Autor Organizace Název textu Blok Datum Poznámka
Ing. Šimon Budský DHV CR, spol. s r. o. Ekonomické nástroje v ochraně ovzduší BK9 - Ekonomické a daňové nástroje Říjen 2001 Text neprošel redakční ani jazykovou úpravou
Ekonomické nástroje v ochraně ovzduší 1. Úvod 2. Ekonomické nástroje používané při ochraně ovzduší 2.1. Daně 2.2. Poplatky 2.3. Sankční platby 2.4. Dotace 2.5. Obchodovatelná emisní povolení 2.6. Dobrovolné dohody 2.7. Měkké půjčky 2.8. Ekologická pojištění 2.9. Regulace cen 3. Ekonomické nástroje používané v ČR (Praze) 3.1. Daňová politika 3.2. Poplatky 3.3. Sankční platby - limity 3.4. Dotace 3.5. Obchodovatelná emisní povolení 3.6. Dobrovolné dohody 3.7. Měkké půjčky 3.8. Ekologická pojištění 3.9. Regulace cen 4. Závěr
2
1. Úvod
V současné době mají obce relativně malé možnosti vytvářet svou vlastní daňovou a poplatkovou politiku. Z tohoto důvodu jsou jejich aktivity ve využívání ekonomických nástrojů v ochraně životního prostředí poměrně omezené. Vždy budou muset aplikovat svá zákonná zmocnění v oblastech vyhrazených samosprávám. Přesto s příchodem relativně „nových“ ekonomických nástrojů se jim určité možnosti otevírají a to i za stávajících legislativních podmínek. Rozhodnutí, která musí být přijata v oblasti životního prostředí však nejsou ovlivňována pouze jeho stavem v dané lokalitě a státní politikou životního prostředí. V současné době navíc značně nabývají na významu i požadavky Evropské unie. V důsledku úsilí České republiky stát se jejím členem musí být v závažných rozhodnutích jak na úrovni státu tak na úrovni regionů a obcí zohledňován směr její politiky. Standardy a normy ve všech oblastech hospodářství (životní prostředí z toho nevyjímaje) jsou zcela závazné pro všechny členské státy, ale začínají být i pro státy usilující o přijetí. Politické a ekonomické nástroje, které Evropská unie používá a hodlá používat pro dosažení svých cílů, se tak stávají důležitým vodítkem pro nástupnické státy při volbě vhodných opatření. Protože jedním z důležitých rysů politiky životního prostředí a udržitelného rozvoje v devadesátých letech je prosazovat tzv. „proaktivní přístupy“, objevuje se na politickoekonomickém poli značný prostor pro využívání ekonomických nástrojů na úkor nástrojů administrativních. Obzvláště některé ekonomické nástroje jako obchodovatelná povolení a dobrovolné dohody tento trend jasně vystihují. 2. Ekonomické nástroje používané při ochraně ovzduší
V současných společnostech západního světa je používána celá řada hospodářských nástrojů s cílem zlepšit stav životního prostředí. Ekonomické nástroje jsou výraznou složkou souboru všech využívaných nástrojů. Jejich hlavní snahou je ovlivnit chování jednotlivých subjektů účastnících se hospodářského procesu tak, aby se zamezilo negativním účinkům jejich jednání na životní prostředí. Ekonomické nástroje jsou jakousi státní alternativou využívající tržní procesy. Trh sám je mechanismem spontánně fungujícím mezi lidskými jedinci i organizacemi. Otázka jeho selhání (případně míry jeho selhání) je diskutována v širokém kruhu ekonomů, politiků i ostatních myslitelů v oblasti společenských věd. Podle toho k jaké míře selhání trhu se daný jedinec a hlavně člen vlády (nebo státní zprávy) přiklání jsou voleny i jím preferované nástroje. V oblasti ochrany životního prostředí to není výjimkou. Ovzduší, jako významná a značně rozsáhlá složka životního prostředí je jednou z ústředních součástí politického a ekonomického rozhodování v oblasti životního prostředí.
3
Zřejmě i z toho důvodu je na něj aplikována většina nástrojů, které se v ekonomice ochrany přírody používají. Ačkoliv ze své podstaty je ovzduší velmi specifickou složkou, není v současné době žádný ekonomický nástroj aplikován výhradně na něj. Následující výčet nástrojů, popis jejich funkce, výhod a nevýhod je koncipován na základě standardního přístupu ekonomie hlavního proudu. Důvody pro využívání ekonomických nástrojů Ekonomické nástroje nejsou typem nástrojů vysloveně donucovacím. Jejich efekt je spíše odradit či povzbudit jednotlivé subjekty k určitému jednání. I když v sobě mohou nést určitý prvek postihu, nejsou považovány za tolik represivní jako jsou předpisy a nařízení. Jejich hlavní výhoda spočívá ve stimulaci konkrétního jednání. Pokud vláda uzná za vhodné, aby hospodářské subjekty provozovali určitou činnost, donucovací prostředky s největší pravděpodobností selžou. Ekonomická efektivnost je moment, který je velmi významný jak z individuálního tak společenského hlediska a ekonomické nástroje ke zvýšení obou efektivností dosti významně přispívají. Ekonomické nástroje mění jen podmínky rozhodování, ale volbu ponechávají na jednotlivých subjektech. Díky tomu se mohou subjekty samy rozhodovat na základě efektivnosti o provedení patřičného opatření či nikoliv. Ze společenského hlediska tak konkrétní kroky, jako je např. snížení emisí, provedou jen ti, pro které je to výhodné. Mnohdy jsou schopni daná opatření aplikovat i mnohem rychleji a účinněji. Společnost v úhrnu použije k dosažení cíle menšího množství prostředků. Se společenskou efektivitou je spojena i mnohem jednodušší administrativa u většiny ekonomických nástrojů a tudíž i ze strany státu menší vynaložené prostředky na dosažení vytčeného cíle. Ponechání svobody volby s sebou přináší navíc efekt variability. Každý subjekt, který se musí podřizovat nově nastaveným podmínkám, řeší svou situaci po svém. Jeho rozhodnutí modifikuje mnoho různých faktorů, které jsou u každého subjektu jiné. Tedy i řešení přijatá subjekty se mohou mnohdy výrazně lišit. Variabilita různých řešení v sobě nese předpoklad, že i životní prostředí může být zatíženo mnohem méně, než když se všichni budou chovat stejně. Ekonomické nástroje působí na hospodářské subjekty permanentně vyvíjet aktivitu v zlepšování svých přístupů k životnímu prostředí. Na rozdíl např. od limitů, které když podnik splní, není nucen k další činnosti. Variabilita daní nebo obchodovatelných povolení nutí subjekt stále zvažovat a aplikovat nová a lepší řešení v dané oblasti. Úskalí a omezení ekonomických nástrojů Jak je patrné z předchozích důvodů pro používání ekonomických nástrojů, ponechaná svoboda rozhodování umožňuje změnit chování jen některým subjektům. Pokud je tedy
