Over de menselijke aard en de belemmeringen voor bestuurlijke en politieke vernieuwing. Bert Snel Inleiding Hoe belangrijk de vernieuwing van politieke structuren ook mag zijn in politiek-maatschappelijk opzicht, het is geen aansprekend onderwerp waarmee je kiezers kunt winnen. Dat in de plannen van het nieuwe kabinet weinig enthousiasme voor politieke vernieuwing valt te bespeuren, is dan ook niet verbazingwekkend. Een bittere pil voor velen die zich al jaren inzetten voor de verhoging van het democratisch gehalte van onze samenleving. Dat politieke en bestuurlijke vernieuwing zo weinig scoort, lijkt overigens niet te rijmen met de mening van de meerderheid van de Nederlandse bevolking.Volgens het SCP (Sociaal-Culturele Verkenningen, 1999) wil zelfs 80 procent van de volwassenen de invoering van directe democratie. Deze bijdrage probeert te verklaren waarom dit zo is. Onderwerpen die het wel goed deden bij de verkiezingen - veiligheid, zorg, en onderwijs - lijken in de perceptie van kiezers en wellicht ook politici geen verband met bestuurlijke vernieuwing te houden. Om de een of andere reden wordt dit verband ook niet gelegd. Dit is jammer omdat zonder bestuurlijke vernieuwing de problemen in onze maatschappij niet adequaat kunnen worden opgelost. De aanpak dreigt te blijven steken in ‘post problem solutions’, waar pre-problem solutions’ verdere escalatie hadden kunnen voorkomen. Oud en nieuw denken over mens en maatschappij Er is nog geen onderzoek dat de verkiezingsuitslag afdoende analyseert daarom is er weinig definitiefs bekend over achtergronden de kiezers die hebben gestemd op nieuwe partijen. Wel zijn er in de commentaren op de verkiezingsuitslag al verschillende kwalificaties te vinden die kortweg neerkomen op de volgende karakterisering. Kiezers hebben op deze nieuwe partijen, met name op de Lijst Pim Fortuyn gestemd uit onvrede met en protest tegen de bestaande Haagse politieke cultuur. Ze zijn bovendien vooral afkomstig uit lagere sociale lagen: de minst geschoolden en de lagere middenklasse. Mensen dus, die eigenlijk een aversie tegen de politiek hebben. Die ondanks de vele ‘verbeteringen’ en innovaties in het onderwijs en de zorg en ondanks de vele en vaak vruchteloze knuffelingen door de markt van welzijn en geluk - onder aan de maatschappelijke ladder zijn blijven bungelen. En er in relatief gezien niet zoveel beter op zijn geworden. Dat zij doorgaans weinig op hebben met wat langer gestudeerd hebbende politici, bestuurders en ambtenaren, bestuurders van grote ondernemingen, en met de ‘nieuwe’ rijken (vaak door hen als ‘zakkenvullers’ gekwalificeerd), mag dan geen verbazing wekken. Over cultuurverschillen gesproken! Ondertussen gaat het wel om mensen die in hun dagelijkse leefwereld met de meest pregnante problemen van onze samenleving geconfronteerd worden. De verloedering van hele wijken en buurten in de grote steden, de onveiligheid en het geweld op straat, de toestroom van illegalen en de daarmee samenhangende kleinere en grotere vormen van criminaliteit, de ontoereikendheid van de zorg voor ouderen, zieken en gehandicapten, enzovoort. En niet te vergeten, de lange tijd praktisch hermetisch gesloten uitgangspoort van de WAO naar de arbeidsmarkt en de voor velen volstrekt ongeschikte onderwijsvormen, die een nog steeds groeiend leger van uitvallers – eufemistisch vroegtijdige schoolverlaters genoemd - hebben veroorzaakt. Veel van hen worden gekenmerkt door aangeleerde hulpeloosheid . Ze zijn als cliënt of patiënt afhankelijk geworden
van zorg en steun van de in onze samenleving beschikbare instellingen. Instanties die gekenmerkt worden door een elk initiatief verstikkend oerwoud van regels en procedures die het de klantenkring bijkans onmogelijk maken zelf initiatieven te nemen. Die instellingen brengen hun cliënten niets anders bij dan hand ophouden en afwachten tot er een genadebrokje hulp of steun wordt toegeworpen. Helaas gaan er ook van de wijdere maatschappij en van de directe sociale omgeving onvoldoende prikkels uit om mensen met problemen ertoe te brengen het heft (weer) in eigen handen te nemen. Zij kunnen meestal ook geen weerwerk bieden de eisen van onze met vele bureaucratische instanties en voorzieningen behepte maatschappij. Die hen bovendien meestal vruchteloos en met uiterst povere resultaten hebben begeleid of geholpen. Om mijn thematiek wat verder uit te diepen, maak ik onderscheid tussen ‘oud’ en ‘nieuw’ denken in wetenschap en politiek. Maatschappij- en gedragswetenschappen Inzichten uit de maatschappij- en gedragswetenschappen hebben in politiek en beleid veelvuldig toepassing gevonden. Ook al ging het meestal om niet meer dan niet of onvoldoende getoetste therieën of hypothesen. Of om slechts matige verbanden die eerder niets