Politicologen etmaal 2004
Workshop 7: Lokale politiek
dr. Berry Tholen sectie Bestuurskunde & Politicologie, KUN
[email protected]
Bedenkingen bij bestuurlijke vernieuwing J.S. Mill over bestuurlijke kwaliteit 1. Inleiding Bestuurlijke vernieuwing lijkt in vele landen in Europa, zeker ook een Nederland, een urgente zaak: op nationaal, maar zeker ook op lokaal niveau. In politieke gremia, in publiek debat en wetenschappelijke kring worden allerlei vormen van vernieuwing uitvoerig bediscussieerd. Opvallend vaak gaat het in zulke debatten om specifieke veranderingen die voorgesteld worden: vóór of tegen het referendum in enige vorm, de direct gekozen burgemeester, ruimere mandaatstellingen voor bestuurders, burger-fora, nieuwe faciliteiten om gemeenteraden te ondersteunen en noem maar op. In zulke debatten vliegen de argumenten over en weer. In opiniërende artikelen in kranten worden hele reeksen voordelen (of juist nadelen) van een bepaalde vernieuwing gepresenteerd. En in discussienota’s van politieke partijen vinden we lijstjes met argumenten pro en contra. Uit zulke debatten krijgt men wel eens de indruk dat het bij voorstellen voor bestuurlijke vernieuwing eigenlijk gaat om instrumenten (of oplossingen) op zoek naar een doel (of probleem). We zullen die suggestie hier verder laten rusten. Soms overstijgt het debat de voors en tegens van concrete instrumenten. Het gaat dan nogal eens over de politieke rationaliteit achter bepaalde voorstellen tot bestuurlijke vernieuwing: Is het een manier om een bepaalde coalitie-partij tevreden te stemmen? Of is het wellicht een vlucht in institutionele veranderingen om de aandacht af te leiden van urgente (inhoudelijke) problemen? Ook op zulke beschouwingen zullen we hier niet ingaan. In dit paper gaat het om debatten over (lokale) bestuurlijke vernieuwingen als mogelijke oplossing voor een brede maatschappelijke problematiek, voor een crisis in het hedendaags bestuur, voor een belangrijk tekort in legitimiteit. Eén belangrijke diagnose, die bestuurlijke vernieuwing inroept als oplossing, wijst op een dreigende of al bestaande kloof tussen bestuur en burgers. Deze diagnose en de eraan verbonden remedie worden ook becommentarieerd (Klopt de empirische vooronderstelling van een problematische kloof wel en zo ja, bieden de voorgestelde vernieuwingen wel een oplossing?) Daarnaast is er nog een tweede belangrijke diagnose-met-remedie aan te wijzen in de debatten. Hier worden veranderingen voorgesteld omdat bestuurders niet meer adequaat gecontroleerd worden. Ook voorstellen in deze lijn krijgen uitvoerig weerwoord. Beide argumentatie-lijnen hebben duidelijk overeenkomsten. Beide verwijzen ze naar fundamentele maatschappelijke veranderingen die de legitimiteit van het bestuur ondergraven. En bepaalde vernieuwingsvoorstellen worden wel vanuit beide diagnosen verdedigd (zoals die van de direct gekozen burgemeester in Nederland). Maar op andere punten weerspreken de twee benaderingen elkaar, of leiden ze tot verschillende conclusies. Zo zien auteurs uit de tweede benadering juist door een toenemende horizontalisering en burgerparticipatie in bestuur verantwoordingsproblemen ontstaan. De pleitbezorgers voor burgerparticipatie wijzen er omgekeerd op dat door de toename van verantwoordings- en controlearrangementen burgers minder gaan begrijpen van het bestuurlijke circuit. Dit paper wil de verhouding tussen deze twee benaderingen nader onderzoeken, om zo meer helderheid te krijgen over hetgeen bij bestuurlijke vernieuwing op het spel staat. Allereerst zullen de twee genoemde diagnoses nader bekeken worden. Vervolgens gaan we in op hun verhouding. Daartoe 1
ondernemen we een uitstapje naar werk van John Stuart Mill. Die uitwijding ligt om verschillende redenen voor de hand. Zo beroepen pleitbezorgers uit beide benaderingen zich op deze 19e eeuwse auteur. Bovendien kan zo’n oneigentijdse auteur met enige distantie van het huidige debat mogelijk inzicht bieden dat ons van dienst kan zijn. Aan de hand van Mill’s werk schetsen we dan de contouren voor een evenwichtig kader om voorstellen voor lokale bestuurlijke vernieuwing, zoals ze tegenwoordig gedaan worden, te beoordelen. Het debat over de direct gekozen burgemeester figureert tot slot als illustrerende casus.
2. Het hedendaagse debat over (lokale) bestuurlijke vernieuwing ‘Bestuurlijke vernieuwing’ is zo’n concept dat in debatten en publicaties geen nadere omschrijving nodig lijkt te hebben. Discussianten verwijzen veelal naar een of meerdere maatregelen die een verandering in de inrichting van het openbaar bestuur met zich meebrengen. Vaak wordt daarbij verwezen naar een maatschappelijke of bestuurlijke problematiek die met zulke maatregelen aangepakt kan worden. Dat is bijvoorbeeld ook het geval in de teksten op de website van het Nederlandse ministerie van Binnenlandse Zaken. Hier kunnen we lezen dat uiteenlopende maatregelen van belang zijn voor “de versterking van de samenhang en de legitimiteit van het openbaar bestuur”. De maatregelen op deze site lopen zeer uiteen: dualiseringsmaatregelen, wijzigingen in kiesstelsels, binnengemeentelijke decentralisatie, directe burgerbetrokkenheid bij beleidsontwikkeling, direct gekozen burgemeester, enz. In de doelstellingen voor veranderingen treffen we daarbij op het eerste oog een breed scala aan: vergroten van de invloed van burgers op bestuur, versterken van bestuurlijke transparantie, versterken van de band tussen burgers en bestuur, versterken van de parlementaire democratie, een beter evenwicht tussen de machten, het versterken van controlefuncties, enz.1 Vele van deze (lokale) veranderingen (of voorstellen daartoe) en zulke motieven doen ook opgeld in andere Europese landen. (JOHN 2001) Als we de verschillende motiveringen voor (lokale) bestuurlijke vernieuwing proberen te ordenen dan vallen in de overwegingen twee hoofdlijnen van argumentatie op. Een eerste categorie schetst problemen in hedendaags bestuur die vragen om vernieuwingen die de participatie-mogelijkheden van burgers versterken. Een tweede categorie pleit vooral voor nieuwe arrangementen om de controle op en de verantwoording van het bestuur te versterken. We zullen deze twee benaderingen van (de noodzaak van) bestuurlijke vernieuwing hier eerst kort schetsen (met inbegrip van de onenigheid binnen elk van de benaderingen). Vervolgens zullen we ingaan op hun onderlinge verhouding. Burger-participatie Menige diagnose van de huidige situatie formuleert een problematiek in termen van een kloof tussen burgers en bestuur, of in elk geval tussen sommige groepen burgers en het bestuur. In beleidsontwikkeling acht men het bestuur onvoldoende responsief. (Groepen) burgers hebben weinig stem in de beleidsontwikkeling of worden niet gehoord. Deze gang van zaken bedreigt de legitimiteit van het bestuur. De inbreng van ideeën is niet optimaal, met alle gevolgen voor de effectiviteit van beleid. Bepaalde groepen blijven buitengesloten, wat niet strookt met idealen van participatie. Gebrekkige responsiviteit van het bestuur kan bovendien leiden tot een ondermijning van vertrouwen bij burgers. Op grond van zulke probleemdiagnoses worden uiteenlopende voorstellen voor bestuurlijke vernieuwing gedaan. Sommige voorstellen betreffen vooral een directe betrokkenheid van burgers in de voorbereiding en uitwerking van specifiek beleid. Het gaat dan om de ontwikkeling van opiniepeilingen, referenda, citizen-polls, regelmatig overleg, gestructureerde interactieve beleidsontwikkeling, overleg- en adviesraden, enz. Andere voorstellen beogen de input en betrokkenheid van burgers te versterken door kiesstelsels aan te passen, bijvoorbeeld door de introductie van meer per1
http://www.minbzk.nl/openbaar_bestuur/bestuurlijke 2
