosti s přijetím novely se doplňuje přechodné ustanovení, podle něhož se za kalendářní rok pro účely plnění povinností stanovených v § 3a odst. 1 písm. e) a f) považuje období od nabytí účinnosti novely (tj. od 1. 4. 2010) do 31. 12. 2010. K Čl. III Navrhuje se nabytí účinnosti k 1. dubnu 2010, a to s ohledem na navržené lhůty v § 3a písm. e) a f).
V Praze dne 16. listopadu 2009
předseda vlády
ministr životního prostředí III. Platné znění novelizovaného ustanovení s vyznačením navrhovaných změn § 3a (1) Osoba uvádějící motorové benziny nebo motorovou naftu do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky pro dopravní účely nebo osoba, která dodává na
- 17 daňové území České republiky pro dopravní účely motorové benziny nebo motorovou naftu uvedené do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie, je povinna zajistit, aby v pohonných hmotách 7a), které uvádí do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky pro dopravní účely za kalendářní rok nebo které byly uvedeny do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie a jsou dodávány na daňové území České republiky pro dopravní účely za kalendářní rok, bylo obsaženo i minimální množství biopaliv a) od 1. ledna 2008 ve výši 2 % objemových z celkového množství motorových benzinů přimíchaných do motorových benzinů, b) od 1. září 2007 ve výši 2 % objemových z celkového množství motorové nafty přimíchaných do motorové nafty, c) od 1. ledna 2009 ve výši 3,5 % objemových z celkového množství motorových benzinů přimíchaných do motorových benzinů, d) od 1. ledna 2009 ve výši 4,5 % objemových z celkového množství motorové nafty přimíchaných do motorové nafty., e) od 1. dubna 2010 ve výši 4,5 % objemových z celkového množství motorových benzinů přimíchaných do motorových benzinů, f) od 1. dubna 2010 ve výši 6,3 % objemových z celkového množství motorové nafty přimíchaných do motorové nafty. (2) Povinnost podle odstavce 1 písm. a) až d) může osoba uvedená v odstavci 1 splnit i uvedením biopaliva nebo směsného paliva do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky pro dopravní účely nebo dodáním biopaliva nebo směsného paliva, které bylo uvedeno do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie, na daňové území České republiky pro dopravní účely v rozsahu podle odstavce 1. (3) Osoba uvedená v odstavci 1 je povinna vést odděleně evidenci o množství přijatého a vyrobeného benzinu, motorové nafty a jednotlivých druhů biopaliv a směsných paliv a evidenci vyskladněných jednotlivých pohonných hmot s uvedením druhu a podílu biopaliv, které uvádí do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky pro dopravní účely nebo které byly uvedeny do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie a jsou dodávány na daňové území České republiky pro dopravní účely. Tyto evidence je osoba uvedená v odstavci 1 povinna uzavřít vždy k 31. prosinci příslušného kalendářního roku. (4) Ustanovení odstavců 1 a 2 se nevztahují na uvádění zásob státních hmotných rezerv 7b) do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky. (5) Osoba uvedená v odstavci 1, která dováží pohonné hmoty a uvádí je do volného daňového oběhu pro dopravní účely na daňovém území České republiky, nebo osoba, která dodává na daňové území České republiky pro dopravní účely pohonné hmoty uvedené do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie, je povinna na formuláři vydaném Generálním ředitelstvím cel s předstihem sdělit celnímu úřadu místně příslušnému podle místa přijetí pohonných hmot místo, datum a čas přijetí pohonných hmot, které podle
- 18 doprovodných dokladů obsahují biosložku, tak, aby bylo celnímu úřadu nebo celnímu ředitelství umožněno odebrat vzorek pohonné hmoty a ověřit údaje v jí předložených dokladech. (6) Osoba uvedená v odstavci 1 je povinna každoročně k 31. lednu podat místně příslušnému celnímu úřadu Hlášení o splnění povinnosti uvedení minimálního množství biopaliv do volného daňového oběhu pro dopravní účely nebo o splnění povinnosti dodání minimálního množství biopaliv na daňové území České republiky pro dopravní účely v pohonných hmotách uvedených do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie za uplynulý kalendářní rok (dále jen "hlášení"), obsahující identifikační údaje a údaje z evidencí podle odstavce 3. Hlášení se podává na tiskopisu vydaném Generálním ředitelstvím cel. (7) Osoba uvedená v odstavci 1, která neuvede do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky minimální množství biopaliv pro dopravní účely nebo která v pohonných hmotách, které byly uvedeny do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie a dodány na daňové území České republiky, nedodá na daňové území České republiky minimální množství biopaliv pro dopravní účely, je povinna zaplatit poplatek z objemu biopaliv, které měla uvést do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky pro dopravní účely nebo které měla dodat na daňové území České republiky v pohonných hmotách uvedených do volného daňového oběhu v jiném členském státě Evropské unie za uplynulý kalendářní rok. (8) Zjistí-li celní úřad, že hlášení neobsahuje správné údaje nebo že nebylo podáno vůbec a jsou splněny podmínky pro vznik povinnosti zaplatit poplatek, stanoví jej platebním výměrem, popřípadě dodatečným platebním výměrem. Výše poplatku se stanoví jako součin množství neuvedeného biopaliva podle odstavce 1 v litrech a částky 40 Kč. Poplatek je splatný ve lhůtě pro podání hlášení. (9) Osoba uvedená v odstavci 1 je povinna uvést v dokladu vydaném podle zákona o spotřebních daních 7c) druh a obsah biopaliva v pohonné hmotě s přesností na jedno desetinné místo procenta objemových nebo hmotnostních. (10) Poplatek je příjmem státního rozpočtu.