dan iets verklaren. Men zou daarom beter van ideologieën kunnen spreken. Niet kennis van de vaak moeilijk te verteren feiten, maar het geloof in de eigen theorieën lijkt richtinggevend te zijn voor politici en beleidsmakers. In de wetenschap wordt gewerkt met paradigma’s, een soort denkkaders, die op axioma’s zijn gebaseerd. Eén van de dominante axioma’s van de laatste dertig jaar in zowel de maatschappijals gedragswetenschappen is het geloof in de maakbaarheid van structuren en de kneedbaarheid van mensen. In de politiek, het overheidsbeleid en het managementsdenken heeft deze - ten dele al weer achterhaalde - visie veel weerklank gevonden. De sporen van dit ‘oude’ denken zijn nog dagelijks in onderwijsinstellingen, zorginstanties of overheids- en bedrijfskantoren aan te treffen. Lange tijd heeft bijvoorbeeld gedacht dat criminaliteit door bepaalde interventies zou zijn te verminderen of zelfs te voorkomen.Voor veel geld en met inzet van omvangrijke menskracht zijn wereldwijd talloze programma’s ontwikkeld om dit doel te bereiken. Dat de resultaten nogal pover zijn en/of niet beklijven, is geen wonder. Daarvoor is de invloed van de wisselwerking tussen de biologische habitus van mensen enerzijds en de primaire socialisatieprocessen anderzijds in gezins- en andere opvoedingssituaties, het onderwijs en de omringende maatschappij (buurt, vriendengroepen, verenigingen en dergelijke) veel te complex. Jarenlang heeft de politiek geprobeerd om bijvoorbeeld het onderwijs te verbeteren, criminelen te resocialiseren en tegelijk de maatschappij te beschermen, criminaliteit en niet alleen te bestrijden, maar ook te voorkomen, mensen met sociale of psychische problemen beter te begeleiden en nieuwe opvangmogelijkheden voor zwerfjongeren te scheppen. Vaak kwamen van de daarvoor ontwik kelde programma’s weinig terecht. Soms kwamen letterlijk als mosterd na de maaltijd en ze hebben het niveau en de omvang van de criminaliteit - om het eufemistisch te zeggen - niet verminderd. Welke gevolgen recente inzichten uit onderzoek naar de biologische grondslagen van bijvoorbeeld agressieve vormen van criminaliteit op de toekomstige omvang ervan zullen hebben, valt nog te bezien. Dit ‘nieuwe’ denken vereist echter wel heel andere interventiedeskundigheden dan de totnogtoe gebruikelijke. Maar deze zijn nog weinig ontwikkeld en nauwelijks onderzocht. Op dit terrein dient nog veel te gebeuren.
Oorzaken van criminaliteit Klassieke - oude - sociologisch georiënteerde criminologische theorieën gaan ervan uit dat misdaad het product is van de maatschappelijke omgeving waarvan we allemaal als individu deel uit maken. Meer en meer echter wint de laatste tijd de gedachte terrein dat mensen van nature agressief zijn - ‘geneigd tot alle kwaad’ zou je kunnen zeggen - en dat het juist de sociale orde is die mensen nog enigszins controleert en in bedwang houdt. ‘Nieuw’ denken over maatschappelijk kwaad, dat al heel oude wortels heeft. Eenvoudig gezegd: we worden niet geboren met kennis van wat goed of kwaad is. Dat leren we in de loop van ons leven door sociale interactie met anderen. Door de socialisatie vanaf de vroege kindertijd, via de ouderlijke zorg en opvoeding, het onderwijs en de groepen waarvan we deel uitmaken, maar ook door de reacties van anderen op ons gedrag ontwikkelen wij in de loop van ons leven een geweten. Dit is te beschouwen als een soort innerlijke tegenhanger van de maatschappelijke controle, met behulp waarvan we leren onze agressieve impulsen te beheersen. Mensen worden in die visie crimineel, omdat zij tengevolge van inadequate socialisatie geen ten volle functionerend geweten hebben ontwikkeld. Er zijn twee verschillende varianten van inadequate socialisatie te onderscheiden. Enerzijds socialisatie in antisociale waarden en normen. Anderzijds socialisatie die wel in hoofdzaak is gericht op maatschappelijk aanvaardbare morele standaarden, maar is mislukt voor wat betreft de verinnerlijking in het geweten. Het belang van de sociale orde Als kind worden we niet alleen door onze ouders of opvoeders gesocialiseerd, gedisciplineerd en gekritiseerd, maar ook door andere leden van de maatschappij, zoals leerkrachten, gezinsleden, vrienden, buurtgenoten en collega’s. Daardoor leren we op allerlei wijzen kennen wat wel of niet geaccepteerd is en wat goed of slecht is. Alles bij elkaar ontwikkelen we zo een min of meer coherent geheel van waarden en normen. Welke waarden en normen dat zijn, is afhankelijk van wat we van de omringende cultuur en subculturen waartoe we behoren, meekrijgen. De sociale orde veroorzaakt misdaad niet, zij zorgt er wel voor dat de misdaad tot het huidige niveau beperkt blijft. Wanneer de sociale orde goed functioneert, dus niet in een toestand van chaos of wanorde