OVER BESTUURLIJK SAMENGAAN VAN ONDERWIJSGROEP PRIMUS
EN SCHOLENNETWERK DE BASIS
November 2014
INHOUDSOPGAVE
blz.
1. 1.1 1.2
INLEIDING .....................................................................................................4 Kader .......................................................................................................... 4 Rapportage ................................................................................................... 4
2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9
AANLEIDING, MOTIEVEN EN VORMGEVING .............................................................6 Aanleiding ..................................................................................................... 6 Leerlingenaantallen ......................................................................................... 6 Motieven ...................................................................................................... 8 Andere partijen? ........................................................................................... 10 Vormen van bestuurlijke samenwerking............................................................... 10 Bestuurlijke fusie .......................................................................................... 11 Karakteristieken van een holding ....................................................................... 11 Afweging holding/fusie ................................................................................... 12 Lijn van de rapportage ................................................................................... 13
3. 3.1 3.2 3.3 3.4
IDENTITEIT EN ONDERWIJS ............................................................................. 15 Identiteit .................................................................................................... 15 Onderwijskundige kwaliteit ............................................................................. 15 Effecten op onderwijsklimaat en betrokkenheid van ouders ...................................... 15 Samenwerking ECPO ...................................................................................... 16
4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7
PERSONEEL EN RECHTSPOSITIE ........................................................................ 17 Gevolgen van bestuurlijk samengaan .................................................................. 17 Ontslagbeleid en werkgelegenheidsbeleid ............................................................ 17 Personele krimp ........................................................................................... 18 Personeelsbeleid ........................................................................................... 18 Mobiliteit .................................................................................................... 19 Tevredenheid en gezondheid ............................................................................ 19 Risico’s ...................................................................................................... 20
5. 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7
ORGANISATIE EN INRICHTING .......................................................................... 21 Inleiding ..................................................................................................... 21 Scheiding bestuur en toezicht ........................................................................... 21 Raad van toezicht en gemeentelijk toezicht ......................................................... 21 Inrichting college van bestuur........................................................................... 22 Inrichting schoolmanagement ........................................................................... 22 Inrichting staf en ondersteuning ........................................................................ 23 Inrichting medezeggenschap ............................................................................ 23
6. 6.1 6.2 1.3 1.4 6.5 6.6
FINANCIËN EN MATERIËLE ZAKEN ..................................................................... 25 Vooraf ....................................................................................................... 25 Beoordeling kapitaal- & vermogensposities........................................................... 25 Beoordeling exploitatieposities ......................................................................... 26 Beoordeling risico’s ....................................................................................... 27 Beoordeling overhead..................................................................................... 29 Conclusies ................................................................................................... 30
7. 7.1 7.2
BEVINDINGEN EN CONCLUSIE ........................................................................... 31 Bevindingen................................................................................................. 31 Conclusie .................................................................................................... 32
8.
VOORSTELLEN, BESLUITVORMING EN PLANNING .................................................. 33
Eindversie
2 van 34
20140279/JvE
8.1 8.2
Voorstellen ................................................................................................. 33 Planning ..................................................................................................... 33
Eindversie
3 van 34
20140279/JvE
1.
INLEIDING
1.1
Kader Stichting Openbaar Primair Onderwijs Skarsterlân (hierna verder te noemen Onderwijsgroep Primus) en de Stichting Scholennetwerk De Basis (verder De Basis) hebben medio 2014 de intentie uitgesproken (en vastgelegd) om te komen tot een fusie van de beide stichtingen. Nu ligt de onderzoeksrapportage voor die is voortgevloeid uit deze fusie-intentie. De aanleiding voor de fusie-intentie lag in reeds langer bestaande contacten en samenwerkingsrelaties tussen beide stichtingen, hun vergelijkbare profielen (stichtingen voor openbaar primair onderwijs in aangrenzende gemeenten) en de verwachting dat vanuit één organisatie betere garanties kunnen worden gegeven voor bevordering en borging van de kwaliteit van het onderwijs op de scholen1. Hoewel verkennende gesprekken tussen beide organisaties het beeld hebben opgeleverd dat een fusie uiteindelijk meer voordelen oplevert dan lichtere vormen van samenwerking, diende een nadere precisering van de argumentatie tot de vorm van fusie, alsmede afweging van alternatieven, deel uit te maken van het onderzoek. Fusie of samenwerking met andere organisaties werd op voorhand niet uitgesloten, maar diende gezocht te worden vanuit de gezamenlijke intentieverklaring. Onderwijsgroep Primus en De Basis wensten een zorgvuldig en professioneel onderzoekstraject naar uitwerking van de intentie. Tegelijkertijd was echter enige spoed geboden en moest het onderzoek op basis van efficiënte en effectieve personele inzet plaatsvinden. Om die reden is er voor gekozen de onderzoeksopdracht in handen te leggen van de bestuurders van beide stichtingen. Die hebben zich vanwege de gewenste objectiviteit en deskundigheid laten begeleiden door een extern projectbegeleider (Jos van Elderen van Van Beekveld & Terpstra Adviesbureau). Tussentijds is over de voortgang van het onderzoek gecommuniceerd met toezichthouders, GMR’s, directeuren en stafmedewerkers van beide organisaties. Nu ligt de eindrapportage van beide bestuurders en de extern projectbegeleider voor. Daarin worden de bevindingen van de projectgroep samenvattend weergegeven, wordt de informatie afgewogen, worden conclusies getrokken en voorstellen geformuleerd.
1.2
Rapportage De nu voorliggende rapportage moet de basis opleveren voor definitieve oordeelsvorming over het in de intentie genoemde voornemen tot bestuurlijk samengaan van Onderwijsgroep Primus en De Basis. Bij die interne oordeelsvorming worden betrokken: • de bestuurders van Onderwijsgroep Primus en De Basis • het algemeen bestuur van Onderwijsgroep Primus en de raad van toezicht van De Basis • de GMR’s van Onderwijsgroep Primus en De Basis • de (cluster-)directeuren van Onderwijsgroep Primus en De Basis. In een volgend stadium dienen ook de gemeenten De Friese Meren en Heerenveen nog hun instemming te geven en zal, in geval van bestuurlijke fusie, de Minister van OCW fusie nog goed moeten keuren (fusietoets).
1
Op de motieven voor fusie/samenwerking wordt hierna in hoofdstuk 2 uitvoerig nader ingegaan.
Eindversie
4 van 34
20140279/JvE
In hoofdstuk 2 van deze rapportage wordt in algemene zin ingegaan op de motieven voor bestuurlijke samenwerking en de afwegingen ten aanzien van vorm en partnerkeuze. In de hoofdstukken 3, 4, 5 en 6 worden de bevindingen gemeld op de deelterreinen die bij bestuurlijk samengaan van belang zijn. In hoofdstuk 7 worden alle conclusies samengebracht en trekt de projectgroep zijn eindconclusie ten aanzien van het bestuurlijk samengaan. In hoofdstuk 8 wordt die eindconclusie uitgewerkt in gespecificeerde besluiten ten aanzien waarvan medezeggenschap en besluitvorming van belang is. Daarbij wordt tevens een planning voor besluitvorming en uitwerking gegeven.
Wilma van de Venn, directeur-bestuurder Onderwijsgroep Primus Teunis Wagenaar, bestuurder a.i. Scholennetwerk De Basis Jos van Elderen, Van Beekveld & Terpstra, projectbegeleiding
Eindversie
5 van 34
20140279/JvE
2.
AANLEIDING, MOTIEVEN EN VORMGEVING
2.1
Aanleiding Onderwijsgroep Primus en Scholennetwerk De Basis hebben principieel grote verwantschap (openbaar primair onderwijs in aangrenzende gemeenten) en onderhouden al langer samenwerkingsrelaties. Een duidelijke exponent daarvan is het Expertise Centrum Passend Onderwijs (ECPO) als gezamenlijk dienstencentrum en als gezamenlijke onderwijsvoorziening voor leerlingen die geïndiceerd zijn voor extra ondersteuning. Onderwijsgroep Primus en Scholennetwerk De Basis hebben al enkele verkenningen naar structurele vormgeving van hun onderlinge samenwerking uitgevoerd (deels ook in combinatie met andere partners). Zo is in 2012 gekeken naar de mogelijkheid om gezamenlijk een personeelspool in te richten2 en is in 2013 al eens een globale verkenning naar de wenselijkheid van fusie uitgevoerd3.
2.2
Leerlingenaantallen Belangrijke aanleiding voor verdere toenadering en structurele samenwerking zijn de teruglopende leerlingenaantallen. Beide stichtingen hebben de komende jaren te maken met leerlingenterugloop, deels door terugloop van het leerlingenpotentieel, deels door verlies van marktaandeel. Leerlingenaantal per school: Scholennetwerk De Basis
telling
telling
1-10-2013
prognose
prognose
prognose
1-10-2014
1-10-2015
1-10-2016
1-10-2017
65
59
60
57
School 1
De Letterbeam
2
Van Kleffensschool
201
185
180
180
3
Van Maasdijkschool
233
229
231
231
4
Ekke de Haanschool
216
190
178
170
5
De Ljepper
174
159
146
140
6
De Commanderije
200
181
178
166
7
Skoatterwiis
60
59
59
59
8
De Boarne
98
100
100
100
9
Op è Grins
10
De Feart
11
Mr. J.B. Kanschool
92
95
84
76
12
Obs Akkrum
324
307
295
280
13
Compagnonsschool
136
128
120
120
14
Tjongerschool
81
80
75
77
15
Sevenaerschool
101
75
70
61
16
Albertine Agnesschool
105
96
95
95
17
De Streek
60
51
47
45
18
Slingertouw
349
355
361
365
19
It Oerset (SBO)
86
86
86
86
20
Mr. Duisterhoutschool (SO) Totaal
2 3
2.621
70
63
62
59
158
157
150
146
123
123
123
123
2.932
2.778
2.700
2.636
ZeinstrAdvies, juli 2012. Sandtke (Van Beekveld & Terpstra), juni 2013.