soonlijke mandateringen. Menigeen ziet daarbij mogelijkheden in nieuwe vormen van participatie via electronische weg. Meer theoretisch sluiten deze betogen en voorstellen aan bij analyses die opgeld doen onder namen als ‘deliberative democracy’, ‘associative democracy’ of ook ‘republicanisme’. Hoewel er ook verschillen zijn aan te wijzen, komen deze beschouwing overeen in de bijzondere aandacht die ze geven aan civil society. Ze hameren op het belang van een florerende samenleving die het complement vormt van het openbaar bestuur. Een voorwaarde daarvoor is werkelijke mogelijkheden voor burgers om te participeren in het bestuur. Een representatief stelsel waarin de burger maar één keer in de vier jaar zijn stem kan doen gelden middels zijn kiesbiljet is daarvoor veel te mager. Het reduceert de inbreng van burgers bovendien tot een minimum omdat zij niet werkelijk meedoen aan de ontwikkeling van ideeën. Een democratie die minimale rechten (van politieke participatie) garandeert is goed, maar nog onvolkomen. In een volledige democratie, zo gaat het argument, bestaan veel meer vormen van participatie van burgers. (DRYZEK 2000; HIRST 1994; YOUNG 2000) Binnen deze categorie van benaderingen bestaat overigens op vele punten onenigheid over de gepaste vormen van burgerparticipatie. Is het doel van burgerparticipatie en overleg de inbreng van belangen (gericht op een faire afruil) of is het ‘t gezamenlijk ontwikkelen van probleemdefinities, oplossingen, e.d. die eerder nog niet bestonden? Gaat het erom dat burgers in totaliteit een grotere stem in de beleidsontwikkeling krijgen, of is juist het sterker maken van de stem van bepaalde groepen het punt? (BOHMAN 1997; MACEDO 1999; MOUFFE 1999) Naast deze onenigheid over de precieze doelen van het versterken van participatie-mogelijkheden, is er ook debat over de haalbaarheid ervan. Sommigen betogen dat de arrangementen om de participatie van burgers te versterken juist niet de stem versterken van die groepen burgers die toch al het meest op afstand stonden. (HOOGHE 1999) En bovendien, zo stellen weer anderen, neemt met een toenemend aantal participanten de werkelijke mogelijke inbreng van elk af. (KING 2003) Meer in zijn algemeenheid wordt veelvuldig het bezwaar opgeworpen dat de vorming van ‘het algemeen belang’ door directe participatie in besluitvorming moeilijk tot stand te brengen is. Als consequentie van deze onbedoelde effecten zou het vertrouwen van (bepaalde groepen) burgers in het bestuur juist wel eens kunnen afnemen met de introductie van nieuwe participatieve arrangementen: ze maken hun belofte namelijk niet waar. Men kan deze commentaren samenvatten in termen van een participatie-paradox: Meer participatie-mogelijkheden kunnen in de praktijk namelijk leiden tot een afname van werkelijke inbreng. Verantwoording Volgens een tweede perspectief op bestuurlijke vernieuwing is de problematiek die aangepakt moet worden er niet een van ‘gebrekkige input’, maar van een tekort in verantwoording en controle. In een democratische rechtsstaat is het van belang dat degenen die met publieke macht zijn bekleed, gecontroleerd worden en verantwoording afleggen over de wijze waarop ze die macht hebben aangewend. De crux in deze benadering is niet ‘een kloof tussen burgers en bestuur’, maar ‘de verplaatsing van de politiek’ (of een ‘shift from government to governance’). Door velerlei oorzaken is de feitelijke besluitvormings- en implementiemacht de laatste decennia bij nieuwe actoren terechtgekomen. Niet de (centrale) uitvoerende macht die zich voor een volksvertegenwoording verantwoordt, maar ambtelijke diensten, (semi-)zelfstandige bestuursorganen en vaak ook private actoren zijn de instanties die op vele terreinen voor burgers bindende beslissingen nemen. Deze verplaatsing van macht ging vaak niet vergezeld van een verplaatsing van verantwoording. Dat heeft gezorgd voor de uitholling van ‘het primaat van de politiek’, en, sterker nog, voor een legitimiteits-tekort. (BOVENS 1995; KERSBERGEN 2001) Om dit tekort weg te werken worden uiteenlopende voorstellen gedaan: herstel van het primaat door het versterken van de hiërarchische positie van bestuurders over uitvoerende instellingen; het instellen en versterken van controlerende organen; ‘nieuwe machtigen’ zelf verantwoording laten afleggen aan vertegenwoordigende organen; nieuwe verantwoordingsfora instellen; nieuwe mandaten 3
stellen; nieuwe checks and ballances introduceren; nieuwe vormen van peer review en Kwaliteitskamers instellen; controle-mogelijkheden versterken door transparantie te vergroten (door vormen van monitoring, midterm-evaluations, audits, explicitering van meetbare doelen); enz, enz. (KERSBERGEN 2001) Ook binnen dit soort benaderingen bestaat onenigheid, bijvoorbeeld over de meest gepaste aanpak. Dienen de gesignaleerde lacunes in controle en verantwoording aangepakt te worden middels een versterking van de klassieke relatie tussen (centrale) uitvoerende bestuurders en het controlerend representatief orgaan òfwel middels nieuwe verantwoordingsfora dan wel middels systemen van checks and ballances? (MICHELS 2002) Twijfels over het werkelijke effect van zulke maatregelen worden ook bij deze benaderingen geuit. Velen verantwoordelijk maken, is mogelijkheden creëren om de verantwoordelijkheid af te schuiven. Dat geldt te meer als vele verantwoordingsmomenten worden ingebouwd en er vele instanties zijn die monitoren en rapportages presenteren. Verantwoording dreigt dan tot een leeg ritueel te worden. (DE VRIES 2004) Zulke commentaren wijzen op een verantwoordings-paradox: een toename van verantwoordingsarrangementen kan wel eens leiden tot een afname van werkelijke verantwoording. De verhouding tussen deze twee benaderingen Als we de twee perspectieven op bestuurlijke vernieuwing zo naast elkaar zetten dan vallen een aantal overeenkomsten op. Beide ontwikkelen voorstellen voor bestuurlijke vernieuwing vanuit een brede diagnose van maatschappelijke veranderingen die tot bepaalde legitimiteitsproblemen leiden. De diagnose die beide stellen heeft iets van doen met een moderne pluralisering of fragmentatie, maar de voorstellen van beiden worden ook wel becommentarieerd omdat ze zelf een versnippering met zich mee dreigen te brengen. (De participatie-antwoorden op de groeiende maatschappelijke pluraliteit dreigen zelf de vorming van ‘het algemeen belang’ te problematiseren. (ANKERSMIT 1996) De verantwoordings-antwoorden op het controle-tekort dreigen zelf verantwoordingsgremia, verantwoordingsmomenten en verantwoordelijken zodanig te vermenigvuldigen dat de eigenlijke opzet gefrustreerd wordt.(DE VRIES 2004)) Overigens ondersteunen beide perspectieven soms eenzelfde vernieuwingsvoorstel. In het debat in Nederland omtrent de invoering van een systeem van burgemeester-verkiezing spelen beide een belangrijke rol. Van de ene kant wordt er gewezen op het belang dat het direct kiezen van de burgemeester kan hebben voor het versterken van de band tussen burger en bestuur. En van de andere kant wordt het gekozen burgemeesterschap begrepen als het sluitstuk van de dualisering: de verantwoordingsrelatie van de uitvoerende macht en het controlerende vertegenwoordigende orgaan wordt zo scherp mogelijk vastgesteld. (En, het zal niet verbazen, voorstellen voor een gekozen burgemeester worden ook in het kader van beide perspectieven bekritiseerd. Burgers zouden wel eens teleurgesteld kunnen zijn in de werkelijke ‘input’ die ze zo kunnen bieden, en de dubbele mandaatstelling zou adequate verantwoording wel eens kunnen frustreren.) In dit overzichtje van overeenkomsten tussen beide perspectieven klonken de verschillen al door. Elk start vanuit een eigen probleemdefinitie. En hoewel bepaalde institutionele veranderingen door beide, elk om eigen redenen, gedragen worden, verschillen hun remedies toch vaker dan ze overeen komen. In menig geval kan men vaststellen dat de remedie die het ene perspectief aanreikt, volgens het andere juist onderdeel uitmaakt van het probleem dat het wil bestrijden. Meer vormen van burgerparticipatie in de beleidsontwikkeling betekent voor het ene perspectief een oplossing voor de kloof tussen burger en bestuur. Voor het andere kan het zeer makkelijk een verplaatsing van de politiek inhouden, die juist bijdraagt aan de ondermijning van een adequaat verantwoordingsproces. (KLIJN 2000) Omgekeerd betekent het aanvullen van het klassieke beperkte verantwoordingssysteem (volksvertegenwoordiging roept bestuurders ter verantwoording als iets mis gaat) met andere arrangementen (meer fora, meer machthebbers ter verantwoording, doorlopende controle en transparantie) mogelijk dat bestuurders nauwelijks nog oor hebben voor de stem van burgers bij hun beleidsontwikkeling, maar sterk gefocust raken op de afrekening. 4
Deze tegenstelling motiveert ons om de twee perspectieven elk te beschouwen als onderdeel van dimensies die we tegenover elkaar kunnen plaatsen. De ene dimensie betreft dan standpunten omtrent bestuurlijke vernieuwing omwille van de versterking van verantwoording. De andere dimensie betreft bestuurlijke vernieuwing omwille van grotere participatie. Als we voor de overzichtelijkheid kiezen voor een dichotomisering van de dimensies (tussen ‘beperkt’ en ‘maximaal’), dan ontstaat het volgende overzicht (zie schema 1.) Beperkt betekent dat men zich tevreden stelt met verkiezingen voor een representatief orgaan (‘participatie’) dat het bestuur een mandaat geeft bij begrotingsbehandelingen en het verder ter verantwoording roept als er iets misgaat (‘verantwoording’.) Maximaal betekent telkens een aanvulling van zo’n beperkt systeem met arrangementen zoals die boven werden aangeduid. Schema 1.