verkeert, zal dit het geval zijn. De sociale orde van een samenleving of collectiviteit omvat overigens niet alleen geschreven wetten, regels en procedures, maar ook mores en gebruiken. Zonder een dergelijke sociale orde zouden veel meer mensen door het rode lint gaan en zou de maatschappij tot volstrekte chaos vervallen. Het gaat er dus niet alleen om of mensen onvoldoende gesocialiseerd zijn, maar of ze dit in maatschappelijk opzicht verkeerde normen zijn. Sociaal geaccepteerd gedrag impliceert in ieder geval rekening houden met anderen. Iets dat ook in ons geweten geïnternaliseerd moet zijn, willen we niet het (gevoel van) welzijn van anderen schenden. Respect voor anderen kan niet zonder zelfrespect, dat eveneens gedurende hetzelfde socialisatieproces ontstaat dat ons geweten vormde en ons gevoel voor maatschappelijke verhoudingen, morele waarden en normen tot ontwikkeling bracht. Kortom: in wezen zijn mensen agressieve ‘dieren’ die door middel van socialisatie leren wat wel en niet mag. Zonder een dergelijk door de socialisatie verworven gevoel voor de belangrijkste morele principes zouden we alleen handelen in ons eigenbelang of op grond van een door natuurlijke agressie gevoed streven naar zelfbehoud.
Het recht op veiligheid thuis en in de publieke ruimte Het waarschijnlijk belangrijkste van alle burgerrechten is het recht op veiligheid, zowel thuis als op straat. De overheid heeft de plicht dit burgerrecht te garanderen. Dit betekent dat iedere burger de publieke ruimte in een stad of dorp moet kunnen betreden zonder het risico te lopen zijn of haar leven in de waagschaal te stellen. Ook, dat in risicowijken of -buurten de overheid verplicht is daaraan een einde te maken. Het is dan ook begrijpelijk dat burgers die zich aan de wet houden - ook in wijken met een hoge onveiligheidscore is dat nog altijd de meerderheid van de bewoners - zich in de steek gelaten voelen, wanneer de overheid haar beschermingsplicht verzaakt. Dat het in de meeste gevallen mensen betreft die toch al een achtergestelde positie hebben en het vaakst slachtoffer worden van criminaliteit, maakt hun situatie nog wranger. Een en ander is niet bevorderlijk voor hun houding jegens de politiek en het bestuur in het algemeen en de locale gezagsdragers in het bijzonder. Dit verklaart ook hun geringe bereidheid tot politieke participatie. Wantrouwen kweekt nu eenmaal geen goede motivatie om je in te zetten voor de publieke zaak. Mogelijk is hiermee ook te verklaren waarom met bestuurlijke en politieke vernieuwing samenhangende programmapunten niet aantrekkelijk zijn voor kiezers, vooral wanneer zij in risicowijken wonen. Zij hebben wel iets anders aan hun hoofd! Als men zich al ergens door geroepen voelt om te gaan stemmen, dan zijn het zeker niet de voorstellen tot bestuurlijke en politieke vernieuwing, maar veeleer de veel belangrijkere problemen op het gebied van veiligheid, zorg en onderwijs. Besturen en management Het geloof in de maak- en kneedbaarheid van structuren en mensen komt men ook tegen in het denken over besturen en management. Tot op zekere hoogte heeft het denken over maakbaarheid van structuren succes gehad. Maar men stuitte ook op grenzen, die vooral op het snijpunt van structuur en individu liggen. Er zijn talloze voorbeelden te geven van situaties waarin structuren wel, maar mensen niet of nauwelijks veranderden. De menselijke natuur is kennelijk wat minder kneedbaar dan structuren maakbaar zijn. Het zou in het bestek van deze bijdrage te ver voeren hier verder op in te gaan. Het geloof in maakbaarheid van structuren en kneedbaarheid van mensen doet nog steeds veel opgeld bij politici, bestuurders en beleidsmakers die er bijvoorbeeld bewust of onbewust - van uitgaan dat een nieuwe wet of een ander beleid automatisch betekent dat mensen zich er ook naar zullen gedragen. Kennelijk wordt verondersteld dat mensen slechts passieve gebruikers en consumenten van politieke en bestuurlijke instituties zijn. Dat mensen ook eigen meningen en een bruikbare eigen inbreng zouden kunnen hebben, kortom actief betrokken zouden kunnen zijn bij de oplossing van de problemen die zij in hun eigen omgeving ervaren, wordt gemakshalve over het hoofd gezien. En daar liggen nu juist politiek en beleid aanknopingspunten om een verbinding tot stand te brengen tussen de problemen die mensen in hun eigen omgeving ervaren en hun mogelijkheden zelf een bijdrage te leveren aan de oplossing ervan door deelname aan het (locale) politieke proces. Maar dan moeten burgers meer en beter gehoord worden bij politici en beleidsmakers en in gelegenheid worden gesteld zelf oplossingen aan te dragen voor hun problemen. Dat vereist dat ze serieuze invloed krijgen de besluitvorming die veel verder gaat dan slechts gehoord worden.