4
za potřebí, aby žádný subjekt neprodukoval určitou látku, ekonomické nástroje tomu nepomohou. Důležitým prvkem pro změnu chování je dostupnost jiné alternativy. Pokud je tato alternativa příliš drahá, nebo není vůbec k dispozici, očekávaná změna v chování nenastane. Nutno k tomu ovšem dodat, že v tomto případě nepomohou ani direktivní nástroje. Jde spíše o to, aby se při aplikování různých nástrojů bral na zřetel i tento faktor. V souvislosti s oblastí, v které jsou aplikovány dané nástroje, se může vyskytovat tzv. efekt úniku. Klasický příklad najdeme ve výši poplatků za odpady. Pokud je příliš vysoký, lidé začnou tvořit černé skládky. Velmi závažným problémem, spojeným se změnou cen určitých komodit (což ve finále učiní všechny ekonomický nástroje), je odhad všech možných důsledků jaké tato změna vyvolá. Mnohdy se může stát, že opatření budou mít dopad na jiné subjekty v jiné oblasti a v rozsahu, který nebyl vůbec předpokládaný. Velmi důležitý faktor ovlivňující volbu nejen ekonomických, ale i administrativních nástrojů, jejich rozsah či kombinaci je politické pozadí ve státě nebo v konkrétních regionech. Zájmy jednotlivých skupin jsou mnohdy tak silné, že ovlivňují přijatá rozhodnutí často v neprospěch životního prostředí a zdraví lidí. Lobbystický tlak firem je schopen odčerpat značnou část zdrojů z veřejných prostředků na zcela jiné účely, než byly původně určeny. Mašinérie státních úředníků dokáže zmařit a přidusit mnohou aktivitu, která by mohla zlepšení životního prostředí prospět. Ekologické či jiné občanské organizace jsou schopny si prosadit mnohá opatření na úkor zbytku společnosti. Političtí představitelé kličkující mezi těmito tlaky a snažící se udržet na svém postu jsou někdy schopni odsouhlasit cokoliv. A toto vše determinuje společenské prostředí, ve kterém se objevují snahy udělat něco pro lidské jedince a přírodu. 2.1. Daně Daně jsou platby, které centrální nebo místní autorita požaduje ve spravované oblasti na všech zúčastněných subjektech: podnicích, domácnostech nebo jedincích. Jejich hlavním cílem je získat prostředky do společného rozpočtu, z kterého jsou dále financovány veřejné služby. Kromě fiskálního efektu však mají daně ještě vliv na chování lidí tím, že zdaněné produkty činí dražší a tedy méně atraktivní. Využívání daní a daňové soustavy v ochraně životního prostředí je nutné používat v návaznosti na ostatní nástroje a v rámci celé koncepce ochrany životního prostředí. Zejména u daní je velmi snadno možné, že jejich účinky budou eliminovány ostatními nástroji. Z hlediska aplikace daní je možné je použít dvěma způsoby.
5
Daňová zvýhodnění V tomto případě jde o daňové nástroje, které určitým způsobem zvýhodňují skupiny výrobků nebo služeb mající pozitivní vliv na životní prostředí: může se jednat o daňové úlevy, osvobození od daně, snížené sazby apod. Daňová zvýhodnění mají formu určité dotace, která má za úkol podpořit tvorbu těchto pozitivních výrobků a služeb. Z hlediska dopadů na životní prostředí je jejich použití dosti diskutabilní. Jde o to jaké komodity zvýhodnit, jaká kritéria pro rozhodování použít apod. Zvýšená daňová zátěž Zde jsou to nástroje, které určitým způsobem zatěžují některé výrobky či služby. Je možné se setkat se zavedením konkrétní daně, zvýšením sazby daně apod. U této skupiny nástrojů jsou naopak environmentální dopady poněkud skryté. Mohou být například daňově zatíženy komodity s relativně nízkou cenovou elasticitou, takže příjem z nich plynoucí může být poměrně stabilní. Zvláštní kategorii bychom mohli vymezit daním, které mají z hlediska životního prostředí negativní účinek. Může jít o daňové zvýhodnění komodit, které svou podstatou škodí životnímu prostředí a jejich zvýhodnění zvyšuje jejich spotřebu. Jako příklad poslouží ČR kde ještě nedávno bylo uhlí zdaněno sníženou sazbou DPH. Využívání daní za konkrétním cílem (ne jen čistě fiskálním) vyžaduje podrobné analýzy dopadů a účinků všech daní a nástrojů. Z tohoto důvodu se poslední dobou ujala myšlenka celkové ekologické daňové reformy, která by při zachování výše daňové zátěže přesměrovala daňovou incidenci na komodity nešetrné k životnímu prostředí. Daňová reforma, tak jak je obvykle chápána, znamená takovou změnu daňové soustavy, kdy dojde k přesunu daňového zatížení z pracovní síly na komodity s výrazným negativním vlivem na životní prostředí případně na komodity neobnovitelné (přírodní zdroje). Daňové zatížení práce je bráno celosvětově jako vysoké, což s sebou přináší negativní dopady v oblasti zaměstnanosti. Z tohoto důvodu i jeho snížení by mělo přinést pozitivní efekt i v této oblasti. Daňové zatížení ekologicky nešetrných výrobků by mělo probíhat formou spotřební daně. Hlavním cílem těchto opatření nemají být fiskální příjmy i když účelově vázané na ochranu životního prostředí, ale vytvoření dostatečného dlouhodobého tlaku na poptávku po energii a fosilních palivech. Spolu s ostatními nástroji ekologické politiky je snaha vyvolat dostatečné impulsy pro zavádění nových „čistších“ technologií. Jejich větší využívání by mělo přijít nejen u provozování mobilních zdrojů, ale i stacionárních zdrojů znečištění všech velikostí. Jistou problematickou stránkou daňové reformy je nejednotný dopad na rozdílné subjekty ekonomiky. Jde hlavně o existenci subjektů, jejichž hlavní činnost je neodmyslitelně
6
spjata s produkcí znečišťujících látek nebo s vysokou energetickou náročností. Z tohoto důvodu je součástí daňové reformy též systém refundací a osvobození od daně. Hlavní kriteria, která jsou v této souvislosti zvažována jsou následující: • udržení konkurenceschopnosti průmyslu v porovnání se státy, které tuto reformu nerealizují •
obvyklá ustanovení pravidel státní pomoci (životní prostředí, hromadná doprava apod.)
•
možná podpora firem s vysokou energetickou náročností (zejména kvůli mezinárodní konkurenceschopnosti).