VERANTWOORDING beperkt beperkt
maximaal
(1) representatieve democratie - representatief forum - mandaat bij begroting - verantwoording bij falen
(2) verantwoordingsdemocratie - meerdere controle-actoren - meerdere actoren verantwoordelijk - continue audit en transparantie
(3) participatieve democratie - interact. beleidsontwikkeling - referenda
(4) netwerkbestuur/directe democ. - directe inbreng en controle door (groepen) burgers
PARTICIPATIE maximaal
Door de twee perspectieven in dimensies tegenover elkaar te stellen onderscheiden we vier posities. De verhouding tussen de posities in de bovenste rij kwamen we tegen in onze schets van het verantwoordingsperspectief. (Aanhangers van de verantwoordings-democratie achten een simpele representatieve democratie onvoldoende. Hun eigen positie wordt onder meer bekritiseert om de verantwoordingsparadox die het impliceert.) De verhouding tussen de posities in de linker kolom kwamen we tegen in de schets van het participatie perspectief. (Ook hier een tekort bij de beperkte variant, versus de onbedoelde effecten die de maximale variant aankleven.) De spanning tussen positie (2) en positie (3) kwamen we op het spoor bij de bespreking van de verschillen tussen beide perspectieven. Die spanning culmineert als het ware in positie rechts-beneden in het schema. Deze positie incorporeert alle tegenstellingen. De kwestie hoe de verhouding behoort te zijn tussen overwegingen van participatie en verantwoording dringt zich daarmee aan ons op. Maximering van participatie kan verantwoording in een representatief stelsel bedreigen. En omgekeerd bedreigt maximering van verantwoording mogelijk zinvolle participatie (in termen van werkelijke responsiviteit). Bij de beoordeling van voorstellen voor lokale bestuurlijke vernieuwing stuiten we op deze spanning. Is er een manier om de twee perspectieven die we hier schetsten bij elkaar te brengen? Kunnen we de idealen van burgerparticipatie en bestuurlijke verantwoording opnemen op een manier die ons verder brengt? Redenen voor een uitstapje naar J.S. Mill In dit paper willen we bekijken of het werk van John Stuart Mill behulpzaam kan zijn. Juist een uitstapje naar Mill’s werk is om een aantal redenen op zijn plaats. Allereerst valt op dat Mill aangehaald wordt door zowel auteurs die bekommerd zijn om de versterking van verantwoording, als door degenen die zich beijveren om meer participatieve arrangementen. Hij wordt als getuige inge5
roepen om zijn aandacht voor burgerparticipatie in lokaal bestuur: omwille van burgerschapsvorming en medebestuur. (KLIJN 2000; THOMPSON 1976; VERWEIJ 2003) Hij geldt echter ook als een exponent van de school van auteurs die bekommerd zijn om adequate controle op bestuurders in een representatieve democratie. (HIRST 1994) In wijsgerige overzichten wordt Mill wel neergezet als een overgangs-figuur. De laatste serieuze utilist en een van de eerste moderne liberale filosofen. Zijn werk scharnierend tussen twee liberaaldemocratische tradities: een oudere traditie gefocust op de inperking van en de controle op overheidsmacht en een jongere die oog heeft voor de betekenis van politieke participatie voor burgers. In oudere studies en overzichten wordt hij veelal neergezet als een ambigu denker; falend als grondlegger van een filosofisch systeem. (SABINE 1973) In studies van recenter datum verschijnt hij echter vaker als een verbinder, als een denker niet op zoek naar dat ene archimedische punt, maar gericht op het samenbrengen van veelsoortige overwegingen. (GRAY 1991; MORALES 1996; THOMPSON 1976) Een verdere reden om hier juist bij Mill te rade te gaan is dat hij een oneigentijds auteur is. We zagen boven hoe de huidige debatten over bestuurlijke vernieuwing aansluiten bij diagnosen van de hedendaagse - ‘halfmoderne’ (BECK 1986), ‘laatmoderne’ (HABERMAS 1985) of zelfs ‘postmoderne’ (CASTELLS 1996) – conditie van maatschappelijke en bestuurlijke fragmentatie en pluralisering. Mogelijk brengt een excurs naar een auteur die buiten dit analysekader staat een perspectief in dat buiten ons blikveld is geraakt. In Nederland is het niet ongebruikelijk om te rade te gaan bij een tijdgenoot van Mill in debatten over (lokale) bestuurlijke vernieuwing, namelijk J.R. Thorbecke. Het aanhalen van werk of uitspraken van Thorbecke – of vaak alleen zijn naam – heeft echter vaak het karakter van het aanroepen van de autoriteit van deze Nederlandse founding father. Het gaat ons hier niet om autoriteit, maar om de argumentatie van Mill.
3. Mill over goed bestuur De boeken van Mill die zich (nog steeds) in de grootste aandacht kunnen verheugen zijn On Liberty (1859), Utilitarianism (1861) en The Subjection of Women (1869). Dat laatste boek krijgt veel aandacht omdat het een van de eerste uitvoerige pleidooien voor de gelijkberechtiging van vrouwen bevat. Utilitarianism en On Liberty krijgen met name in de politieke theorie en de wijsgerige ethiek aandacht om de poging die Mill er doet om moderne rechten (waaronder dat van vrijheid van meningsuiting) een utilistische basis te geven. Vergeleken met deze werken heeft Mill’s Considerations on Representative Government (1861, verder aangehaald als RG) een minder prominente plaats in de klassieke galerij. Mill’s opmerking in dit boek dat de het lokale bestuur de democratische leerschool is voor burgers wordt echter vaak aangehaald. Hier zullen we ons vooral richten op dit werk. Het behandelt, algemeen gezegd, de vormgeving van goed bestuur. Mill spreekt overigens van ‘good government’ in een brede betekenis, die zowel interne bestuurlijke organisatie als staatsbestel omvat. Om de wijze waarop Mill de verhouding tussen verantwoording en participatie begrijpt uiteen te zetten zullen we hier eerst een schets geven van het algemene argument dat hij ontwikkelt. We starten daarvoor maar meteen bij het hoofdstuk dat de kern vormt van zijn betoog. Geen monarch! Het derde hoofdstuk van RG draagt als titel: “That the ideally best form of government is representative government”. Om de stelling die in die titel vervat ligt te onderbouwen zet Mill uiteen waarom het géén goed idee is om alle staatsmacht in handen te leggen van “an eminent individual”. Hij rekent uitvoerig af met de gedachte dat de bestuurstaak het beste vervuld kan worden met een monarch aan het roer van het schip van staat. Mill wijst er allereerst op dat zo’n monarch alwetend en alziend zou moeten zijn – hij zou op de hoogte moeten zijn van alles wat zich op elk terrein in 6
elke uithoek van zijn territoir afspeelt en hoe daarop gereageerd zou kunnen worden. Het bestaan van zo’n bovenmenselijke getalenteerd persoon is natuurlijk weinig waarschijnlijk. Het grote gevaar zou dan ook zijn, zelfs als de monarch ‘van zeer goede wil’ is en niet uit is op eigen voordeel, dat hij de belangen van sommigen uit het oog verliest. De belangen van mensen en groepen zijn ermee gediend als hun eigen handen niet gebonden zijn. Het is pas zeker dat de rechten en belangen van alle individuen in ogenschouw worden genomen als ieder zelf de gelegenheid heeft en de attitude ontwikkeld heeft om voor zichzelf op te komen. (RG hst III, p 245) Een stem hebben in het eigen lot is daarbij niet alleen van belang voor het veilig stellen directe materiële belangen van burgers, maar ook voor hun eigen ontwikkeling. Hebben ze geen stem in het bestuur, dan worden ze niet uitgedaagd om zelf na te denken en zich te verdiepen in maatschappelijke onderwerpen. Hun intellectuele ontwikkeling zou er onder leiden, maar ook de vorming van hun morele capaciteiten zou belemmerd worden (bijvoorbeeld in toewijding aan de gemeenschap, aan het algemeen belang). Bestuur met het volk (‘Popular government’) is superieur ten opzichte van een monarchie, volgens Mill, om zijn effecten van karaktervorming. Activisme namelijk, strijd leveren tegen het kwaad, vormt meer dan passiviteit. Het vormt meer in intellectuele zin (het testen en uitproberen van opvattingen), in praktisch zin (ontwikkelen van ondernemerszin) en in morele zin (leren strijd te leveren met tendenties en natuurlijke