Eindversie
6 van 34
20140279/JvE
De gemeentelijke instandhoudingsnorm voor basisscholen in Heerenveen is 79 leerlingen. De Basis heeft per 2014 vier basisscholen onder deze norm en per 2017 waarschijnlijk vijf. De Basis kan voorlopig alle 18 basisscholen in stand houden op basis van de gemiddelde schoolgrootte (die in 2014 155 bedraagt). (Voor de SBO- en SO-school gelden afwijkende – veel lagere- instandhoudingsnormen; zij tellen in deze berekening niet mee.) telling telling 1-10-2013 1-10-2014
Onderwijsgroep Primus
1 2
School Westermarskoalle Joure De Stobbestjelp te Vegelinsoord Lytse Mienskip te Haskerhorne
prognose 1-10-2015
prognose 1-10-2016
prognose 1-10-2017
190
183
167
160
152
37 71
34 70
30 61
30 56
28 53
It Kampke te Terhorne Twa Fjilden te Joure It Trijegeaster Honk te Ouwsterhaule
0 160
58 152
55 142
52 138
50 133
80
75
72
68
65
8 9 10
It Fiifde Sté te Haskerdijken De Ynset te Rottum It Haskerplak te Oudehaske De Schakel te Rotsterhaule
48 54 92 101
42 51 81 92
35 45 75 79
32 42 67 71
26 40 61 65
11 12 13
De Brêge te Scharsterbrug De Beuk te Sint Nicolaasga It Swannestee te Langweer
83 74 123
72 68
70 59
70 56
68 53
119
118
115
115
1113
1097
1008
957
909
3
4 5 6
7
De gemeentelijke instandhoudingsnorm voor basisscholen in De Friese Meren is 44 leerlingen. Primus heeft per 2014 twee basisscholen onder deze norm en per 2017 waarschijnlijk drie. Primus kan per 2018/2019 12 basisscholen in stand houden op basis van de gemiddelde schoolgrootte. Bij zelfstandig voortbestaan van Primus zou dus op termijn één school moeten worden opgeheven, gefuseerd of op andere basis (bijvoorbeeld grote verwijsafstand) in stand gehouden moeten worden. In geval van bestuurlijk samengaan van De Basis en Primus kunnen in 2018 alle basisscholen in stand worden gehouden op basis van de (dan gewogen) gemiddelde schoolgrootte. Die constatering heeft een betrekkelijke waarde omdat beide organisaties fusie/opheffing van een of meer van hun scholen moeten overwegen op kwalitatieve gronden en/of vanwege de bedrijfsvoering (financiën, huisvesting). Het totale leerlingenverloop voor de beide stichtingen is als volgt: 01.10.2013
01.10.2014
01.10.2015
01.10.2016
01.10.2017
De Basis
2.621
2.932 (+ 11,9%)4
2.778 (- 5,3%)
2.700 (- 2,8%)
2.636 (- 2,4%)
Primus
1.113
1.097 (- 1,4%)5
1.008 (- 8,1%)
957 (- 5,1%)
909 (- 5%)
Uit een en ander volgt dat Primus nauwelijks een groter instandhoudingsprobleem heeft dan De Basis. Wel zijn de scholen van Primus gemiddeld kleiner, maar de geldende instandhoudingsnorm is ook lager. Omdat de scholen van Primus gemiddeld klein zijn, zijn ze relatief duurder (ondanks compensatie via de kleine scholen-toeslag). Dat heeft Primus 4 5
Groei is veroorzaakt door toevoeging van twee scholen (De Boarne en Akkrum) vanuit Openbaar Onderwijs Boarnsterhim. Ook Primus heeft één school overgenomen vanuit Openbaar Onderwijs Boarnsterhim (It Kampke).
Eindversie
7 van 34
20140279/JvE
echter opgevangen door de onderwijsteamstructuur (clusters van scholen) en zodoende besparing op managementkosten. Primus heeft wel te maken met een sterkere leerlingenterugloop dan De Basis. Op schoolniveau kan daardoor een ondergrens voor verantwoorde instandhouding eerder worden bereikt. Op bestuursniveau zijn de marges smaller, waardoor bijvoorbeeld de overheadlasten relatief steeds zwaarder gaan drukken. 2.3
Motieven Volgens de Intentieverklaring diende van het onderzoek deel uit te maken een nadere precisering van de argumentatie voor fusie en een afweging van alternatieven. In dat kader zijn de motieven voor fusie binnen de projectgroep nog eens kritisch gewogen. Dat heeft geleid tot de volgende afwegingen. In de intentieverklaring is als motief voor bestuurlijk samengaan onder andere opgenomen: 1) De verwachting bestaat dat een fusie meer mogelijkheden zal bieden om de kwaliteit van het onderwijs te bevorderen: • Onderwijskundige verworvenheden (ontwikkelde expertise op thema’s) vanuit de beide stichtingen, kunnen worden ingezet ten behoeve van elkaars scholen; • Er ontstaat meer ruimte om te werken aan de kwaliteitseisen en verplichtingen van Passend Onderwijs, de ontwikkeling van kindcentra; • Binnen een grotere bestuurlijke constellatie bestaat de mogelijkheid om een breed en gevarieerd palet aan scholen, onderwijskundige concepten en visies ter beschikking te stellen aan de ouders en de leerlingen; • Onderwijskundige innovaties kunnen met een grotere kwaliteit, slagkracht en vaart worden doorgevoerd; • Er zijn meer mogelijkheden voor een beleid gericht op excellentie-programma’s, andere vormen van beleid voor specifieke doelgroepen en/of leerlingbegeleidingsprogramma’s; • Een grotere schaal geeft meer mogelijkheden tot het aantrekken van benodigde specialisten, bijvoorbeeld voor begeleiding leerachterstanden, specifieke vakken (muziek, cultuur, beweging, kunst). De projectgroep acht het gestelde juist. Onderkend moet echter worden dat bestuurlijke fusie van De Basis en Primus geen directe oplossingen biedt voor essentiële kwaliteitsproblemen die ontstaan als effect van krimp op schoolniveau. In een aantal gevallen zullen (te) kleine scholen niet meer in staat zijn onderwijs in een voldoende aantal groepen en met voldoende adequate personele bezetting te bieden. De noodzaak van scholenfusie komt dan aan de orde. Omdat de werkgebieden van De Basis en Primus elkaar niet overlappen, kan wederzijds geen soelaas worden geboden voor dit type instandhoudingsproblemen. Daarvoor is nauwe samenwerking vereist met in hetzelfde werkgebied gevestigde partners. Voor De Basis zou dat de Stichting De Tjongerwerven (Christelijk Primair Onderwijs) zijn. En voor Primus CBO Meilân. De Intentieverklaring noemt als tweede argument: 2) In de specifieke context van de demografische krimp, versterkt het samengaan van beide stichtingen de kracht van de gemeenschappelijke bedrijfseconomische positie. Door bundeling van middelen en krachten kan beter worden geanticipeerd op krappere budgetten ten gevolge van leerlingendaling. Ten gevolge van krimp komen vooral de staf- en bestuurscapaciteit in het gedrang. Dat heeft negatieve effecten op onderwijskundig kwaliteitsbeleid (zowel onderwijskundige ‘bedrijfsvoering’ als innovatie), HRM-beleid en financieel beleid. Gelet op de kleinere schaal, sterkere terugloop en beperkte stafcapaciteit nu, geldt dat voor Primus in nog sterkere mate dan voor De Basis. Bestuurlijke schaalvergroting biedt een groter draagvlak en mogelijkheden voor bundeling van die bestuurs- en stafcapaciteit.
Eindversie
8 van 34
20140279/JvE
De Intentieverklaring noemt als derde argument: 3) Samengaan van beide stichtingen zal positieve effecten hebben op de bedrijfsvoering en de organisatie. De belangrijkste zijn: • Een grotere schaal en een meer prominente positie in de regio zal leiden tot een grotere (h)erkenning door voor het onderwijs vitale partners. Te denken valt onder meer aan: woningcorporaties, kindpartners (zoals peuterspeelzalen en kinderopvang), instellingen jeugdzorg, sportverenigingen, culturele organisaties, lokale en regionale overheden; • Mede in samenhang met het hiervoor benoemde punt, een versterking ten opzichte van de positie van andere besturen voor primair onderwijs in de regio; • Door bestuurlijk samengaan ontstaan grotere mogelijkheden om zowel op organisatieniveau als in de onderscheiden scholen, de kwaliteit van bestuur, management en ondersteuning te vergroten. Terreinen als ICT, financiën, kennismanagement en huisvesting zijn steeds complexer geworden vanuit het perspectief van primair onderwijs; • Beide besturen verwachten positieve effecten in termen van efficiency, kostenbesparing en schaalvoordelen bij gezamenlijke inkoop. Verder is het makkelijker om bepaalde functies zelf te organiseren en te beheren waardoor de afhankelijkheid van externe partners afneemt. Dit argument overlapt deels het gestelde onder 2). Een grotere schaal levert zowel versterking van de bedrijfsvoering als versterking van bestuurskracht op, dat laatste bijvoorbeeld in relaties met samenwerkingspartners zoals kinderopvangvoorzieningen (ontwikkeling kindcentra), overheden, woningcorporaties e.d. De Intentieverklaring zegt ten slotte: 4) Er zijn ruimere opties voor het voeren van een modern en volwaardig HR beleid voor medewerkers: • Specifiek tot ontwikkeling gebrachte kwaliteiten van personeelsleden kunnen voor een grotere groep scholen ter beschikking worden gesteld. Voorbeelden hiervan zijn: specialisten ‘Opleiden in de school', intern begeleiders, gedragsspecialisten, taal-rekenexperts, i-coaches, Human Dynamics practitioner; • Doordat medewerkers een bestuursaanstelling hebben bij een aanzienlijk groter bestuur dan nu het geval is, wordt de kans op werkgelegenheid vanuit individueel perspectief vergroot; • Door de grotere schaal ontstaan meer mogelijkheden voor mobiliteit tussen scholen, functies en rollen; • De mogelijkheden voor keuzes en financiering van levensfase bewust personeelsbeleid worden vergroot; • De variëteit, financiën en kwaliteit van professionaliseringsprogramma’s kunnen worden versterkt. Een volwaardig HR-beleid kan ten eerste worden gerealiseerd met een stevige bestuurs- en stafcapaciteit. Een voldoende groot bestuurlijk draagvlak is daar een voorwaarde voor. Daarbij biedt een grotere bestuurlijke schaal meer ruimte voor goed werkgeverschap waar het gaat om horizontale en verticale mobiliteit, behoud van werkgelegenheid, behoud en aantrekken van specialisten en personele voorzieningen (kennisdeling, scholing, leeftijdsbewust personeelsbeleid e.d.). Samenvattend kan worden vastgesteld dat bestuurlijk samengaan van De Basis en Primus grote voordelen heeft voor de versterking van het financiële draagvlak voor de bestuurs- en stafcapaciteit. Dat geeft indirect mogelijkheden voor versterking van HR-beleid. Bestuurlijk samengaan van De Basis en Primus biedt echter weinig of geen soelaas voor oplossing van instandhoudingsperikelen van scholen en de daaraan gerelateerde kwaliteitsrisico’s.
Eindversie
9 van 34
20140279/JvE
2.4
Andere partijen? In de Intentieverklaring werd de optie van aansluiting van andere partijen nog enigszins open gelaten6. Met name voor De Basis is De Tjongerwerven een relevante samenwerkingspartner omdat deze organisatie ook scholen in Heerenveen heeft, die in een aantal gevallen relevante fusiepartners voor scholen van De Basis kunnen zijn. Voor Primus zou CBO Meilân een vergelijkbare positie bekleden. Parallel aan het onderzoekstraject naar het bestuurlijk samengaan van De basis met Primus, hebben kennismakingscontacten met het bestuur van Stichting De Tjongerwerven plaatsgevonden. Deze zijn voor de drie betrokken besturen (De Basis, Primus en Tjongerwerven) positief verlopen. Op basis van deze contacten heeft Tjongerwerven recent besloten aansluiting te vragen bij het bestuurlijk samengaan van De Basis en Primus. Bij CBO Meilân is een dergelijke samenwerkingsgerichtheid vooralsnog niet aan de orde. Aansluiting van Tjongerwerven bij een bestuurlijk samengaan van Primus en De Basis is interessant (vooral voor De Basis) vanwege mogelijke scholenfusies. Bestuurlijke fusie met Tjongerwerven lijkt voorlopig onmogelijk vanwege de fusietoets. Die is in dat geval niet haalbaar vanwege het bestuurlijk samengaan van openbaar en christelijk onderwijs en het te grote marktaandeel dat een fusiecombinatie in de gemeente Heerenveen zou krijgen. Andere vormen van samenwerking zijn wel te overwegen. Aansluiting van Tjongerwerven maakt nu geen deel uit van dit fusieonderzoek. Zo’n eventuele aansluiting moet op zijn eigen merites worden getoetst. Een onderzoek naar zo’n aansluiting kan starten nadat Primus en De Basis onderling hun perspectief hebben bepaald (begin 2015). De mogelijke aansluiting van Tjongerwerven is wel een factor die in de afweging tussen Primus en De Basis een rol dient te spelen.
