Opportunisme bij aanbestedingen inhuur ICT personeel Overheidsinkoper staat goed inkoopresultaat in de weg

Opportunisme bij aanbestedingen inhuur ICT personeel

Overheidsinkoper staat goed inkoopresultaat in de weg

Master Thesis Procurement MBA Nyenrode J.M. Haverkate

Datum van verdediging: 27 september 2011

Master Thesis

Opportunisme bij aanbestedingen inhuur ICT personeel Overheidsinkoper staat goed inkoopresultaat in de weg

Opleiding Auteur Contactgegevens auteur Onderwerp Opdrachtgever Bedrijfsbegeleider Academisch begeleider 2e beoordelaar Datum van verdediging Status

Procurement MBA Joost Haverkate [email protected] / 06-23778455 Master Thesis Combined Business Power B.V. Sjoerd Oskam Prof.dr.ing. Jacques J.A.M. Reijniers MBA Prof. Peter Doeve PhD 27 september 2011 Definitief

Voorwoord Tweeënhalfjaar geleden stond ik aan de vooravond van een groot avontuur. Ik had besloten dat ik weer wilde gaan studeren en had gekozen voor de Procurement MBA van Nyenrode. Deze opleiding bood mij de ideale mix tussen inkoop en bedrijfskunde en paste goed in het toekomstplaatje wat ik voor ogen had. Na een lang weekend Dublin zei ik mijn sociale leven gedag en stortte ik mij volledig op mijn studie. Dit probeerde ik zo goed mogelijk te combineren met mijn werk, met als gevolg dat ik vele weekenden en avonden met de neus in de boeken zat of werkte aan één van de vele opdrachten. Het moment is daar om het avontuur waardig af te sluiten. Hiervoor ben ik een half jaar geleden gestart met een onderzoek naar een fenomeen waar ik als inkoopadviseur in de dagelijkse praktijk mee te maken heb. Het betreft hier opportunisme bij Europese aanbestedingen van inhuur ICT personeel. Het proces van onderzoeken is een proces geweest van vallen en opstaan. Echter, mijn fascinatie voor het onderwerp is gedurende het proces alleen maar gegroeid. Het resultaat van dit onderzoek is verwoord in de scriptie die nu voor u ligt. Dit voorwoord wil ik graag gebruiken om een aantal mensen te bedanken. Zonder deze mensen zou ik niet staan waar ik nu sta. Allereerst wil ik mijn scriptiebegeleider Prof.dr.ing. Jacques J.A.M. Reijniers MBA bedanken voor zijn begeleiding, kritische blik en adviezen. Ook wil ik mijn directeur Sjoerd Oskam hartelijk danken voor zijn steun en vertrouwen. Sjoerd heeft mij de kans geboden om deze MBA te volgen en heeft mij op vele manieren geholpen, zowel gedurende de opleiding als bij het schrijven van de scriptie. Daarvoor ben ik hem zeer dankbaar. Verder wil ik iedereen bedanken die een bijdrage hebben geleverd aan deze scriptie. De geïnterviewden wil ik bedanken voor de interessante en open gesprekken. Daarnaast wil ik mijn collega’s bedanken voor hun hulp, geduld en goede ideeën. Als laatste wil ik mijn vriendin bedanken voor haar steun tijdens de afgelopen tweeënhalfjaar. Zij heeft voor een situatie gezorgd waarin ik studie, werk en privé optimaal kon combineren. Astrid, bedankt voor je onvoorwaardelijke steun! Zonder jouw steun was het een ondoenlijke opgave geweest. Nu, tweeënhalfjaar later, is het avontuur ten einde. Al het harde werken heeft een berg aan kennis, inzichten, werkwijzen en ervaringen opgeleverd waar ik de rest van mijn leven profijt van zal hebben. Het is een unieke kans geweest en ben blij dat ik deze met beide handen heb gegrepen. Joost Haverkate

Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 3 van 122

Inhoudsopgave MANAGEMENTSAMENVATTING ................................................................................ 6 1

2

3

INLEIDING .................................................................................................. 11 1.1

Aanleiding voor het onderzoek ................................................................. 11

1.2

Onderzoeksdoel ................................................................................... 12

1.3

Onderzoeksvragen ................................................................................ 13

1.4

Onderzoeksveld ................................................................................... 13

1.5

Relevantie van het onderzoek ................................................................. 20

1.6

Opbouw van de scriptie ......................................................................... 21

LITERATUURVERKENNING .............................................................................. 22 2.1

Zoekmethode ...................................................................................... 22

2.2

Het begrip opportunisme........................................................................ 23

2.3

Bepalende factoren van opportunisme ....................................................... 25

2.4

Vormen van opportunisme ...................................................................... 29

2.5

Gevolgen van opportunisme .................................................................... 30

2.6

Oplossingen om opportunisme te beperken ................................................. 31

2.7

Centrale observatie .............................................................................. 35

2.8

Onderzoeksmodel ................................................................................ 36

HYPOTHESEN .............................................................................................. 37 3.1


3.2


3.3


3.4

Oplossingsrichtingen om opportunisme te beperken ....................................... 41

3.5

Overzicht hypothesen............................................................................ 46

4

ONDERZOEKSONTWERP ................................................................................. 47

5

ONDERZOEKSRESULTATEN ............................................................................. 51

6

5.1


5.2


5.3


5.4

Oplossingsrichtingen om opportunisme te beperken ....................................... 61

CONCLUSIES & DISCUSSIE ............................................................................... 68 6.1

Conclusies .......................................................................................... 68

6.2

Discussie ........................................................................................... 73

6.3

Suggesties voor verder onderzoek ............................................................. 76

7

AANBEVELINGEN.......................................................................................... 77

8

LITERATUURLIJST ........................................................................................ 81


pagina 4 van 122

BIJLAGE A: ANALYSE AANBESTESTEDINGSKALENDER ................................................. 85 BIJLAGE B: SAMENVATTING ARTIKELEN OPPORTUNIME IN KOPER-LEVERANCIER RELATIES .. 88 BIJLAGE C: SAMENVATTING ARTIKELEN OPPORTUNISME IN PUBLIEKE AANBESTEDINGEN .... 89 BIJLAGE D: NADERE ONDERBOUWING ONDERZOEKSONTWERP...................................... 90 BIJLAGE E: INTERVIEW TOPIC LIJST .................................................................... 103 BIJLAGE F: OVERZICHT GEÏNTERVIEWDEN ............................................................. 106 BIJLAGE G: RELEVANTE CITATEN TER ILLUSTRATIE VAN DE HYPOTHESEN .................... 107


pagina 5 van 122

Managementsamenvatting De aanleiding en het probleem Als inkoopadviseur constateer ik in de dagelijkse praktijk dat er in offertes steeds vaker beloften

worden

gedaan,

waarvan

de

aanbestedende

dienst

vermoedt

dat

deze

hoogstwaarschijnlijk niet worden nagekomen. Het is mijn overtuiging dat door dit fenomeen het voor aanbestedende diensten steeds moeilijker wordt om daadwerkelijk te kunnen kiezen voor de beste aanbieding. Het doel van het inkoopproces, namelijk het vergroten van de “value for taxpayers money”, wordt daardoor in gevaar gebracht. Het risico bestaat dat deze ontwikkeling een sneeuwbaleffect heeft, met als gevolg dat er bij aanbestedingen een soort schijnwerkelijkheid ontstaat. Het is mijn overtuiging dat dit voor zowel aanbestedende diensten als inschrijvende partijen geen wenselijke ontwikkeling is en daarom gekeerd moet worden. Deze overtuiging is voor mij de aanleiding geweest om dit fenomeen nader te onderzoeken, waarbij ik mij richt op het specifieke gebied van Europese aanbestedingen van inhuur ICT personeel.

Op basis van een eerste globale literatuurverkenning ben ik tot de conclusie gekomen dat het hierboven beschreven fenomeen een vorm van opportunisme is. Opportunisme wordt in de literatuur gedefinieerd als gedrag dat is gericht op het vergroten van het eigenbelang door actief of passief te handelen in strijd met expliciete en impliciete overeenkomsten. Om het probleem te kunnen oplossen en het inkoopresultaat te kunnen beïnvloeden is inzicht nodig in het fenomeen opportunisme.

De doelstelling De doelstelling van het onderzoek is dan ook het verkrijgen van kennis en inzicht in de factoren die leiden tot opportunistische inschrijvingen bij Europese aanbestedingen van inhuur ICT personeel, de verschillende vormen hiervan en de gevolgen. Daarnaast dient het onderzoek oplossingsrichtingen te identificeren om opportunistische inschrijvingen zo veel mogelijk te beperken. Het onderzoek is er op gericht om de betrokkenen inzichten aan te dragen die hen in staat stellen om het probleem op te lossen.

De literatuur en de hypothesen Bij de start van het onderzoek is er een literatuurverkenning uitgevoerd en zijn per onderzoeksvraag de meest relevante elementen in kaart gebracht. Hierbij is vooral gekeken naar de literatuur die specifiek betrekking heeft op koper-leverancier relaties en publieke aanbestedingen, omdat die het beste aansluit bij het onderwerp van dit onderzoek. Het resultaat hiervan is dat er:

1. zes bepalende factoren in kaart gebracht die leiden tot opportunisme; 2. twee hoofd vormen van opportunisme zijn geïdentificeerd; 3. twee categorieën van gevolgen benoemd zijn; 4. vier strategieën in kaart zijn gebracht als mogelijke oplossingsrichting.


pagina 6 van 122

Het resultaat van de literatuurverkenning is vertaald

in

een

onderzoeksmodel

Bepalende factoren van opportunisme

(zie

Vormen van opportunisme

Oplossingen om opportunisme te beperken

Incomplete contracten

afbeelding hiernaast). Voor elk element

Monitoren

Onvolmaakt handhaven contracten

van het onderzoeksmodel is een hypothese

Prijs

Beloning

Kwaliteit

Selectie

Kwaliteit niet contracteerbaar

opgesteld.

Informatie asymmetrie

Socializatie

Het onderzoek en de resultaten

Lock-in

De hypothesen zijn getoetst als onderdeel

Verstoring van de beloningen

van het kwalitatief survey onderzoek. De Europese

aanbestedingen

personeel

vormen

inhuur

de

ICT Gevolgen van opportunisme

centrale

onderzoekseenheid. Deze te onderzoeken

Laag vertrouwen

Tegenvallende kwaliteit

Stijgende kosten

Onmogelijk beste aanbieding te selecteren

situatie kent twee actoren, namelijk de aanbestedende diensten en de inschrijvende partijen. Beide actoren zijn als informant betrokken in het onderzoek. Voor de selectie van de informanten is voor beide actoren gebruik gemaakt

van

een

gerichte

steekproef

(ook

wel

beredeneerde

steekproef).

Als

dataverzamelingsmethode is gebruik gemaakt van het interview op basis van een topiclijst. De data die de interviews hebben opgeleverd zijn geanalyseerd op fragment niveau, zodat de verschillende factoren, vormen, gevolgen en oplossingen gedetailleerd in beeld gebracht worden. De resultaten worden hieronder per onderzoeksvraag weergegeven.

De bepalende factoren die leiden tot opportunisme Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat het onvolledig controleren en handhaven van contracten, het feit dat de kwaliteit van dienstverlening niet contracteerbaar is ten tijde van de aanbesteding en het ontstaan van een lock-in situatie de belangrijkste factoren zijn. Daarnaast blijkt uit de data dat de moeilijkheid om opportunisme te detecteren en een verstoring van de beloningstructuur ook belangrijke factoren zijn die leiden tot opportunisme. Contractuele incompleetheid wordt eveneens als een belangrijke factor gezien, echter wordt niet door alle informanten onderschreven. Verder geeft de data inzicht in nog Contractuele incompleetheid

Bewuste sturing

opportunisme in aanbestedingen van

Onvolledig controleren en handhaven

inhuur ICT personeel en welke niet Informatie asymmetrie

Sneeuwbaleffect

direct uit de literatuurverkenning naar voren zijn gekomen. Zo wordt het

Mate van opportunisme Kwaliteit niet contracteerbaar

vier factoren die mogelijk leiden tot

onvoldoende belang hechten aan een Lock-in situatie

goede aanbesteding gezien als een bepalende factor. Verder blijkt dat

Onvoldoende belang

Verstoring van de belangen

naïviteit

aan

de

kant

van

de

aanbestedende dienst een bepalende Naïviteit


factor kan zijn. Ook blijkt uit de data

pagina 7 van 122

dat het sneeuwbaleffect een belangrijke factor kan zijn, waarbij de ene inschrijver reageert op het opportunisme van een ander, om zodoende kans te blijven maken op opdrachten binnen de overheid. Tot slot blijkt uit de data dat de mogelijkheid tot opportunistisch inschrijven bewust wordt geboden om zodoende te kunnen sturen richting de gewenste partij. De vormen van opportunisme De onderzoeksresultaten laten zien dat het bieden van lage uurtarieven op functies, waarvan verwacht wordt dat deze weinig gevraagd of geleverd gaan worden, gezien wordt als een vorm van opportunistisch inschrijven. Duidelijk is gebleken dat het offreren van uurtarieven in aanbestedingen inhuur ICT personeel een rekenkundig spel is geworden waarbij geselecteerd worden centraal staat. De andere vorm van opportunistische inschrijvingen die blijkt uit de onderzoeksresultaten is op het gebied van kwaliteit. Uit de data is gebleken dat de kwaliteit die wordt aangeboden in offertes vaak hoger is dan de kwaliteit die daadwerkelijk geleverd wordt. Hierbij moet wel een onderscheid gemaakt worden in de kwaliteit van de daadwerkelijke dienstverlening en de antwoorden op de kwalitatieve vragen. Vooral de inschrijvers gaan in op de antwoorden op de kwalitatieve vragen, waarbij zij constateren dat deze vaak afwijken van de werkelijkheid en erop gericht zijn om geselecteerd te raken.

De gevolgen van opportunisme Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat vooral een laag vertrouwen als voornaamste gevolg wordt gezien in geval van opportunisme in aanbestedingen inhuur ICT personeel. Door met name de contractmanagers wordt ook tegenvallende kwaliteit als gevolg van opportunistische inschrijvingen ervaren. Verder blijkt als gevolg dat het voor aanbestedende diensten moeilijker wordt om daadwerkelijk voor de economisch meest voordelige inschrijving te kiezen, omdat de inschrijving vaak afwijkt van de werkelijkheid.