2.2. Poplatky Zřejmě nejpoužívanějším ekonomickým nástrojem v ochraně ovzduší jsou poplatky za znečištění. Jejich cílem je stimulovat znečišťující podnikatelský subjekt tak, aby pro něj bylo ekonomicky výhodnější aplikovat čistší technologie produkce než vypouštět emise a platit za ně poplatky. Tyto poplatky jsou stanovovány obvykle správním orgánem (ministerstvem, obecním zastupitelstvem) a jsou vyměřeny na měrnou jednotku znečištění. Aby byly poplatky účinné musí být stanoveny minimálně v takové výši, která odpovídá nákladům na zavedení a provoz čistší technologie. Pokud budou poplatky stanoveny na této úrovni nebo vyšší, bude pro podnikatelský subjekt ekonomicky výhodnější zavést čistší technologii. V tomto případě, kdy se ochrana přírody stává nákladově efektivní pro podnikatele, bude i menší množství správním orgánem vybraných poplatků. To ovšem může mít dopad na fiskální funkci poplatků. Poplatky mohou plnit několik funkcí. Mezi nejvýznamnější z nich patří již zmíněná funkce fiskální a stimulační funkce. Ta má zajišťovat zdroje na financování vytčených cílů v oblasti životního prostředí. Další funkce jako např. regionální, kompenzační nebo zisková jsou určitou variantou fiskální funkce. Poplatky se stimulační funkcí jsou praktickou aplikací Pigouviánského poplatku, jehož efektivita je teoreticky odvozena od jedné křivky mezních škod. Každý znečišťovatel má však v praxi průběh mezních škod jiný. Pokud by tedy měla být zachována efektivnost poplatku (ve vztahu k funkci jemu přidělenou), musela by jeho výše být stanovena individuálně pro každého znečišťovatele, což by ovšem narazilo jen na malé pochopení u subjektů postižených těmito poplatky a šance na jejich politické prosazení by byla nepatrná. Proto se sazby poplatků stanovují jednotně pro všechny znečišťovatele jednoho druhu znečištění. Pokud se výše sazby poplatků stanovuje pro všechny znečišťovatele, sazba poplatku bude mít s největší pravděpodobností rozdílný dopad na každou firmu. Stanovení jednotné sazby poplatku způsobí, že pro některou firmu tato výše bude neefektivní. Nutí ji omezit produkci více, než by bylo třeba k zamezení externích škod jí produkovaných. Bude tudíž vyrábět
7
méně, než by efektivně mohla. Naopak pro jinou firmu to může být výhodné. Mezní náklad na uhrazení externí škody je pro ni nižší, než je její mezní přínos z omezení znečišťování. Firma tak vyrábí více, než by bylo pro ni z hlediska externích škod efektivní. Obojí s sebou navíc přináší náklady mrtvé váhy. Jiným významným problémem stanovování efektivní výše poplatku je vůbec stanovení funkce mezních škod pro jednotlivé firmy a o jejich agregaci nemluvě. Praktický výpočet efektivního poplatku je tak velmi přibližný a spíše se pohybuje na úrovni odhadu. Takto stanovený poplatek pak v praxi vyvolává efekty popsaná výše. Stejné připomínky lze vznést vůči poplatkům i v případě, že je jim přiřazena jiná funkce (např. regionální, kompenzační nebo zisková). 2.3. Limity - sankční platby Udělování pokut za překročení limitů a vymáhání náhrad za způsobené škody na životním prostředí je v praxi asi nejpoužívanější a nejdiskutabilnější metodou. Státní orgány zde postupují podle zákona o přestupcích, správního řádu a zákonů, které upravují ochranu jednotlivých složek životního prostředí. Účinnost tohoto nástroje je poněkud zeslabena principem jeho fungování - může být použit tehdy, kdy dojde k poškození prostředí. Možnost předcházet poškození je u něj tudíž omezená. Další nevýhodou je to, že sankce jsou mnohdy menší než zisk z nezákonného poškozování. Třetí nevýhodou je i značná obtížnost prokázat kvalitativně viníkovi jeho zavinění. Limity mohou být efektivní jedině v případě, že autorita (vláda) je schopna zaručit jejich stoprocentní dodržování a je schopna stanovit výši pokuty na úrovni rovnovážné ceny. Obojí je v praxi velmi nepravděpodobné. Aby vláda zaručila stoprocentní dodržování limitů vyžadovalo by tak obrovské prostředky na kontrolu znečišťovatelů, že by jen těžko šlo hovořit o efektivnosti tohoto opatření. Navíc vyvstává otázka jestli je vůbec technicky možné kontrolou podchytit všechny i potenciální znečišťovatele. Pokud je zvolen kompromis mezi šíří kontroly a vynaloženými prostředky, najdou se vždy znečišťovatelé porušující tyto limity. U stanovení rovnovážného množství je problém obdobný jako u poplatků se všemi jeho negativy (viz 3.2). Určení výše pokuty je značně složitým politickým i hospodářským rozhodnutím. Z politického hlediska budou vyvíjeny tlaky různými zájmovými skupinami, které mohou mít zcela odlišné (i protichůdné) cíle. Z hospodářského hlediska nelze stanovit pokutu příliš vysokou, aby nedocházelo k bankrotu velkého množství firem a tím i k národohospodářským problémům. Nemůže být ale ani nízká, protože by přestala plnit odstrašující funkci. Znečišťovatelé při svém rozhodování budou brát zřetel nejen na výši pokuty, ale i na pravděpodobnost odhalení. Rozhodování autority je tak komplikováno subjektivním vnímáním rizika jednotlivých podnikatelských subjektů. Jeho případná agregace pro celé hospodářství je navíc v podstatě nemožná.