2.5
Vormen van bestuurlijke samenwerking Bestuurlijke samenwerking kan plaatsvinden in verschillende vormen, variërend van het louter maken van afspraken (in juridische termen: het aangaan van een samenwerkingsovereenkomst) tot bestuurlijk samengaan (bestuurlijk fuseren) als zwaarste vorm7. Daar tussenin zitten varianten als een federatie en een holding. Elk van die vormen heeft z’n eigen kenmerken waar het gaat om mate van binding, personele en financiële effecten, bestuurlijke efficiency en dergelijke.
Overzicht van samenwerkingsvormen8. 6
“Fusies of samenwerking met andere organisaties wordt hierbij niet uitgesloten, maar zullen gezocht worden vanuit deze gezamenlijke intentieverklaring.” 7 Instellingenfusie oftewel scholenfusie kan alleen plaatsvinden binnen één bestuur. 8 Uit ‘Vrijblijvend of onverbrekelijk’, white paper van Van Beekveld & Terpstra over samenwerkingsvormen on het onderwijs (www.vanbeekveldenterpstra.nl, 2013).
Eindversie
10 van 34
20140279/JvE
Een lichte vorm van samenwerking biedt uiteraard de meeste vrijheid. In de hierboven genoemde motieven voor bestuurlijk samengaan van De Basis en Primus staan echter bestuurlijke versterking, versterking van bedrijfsvoering en mogelijkheden voor adequaat personeelsbeleid centraal. Dat duidt op een relatief zware en duurzame vorm van bestuurlijke samenwerking: bestuurlijke fusie of vorming van een holding. Bestuurlijke fusie betekent in dit geval de vorming van één schoolbestuur met zo’n 4000 tot 3500 leerlingen en 33 scholen. De scholen in twee gemeenten worden onder één bestuur samengevoegd. Dat heeft z’n voordelen (o.a. in de sfeer van personele mobiliteit en risicospreiding), maar ook nadelen. Als nadeel kan worden beleefd dat scholen onder één bestuur komen die ‘weinig met elkaar hebben; partners voor eventuele scholenfusie zitten immers elders. Ook worden risico’s gedeeld in een fase waarin die risico’s mogelijk nog niet goed in beeld zijn (zie hierna het hoofdstuk over rechtspositionele gevolgen). Hierboven werd al opgemerkt dat de sterkste motieven voor bestuurlijk samengaan vooral liggen op het gebied van bestuurscapaciteit, bestuurskracht en staf (zowel in termen van bekostiging als in termen van vereende krachten). Dat wijst in de richting van een vorm van bestuurlijke samenwerking waarin wel wordt samengegaan op het niveau van bestuur en staf, maar (nog) niet op het niveau van de scholen. De figuur van de holding sluit daar in het bijzonder goed bij aan. 2.6
Bestuurlijke fusie Bestuurlijke fusie houdt in dat alle scholen van twee stichtingen onder één stichting worden samengebracht. Dat gebeurt door overdracht van de scholen (met alle samenhangende rechten en plichten). In de onderwijssector is de overdrachtsvariant uitdrukkelijk wettelijk geregeld (art. 49 WPO). Die ene stichting wordt het nieuwe bevoegd gezag. De ene stichting kan een nieuw op te richten stichting zijn, of één van de bestaande stichtingen (De Basis of Primus), onder gelijktijdige statutenwijziging van die bestaande stichting. In geval van bestuurlijke fusie, is daarvoor de toestemming van de Minister van OCW vereist in het kader van de zgn. fusietoets9. Toepasselijkheid van de fusietoetsregels betekent ten eerste dat voorafgaand aan de fusie een zgn. fusie-effectrapportage (FER) moet worden opgesteld waarin motieven en doelen voor de fusie volgens een bepaald format moeten worden beschreven. De gegevens die worden vereist voor de FER overlappen grotendeels hetgeen in deze rapportage als onderzoeksbevindingen worden gemeld. Op basis van de FER en andere gegevens zal de Minister van OCW de voorgenomen fusie gaan toetsen. Daarbij loopt een voorgenomen fusie het risico te worden afgewezen indien daardoor het nieuw te vormen bestuur een marktaandeel van meer dan 50% zou krijgen. In de combinatie Primus/De Basis wordt zo’n percentage van het marktaandeel niet gehaald en zal de fusietoets zodoende op honorering kunnen rekenen.
2.7
Karakteristieken van een holding Een holding is een groep aan elkaar verbonden rechtspersonen (in dit geval: stichtingen) waarbij binnen één stichting (de ‘moeder’) bestuur, staf en intern toezicht wordt georganiseerd, terwijl binnen de andere stichtingen (de ‘dochters’ of ‘werkmaatschappijen’) scholen, personeelsleden en bekostiging ondergebracht blijven.
9
Artikel 64a en verder Wet Primair Onderwijs.
Eindversie
11 van 34
20140279/JvE
In de statuten van de dochterstichtingen wordt geregeld dat het bestuur wordt gevoerd door de moederstichting. Zodoende is, ondanks de verschillende dochters, eenheid van sturing gegarandeerd10. Er wordt zodoende als het ware ‘gefuseerd’ op het niveau van bestuur, toezicht en staf, maar niet verder dan dat. De uniformiteit van bestuur kan te zijner tijd leiden tot natuurlijke neiging tot integrale fusie, maar dat hoeft niet. De rijksoverheid onderhoudt alleen contact met de dochterstichtingen, dat zijn de daadwerkelijke schoolbesturen. Die dochterstichtingen vallen geheel onder het regime van de onderwijswetten (WPO, WMS), de cao-PO e.d. De dochterstichtingen bestaan autonoom. Personeelsleden zijn/blijven in dienst van de dochterstichtingen. Er kunnen onderlinge overeenkomsten worden aangegaan ten behoeve van personele mobiliteit, maar de bestuursaanstelling geldt alleen binnen een individuele dochterstichting. Dat betekent in de praktijk bijvoorbeeld dat noodzakelijke krimp van personeel geëffectueerd wordt binnen ieder van de dochterstichting (Primus en De Basis), volgens de systematiek die voor die stichting geldt. Boventallige personeelsleden van de ene stichting kunnen op basis van vrijwilligheid worden geplaatst in eventuele vacatures binnen de andere stichting. Van de eenheid van bestuur tussen moeder- en dochterstichtingen dient in jaarrekeningen en –verslagen melding te worden gemaakt, zgn. consolidatie. Consolidatie levert geen onderlinge aansprakelijkheid voor tekorten op. 2.8
Afweging holding/fusie Gegeven de motieven die hierboven zijn genoemd voor bestuurlijk samengaan van De Basis en Primus, lijkt de samenwerkingsvorm van een holding het afwegen waard ten opzichte van volledige bestuurlijke fusie. Dat helemaal indien wordt gedacht aan mogelijke aansluiting van andere partijen zoals Tjongerwerven. Via een holding worden voor De Basis en Primus wel de voordelen behaald die gewenst zijn ter versterking van bestuurs- en stafcapaciteit, maar er wordt ‘niet meer gefuseerd dan nodig is’. Verschillen tussen beide stichtingen in cultuur, managementstructuur, financiële positie blijven gehandhaafd. Ook worden de op dit moment nog tamelijk onvoorspelbare personele gevolgen (rond ontslagbeleid en werkgelegenheidsbeleid) vermeden. Terwijl op basis van de onderlinge samenwerking wel regelingen voor vrijwillige mobiliteit kunnen worden gerealiseerd. En nieuwe bestuurlijke keuzes worden vanuit één visie (want: één bestuur) gemaakt. Voor de goede orde worden een aantal verschillen tussen holding en bestuurlijke fusie (niet uitputtend) op een rijtje gezet: Bestuurlijke fusie Één financieel vermogen; integrale onderlinge aansprakelijkheid. Één werkgever; één bestuursaanstelling en onbelemmerde/verplichte onderlinge mobiliteit. Alle personeelsleden vallen onder volledige onderwijsrechtspositie.
Holding Gescheiden financiële vermogens per rechtspersoon; gescheiden onderlinge aansprakelijkheid. Werkgeverschap per rechtspersoon. Mobiliteit tussen rechtspersonen mogelijk, maar begrensder. Personeelsleden van de dochterstichtingen vallen volledig onder de onderwijsrechtspositie. Eventuele personeelsleden
10
Een variant op het statutair beleggen van bestuur bij de moederstichting is het regelen dat het bestuur van de dochterstichtingen gelijk is aan het bestuur van de moederstichtingen. Dat heet dan een ‘personele unie’. De formele basis voor een personele unie is zwakker (want niet statutair verankerd) en zodoende minder duurzaam. Vanwege deze zwakkere basis is in de relatie tussen Primus en De Basis een personele unie geen aantrekkelijk alternatief.
Eindversie
12 van 34
20140279/JvE
Één rechtspersoon; intern en extern helder. Één integrale organisatie; eenheid van beleid, cultuur, intern overleg, visie op identiteit e.d. Eenheid van bestuur vanzelfsprekend; bestuur richt zich op één rechtspersoon. Eenheid van intern toezicht vanzelfsprekend en vanuit integraal toezichtkader. Één jaarrekening, één jaarverslag, één administratie. Bij vorming is fusietoets aan de orde (en mogelijk een belemmering bij groot marktaandeel). Scholen binnen dezelfde rechtspersoon kunnen zonder voorafgaande bestuursoverdracht worden gefuseerd. Scholen, personeelsleden (ouders) zijn betrokken bij het bestuurlijk fusieproces; worden overgedragen en verbonden in groter geheel. Voor bestuurlijke fusie is instemming van GMR’s vereist. Na bestuurlijke fusie vloeit medezeggenschapsstructuur voort uit de wet (MR’s per school + 1 GMR).
Formele samenwerkingsscholen (art. 17d WPO) moeten onder een apart op en in te richten rechtspersoon worden gebracht.
