ORET – Ontwikkelingsrelevante Exporttransacties 7 vragen en antwoorden over een ontwikkelingsrelevant én succesvol instrument
1. Wat is ORET precies? ORET is bedoeld ter financiering van investeringen in infrastructurele werken, kapitaalgoederen en diensten die nodig zijn voor de economische ontwikkeling van het ontvangende land. ORET richt zich op overheden én commercieel niet-haalbare projecten in sectoren zoals onderwijs, medische zorg, havenontwikkeling, drinkwater, afvalverwerking, milieu, wegen en openbaar vervoer. Middels een schenking van de Nederlandse overheid worden ontvangende overheden in staat gesteld de benodigde kapitaalgoederen, kennis en kunde voor relevante projecten in te kopen bij het bedrijfsleven. De regeling kent een 'gebonden' variant waar alleen in Nederland gevestigde bedrijven voor in aanmerking komen en een 'ongebonden' versie op de allerarmste (zgn. MOL-) landen voor ook niet-Nederlandse bedrijven. Bij beide varianten worden projecten ontwikkeld door een nauwe samenwerking tussen de investeerder (lokale overheid of aan de overheid gerelateerde bedrijven) en het bedrijfsleven. Gezamenlijk worden projectinitiatieven ontwikkeld en uitgevoerd. Het bedrijfsleven (de aanvrager) organiseert de financiering van de investering als deel van het project. Bij projecten worden – waar mogelijk – ook lokale bedrijven ingeschakeld. De schenking bedraagt in de regel 35% van de transactiewaarde en wordt verhoogd tot 50% voor de allerarmste landen en voor projecten in de watersector. De ontvangende overheid heeft de keuze om de restfinanciering te kiezen die het beste past bij de specifieke investering. Veelal betreft het een commerciële restfinanciering die door de commerciële banken wordt verzorgd. In essentie is ORET dus een instrument voor publiek-private samenwerking dat een waardevolle brug weet te slaan tussen de specifieke kennis en kunde van het Nederlandse bedrijfsleven en de behoefte van ontvangende overheden om hun infrastructuur (in brede zin) te versterken en aldus zich economisch te ontwikkelen. De naam ORET (met de nadruk op de E van export) is daarom enigszins misleidend. Het instrument heeft bovendien een duidelijke eigen plek. Daar waar multilaterale financiers (zoals de Wereldbank) veelal grote projecten voor hun rekening nemen, richt ORET zich juist op het segment daaronder. Veelal gaat het om relatief kleinere projecten die qua ontwikkeling vaak een even grote inspanning vragen. Deze projecten kwalificeren zich dan ook niet voor begrotingssteun die landen krijgen van andere donoren. Door de focus op overheden én commercieel niet-haalbare projecten onderscheidt ORET zich ook van andere bilaterale instrumenten als het MOL-fonds. Kortom: ORET staat voor het financieren door de ontvangende overheid van een niet 'bankable' investeringsproject dat bijdraagt aan de economische ontwikkeling van het land en waarvoor andere financieringsbronnen niet voorhanden zijn. Voor realisatie van het project heeft de ontvangende overheid niet-lokaal voor handen zijnde kapitaalgoederen, diensten en kennis nodig.