8
2.4. Dotace Dotace mohou být chápány ve dvojím smyslu. Zaprvé může jít o poskytnutí finančních prostředků znečišťujícím subjektům, aby snížily množství produkovaných škodlivin. V tomto případě jde o kompenzační platbu za objem nevyrobené produkce. Druhým případem je poskytnutí prostředků na ekologické projekty (záměry), kde se jedná o podporu tvorby pozitivních externalit. Jistou variantou druhého typu dotace jsou subvence. Jedná se o trvalé platby na částečné krytí nákladů spojených s poskytováním určité služby (např. provozu ekologické investice). V problematice dotací na snížení znečištění vyvstává otázka, jestli je možné dosáhnout stejného výsledku, jako u daní. V principu Pigouviánských poplatků jsou daně a dotace určitou paralelou ke Coasovu teorému, který tvrdí, že k efektivnímu výsledku se dojde nezávisle na tom, kdo za znečištění platí. Tedy i dotace by hypoteticky mohly mít stejný efekt. Obzvláště, když z politického hlediska jsou dotace daleko populárnější než poplatky a daně. V realitě se ovšem výsledky mohou lišit. Vzhledem k rozdílným efektům je dobré zvažovat vliv dotací v dlouhém a krátkém období. Pro rozdílné výsledky hraje důležitou roli rozdělení firem do dvou skupin. První skupinou jsou firmy staré, které se v daném odvětví, kterého se regulace týká, již vyskytují. Druhou skupinou jsou firmy nové, které do odvětví mohou přijít. V krátkém období se v odvětví nebudou vyskytovat žádné nové firmy vzhledem k určitým bariérám vstupu. Mezní náklady firmy v krátkém období jsou stejné ať obdrží dotaci nebo je na ni uvalena daň. Rozdílné jsou však průměrné náklady, které jsou u dotace nižší než v případě, kdy by firma nebyla regulována. Pokud je firma zatížena daní, průměrné náklady jsou vyšší než v případě neregulování. Důvodem je, že dotace snižuje fixní náklady, zatímco variabilní zůstávají stejné. Firmy tak v krátkém období produkují stejné množství produkce (a tedy i emisí), při stejné výši daně i dotace. V dlouhém období jsou průměrné i mezní náklady na stejné úrovni jako v krátkém období. Rozdíl je ten, že nižší průměrné náklady při dotaci určují i nižší cenu produkce, což umožní prodat a tedy vyrobit více produkce. To přitáhne nové firmy do odvětví. Při dotacích tedy bude v odvětví více firem než při zavedení daně a tudíž bude i větší celková emise znečištění. Dalším proti je zkreslování skutečné tržní ceny pro spotřebitele, který bude mít tendenci spotřebovávat více tohoto statku. Hodnocení dotací na podporu pozitivních externalit vychází z porovnání efektivnosti soukromých a veřejných investic. V neprospěch veřejných investic hovoří několik faktorů. Jako první lze uvést, zda je vůbec smysluplné provádět investice na bázi veřejných financí (diskuse na téma veřejného statku a určování celospolečenského užitku). Pokud se dojde k závěru, že ano, vyvstávají problémy s efektivním a objektivním výběrem subjektu provádějícího veřejnou zakázku a s kontrolou efektivnosti (nákladů) těchto investic. Pozitivní charakter podporuje argumentace, že pokud by investice do životního prostředí nebyly
9
provedeny jako veřejná investice, soukromý sektor by je nemusel provést kvůli jejich ekonomické nevýhodnosti. Jisté problémy jsou spojeny s politickým pozadím obou typů tohoto ekonomického nástroje. Oba typy vykazují jeden společný rys, který je důležité neopomenout. Jde o to, že přidělování dotací je úrodným polem pro korupci a působení zájmových skupin, které prosazováním svých zájmů mohou odčerpávat značnou část prostředků určených na zcela jiné účely. 2.5. Obchodovatelná emisní povolení Hlavním cílem obchodovatelných emisní povolení (OEP) je dosáhnout požadovaného cíle v životním prostředí (např. určitou koncentraci CO2 v ovzduší) při vynaložení minimálních společenských nákladů. OEP jsou povolení, která umožňují jeho držiteli emitovat určitou látku v dané výši a v dané lokalitě. Jedná se o systém povolení, která jsou distribuována v určitém regionu, s nimiž je spojeno i právo je prodávat a nakupovat. Množství povolení, které je vydáno, vychází z úrovně znečištění požadovaného autoritou (vládou, obecním úřadem). Nosným principem, na kterém jsou postavena obchodovatelná emisní povolení jsou vlastnická práva vztahující se k emisi konkrétní látky. Ta jsou mnohými ekonomy považována jako důležitý prvek hospodářského systému zabezpečující efektivní alokaci a využívání zdrojů. Efektivní chování podnikatelských subjektů je zde využito k dosažení minimálních společenských nákladů. Jelikož podnikatelský subjekt zná sám nejlépe své náklady a své příjmy, jeho rozhodnutí o nákupu emisních povolení (a možnosti produkovat více emisí) nebo o prodeji emisních povolení (a využití čistší technologie) je zcela ponecháno na jeho ekonomické úvaze. Pro společnost má tento nástroj následný efekt, kdy požadovaná míra emisí je splněna a redukci nadbytečných emisí provedou jen subjekty, které jsou schopny to učinit nejlaciněji. Tudíž ze společenského hlediska je na snížení patřičného množství emisí vynaloženo nejméně prostředků. V porovnání s poplatky a limity je tento nástroj efektivnější, protože u nich se nepřihlíží na nákladové možnosti podnikatelských subjektů. Tato povolení jsou vystavena působení sil trhu. Čím dostupnější a lacinější budou „čistší“ technologie, tím nižší bude cena povolení a naopak. Dodatečné požadavky po čistším prostředí mohou být realizovány snížením počtu povolení. To může učinit svým nákupem a nevyužitím autorita, nebo jakýkoliv ekologicky zaměřený subjekt. Průvodním jevem tohoto nákupu je i zvýšení ceny povolení. S existencí a fungováním OEP je spojeno několik otázek, které se musí velice pečlivě zvážit, a které musí podchycovat specifiku konkrétních oblastí kde by měla být OEP aplikována. Nutnými základními předpoklady je existence informačního systému (zahrnující informace o potenciálních nakupujících a prodávajících) a přesně nadefinovaná procedura
10
aukce, které jsou těmito otázkami modifikovány. Následující stručný výčet a jejich diskuse zachycuje alespoň nejvýznamnější z nich. Identifikace trhu Stejně jako u aplikace ostatních nástrojů je i u OEP velmi důležité, aby komodita, které se OEP týkají byla jasně a přesně definována, čímž se vyjasní i subjekty, kterých se případné obchodování bude týkat. Počet účastníků na trhu a tržní síla Vyskytují se určité obavy, že pokud by se na trhu vyskytovalo jen menší množství aktérů, manipulace s cenou by byla značně omezená. Nicméně na tuto otázku nepanuje jednotný názor. Určitým návrhem na řešení problematiky tržní síly je využití časového omezení platnosti emisních povolení. V tomto případě však vyvstávají výhrady, že OEP by ztratily svou původní myšlenku a funkci, a že by se z nich mohl stát dosti složitý systém zpoplatnění. Navíc časové omezení značně sníží zájem o emisní obchodování. Počáteční distribuce Asi největším problémem je otázka jakým způsobem rozdělit emisní práva při zahájení tohoto systému. K tomu mohou být použity různé způsoby z nichž každý má své výhody a nevýhody. Pokud se distribuce provede např. jen mezi současnými znečišťovateli na bázi jejich současného znečištění, je tím vytvořena bariéra pro budoucí potenciální znečišťovatele, kteří by mohli vstoupit na trh a ovlivnit cenu. Pokrytí a monitoring Velice složitým bodem je najití rovnováhy mezi rozsahem pokrytí a náklady monitoringu. Jde o to kdo má být zahrnut do obchodování (např. jestli mají být do obchodování s CO2 zahrnuty i domácnosti) a jaké náklady by vyvstaly s monitorováním dodržování povoleného emitování. Výhody Jako hlavní výhody tohoto nástroje lze uvést již zmíněnou efektivnost dosažení požadované úrovně emisí, což ušetří v rámci společnosti zdroje, které mohou být dále a účelněji investovány.