Oplossingsrichtingen om opportunisme te beperken Uit de onderzoeksresultaten blijkt een meer gedifferentieerd beeld ten aanzien van de hypothesen. De oplossingsrichting waarbij de kwalitatieve beoordeling en de prijsbeoordeling wordt gescheiden, wordt breed gesteund door de verzamelde data. Dit betekent dat zowel contractmanagers, inkopers als inschrijvers voorstander zijn om prijs niet mee te nemen in de boordeling van de aanbesteding, maar om deze prijs in concurrentie tot stand te laten komen in de vorm van een mini-competitie. Uit de onderzoeksresultaten blijkt ook dat monitoring als goede oplossingsrichting wordt gezien, echter dient zich dit wel te beperken tot een klein aantal en goed meetbare KPI’s. Daarnaast wordt dit niet als oplossing gezien voor op korte termijn, omdat een aanbestedende dienst als het ware een reputatie moet opbouwen die uitstraalt dat zij consequent controleert en handhaaft. De onderzoeksresultaten laten verder zien dat een oplossing, in de vorm van het geven van een voordeel in mini-competities aan partijen die goed scoren op de KPI’s, met enthousiasme wordt ontvangen. Wel moet nog goed worden nagedacht over de praktische invulling en de juridische haalbaarheid, maar de oplossingsrichting zet in ieder geval aan tot nadenken over een andere manier van belonen. De oplossingsrichting die maar door een deel van de informanten wordt ondersteund is de oplossing waarbij in de aanbesteding wordt gestreefd naar verenigbare doelen. Dit zou zich Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 8 van 122

moeten vertalen in het onderkennen van elkaars doelen en het gebruiken van zeer functionele specificaties. Hiervan wordt door de informanten de meerwaarde ingezien, maar als op zichzelf staand onvoldoende om opportunisme daadwerkelijk te beperken. Twee andere oplossingsrichtingen die nauw met elkaar samenhangen hebben tot veel discussie geleid in de interviews. Dit heeft een gedifferentieerd beeld opgeleverd waarbij veel informanten het eens zijn met de hypothesen, maar wel een aanvulling hebben. Daarnaast waren er informanten die het niet eens waren met de hypothesen. De eerste oplossingsrichting is die van het belonen door het halfjaarlijks verlengen van de contracten. Veel informanten zijn het eens met deze oplossing, maar enkelen geven wel aan dat de periode van een half jaar te kort is. Daarbij is één van de inkopers niet gecharmeerd van de oplossing, omdat hij van mening is dat een raamovereenkomst niet langer dan vier jaar mag duren. De andere oplossingsrichting is het regelmatig aanbesteden om ook nieuwe partijen de kans te geven preferred supplier te worden. Een groot deel van de informanten onderkent dat deze oplossing opportunisme kan tegengaan, maar zien nog wel enkele praktische problemen. Eén daarvan is het beperkt houden van de kosten van de regelmatig aanbestedingen en de kosten van het managen van de vele leveranciers. Bij de invulling van deze oplossingsrichting zou dus nadere aandacht moeten zijn voor de praktische en juridische haalbaarheid.

De discussie en de aanbevelingen Uit de conclusie blijkt dat de betrokkenen zich bewust zijn van het probleem en de oorzaken herkennen. Dus we weten het met elkaar wel, maar we krijgen het niet voor elkaar om het probleem te verhelpen. Op basis van de onderzoeksresultaten geef ik in een antwoord op de vraag hoe dat kan en wat we moeten doen om het wel te verhelpen. Het probleem is dus dat een goed inkoopresultaat in gevaar wordt gebracht. De oorsprong van dit probleem ligt in de aanbesteding en de wijze waarop wordt ingeschreven. Het is echter een valkuil om de oplossing van het probleem te zoeken in de aanbesteding zelf, omdat daar ook de oorsprong van het probleem ligt. Desondanks is dit de valkuil waar veel overheidsinkopers (inkopers die vooral aanbestedingsspecialist zijn) instappen. Mijn conclusie is dat de overheidsinkoper gericht is op het behalen van een goed

Opportunisme inschrijvers

Huidige focus overheidsinkoper

aanbestedingsresultaat verantwoordelijk 3) Contractmanagement

2) Aanbesteding

en

voelt

zich

niet

voor

het

inkoopresultaat. Het probleem kan dan ook alleen verholpen worden wanneer

1) Doel en Strategie

Aanbestedingsresultaat

4) Inkoopresultaat

zowel

de

interne

klant,

de

contractmanager als de inkoper zich realiseren dat een goed inkoopresultaat het Noodzakelijke focus overheidsinkoper voor goed inkoopresultaat


resultaat

is

van

het

gehele

inkoopproces.

pagina 9 van 122

Door de focus te richten op het gehele inkoopproces is opportunisme in aanbestedingen te beperken en ligt de nadruk op het behalen van een goed inkoopresultaat. Hoe de focus moet zijn wordt hiernaast schematisch afgebeeld. Kortom, wil je het probleem van opportunistische inschrijvingen voorkomen en streven naar een goed inkoopresultaat, dan moet de focus op alle fasen van het inkoopproces zijn gericht. De inkoper die handelt als een aanbestedingsspecialist en alleen gefocust is op een goed aanbestedingsresultaat staat een goed inkoopresultaat in de weg. Om het probleem te verhelpen is behoefte aan een inkoper die zichzelf ziet als regisseur van het inkoopproces en niet alleen als aanbestedingsspecialist. De verandering in focus vormt de noodzakelijke basis voor het reduceren van opportunisme bij aanbestedingen. Het onderzoek wordt daarnaast afgesloten met enkele concrete aanbevelingen om specifiek op het gebied van inhuur ICT personeel een goed inkoopresultaat te realiseren:

1. Focus op inkoopresultaat en niet op aanbestedingsresultaat; 2. Laat prijs buiten de aanbesteding en vraag geen onzin; 3. Maak de mini competitie belangrijker dan de aanbesteding; 4. Focus op monitoren, belonen en straffen.


pagina 10 van 122

1

Inleiding

Deze inleiding start met een beschrijving van de aanleiding van het onderzoek gevolgd door de doelstelling die ik met het onderzoek wil bereiken. Daarna volgt de vraagstelling die centraal staat in het onderzoek. Vervolgens wordt een korte beschrijving gegeven van het onderzoeksveld. Tot slot wordt de relevantie van het onderzoek nader onderbouwd en wordt beschreven hoe de thesis is opgebouwd.

1.1

Aanleiding voor het onderzoek

Als inkoopadviseur begeleid ik vele aanbestedingen van diensten. Bij deze aanbestedingen constateer ik dat er in offertes steeds vaker beloften worden gedaan, waarvan de aanbestedende dienst vermoedt dat deze hoogstwaarschijnlijk niet worden nagekomen. Het lijkt er zelfs op dat deze beloften enkel worden gedaan met als doel om het contract gegund te krijgen. Echter, ten tijde van de aanbesteding is (vaak) niet objectief vast te stellen dat de beloften daadwerkelijk niet worden nagekomen en dus is de aanbestedende dienst genoodzaakt de offertes sec te beoordelen op wat er op papier beloofd wordt.

Het is mijn overtuiging dat door dit fenomeen het voor aanbestedende diensten steeds moeilijker wordt om daadwerkelijk te kunnen kiezen voor de beste aanbieding. Het doel van het inkoopproces, namelijk het vergroten van de “value for taxpayers money”, wordt daardoor in gevaar gebracht. Immers, de aanbestedende dienst kiest voor de aanbieding met de beste beloften, maar heeft nog geen zekerheid over de mate waarin deze beloften worden nagekomen.

Het risico is dat deze ontwikkeling een sneeuwbaleffect heeft, met als gevolg dat er een soort schijnwerkelijkheid ontstaat. In deze schijnwerkelijkheid winnen de partijen die het meeste durven te beloven de aanbestedingen, los van de feitelijke prestatie. De aanbesteding komt hiermee steeds verder weg te staan van de werkelijkheid. Het is mijn overtuiging dat dit voor zowel aanbestedende diensten als inschrijvende partijen geen wenselijke ontwikkeling is en daarom gekeerd moet worden. Deze overtuiging is voor mij de aanleiding geweest om dit fenomeen nader te onderzoeken. Dit fenomeen zie ik onder andere in toenemende mate voorkomen bij Europese aanbestedingen van inhuur ICT personeel. In de vele gesprekken die ik voorafgaand aan het onderzoek met aanbestedende diensten en inschrijvende partijen heb gehad, is mij duidelijk geworden dat dit niet alleen mijn ervaring is, maar dat vele aanbestedende diensten en inschrijvende partijen deze ervaring delen. Dit onderzoek richt zich specifiek op Europese aanbestedingen van inhuur ICT personeel, maar de resultaten kunnen ook zeker van belang zijn in geval van Europese aanbestedingen van andere diensten.


pagina 11 van 122

Op basis van een eerste globale literatuurverkenning ben ik tot de conclusie gekomen dat dit fenomeen een vorm van opportunisme is. Opportunisme wordt in de literatuur gedefinieerd als gedrag dat is gericht op het vergroten van het eigenbelang door actief of passief te handelen in strijd met expliciete en impliciete overeenkomsten. Centraal in dit onderzoek staat dan ook het begrip “opportunisme”. Dit begrip wordt in hoofdstuk 2 nader uiteengezet.

1.2

Onderzoeksdoel

In de vorige paragraaf wordt de aanleiding beschreven voor het onderzoek en wordt het probleem geschetst. Het probleem is kortweg dat de aanbesteding een schijnwerkelijkheid creëert, met als resultaat dat het doel van de aanbesteding steeds vaker niet behaald wordt. Om dit probleem te kunnen oplossen en het resultaat te kunnen beïnvloeden is inzicht nodig in het fenomeen opportunisme. Onderstaand figuur geeft de scope van het onderzoek aan.

Aanbesteden creëert een schijnwerkelijkheid

Probleem

Scope onderzoek

Factoren die leiden tot opportunisme


Oplossingensrichtingen

Gevolgen van opportunisme

Doel bereikt?

Resultaat

Figuur 1: Scope onderzoek

Het onderzoek is gericht op het verkrijgen van kennis en inzicht in de factoren die leiden tot opportunistische inschrijvingen bij Europese aanbestedingen van inhuur ICT personeel, de verschillende

vormen

hiervan

en

de

gevolgen.

Daarnaast

dient

het

onderzoek

oplossingsrichtingen te identificeren om opportunistische inschrijvingen zo veel mogelijk te beperken.


pagina 12 van 122

1.3

Onderzoeksvragen

Op basis van de aanleiding en de doelstelling van het onderzoek zijn de volgende onderzoekvragen geformuleerd:

1. Welke factoren leiden tot opportunistische inschrijvingen? 2. Welke vormen van opportunistische inschrijvingen zijn er? 3. Wat zijn de gevolgen van opportunistische inschrijvingen? 4. Wat zijn oplossingsrichtingen om opportunistische inschrijvingen zo veel mogelijk te beperken?

1.4

Onderzoeksveld

Zoals gezegd richt dit onderzoek zich op het gebied van Europese aanbestedingen van inhuur ICT personeel. Om een beeld te geven van het onderzoeksveld wordt hieronder: 1. kort ingegaan op inkoop binnen de overheid in zijn algemeenheid; 2. het fenomeen Europees aanbesteden behandeld; 3. in beeld gebracht hoe de wereld van Europees aanbesteden van inhuur ICT personeel er in Nederland uitziet.

1. Inkoop binnen de overheid

Om een beeld te kunnen schetsen van inkoop binnen de overheid is het noodzakelijk om te weten wat wordt bedoeld met inkoop. Inkoop wordt op verschillende manieren gedefinieerd. De meest eenvoudige is de definitie van Telgen (1994): Inkoop is alles waar een factuur tegenover staat. Gelderman & Albronda (1999) definiëren inkoop als het geheel van alle activiteiten die in organisaties worden vervuld om producten (goederen en diensten) van alle externe bronnen te betrekken. Van Weele (2001) hanteert een soortgelijke definitie: het van externe bronnen betrekken van alle goederen en diensten die noodzakelijk zijn voor de bedrijfsuitoefening, de bedrijfsvoering en de instandhouding van de organisatie tegen de voor de organisatie meest gunstige voorwaarden. Uitgaande van de eerder genoemde definities omvat inkopen dus een breed scala aan activiteiten. Van Weele (2005) heeft deze activiteiten inclusief veel gebruikte definities samengevat in een model. Dit is een model dat door veel inkopers wordt gebruikt. Ook Reijniers & Van de Meent (2010) gebruiken dit model en vullen deze aan met nog een andere belangrijke fase, namelijk de fase van strategie bepaling. Onderstaand model is gebaseerd op beide modellen.


pagina 13 van 122

Inkoopfunctie Tactische Inkoop

Strategische inkoop

Interne klant

Bepalen strategie

Specificeren

Bestel functie

Contracteren

Selecteren

Bestellen

Sourcing

Bewaken

Nazorg

Leverancier

Supply

Buying

Procurement

Figuur 2: Inkoopproces gebaseerd op de modellen van Van Weele (2005) en Reijniers & Van de Meent (2010)

Bovengenoemde definities worden veelvuldig gebruikt binnen de private sector. Binnen de overheid kom je deze definities minder vaak tegen. Echter, het inkoopproces in de publieke sector is in beginsel identiek aan het inkoopproces in de private sector (Reijniers & Van de Meent, 2010). Het grote verschil zit hem in het feit dat een deel van het inkoopproces gereguleerd is. Het betreft hier het deel dat door Van Weele (2005) “Sourcing” wordt genoemd (zie figuur 2). Binnen de overheid wordt dit deel “aanbesteden” genoemd. De overheid heeft zich bij dit deel van het inkoopproces te houden aan bepaalde weten regelgeving (zie verder onder kopje 2. Europees aanbesteden). Echter, zoals ook uit figuur 2 blijkt, betreft het aanbesteden (sourcing) maar een deel van het gehele inkoopproces. Het is dan ook opmerkelijk dat binnen de overheid de termen “inkoop” en “aanbesteden” regelmatig door elkaar gebruikt worden, terwijl ze een andere betekenis hebben. Dit zegt iets over de manier waarop in Nederland wordt gekeken naar inkopen en naar aanbesteden. Reijniers & Van de Meent (2010) observeren dan ook dat de focus ligt op de correcte naleving van de aanbestedingsregels (rechtmatigheid) in plaats van adequate inzet van de aanbestedingsregels (doelmatigheid). Een tekenend voorbeeld van deze definitie verwisseling is de website van de Rijksoverheid. Op de pagina “Inkopen door de overheid” (zie figuur 3) verwacht je als lezer een visie van de Rijksoverheid op de wijze waarop zij inkopen. Echter, het artikel gaat volledig over aanbesteden. Datzelfde geldt voor de website van PIANOo, expertisecentrum aanbesteden. Dit expertisecentrum is opgericht met als doel: professionalisering van inkoop bij alle overheden. De naam van het expertisecentrum suggereert echter dat aanbesteden hetzelfde is als inkopen, terwijl de inhoud van de site wel breder is dan enkel de deelactiviteit “aanbesteden”. Mijn conclusie is dan ook dat binnen de overheid velen de perceptie hebben dat aanbesteden hetzelfde is als inkopen.


pagina 14 van 122

Inkopen door de overheid Aanbesteden is een specifieke manier van inkopen. Het is een manier om de meest geschikte contractpartner te vinden met het beste product tegen de beste prijs. Als de overheid goederen of diensten inkoopt, dan moet ze zich bij de keuze van een leverancier houden aan Europese aanbestedingsregels. Deze regels moeten zorgen voor eerlijke concurrentie en gelijke behandeling van ondernemingen. Er mag geen discriminatie zijn en de besluitvorming moet voor iedereen duidelijk zijn. Drempelbedragen Onder bepaalde bedragen kan de overheid binnen Nederland aanbesteden. Boven die bedragen moeten opdrachten opengesteld worden voor bedrijven uit de hele Europese Unie. Deze drempelbedragen worden elke twee jaar vastgesteld. Diensten, leveringen en werken Er worden aanbestedingen gedaan voor: • diensten: uitvoering van diensten, bijvoorbeeld door diensten van architecten of schoonmaakdiensten; • leveringen: producten, bijvoorbeeld computers of schoolboeken; • werken: bouwkundige of civieltechnische objecten, zoals gebouwen of tunnels. Diensten die moeten aanbesteden De regels voor aanbesteden gelden voor: • ministeries, rijksdiensten en alle diensten en instellingen die daaronder vallen; • provincies, gemeenten, waterschappen en samenwerkingsverbanden van deze overheidsinstanties; • publiekrechtelijke instellingen zoals ziekenhuizen en universiteiten. Meer over aanbesteden PIANOo is het expertise centrum van de overheid over aanbesteden. Op de website staat algemene informatie over inkopen en aanbesteden, met het laatste nieuws. De website Aanbestedingskalender.nl publiceert (voor)aankondigingen en gunningen van aanbestedingen van de Nederlandse overheid. Kabinetsbeleid en aanbesteden Het kabinetsbeleid is erop gericht de Europese regels zo goed mogelijk in te passen in de Nederlandse situatie. Er is een nieuwe Aanbestedingswet in de maak die dit moet doen. Een voorbeeld zijn de regels voor nationale aanbestedingen. Die moeten eenvoudiger worden, zodat de drempel om mee te doen aan aanbestedingen lager wordt voor kleine bedrijven. Figuur 3: weergave pagina website Rijksoverheid (bron: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aanbesteden/inkopen-door-de-overheid)

Zoals eerder geconcludeerd is het inkoopproces in de publieke sector in beginsel identiek aan het inkoopproces in de private sector met als verschil dat de publieke sector zich bij een deel van het inkoopproces (het deel wat Van Weele Sourcing noemt) te houden heeft aan aanbestedingsregels. Een belangrijke overeenkomst is dat inkoop zowel in de private als publieke sector een economische activiteit is en als doel heeft om een bijdrage te leveren aan het behalen van de organisatiedoelstellingen.