2. Wat is de ontwikkelingsrelevantie van ORET? ORET-projecten dragen bij aan de economische ontwikkeling van het ontvangende land. Het gaat om investeringen in de fysieke en sociaal-economische infrastructuur van een land en creëert daardoor kansen voor lokale bedrijven en mensen om zich te ontwikkelen. Daarmee draagt ORET bij aan de zgn. 'Millennium Development Goals' om armoede te bestrijden. Aangezien deze projecten onvoldoende directe 'harde' inkomsten genereren, lenen ze zich niet voor volledige commerciële financiering. De ontwikkeling van projecten, veelal in nauwe samenwerking met de eindgebruikers, vraagt een maximaal 'commitment' van alle betrokken partijen. Zowel het bedrijf dat 'up front' ontwikkelkosten moet maken, als de ontvangende overheid die ook eigen middelen (uit de begroting of via een lening) naast de schenking moet inzetten. Beide partijen hebben een 'drive' om als partners het project tot een succes te maken. In de ORET-regeling is een uitgebreide set van waarborgen ingebouwd waardoor de investeringsbeslissing aan een kritisch onderzoek wordt onderworpen op het gebied van de ontwikkelingswaarde voor het land , de duurzaamheid van het project (zowel institutioneel, technisch, financieel, milieu en sociaal), de prijsvorming (wordt er marktconform aangeboden) en het 'performance' risico. Hierdoor wordt voorkomen dat projecten worden goedgekeurd die de organisatorische, technische of financiële capaciteiten van de aanvragers en ontvangers te boven gaan. Het ORET-programma staat toe effectieve combinaties te maken van het aanbod van goederen én diensten en van buitenlandse én lokale 'content'. Hierdoor wordt ervoor gezorgd dat er een optimaal – kostenefficiënt – gebruik is van lokale kennis en kunde en dat de kritische onderdelen van een investering worden gegarandeerd qua kwaliteit, functionaliteit en nazorg. De eindgebruiker brengt zelf in waar hij goed in is, en de buitenlandse onderneming brengt middels ORET de overige kritische onderdelen in. Juist deze combinaties – op duurzaamheid verder gestimuleerd door de inzet van additionele technische assistentie – versterkt de ontwikkelingsrelevantie van projecten. De kracht van het instrument ligt ook in de keuzemogelijkheid voor de ontvangende overheid om die financiering te kiezen die het beste past bij de specifieke investering. Zo is het mogelijk onder de huidige regeling om (een deel van) de schenking om te zetten voor het aanbieden van een concessionele lening met lage rente en lange looptijd. De eigen bijdrage garandeert een serieuze afweging of het project echt een prioriteit is en de schenking maakt het mogelijk om op effectieve wijze de resterende financiering rond te krijgen. Aangezien het vaak gaat om een combinatie van een schenking en een commerciële restfinanciering heeft ORET ook een katalyserende werking doordat het naast zgn. 'ODA'-middelen ook extra private geldstromen naar OS-landen genereert. Kortom: projecten die met ORET gefinancierd worden zijn zeer ontwikkelingsrelevant en daarmee is ORET een belangrijke schakel in het beleid van OS om economische ontwikkeling in ontvangende landen te stimuleren.
3. Wat is de betekenis van ORET voor het bedrijfsleven, zowel hier als lokaal? Juist in de infrastructurele projecten waaraan in de ontvangende landen behoefte is heeft het Nederlandse bedrijfsleven een sterke expertise. ORET is het belangrijkste – en nog enige overgebleven – bilaterale instrument om deze projecten te financieren. In deze markten moeten bedrijven – zeker in de allerarmste ontwikkelingslanden – naast relevante expertise ook financiering meebrengen. Van de zijde van de ontvangende landen wordt vaak aangedrongen op deze vorm van hulp. Daarmee bereikt ORET juist een markt die door andere financieringsbronnen niet wordt