11
2.6. Dobrovolné dohody Tento typ nástroje představuje relativně nový směr ekologické politiky. Jedná se o závazky podnikatelských subjektů zlepšit své chování ve vztahu k životnímu prostředí nad rámec toho, co vyžaduje ekologická legislativa; podle stupně veřejné intervence se rozlišují tři základní kategorie (viz. Šauer 2000): jednostranné závazky, dobrovolná řešení iniciovaná veřejnými institucemi (ISO 14000 - environmentální manažerský systém, ekologický audit, značení výrobků, hodnocení celého cyklu životnosti výrobků) a vyjednané dohody. Jednostranné závazky znečišťovatelů Ty představují programy zaměřené na zlepšení životního prostředí připravované a přijaté samotnými firmami. S těmito programy jsou potom seznámeny všechny zúčastněné strany – zaměstnanci, akcionáři, klienti, orgány státní správy, veřejnost, media apod. Firmy zde definují environmentální cíle a uvádějí opatření, která k dosažení těchto cílů vedou. Firmy rovněž mohou delegovat sledování (monitorování) a řešení sporů na jiný (třetí) subjekt, aby tak zvýšili důvěryhodnost a environmentální účinnost jejich závazku. Veřejné dobrovolné programy iniciované veřejnou institucí V rámci tohoto typu dobrovolného přístupu zúčastněné firmy souhlasí s pravidly kladenými na jejich činnost, technologie nebo jejich management. Tato pravidla jsou předem připravena veřejnou institucí, jako jsou ministerstva životního prostředí, agentury na ochranu životního prostředí apod. Tato pravidla zahrnují charakteristiku dané iniciativy, podmínky individuálního přistoupení k iniciativě, opatření, která musí firmy provést, způsob, jak bude plnění sledováno a ekonomické přínosy, například poskytnutím dotací na vědu a výzkum, technické pomoci, či zvýšením jejich image cestou poskytnutí práva používat ekologická loga. Vyjednané dohody Sem patří smluvní dohody mezi veřejnou autoritou na různých úrovních a zpravidla výrobními subjekty. Obsahují cíl (např. snížení znečištění), časový plán a další podmínky jeho plnění. Veřejná autorita se obvykle zaváže, že nepřijme žádnou novou právní normu (např. závazný limit nebo ekologickou daň), pokud dobrovolný přístup vede ke splnění dohodnutého cíle. Tyto kontrakty mohou mít právní závaznost. Záleží na tom, zda daný právní řád umožňuje příslušným státním institucím takové smlouvy podepsat. Efektivnost dobrovolných dohod musí být zvažována ze dvou úhlů pohledu. Je to jednak míra dosažení environmentálního cíle a jednak hospodárnost dosažení tohoto cíle. Při
12
sledování environmentálních cílů je nutné brát na zřetel dynamičnost těchto jevů, tedy do jaké míry dohoda umožňuje dodatečné korekce cílů i s ohledem na technologický vývoj. Obecně se soudí, že dobrovolné dohody vedou k rychlejšímu dosažení cílů než ostatní nástroje a to zejména v těch případech kde se regulace týká menšího množství subjektů. Uzavření dohody lze uskutečnit během několika měsíců (viz. Šauer 2000). Určitou kritikou dobrovolných dohod v tomto směru je výtka, že vyjednávání mohou být zdlouhavá a s nejistým výsledkem, a že tím může docházet k odkládání řešení vážných ekologických problémů. Co se týče hospodárnosti, to znamená do jaké míry dobrovolné dohody umožňují minimalizaci nákladů na realizaci cílů, jsou dobrovolné dohody teoreticky hospodárnější než administrativní náklady. Umožňují větší flexibilitu při určování cílů pro jednotlivé subjekty a současně zohledňovat jejich mezní náklady na zamezení. To přináší menší společenské náklady, protože k dohodám přistupují hlavně subjekty, pro které je snížení znečištění relativně lacinější. Složitost či jednoduchost aplikace v praxi závisí jednak na rámcových podmínkách (zejména legislativních), které pro tyto dohody vytvářejí prostor, ale také na tom jak tento nástroj zasáhne do ostatních nástrojů ekologické politiky (např. limity, poplatky). Velmi významným momentem u dobrovolných dohod jsou transakční náklady s nimi spojené. Z teoretického hlediska lze usuzovat, že tyto náklady budou menší než při aplikaci jiných nástrojů, ale hlavně se o ně dělí obě strany (jde o náklady spojené s vyjednáváním). Pro autoritu to má ten efekt, že transakční náklady tímto z části předeleguje na podnikatelské subjekty. 2.7. Měkké půjčky Jedním z používaných pozitivních ekonomických nástrojů v ochraně životního prostředí jsou i měkké půjčky. Jejich hlavní charakteristikou jsou výhodnější úvěrové podmínky než mají standardní komerční půjčky. Jako výhody mohou být použity nižší úrokové míry, delší doba splatnosti, mírnější podmínky na záruky, větší rozsah půjček. Může jít i o strukturu půjčky, která může být vytvořena tak, aby ekologický efekt byl co největší. Tento typ půjček bývá poskytován převážně státem ze státního rozpočtu nebo ze speciálních mimorozpočtových fondů a bývají účelově vázané. Další možností je příspěvek na částečnou či úplnou úhradu úroků z komerčního úvěru, který je z hlediska rizika (pro veřejné finance) mnohem přijatelnější. Zvláštní variantou měkkých půjček může být i státní garance úvěru, která se poskytuje na zvlášť významné investiční akce. Mírnější podmínky snižují komerční zisk fondu, který půjčku poskytl a zvyšují riziko nedobytných pohledávek. Tyto půjčky mají v sobě určitý prvek dotace, kde maximální dotaci získávají ti dlužníci, kteří půjčku nejsou schopni splácet.
13
2.8. Ekologická pojištění Využívání ekologického pojištění v politice ochrany životního prostředí se týká hlavně ekologických havárií spíše než systematického činnosti ve snižování znečištění. Jeho hlavním účelem je zajistit prostředky na odstranění ekologických škod vzniklých při běžné činnosti podnikatelského subjektu. Jde o mechanismus kdy riziko spojené s možností ekologické havárie je přeneseno z podnikatelského subjektu na pojišťovací instituce. Tento nástroj má jak negativní tak pozitivní efekty svého působení. Na jedné straně je to morální hazard na straně druhé je to relativně zaručený zdroj finančních prostředků. Morální hazard se u tohoto typu pojištění vyskytuje stejně jako u jakéhokoliv jiného druhu pojištění. Jde hlavně o ekonomickou zainteresovanost a stimulaci potenciálního znečišťovatele předcházet ekologickým škodám. Sjednané pravidelné platby pojistného nemusí být dostatečně stimulující k přijetí takových opatření znečišťovatelem, které by snižovaly pravděpodobnost výskytu havárie. Působí zde i ten fakt, že patřičná opatření budou pravděpodobně mnohem nákladnější než výše pojistného. Na druhou stranu lze velice těžko posoudit, do jaké míry podnikatelský subjekt do svého rozhodování zabudovává riziko nemožnosti dalšího pojištění, či mnohem vyšší náklady na pojištění v případě havárie. Dostupnost finančních prostředků v případě havárie může mít pozitivní vliv hlavně na životní prostředí. Odstranění škod z havárií velkých rozsahů (které jsou značně nákladné) může narazit na nedostatek zdrojů u původce znečištění. V tomto případě by musel zasahovat stát či obec, což může velmi negativně narušit státní nebo obecní rozpočet. Ekologické pojištění může být dobrovolné nebo ze zákona. Aby bylo dobrovolné pojištění účinné, musí existovat jasná právní odpovědnost za způsobené škody. S tím je spojena i striktní možnost vymáhání této úhrady. Pokud je pojištění dané ze zákona, zvyšuje se morální hazard tohoto nástroje. Jde o to, že Pokud jsou všichni účastníci povinni být pojištěni, jsou jim navýšeny náklady a odejmuta odpovědnost za škody. Subjekty pak nemusí realizovat ochranná opatření, která by bez povinného pojištění mohli aplikovat. V ochraně ovzduší se dá uvažovat o pojištění hlavně u velkých znečišťovatelů, i když vyčíslování případných škod z havárií je zde mnohem složitější a náročnější než v případě jiných složek životního prostředí. 2.9. Regulace cen Regulace cen je jeden z nejsilnějších nástrojů hospodářské politiky státu a současně patří mezi nejrazantnější zásahy do tržního mechanismu. Státní regulace na sebe přebírá alokační a distribuční funkce, které jinak zabezpečuje tržní mechanismus. Těchto funkcí se vláda snaží využít pro záměry své makroekonomické a strukturální politiky. I když o účinnosti a prospěchu cenových regulací na makroekonomické úrovni mohou být vedeny diskuse, v oblasti životního prostředí se projevují jednoznačně negativně.