2. Europees aanbesteden

Ondanks het feit dat aanbesteden maar een onderdeel is van het gehele inkoopproces, heeft het wel veel impact op het al dan niet behalen van de organisatiedoelstellingen. De uitkomst van de aanbesteding (het contacteren van een leverancier) legt namelijk de basis voor het verdere proces. Het is daarom van belang dat de aanbesteding zo wordt ingericht en doorlopen dat dit het gehele inkoopproces ondersteunt. Bij het inrichten en doorlopen van aanbestedingen hebben Nederlandse overheden zich te houden aan bepaalde weten regelgeving. Deze vloeit voort uit richtlijnen die door Europa zijn opgesteld. Zo zijn overheden verplicht om opdrachten boven een bepaalde waarde aan te Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 15 van 122

besteden volgens de Europese richtlijn (2004/18/EG). Deze richtlijn is in Nederland geïmplementeerd door middel van het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao). Het aanbesteden van opdrachten conform het Bao wordt ook wel Europees aanbesteden genoemd.

De Europese richtlijn 2004/18/EG is dus zeer bepalend bij de wijze waarop overheden in Nederland hun aanbestedingen inrichten en doorlopen. Om deze reden behandel ik kort het doel van de Europese richtlijn en de belangrijkste bepalingen. De Europese richtlijn is onder andere opgesteld met als doel om een interne markt tot stand te brengen en om vrije en eerlijke concurrentie te stimuleren. Daarnaast streven overheden naar doelmatig inkopen, wat inhoud dat overheden streven naar maximale “value for taxpayers money”. De bepalingen omtrent aanbesteden moet hierbij dus aansluiten. Dit volgt ook uit de visie van de Europese commissie, onder andere verwoord in de “Green Paper Public Procurement in the European Union: Exploring the Way Forward” zoals in 1996 gepubliceerd: (1996), “Binnen deze context past de communautaire actie in het domein waarvan de fundamentele doelstellingen ongewijzigd blijven: de mededingingsvoorwaarden scheppen die nodig zijn opdat de overheidsopdrachten zonder discriminatie worden gegund, opdat het beoogde rationele gebruik van de staatsgelden door de keuze voor de voordeligste offerte wordt bereikt, opdat de leveranciers toegang krijgen tot een eengemaakte markt met belangrijke afzetmogelijkheden en opdat het concurrentievermogen van de Europese ondernemingen erop vooruitgaat.” Deze Green Paper heeft de basis gelegd voor de nu geldende Europese richtlijn 2004/18/EG. Deze Europese richtlijn moet de kaders bieden die nodig zijn om de genoemde doelstellingen te behalen. In de huidige Europese richtlijn zijn richtlijnen uitgewerkt voor verschillende aanbestedingsprocedures, te weten: de openbare procedure, de niet-openbare procedure, de concurrentiegerichte dialoog, de onderhandelingsprocedure (met en zonder voorafgaande bekendmaking), het dynamisch aankoopsysteem en de prijsvraag. Europa onderschrijft het feit dat overheidsopdrachten een cruciale rol kunnen spelen bij het behalen van beleidsdoelstellingen. Zo spelen overheidopdrachten een cruciale rol bij het behalen van de doelstellingen van de Europa 2020-strategie1. Omdat overheidopdrachten hierin een belangrijke rol spelen is het van belang de bestaande instrumenten en methoden worden gemoderniseerd en beter worden toegesneden op de veranderende politieke, sociale en economische context. Om die reden is er in 2011 een nieuwe Green Paper gepubliceerd.

1

De Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei biedt een visie op de concurrerende Europese

sociale markteconomie voor de komende tien jaar, die op drie samenhangende en elkaar versterkende prioriteiten berust: het ontwikkelen van een op kennis en innovatie gebaseerde economie; het bevorderen van een koolstofarme, concurrerende economie waarin zuinig wordt omgesprongen met hulpbronnen; en het stimuleren van een economie met veel werkgelegenheid en sociale en territoriale cohesie. Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 16 van 122

In deze Green Paper worden de doelen van de Europese richtlijn nogmaals verwoord: “Het eerste doel is de efficiëntie van de overheidsbestedingen te vergroten. Dit houdt allereerst in dat wordt gestreefd naar het best mogelijke aanbestedingsresultaat (beste prijskwaliteitverhouding).”

“Een andere, complementaire doelstelling bestaat erin inkopers in staat te stellen om beter gebruik te maken van overheidsopdrachten om gemeenschappelijke maatschappelijke doelen te bereiken, zoals bijvoorbeeld: milieubescherming, een efficiënter gebruik van hulpbronnen en energie alsmede bestrijding van de klimaatverandering, bevordering van innovatie en sociale insluiting, alsmede het scheppen van de best mogelijke voorwaarden voor het vestrekken van publieke diensten van hoge kwaliteit.”

Kortom, de doelstelling van de Europese richtlijn sluit aan op het doel van het inkoopproces, namelijk het bijdragen aan de organisatiedoelstellingen.

3. Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel

Dit onderzoek heeft specifiek betrekking op Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. In dit deel wordt een beeld geschetst van hoe deze omgeving eruit ziet. Hiertoe heb ik een analyse gemaakt van alle Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel welke in 2009/2010 door Nederlandse overheidsorganisaties zijn gegund. Voor de analyse heb ik alle “aankondigingen van gegunde opdrachten” op het gebied van inhuur ICT personeel, zoals in 2009 en 2010 gepubliceerd op www.aanbestedingskalender.nl, geanalyseerd. Voor een volledige beschrijving van de analyse, zie bijlage A. De belangrijkste bevindingen uit de analyse worden hierna samengevat. Ten eerste wordt een beeld gegeven van de aanbestedende diensten en de kenmerken van de aanbestedingen die ze hebben gedaan. Ten tweede wordt een beeld geschetst van de inschrijvers op dergelijke aanbestedingen.

Aanbestedende diensten Uit de analyse blijkt dat in Nederland in de periode 2009/2010 in totaal 25 aanbestedingen, specifiek op het gebied van inhuur ICT personeel, zijn gegund. Deze 25 aanbestedingen vertegenwoordigen een totale geschatte contractwaarde van minimaal € 1.900.680.000,-(gebaseerd op 17 van de 25 aanbestedingen, van de overige is de geschatte waarde niet openbaar). De 25 aanbestedingen zijn uitgevoerd door in totaal 21 aanbestedende diensten. Deze aanbestedende diensten bestaan uit rijksoverheden, regionale overheden en lokale overheden. Hieronder een overzicht van de overheidsdiensten die in 2009 of 2010 een Europese aanbesteding op het gebied van inhuur ICT personeel hebben gegund.


pagina 17 van 122

Rijksoverheden

Centraal Justitieel Incasso Bureau Immigratie- en Naturalisatiedienst Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ministerie van Defensie/IVENT Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Financiën vertegenwoordigd door de Belastingdienst Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) Raad voor de Kinderbescherming Voorziening tot samenwerking Politie Nederland

Regionale

Provincie Noord-Brabant

overheden

Provincie Overijssel en Drenthe Provincie Utrecht

Lokale

Gemeente Amsterdam, Bestuursdienst

overheden

Gemeente Leidschendam-Voorburg Gemeente Lelystad Gemeente Maastricht Gemeente Purmerend Gemeente Utrecht, Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling

Tabel 1 Aanbestedende diensten in 2009/2010 op gebied van aanbestedingen inhuur ICT personeel

In de “aankondigingen van gegunde opdrachten” worden ook de belangrijkste kenmerken van een aanbesteding opgenomen. Een analyse van de kenmerken van de 25 eerder genoemde aanbestedingen levert een interessant beeld op. Uit deze analyse blijkt onder andere dat 60 procent van de aanbestedingen is uitgevoerd volgens de Europees openbare procedure (zie figuur 4). Opvallend is dat vooral lokale en regionale overheden kiezen voor een openbare procedure terwijl vooral de rijksoverheden kiezen voor een niet-openbare procedure.

40% 60%

Europees Openbaar Europees Niet Openbaar

Economisch meest voordelige inschrijving

32% 68%

Laagste prijs

Figuur 4 Gehanteerd procedure en gehanteerd gunningscriterium


pagina 18 van 122

Verder blijkt uit de analyse dat in 68 procent van de aanbestedingen gegund is op basis van het gunningscriterium “economisch meest voordelige inschrijving” en dat 32% gegund is op basis van het gunningscriterium “laagste prijs” (zie figuur 4). Ook hier is een opvallend verschil te constateren tussen lokale en regionale overheden en rijksoverheden. Geen van de rijksoverheden hebben het gunningscriterium “laagste prijs” gehanteerd, wat betekent dat het gunningscriterium alleen wordt gebruikt door de lokale en regionale overheden. Een andere opvallende bevinding uit de analyse is dat in 84% van de aanbestedingen een contractsduur wordt gehanteerd van 2 jaar plus 2 opties voor een jaar (zie figuur 5). Daarnaast is in 2 aanbestedingen een contractsduur van 4 jaar gehanteerd. Dit betekent dat in 92% van alle aanbestedingen er een contractsduur van maximaal 4 jaar wordt gehanteerd.

8%

2 jaar + 2x1 jaar optie

4%

4%

3 jaar + 2x1 jaar optie 84%

4 jaar 5 jaar

Verdeling in percelen

24% 76%

Geen verdeling in percelen

Figuur 5 Contractsduur, contractwaarde en verdeling in percelen

Tot slot heb ik bij de kenmerken van de aanbestedingen gekeken naar het feit of de aanbesteding is opgedeeld in percelen of niet. Uit deze analyse blijkt dat 76% van de aanbestedingen is opgedeeld in percelen (zie figuur 5). Ook hier is het opvallend dat alle rijksoverheden de opdracht hebben opgedeeld in percelen. Dit kan mogelijk verklaard worden door de omvang van de opdracht.

Inschrijvende partijen Op basis van de analyse van de “aankondigingen van gegunde opdrachten” is ook een beeld te schetsen van belangrijke spelers in de markt. Dit geeft een goed beeld van de partijen welke regelmatig inschrijven op aanbestedingen van inhuur ICT personeel. Uit de analyse blijkt dat in totaal 81 partijen 1 of meerdere percelen hebben gewonnen bij de 25 aanbestedingen. Hierbij hebben 29 partijen bij 2 of meerdere aanbestedingen gewonnen. De andere 52 partijen hebben slechts bij 1 van deze 25 aanbestedingen gewonnen. Ik doe hierbij de aanname dat een partij die 2 keer of vaker bij een aanbesteding heeft gewonnen, een structurele speler is bij aanbestedingen inhuur ICT personeel. Immers, de kans dat een inschrijver elke aanbesteding wint waarop hij inschrijft is zeer gering. Hieronder volgt een overzicht van de 29 spelers die regelmatig inschrijvingen op aanbesteding inhuur ICT personeel en daarmee de belangrijkste spelers in deze markt zijn:


pagina 19 van 122

Accenture

DNC

Ordina

Pecoma Informatica

Fujitsu Services

OVSoftware

Atos Origin

Geodan IT

Paxton IT Services

Brunel

Getronics

Sogeti

BT Professional Services

Inter Access

Source Automation

Caesar

Jenrick CPI

VKA

Capgemini

Lanscape

VX Company IT services

Centric

Logica

Yacht

Cimsolutions

M&I Partners

Zeppelin

Conclusion

Operator Groep Delft

-

Tabel 2 Inschrijvers op aanbestedingen inhuur ICT personeel

1.5

Relevantie van het onderzoek

In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten relevantie. Baarde, De Goede & Teunissen (2009) onderscheiden de theoretische relevantie en de praktische relevantie. Het doel van theoretische relevantie is om de wetenschappelijke kennis rondom een onderwerp te vergroten. Praktische relevantie is gericht op het verzamelen van informatie waarmee de betrokkenen een probleem kunnen oplossen. Dit onderzoek maakt gebruik van de kennis die reeds in de literatuur aanwezig is en gaat deze kennis toetsten in een specifieke praktijk situatie (Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel). Het doel is dus niet zozeer om de wetenschappelijke kennis rondom een onderwerp te vergroten. Het onderzoek is er namelijk op gericht om de betrokkenen inzichten aan te dragen die hen in staat stellen een praktisch probleem op te lossen. In dit onderzoek is er dan ook voornamelijk sprake van praktische relevantie. Dit onderzoek heeft dus een praktische relevantie voor de betrokkenen. De belangrijkste spelers hierbij zijn de aanbestedende diensten en de partijen die inschrijven op Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Deze scriptie moet beide spelers voldoende inzicht verschaffen om gezamenlijk het probleem van opportunistische inschrijvingen te kunnen aanpakken. Dit is nodig om de negatieve spiraal van wantrouwen te doorbreken, zodat aanbesteden eerlijker en rechtvaardiger wordt en het beoordelen van een schijnwerkelijkheid wordt voorkomen.


pagina 20 van 122

1.6

Opbouw van de scriptie

Deze scriptie is het resultaat van het onderzoek dat ik de afgelopen maanden heb uitgevoerd. Het onderzoek is begonnen met het probleem zoals beschreven in hoofdstuk 1. Om het probleem op te lossen zijn vier onderzoeksvragen geformuleerd. De onderzoeksvragen zoals verwoord in paragraaf 1.3 vormen de rode draad in het onderzoek en bepalen voor een groot deel de structuur binnen de hoofdstukken. Hieronder wordt schematisch weergegeven hoe de scriptie is opgebouwd. Daarna volgt een korte toelichting.