2.9
in dienst van de moederstichting vallen niet vanzelfsprekend onder de onderwijsrechtspositie. Meerdere rechtspersonen; intern en extern minder transparant. Verschillende organisaties; ruimte voor verscheidenheid van beleid, cultuur en identiteit, gescheiden intern overleg e.d. Eenheid van bestuur georganiseerd; bestuur moet zich richten op meerdere rechtspersonen. Eenheid van intern toezicht niet vanzelfsprekend (wel gewenst); verschillende toezichtkaders mogelijk. Meerdere jaarrekeningen, meerdere jaarverslagen, meerdere administraties. Bij vorming is fusietoets niet aan de orde.
Voor fusie van scholen onder verschillende rechtspersonen is voorafgaande bestuursoverdracht vereist. Scholen, personeelsleden (ouders) ervaren weinig van de vorming van een holding (ander bestuur). Voor aansluiting binnen een holding is advies GMR vereist (aangaan van duurzame samenwerking). Binnen de dochterstichtingen blijven MR’s en ieder een GMR bestaan. Op het niveau van de moederstichting kunnen eigen keuzes worden gemaakt rond inrichting van medezeggenschap (eventueel een bovenbestuurlijke GMR of een GMRplatform). Formele samenwerkingsscholen (art. 17d WPO) moeten onder een apart op en in te richten rechtspersoon worden gebracht, die echter relatief eenvoudig aansluit in de holding.
Lijn van de rapportage In het voorgaande zijn de volgende overwegingen aan de orde geweest: • De belangrijkste motieven voor samenwerking van Primus en De Basis liggen op het gebied van bestuur en staf. Voor die inhoud is de vorm van een holding toereikend. • Een holding dwingt niet tot integrale uniformiteit en geeft zodoende beide stichtingen ruimte voor continuering van de organisatieveranderingen die op dit moment aan de orde zijn. • Bestuurlijke fusie zou dwingen tot uniformering van ontslagbeleid, op een moment waarop het perspectief rond ontslagbeleid vanwege nieuwe wetgeving onduidelijk is. • Bij een bestuurlijke fusie kunnen andere partijen (zoals Tjongerwerven) moeilijk of niet aansluiten. Een holding biedt veel meer ruimte voor aansluiting van andere partijen.
Eindversie
13 van 34
20140279/JvE
Op basis van deze afwegingen lijkt in de gegeven omstandigheden van De Basis en Primus samenwerking via een holding de voorkeur te hebben boven bestuurlijke fusie. De motieven voor samenwerking liggen immers met name op het terrein van bestuur en staf en dat wordt gedekt door een holding. Een bestuurlijke fusie voegt dan weinig toe en levert wel meer complicaties op. Zeker indien bedacht wordt dat voor het fuseren van scholen toch andere partners nodig zijn. In de volgende hoofdstukken van deze rapportage zal op de terreinen van Onderwijs, Personeel, Organisatie en Financiën steeds globaal worden verken wat de effecten zijn, enerzijds in geval van fusie, anderzijds in geval van een holding. In hoofdstuk 7 worden finale conclusies getrokken.
Eindversie
14 van 34
20140279/JvE
3.
IDENTITEIT EN ONDERWIJS
3.1
Identiteit De identiteit van een organisatie is ‘wie je bent en wat je laat zien’. De identiteit wordt bepaald door mensen die de organisatie vormen en de waarden die ze met elkaar delen. Het is belangrijk dat de visie op identiteit helder verwoord is. Daarbij is belangrijk dat iedereen binnen de organisatie zich er aan kan verbinden en de waarden uitdraagt en waarmaakt in houding en gedrag. Een identiteit die zichtbaar is, werkt verbindend, zowel intern als extern. Primus en De Basis zijn beide stichtingen voor openbaar primair onderwijs. Ten aanzien van visie op identiteit is nauwelijks sprake van verschillen. In geval van bestuurlijk samengaan kan voor wat betreft de identiteit het navolgende als verbindende basis beschouwd worden11: Onze scholen zijn plekken waar iedereen welkom is. Op onze scholen respecteert men elkaar en is aandacht voor de verschillen en overeenkomsten tussen de leerlingen. Ieder kind en iedere leerkracht voelt zich thuis. Er wordt aandacht besteed aan de overeenkomsten en verschillen tussen kinderen, zonder voorkeur voor één bepaalde opvatting. Er is ruimte om anders te denken en daarover in gesprek te gaan. Kinderen hebben het recht om van jongs af aan in aanraking te komen met verschillende culturen en overtuigingen. Daarom wordt op onze scholen vormingsonderwijs gegeven. Op onze scholen is het veilig. Leerlingen, ouders en leerkrachten hebben hetzelfde doel voor ogen en nemen dit steeds als uitgangspunt voor het gesprek. Binnen onze organisatie kan men zeggen wat men denkt. Belangrijk is wel dat er dingen worden gezegd die de ander niet schaden. Dat schept veiligheid voor iedereen. We doen wat we zeggen, daardoor zijn we voorspelbaar.
3.2
Onderwijskundige kwaliteit Bij zowel Primus als De Basis is sprake van scholen met kwaliteitsproblemen. Beide hebben echter geen (zeer) zwakke scholen. Informatie over de onderwijskwaliteit is uitgewisseld tussen de beide bestuurders. De visie op onderwijskwaliteit en aanpak daarvan sluit aan. Onderwijskundige kwaliteit is geen contra-indicatie voor bestuurlijk samengaan via een fusie of een holding. Integendeel: professionele aanpak van kwaliteitszorg vanuit bestuur en/of staf is in toenemende mate van belang en vereist voldoende schaalgrootte voor adequate bekostiging van gekwalificeerde bestuurders en staffunctionarissen. Bestuurlijk samengaan kan hiervoor een gezonder draagvlak opleveren. Beide organisaties werken met ParnasSys/Integraal als systemen voor leerlingenadministratie en kwaliteitsmeting. Wat dat betreft is dus geen sprake van omzettings- of aansluitingsproblemen.
3.3
Effecten op onderwijsklimaat en betrokkenheid van ouders Zoals reeds enkele malen is gesteld, beoogt het bestuurlijk samengaan van Primus en De Basis met name effecten op bestuurs- en stafniveau. Directeuren en andere personeelsleden zullen daar in afgeleide zin enigszins mee te maken krijgen. Directe effecten op het
11
Afgeleid van hetgeen Primus en De Basis nu ten aanzien van identiteit hebben verwoord op hun website e.d.
Eindversie
15 van 34
20140279/JvE
onderwijsklimaat in de scholen worden echter niet beoogd en zijn ook niet te verwachten. Indirect wordt uiteraard wel een kwaliteitsimpuls beoogd (zie 3.2). Ouders zullen als regel vooral contact onderhouden met de school waarop hun kinderen staan ingeschreven. Zij zullen zodoende weinig ervaren van een eventuele andere bestuurlijke context of organisatie. Medezeggenschap blijft mogelijk via de aan de school verbonden medezeggenschapsraad en de GMR op bestuursniveau. 3.4
Samenwerking ECPO SBO-school It Oerset en SO/VSO-school Mr Duisterhout vormen met de Bovenschoolse Ondersteunings Unit (BOU) het Expertise Centrum Passend Onderwijs (ECPO). Het ECPO werkt momenteel reeds voor zowel De Basis als Primus. Formeel is De Basis echter bevoegd gezag van het ECPO. Primus en Basis hebben een tijdelijke samenwerkingsovereenkomst inzake ECPO afgesloten ter voorlopige regeling van hun gezamenlijk gevoelde verantwoordelijkheid voor deze voorziening. In geval van fusie zou zo’n overeenkomst niet meer nodig zijn; er is dan immers per definitie sprake van geïntegreerde gezamenlijke verantwoordelijkheid. In geval van een holding kan de samenwerking via een vergelijkbare overeenkomst worden voortgezet. Terzijde moet worden opgemerkt dat De Basis (in samenspraak met Primus) overweegt het bestuur over SO/VSO-school Mr Duisterhout over te dragen aan een in speciaal onderwijs gespecialiseerd regionaal bestuur. Deze besluitvorming is in een vergevorderd stadium.
Eindversie
16 van 34
20140279/JvE
4.
PERSONEEL EN RECHTSPOSITIE
4.1
Gevolgen van bestuurlijk samengaan In par. 2.6 is uiteen gezet dat bestuurlijke fusie op verschillende manieren vorm kan krijgen, maar dat als regel sprake zal zijn van overdracht van scholen aan een andere rechtspersoon (één van de bestaande of een nieuwe). Voor de aan de over te dragen scholen verbonden personeelsleden betekent dit, dat degenen die op de overdrachtsdatum in dienst zijn (zowel vast als tijdelijk) op basis van de wet mee over gaan naar het de nieuwe rechtspersoon met behoud van hun rechtspositie. Bestuursoverdracht is dus geen grond voor beëindiging van het dienstverband. Wel kan bestuursoverdracht samenvallen met de afloop van tijdelijke dienstverbanden. Bij de bestuursoverdracht is formeel sprake van een ontslag bij het oude bestuur en gelijktijdige aanstelling bij het nieuwe. Maar bestuursovergang grijpt niet in in de bestaande rechten (functie, salaris, diensttijd e.d.). Wel kan wijziging van de afvloeiingspositie aan de orde zijn. Daarover hierna meer. Bij vorming van een holding blijven alle zittende personeelsleden in dienst van hun huidige werkgever (Primus of De Basis). Er wijzigt niets in hun rechtspositie. Er zal sprake zijn van enige indirecte gevolgen. Daarover hierna meer.
4.2
Ontslagbeleid en werkgelegenheidsbeleid Op basis van de bestaande cao-PO werkt Primus in geval van noodzakelijke personele krimp met een afvloeiingsvolgorde op basis van diensttijd (het zgn. ontslagbeleid). Indien wegens budgetterugloop de noodzaak tot ontslag dreigt, dan wordt de collega met de minste diensttijd eerst een jaar in het risicodragend deel van de formatie (rddf) geplaatst. Bestaat de ontslagnoodzaak na dat jaar nog steeds, dan wordt deze collega ontslagen. De bestaande cao-PO kent nog een andere manier om te reageren op noodzakelijke personele krimp, en die wordt gevolgd door De Basis (het zgn. werkgelegenheidsbeleid). De Basis heeft geen vaststaande afvloeiingsvolgorde. Indien de noodzaak tot krimp dreigt, dan wordt met de vakcentrales overlegt hoe daarop op dat moment ’t best kan worden ingespeeld. De afspraken die dan tussen bestuur en vakbonden worden gemaakt, worden vastgelegd in een sociaal plan. Zo’n sociaal plan voorziet meestal eerst in een periode waarin natuurlijk verloop bevorderd wordt (vrijwillig vertrek of taakvermindering). Indien dat onvoldoende resultaat oplevert dan volgt pas daarna een fase die op rddf lijkt. Maar dat treft dan niet automatisch degenen met de minste diensttijd. Vakcentrales kiezen dan meestal voor een afvloeiing die evenredig gespreid wordt over verschillende leeftijdscategorieën (het ‘afspiegelingsbeginsel’). Het zal duidelijk zijn dat bij fusie tussen Primus en De Basis het combineren van de beide verschillende systemen rond personele krimp gevolgen heeft. Er moet een keuze worden gemaakt tussen ontslagbeleid en werkgelegenheid, maar welke? En gelet op de aanstaande krimp heeft zo’n keuze gevolgen voor individuele medewerkers. Hun risico op ontslag kan er door beïnvloed worden, bijvoorbeeld doordat hun positie op een eventuele afvloeiingslijst wijzigt. Hier komt bij dat per augustus 2015 de cao-PO op dit onderdeel gaat veranderen. Per die datum wijzigt namelijk voor alle sectoren in Nederland het ontslagrecht en daar heeft dus ook de onderwijssector mee te maken. Het is voorlopig nog onbekend hoe die veranderingen er voor het onderwijs uit gaan zien. Ten aanzien van dit thema moet de conclusie voorlopig zijn, dat in geval van bestuurlijke fusie de afvloeiingspositie van de medewerkers van Primus en De Basis beïnvloed wordt.