14
Fixování cen je většinou vedeno snahou udržet cenu na nižší úrovni než by mohla být cena tržní. Z tohoto důvodu dochází k cenovému zkreslení a tudíž k rozdílné spotřebě regulovaného statku, než by docházelo v případě fungování trhu. Jelikož, jak již bylo zmíněno, regulovaná cena bývá zpravidla nižší, spotřebovávané množství dané komodity je větší. Regulace cen se většinou dotýká takových komodit jako je elektrická energie, plyn, teplo, voda apod. a tudíž jejich větší spotřeba se jednoznačně promítá do větší zátěže životního prostředí. Vyskytují se však i názory, že stanovení regulačního rámce pro komerční firmy poskytující veřejné služby může být prospěšné jak z hlediska spotřebitele tak z hlediska životního prostředí. Argumenty jsou následující. Soukromá firma bude chtít zvyšovat obrat, přestože z ekologického hlediska je lepší aby, její obrat byl minimální. V konkurenčním prostředí je tlak na nízké ceny, což též nemusí být optimální. Pro určitá odvětví (hlavně síťová) většinou existuje přirozený monopol, jehož pozici je nutno regulovat. 3. Ekonomické nástroje používané v ČR
Využívání ekonomických nástrojů se odvíjí od záměrů státní politiky životního prostředí. Tato politika stručně vymezuje i směry využívání a rozvíjení ekonomických nástrojů. Velký vliv na aplikaci jednotlivých nástrojů má i politika Evropské unie, respektive její preference jednotlivých nástrojů. Určité charakteristické prvky ovlivňující státní politiku životního prostředí doznívají ještě z období před rokem 1990 (jde hlavně o cenové regulace a regulace některých trhů). Přestože se zatím využívá řekněme standardních nástrojů (poplatky, pokuty, dotace) do diskuse o budoucích opatřeních se dostávají i pro nás zatím zcela nové nástroje jako obchodovatelná emisní povolení a dobrovolné dohody. Dost výrazným krokem, který byl zvažován pro českou politiku životního prostředí, byla ekologická daňová reforma, která se v současnosti nachází ve fázi neurčitosti. 3.1. Daňová politika Specifické daně vztažené k životnímu prostředí tzv. ekologické daně nejsou v současné době v České republice aplikovány i když určitá opatření byla během posledních let podnikána (viz. dále ekologická daňová reforma). V podmínkách ČR jde tedy spíše o daně, které jsou z hlediska životního prostředí nějak významné. V současné době jsou to převážně modifikace daní ve vztahu ke zdanění energie. Aby byla ekologická daňová politika účinná, musí navazovat na celkovou koncepci politiky ochrany životního prostředí, protože účinnost daní může být do značné míry vyrušena dotacemi nebo daňovými zvýhodněními. Pro českou republiku je charakteristická oblast energie, kde sice existují poplatky za znečistění ovzduší, ale jsou do značné míry eliminovány přímými a nepřímými dotacemi do energetického odvětví. Z hlediska životního prostředí je možné v české daňové soustavě vypozorovat
15
využívání obou základních typů modifikací daní: daňová zvýhodnění i zvýšenou daňovou zátěž. V ČR se daňová zvýhodnění aplikují na aktivity a plátce, kteří určitým způsobem redukují negativní dopady na životní prostředí v porovnání s jinými podobnými subjekty. U DPH je to např. snížená sazba pro bionaftu, bioplyn, solární zařízení pro ohřev vody, větrné turbíny a nepřímý vliv může mít i snížená sazba pro měřiče tepla v domácnostech či vodoměry na teplou vodu. U daně z příjmů je to osvobození pro příjmy plynoucí z provozu malých vodních elektráren. Tyto modifikace jsou však spojeny s doplňujícími předpisy což s sebou nese rostoucí administrativní náročnost. Tato rostoucí náročnost může být spojena i s menší mírou pozitivních dopadů na životní prostředí což pak následně vrhá negativní světlo na smysl všech těchto opatření. Zvýšená daňová zátěž se obecně používá u výrobků a procesů, které mají negativní vliv na životní prostředí. V České republice se uplatňuje jen u spotřebních daní. Ty jsou konkrétně uvaleny na uhlovodíková paliva a maziva. Co se týče zdanění paliv, tento akt působí v rámci ochrany ovzduší a sice jako regulující prvek na snížení emisí z mobilních zdrojů. Stacionárních zdrojů se toto opatření dotýká jen okrajově, protože kapalná uhlovodíková paliva, která lze používat k vytápění jsou využívána jen ve velmi malém měřítku . Specifickým rysem pro Českou republiku bylo i daňové zvýhodňování výrobků, které mají na životní prostředí negativní vliv. Šlo zejména o sníženou sazbu DPH u nerostných paliv, některých minerálních olejů a zejména u elektrické energie. Obě úlevy již byly naštěstí odstraněny. Ekologická daňová reforma Česká ekologická daňová reforma začala být připravována zejména na základě obdobných příprav v Evropské unii kde je podporována hlavně Německem a skandinávskými zeměmi. Klíčovým faktorem pro realizaci české daňové reformy je stále ještě vysoká energetická náročnost české ekonomiky což se velmi negativně odráží v negativních dopadech na životní prostředí. Zdanění by se týkalo, v souladu s postupem EU, těchto komodit: motorová paliva, motorová paliva pro taxativně vymezené průmyslové a komerční účely, topná paliva a elektřina. Specifický přístup se očekává ke zdanění elektřiny kde by mělo dojít ke zdanění na výstupu. Realizace daňové reformy v ČR s sebou přináší i řadu problémů. Je jimi jednak nastavení náběhové křivky, problematika formulace základu daně (nutno sladit s představami EU jaké využití energie by mělo být zdaněno) a následně odhadu daňového výnosu, s tím úzce spojené daňové úlevy a osvobození, a politicky velmi citlivý problém kompenzací