Probleem

Hoofdstuk 1

Hoofdstuk 2

Hoofdstuk 3

Hoofdstuk 4

Hoofdstuk 5

Hoofdstuk 6

Hoofdstuk 7

Inleiding

Literatuur verkenning

Hypothesen

Onderzoeksontwerp

Resultaten

Conclusie & discussie

Aanbevelingen

Resultaat

Figuur 6 Opbouw van de scriptie

In hoofdstuk 2 wordt allereerst gestart met een literatuurverkenning. In dit hoofdstuk wordt een analyse gemaakt van de relevante literatuur, waarbij het begrip “opportunisme” centraal staat. De analyse is opgedeeld aan de hand van de onderzoeksvragen en wordt afgesloten met het onderzoeksmodel. Op basis van deze literatuurverkenning en op basis van mijn eigen praktijkervaringen worden in hoofdstuk 3 per onderzoeksvraag meerdere hypothesen gepresenteerd. Vervolgens wordt in hoofdstuk 4 het onderzoeksontwerp nader toegelicht. Toegelicht wordt waarom is gekozen voor een kwalitatief survey onderzoek en waarom gebruik is gemaakt van een gerichte steekproef, gericht op het selecteren van gevallen met een maximum variatie. Tevens wordt toegelicht waarom is gekozen voor het houden van interviews op basis van een topiclijst en hoe deze data is geanalyseerd. In hoofdstuk 5 worden vervolgens de daadwerkelijke resultaten van het onderzoek gepresenteerd per onderzoeksvraag. Daarbij zal per hypothese worden aangegeven of deze al dan niet wordt ondersteund door de verzamelde data. In hoofdstuk 6 wordt met behulp van de onderzoeksresultaten een antwoord gegeven op de onderzoeksvragen. Daarnaast worden de onderzoeksresultaten en de conclusies bediscussieerd en volgen enkele suggesties voor vervolgonderzoek. De scriptie wordt afsloten met hoofdstuk 7, waarin ik meerdere aanbevelingen doe om het probleem te verhelpen.


pagina 21 van 122

2

Literatuurverkenning

Voor dit onderzoek ben ik begonnen met een literatuurverkenning. Tijdens een eerste globale literatuurverkenning ben ik tot de conclusie gekomen dat het te onderzoeken fenomeen een vorm van opportunisme is. Om meer inzicht te krijgen in het fenomeen heb ik ervoor gekozen om mij nader te verdiepen in het concept opportunisme. Het concept opportunisme kan mij helpen om de oorzaken van het probleem en de mogelijke oplossingsrichtingen in kaart te brengen. Om deze reden heb ik ervoor gekozen om in dit onderzoek opportunisme als centraal begrip te hanteren. Opportunisme is een concept dat in vele onderzoeken, op verschillende niveaus en terreinen, centraal staat. In dit hoofdstuk geef ik allereerst een algemeen overzicht van de stand van zaken van het concept opportunisme in de literatuur. Daarna staan de onderzoeksvragen centraal. In de literatuur is namelijk nadrukkelijk gezocht naar factoren die leiden tot opportunisme, vormen en gevolgen van opportunisme en mogelijkheden om opportunisme te voorkomen of te beperken. Per onderzoeksvraag worden in dit hoofdstuk de resultaten van de literatuurverkenning gepresenteerd. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een centrale observatie voortvloeiend uit de literatuurverkenning en wordt het onderzoeksconcept gepresenteerd. Het resultaat van dit hoofdstuk geldt als basis voor de hypothesen zoals verwoord in hoofdstuk 3.

2.1

Zoekmethode

Bij de start van mijn onderzoek heb ik via Google Scholar op vele zoektermen gezocht die betrekking hadden op mijn oorspronkelijke probleemstelling. Echter, daarbij kwam ik tot de conclusie dat er weinig literatuur te vinden was op het gebied van “valse beloften”. Na vele artikelen te hebben gevonden en gescand kwam ik tot de conclusie dat opportunisme een centraal begrip is in mijn probleemstelling.

Opnieuw heb ik via Google Scholar op vele zoektermen, gerelateerd aan mijn onderzoeksvraag, gezocht (waaronder opportunisme, maar ook bijvoorbeeld public tender, strategic bidding, TCE, overly optimistic bids, public procurement etc.). Op basis van de omschrijving van de artikelen heb ik een eerste ruwe selectie gemaakt. Van deze ruwe selectie heb ik de samenvatting gescand om te bepalen of de artikelen relevant zijn voor mijn onderzoeksvraag. Indien ja, dan heb ik ze toegevoegd aan mijn short list voor het literatuur onderzoek.

Alle artikelen op de short list heb ik gelezen. Op basis van relevantie heb ik bij enkele artikelen gekeken door welke artikelen zij zijn geciteerd. Zo heb ik op de belangrijkste onderwerpen de meest recente artikelen weten te achterhalen. Verder heb ik artikelen, die in de door mij gelezen artikelen vaak werden geciteerd, opgezocht. Om te beoordelen of de inhoud van een artikel relevant is voor mijn onderzoek heb ik gekeken of de inhoud betrekking heeft op de conceptuele onderbouwing/uitleg van het concept opportunisme. Daarna heb ik de artikelen geanalyseerd op basis van de onderzoeksvragen. Dit betekent dat ik bij het lezen en analyseren van de artikelen specifiek gelet heb op factoren die leiden tot opportunisme, vormen van opportunisme, gevolgen van opportunisme en oplossingen om opportunisme te beperken. Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 22 van 122

Vooral de artikelen die specifiek ingaan op opportunisme in koper-leverancier relaties en opportunisme in publieke aanbestedingen sluiten goed aan bij dit onderzoek. Op dit gebied heb ik de acht meest relevante artikelen voor mijn onderzoek geselecteerd. Deze vormen de kern van de literatuurverkenning en de basis voor het onderzoeksmodel. Het betreft hier artikelen die goed aansluiten bij mijn onderzoeksvragen, relatief recent zijn en regelmatig geciteerd zijn. Een nadere analyse van deze meest relevante artikelen is opgenomen in bijlage B en bijlage C.

2.2

Het begrip opportunisme

Opportunisme is een belangrijk begrip in de Transactiekosten theorie (Rindfleisch, Anita, Bercovitz, Brown, Cannon, Carson, Ghosh, Helper, Robertson & Wathne, 2010; Williamson, 1979). Een ander belangrijk element in de Transactiekosten theorie is governance (Rindfleish et al., 2010). Volgens Rindfleish et al. (2010) stelt de Transactiekosten theorie dat economische actoren governance structuren selecteren (wijzen om het handelen te organiseren) die de transactiekosten, die gepaard gaan met opportunisme, minimaliseren. De belangrijkste dogma’s van de Transactiekosten theorie zijn ontwikkeld door nieuwe institutionele economen zoals Ronald Coase en Oliver Williamson (Rindfleish et al., 2010). Rindfleish et al. (2010) stellen dat de essentie van de Transactiekosten theorie draait om het verklaren van de manier waarop economische transacties zijn georganiseerd. Volgens Williamson (1979) is de Transactiekosten theorie een interdisciplinaire theorie, die een link legt tussen aspecten van organisatietheorie en economie en overlap vertoont met contractrecht. Tegenwoordig is de Transactiekosten theorie één van de meest dominante theorieën binnen het hedendaagse business-to-business onderzoek (Rindfleish et al., 2010). Dit wordt geïllustreerd door het feit dat er meer dan 900 wetenschappelijke artikelen over de Transactiekosten theorie zijn gepubliceerd in de academische literatuur (Richman & Macher, 2008).

Het concept opportunisme is oorspronkelijk gedefinieerd door Williamson (1975, 1979) als: zoekend naar verrijking van het eigenbelang door bedrog. Maar deze definitie heeft zich gedurende de tijd ontwikkeld (Wathne & Heide, 2000). Volgens Hawkins, Knipper & Strutton (2009) was het aandeel van bedrog gelimiteerd tot het schenden van een contract, maar tegenwoordig omvat het ook het schenden van expliciete en impliciete afspraken. Volgens Macneil (1981) kunnen handelingen opportunistisch zijn wanneer zij getoetst worden aan het volgende: “zij zijn tegengesteld aan de principes van de relatie waarin zij plaatsvinden”. In andere woorden, een gegeven handeling of gedrag, zelfs wanneer deze plaatsvindt onder omstandigheden van ongelijke onderhandelingsmacht, kan een conventionele zaak van zoeken naar verrijking van het eigenbelang zijn (Wathne & Heide, 2000). In het algemeen kan dus gesteld worden dat opportunisme betekent dat geobserveerd gedrag inconsistent is met eerdere contracten of overeenkomsten, zowel expliciet als relationeel (Wathne & Heide, 2000).


pagina 23 van 122

Het concept opportunisme is getransformeerd van een verduidelijking van de grenzen van een bedrijf naar een belangrijk fenomeen in koper-leverancier relaties (Morgan & Hunt, 1994). In beginsel, volgens Hawkins et al. (2009), beïnvloedt opportunisme de handelsorganisatie. Het suggereert dat het betreffende hinderlijke gedrag geen geheimzinnige economische conditie is maar dat het vertrouwd en doordringend is (Williamson, 1993). Volgens Williamson (1993) impliceert opportunisme het onvermogen om de volledige waarheid te spreken. De mogelijkheden dat een economische vertegenwoordiger zal liegen, bedriegen en stelen en de mogelijkheid dat een economische vertegenwoordiger zich letterlijk aan het contract houdt maar de onderliggende gedachte van het contract schendt worden toegeschreven aan opportunisme

(Williamson, 1993). Ten

slotte

worden

volgens

Williamson (1993) de

mogelijkheden dat economische vertegenwoordigers bewust breuken veroorzaken in het contract en deelnemen aan andere vormen van strategisch gedrag toegeschreven aan opportunisme. Het belang van het herkennen van mogelijk opportunisme is dat naïviteit in het contract wordt vermeden, wanneer het contract enkel een belofte inhoudt en geen geloofwaardige verplichtingen. Gevaren die voortkomen uit opportunisme dienen te worden geïdentificeerd, geëxpliceerd en verzacht (Verbeke & Greidanus, 2009). Volgens Williamson (1993) leidt het onderdrukken van begrensde rationaliteit tot naïviteit in het contract en herstelbare fouten.

Soms wordt vertrouwen gezien als een antoniem van opportunisme (Williamson, 1993). Williamson (1993) stelt dat berekend vertrouwen een contradictio in terminis is en dat het beter is voor de economische organisatie om bij commerciële transacties niet aan vertrouwen te refereren. Hij vervolgt dat geloofwaardige verplichtingen een exactere en meer accurate manier zijn om commerciële handel te beschrijven. Williamson denkt dat refereren aan vertrouwen in dit geval op zijn minst overbodig is en doordat het verwarrend en omslachtig is, vaak voor verwarring zorgt. In een recent artikelen vatten Verbeke & Greidanus (2009) enkele geloofwaardige punten van kritiek op het concept opportunisme samen: 1. Williamsoniaans opportunisme geeft een dispositionele (niet-contextuele visie) op de menselijke natuur weer, en een gebrek aan detail over hoe opportunisme zich ontwikkelt en hoe het kan worden gereduceerd. 2. Opportunisme wordt ook bekritiseerd vanwege haar mogelijke invloed op vastgelegd maatschappelijk

en individueel gedrag:

het

propageren van het

geloof

dat

opportunisme standaard of verwacht gedrag weergeeft zal waarschijnlijk intenties om te bedriegen, verantwoordelijkheid te ontlopen etc. versterken en zulke bedoelingen zullen geuit worden als echt opportunistisch gedrag. Anders gezegd, wanneer men focust op het tegengaan van opportunisme legitimeert dit juist –en versterkt het wellicht zelfs- het gedrag waar men zich tegen wil beschermen.


pagina 24 van 122

3. De “capabilities view” (inclusief de hulpmiddelen-, kennis- en leerperspectieven van het bedrijf) suggereert ook dat relaties binnen het bedrijf mogelijkheden bieden voor waardecreatie en kennisdeling die niet kunnen worden ontwikkeld wanneer er een primaire focus is op het beveiligen tegen opportunisme.

Ondanks de kritiek concluderen Verbeke & Greidanus (2009) dat de aanwezigheid van Williamsonian opportunisme geaccepteerd wordt als een accurate gedragsgebaseerde basis voor het wetenschappelijk werk, voor het verklaren van (of pleiten tegen) de mislukte menselijke verplichtingen in de context van vastgestelde bedrijven of het opnieuw vastleggen van grenzen op bedrijfsniveau.

Williamson (1993) gelooft niet dat de meeste economische vertegenwoordigers het merendeel van de tijd betrokken zijn bij opportunistische praktijken, omdat veel economische vertegenwoordigers goed gesocialiseerd zijn. Best-selling auteurs Levitt & Dubner (2005) geven een interessant perspectief op het fenomeen van bedriegen. In hun boek beantwoorden zij de vraag: “wie bedriegt?” met : “iedereen, wanneer de inzet hoog genoeg is”. In mijn optiek illustreert dit citaat het concept van opportunisme. Dus, opportunisme wordt niet geacht altijd aanwezig te zijn (Verbeke & Greidanus, 2009), maar er zijn enkele bepalende factoren die opportunisme onderdrukken of faciliteren.

2.3


In de literatuur worden vele bepalende factoren van opportunisme besproken.

De

Transactiekosten theorie, de resource dependency theorie, het behavioral research paradigma en de relational contracting theorie identificeren mogelijke bepalende factoren van opportunisme (Crosno & Dahlstrom, 2010). Ook in de social exchange theorie speelt opportunisme een belangrijk rol (Hawkins et al., 2009). Crosno et al. (2010) vatten op basis van 262 publicaties de potentiële bepalende factoren van opportunisme samen: eigen en partner transactiespecifieke

investeringen,

gedrags-

en

omgevingsonzekerheid,

afhankelijkheid,

centralisatie, formalisering, communicatie en normen. Volgens Hawkins et al. (2009) kan opportunisme samengevat worden (gebaseerd op 32 empirische studies) als een functie van het niveau van afhankelijkheid, relationele normen, formalisatie, centralisatie, beheersing en onzekerheid. Hawkins et al. (2009) noemt deze de belangrijkste bepalende factoren van opportunisme. Gebaseerd op de artikelen van Hawkins et al. (2009) en Crosno et al. (2010) stel ik vast dat de belangrijkste algemene bepalende factoren van opportunisme de volgende zijn: •

Onzekerheid

•

Afhankelijkheid

•

Centralisatie

•

Formalisatie


pagina 25 van 122

•

Communicatie

•

Relationele normen

•

Beheersing.