bediend. De laatste jaren laat ORET een stijgend gebruik in aanvragen, spreiding over landen en nieuwe gebruikers zien. Sinds de succesvolle herziening (begin 2005) van de regeling – waarbij deze in ontbonden vorm weer is geopend voor een groep van 48 MOL-landen – zijn er meer dan 50 aanvragen ingediend en dit lopende jaar is het aantal aanvragen opgelopen tot een kleine 40. Op dit moment komt er gemiddeld één aanvraag per week bij. Verder zijn de aanvragen gespreid over een groot aantal landen, waarbij het merendeel betrekking heeft op de allerarmste MOL-landen. Momenteel omvat de klantenbasis in Nederland van ORET een groep van ca. 40 á 50 bedrijven. Het belang van ORET voor ondernemend Nederland is groter dan op basis van deze cijfers kan worden geconcludeerd. Veelal is er sprake van een projectcluster van bedrijven (zowel buitenlandse als lokale) die bij een aanvraag zijn betrokken. Niet zelden nemen aanvragers in hun kielzog een groep van Nederlandse MKB-bedrijven mee die zelf niet in staat zijn zelfstandig dergelijke projecten in een risicovolle omgeving op te zetten. ORET verlaagt de risicodrempel voor Nederlandse bedrijven om de stap naar nieuwe risicovolle markten te maken. ORET is een katalysator voor bedrijven om een nieuwe lokale markt op te breken en nieuwe activiteiten in het land te starten. ORET ontwikkelt dus nieuwe partners voor OS. Bij de herziening in 2005 is de nadruk nog sterker komen te liggen op duurzame kennisoverdracht en samenwerking met het lokale bedrijfsleven (via een groter lokaal aandeel, meer armslag voor technische assistentie). Daarmee is de 'spin off' voor het lokale bedrijfsleven toegenomen en wordt het gestimuleerd zich te ontwikkelen. Kortom: ORET is een instrument waarmee het zo gewenste partnerschap tussen het lokale en Nederlandse bedrijfsleven, alsmede tussen overheid en bedrijfsleven wordt gestimuleerd. Het stelt Nederlandse bedrijven – op een zakelijke verantwoorde wijze – in staat om een bijdrage te leveren aan de economische ontwikkeling in OS-landen.
4. Worden de budgettaire middelen voldoende benut? Het budget voor ORET wordt nu meer dan volledig uitgeput. Het budget voor 2006 is EUR 94 miljoen. Tot op heden is al voor EUR 165 miljoen gecommitteerd en de uitvoerder heeft van het ministerie van OS de goedkeuring gekregen om nog eens voor EUR 47 miljoen extra goed te keuren. Daarmee doet de minister haar eerdere toezegging gestand om – bij gebleken succes – meer middelen beschikbaar te stellen. Naar verwachting zal er ook in 2007 en de jaren daarop ORET volledig worden benut. Daarmee kan worden geconstateerd dat de wijziging van de ORET-regeling in 2005 goed heeft uitgepakt en toont het de vraag naar dit instrument onomstotelijk aan.
Zoals ook al bleek uit een eerder onderzoek uit 2001 naar de oorzaken van de onderuitputting blijft ORET een relatief complexe regeling voor projecten met een relatief lange doorlooptijd (gemiddeld ca. 2 jaar). Dit hangt onvermijdelijk samen met de aard van de infrastructurele projecten waarbij – zoals ook in Nederland gebruikelijk – een langere investeringshorizon nodig is om alle betrokken partijen (zowel publiek als privaat; buitenlandse en lokaal) op één lijn te krijgen en de financiering rond te krijgen. Bovendien steekt de doorlooptijd bij ORET relatief gunstig af bij de tijd die nodig is voor vergelijkbare projecten via multilaterale instellingen. Gezien de lange voorbereidingstijd voor projecten zijn aanvragers én ontvangende overheden gebaat bij duidelijke regels die niet 'gedurende de rit' onnodig worden aangepast. Kortom: de ingezette middelen worden goed benut. Bovendien staat het instrument in een nog steeds groeiende belangstelling, zowel uit het bedrijfsleven als – uiteindelijk nog relevanter – uit de ontvangende landen.