neigingen). Bovendien bestaat, volgens Mill, in een vrije samenleving minder sociaal onrecht en misdaad, en meer voorspoed. (RG hst III) De betrokkenheid van personen uit de lower middle class in zijn eigen tijd in jury’s en parishoffices wijst Mill aan als belangrijke voorbeelden van vormende participatie. Hij plaatst de educatieve betekenis ervan op één lijn met deelname aan democratische instituties in het oude Athene. De rol van publieke functies op lokaal niveau benoemt hij daarmee in het bijzonder. Op dat niveau is de kans om zelf gekozen te worden groter en is er meer kans om een uitvoerend ambt te vervullen. Men kan er het makkelijkst de ontwikkeling maken van een eigenbelangelijke oriëntatie naar een perspectief waarin ook andere gezichtspunten en belangen meegenomen worden. Het lokale geldt voor hem dan ook als de leerschool van “political capacity.” (vgl ook RG hst XV) Een bestuursvorm waarin burgers participeren is daarmee gunstiger voor individuen (zowel in directe materiele belangen als in ontplooiing) maar ook voor de samenleving als geheel (zowel in de ontwikkeling van ieders oriëntatie op algemeen belang als in algehele welstand). Zo’n bestuursvorm is volgens Mill uiteindelijk ook onafwendbaar. Als een monarch ruimte biedt voor publiek debat dan zal de publieke opinie voor of tegen hem zijn. Is ze tegen dan zal dat uiteindelijk de ondermijning van zijn bewind betekenen, is ze voor dan is er in wezen een constitutionele monarchie. Geen directe democratie? Mill concludeert dat de beste bestuursvorm die is waarbij de soevereiniteit (oftewel de hoogste controlerende macht) gesteld is in “the entire aggregate of the community”: every citizen not only having a voice in the exercise of that ultimate sovereignty, but being, at least occasionally, called on to take an actual part in the government, by the personal discharge of some public function. Local or general.” (RG hst III, p 244) Op basis van de argumenten die hij geeft, oogt deze conclusie van Mill echter halfslachtig. Hij stelt hier dat soevereiniteit bij ‘bevolking als geheel’ en af en toe deelname in bestuur (kortom een representatief stelsel) de consequentie is van zijn argumentatie. De argumenten voor bestuurlijke participatie die hij geeft leiden op zichzelf eerder tot een directe democratie. Wat is dan Mill’s reden om niet deze conclusie te trekken? Helemaal op het einde van hoofdstuk III vinden we een beknopt antwoord op die vraag: “The participation should everywhere be as great as the general degree of improvement of the community will allow (...) But since all cannot, in a community exceeding a single small town, participate personally in any but some very minor positions of public business, it follows that the ideal type of a perfect government must be representative.” (RG hst III, p 256) Twee heel beknopt geformuleerde argumenten tegen een volledig direct democratisch stelsel vinden we hier. Een praktisch of pragmatisch argument van omvang, en een argument dat verwijst naar het niveau van ontwikkeling van de sa7
menleving. Voor een verdere uitwerking van deze argumenten moeten we ons verder verdiepen in Mill’s zoektocht naar ‘goed bestuur’. De vraag naar ‘good government’ kan men slechts beantwoorden, volgens Mill, als men rekening houdt met de concrete samenleving waarvoor dat bestuur moet gelden. Hij wijst echter ook de idee af dat goed bestuur een strikt particularistische aangelegenheid is: dat elke cultuur zijn eigen normen van goed bestuur heeft. Enerzijds moeten we oppassen voor een voluntarisme dat doet voorkomen als zouden we een goede bestuursvorm kunnen kiezen ongeacht de aard en opvattingen van een bepaalde samenleving. Anderzijds moeten we ons ook niet louter laten leiden door de cultuur die nu binnen een bepaalde samenleving bestaat. Dat laatste is af te wijzen om het geïmpliceerde determinisme (het heeft geen oog voor verandering en ontwikkeling) en het relativisme (er is volgens Mill wel degelijk iets te zeggen over betere en slechtere bestuursvormen in zijn algemeenheid, zie de uiteenzetting over monarchie en democratie) Als we het hebben over goed bestuur dan moeten we ons volgens Mill steeds afvragen welk bestuur het best past bij de capaciteit en kwaliteit van de beschikbare mensen. Specifieker: mensen “must be willing to accept” deze vorm van bestuur. Mensen moeten verder bereid zijn het nodige te doen “to keep it standing”. En, nog sterker, mensen moeten bereid en bekwaam zijn om te doen wat nodig is. (RG hst I) Een samenleving kan zich in de situatie bevinden (burgers kunnen een zodanig laag niveau van bekwaamheden hebben) dat monarchaal of zelfs koloniaal bestuur tijdelijk gepast is. Het bestuur moet dan wel gericht zijn op verdere ontwikkeling. Beoordelen we een bestuursvorm dan moeten we vragen in hoeverre de politieke instituties de wenselijke kwaliteiten van de leden van de politieke gemeenschap bevorderen, en we moeten vragen in welke mate de overheidsmachinerie is ingericht op het gebruik maken van goede kwaliteit die bestaat “so as to operate with the greatest effect on public affairs”. Het is vanuit deze overwegingen, zo stelt Mill, dat we in een samenleving moeten kijken naar de juiste inrichting van de bureaucratie of naar de vormgeving van de ‘representative constitution’. (RG hst II) Daarmee krijgt het argument dat directe democratie af te wijzen kan zijn op grond van het ontwikkelingsniveau van de samenleving meer vorm. Op zichzelf biedt het echter nog steeds geen afdoende reden voor het verkiezen van een representatieve democratie boven een directe. Om dat argument te achterhalen is het nodig Mill’s inrichting van dat representatieve stelsel nader te bekijken. Bestuur, participatie en verantwoording Een onvermijdelijk onderdeel van een representatief bestuurlijk stelsel is een controlerende assemblée, zowel op nationaal als op lokaal niveau. (RG hst XV) Mill schetst de positie en de taken van een volksvertegenwoordiging in relatie (of contrast) tot de uitvoerende macht (het bestuur). De taak van de vertegenwoordiging is volgens hem “to watch and control government”, maar het is ook een “committee of grievances” en een “congress of opinions”. De volksvertegenwoordiging vervult daarmee bij Mill in elk geval twee functies: ze biedt het bestuur de inbreng van opvattingen en ideeën van publieke opinie en ze controleert het handelen van dat bestuur. Mill bespreekt een aantal overheidstaken om zo de gepaste taakstelling van een assemblée te achterhalen. De betrokkenheid bij bestuurlijke zaken (namelijk ‘administration’, benoemingen en wetgeving) dient niet te groot te zijn. Het controlerende orgaan moet het bestuur de ruimte bieden. Alleen zo kan adequate controle plaatsvinden. Voor adequate controle is het verder van belang dat er één duidelijke verantwoordelijke instantie is, en dus geen versnippering van uitvoerende diensten. (RG hst V, hst XIV) Ook een veelheid van vertegenwoordigende organen is om die reden af te wijzen. Nationaal en lokaal dienen er volksvertegenwoordigingen te zijn. Maar de vorming van meer dan één “elected body” op lokaal niveau en van deelgemeenten is ongepast. (RG hst XV) Mill gaat uitvoerig in op mogelijke kiesstelsels – ook in zijn tijd werden allerlei stelsels met dubbele stemmen en dergelijke voorgesteld. Volledig algemeen kiesrecht acht hij van belang omdat alleen zo in beginsel ieders belang telt en burgers het vertrouwen kunnen hebben dat het staatsbestel niet 8