Naast deze belangrijkste algemene bepalende factoren identificeert de literatuur bepalende factoren van opportunisme in specifieke situaties. Bepalende factoren van opportunisme die zijn geïdentificeerd in het geval van koper-leverancier relaties en in het geval van publieke aanbestedingen zijn het meest relevant voor dit onderzoek. Om deze specifieke bepalende factoren te onderzoeken maak ik gebruik van een selectie van de acht meest relevante artikelen op dit gebied. De criteria voor het selecteren van deze artikelen worden kort uiteengezet in paragraaf 2.1. Een volledige uitgebreide analyse van deze artikelen kan gevonden worden in bijlage B en bijlage C. Naar aanleiding van deze analyse is mijn conclusie dat deze artikelen de zes bepalende factoren van opportunisme in het geval van koperleverancier relaties en publieke aanbestedingen identificeren. Deze zes bepalende factoren worden hieronder besproken.

1. Incomplete contracten

De artikelen laten zien dat incomplete contracten een belangrijke bepalende factor voor opportunisme is. Zoals Rooks et al. (2006) stellen, zou een compleet contract expliciet en ondubbelzinnig alle onvoorziene zaken, die tijdens en na de transactie plaats zouden kunnen vinden, omvatten. Het is wellicht mogelijk om complete contracten op te stellen en af te dwingen, maar het is simpelweg te kostbaar om dit te doen (Kim, 1998). Daardoor zijn de meeste aanbestedingscontracten incompleet en ontbreekt het aan contractuele details. Een gebrek aan contractuele details geeft een partij de mogelijkheid om mazen in het contract te zoeken. Dit kan passief gebeuren, door informeel gestelde verplichtingen te ontwijken, of actief, door gedragingen die eenzijdig voordeel geven aan de handelsvoorwaarden van een partij (Wathne & Heide, 2000).

2. Onvolmaakt handhaven van contracten

Een andere bepalende factor van opportunisme is de manier waarop de opdrachtgevers de contractuele voorwaarden handhaven. Spulber (1990) stelt dat wanneer de inschrijvende partij weet dat zij tijdens de uitvoering niet gehouden wordt aan de contractuele voorwaarden, zij biedingen zal doen die beloften inhouden die zij moeilijk kunnen waarmaken, met als enig doel het binnenhalen van het contract. Ook Albano et al. (2008) stellen dat leveranciers buitengewone technische voorstellen doen (waardoor zij hoge technische scores behalen) die niet behaald worden in het achteraf gemeten effectieve kwaliteitsniveau, omdat een groot deel van de kwaliteit niet contractueel vast te leggen is en het moeilijk of kostbaar is om dit te meten. Wanneer leveranciers zich realiseren dat het meten van zulke contracten moeilijk of zeer kostbaar is, is vermoedelijk de uiteindelijke kwaliteit lager dan de geboden kwaliteit Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 26 van 122

(Albano et al., 2008). Verder zal de opdrachtgever zelden een contracterende partij aanklagen voor het gedeeltelijk niet nakomen van zijn verplichtingen, omdat een proces lang kan duren en de uitkomsten onzeker zijn, terwijl het vrijwel zeker is dat een proces de relatie met de tegenpartij zal verslechteren (Doni, 2006). Daarnaast is het moeilijk om aan te tonen (en te bestraffen) dat herziening van de voorwaarden te wijten is aan het onvermogen van de contracterende partij in plaats van aan onverwachte externe factoren, doordat diensten niet exact te controleren zijn (Doni, 2006). Hierdoor, in de aanwezigheid van onvolmaakte handhaving, heeft het gebruikelijke aanbestedingsmechanisme een verkeerd effect: de inschrijvers weten dat het niet voldoen aan de contractueel vastgelegde afspraken slechts kleine gevolgen heeft en zwak bestraft wordt, en daardoor beloven zij een kwaliteitsniveau waarvan zij niet van plan zijn het te gaan leveren (Doni, 2006).

3. Kwaliteit is niet contracteerbaar

Een andere, belangrijke determinant van opportunisme is het feit dat in veel gevallen kwaliteit niet contracteerbaar is tijdens de fase van het inschrijven. De kwaliteit kan achteraf geobserveerd worden, maar is niet te verifiëren (Kim, 1998). Volgens Albano et al. (2008) zorgt de aanwezigheid van relevante niet-contracteerbare dimensies van kwaliteit ervoor dat de zaken ingewikkeld worden. Zoals gezegd door Albano et al. (2008) impliceert dit vaak discretionaire beoordelingen van technische voorstellen. Dit vergroot de onzekerheid van het succes van de biedstrategieën (de leverancier weet van te voren niet welke score bij alternatieve kwaliteitsvoorstellen hoort) en het maakt het meten van kwaliteit moeilijk en kostbaar, waardoor leveranciers beloond worden wanneer zij buitengewone technische voostellen doen die zij naderhand niet waar kunnen maken. De complexiteit van het aanbod leidt er dus toe dat leveranciers van te voren een hoger kwaliteitsniveau beloven dan zij effectief achteraf kunnen leveren (Albano et al., 2008).

4. Informatie asymmetrie

Een andere bepalende factor die opportunisme mogelijk maakt is informatie asymmetrie (Wathne & Heide, 2000). In het algemeen betekent informatie asymmetrie dat het vermogen van één partij om opportunisme te detecteren beperkt is (Kirmani & Rao, 2000). Daardoor krijgt de handelspartner de mogelijkheid om opportunistisch te handelen zonder betrapt te worden (Wathne & Heide, 2000).


pagina 27 van 122

5. Lock-in situatie

Een volgende bepalende factor van opportunisme die in de literatuur genoemd wordt is afhankelijkheid. Afhankelijkheid wordt gedefinieerd als de behoefte van een handelspartner om een handelsrelatie te behouden zodat deze zijn gewenste doelen kan behalen (Frazier, 1983). Afhankelijkheid kan in veel vormen voorkomen (Hawkins et al., 2009). Eén van deze vormen is de lock-in situatie. Deze lock-in situatie draait om kwetsbaarheid omdat een partij de relatie niet kan beëindigen zonder economische verliezen te lijden (Wathne & Heide, 2000). Als een gevolg hiervan, is het niet verstandig om naar een andere leverancier over te stappen, zelfs niet wanneer de prestaties van een leverancier beneden peil zijn (Rooks et al., 2006).

6. Verstoring van de beloningen

Ten slotte is een verstoring van de beloningen als gevolg van scherpe concurrentie een belangrijk bepalende factor van opportunisme. Doni (2006) stelt dat het waardevol is om op te merken dat, volgens zijn analyse, opportunistisch gedrag van private inschrijvende partijen uitsluitend veroorzaakt wordt door een verstoring in de beloningsstructuur en niet afhankelijk is van de morele kwaliteiten van de partij. Wanneer een belanghebbende altijd correct en volgens zijn eigen principes wil handelen zou hij in elke aanbesteding aan het kortste eind trekken omdat hij of een hogere compensatie zou vragen of lagere kwaliteit zou leveren. Vroeg of laat zou hij zich waarschijnlijk uit de sector moeten terugtrekken (Doni, 2006). Volgens Lo, Lin & Yan (2007) is het competitieve aanbestedingssysteem de oorzaak van abnormaal lage biedingen, welke gezien worden als één van de hoofdoorzaken van lage projectkwaliteit. Buitensporige competitie bij publieke aanbestedingen kan de inschrijvende partijen belonen voor het indienen van prijzen voor lage kwaliteit in plaats van hoge kwaliteit, hoewel zij wel in staat zijn hoge kwaliteit te leveren (Kim, 1998; Albano et al., 2008). Om een verlaging van de kwaliteit te voorkomen overschrijden opdrachtgevers in het dagelijkse leven vaak de kosten zoals contractueel bepaald, als deze kosten niet te hoog zijn (Kim, 1998). Vooral in bouwprojecten is dit een veelgehoord probleem. In deze markt is het kenmerkend dat betrokkenen een te laag bod uitbrengen en het bedrag dat oorspronkelijk opgeofferd werd wordt terugverdiend door “beyond-contractual rewards” (BCR), oftewel beloningen buiten het contract om, door claims in te dienen of de kantjes ervan af te lopen (Lo et al., 2007). Het gevolg van deze verstoring in de beloningen is, samen met de competitieve omgeving, dat de inschrijver partij een bod uitbrengt dat zo laag is dat de winnen partij slechts slechte kwaliteit kan leveren (Kim, 1998).


pagina 28 van 122

2.4


Om een compleet beeld te krijgen van het concept opportunisme is het nodig om naast de bepalende factoren van opportunisme ook de verschillende vormen van opportunistisch gedrag te bekijken. Het concept opportunisme, zoals het hedendaags gebruikt wordt in de literatuur, bevat een breed spectrum van mogelijke, verschillende gedragingen (Wathne & Heide, 2000). Williamson (1975, 1985) geeft voorbeelden zoals bedriegen, liegen, stelen, misleiden en verkeerde vertegenwoordiging. De analyse van Hawkins et al. (2009) vat het gedrag dat in 32 empirische studies gemeten is samen:

Gedrag

*

Gedrag

*

Gedrag

*

Liegen

40

Informatie achterhouden

4

Ethiek compromitteren

1

Zich aan verplichtingen

28

Onderhandelen met

4

De handelspartner

1

onttrekken

verkeerde bedoelingen

veronachtzamen

Misbruik maken van

17

Misleiden

3

Oneerlijk gedrag

1

Overdrijven

10

Niet aanpassen

2

Verantwoordelijkheid

1

neerleggen Een overeenkomst verbreken

In de weg staan

2

7

Gedrag dat monitoren

1

nodig heeft

(formeel en informeel) Misleiden

6

Eigengereid gedrag

2

Voorbijgaande

1

rolprestaties * aantal onderzoeksonderdelen van tentoongestelde gedragingen

Ook in het geval van koper-leverancier relaties en in het geval van publieke aanbestedingen identificeert de literatuur verschillende vormen van opportunisme. Omdat het onderwerp van mijn onderzoek Europese aanbestedingen is zijn deze specifieke vormen zeer relevant. Zoals eerder gemeld heb ik de acht meest relevante artikelen op dit gebied geanalyseerd. Vooral de artikelen over opportunisme in publieke aanbestedingen (bijlage C) laten een gelijksoortig beeld van de vormen van opportunisme zien. De artikelen wijzen unaniem naar lage inschrijvingen en verlaging van de kwaliteit als vormen van opportunisme in publieke aanbestedingen. Deze twee categorieën worden in onderstaande tekst nader uitgelegd.

1. Prijs

Volgens Kim (1998) vindt er een reductie van de kwaliteit plaats als gevolg van een te lage inschrijving door de inschrijvende partij. Hij stelt dat een verstoring in de beloningen in samenspel met de competitie in de biedingen er verantwoordelijk voor is dat de inschrijvers zo laag bieden dat de winnende partij alleen maar slechte kwaliteit kan leveren.


pagina 29 van 122

2. Kwaliteit

Doni (2006) suggereert dat wanneer bedrijven weten dat het niet nakomen van contractuele verplichtingen slechts zwak bestraft wordt, zij een hoger kwaliteitsniveau beloven dan zij van plan

zijn

te

gaan

leveren.

Ook

Lo

et

al.

(2007)

stellen

dat

het

competitieve

aanbestedingssysteem de oorzaak is van de abnormaal lage inschrijvingen, en dit wordt gezien als één van de grootste oorzaken van lage projectkwaliteit. Ten slotte stellen Albano et al. (2008) dat complexiteit van het aanbod ertoe kan leiden dat leveranciers betere kwaliteit beloven met betrekking tot wat er uiteindelijk geleverd gaat worden.

2.5


De literatuur identificeert ook verschillende gevolgen van opportunistisch gedrag. Gebaseerd op de literatuuranalyse maak ik onderscheid tussen twee hoofdcategorieën van gevolgen. Deze twee worden hieronder toegelicht.

1. Laag vertrouwen, tegenvallende kwaliteit en stijgende kosten

De literatuur impliceert dat opportunistisch gedrag vertrouwen, toewijding, samenwerking en tevredenheid verlaagt van de betreffende handelspartner (Joshi & Stump, 1999; Kwon & Suh, 2005; Lee, 1998; Morgan & Hunt, 1994). Wathne & Heide (2000) stellen dat opportunisme wel degelijk kosten kan vergroten of opbrengsten verlagen voor de getroffen partij. De toegenomen kosten (bijvoorbeeld kosten van procesvoering) vormen een negatieve consequentie van opportunisme in een koper-leverancier relatie. Naast stijgende kosten is slechte kwaliteit ook een serieuze consequentie. Zoals gesteld door Doni (2006) valt de kwaliteit vaak tegen als een gevolg van opportunisme.

2. Het onvermogen om de daadwerkelijke economische meest voordelige inschrijving te selecteren

De hiervoor genoemde gevolgen zijn vooral georiënteerd op de fase na het aangaan van het contract. Opportunisme heeft echter ook voordat deze fase aanbreekt gevolgen. Volgens Spulber (1990) zullen biedende partijen, wanneer zij weten dat ze tijdens de uitvoeringsfase niet aan de contractuele verplichtingen gehouden worden, inschrijvingen doen die beloftes bevatten die moeilijk waar te maken zijn, met als enig doel het winnen van het contract. Als een gevolg hiervan kunnen de economische biedingen niet vergeleken worden en is het niet mogelijk de meest efficiënte partij te kiezen (Spulber, 1990).


pagina 30 van 122

2.6


Volgens Williamson (1993) zullen transacties die te lijden hebben onder ex-post opportunisme profiteren wanneer kosteffectieve verdedigingsmechanismen van te voren kunnen worden bedacht. Opportunisme wordt niet verondersteld altijd aanwezig te zijn. Gebonden rationaliteit beperkt het vermogen om complete contracten op te stellen en om van te voren mogelijke voorvallen van opportunisme te identificeren (Verbeke & Greidanus, 2009). Gezamenlijk creëren deze aannames risico’s waartegen bescherming moet zijn (Verbeke & Greidanus, 2009). Dus, zoals gesteld door Verbeke & Greidanus (2009), het invoeren van gepaste verdedigingsmechanismen bij het opstellen van contracten reduceert het vóórkomen van opportunisme en vermindert de invloed wanneer opportunisme voorkomt. Maar verdedigingsmechanismen die gebruikt worden om opportunisme te verminderen hebben soms vervelende gevolgen, wanneer de relatie tussen de partijen in de loop der tijd verandert. Een voorbeeld: contractuele voorwaarden die formele verplichtingen oproepen bij het ontstaan van een contract moeten wellicht afgezwakt worden wanneer het niveau van vertrouwen en betrokkenheid in de loop der tijd stijgt (Hawkins et al., 2009). Dus, niet alleen verdedigingsmechanismen in contracten verminderen opportunisme. Ook de aanwezigheid van relationele normen in een koper-leverancier relatie reduceert opportunisme (Achrol et al., 1999; Brown et al., 2000; Gundlach et al., 1995; Joshi et al., 1999; Lai et al., 2005). Een ander mogelijk verdedigingsmechanisme is marktalternatieven. Volgens Williamson (1979) zijn marktalternatieven voornamelijk dat wat elke partij tegen opportunisme van zijn concurrent beschermt. Ten slotte, de schaduw van de toekomst (de mogelijkheid van toekomstige interactie) kan opportunisme reduceren of uitschakelen. Bó (2005) heeft oneindig herhaalde “prisoner’s dilemma” situaties herhaald in het. Hij heeft ontdekt dat de schaduw van de toekomst van belang is door significante reducering van opportunistisch gedrag en ondersteunende samenwerking.