Nepoplossingen Remedies voor problemen als criminaliteit en straatgeweld die uitgaan van verkeerde vooronderstellingen over de menselijke aard, zijn te kwalificeren als nepoplossingen. Gevestigde politici en bestuurders die weigeren medewerking te verlenen aan politieke en bestuurlijke vernieuwing, zijn eveneens behept misvattingen over de menselijke aard. Daardoor doen zij te weinig een beroep op de creativiteit van mensen zelf tot een oplossing van de problemen in hun omgeving of leven. Bovendien negeren zij de potentiële mogelijkheden tot verbetering van leef- en woonomstandigheden die dit (lokaal, regionaal en nationaal) biedt. Ook blijven zo onvermoede door ‘probleemeigenaars’ zelf aangedragen oplossingen buiten bereik van bestuur en politiek. Maar dit veronderstelt wel dat mensen echt kunnen meepraten en -beslissen. Daarvoor nu is bestuurlijke en politieke vernieuwing een eerste vereiste. Zolang dit onvoldoende gebeurt, zal de oplossing van met veiligheid, zorg en onderwijs samenhangende problemen (te lang) uitblijven en zal men blijven steken in post problem solutions of, wat nog ernstiger is, geconfronteerd worden met post solution problems. Machthebbers hebben de neiging burgers die voor hun belangen opkomen als lastposten te zien en hun manier van belangenbehartiging niet te waarderen als een positieve bijdrage tot de probleemoplossing. Maar als machthebbers er geen behoefte aan hebben burgers bij de aanpak van hun eigen problemen te betrekken door middel van betere mogelijkheden tot inspraak en medebeslissingsrecht, is zelfs na het verdrinken van het kalf de put niet meer te dempen. Zo blijft de cirkel gesloten. Problemen blijven onopgelost, burgers worden nog ontevredener dan ze al waren en door het uitblijven van adequaat optreden van de overheid gaat ook deze kruik net zolang te water tot hij barst. Dat hoeft niet te duren tot de volgende verkiezingen. Het in elke buurt, wijk, gemeente of provincie aanwezige reservoir van individuele competenties die de collectieve competentie om problemen op te lossen zouden kunnen vergroten, blijft onbenut. Dit is grotendeel te wijten aan de vooroordelen van gevestigde politici en bestuurders die burgers alleen maar kunnen zien als passieve leden van de maatschappij en consumenten van overheidsdiensten en in het ergste geval als slachtoffers van de maatschappij die steun behoeven. Aan deze in meer of mindere mate aan de burgers van ons land toegeschreven passieve maatschappelijke en politieke rol ontlenen gevestigde politici en bestuurders argumenten om burgers klein te houden en hun invloed op bestuur, politiek en beleid te minimaliseren. ‘Mensen zijn niet in politiek geïnteresseerd’, is een vaak gehoord argument. Dat is dan een excuus voor bestuurders of politici om niets te veranderen en tegen directe invloed van burgers te zijn, ‘want die zijn alleen maar hinderlijk als je iets met je beleid of politiek wilt bereiken’. Een drogreden die grif wordt gehanteerd om bestuurlijke en politieke vernieuwing tegen te houden. Dit moet haast wel een verlammende uitwerking hebben op burgers die in de problemen zitten. Zij blijven gevangen in hun ‘aangeleerde hulpeloosheid’, hun gevoel van nutteloosheid omdat alles toch geen zin heeft en er geen uitzicht is op verbetering. Mensen met problemen zouden door de politiek en het bestuur juist moeten worden aangesproken op hun zelfredzaamheid en gestimuleerd om zelf problemen aan te pakken. De politiek of de maatschappij de schuld geven lost problemen niet op. Burgers kunnen en moeten het zelf doen.