Eindversie
17 van 34
20140279/JvE
Maar hoe, is vooralsnog onduidelijk. De hieruit voortvloeiende onzekerheid is een relevante factor bij afweging van de wenselijkheid van fusie. 4.3
Personele krimp Zoals hiervoor is aangegeven, heeft Primus ontslagbeleid. Vanwege de krimp van leerlingenaantallen en dientengevolge van budget, heeft Primus in het bestuursformatieplan 2014/2015 circa 2 fte OOP-functies in het rddf moeten plaatsen. Per 2015/2016 zal voor Primus de rddf-noodzaak toenemen, mede vanwege weinig natuurlijk verloop en een beperkte flexibele schil. De Basis heeft werkgelegenheidsbeleid. Eerder is sprake geweest van budgetterugloop en een sociaal plan dat mogelijkheden bood voor ontslag van personeelsleden met onderling goedvinden (wegens vervroegde uittreding of anderszins). Dat sociaal plan is per augustus 2014 afgelopen. De Basis moet echter per 2015/2016 opnieuw rekening houden met krimp van het personele budget. Ten eerste wegens aangekondigde beëindiging van gemeentelijke subsidiëring van ID-banen en ten tweede wegens leerlingenterugloop. Weliswaar wordt enig natuurlijk verloop verwacht en is er een flexibele schil. Desondanks wordt waarschijnlijk in najaar van 2014 overleg met de vakcentrales (zgn. DGO) gestart over een sociaal plan per 2015/2016.
4.4
Personeelsbeleid In geval van bestuurlijke fusie komt er één gezamenlijke werkgever die een uniform personeelsbeleid zal moeten gaan hanteren op terreinen als functiewaardering, taakbeleid, scholingsbeleid e.d. In geval van vorming van een holding is een uniform personeelsbeleid niet verplicht, er blijven immers twee verschillende werkgevers. Het ligt echter wel voor de hand te streven naar een zoveel als mogelijk uniform personeelsbeleid. Een van de motieven voor fusie was immers een stevig HRM-beleid en dat kan dan natuurlijk het beste vanuit één bestuurlijke visie en één stafdienst worden ontwikkeld en uitgevoerd. Daarnaast maakt uniform personeelsbeleid mobiliteit tussen beide stichtingen eenvoudiger omdat men in hoofdlijnen met dezelfde beleidskaders te maken blijft houden. De per augustus 2014 gewijzigde cao-PO noodzaakt besturen voor primair onderwijs sowieso hun bestaande personeelsbeleid op een aantal aspecten aan te passen. Primus en De Basis zijn met die aanpassingen bezig en doen dat nu al in onderlinge afstemming. Hoewel het personeelsbeleid dus in beweging is, is in het kader van dit onderzoek naar bestuurlijk samengaan al wel globaal gekeken naar overeenkomsten en verschillen tussen beide organisaties. Er is gekeken naar de volgende onderdelen van het personeelsbeleid: • werving & selectie • introductie van nieuwe medewerkers • inrichting van personeelsdossiers • gesprekscyclus: ontwikkelen, functioneren en beoordelen • leeftijdsbewust personeelsbeleid • organisatie (functiebouwwerk, organigram) • functiemix • taakbeleid • vervangingspool • ARBO-beleid • bestuursformatiebeleid
Eindversie
18 van 34
20140279/JvE
Op geen van deze onderdelen zijn onoverbrugbare verschillen aangetroffen. Het bestaande beleid is juist vaak complementair; wat bij de ene organisatie meer/beter is vastgelegd, kan gemakkelijk gebruikt worden voor de andere organisatie. 4.5
Mobiliteit In het kader van de afweging tussen bestuurlijke fusie en vorming van een holding vraagt personele mobiliteit bijzondere aandacht. In geval van bestuurlijke fusie krijgen alle personeelsleden een aanstelling bij dezelfde werkgever. Behoudens bovenschoolse functionarissen (zoals stafmedewerkers), houdt ieder een aanstelling aan de eigen school. Op basis van vrijwilligheid of noodzaak kan echter overplaatsing naar een andere school van de stichting aan de orde komen. Zo’n overplaatsing is echter ‘intern’; de aanstelling blijft in stand met behoud van alle rechten. Anderzijds dient een school die een vacature heeft, daarin eerst een collega te benoemen die op een andere school van de stichting boventallig is of wordt of om andere reden overplaatsing wenst. In geval van vorming van een holding houden personeelsleden een aanstelling bij Primus of De Basis. Er is geen wettelijke of cao-verplichting tot overplaatsing van een personeelslid van de ene stichting naar de andere. Omdat brede mobiliteit wel een wens is in het kader van bestuurlijk samengaan, is het in geval van een holding wel mogelijk tussen beide stichtingen de regel overeen te komen dat in geval van (gewenste of noodzakelijke) mobiliteit bij voorrang plaatsing bij de andere ‘dochter’ plaats dient te vinden. Er wordt dan dus een wederzijds voorrangsrecht op aanstelling (maar tevens een verplichting in geval van vacatures) vastgelegd. Zo kan op basis van onderlinge afspraken (goed te keuren door GMR’s) een situatie van personele eenheid worden benaderd. Verschil met bestuurlijke fusie blijft, dat overplaatsing in dat geval formeel als ‘extern’ geldt; er is sprake van ontslag en nieuwe aanstelling (en mogelijk wijziging van rechten).
4.6
Tevredenheid en gezondheid Er is gekeken naar de tevredenheid en het verzuim onder medewerkers bij Primus en De Basis om te beoordelen of daar in geval van bestuurlijk samengaan nog bijzondere risico’s uit voortkomen. Binnen Primus heeft eind 2013 een tevredenheidsmeting van (onder andere) de medewerkers plaatsgevonden op basis van de kwaliteitsmeter van Van Beekveld & Terpstra. Uit de rapportage van januari 2014 volgt een gemiddelde werknemerstevredenheid van 7.7, hetgeen overeenkomt met de landelijke benchmark. Er is geen sprake van opvallende uitschieters. Voor De Basis heeft begin 2014 een quickscan plaatsgevonden op basis van de Arbomeester. Ook deze rapportage (d.d. september 2014) gaf gemiddeld voldoende tevredenheid te zien en geen bijzondere negatieve aandachtspunten. Het verloop van het ziekteverzuimpercentage is als volgt geweest: Primus 2012 2013 2014 (tot aug)
Eindversie
6,8 5,4 3,4
19 van 34
De Basis 8,7 7 5,6
20140279/JvE
Hoewel het ziekteverzuim verschilt, is sprake van dalend verzuim en laatstelijk percentages beneden hetgeen landelijk gemiddeld is (omstreeks 6%). 4.7
Risico’s Voor het geval van bestuurlijke fusie is van belang vast te stellen dat Primus geen benoemingsverplichtingen inbrengt jegens eerder ontslagen personeelsleden (‘eigen wachtgelders’). De Basis heeft dergelijke verplichtingen wel, maar daar hebben betrokkenen afstand gedaan van terugkomrecht, ook in geval van fusie. Beide organisaties hebben ook anderszins geen bijzondere personeelsdossiers die bestuurlijke fusie of vorming van een holding risicovol maken.
Eindversie
20 van 34
20140279/JvE
5.
ORGANISATIE EN INRICHTING
5.1
Inleiding In geval van bestuurlijke fusie van Primus en De Basis ontstaat één rechtspersoon die als bevoegd gezag van alle scholen gaat fungeren. Voor die ene rechtspersoon dient één inrichting van bestuur, intern toezicht, schoolmanagement, staf en medezeggenschap te worden gerealiseerd. In geval van vorming van een holding moet een nieuwe stichting worden ingericht (de ‘moederstichting’) die het bestuur gaat voeren over de stichtingen Primus en De Basis (de ‘dochterstichtingen’). In dat geval moet voor de moederstichting ook één inrichting van bestuur, intern toezicht en staf worden gerealiseerd. Het bestuur van de moederstichting voert dan statutair het bestuur over de dochterstichtingen. In dat geval kunnen schoolmanagement en medezeggenschap voor Primus en De Basis nog gescheiden blijven. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op deze aspecten van organisatie en inrichting. Op enkele onderdelen wordt gerefereerd aan een beraad tussen delegaties van toezichthouders van Primus en De Basis dat in het kader van het fusieonderzoek heeft plaatsgevonden en waar uitspraken zijn gedaan over de gewenste inrichting van bestuur en toezicht. Te maken keuzes ten aanzien van de organisatie en inrichting dienen uiteindelijk hun beslag te krijgen in statuten, een managementstatuut, medezeggenschapsstatuut e.d. Deze uitwerkingen wachten op nadere besluitvorming ten aanzien van de aan te gane samenwerkingsvorm.
5.2
Scheiding bestuur en toezicht Primus heeft nu bestuur en toezicht ingericht op basis van een zgn. one tier-structuur: de uitvoerend directeur-bestuurder maakt deel uit van een algemeen bestuur dat verder uit toeziende leden bestaat. De Basis heeft nu een zgn. two tier-structuur: de directeurbestuurder en de raad van toezicht zijn statutair gescheiden organen. Op basis van gevoerd beraad tussen vertegenwoordigers van de toezichthouders van Primus en De Basis, lijkt het wenselijk om na bestuurlijk samengaan uit te gaan van een two tierstructuur. Dat geldt dus zowel in geval van een bestuurlijke fusie (één stichting) als in geval van vorming van een holding (inrichting moederstichting). De grotere schaal van de organisatie is hiervoor het belangrijkste motief.
5.3
Raad van toezicht en gemeentelijk toezicht De zittende toezichthouders menen dat voor de nieuwe situatie de raad van toezicht vijf tot zeven leden zou moeten tellen. Profielen kunnen worden afgeleid uit de profielen voor toezichthouders die beide organisaties nu hanteren. De leden van de raad van toezicht van openbare stichtingen zoals Primus en De Basis worden benoemd door de gemeentebesturen. Met de gemeenten De Friese Meren en Heerenveen zullen afspraken moeten worden gemaakt over hoe in de nieuwe situatie afstemming van benoeming vanuit beide gemeenten plaats kan vinden (zowel in geval van bestuurlijke fusie als bij vorming van een holding). Uit een oogpunt van continuïteit en behoud van beschikbare kwaliteiten, kan gestart worden met nog aanblijvende toezichthouders uit beide organisaties. Vanwege aanstaand natuurlijk verloop zijn er dat waarschijnlijk drie vanuit het toeziend bestuur van Primus en vier vanuit de huidige raad van toezicht van De Basis. Indien deze zeven personen als eerste raad van toezicht starten, dan kan een rooster van aftreden worden opgesteld dat voorziet in geleidelijke teruggang naar vijf personen en vernieuwing.