16
vycházející z daňové neutrality. Ačkoliv práce na ekologické daňové reformě probíhají, podle posledních náznaků budou zastaveny a její realizace odložena. 3.2. Poplatky V České republice jsou poplatky významným ekonomickým nástrojem politiky životního prostředí. Jsou vymezeny zákonem č. 389/1991 Sb., O státní správě ochrany ovzduší a poplatcích za jeho znečišťování, ve znění zákona č. 211/1993 Sb., 158/1994 Sb. a 86/1995 Sb. Emisní poplatky vychází z klasifikace zdrojů znečištění REZZO 1-4, přičemž jsou stanoveny pro velké, střední a malé stacionární zdroje znečišťování (REZZO 1 - 3). Používány jsou poplatky převážně emisního typu (systém „end of pipe“). Stimulativní výše poplatků je velmi omezená. Hlavní důvod je spatřován v nastavení výše poplatků. Počáteční výše sazeb je relativně nízká. Existuje i možnost odkladu placení poplatků ve výši 40% pokud znečišťovatel zavádí opatření na snížení znečištění. Z těchto důvodů je stimulační funkce poplatků oslabena a tudíž plní spíše funkci fiskální. Poplatky se týkají přes 90 znečišťujících látek což na jednu stranu může mít pozitivnější vliv na životní prostředí. Z druhé strany je však tímto systém značně rozsáhlý a komplikovaný. Samostatnou kapitolou jsou poplatky za spotřebu látek poškozujících ozónovou vrstvu. Většina zdrojů plynoucích z poplatků jsou příjmy Státního fondu životního prostředí. Ten následně naplňuje fiskální funkci poplatků jejich redistribucí. Výjimku tvoří poplatky pro malé zdroje znečištění kde jsou příjemcem a redistributorem obce. 3.3. Limity - sankční platby V teoretické části byly limity a sankční platby nastíněny jako značně neefektivní ekonomický nástroj. Praxe z České republiky tyto úvahy může jen potvrdit. Celková výše vybraných pokut za porušení zákonů na ochranu ovzduší činila v roce 1999 přes 24 mil Kč (z celkové výše pokut zhruba 60 mil. Kč). Při pohledu na skladbu této částky (výše pokut a jejich počet) lze pochybovat, že plní svou odstrašující funkci. Problematické je navíc i vymezování výše pokut. Zákon stanoví poměrně širokou hranici výše pokuty a její částka není konkrétněji vázaná k množství překračující limit. Konkrétní výše pokuty je tak ponechána na členovi inspekce, který individuálně posuzuje daný přestupek. Je celkem jasné, že je zde ponechán velký prostor pro korupci. Jinou formou sankčních plateb jsou přirážky, které zvyšují poplatek za emise překračující povolený emisní limit. V ochraně ovzduší se konkrétně jedná o 50% přirážku, která se připočte k základnímu poplatku.
17
3.4. Dotace V rámci pozitivní stimulace jsou dotace stále nejvíce používaným nástrojem v České republice. Dotace do životního prostředí jsou poskytovány ze dvou významných pramenů. První pramen je domácí, kde nejvýznamnější zdroje jsou státní rozpočet a SFŽP (v roce 1999 činily jejich výdaje téměř 2 mld. Kč). Druhý pramen je zahraničí kde asi nejvýznamnější zdroj je Evropská unie a její programy. Zde je podpora směrována zejména na podporu neinvestičních ekologických projektů a akcí. Dotace jsou poskytovány hlavně obcím a neziskovým organizacím. Ovzduší je vedle vody nejčastější oblastí, kde jsou takto poskytnuté zdroje směrovány. 3.5. Obchodovatelná emisní povolení Tento typ nástroje je sice dosti diskutovaný jako významná alternativa ke standardním nástrojům (jako jsou poplatky a limity), přesto jeho používání je velmi omezené. V praxi byl aplikován zatím jen ve Spojených státech a to jen na úrovni některých států (Kalifornie). Evropské státy vzhledem k svým hospodářským tradicím a značně centralistickému rozhodování na tento nástroj ještě nepřistoupily (na rozdíl od Spojených států kde instituce vlastnických práv hraje dosti významnou roli). Tudíž ani Česká republika v rámci své praktické ekologické politiky nepřišla s tímto nástrojem zatím do styku. Určité snahy na jeho využití jsou předkládány v návrzích nového zákona o ovzduší, ale jejich realizace není jistá. 3.6. Dobrovolné dohody Dobrovolné dohody nelze rozhodně řadit k dominantním nástrojům, které by byly používány v rámci ekologické politiky ve vyspělých zemích. O jejich využití jako stěžejního ekonomického nástroje již nemluvě. Česká republika je v tomto směru ještě konzervativnější. Ačkoliv již bylo v ČR několik dohod podepsaných, v oblasti ochrany ovzduší nebyla dosud podepsána žádná významná dobrovolná dohoda. Stěžejním problémem pro aplikaci dobrovolných dohod je hlavně právní rámec, který jejich realizaci umožňuje. Jde zejména o charakteristiku těchto dohod, které podle svého charakteru spadají do kategorie veřejnoprávních smluv. Ty nejsou v české právní praxi příliš časté a tudíž zkušenosti s nimi nejsou veliké. Dále jde i o otázku vynutitelnosti plnění, k němuž se zavázal znečišťovatel a o možnost ukládat sankce za nesplnění smluvních povinností. Obojí je za současných podmínek do značné míry sporné. Lepšímu fungování a jistě i většímu používání dobrovolných dohod by jistě prospělo jejich explicitní zakotvení v současném právním řádu ČR (jde hlavně o vymezení manipulačního prostoru pro orgány státní správy na tvorbu veřejných dobrovolných programů). Přesto i za stávajících podmínek lze dobrovolné dohody uzavírat o čemž svědčí několik již uzavřených dohod (viz. Šauer 2000).