slechts deelbelangen dient. (RG hst VIII) Gezien de verschillen in burgercompetentie kan het volgens Mill overigens, gegeven de maatschappelijke constellatie, gepast zijn dat sommigen (de hoger opgeleiden, de intelligenteren) meer dan één stem krijgen. (RG hst VIII) Een kiesstelsel dient zodanig te zijn dat het zorgt voor een balans van “interestgroups”. Dat is om twee redenen van belang. Het mag niet gebeuren dat de belangen van een bepaalde minderheid permanent veronachtzaamd worden. Bovendien is het zeer waarschijnlijk dat ook onder minderheden verstandige lieden zijn en die behoren een kans te hebben op inbreng in de algemene opinievorming. Het kiessysteem moet met andere woorden beletten dat ‘the winner takes it all’ zodat verstandige geesten uit minderheden geen stem krijgen. (RG hst VI) In een valse democratie wordt alleen de meerderheid vertegenwoordigd, in een ware democratie maken “highly-cultivated members of community” uit alle geledingen deel uit van de assemblée. (RG hst VII) Hier wordt duidelijk hoe Mill in een vertegenwoordigend stelsel belangeninbreng en rationeel debat bijeenbrengt. In dat laatste ligt een belangrijke schakel met het argument voor vrije meningsuiting en publiek debat dat Mill in On Liberty uitwerkt. Net als in dat werk vertrouwt Mill er in RG op dat goede argumenten uiteindelijk winnen. Verandering, ook bestuurlijke verandering, is altijd mogelijk door ‘de macht van overtuigingen’. (RG hst I) Daarmee is al aangegeven welk belang Mill hecht aan de kwaliteit van de vertegenwoordigers in een assemblée. Deze moet ingericht zijn naar “the aquitted knowledge and practised intelligence of a specially trained and experienced few”. (RG p 284, hst V) Deze competente uitverkorenen hebben idealiter een superieure intelligentie “trained by long meditation and practical discipline”. Vertegenwoordigers behoren uitdrukking te geven aan de opinies van degenen die hen gekozen hebben; ze zijn immers gekozen omwille van hun opvattingen. Maar vertegenwoordiging is niet een simpele kwestie van mandatering. Hun ‘superioriteit’ vraagt van vertegenwoordigers om optreden zonder ‘last’ op basis van eigen oordeelsvermogen. (RG hst XII) Hierom ook is participatie van burgers in lokaal bestuur een goede leerschool in “political capacity” van burgers: het brengt hen in contact met “superior minds”. (RG hst XV) Mill onderscheidt volksvertegenwoordiging nadrukkelijk van bestuur. “There is a radical distinction between controlling the business of government, and actually doing it” (RG hst V) Hij geeft daarvoor twee redenen. De ene heeft te maken met specifieke bestuurlijke deskundigheid en de andere met adequate controle. Dat controle-argument kwamen we al tegen. De besturende en controlerende taak dienen daarnaast ook onderscheiden te zijn omdat elk onderdeel van bestuur een zaak van specifieke competenties of kwaliteiten is (“Every branch of public administration is a skilled business”) Elk onderdeel heeft zijn eigen specifieke principes en traditionele regels, en velen daarvan kunnen alleen bekend zijn aan degenen die deze “business” enige tijd omhanden heeft gehad. Minister of lokale bestuurder zijn – of in enige geleding van een bureaucratie werkzaam zijn – vereist specifieke competenties. (RG hst V) Om die competentie in een bureaucratie veilig te stellen wijst Mill op precies dezelfde aspecten als Max Weber 50 jaar later zal doen (benoeming naar deskundigheid, promotie naar ervaring, duidelijke taakverdeling, enz.) Meer nog dan Weber is hij zich ook bewust van de gevaren die zo’n stelsel heeft: de routine en ervaring die enerzijds een kracht van in de administratie is, kan leiden tot ‘pedantocratie’ van ambtenaren en bestuurders die weinig responsief worden. (RG hst VI) Omwille van een adequate controle en effectief bestuur dient het bestuur liefst eenhoofdig te zijn. Maar voor een goed en effectief bestuur is het wel noodzakelijk dat bestuurders adviseurs hebben en geregeld luisteren naar opinies, bijvoorbeeld ingebracht door adviesraden van deskundigen. (RG hst XIV) Het is, volgens Mill, ook een vergissing om bestuurders (ministers, president, wethouders, burgemeester) te laten aanwijzen middels verkiezingen. (RG hst XV) Op deze manier komen niet de meest ervaren individuen aan de leiding. (RG hst VII, hst XIV en hst XV). Een reden die Mill daarvoor geeft is dat “eminent men” veelal in hun loopbaan te veel vijanden hebben gemaakt om verkozen te worden. Bovendien worden in de (Mills contemporaine Amerikaanse) praktijk in de regel
9
personen gekozen op andere gronden dan politieke ervaring. En tot slot staat in een presidentieel stelsel de hele bestuursperiode in het teken van verkiezingsstrijd. (RG hst XIV) We begonnen deze paragraaf met de Mill’s these dat bestuur idealiter niet monarchaal is – bestuur in de handen van een deskundige is om verschillende redenen af te wijzen. Die redenen leken aanvankelijk tot de conclusie te moeten leiden dat directe democratie de beste bestuursvorm is. Zo’n bestuur wijst Mill echter in één zin van de hand, kortweg verwijzend naar argumenten van arbeidsdeling en het gepaste niveau van participatie in een samenleving. Nu we zijn invulling van een representatieve democratie hebben bekeken kunnen we vaststellen dat bestuurlijke competentie een sleutelrol vervult in zijn afwijzing van directe democratie. Bestuur door één (super-)deskundige is af te wijzen, maar goed bestuur vereist wel dat er specifieke competentie bestaat bij volksvertegenwoordigers, bestuurders en ambtenaren en natuurlijk burgers. Bestuurlijke arbeidsdeling is dus niet zomaar een kwestie van pragmatiek. Laten we de wijze waarop Mill bestuurlijke competentie begrijpt en de rol die competentie vervult in zijn idee van goed bestuur eens nauwkeuriger bekijken. Competentie en goed bestuur Als Mill de idee van de ene wijze bestuurder verwerpt, richt hij zich tegen een staatsideaal zoals Plato dat in zijn Politeia uiteenzet. (PLATO 1981) Zo’n machtsconcentratie wijst hij af, maar zijn opvatting van bestuurlijke wijsheid of competentie is ook een andere dan die van Plato. De kwaliteiten van een goed bestuurder (maar ook die van ambtenaren of burgers) die Mill opvoert zijn niet louter cognitief (en gericht op kennis van het transcendente) maar veel aardser dan bij Plato. Zulke kwaliteiten worden namelijk ook verworven in ervaring en niet louter door intellectuele scholing en bezinning. Mill vervat de kwaliteiten van een goed bestuurder (en van dragers van andere politieke rollen) in drie trefwoorden: intellectual, moral, practical. (RG hst I en RG in passim) Het zijn kwaliteiten die alle personen, in beginsel, kunnen verwerven. Hij wijst daarmee ook een aristocratie (de heerschappij door een ‘intrinsiek’ deskundiger stand of klasse) van de hand. Hij is zich er overigens wel van bewust dat door sociaal-economische verschillen personen uit bepaalde bevolkingsgroepen een grotere kans op een hogere opleiding hebben waardoor ze hun kwaliteiten beter kunnen ontwikkelen. Met zijn opvatting van individuele kwaliteit en van de mogelijkheid en wenselijkheid die te ontwikkelen plaatst Mill zich in de Aristotelische traditie. (ARISTOTELES 1954) Ook bij Mill betekent zichzelf ontwikkelen deelnemen in maatschappelijke praktijken, waaronder met name ook de politieke. Gevormd worden betekent daarbij ook (willen) leren van meer ervarene, meer deskundige, meer hoogstaande anderen. Praktische deelname betekent in de sfeer van het politieke vooral ook deelnemen aan publiek debat: opvattingen in de strijd gooien en argumenteren. De mogelijkheid om competentie te vormen is daarbij mede afhankelijk van de structuur en ruimte die regels, bevoegdheidsverdelingen, e.d. bieden. Een competent bestuurder (volksvertegenwoordiger, ambtenaar, burger) kent daarbij niet alleen de regels van het spel, maar probeert ook het spel zo goed mogelijk te spelen. Bestuurlijke competentie is niet zozeer een kwestie van gedrag vertonen dat binnen de regels past, het betekent voor Mill het hebben van ‘moral qualities’ (van een ‘deugdzame attitude’ in Aristotelische termen). Bestuurlijke competentie of kwaliteit heeft, volgens Mill zoals gezegd, verschillende aspecten: moral, intellectual, practical. Voor een goed bestuurder zijn ze in samenhang onontbeerlijk. In lijn met Mill’s argument kan men stellen dat iemand die wel specifieke kennis of deskundigheid op een bepaald terrein heeft, maar weinig van de andere aspecten van bestuurlijke kwaliteit bezit een slecht bestuurder is. Zelfs als hij ‘de waarheid in pacht heeft’, zo geeft Mill met zijn anti-monarchie-argumenten aan, dan kan het bestuurlijk verstandig zijn om bijvoorbeeld recht te doen aan de publieke opinie.