Eindversie
21 van 34
20140279/JvE
Bij openbare stichtingen blijven de gemeenten een bepaalde mate van toezicht houden op de realisatie van het openbaar onderwijs. Daarnaast hebben de gemeenten nu zowel bij Primus als bij De Basis een goedkeuringsrecht op begroting en jaarverslag. Voor de toekomstige situatie zal met beide gemeenten overlegd moeten worden welke mate van afstand wederzijds wenselijk wordt geacht. In geval van een two tier-structuur komt het formele goedkeuringsrecht ten aanzien van begroting en jaarrekening in ieder geval toe aan de raad van toezicht. Op basis van onderlinge afspraken (en het goedkeuringsrecht van de gemeenten ten aanzien van de vast te stellen nieuwe statuten) kunnen aan de gemeente ook bepaalde rechten worden toegekend, zoals informatieve toezending van financiële stukken waarop door de gemeente een reactie kan worden gegeven. 5.4
Inrichting college van bestuur Uitgaande van de nieuwe situatie, dienen keuzes gemaakt te worden ten aanzien van de samenstelling van het (college van) bestuur; eenhoofdig of tweehoofdig. Afwegingsfactoren zijn: Voor eenhoofdigheid: Voor meerhoofdigheid: Eenheid van leiding Breder kennis-/competentiepalet Goedkoper (één bestuursfunctie) Intern klankbord Eenduidige verantwoordelijkheid Minder risico machtsmisbruik of fouten Slagvaardigheid Minder kwetsbaar (continuïteit) Geen matchings-/samenwerkingsproblemen Grotere ‘span of control’ NB: tweehoofdigheid hoeft niet noodzakelijk twee fte’s te omvatten. Delegaties van de toezichthouders van Primus en De Basis hebben een voorkeur uitgesproken voor een start met een tweehoofdig college van bestuur (bij voorkeur minder dan twee fte’s), in het perspectief van teruggang naar eenhoofdigheid over 3 tot 4 jaar (tenzij bij evaluatie op dat moment blijkt dat dat (nog) niet wenselijk is). Voor wat betreft de onderlinge verhoudingen binnen een tweehoofdig college van bestuur bestaat, na verkenning van modaliteiten, een voorkeur voor een model waarbij beide leden bestuurlijke verantwoordelijkheid dragen, maar waarbij één van hen wordt benoemd tot voorzitter met een doorslaggevende stem bij staking der stemmen en portefeuille-accenten (interne organisatie, externe communicatie e.d.). Omdat bij bestuurlijk samengaan van Primus en De Basis een functie blijft bestaan die sterk overeenkomt met de functie die de bestuurder van Primus nu bekleedt, ligt het in beginsel voor de hand dat zij in het nieuwe college van bestuur benoemd wordt, tenzij daartegen overwegende bezwaren bestaan12. (Voor de bestuurder van De Basis is dit niet aan de orde aangezien deze functie momenteel op interimbasis vervuld wordt.)
5.5
Inrichting schoolmanagement Primus en De Basis hebben hun schoolmanagement nu nog verschillend ingericht: Primus heeft een principiële keuze gemaakt clusterdirecteuren bij alle Primus-locaties, De Basis heeft enkele meerschoolse directeuren in situaties waarin dat passend was. Bij vorming van een holding bestaat ruimte om de verschillende structuren per stichting voorlopig nog te handhaven en in geleidelijkheid van elkaar te leren (groeitraject). In geval van bestuurlijke fusie zal eerder sprake moeten zijn van een uniforme managementstructuur en uniform managementstatuut.
12
Dit op basis van nader te voeren gesprekken met betrokkene vanuit de toezichthouders.
Eindversie
22 van 34
20140279/JvE
5.6
Inrichting staf en ondersteuning Beide organisaties hebben op dit moment een stafbureau met medewerkers in eigen dienst en enige uitbesteding. Primus heeft relatief veel uitbesteding omdat ontstane vacatures open zijn gelaten met het oog op het mogelijk samengaan met De Basis. Beide stafbureaus zullen binnenkort al op dezelfde locatie (Oudeschoot) gevestigd gaan worden. De bezetting is momenteel (najaar 2014) globaal als volgt: De Basis
Primus fte
fte
Hoofd bedrijfsbureau
1,0
Controller
Beleidsmedewerkers (P&O, ICT, Huisvesting, Arbo)
2,2
Administratief medewerker
0,9
Coördinator kindcentra
1,0
Managementassistente
0,8
Beleidsondersteunend medewerker
0,5
Overige medewerkers
2,7
Administratief medewerker
0,3
Bestuurssecretaresse
0,8
Uitbestedingen
€
Geen
Uitbestedingen
0,6
€
P&O
62.000
ICT
10.000
Administratiekantoor
130.000
Over In geval van bestuurlijke fusie zullen ook de stafmedewerkers meegaan met de fusie en uiteraard geïntegreerd voor alle scholen gaan werken. In geval van vorming van een holding kunnen de stafmedewerkers de aanstelling behouden die zij nu hebben (en via detachering werkzaamheden verrichten ten dienste van de moederstichting). In beide gevallen zullen zittende functionarissen in vaste dienst in ieder geval hun werkgelegenheid behouden. Ook in geval van een holding zullen zij echter wel vanuit één organisatorisch verband moeten gaan werken. Dat vereist nadere bezinning op herinrichting en reorganisatie van werkzaamheden. Dit vereist zorgvuldige verkenning en begeleiding, hetgeen in 2015 nader zal kunnen worden aangepakt. 5.7
Inrichting medezeggenschap Bestuurlijke fusie noch vorming van een holding brengt wijziging in de bevoegdheden van de MR’s van de betrokken scholen. De bevoegdheidstoedeling op basis van de Wet Medezeggenschap Scholen (WMS) blijft immers van kracht.
Eindversie
23 van 34
20140279/JvE
In geval van bestuurlijke fusie komt er uiteraard één geïntegreerde GMR voor de nieuwe organisatie. Over de wijze van samenstelling daarvan zullen suggesties worden gevraagd aan de beide GMR’s. In geval van vorming van een holding houdt elk van de beide dochterstichtingen een eigen GMR (bestaande situatie). In overleg met die GMR’s kan worden bezien of behoefte bestaat aan inrichting van een medezeggenschapsplatform op holdingniveau. Zo’n platform kan worden ingericht als bovenbestuurlijke medezeggenschapsraad zoals genoemd in de Wet Medezeggenschap Scholen, of op eigen wijze (bijvoorbeeld door incidenteel gezamenlijk overleg van beide GMR’s over zaken die beide dochterstichtingen aangaan).
Eindversie
24 van 34
20140279/JvE
6.
FINANCIËN EN MATERIËLE ZAKEN
6.1
Vooraf Door een extern deskundige is een uitvoerige analyse gemaakt van de financiële posities van Primus en De Basis. Die financiële rapportage is voor geïnteresseerden opvraagbaar. In dit hoofdstuk is daaruit slechts een korte samenvatting opgenomen, mede omdat in geval van een holding beide financiële huishoudingen toch gescheiden blijven. Verder moet opgemerkt worden dat de financiële analyses gebaseerd zijn op de stukken (begrotingen, voorlopige resultatenramingen, leerlingentellingen) zoals die in oktober jl. beschikbaar waren. Juist ten aanzien van het financieel beleid zijn en worden echter in de laatste maanden van het jaar nieuwe afwegingen gemaakt. Onder andere ten aanzien van de begroting 2015 en de meerjarenbegroting. Dat ‘voortschrijdend inzicht’ is niet meegenomen in de financiële analyses.
6.2
Beoordeling kapitaal- & vermogensposities
6.2.1
Kapitaal en vermogen in 2009 tot en met 2014 In de navolgende overzichten worden de gerealiseerde en verwachte kapitaals- en vermogensposities afgezet tegen de signaleringsgrenzen zoals deze door de commissie Don en de Inspectie van het Onderwijs zijn voorgesteld. Deze signaleringsgrenzen worden aangepast aan schaalgrootte- en kapitaalskenmerken van de betreffende onderwijsorganisatie. Ook worden de gerealiseerde en verwachte kapitaals- en vermogensposities waar mogelijk afgezet tegen de signaleringsgrenzen zoals deze door het betreffende schoolbestuur zelf in financiële kaders, strategische notities of continuïteitsparagrafen zijn vastgelegd13.
PRIMUS: Financiële kengetallen kapitalisatiefactor solvabiliteit 1 solvabiliteit 2 liquiditeit (current ratio) weerstandsvermogen PO
Eigen comm. Don signalering signalering 50% 43% < 20% < 30% < 30% <1,3 < 1,0 15% 5% - 20%
2009 52% 37% 67% 2,42 9%
2010 51% 41% 66% 2,30 11%
2011 49% 40% 73% 2,87 10%
2012 54% 43% 71% 2,82 15%
2013 57% 52% 75% 3,31 20%
2014 59% 51% 73% 2,96 19%
Eigen comm. Don signalering signalering 31% < 30% < 30% < 30% < 30% < 1,0 9,5% 5% - 20%
2009 33% 43% 58% 1,92 9%
2010 36% 40% 57% 1,86 9%
2011 33% 38% 56% 1,80 6%
2012 30% 39% 62% 2,04 5%
2013 33% 56% 64% 2,06 11%
2014 32% 59% 65% 1,89 9%
DE BASIS: Financiële kengetallen kapitalisatiefactor solvabiliteit 1 solvabiliteit 2 liquiditeit (current ratio) weerstandsvermogen PO
Bovenstaande overzichten maken duidelijk dat beide organisaties tot en met 2014 worden gekenmerkt door een goede solvabiliteit en liquiditeit en op basis van die cijfers ook op de wat langere termijn aan hun verplichtingen kunnen voldoen. Ook het weerstandsvermogen is – gelet op de adviezen van de commissie Don - toereikend. 13
De eigen streefwaarden van Primus betreffende kapitalisatie en solvabiliteit behoeven enige aandacht. De Inspectie van het Onderwijs ziet inmiddels een solvabiliteit van 30% als minimum en hanteert voor de kapitalisatiefactor een uitkomst op maat (berekening conform PO-raadmodel, in het geval van Primus dus 43%).