5. Hoe kan ORET nog beter haar doelstellingen bereiken? Uit voorgaande evaluaties is telkens gebleken dat ORET over het algemeen goed scoort op ontwikkelingsrelevantie (rapportcijfer 7). Ook zijn er geen aanwijzingen dat de nu lopende evaluatie tot een ander, negatief oordeel zal komen. De wijzigingen in 2005 versterken verder de ontwikkelingsrelevantie van ORET. Tegelijkertijd zijn er mogelijkheden om de effectiviteit van het programma te verbeteren. Bedrijfsleven is graag bereid om constructief mee te denken om de regeling verder te verbeteren. Ten aanzien van versterken van de ontwikkelingsrelevantie kan worden gedacht aan het nader specificeren van regio's (ook binnen één land) en benoemen van sectoren die prioriteit krijgen. Zo kan een betere aansluiting worden gekregen bij de doelstellingen van de 'Millenium Development Goals' en is er meer aandacht voor prioriteitstelling in het ontvangende land. Daarnaast zou er nog meer ruimte kunnen worden gecreëerd om lokale bedrijven bij de uitvoering te betrekken en meer aandacht worden besteed aan het 'performance' risico van de aanvrager. Tenslotte kan de institutionele houdbaarheid van projecten nog worden vergroot door meer aandacht en middelen (via technische assistentie) te richten op de financiering van 'operations & maintenance' van projecten. Gezien de inspanningen die aanvragers én eindgebruikers moeten doen voor het ontwikkelen van projecten blijft het wel van belang om een heldere, eenduidige regeling met zo objectief mogelijke maatstaven voor ontwikkelingsrelevantie te hanteren. Ook voor de OESO blijft dat van belang omdat moet kunnen worden aangetoond dat het telkens gaat om commercieel niet-haalbare projecten. Daarbij moet worden aangetekend dat de OESO-regels weinig of niets zeggen over effectiviteit van hulp. Het bouwwerk van OESO-regels is vooral gebaseerd op het voorkómen van marktverstoringen en het creëren van transparantie. Over wat ontwikkelingsrelevantie nu eigenlijk precies is, is internationaal weinig of niets vastgelegd. Kortom: projecten die door ORET worden gefinancierd scoren goed op ontwikkelingsrelevantie, maar een grotere nadruk op 'value for money' en 'value for development' in de ontwerpfase levert mogelijk kwalitatief nog betere eindresultaten op.
6. Moet het programma worden omgevormd tot iets anders? Moet het ORET-programma worden omgevormd tot een meer bancair en op investeringen gericht programma? Nee! In essentie blijkt op basis van meer dan 15 jaar ervaring het programma in de kern een goed middel te zijn om de specifieke projecten waar ORET zich op richt te bedienen. Na vele jaren van investeren in kennis en contacten is ORET – in lijn met de 'ownership' gedachte – inmiddels een door de ontvangende landen goed bekend, geaccepteerd en toegepast instrument. Er zijn wel kansen om het instrument nog verder te verbeteren. Eén van de suggesties is om ORET om te vormen tot een programma voor zgn. laag concessionele leningen (LCL). Nederland zou met ORET in de OESO 'een vreemde eend in de bijt' zijn waar andere landen inzetten op LCL's. Omvorming tot een LCLprogramma is echter een 'stap terug in de tijd'. Een LCL-programma kan tot een ongewenste bijdrage aan de schuldenpositie van ontvangende landen leiden en heeft in het verleden tot hoge administratieve lasten bij het beheer van leningen geleid. Het instrument van een schenking zadelt de eindgebruiker niet op met een onnodige (langjarige) schuldenlast omdat bij de beoordeling scherp rekening wordt gehouden met financierbaarheid en prioriteit van het project. Kortom, de kern van ORET in zijn huidige vorm moet blijven bestaan. Het is wel de uitdaging om de regeling verder te verbeteren en flexibiliseren. Een aandachtspunt is de 'one size, fits all' benadering voor allerlei typen en grootten van projecten. Een belangrijk deel van de oplossing ligt in het ruimte bieden voor meer maatwerk, zoals een handzamere procedure voor kleine projecten. Met het zgn. 