Het is duidelijk dat vele artikelen verdedigingsmechanismen noemen als oplossing voor opportunisme. Vooral Wathne & Heide (2000) geven een breed overzicht van de mogelijke strategieën om opportunisme te managen. Vanwege de volledigheid en de toepasbaarheid van de strategieën genoemd in dit artikel, zal ik deze gebruiken als een kapstok in mijn analyse. Wathne & Heide (2000) onderscheiden vier belangrijke strategieën, namelijk monitoren, beloningen, selectie en socialisatie. Deze worden hieronder besproken.

1. Monitoren Wanneer er informatie asymmetrie bestaat in een relatie is het mogelijk voor een partij om opportunistisch te handelen zonder ontdekt te worden (Wathne & Heide, 2000). Monitoren van het gedrag van een partner of van de uitkomsten van dit gedrag kan dit probleem oplossen (Celly & Frazier, 1996).

Wathne & Heide (2000) stellen dat er twee verschillende redenen zijn voor het feit dat monitoren opportunisme kan beperken. Allereerst, bezien vanuit een gedragsperspectief, kan Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 31 van 122

het monitoren zelf een oncomfortabele druk op een partij leggen en daardoor vergroot het de volgzaamheid (Blau & Scott 1962; Murry & Heide, 1998). Ten tweede, bezien vanuit een economisch perspectief, vergroot monitoren het vermogen om opportunisme op te sporen en uiteindelijk het vermogen om beloningen en straffen overeen te laten komen met het gedrag van de partner. Volgens Wathne & Heide (2000) heeft monitoren twee belangrijke voorwaarden. Ten eerste moeten de criteria voor monitoren relevant zijn voor de specifieke vormen van opportunisme. Ten tweede is het noodzakelijk voor monitoren dat er een zone van onverschilligheid bestaat, waarbinnen monitoren geaccepteerd wordt. Als er een relatie bestaat waarin monitoren toegestaan is, kan het een mogelijkheid zijn om opportunisme te beheersen (Wathne & Heide, 2000). Ten slotte, volgens Wathne & Heide (2000) kan expliciet monitoren dienen als een selectiehulpmiddel. Zij stellen dat wanneer een organisatie er bekend om staat dat zij effectief aan monitoren doet, partijen die geneigd zijn om opportunistisch gedrag te vertonen ontmoedigd worden om een relatie met deze organisaties aan te gaan. De effectiviteit van monitoren als een verdedigingsmechanisme in publieke aanbestedingen (vooral in de bouwwereld) wordt gedemonstreerd door Lo et al. (2007). Zij hebben gevonden dat de belangrijkste motivatie voor het opportunistisch inschrijven in de bouw de BCR is. Het verbeteren van het contractmanagement systeem is daarom cruciaal voor het verlagen van het risico dat aanbieders een BCR krijgen en opportunistische biedingen doen én het verhogen van de projectkwaliteit.

2. Beloningen

In de originele Transactiekosten theorie (e.g., Williamson 1975) is één van de inherente voordelen van een organisatie hiërarchie het vermogen om beloningen uit te delen die de winst van opportunistische gedragingen verminderen (Wathne & Heide, 2000). Wathne & Heide stellen dat recent onderzoek naar zogenaamde zichzelf versterkende overeenkomsten suggereert dat gelijksoortige effecten bereikt kunnen worden in relaties tussen afhankelijke organisaties. Volgens hen is de basisassumptie van zulke overeenkomsten dat de individuele belangen van de partijen op elkaar afgestemd worden door een beloningsstructuur te ontwerpen die ervoor zorgt dat de lange termijn winsten van samenwerking de korte termijn opbrengsten van opportunisme overstijgen. Wathne & Heide (2000) concluderen dat wanneer zulke overeenkomsten op de juiste manier worden gestructureerd, zij de kans op opportunisme verkleinen. Volgens Wathne & Heide (2000) kunnen zichzelf versterkende overeenkomsten in verschillende vormen voorkomen. Williamson (1983) bespreekt het gebruik van gijzelaars in de vorm van activa die weinig waarde hebben in andere relaties. In dat geval dient het potentiële economische verlies als een ontmoediging voor opportunisme. Wathne & Heide (2000) overwegen ook beloningen door prijs of winstpremies (een vorm van efficiëntie loon). Het Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 32 van 122

voordeel van zichzelf versterkende overeenkomsten is dat zij ook in staat zijn om in principe opportunisme onder nieuwe omstandigheden te managen (Wathne & Heide, 2000). Telser (1980) merkt op dat een zichzelf versterkende overeenkomst tussen twee partijen in stand blijft zolang beide partijen geloven dat zij beter af zijn door de overeenkomst voort te zetten dan door deze te beëindigen.

Wathne & Heide (2000) overwegen dat het inzetten van beloningen wellicht de beschikbaarheid van bepaalde informatietypen benodigd. Kreps (1990) beargumenteerd: “Als één speler niet direct kan zien dat de overeenkomst wordt uitgevoerd en afhankelijk is van rumoerige, indirecte observaties, is het probleem van het vinden van een zichzelf versterkende overeenkomst ingewikkelder… Wanneer we steeds minder in staat zijn om nakoming te observeren, zijn we steeds minder geneigd om deze methode überhaupt te gebruiken.” Samengevat, wanneer informatie niet aanwezig is lopen beloningsstructuren het risico om op de markt te mislukken op een ander niveau van de relatie.

3. Selectie

In principe is de meest simpele manier van het managen van opportunisme het van te voren selecteren van een handelspartner die niet neigt naar opportunisme of inherent samenwerkt met betrekking tot een bepaalde taak (Orbell & Dawes, 1993). Volgens Wathne & Heide (2000) is de uitdaging in essentie om een partij te identificeren die van nature of inherent over de juiste beloningen beschikt met betrekking tot de betreffende taak. Echter, selectie als een verdedigingsmechanisme heeft enkele beperkingen. Ten eerste, ondanks het feit dat zorgvuldige selectie partijen kan identificeren die de juiste vaardigheden hebben, garandeert dit niet dat de betreffende vaardigheden gebruikt zullen worden in de volgende relatie (Mishra, Heide, & Cort, 1998). Wathne & Heide (2000) concluderen dat passief opportunisme in de vorm van ontduiking een probleem kan zijn. Ten tweede, selectiepogingen die gebaseerd zijn op bestaande attributen of criteria kunnen beperkte bescherming bieden tegen opportunisme onder nieuwe omstandigheden (Wathne & Heide, 2000). Wathne & Heide (2000) suggereren twee strategieën die betrekking hebben op (1) de aard van het selectieproces en (2) de specifieke selectiecriteria die gebruikt worden. Om de strategie die betrekking heeft op het selectieproces zelf uit te leggen, gebruiken Wathne & Heide (2000) een voorbeeld van het certificeringsprogramma Xerox. Hun boodschap is dat deelnemen aan een certificeringsprogramma een investering van geld en tijd met zich meebrengt aan de kant van de leverancier en dat alleen de leveranciers die Xerox criteria in de loop der tijd naleven een rendement op hun investering krijgen doormiddel van herhaalde verkopen.

Daarom

kan

een

op

maat

gemaakt

certificeringsprogramma

een

verdedigingsmechanisme zijn tegen ontduiking of verzuim (Wathne & Heide, 2000).


pagina 33 van 122

Om de strategie die betrekking heeft op de specifieke criteria die gebruikt worden uit te leggen, focussen Wathne & Heide (2000) op de reputatie van het bedrijf. Net zoals bij de kosten van een certificeringsproces gaan er met het vestigen van een reputatie kosten gepaard die alleen terugverdiend kunnen worden door herhaalde verkopen (Wathne & Heide, 2000). Een bestaande reputatie of resultaten behaald in het verleden in andere relaties kunnen dus gebruikt worden als een criteria voor het beoordelen van het vermogen en de motivatie in de huidige relatie (Shapiro 1983). Wathne & Heide (2000) ontdekten enkele beperkingen voor het gebruik van reputatie als een selectiecriteria. De meest belangrijke is dat het noodzakelijk is dat informatie over de prestaties in het verleden en heden beschikbaar is voor bedrijven om de reputatie waarde te laten hebben. Daardoor kan informatie asymmetrie ervoor zorgen dat een bedrijf steeds weer een opportunistisch beeld neerzet (Shapiro, 1982). Een andere belangrijke beperking is dat een reputatie systematisch gemanipuleerd kan worden door middel van opportunisme (Wathne & Heide, 2000). Selectiestrategieën zijn dus gebaseerd op de algemene premisse van het identificeren van de handelspartners die inherente vaardigheden en/of motieven bezitten om een bepaalde taak te kunnen vervullen (Wathne & Heide, 2000).

4. Socialisatie

In principal-agent termen is de primaire focus van selectie het identificeren van agents (opdrachtnemer) wier doelen overeenkomen met die van de principal (opdrachtgever) (Wathne & Heide, 2000). Volgens Wathne & Heide (2000) is een mogelijke strategie het gebruik van socialisatieprocessen zodat de agent de doelen van de principal gaat internaliseren. Zij stellen dus dat een kennelijke oplossing voor het probleem van opportunisme het opzettelijk gebruiken van socialisatietechnieken is, om doelcongruentie te bereiken.

Socialisatiepogingen reduceren de kans dat opportunisme plaatsvindt ongeacht het level van kwetsbaarheid dat er bestaat, zoals een lock-in situatie of informatie asymmetrie (Wathne & Heide, 2000). Zij stellen dat volledige socialisatie een partij in staat stelt om kwetsbaarheid in de vorm van een lock-in situatie en informatie assymetrie te tolereren. Dus volgens Wathne & Heide (2000) bevat socialisatie als een verdedigingsmechanisme geen beperkingen met betrekking tot de vier vormen van opportunisme (ontduiking, weigering om aan te passen, schending en gedwongen heronderhandeling). Tot slot stellen zij dat de effectiviteit van socialisatie als een strategie voor het managen van opportunisme afhangt van de mate van compleetheid of het vermogen om waarden te promoten die toepasbaar zijn in verschillende situaties. Volgens Jap et al (2003) is vereniging van doelen een latent sociologisch mechanisme dat specifiek gedrag in handelssituaties stimuleert. Echter, de doelstellingen van kopers en Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 34 van 122

leveranciers zijn vaak conflicterend (Jap et al., 2003). Jap et al. (2003) stellen dat in het algemeen, kopers meer (kwaliteit, service, maatwerk etc.) willen voor minder (lagere prijzen), terwijl leveranciers streven naar een verkoop met de hoogst mogelijke winstmarges of omzetpotentieel. Het blijkt dat met betrekking tot opportunisme, partijen wier doelen overeenkomen elkaars prestaties positiever beoordelen en verwachten dat hun relatie langer zal duren (Jap et al., 2003).

2.7

Centrale observatie

Voor het onderzoek heb ik veel literatuur bestudeerd en de voorgaande analyse is hiervan het resultaat. In deze paragraaf sluit ik het hoofdstuk van de literatuurverkenning af met mijn persoonlijke centrale observatie. Mijn algehele conclusie is dat het concept opportunisme naadloos aansluit bij het door mij te onderzoeken fenomeen. Zoals in de eerdere paragraven gepresenteerd is opportunisme een centraal concept in meerdere theorieën. Vooral de benadering van de Transactiekosten theorie is zeer goed toepasbaar binnen dit onderzoek. De Transactiekosten theorie vormt dan ook de rode draad in mijn onderzoek. Wat mij bij mijn literatuurverkenning positief heeft verrast is de veelzijdigheid van het concept en het aantal artikelen wat over dit onderwerp geschreven is. Alleen al binnen de Transactiekosten theorie zijn er ruim 900 empirische artikelen die het concept opportunisme behandelen. Mijn eerste centrale observatie is dat opportunisme niet altijd aanwezig is, maar door omstandigheden ontstaat. Daarmee is het in mijn ogen per definitie te beïnvloeden, echter is het in mijn ogen nooit 100% te voorkomen. Om deze reden vond ik het citaat uit het boek van Levitt & Dubner (2005) zeer pakkend: “Wie bedriegt? Iedereen, wanneer de inzet hoog genoeg is”. In mijn beleving moet dan ook het beïnvloeden van de omstandigheden centraal staan wanneer je opportunisme wilt beperken of tegengaan. Mijn tweede centrale observatie is dat de grens tussen “normaal” gedrag, wat gericht is op het vergroten van het eigenbelang, en opportunistisch gedrag erg dun is. Dit maakt het constateren, beoordelen en managen van opportunisme tot een uitdaging. Mijn derde centrale observatie is dat er op het gebied van opportunisme in public tenders best veel onderzoek is gedaan, maar dat geen van de onderzoeken een praktische oplossing biedt. Wel wordt past performance door praktisch alle geanalyseerde artikelen als een mogelijke oplossing gepresenteerd. Mijn laatste centrale observatie is dat de bestudeerde literatuur zich gemakkelijk laat categoriseren aan de hand van mijn vier onderzoeksvragen. Daarbij is gebleken dat vooral literatuur die specifiek gericht is op koper-leverancier relaties en publieke aanbestedingen erg goed aansluit bij het onderwerk van dit onderzoek en de onderzoeksvragen.


pagina 35 van 122

2.8

Onderzoeksmodel

Bij de literatuurverkenning heb ik per onderzoeksvraag de meest relevante elementen in kaart gebracht. Hierbij is vooral gekeken naar de literatuur die specifiek betrekking heeft op koperleverancier relaties en publieke aanbestedingen, omdat die het beste aansluit bij het onderwerp van dit onderzoek. Het resultaat hiervan is dat ik: 1. zes bepalende factoren in kaart gebracht die leiden tot opportunisme; 2. twee hoofd vormen van opportunisme heb geïdentificeerd; 3. twee categorieën van gevolgen benoemd heb; 4. vier strategieën in kaart heb gebracht als mogelijke oplossingsrichting.

Het resultaat van de literatuurverkenning is vertaald in het volgende onderzoeksmodel. Dit onderzoeksmodel staat centraal in het onderzoek, waarbij ik ga toetsten of de elementen zoals geïdentificeerd in de literatuur ook van toepassing zijn in de praktijk van Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.




Incomplete contracten Monitoren

Onvolmaakt handhaven contracten Prijs

Beloning

Kwaliteit

Selectie

Kwaliteit niet contracteerbaar

Informatie asymmetrie

Socializatie Lock-in

Verstoring van de beloningen


Laag vertrouwen

Tegenvallende kwaliteit

Stijgende kosten

Onmogelijk beste aanbieding te selecteren

Figuur 7 Onderzoeksmodel


pagina 36 van 122

3

Hypothesen

De literatuurverkenning is afgesloten met een onderzoeksmodel, waarbij per onderzoeksvraag verschillende elementen in kaart zijn gebracht. In dit hoofdstuk pas ik per element de literatuur, zoals gepresenteerd in hoofdstuk 2, toe op de dagelijkse praktijk van aanbestedingen inhuur ICT personeel. Dit doe ik door gebruik te maken van mijn eigen ervaringen. Elk element wordt vervolgens afgesloten met een hypothese. In totaal is het onderzoeksmodel vertaald in 16 hypothesen, welke in dit onderzoek zijn getoetst.