18
Hlavní roli v ochraně ovzduší podle státní politiky životního prostředí má a bude mít nástrojový mix složený především z technických požadavků, limitů a poplatků za znečišťování ovzduší. Ačkoliv jde o směsici různých ekonomických nástrojů dobrovolné dohody nejsou ve zmíněném dokumentu explicitně zmiňovány jako preferovaný nástroj ekologické politiky. Přesto pro uzavírání dobrovolných dohod prostor existuje. Jde hlavně o ty oblasti, které nejsou řešeny stávajícími ekonomickými nástroji ani jinými regulačními prostředky nebo jsou řešeny v nedostatečné míře. Dobrovolné dohody mohou být uzavírány jako alternativní řešení, nadstandardní řešení nebo jako dočasné řešení než bude přijata příslušná právní norma. Co se týče ochrany životního prostředí v oblasti ovzduší, kde je význačným cílem snížení emisí hlavně z malých stacionárních zdrojů, vzniká zde prostor pro uzavírání dobrovolných dohod na obecní, případně krajské úrovni (pro Prahu na pražské úrovni). Zde mají zastupitelstva a magistráty měst a obcí k dispozici alternativní nástroj, kterým se mohou snažit řešit problémy, které jsou specifické a tíživé právě pro jejich lokalitu, a které mnohdy ani není možné řešit na celostátní úrovni. 3.7. Měkké půjčky Tento typ půjček je v České republice poskytován především skrze SFŽP. V roce 1999 dosahovaly úvěry na ochranu životního prostředí výše přes 33% ze všech poskytnutých zdrojů fondu. Tyto půjčky jsou určeny jak obcím tak i podnikatelským subjektům. U nich jde hlavně o malé a střední podniky. Další část související s půjčkami - garance, je využívána na dvou úrovních. Zaprvé jsou to státní záruky, které jsou poskytovány na významné akce velkého rozsahu. Ty jsou mnohdy nutnou podmínkou pro poskytnutí zejména zahraničních úvěrů. Za druhé je to SFŽP, který může záruky poskytovat též, ale zatím se této podpory mnoho nevyužívá. Důvodem jsou špatné zkušenosti se splácením zaručených půjček 3.8. Ekologická pojištění Ministerstvo životního prostředí v minulosti připravovalo zákon o komplexním povinném pojištění proti rizikům poškození životního prostředí, ale do současnosti tento zákon nebyl implementován. Jistou modifikací povinného pojištění je zákon o prevenci závažných havárií. Ten se týká jen subjektů, které přechovávají určité typy látek a od jejich určitého množství. Tyto subjekty jsou povinny si sjednat pojištění, kde výše pojistné částky musí odpovídat rozsahu možných škod. Co se týká komerčního používání tohoto pojištění, v České republice není příliš používáno z důvodu malého zájmu jak podniků tak i pojišťovacích institucí. Důvodem může být i malé právní povědomí o odpovědnosti za soukromý majetek. Mimoděk vnímání
19
soukromého vlastnictví je významný současný problém v ČR. Jinou komplikací v posuzování ekologického pojištění může být i určitý problém s jeho definicí co lze za něj považovat a co již ne. 3.9. Regulace cen V České republice má regulaci cen a cenový dohled pod patronátem Ministerstvo financí. Přestože se na začátku devadesátých let nastoupila cesta liberalizace trhů a absolutní většina všech cen je již tvořena trhem, přesto zůstávají některé komodity cenově regulovány. Motivy vedoucí vládu k těmto opatřením jsou většinou sociální. Naneštěstí z pozice životního prostředí se jedná o komodity dosti významné z hlediska negativního působení a sice elektrickou energii a plyn. Ačkoliv se u nich projevuje jistý progres v cenovém uvolňování, jejich úplné uvolnění zřejmě v nejbližší době nenastane. Důvod je následující. Distribuce plynu a elektřiny a z velké části i výroba elektřiny jsou ve vlastnictví státu a státní monopol musí mít nějakým způsobem danou cenovou hladinu. Jisté řešení v tomto směru by přinesla liberalizace energetického trhu a to nejen v rámci ČR, ale i v rámci celé Evropy. Jelikož liberalizace trhu s energií je v EU diskutovaným problémem, a v některých zemích jako Velká Británie byla již uskutečněna, jisté nadějné vyhlídky v tomto směru vyvstávají i pro Českou republiku. Jiná problematická situace způsobená cenovou regulací vyvstává ve vztahu k teplárenství, kde byl trh již liberalizován. Ceny tepla z tepláren tak nemohou konkurovat teplu z jiných zdrojů (včetně fosilních paliv a elektrické energie) z nichž mnohé jsou státem regulované. Protože teplo je mnohdy vedlejším produktem jiných výrob, dostává se tímto do nesnází oblast, která svojí podstatou může být považována za ekologickou. 4. Závěr
Nástroje používané na ochranu ovzduší v České republice jsou v převažující míře administrativní, kde převládají limity a zákazy. Ekonomické nástroje na ně pouze navazují systémem pokut a přirážek. Výrazným nástrojem jsou poplatky, které plní hlavně fiskální funkci. Prostředky poskytované na ekologické investice, ať již formou dotací nebo subvencí, lze hodnotit velmi obtížně. U nich je nutno shrnout efektivnost jak u jednotlivých podnikatelských subjektů, kterým byla dotace poskytnuta ta rozvržení dotací mezi tyto subjekty z pozice státu. Určitých úspěchů bylo pomocí investic dosaženo, ale jak efektivně byly tyto prostředky vynaloženy, v porovnání s jinými alternativami, lze posoudit již mnohem obtížněji. Jisté změny proběhly i na úrovni daní. Zde lze jistě souhlasit s vyrovnáním DPH u uhlí a energie, ale výrazná změna připravovaná ve formě ekologické daňové reformy byla
20
pozastavena. V případě dalšího zájmu o její zavedení by jistě stálo za zvážení její efektivnost v porovnání s využitím jiných nástrojů. Potenciál současné právní úpravy se již prakticky vyčerpal. Rostoucí nároky na kvalitu životního prostředí si vyžadují mnohem pružnější a dynamičtější přístupy a ty by měl připravovaný nový zákon o ovzduší rozhodně přinést. K oživení stávajícího systému ochrany životního prostředí, a obzvláště ovzduší, by jistě prospělo využití nástrojů proaktivního přístupu jako jsou dobrovolné dohody a již zmíněná obchodovatelná povolení. Zjednodušení značně náročných a spletitých zákonů a právních norem by jistě prospělo ke zjednodušení administrativy a určitě by snížilo i nákladnost celého systému. Větší konkretizace odpovědnosti (viz. sankční platby) by navíc omezila prosazování vlastních zájmů na úkor ochrany životního prostředí. Literatura: Chmelík T., (1999) „K některým aspektům realizace ekologické daňové reformy v ČR“, Environmentální ekonomie, politika a vnější vztahy České republiky, VŠE Praha Kovář J. (1996) „Economic Instruments for Environmental Protection“, Ekonomické nástroje pro trvale udržitelný rozvoj České republiky - svazek č.14, Centrum pro otázky životního prostředí Univerzity Karlovy, Praha Levett R. (1999) „Ekonomické nástroje naplňování politiky péče o životní prostředí“, Příručka ICLEI pro řízení záležitostí životního prostředí určená orgánům místní správy a samosprávy v ČR, ICLEI Moldan B. a kol. (1997) „Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí“, Karolinum, Praha Opschoor J.B., Lohman A.F., Vos H.B. (1994) „Managing the environment - the role of economic instruments“ OECD, France „Státní politika životního prostředí 2001“, MŽP, Praha Šauer P. a kol. (2000) „Dobrovolné dohody v politice životního prostředí“ VŠE Praha, MŽP Vitha O. (1996) „Efektivnost investic v ochraně životního prostředí“, Ekonomické nástroje pro trvale udržitelný rozvoj České republiky - svazek č.15, Centrum pro otázky životního prostředí Univerzity Karlovy, Praha
21