Eindversie
25 van 34
20140279/JvE
6.2.2
Kapitaal en vermogen in 2015 tot en met 2016 Na samenvoeging van de gegevens14 van Primus en De Basis ontstaat het volgende beeld15. Financiële kengetallen signalering 2015 2016 kapitalisatiefactor 31% 43% 44% solvabiliteit 1 < 30% 55% 57% < 30% 69% 68% solvabiliteit 2 liquiditeit (current ratio) < 1,0 2,33 2,29 weerstandsvermogen PO 5% - 20% 13% 14% rentabiliteit 0,0% 0,1% 0,0% Uit dit overzicht (en verdere analyses) volgt dat er ook bij fusie voorlopig sprake zou zijn van goede kapitaals- en vermogensposities. Bij dit alles vormden de beschikbaar gestelde meerjarenramingen een belangrijk uitgangspunt. Opgemerkt moet worden dat uit die meerjarige ramingen voor de middellange termijn (2014-2017) een relatief rooskleurig beeld tevoorschijn komt. Grote exploitatieverliezen worden niet voorspeld, vooral doordat men er in de meerjarenramingen vanuit gaat dat men de formatieomvang tijdig weet aan te passen aan dalende leerlingenaantallen. Of die aanpassing echter in het gewenste tempo te realiseren is, valt nog te bezien.
1.3
Beoordeling exploitatieposities
6.3.1
Baten en lasten in 2009 tot en met 2014 In de navolgende tabel zijn de resultaten weergegeven in procenten van de totale baten, zodat het schaalverschil tussen beide organisaties wordt geëlimineerd. Resultaten16 2009 2010 2011 2012 2013 2014 (raming) De Basis + 1,1 % - 0,2 % - 3,1 % - 0,8 % + 7,2 % - 2,1 % Primus + 1,1 % -1% - 1,3 % + 2,8 % + 6,5 % 0,0 % In het boekjaar 2013 zijn door beide organisaties (net als bij alle andere besturen in het PO het geval was) substantiële extra baten ontvangen. Deze baten hebben grotendeels een eenmalig karakter en hun instroom ‘kleurt’ in 2013 de verhoudingsgetallen. Er worden daarom geen conclusies verbonden aan de baten- en lastenverhoudingen in 2013. Indien wordt gekeken naar de verhoudingen in 2009-2012 en 2014 en de verhouding tot landelijke benchmarks, dan valt het volgende op: • Bij Primus en bij De Basis geldt dat de exploitatielasten vooral worden gedekt uit overheidsbijdragen (OCW en overig) en dat over het geheel genomen de afhankelijkheid van overige baten gunstig afsteekt ten opzichte van het landelijke beeld. • Bij De Basis valt op dat de personele lasten in vergelijking met landelijke gemiddelden een groot aandeel vormen van de totale lasten (87,3% bij De Basis tegenover 81,5% landelijk). Dat kan veroorzaakt worden door het feit dat De Basis ook SBO en SO/VSO aanbiedt. Voor wat betreft de ‘overige lasten’ wijkt De Basis weer positief af (6,8% bij De Basis versus 10,2% landelijk). De baten- en lastenverhoudingen van Primus komen in 2014 grotendeels overeen met wat men landelijk ziet.
14
Deze gegevens zijn ontleend aan de afzonderlijke, meerjarige balansprognoses van Primus en De Basis. Het gaat hier uitdrukkelijk om een indicatie van de financiële posities bij ongewijzigd beleid en dus zonder beleidsaanpassingen waarvan na eventuele fusie sprake zal zijn. 16 Inclusief financiële baten. 15
Eindversie
26 van 34
20140279/JvE
•
Tussentijdse rapportages laten zien dat er in 2014 bij beide organisaties naar alle waarschijnlijkheid verliezen worden gerealiseerd. Bij De Basis is sprake van het alsnog beleidsrijk inzetten van al in 2013 verkregen extra middelen (NOA e.d.). Bij Primus is sprake van vertraagde kosten inzake It Kampke en extra uitgaven inzake bestuur. Beide organisaties sluiten 2014 om die redenen naar eigen verwachting af met een verlies van bij benadering € 100.000.
6.3.2
Baten en lasten in 2015 tot en met 2016 • De samengevoegde exploitatieramingen laten een exploitatie zien waarin in 2015 en 2016 bescheiden positieve resultaten worden behaald en ondertussen wordt gewerkt aan het terugdringen van het procentuele aandeel van de personele lasten om zo ruimte te scheppen voor de dekking van de juist in krimpgebieden zo hardnekkige toename van materiële lasten (o.a. huisvesting). • De ramingen bevatten als het gaat om de personele lasten zeer ambitieuze taakstellingen. • Bij dalende leerlingenaantallen en kleine scholen gaan de materiële lasten door kostenremanentie een steeds groter deel vormen van de totale lasten. In de samengevoegde meerjarenbegroting is al wel een bescheiden aangroei van die materiële lasten ingeboekt. De kans is echter groot dat de materiële lasten sterker stijgen dan nu is begroot.
1.4
Beoordeling risico’s
6.4.1
Toetsingskader In 6.1 werd nagegaan of de omvang en samenstelling van het kapitaal en vermogen past bij wat de commissie Don en de Inspectie van het Onderwijs beschouwen als wenselijk. Gaat men uit van de beschikbare meerjarenramingen, dan geldt dat er zowel vóór als ná een samenvoeging van beide organisaties sprake is van gezonde kapitaals- en vermogensposities. Toepassing van die streefwaarden is echter alleen verantwoord wanneer geen sprake is van bijzondere risico’s. Hieronder wordt aandacht besteed aan de vraag of Primus en De Basis de administratieve organisatie en interne beheersing voldoende op orde hebben en wordt ingegaan op veel voorkomende risico’s.
6.4.2
Administratieve organisatie en interne beheersing Voor Primus geldt dat de administratieve organisatie en de daarin opgenomen maatregelen van interne controle door de accountant beoordeeld zijn voor zover passend in hun opdracht tot controle van de jaarrekening. De beoordeling van de administratieve organisatie is dan ook beperkter dan bij een opdracht tot beoordeling van de werking, effectiviteit en efficiency van de administratieve organisatie als geheel. De accountants is echter volgens zijn verklaringen bij de jaarrekening 2013 van mening dat het niveau van de administratieve organisatie over het geheel genomen adequaat is en bijdraagt aan het ‘in control zijn’. Voor De Basis geeft de accountant in zijn accountantsverslag 2013 aan dat de beheersorganisatie vanuit zijn perspectief voldoende is en dat de jaarrekeningcontrole niet heeft geleid tot een andere conclusie over die beheersing.
6.4.3
Ontwikkeling leerlingenaantallen Bij het opstellen van de meerjarenbegrotingen van Primus en De Basis werd uitgegaan van verwachtingen ten aanzien van het leerlingenaantal waarvan inmiddels bekend is dat die achterlopen bij de werkelijkheid. Actuelere inzichten maken duidelijk dat de krimp waarschijnlijk versneld doorzet, althans tot en met 2017.
Eindversie
27 van 34
20140279/JvE
Deze versnelling zal aanvullende bezuinigingen noodzakelijk maken; bezuinigingen die bovenop de al ingeboekte formatieve aanpassingen komen. Een versnelde daling van het leerlingenaantal zal ook het ook moeilijker maken om het aandeel van de materiële lasten te blijven beheersen. Materiële lasten (en dan vooral huisvestingslasten) reageren slechts met een aanzienlijke vertraging op dalende inkomsten en de indexering van de materiële bekostiging liet toch al veel te wensen over, juist voor organisaties met kleine scholen 6.4.4
Schaal- en regioafhankelijke bekostigingsrisico’s Beide organisaties hebben een, in verhouding tot het landelijke beeld, groot aantal kleine scholen. De financiële levensvatbaarheid van deze kleine scholen steunt in belangrijke mate op kleinschaligheidstoeslagen. Deze toeslagen maken op dit moment onderdeel uit van de structurele rijksbekostiging, maar staan van tijd tot tijd ter discussie en nog onlangs werd afschaffing van dergelijke toeslagen overwogen. Van een stabiel politiek draagvlak is (landelijk gezien) geen sprake en een combinatie van dalend leerlingenaantal en ingrijpende wijzigingen in het stelsel van kleinschaligheidstoeslagen zou beide organisaties in financieel zwaar weer kunnen brengen. De door beide organisaties voorgenomen personele bezuinigingen en aanpassingen in de huisvesting van de scholen (MFA’s etc.) zijn vooral te beschouwen als reacties op dalende leerlingenaantallen. Zou men de afhankelijkheid van kleinschaligheidstoeslagen structureel willen verminderen, dan zijn in aanvulling daarop nog andere (soms zeer ingrijpende) maatregelen nodig. En daar is op termijn veel voor te zeggen. Het gaat om dan om samenvoeging, sluiting of overdracht van kleine scholen; maatregelen die ook vanuit onderwijskundig oogpunt verdedigbaar zijn, maar maatschappelijk gezien niet altijd op draagvlak kunnen rekenen. Verder zal vooral De Basis nog een extra saneringsinspanning moeten leveren omdat naar alle verwachting de subsidie voor de ID-banen wordt stopgezet. Daar is een bedrag van € 245.000 mee gemoeid.
6.4.5
Financiële gevolgen afvloeiing personeel en financiële gevolgen arbeidsconflicten De accountant van De Basis wijst in zijn managementletter op de beperkte flexibele schil waardoor De Basis zich genoodzaakt zag om middels een payroll-constructie flexibiliteit in het personeelsbestand te scheppen. Ook Primus maakt gebruik van payroll constructies om enige flexibiliteit in het personeelsbestand te handhaven. Gelet op de omvang van de mogelijk noodzakelijke personele bezuinigingen biedt alleen payroll geen uitkomst en wordt het formatieve aanpassingsvermogen in belangrijke mate bepaald door het benutten van ‘natuurlijk’ verloop of ingrijpender maatregelen. Primus voorziet binnen het onderwijzend personeel circa 6 fte natuurlijk verloop. Voor De Basis zijn daarover geen cijfers bekend. De Basis start wel DGO om via een sociaal plan te komen tot vermindering van personele verplichtingen.
6.4.6
Risico’s materiele exploitatie Minder leerlingen leiden niet meteen en niet even sterk tot minder kosten. Deze zgn. kostenremanentie doet zich gelden in de personele exploitatie, maar vooral ook in de materiële exploitatie. Zonder ingrijpende tegenmaatregelen zullen beide instellingen, zeker als gaat om huisvestings- en beheerskosten, te maken krijgen met een aandeel van de materiële lasten dat sneller stijgt dan in de huidige meerjarenbegrotingen wordt voorzien. Daling van het leerlingenaantal veroorzaakt leegstand en een afnemende financiële dekking van bestuurs- en beheerslasten en het gaat hier om lasten waarvan de omvang op korte en middellange termijn moeilijk te beïnvloeden is. Primus wijst in het bestuursverslag 2013 op de al bestaande, omvangrijke leegstand en de schaalnadelen als het gaat om de bekostiging van aanpassingen aan installaties en de invloed van ARBO-regelgeving. Bij De Basis heeft leegstand op dit moment nog minder financiële impact, maar De Basis heeft net als Primus wel last van de, nu al jaren voortdurende onderindexering van de materiële instandhoudingsvergoedingen.