10
Het begrip competentie heeft naast de betekenis van kundigheid of kwaliteit ook die van bevoegdheid of mogelijkheid. Hoewel Mill zelf deze woord-ambiguïteit niet uitspeelt, heeft bij hem ook deze tweede betekenis een belangrijke rol. Om competent te kunnen worden en om competent te kunnen handelen is een zekere ‘ruimte’ nodig. Voor goed bestuur is het nodig dat de bestuurder discretionaire ruimte heeft en de controlerende assemblée voldoende afstand bewaart. Voor vertegenwoordigers is een adequate afstand van kiezers gepast, waardoor ze op eigen oordeelsvermogen kunnen afgaan. (En, zo kan men aanvullen, burgers hebben de vrijheid (van meningsuiting) nodig om, eventueel onhoudbare, opinies in publiek debat te kunnen inbrengen). De vereisten voor competent handelen werpen daarmee een grens op voor participatie en verantwoording. Te grote participatie, te brede verantwoording belemmeren goed bestuur. Maar die noodzakelijke ruimte voor competent bestuur betekent bij Mill niet dat beginselen van participatie en verantwoording naar het tweede plan verbannen mogen worden. We memoreerden al de verschillende redenen voor burgerparticipatie. Ook voor verantwoording geeft Mill een belangrijk argument: altijd dreigt het gevaar dat bestuurders de belangen van anderen dan veronachtzamen. Machthebbers dienen daarom gecontroleerd te worden en verantwoording af te leggen. (RG p 246) Eerder refereerden we aan onbedoelde effecten van maatregelen om participatie of verantwoording te vergroten: we benoemden ze als paradoxen. Met zijn aandacht voor competentie vestigt Mill onze aandacht op een verdere dimensie van de genoemde paradoxen. Zo zorgt verbreding van verantwoording makkelijk voor een verkleining van de ruimte van bestuurders om op basis van eigen competentie te handelen. In termen uit de Aristotelische traditie: een sterke dwang tot verantwoording kan verantwoordelijkheid als deugd ondermijnen. Mill zag vooral gevaar in te grote bevoegdheden en een directe bemoeienis van volksvertegenwoordigers met bestuurszaken. Als paradox geformuleerd: het vergroten van verantwoordelijkheid (als aansprakelijkheid) verkleint verantwoordelijkheid (als deugdzame rolvervulling). Bij vergroting van burgerparticipatie kan een parallel effect benoemd worden. Meer participatie betekent niet alleen minder de facto-inbreng voor ieder. (De participatie-paradox zoals die eerder werd omschreven.) Het betekent ook dat het bestuur veel meer bezig is met het ontwikkelen en onderhouden van die arrangementen. Verplichtingen tot zulke arrangementen zeggen op zichzelf weinig, sterker nog, ze nodigen uit tot formalistisch gedrag. De bestuurlijke deugd om niet pedant te zijn, maar juist responsief, vereist geen uitvoerig overleg met burgers en groepen over alle mogelijke onderwerpen. Juist een grote hoeveelheid aan (verplicht) overleg maakt van responsiviteit makkelijk een farce. Gebruikmakend van Mill’s beschouwing over bestuurlijke competentie kunnen we nu ook nog een derde paradox formuleren: een competentie-paradox. Hiervan is sprake als door instrumenten om de bestuurlijke competentie te vergroten juist een averechts effect optreedt. Dat effect treedt op als aan bestuurders meer ruimte geboden wordt zonder dat adequaat rekening gehouden wordt met de (versterking van de) benodigde persoonlijke competenties om die ruimte goed te gebruiken. Dat effect treedt ook op als de versterking van persoonlijke competenties van bestuurders alleen maar een bepaald aspect betreft (bijvoorbeeld alleen inhoudelijke kennis van zake). In dit soort gevallen leidt een versterking van bestuurlijke competentie in feite tot een afname van competent bestuur. Competentie, participatie en verantwoording verschijnen daarmee in Mill’s beschouwing als drie principes die goed bestuur vorm geven. Het zijn drie principes die elkaar beteugelen, maar ook elkaar veronderstellen. Zo wordt goed bestuur (bestuur in algemeen belang) gestimuleerd door verantwoording en controle. En goed bestuur vraagt om de inbreng van participerende burgers, dat houdt de bestuurder responsief. Omgekeerd vereist adequate controle een orgaan van competente vertegenwoordigers. En de ontwikkeling van democratisch competente burgers vraagt om de omgang met capabele bestuurders en vertegenwoordigers. Zij moeten ook in staat zijn de competentsten te kiezen. Werkelijke verantwoording en zinvolle participatie vereisen dat bestuurders verant11
woordelijk en responsief willen zijn – dat wil zeggen dat ze niet de morele in-competentie hebben van ‘pedantocraten’. Schema 2. Pedant COMPETENTIE Verantwoordelijk
PARTICIPATIE
Responsief
VERANTWOORDING
De verhouding tussen de drie principes kunnen we dan uitdrukken in een simpel schema. Met behulp van Mill’s beschouwingen hebben we daarmee een nadere invulling van een systeem van checks-and-ballances in goed bestuur geformuleerd. Overwegingen van competentie bieden een brug tussen overwegingen van participatie en verantwoording. Te veel nadruk op een of twee van deze drie biedt een minder dan optimale invulling van bestuur – een invulling die makkelijk averechtse effecten heeft. Competent bestuur is verantwoordelijk en responsief. Incompetent bestuur is pedantocratisch.
4. Mill’s overwegingen en hedendaagse lokale bestuurlijke vernieuwing We wendden ons tot Mill in het voorafgaande om de verhouding tussen (pleidooien voor) verantwoording en burgerparticipatie in bestuur nader te onderzoeken. Een uitstapje naar diens overwegingen over goed bestuur heeft ons echter een nog complexer beeld gebracht: naast verantwoording en participatie vestigt Mill onze aandacht op (bestuurlijke) competentie. Met die complicering zijn de overwegingen echter niet minder relevant. Bestuurlijke vernieuwing in context Allereerst moeten we vaststellen dat bestuurlijke vernieuwing iets vanzelfsprekends heeft bij Mill. Hij kiest voor een perspectief waarin bestuur en bestuurlijke organisatie adequaat afgestemd moeten worden op de samenleving. Naar Mill’s moderne ideaal is die samenleving daarbij in ontwikkeling. De democratische competentie van burgers (in morele, praktische en intellectuele zin) neemt toe, en dat heeft positieve gevolgen voor henzelf maar ook voor de samenleving als geheel. Goed bestuur volgt die ontwikkeling en maakt ze tegelijk mogelijk. Aan het begin van RG worden dan ook opvattingen afgewezen die stellen dat bij de vormgeving van bestuur gekozen moet worden voor ofwel stabiliteit, ofwel vooruitgang. Beiden zijn in Mill’s perspectief onlosmakelijk verbonden. (RG hst I) Bij Mill vinden we ook geen verwijzingen naar founding fathers en hun blauwdrukken voor bestuurlijke organisatie die uitgangspunt zouden moeten zijn. Ook een kenmerkende nationale (politieke) cultuur die maatgevend zou zijn voor goed bestuur kiest hij niet als uitgangspunt. En bij hem vinden we ook niet één principe waaruit de inrichting van goed bestuur af te leiden zou zijn. Kenmerkend voor zijn bejegening is het nastreven van een balans tussen verschillende overwegingen, daarbij rekening houdend met de ontwikkelingsfase van een samenleving. Ook in hedendaagse debatten wordt bestuurlijke vernieuwing beargumenteerd als antwoord op veranderingen. De gangbare diagnosen werden boven samengevat in termen van verplaatsing van de politiek en de vorming van een kloof tussen burgers en bestuur. Die diagnosen hebben, ondanks hun verschillen, gemeen dat ze veranderingen vooral voorstellen in termen van een grotere pluraliteit, een verdere versnippering op vele terreinen. Onder labels als ‘halfmodernisering’, ‘laat-modernise12
ring’ of ‘postmodernisering’ wordt diagnosen geboden van versnippering die tot enige legitimiteitscrisis leiden. Vergeleken hiermee biedt Mill dus een heel ander ‘probleemkader’. Bestuurlijke vernieuwing is voor hem geen antwoord op een crisis en daarmee iets abnormaals. Een (geleidelijke) aanpassing van de inrichting van bestuur hoort gewoonweg bij goed bestuur. Daarbij is het van belang dat bij veranderingen de voorwaarden van en de effecten voor (continuïteit in) ervaring en deskundigheid in bestuur in ogenschouw worden genomen. Op zoek naar evenwicht in bestuur Mill’s beschouwing over goed bestuur drukt een systeem van checks-and-ballances uit waarin de beginselen van verantwoording, participatie en competentie een centrale rol spelen. In de concrete inrichting van goed bestuur die hij schetst, blijven de arrangementen voor participatie en verantwoording beperkt. (Zijn positie zou waarschijnlijk het best in cel (1) van Schema 1 passen.) Die specifieke invulling van bestuur hoeft voor ons natuurlijk niet het laatste woord te zijn. Het is best mogelijk dat we nu, zo’n anderhalve eeuw later, op menig punt een stuk verder zijn. De samenleving die Mill voor ogen heeft (het mid-19e-eeuwse Engeland) was in vele opzichten bijvoorbeeld minder egalitair; velen genoten nauwelijks of geen scholing. Deze vaststelling zou reden kunnen zijn om voor veel verdergaande vormen van participatie te pleiten dan Mill voor stond: de democratische competentie van de bevolking als geheel is nu waarschijnlijk veel groter. Thompson bijvoorbeeld neigt tot zo’n argumentatie op basis van Mill.