'Waterluik' is een eerste stap gezet. Verdere uitbreiding lijkt wenselijk (b.v. specifieke trajecten voor medische apparatuur, diensten en onderwijs). Naar analogie van de behandeling van projecten in de watersector (met een hoger schenkingsniveau) zou meer kunnen worden gevarieerd met schenkingspercentages. Uitgangspunt is dat per project opwaarts kan worden afgeweken van de minimale schenkingspercentages die de OESO heeft vastgesteld. Het terugdraaien van de recente verplichting van notificatie en aanbesteding via enige vorm van zgn. 'international competitive bidding' voor aanvragen op MOL-landen zou een grote verbetering zijn. In internationaal overleg gemaakte afspraken – die lopen voor een proefperiode van 2 jaar – dienen niet te worden verlengd. De verplichting om altijd aan te besteden heeft een negatieve invloed op aanvragers en eindgebruikers om tijd en geld te stoppen in het ontwikkelingswaarde verhogende voortraject. Verplichting tot aanbesteding is geen panacee voor mogelijke problemen rond transparantie en prijsvorming. In de praktijk is de aanbestedingscapaciteit in met name MOL-landen beperkt. Tevens houden de afspraken in de OESO onvoldoende rekening met de opkomst van serieuze concurrentie uit b.v. China en India die door marktverstorende ondersteuning voor de laagste prijs kunnen intekenen. Dit is geen een waarborg voor de kwaliteit, duurzaamheid en maatschappelijk verantwoorde uitvoering van projecten. Tenslotte blijkt het in de praktijk erg moeilijk om effectief toegang te krijgen tot ontbonden fondsen van andere OESO-landen. Kortom: de kern van ORET moet in zijn huidige vorm blijven bestaan, maar dat is geen reden om niet te bezien hoe de regeling verder kan worden verbeterd.
7. Hoe kan de uitvoering van het programma nog worden verbeterd? Infrastructurele projecten die met ORET worden bediend hebben naar hun aard een lange horizon en betrokkenheid van vele publieke en private spelers. Om succesvol te kunnen zijn bij de uitvoering van het programma dient de uitvoerder niet alleen verstand te hebben van export/projectfinanciering en van de betrokken sectoren, maar moet deze ook beschikken over een goed netwerk in het Nederlandse bedrijfsleven én affiniteit hebben met het omgaan met overheden in ontvangende landen. De focus van uitvoerder FMO richt zich op het verschaffen van risicodragend lang vermogen aan bedrijven in ontwikkelingslanden. Gezien het specifieke karakter van ORET is het van belang dat FMO meer én blijvend investeert in zowel de band met het Nederlandse bedrijfsleven als de omgang met overheden. Van belang is dat wordt geïnvesteerd in menskracht om de beoordeling van de stroom van projectaanvragen te kunnen verwerken. Snellere doorlooptijden en uitputting van middelen kunnen worden bevorderd door de uitvoerder in een vroeger stadium bij vormgeving en financiering van een transactie betrokken te laten zijn. Goede samenwerking met Nederlandse ambassades (die in het ontvangende land een ondersteunde, kritische of sturende rol kunnen spelen) en Nederlandse banken (die beschikken over een grote financieringskennis en een lokaal netwerk) zijn van belang. Ook moet worden geïnvesteerd in samenwerking met andere loketten als de EVD en Atradius om te zorgen voor een optimale aansluiting met andere instrumenten (zowel PESP voor haalbaarheidstudies in het voortraject, als de GOM voor kredietverzekering op de commerciële restfinanciering). In essentie kan FMO beschikken over de middelen en de beleidsvrijheid om genoemde verbetersuggesties door te voeren. Voor het verbeteren van de kwaliteit en de behandeling van ORET-aanvragen is het niet nodig om de regeling uit de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) te halen en aldus de beleidsvrijheid van de uitvoerder te vergroten. Juist de kracht van een heldere, voorspelbare en zo eenvoudig mogelijke regeling is een waarborg voor de investeringen die aanvragers moeten doen voor het starten, ontwikkelen en begeleiden van de beoogde investeringsprojecten. Kortom: voor een betere uitvoering is het van belang dat er meer én blijvend wordt geïnvesteerd in uitvoeringscapaciteit en samenwerking met alle betrokken partijen.