3.1


In geval van aanbestedingen inhuur ICT personeel is het contract doorgaans een raamovereenkomst. Mijn ervaring is dat in deze raamovereenkomsten vaak wordt aangegeven welke functies mogelijk ingehuurd gaan worden. Echter, meestal worden er geen garanties gegeven omdat niet duidelijk is wat de exacte afname zal zijn. Die exacte afname is namelijk afhankelijk van de behoefte en die is vooraf nauwelijks vast te stellen als gevolg van de grote onzekerheid. Echter, door deze onzekerheid is ook moeilijk de gewenste kwaliteit van te voren vast te stellen met als gevolg dat er enkel een incompleet contract gesloten kan worden wat ruimte biedt voor opportunisme.

Hypothese 1:

Incomplete contracten als een gevolg van onzekerheid is een bepalende factor van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.

Mijn ervaring met aanbestedingen inhuur ICT personeel sluit volledig aan bij de bevindingen in de literatuur. De laatste aanbesteding die ik heb begeleid is die voor een Rijksdienst en had een geschatte contractwaarde van € 40.000.000,- per jaar. Een belangrijke eis in deze aanbesteding was dat partijen moesten garanderen dat ze minimaal 80% van onze vragen moeten kunnen invullen. Met andere woorden, bij 80% van de mini-competities moeten zij een geschikte kandidaat aanbieden en moet deze kandidaat ook daadwerkelijk geleverd worden. Op basis van de gesprekken die ik heb gevoerd in het kader van deze aanbesteding is mij duidelijk geworden dat deze eis hoogstwaarschijnlijk niet heel serieus is genomen. Meerdere malen is mij verteld dat de 80% eis in het verleden ook heeft gegolden, maar dat de opdrachtgever daaraan destijds geen consequenties heeft verbonden op het moment dat zij constateerde dat een partij daaraan niet voldeed. In lijn met de uitspraak van Spulber (1990) kan ik mij dan ook goed voorstellen dat in deze laatste aanbesteding partijen akkoord zijn gegaan met deze eis, wetende dat ze wellicht niet geheel kunnen voldoen aan de eis, maar dat ze inschatten dat de kans klein is dat dit consequenties zal hebben.


pagina 37 van 122

Tijdens aanbestedingen valt mij ook regelmatig op hoe de gunningscommissies reageren op de verhalen die ingediend zijn ten behoeve van de kwalitatieve gunningscriteria. Op basis van deze reacties concludeer ik dat vele inschrijvers kwalitatieve beloften doen die (deels) niet overeenkomen met de wijze waarop zij in het verleden hebben gepresteerd. Echter, veel van de kwalitatieve verhalen zijn moeilijk te toetsen in de uitvoering. Ik onderschrijf dan ook de bevindingen

van

(Albano

et

al.,

2008)

dat

de

uiteindelijk

geleverde

kwaliteit

hoogstwaarschijnlijk lager is dan de kwaliteit die zij in hun inschrijving beloven. Dit als gevolg van het feit dat inschrijvers weten dat het moeilijk te monitoren is. Tot slot, stel dat een opdrachtnemer aantoonbaar zijn beloftes niet nakomt, dan is mijn ervaring dat overheden zelden tot nooit overgaan tot het afstraffen van deze niet nakoming. Ik herken de bevindingen van Doni (2006) dan ook in de dagelijkse praktijk. Ook ik zie dat vaak wordt afgezien van juridische stappen om het verslechteren van de relatie te voorkomen of omdat slecht is aan te tonen dat het niet nakomen van de beloftes een gevolg is van het handelen van de opdrachtnemer of het gevolg van externe factoren. Op basis van mijn eigen ervaring ben ik er dan ook van overtuigd dat het niet afstraffen van niet nagekomen beloftes bij nieuwe aanbestedingen leidt tot inschrijvingen die een hoger kwaliteitsniveau beloven dan uiteindelijk geleverd zal worden.

Hypothese 2:

Het onvolmaakt handhaven van contractuele afspraken is een bepalende factor van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.

In geval van aanbestedingen inhuur ICT personeel is de kwaliteit ten tijde van de aanbesteding niet te contracteren en sluit daarmee aan bij de bevindingen uit de literatuur. Dit komt door het feit dat de kwaliteit voornamelijk wordt bepaald door de kandidaten die uiteindelijk worden aangeboden en geleverd. En omdat de behoefte ten tijde van de aanbesteding nog niet exact bekend is, is de kwaliteit van de kandidaten niet te beoordelen in de aanbesteding.

Hypothese 3:

Het feit dat de kwaliteit van dienstverlening niet contracteerbaar is ten tijde van de aanbesteding is een bepalende factor van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.

Bij aanbestedingen inhuur ICT personeel is het ook mijn ervaring dat opportunistische inschrijvingen moeilijk te detecteren zijn als gevolg van een informatie asymmetrie. Dit komt doordat het inhuren van personeel vaak decentraal georganiseerd is, wat betekent dat managers zelf mogen inhuren binnen de raamovereenkomsten. Centrale regie is dus vaak niet aanwezig waardoor je afhankelijk bent van de informatie die door de opdrachtnemer wordt verstrekt. Hiermee heeft de opdrachtnemer een informatievoorsprong en is het voor de opdrachtgever haast onmogelijk om opportunisme te detecteren. Deze wetenschap is mijn ogen een bepalende factor voor het al dan niet doen van een opportunistische inschrijving. Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 38 van 122

Hypothese 4:

De moeilijkheid van het detecteren van opportunisme als resultaat van een informatie asymmetrie is een bepalende factor van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.

Bij aanbestedingen inhuur ICT personeel is afhankelijkheid in mijn ogen één van de bepalende factoren die leidt tot opportunistische inschrijvingen. Mijn ervaring is namelijk dat budgethouders, materiedeskundigen en managers niet staan te springen om een aanbesteding uit te voeren. Daarbij komt dat managers een voorkeur hebben om mensen die zij reeds inhuren te blijven inhuren, dit met het oog op inwerkkosten. Dit creëert een soort lock-in. Inschrijvers kennen deze voorkeur en weten dat het contract niet zomaar wordt ontbonden wanneer ze het contract eenmaal gegund hebben gekregen. Deze kennis is in mijn ogen dan ook een bepalende factor voor het doen van een opportunistische inschrijving.

Hypothese 5:

Een lock-in situatie als gevolg van langdurige contracten is een bepalende factor van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.

Wat duidelijk is bij aanbestedingen inhuur ICT personeel is dat er veel concurrentie is. Zoals ook blijkt uit tabel 1 in hoofdstuk 1 zijn er 29 partijen die de afgelopen twee jaar twee aanbestedingen of meer hebben gewonnen. Alle aanbestedingen van de afgelopen twee jaar zijn gegund op basis van de laagste prijs of op basis van de economisch meest voordelige inschrijving. Dit betekent dat in beide gevallen de prijs een onderdeel is van de beoordeling.

Op basis van mijn eigen ervaring weet ik dat prijs vaak van doorslaggevend belang is omdat de partijen op papier kwalitatief niet erg veel van elkaar verschillen. Daarbij wordt met dergelijke aanbesteding vaak gewerkt met een maximum uurtarief of met een bandbreedte. Inschrijvers worden in deze aanbestedingen dan ook aangespoord om lage tarieven te offreren. Echter, omdat de kwaliteit (van de kandidaten) moeilijk van te voren is vast te stellen is de kans erg groot dat inschrijvers tarieven bieden voor lage kwaliteit, ondanks dat ze wel betere kwaliteit (kandidaten) kunnen leveren. Het gevolg daarvan is dat de opdrachtgever bij de uitvoering van het contract niet altijd de juiste kwaliteit geleverd kan krijgen binnen de overeengekomen tarieven, met als gevolg dat er veel buiten de raamovereenkomst om wordt ingehuurd. Dit kan bijvoorbeeld door aanvullende afspraken te maken met de raamcontractanten, maar ook door bijvoorbeeld gebruik te maken van een broker.

Hypothese 6:

Een verstoring van de beloningen is een bepalende factor van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.


pagina 39 van 122

3.2


Vooral de vormen van opportunisme die genoemd worden in artikelen die betrekking hebben op public tenders zijn voor mij zeer herkenbaar. Op basis van mijn ervaringen met aanbestedingen inhuur ICT personeel ben ik ervan overtuigd dat er regelmatig abnormaal lage (maximale) uurtarieven worden geoffreerd op één of meerdere functies.

Hypothese 7:

Abnormaal lage uurtarieven (op bepaalde functies) zijn een vorm van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.

Op basis van mijn ervaring ben ik er ook van overtuigd dat de kwaliteit zoals die beloofd wordt tijdens de aanbesteding ook zelden wordt geleverd. Dit zie ik op twee manieren naar voren komen. Ten eerste, de gevallen waarin een inschrijver akkoord gaat met eisen in het programma

van

eisen

waarvan

de

inschrijver

bij

voorbaat

weet

dat

zij

daar

(hoogstwaarschijnlijk) niet aan wil of kan voldoen. Ten tweede, bij de beantwoording van de kwalitatieve gunningscriteria, waarbij beloften worden gedaan waarvan de inschrijver bij voorbaat weet dat zij deze voor een deel niet zal nakomen.

Hypothese 8:

Het beloven van een hogere kwaliteit dan dat de inschrijver van plan is te leveren ex post is een vorm van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.

3.3


De gevolgen van opportunisme, zoals beschreven in de literatuur, zijn in lijn met mijn ervaringen op het gebied van aanbestedingen inhuur ICT personeel. Door opportunistische inschrijvingen merk ik dat het vertouwen tussen aanbestedende diensten en inschrijvers sterk is afgenomen. Aanbestedende diensten zijn zeer wantrouwend geworden en proberen de controle te vergroten door aanbestedingen verder dicht te timmeren. Dit geeft weer aanleiding tot opportunistisch gedrag waardoor het commitment afneemt. Kortom, de relatie voortvloeiend uit een aanbesteding is niet gericht op samenwerking maar kenmerkt zich door wantrouwen en gebrek aan commitment. Dit heeft als consequentie dat er gebrekkige kwaliteit wordt geleverd die past binnen de opportunistisch lage tarieven. Daarnaast stijgen de kosten doordat goed personeel toch wordt aangetrokken buiten de raamovereenkomsten om.

Hypothese 9:

Laag vertrouwen, tegenvallende kwaliteit en stijgende kosten zijn een consequentie van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.


pagina 40 van 122

Naast de ex-post gevolgen onderschrijf ik de bevinding van Spulber (1990). Door de opportunistische inschrijvingen wordt het voor aanbestedende diensten onmogelijk om daadwerkelijk de economisch meest voordelige inschrijving(en) te selecteren.

Hypothese 10:

Door opportunistische inschrijvingen is het voor aanbestedende diensten onmogelijk om daadwerkelijk de economisch meest voordelige inschrijving(en) te selecteren bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.

3.4

Oplossingsrichtingen om opportunisme te beperken

In het onderzoeksmodel zijn vier mogelijke oplossingsrichtingen in kaart gebracht. Deze vier worden in deze paragraaf praktisch vertaald in zes hypothesen. In geval van aanbestedingen inhuur ICT personeel ben ik ervan overtuigd dat beter monitoren tijdens de uitvoering van het contract opportunistische inschrijvingen kan beperken. Door de uitvoering van het contract beter te monitoren wordt de sociale druk op de opdrachtnemer opgevoerd en daarmee de compliance vergoot. Daarnaast wordt door het monitoren de informatie asymmetrie beperkt, waardoor het de basis kan vormen voor een goede beloningsstructuur. Ook kunnen de resultaten van het monitoren gebruikt worden bij de selectie. Zoals ook door Wathne & Heide benoemd kan het ontmoedigend werken voor partijen die geneigd zijn opportunistisch in te schrijven, als zij bij inschrijving weten dat de uitvoering effectief gemonitord wordt. Het is dus van belang tijdens de aanbesteding duidelijk aan te geven dat er serieus gemonitord gaat worden en dat dit in de uitvoering ook consequent wordt gedaan. Echter, er is wel een beperking. Het onderzoek van Hawkins et al. (2009) bevestigd eerdere claims dat het moeilijker is om diensten te monitoren dan tastbare producten. Het is dus heel belangrijk om voorafgaand aan de aanbesteding te bedenken op welke zaken (duidelijk KPI’s) er gemonitord gaat worden en op welke wijze deze gemeten worden. Geef je in de aanbesteding aan dat je zaken gaat monitoren waarvan de inschrijvers weten dat deze niet te meten zijn, dan kan dat ten koste gaan van je geloofwaardigheid en de neiging tot opportunisme juist vergroten.

Hypothese 11:

Beter monitoren op basis van een aantal heldere KPI’s is een oplossing om opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel te beperken.


pagina 41 van 122

De vraag is hoe je in geval van aanbestedingen inhuur ICT personeel zorgt voor een beloningsstructuur die ervoor zorgt dat de voordelen van samenwerking op lange termijn de voordelen op korte termijn van opportunisme overstijgen. Belangrijk hierbij is dat de benodigde informatie beschikbaar is om een goede samenwerking te kunnen belonen. Kelman (1990) geeft een duidelijk antwoord op deze vraag binnen de context van publieke aanbestedingen. Hij zegt: “de meest machtige beloning is om toekomstige opdrachten te verbinden aan de prestaties binnen huidige contracten.”. Ook Bó (2005) ziet de bruikbaarheid van deze beloning en stelt dat de schaduw van de toekomst (de mogelijkheid van toekomstige samenwerking) opportunisme kan reduceren of uitschakelen. Dit betekent dat de prestaties van een opdrachtnemer gevolgen hebben voor eventuele vervolgopdrachten. Dit is in mijn ogen zeer goed toepasbaar binnen aanbestedingen inhuur ICT personeel en kan goed binnen de af te sluiten raamovereenkomsten geregeld worden. Wat dus geregeld moet worden is dat goede prestaties binnen de raamovereenkomst worden beloond met een voorsprong op nieuwe opdrachten binnen de raamovereenkomst. Hierbij kan gedacht worden aan de KPI’s zoals benoemd bij het verdedigingsmechanisme “monitoren”. Een betere score

op

KPI’s

leidt

dan

tot

een

voorsprong

bij

de

mini-competities

onder

de

raamovereenkomsten.

Hypothese 12:

Het geven van een voorsprong in de mini-competitie als gevolg van goede scores op de KPI’s is een manier om opportunisme te beperken bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.

Een andere beloning die ik voorstel is het verlengen van de raamovereenkomsten. Op dit moment hebben bijna alle raamovereenkomsten van inhuur ICT personeel, voortvloeiend uit een Europese aanbesteding, een looptijd van twee jaar plus twee opties voor een jaar. Ik stel voor om een contract te sluiten voor een half jaar welke steeds stilzwijgend wordt verlengd met een half jaar (rekening houdend met een opzegtermijn van 3 maanden). Daarbij zou ik de totale termijn niet beperken tot 4 jaar2. In mijn ogen is dit mogelijk doordat inhuur ICT personeel een 2b dienst is en daarmee artikel 323 van het Bao niet van toepassing is. Partijen die geneigd zijn opportunistisch in te schrijven hebben de kosten van het inschrijven op de aanbesteding, maar lopen dus het risico binnen een half jaar alweer zonder contract te zitten. De kans dat kosten van een opportunistische inschrijving worden terugverdiend is met dit verdedigingsmechanisme dus klein en nodigt dus ook niet uit tot het doen van een opportunistische inschrijving.