(THOMPSON 1976) Hij benadrukt echter de competentie van burgers, niet die van bestuurders. Hoewel hij de betekenis van competentie in Mill’s overwegingen voor het voetlicht brengt, gaat hij niet in op een (nieuwe) balans tussen competente bestuurlijke inbreng en die van burgers. Er is echter ook een andere reden om Mill’s terughoudendheid jegens directe burgerparticipatie niet meteen als van andere tijden van tafel te schuiven. Goed bestuur als een midden tussen monarchie en directe democratie, zoals het door Mill wordt benoemd, is natuurlijk een poging om twee goeden te verbinden. Enerzijds het elitaire ideaal van bestuur door de meest bekwamen en anderzijds het egalitaire ideaal van individuele gelijkwaardigheid. Voor ons is het waarschijnlijk moeilijker (moeilijker dan voor de tijdgenoten van Mill) om die spanning tussen deze twee goeden vast te houden. We worden op allerlei manieren sterk doordrongen van vooral de egalitaire norm. De brede roep tegenwoordig om participatie van burgers en het navolgen van de wensen van burgers ligt in die lijn. (“Als ik toch de politici kan kiezen, hoe zouden ze dan beter zijn dan ik?”) Mill wijst ons er echter op hoe en waarom een representatieve democratie (met een competent bestuur, competente volksvertegenwoordigers en competente bureaucratie) een spanningsvol, maar nastrevenswaard midden is. Mill’s perspectief verleidt ons om (weer) oog te hebben voor het belang van de ervaring, deskundigheid en het ethos die in enig functionerend bestuur bestaan.(WARNER 2001) Hij biedt een waarschuwing bij pleidooien voor meer participatie, maar ook bij de uitbreiding van verantwoordingsarrangementen. Mill’s werk waarschuwt voor een beperking van de bestuurlijke ruimte door een grote bemoeienis van de controlerende volksvertegenwoordiging met het bestuur. Meer bestuur bij de controleur betekent ook minder adequaat bestuur. Verantwoordelijk bestuur maakt plaats voor op verantwoording gericht bestuurlijk handelen. De hedendaagse varianten van controle die binnen dringt in bestuur zijn: monitoring, audits, midterm-reviews, en gedetailleerde output-richtlijnen of prestatiecontracten. Zulke instrumenten die beter bestuur beogen door sterkere controle en striktere verantwoording, dreigen echter juist het omgekeerde te bewerkstelligen. Ze benemen het bestuur de ruimte om op basis van eigen deskundigheid te handelen en ze maken van verantwoording een hoofdtaak. Bestuurlijk handelen dreigt ook sterk gericht te worden op gewenste output, en dat werkt easy-targetting in de hand. De laatste tijd verschijnen er van uiteenlopende zijde kanttekeningen bij de effecten van bestuurlijke veranderingen in het recente verleden. (RAADVANSTATE 2004; TONKENS 2003; VERNIEUWINGSIMPULS 2004) Telkens laat men op de een of andere manier zien dat veranderingen die meer 13
participatie en controle moesten brengen, allerlei onwenselijke gevolgen hebben. Met behulp van het kader dat Mill ons aanreikt, is het mogelijk om de samenhang in die commentaren te benoemen: ze wijzen op veronachtzaming van bestuurlijke competenties bij vernieuwingen; vernieuwingen zijn wellicht vaak eenzijdig ingegeven door overwegingen van participatie en verantwoording. Toegepast op een actuele casus Tot zover hebben we ons op een abstracter niveau met (argumenten voor en tegen) bestuurlijke vernieuwing uiteengezet. Laten we nu terugkeren naar concrete voorstellen voor lokale bestuurlijke vernieuwing. In Nederland worden, net als in andere landen, vele veranderingen in de inrichting, vormgeving en werkwijze van het lokaal bestuur besproken en ook al geïmplementeerd: Citizenjury’s en interactieve arrangementen, referenda, lokale rekenkamers en prestatiecontracten en noem maar op. Wat zou het betekenen als we voorstellen voor lokale bestuurlijke vernieuwingen beoordelen vanuit de beginselen die we bij Mill hebben gevonden? En in hoeverre worden die beginselen in debat en oordeelsvorming eigenlijk gevolgd? We zullen ons hier, bij wijze van voorbeeld, richten op de voorstellen voor een direct gekozen burgemeester. Wat in de grote hoeveelheid bestuurlijke nota’s en debatbijdragen opvalt, is dat veel werk gemaakt wordt van effecten voor verantwoording en burger-participatie. Dat geldt voor pleidooien vóór invoering. (Wat eerder al opgemerkt werd over de argumenten op de site van het Min BZK over bestuurlijke vernieuwing, geldt ook voor de specifiekere stukken over de gekozen burgemeester.) Maar dat geldt evenzeer voor kritische bijdragen. (ROB 2003) Centraal in het debat staan twee vragen: brengt de gekozen burgemeester (in enige vorm) bestuur en burger dichter bij elkaar en zorgt het voor een versterking van bestuurlijke verantwoording. Voor de consequenties voor bestuurlijke competentie is bijzonder weinig aandacht. Of beter: voor die consequenties is pas zeer recent aandacht gekomen. De laatste maanden verschijnen er beschouwingen en worden er conferenties georganiseerd waarin de gevolgen voor het bestuurlijk functioneren van deze maatregel bekeken worden. Deze recente aandacht bevestigt de stelling dat in de eerdere oordeelsvorming en besluitvorming over deze maatregel van bestuurlijke vernieuwing maar twee van de drie beginselen een rol hebben gespeeld. Welke aspecten zijn dan (tot voor kort) onderbelicht gebleven in debatten over de (direct) gekozen burgemeester? Het gaat onder meer om: - De wenselijke competenties van de burgemeester zelf. Wat betekent een direct mandaat voor de benodigde competentie van burgemeesters? Welke taken en bevoegdheden zou hij moeten hebben om goed op te kunnen treden? Welke persoonlijke kwaliteiten passen daar dan bij? - De competenties van wethouders. Welke mogelijkheden en bevoegdheden zijn nodig voor hun competente functioneren? Welke rol behoren ze eigenlijk te hebben? (VERNIEUWINGSIMPULS 2004) - De competenties van de gemeentesecretaris en andere ambtenaren. Zal burgemeester een deel van de taken van de gemeentesecretaris (moeten) overnemen? Welke competenties zou hier daarvoor moeten hebben? Wat betekent het een en ander voor het functioneren van de ‘bestuurlijk-ambtelijke tandem’? (BERVELING 1997; HART 2002) - Ten aanzien van de Gemeenteraad, maar eigenlijk voor alle actoren, geldt dat ze zich na de recente invoering van dualiseringsmaatregelen opnieuw terugvinden in een heel ander speelveld. Welke (nieuwe) competenties zijn daarbij vereist? Is er voldoende tijd (en ruimte) om nieuwe competenties te ontwikkelen? Daarmee hebben we de gevolgen voor competentie bekeken bij een wijziging die is ingegeven door overwegingen van verantwoording en/of participatie. Daarmee hebben we nog steeds competentie als beginsel in tweede aanleg aan de orde gesteld. Wat zou het betekenen als we vanuit de competentie (van burgemeesters) zouden redeneren en ons dan zouden afvragen of en welke bestuurlijke vernieuwing er gepast is? 14
Een aantal zittende burgemeesters sloot zich de afgelopen jaren aan bij de voorstellen voor een direct gekozen burgemeester. Het argument dat ze daarvoor veelal gaven was dat burgers dat in meerderheid ook graag willen; ze sloten daarmee aan bij het participatie-argument. Een enkeling stelde dat een burgemeester heden ten dage meer speelruimte nodig heeft om goed te kunnen functioneren. De setting waarin een burgemeester functioneert is politieker geworden; een burgemeester die adequaat wil optreden heeft meer armslag nodig. (PEPER 2001) Dit argument stelt rechtstreeks het issue van competentie aan de orde (in de betekenis van ‘ruimte’). Dat argument vraagt wel om een nadere analyse: Is de ruimte voor het gemeentelijk bestuur tegenwoordig te gering om adequaat te functioneren, hoe dan precies? Wat zou, vanuit het oogpunt van competent(er) bestuur, mogelijk moeten veranderen in de positie van de burgemeester? Zou een verandering in het huidige stelsel van benoemingen-op-voordracht een bijdrage leveren aan eventuele tekorten? En brengt een directe verkiezing een competent(er) bestuurder in het burgemeestersambt? Mill wijst, zoals we zagen, directe verkiezing van bestuurders van de hand. We hoeven hem natuurlijk ook op dit punt niet zomaar te volgen. Zijn argumenten zijn echter niet zonder relevantie. Hij betoogt dat persoonlijke mandaten het bestuur kunnen verlammen (een groot deel van de bestuurstermijn dreigt in het teken van verkiezingen te staan) en dat in een stelsel van directe verkiezing de competentsten geen bestuurders worden. Mill vertrouwt er niet op dat burgers de voor een bestuurspositie benodigde competentie en de kwaliteiten van kandidaten adequaat weten in te schatten. We vinden hier de eerder geformuleerde competentieparadox terug: een vergroting van de competentie (de bestuurlijke ruimte voor een burgemeester) kan licht een verkleining van de competentie kwaliteit) van het bestuur met zich meebrengen. Op zichzelf zijn hiermee natuurlijk geen doorslaggevende argumenten geformuleerd tegen een direct gekozen burgemeester. Deze indicatie van (lang) veronachtzaamde overwegingen van competentie in het debat illustreert echter hun noodzakelijke rol in een afgewogen oordeelsvorming.