Eindversie
28 van 34
20140279/JvE
Die onderindexering treft organisaties met kleine scholen bovengemiddeld hard. Beide organisaties maken mede hierom veel werk van het initiëren van nieuwbouwplannen en het waar mogelijk participeren in MFA’s. Een versnelde daling van het leerlingenaantal kan echter het effect van deze maatregelen weer gedeeltelijk teniet doen. De toenemende verantwoordelijkheid van schoolbesturen brengt met zich mee dat schoolbesturen binnenkort meer onderhoudsmiddelen ontvangen. Naar inschatting van velen wegen deze extra middelen op de korte en middellange termijn waarschijnlijk niet geheel op tegen de stijgende kosten van onderhoud en zal er om die reden extra moeten worden gedoteerd aan onderhoudsvoorzieningen. 6.5
Beoordeling overhead Bij beide organisaties ligt het procentuele aandeel van de overheadlasten boven het landelijke gemiddelde van zo’n 5% zoals dat in een ITS-rapport van 2011 wordt vermeld. Een meer recente benchmark is niet beschikbaar, maar de gemiddelde overheadlasten zullen naar alle waarschijnlijkheid ook in 2015 landelijk gezien ongeveer 4%-5% van de totale baten bedragen. DE BASIS Personele lasten bestuur en centrale staf
Begroting PRIMUS 2015 (in €) 769.630 Personele lasten bestuur en centrale staf
Begroting 2014 (in €) 285.152
Begroting 2015 (in €) 314.545
Materiële lasten bestuur en centrale staf
36.511 Materiële lasten bestuur en centrale staf
53.834
20.000
144.000
130.800
482.986
465.345
7.200.884
6.899.157
6,7%
6,7%
Kosten administratie (FA en PA) en accountant
Totaal overheadlasten
Totaal jaarbaten
Begroting 2014 (in €)
Opgenomen in personele lasten staf Uitgevoerd in eigen beheer
Kosten uitbestede administratie (FA en PA) en accountant
806.141 Totaal overheadlasten
15.244.457 Totaal jaarbaten
In % van batentotaal:
5,3% In % van batentotaal:
Voor organisaties met een, in verhouding tot hun complexiteit (aantal scholen) laag leerlingenaantal is het niet eenvoudig om de overheadlasten tot het landelijk gangbare percentage te beperken. Hun baten zijn immers beperkter, terwijl hun complexiteit om voldoende overhead vraagt. Het is dan ook niet verwonderlijk dat Primus (en in mindere mate ook De Basis) een, in relatief opzicht wat hogere centrale overhead heeft. Samenwerking of fusie biedt mogelijkheden om die overheadlasten te verlagen, bijvoorbeeld wanneer de staf van De Basis kans ziet om ook de administraties van Primus te gaan verzorgen of wanneer er op andere stafgebieden of qua directievoering vergelijkbare voordelen te behalen zijn.
Eindversie
29 van 34
20140279/JvE
6.6
Conclusies Vanuit de financiële invalshoek kan te aanzien van samengaan van Primus met De Basis het volgende worden geconcludeerd: • Beide organisaties zijn nu financieel gezond. • In de nabije toekomst wordt het financieel perspectief voor beide organisaties spannender en moet rekening gehouden worden met negatieve resultaten en noodzakelijke bezuinigingen. Aanvankelijk kan de subsidie-impuls uit 2013 en de beschikbare reserve nog een buffer vormen, maar dat biedt slechts incidenteel soelaas. • Teruglopende subsidies zijn direct gerelateerd aan teruglopende leerlingenaantallen. Daarom is met name het sturen op personele krimp vereist. Daarop wordt ook ingezet, maar de vraag is of die bezuinigingsambities daadwerkelijk gehaald gaan worden. • Om ook de materiële lasten structureel terug te dringen, zal in een aantal gevallen fusie van scholen nodig zijn. Het is dus nodig een fusiepartner te hebben die bijdraagt aan mogelijkheden tot fusie van scholen. • Intensieve samenwerking via een holding of fusie helpt bij het betaalbaar houden van een efficiënte bestuurs- en staforganisatie.
Eindversie
30 van 34
20140279/JvE
7.
BEVINDINGEN EN CONCLUSIE
7.1
Bevindingen In hoofdstuk 2 van deze rapportage zijn de motieven voor bestuurlijk samengaan gewogen en van positieve conclusies voorzien. Maar tevens is daar opgemerkt dat vorming van een holding bij de hier aan de orde zijnde motieven beter lijkt te passen dan bestuurlijke fusie. Als argumenten voor de keuze voor een holding werden daar opgesomd: • De belangrijkste motieven voor samenwerking van Primus en De Basis liggen op het gebied van bestuur en staf. Voor die inhoud is de vorm van een holding toereikend. • Een holding dwingt niet tot integrale uniformiteit en geeft zodoende beide stichtingen ruimte voor continuering van de organisatieveranderingen die op dit moment aan de orde zijn. • Bestuurlijke fusie zou dwingen tot uniformering van ontslagbeleid, op een moment waarop het perspectief rond ontslagbeleid vanwege nieuwe wetgeving onduidelijk is. • Bij een bestuurlijke fusie kunnen andere partijen (zoals Tjongerwerven) moeilijk of niet aansluiten. Een holding biedt veel meer ruimte voor aansluiting van andere partijen. In de hoofdstukken 3 tot en met 6 is nagegaan wat de effecten van bestuurlijke fusie of vorming van een holding zouden zijn op de beleidsterreinen onderwijs, personeel, organisatie en financiën. Dat heeft –samenvattend- geleid tot de volgende bevindingen: • Ten aanzien van Identiteit en Onderwijs: o Bestuurlijk samengaan is wenselijk vanwege kwaliteitsmanagement en ECPO. o Geen belemmeringen voor een van beide vormen. o Nauwelijks voorkeur voor een van beide vormen. (Gezamenlijke verantwoordelijkheid voor ECPO is eenvoudiger via bestuurlijke fusie.) • Ten aanzien van Personeel en Rechtspositie: o Wenselijkheid van bestuurlijk samengaan vanwege mobiliteit en personeelsbeleid. o Bestaande situatie rond ontslagbeleid, werkgelegenheidsbeleid en caoaanpassing pleit tegen bestuurlijke fusie in 2015. o Mogelijkheden voor personele mobiliteit zijn eenvoudiger in geval van bestuurlijke fusie, maar goed te regelen in een holding. o Geen verdere belemmeringen voor een van beide vormen. • Ten aanzien van Organisatie en Inrichting: o Wenselijkheid van bestuurlijk samengaan vanwege synergie ten aanzien van intern toezicht, bestuur en staf. o Geen belemmeringen voor een van beide vormen; overeenstemming over bestuurlijke inrichting lijkt realiseerbaar. o Wenselijk behoud van eigen managementstructuur wijst in de richting van voorkeur voor holding. • Ten aanzien van Financiën en Materiële Zaken: o Wenselijkheid van bestuurlijk samengaan vanwege toenemende druk op financieel draagvlak en overhead. o Geen belemmeringen voor een van beide vormen. o Mogelijkheden voor breed financieel draagvlak zijn eenvoudiger in geval van bestuurlijke fusie. o Gescheiden houden van financiële risico’s wijst in de richting van voorkeur voor holding.
Eindversie
31 van 34
20140279/JvE
7.2
Conclusie Een en ander afwegend, meent de projectgroep dat voor Primus en De Basis in de gegeven omstandigheden: 1) Bestuurlijk samengaan wenselijk is en een aanzienlijke meerwaarde oplevert; 2) Bestuurlijk samengaan het best in de vorm van het aangaan van een holding gerealiseerd kan worden.
Eindversie
32 van 34
20140279/JvE
8.
VOORSTELLEN, BESLUITVORMING EN PLANNING
8.1
Voorstellen De projectgroep stelt de betrokkenen binnen Primus en De Basis voor de navolgende besluiten te nemen (en te laten voorzien van het standpunt van de gemeenten en gemeenschappelijke medezeggenschapsraden): a) Er wordt een nieuwe stichting opgericht en ingericht met als doel het besturen van de onderwijsstichtingen Primus en De Basis. De statuten van Primus en De Basis worden zodanig aangepast dat beide stichtingen voor bestuur en intern toezicht onlosmakelijk worden gelieerd aan de nieuw op te richten moederstichting en het bestuur en intern toezicht wordt gevoerd vanuit de nieuw op te richten moederstichting. Een en ander te realiseren per 1 augustus 2015 dan wel uiterlijk per 1 januari 2016. De nieuwe stichting wordt ingericht met een statutair college van bestuur en raad van toezicht. (Dit voorstel vereist de instemming van de toezichthouders en de gemeenten, alsmede instemming van de GMR’s17.) b) De raad van toezicht van de nieuwe stichting wordt ingericht overeenkomstig het gestelde in 5.3. Het gemeentelijk toezicht vindt zoveel als mogelijk ‘op afstand’ plaats. (Dit voorstel vereist de instemming van de toezichthouders en –t.z.t. bij statutaire uitwerking- de goedkeuring van de gemeenten.) c) Het college van bestuur van de nieuwe stichting wordt ingericht overeenkomstig het gestelde in 5.4. (Dit voorstel vereist de instemming van de toezichthouders.) d) Tussen de onderwijsstichtingen Primus en De Basis wordt een samenwerkingsovereenkomst aangegaan ten aanzien van: • het ECPO • personele mobiliteit (Dit voorstel vereist de instemming van de personeelsgeledingen van de GMR’s.) e) Er wordt een geïntegreerde staforganisatie ingericht die werkzaam zal zijn voor zowel de nieuw op te richten moederstichting als de onderwijsstichtingen Primus en De Basis.
8.2
Planning De projectgroep stelt voor een en ander aan de orde te stellen en uit te werken als volgt: Wat? Wie? Wanneer? Eindversie rapportage projectgroep naar RvT De Projectgroep December Basis, bestuur Primus, GMR’s, Directies en Staf Voorgenomen besluiten bestuur Bestuurder De Basis December Toelichting rapportage Projectgroep December/januari Besluitvorming bestuur/rvt Bestuur Primus + RvT Januari/februari De Basis Instemming GMR’s GMR’s Januari/februari Start verkenning Tjongerwerven Projectgroep + Januari/februari Tjongerwerven Informeren Gemeenten Primus: Friese Meren Maart Basis: Heerenveen Conclusies aansluiting Tjongerwerven Projectgroep + Maart Tjongerwerven Start onderzoek inrichting stafbureau Externe Maart/april
17
Het instemmingsrecht van de GMR’s vloeit hier niet voort uit de WMS. Daarin staat immers voor het aangaan van duurzame samenwerking een adviesrecht. De GMR’s hebben echter indertijd ook ingestemd met de intentieverklaring tot fusie. Dit is daar een vervolg op. Zodoende is nu opnieuw de instemming van de GMR’s vereist.
Eindversie
33 van 34
20140279/JvE
Uitwerking statuten en overeenkomst Advies fiscale inrichting Inrichting college van bestuur Inbreng statuten en overeenkomst in rvt, GMR’s en gemeenten Overleg over statuten e.d. met rvt, GMR’s en gemeenten Afwikkeling besluitvorming gemeenten Afwikkeling oprichting stichting + statutenwijziging Start geïntegreerde organisatie Interne en externe berichtgeving
Eindversie
34 van 34
Projectgroep Accountant RvT Projectgroep
Maart/april Maart/april Maart/april April
Projectgroep
Mei
Notaris
Juni Juli Augustus Augustus
20140279/JvE