5. Tot Slot We startten dit paper met de vraag hoe idealen van participatie en verantwoording die een rol spelen in debatten over (lokale) bestuurlijke vernieuwing verbonden kunnen worden. We stelden vast dat deze twee op bepaalde punten op gespannen voet staan. Verheldering werd gezocht via het werk van J.S. Mill. Bij deze 19e eeuwse auteur vonden we de aandacht voor deze twee aspecten terug; ze functioneren in zijn beschouwing over goed bestuur als twee leidende beginselen. Daarnaast bevat die beschouwing echter nog een derde beginsel: competentie. Goed bestuur vereist competentie bij bestuurders, ambtenaren, volksvertegenwoordigers en burgers in morele, praktische en intellectuele zin. Het vereist ook de ruimte om naar die competentie te kunnen handelen en deze te ontwikkelen. De drie beginselen van Mill vormen in samenhang een systeem van checks-and-balances dat richtinggevend is voor de beoordeling van goed bestuur. De beginselen beteugelen elkaar, maar veronderstellen elkaar ook. Eenzijdige aandacht voor één van de beginselen leidt snel tot paradoxale gevolgen: de effecten dreigen tegengesteld te zijn aan het beoogde. (We onderscheidden een verantwoordingsparadox, een participatieparadox en een competentieparadox.) In zijn schets van ‘goed bestuur’ is Mill terughoudend in participatieve en verantwoordingsarrangementen, juist om zijn zorg voor bestuurlijke competentie. Dat betekent overigens niet dat Mill bestuurlijke vernieuwing afwijst. Juist de algemene ontwikkeling in maatschappelijke (democratische) competentie kan daar aanleiding toe geven. Zijn aandacht voor (behoud van en geleidelijke ontwikkeling in) bestuurlijke competentie impliceert wel een terughoudendheid in een opeenvolging van omvattende veranderingen. In vele hedendaagse debatten over bestuurlijke vernieuwing lijken de beginselen van participatie en verantwoording leidend te zijn, terwijl consequenties voor bestuurlijke competentie niet of slechts 15
secundair aan de orde worden gesteld. Als vernieuwing omwille van competentie al aan de orde gesteld wordt, dan gaat het om voorstellen die de competentie-paradox dichtbij brengen. Mill zet ons aan bestuurlijke vernieuwing aan de hand van een evenwichtig kader te beoordelen. Voor zo’n kader vinden we in zijn werk de contouren.
Literatuur Ankersmit, F.R. 1996. Aestetic Politics. Political Philosophy Beyond Fact and Value: Stanford UP. Aristoteles 1954. Ethica Nicomachea. Antwerpen: De Nederlandsche Boekhandel. Beck, U. 1986. Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne. Frankfurt a/M: Suhrkamp. Berveling, J., M. van Dam, G. Neelen 1997. 'De deugd in het midden' Over de sleutelpositie van de gemeentesecretaris. Delft: Eburon. Bohman, J., W. Reigh (eds) 1997. Deliberative Democracy. Essays on Reason and Politics. Cambridge Ma: MIT Press. Bovens, M.A.P. 1995. De verplaatsing van de politiek: een agenda voor bestuurlijke vernieuwing. Amsterdam: WBS. Castells, M. 1996. The Rise of the Network Society. Cambridge Ma: Blackwell. De Vries, M.S. 2004. 'Accountability in the Netherlands: exemplary in its complexity'. forthcoming. Dryzek, J.S. 2000. Deliberative democracy, Democracy, and Beyond: Oxford University Press. Gray, J. 1991. 'Introduction' in Gray, J. (ed.) John Stuart Mill: On Liberty and other Essays: Oxford University Press. Habermas, J. 1985. Die neue Unübersichtlichkeit. Frankfurt a/M: Suhrkamp. Hart, P.t., e.a. 2002. Politiek ambtelijke verhoudingen in beweging. Amsterdam: Boom. Hirst, P.Q. 1994. Associative Democracy. New Forms of Economic and Social Governance: Polity Press Cambridge. Hooghe, M. 1999. 'The Rebuke of Thersites. Deliberative Democracy Under Conditions of Inequality'. Acta Politica 34: 287-301. John, P. 2001. Local Governance in Western Europe. London: Sage. Kersbergen, C.v., R. van Waarden 2001. Shifts in governance: problems of legitimcy and accountability. Den Haag: NWO. King, L.A. 2003. 'Deliberation, Legitimacy, and Multilateral Democracy'. Governance 16: 23-50. Klijn, E.H., J.F.M. Koppenjan 2000. 'Interactive Decisionmaking and Representative Democracy: Institutional Collisions and Solutions' in Heffen, O.v. (ed.) Governance in Modern Societies. Effects, Change and Formation of Government Institutions. Dordrecht: Kluwer. Macedo, S.e. 1999. Deliberative Politics. Essays on Democracy and Disagreement: Oxford University Press. Michels, A. 2002. Bestuurskunde. Morales, M.H. 1996. Perfect Equality. John Stuart Mill on Well-Constituted Communities. Lanham: Rowman & Littlefielf. Mouffe, C. 1999. 'Deliberative Democracy or Agonistic Pluralism?' Social Research 66: 745-758. Peper, B. 2001. 'Alleen gekozen burgemeester kan tot volle wasdom komen' NRC Handelsblad. Pessers, D. 2002. Big Mother: Over personalisering van de publieke sfeer. Den Haag: Boom. Plato 1981. Politeia. Amsterdam: Atheneum. RaadvanState 2004. Jaarverslag 2003. Den Haag. Rob 2003. De gekozen burgemeester: een kwestie van kiezen. Den Haag. Sabine, G.H., Th.L. Thorson 1973. A History of Political Theory. New York: Holt, Rinehart and Winston. Thompson, D.F. 1976. John Stuart Mill and Representative Government. Princeton University Press. Tonkens, E. 2003. Mondige burgers, getemde professionals: NIZW. Vernieuwingsimpuls 2004. 'Begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls Dualisme en Lokale Democratie. De positie van de wethouder: De toekomst van het verleden'. Den Haag. Verweij, M., T.E. Josling 2003. 'Deliberately Democratizing Multilateral Organization'. Governance 16: 1-21. Warner, B.E. 2001. 'John Stuart Mill's Theory of Bureaucracy within Representative Government: Balancing Competence and Participation.' Public Administration Review 61: 403-413. Young, I.M. 2000. Inclusion and Democracy: Oxford University Press.
16