2

Artikel 32 lid 5 van het Bao bepaald dat “de looptijd van een raamovereenkomst is niet langer dan vier jaar, behalve in uitzonderingsgevallen die deugdelijk gemotiveerd zijn.” 3 Een aanbestedende dienst past bij het gunnen van een overheidsopdracht voor diensten die betrekking heeft op diensten als bedoeld in bijlage 2, onderdeel B de artikelen 23 en 35, twaalfde tot en met zestiende lid, toe. Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 42 van 122

Daarnaast voorkomt deze beloning dat de aanbestedende dienst in een lock-in situatie komt. Zij is namelijk niet gebonden aan één leverancier en heeft de beschikking over meerdere alternatieven. Volgens Williamson (1979) beschermen marktalternatieven partijen tegen opportunisme. Ook Rooks et al. (2006) stellen dat, er van uitgaande dat de leverancier zich (enigszins) bewust is van het exitnetwork van de koper, dit de beloning van de leverancier voor opportunisme verkleind. Volgens Rooks et al. (2006) refereert het exitnetwork aan de mogelijkheden van de koper om het product of de dienst ergens anders te kopen.

Hypothese 13:

Het belonen door halfjaarlijkse de overeenkomst te verlengen is een oplossing om opportunisme te beperken bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.

Uit het artikel van Wathne & Heide (2000) blijkt duidelijk dat past performance een belangrijk verdedigingsmechanisme kan zijn bij het beperken van opportunistische inschrijving. Tevens is dit een verdedigingsmechanisme dat wordt benadrukt in bijna alle bestudeerde artikelen op het gebied van publieke aanbestedingen. Volgens Kim (1998) is, in de situatie van contractuele incompleetheid, een aanbestedende dienst afhankelijk van een zichzelf versterkend contract terwijl de winnende biedende partij zijn reputatie op het spel zet. Doni (2006) denkt dat aanbestedende diensten een fundamentele les dienen te leren van de private markt, waar respect voor overeenkomsten frequent verdedigd wordt, niet door contractuele sancties op te leggen maar door het belang dat aan reputatie gehecht wordt bij het kiezen van toekomstige partners. Lo et al. (2009) stellen dat alleen wanneer het verleden van een opdrachtgever zorgvuldig en permanent onderzocht wordt en nauwkeurig weergegeven wordt in de evaluatie van de inschrijving, het opportunistische biedgedrag van de inschrijvende partij verminderd kan worden en de kwaliteit van producten verzekerd kan worden. Ten slotte, volgens Rooks et al. (2006) is koper tevredenheid met betrekking tot voorgaande transacties met de leverancier negatief gerelateerd aan het vóórkomen van problemen achteraf. Echter, het gebruiken van past performance in Europese aanbestedingen is gelimiteerd. Volgens Doni (2006) is de EU wetgeving sterk georiënteerd op het verbieden van het gebruik van elke soort van discriminerende regelgeving. Hierdoor bieden richtlijnen voor publieke aanbestedingen alleen de mogelijkheid om de informatie over resultaten behaald in het verleden te gebruiken in de selectiefase, terwijl de gunningscriteria rekening moeten houden met de specifieke elementen van een bepaald voorstel (Doni, 2006). Ondanks dat past performance een belangrijke verdedigingsmechanisme kan zijn, is het moeilijk toe te passen bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Echter, zoals bij hypothese 12 reeds genoemd zijn er binnen de contracten wel degelijk mogelijkheden om past performance een rol te laten spelen. Mijn voorstel is dan ook om bij de aanbesteding een groot aantal geschikte leveranciers te selecteren, waarbij er na gunning wordt doorgeselecteerd op basis van past performance (hypothese 12 en 13).


pagina 43 van 122

Om te kunnen doorselecteren is het ook noodzakelijk om nieuwe instroom te hebben, enerzijds om ook de huidige contractpartijen scherp te houden en anderzijds om partijen niet voor lange tijd uit te sluiten van opdrachten. Het voorstel is dan ook om één keer per twee jaar een aanbesteding te houden om leveranciers die geen contract (meer) hebben de gelegenheid te bieden om een contract te winnen. Nieuwe leveranciers beginnen met een neutrale score op het gebied van past performance. Zoals Doni (2006) heeft gedemonstreerd maakt een Reward for a Good Reputation (RGR), oftewel een beloning voor goed gedrag, het mogelijk om verstoringen die in de sector van de publieke aanbestedingen zijn ontstaan te corrigeren, wanneer een volmaakte handhaving van de beloofde prestaties niet mogelijk is.

Hypothese 14:

Het regelmatig aanbesteden om nieuwe instroom te bewerkstelligen is een oplossing om opportunisme te beperken bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.

Zoals eerder aangegeven is in geval van aanbestedingen inhuur ICT personeel de kwaliteit ten tijde van de aanbesteding niet te contracteren. Dit omdat de kwaliteit voornamelijk wordt bepaald door de kandidaten die uiteindelijk worden aangeboden en geleverd. En omdat de behoefte ten tijde van de aanbesteding nog niet exact bekend is, is de kwaliteit van de kandidaten niet te beoordelen. Doordat er vaak wordt gewerkt met een maximum uurtarief of met een bandbreedte nodigt dit uit om opportunistisch in te schrijven.

Opportunistische inschrijvingen zijn dan ook te reduceren door de onzekerheid te verkleinen en de kwaliteit beter contracteerbaar te maken. Echter, de inhuurbehoefte is ten tijde van de aanbesteding niet vast te stellen, dus onzekerheid zal altijd blijven bestaan ten tijde van de aanbesteding. Echter, op het moment dat een inhuurbehoefte ontstaat, dan wordt er een minicompetitie doorlopen. Het resultaat daarvan is dat op basis van een specifieke inhuurbehoefte er concreet kandidaten worden aangeboden. Op basis van de cv’s is de kwaliteit goed te beoordelen en te contracteren. In mijn beleving moet dan ook pas op dat moment de prijs tot stand komen, zonder dat daar in de aanbesteding beperkingen aan zijn opgelegd. Mijn voorstel is om bij iedere mini-competitie de beste 3 cv’s te selecteren en die partijen uit te nodigen voor een selectiegesprek en tegelijkertijd uit te nodigen voor een veiling. In deze veiling wordt de prijs in concurrentie bepaald. Kortom, mijn advies is om de kwalitatieve beoordeling te scheiden van de prijsbeoordeling. De eerste stap is de aanbesteding, waarbij leveranciers enkel worden geselecteerd op basis van kwaliteit. De tweede stap is de eerste fase van de mini-competitie. Er wordt een voorselectie gemaakt van kandidaten enkel op basis van kwaliteit. Pas als derde stap wordt de prijs bepaald door een veiling op te zetten met de drie geselecteerde partijen. Op deze manier wordt de onzekerheid verkleint en kwaliteit beter contracteerbaar (in de nadere overeenkomsten) en beperkt daarmee opportunistische inschrijvingen.


pagina 44 van 122

Hypothese 15:

Het scheiden van de kwalitatieve beoordeling en de prijsbeoordeling, door prijs buiten de aanbesteding te laten, is een oplossing om opportunisme te beperken bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.

Gezien bovenstaande bevindingen is het bij aanbestedingen inhuur ICT personeel dus van belang om inzicht in elkaars belangen te hebben en om te streven naar verenigbare doelen. Dit klinkt voor de hand liggend, maar ik ben er van overtuigd dat hieraan in aanbestedingen weinig aandacht wordt besteed. In aanbestedingen kan hier invulling aan worden gegeven door duidelijk te verwoorden welk doel de aanbestedende dienst voor ogen heeft in plaats van tot in detail te beschrijven wat van de inschrijvers wordt verwacht. Ook moet uit het aanbestedingsdocument duidelijk blijken dat de aanbestedende dienst oog heeft voor de belangen van de inschrijver (bijvoorbeeld door te benoemen dat de aanbesteding erop gericht is om opdrachtnemers te stimuleren te investeren in kennis en dat de aanbestedende dienst op zoek is naar opdrachtnemers die daadwerkelijk meerwaarde bieden tegen een reële prijs). Wat haaks staat op bovenstaande benadering is dat de aanbestedende dienst exact voorschrijft (doormiddel van een gedetailleerd programma van eisen) wat de opdrachtnemer moet doen en de inschrijvers beoordeeld op basis hoe zij hun dienstverlening uitvoeren (door alleen hoevragen te stellen bij de gunningscriteria. Om de te streven naar verenigbare doelen moet de nadruk in het aanbestedingsdocument gelegd worden op wat men wil bereiken in plaats van hoe. Dit betekent dat de doelstelling concreet moet zijn en dat het programma van eisen zo functioneel mogelijk beschreven moet zijn. Daarnaast moeten de gunningscriteria gericht zijn op het bijdragen aan de doelstelling.

Hypothese 16:

Het tijdens de aanbesteding benadrukken van het streven naar verenigbare doelen door te focussen op de doelen van beide partijen en gebruik te maken van zeer functionele specificaties, is een oplossing om opportunisme te beperken bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel.


pagina 45 van 122

3.5

Overzicht hypothesen

Hieronder volgt een totaaloverzicht van alle hypothesen.




Hypothese 1: Incomplete contracten als een gevolg van onzekerheid is een bepalende factor bij aanbestedingen

Hypothese 7: Abnormaal lage uurtarieven (op bepaalde functies) zijn een vorm van opportunisme.

Hypothese 11: Beter monitoren op basis van een aantal heldere KPI’s is een oplossing om opportunisme te beperken.

Hypothese 2: Het onvolmaakt handhaven van contractuele afspraken is een bepalende factor.

Hypothese 8: Het beloven van een hogere kwaliteit dan dat de inschrijver van plan is te leveren ex post is een vorm van opportunisme.

Hypothese 3: Het feit dat de kwaliteit van dienstverlening niet contracteerbaar is ten tijde van de aanbesteding is een bepalende factor.

Hypothese 12: Het geven van een voorsprong in de mini-competities als gevolg van goede score’s op de KPI’s is een oplossing om opportunisme te beperken. Hypothese 13: Het belonen door half jaarlijks verlengen van de overeenkomst is een is een oplossing om opportunisme te beperken.

Hypothese 4: De moeilijkheid van het detecteren van opportunisme als resultaat van een informatie asymmetrie is een bepalende factor.

Hypothese 14: Het regelmatig aanbesteden om nieuwe instroom te bewerkstelligen is een oplossing om opportunisme te beperken.

Hypothese 5: Een lock-in situatie als gevolg van langdurige contracten is een bepalende factor.

Hypothese 15: Het scheiden van de kwalitatieve beoordeling en de prijsbeoordeling is een oplossing om opportunisme te beperken.

Hypothese 6: Een verstoring van de beloningen is een bepalende factor.

Hypothese 16: Het tijdens de aanbesteding benadrukken van het streven naar verenigbare doelen , door te focussen op de doelen van beide partijen en gebruik te maken van zeer functionele specificaties, is een oplossing om opportunisme te beperken.

Gevolgen van opportunisme Hypothese 9: Laag vertrouwen, tegenvallende kwaliteit en stijgende kosten zijn een consequentie van opportunisme. Hypothese 10: Door opportunistische inschrijvingen is het voor aanbestedende diensten onmogelijk om daadwerkelijk de economisch meest voordelige inschrijving(en) te selecteren.

Figuur 8 Overzicht van alle hypothesen


pagina 46 van 122

4

Onderzoeksontwerp

In dit hoofdstuk wordt een samenvatting gepresenteerd van de gehanteerde onderzoeksopzet. In bijlage D wordt de onderzoeksopzet nader beschreven en worden gemaakte keuzes onderbouwd.

Onderzoeksmethode: kwalitatief survey onderzoek

Voor dit onderzoek is gekozen voor een kwalitatief survey onderzoek. Dit is gezien mijn vraagstelling een goede onderzoeksmethode. Zoals de onderzoeksvragen aangeven wil ik inventariseren wat de factoren zijn die leiden tot opportunistische inschrijvingen, in welke vormen dit voorkomt en wat de gevolgen zijn. Tevens wil ik enkele oplossingsrichtingen toetsen. Ik heb deze factoren breed in kaart willen brengen waarbij ik verschillende perspectieven wil onderzoeken, namelijk die van inschrijvende partijen en die van aanbestedende diensten. Daarnaast ben ik bij de aanbestedende diensten geïnteresseerd in de perspectieven van zowel de contractmanager/contracteigenaar en de inkoper.

Onderzoekseenheid: Europese aanbestedingen van inhuur ICT personeel

In dit onderzoek is de onderzoekseenheid een situatie. Het betreft Europese aanbestedingen van inhuur ICT personeel uitgevoerd door Nederlandse aanbestedende diensten in de periode 2009/2010. De Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel vormen dan ook de centrale onderzoekseenheid. Omdat de onderzoekseenheid een situatie is, is in dit onderzoek gewerkt met informanten in plaats van respondenten. Situaties kunnen immers zelf niets zeggen (Baarda et al., 2009). Dit onderzoek is om verschillende redenen beperkt tot de aanbestedingen die in de periode 2009/2010 zijn afgerond. Afgerond betekent in deze dat de opdracht gegund is en de overeenkomst gesloten is. De belangrijkste reden is dat informanten kunnen spreken over recente ervaringen, dus onlangs afgeronde aanbestedingen en lopende contracten.

Selectie van eenheden: beredeneerde steekproef gericht op een maximum aan variatie

De te onderzoeken situatie kent twee actoren, namelijk de aanbestedende diensten en de inschrijvende partijen. Beide actoren wil ik als informant betrekken in mijn onderzoek en daarom moet ik voor beide bepalen welke onderzoekseenheden ik selecteer. Voor beide heb ik gekozen om gebruik te maken van een gerichte steekproef (ook wel beredeneerde steekproef), omdat het de meest voor de hand liggende methode is bij kwalitatief onderzoek. Er bestaan vele vormen van beredeneerde steekproeven. In dit onderzoek heb ik gekozen voor het selecteren van gevallen met een maximum aan variatie. Zoals aangegeven door Baarda et al. (2009) kies je met deze vorm onderzoekseenheden die juist van elkaar verschillen, waarbij de range van mogelijkheden goed is gedekt. Selectie van enkele gevallen op grond van belangrijke Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 47 van 122

kenmerken valt hier ook onder. Gezien de beschikbare tijd en de variatie die ik wil bereiken heb ik in dit onderzoek een interview gehouden met een viertal aanbestedende diensten en een vijftal inschrijvende partijen. Het

betreft

hier

nadrukkelijk

geen

representatieve

steekproef

in

statistische

zin.

Representativiteit kent binnen het kwalitatieve onderzoek een andere definitie dan binnen het kwantitatieve onderzoek. Zoals door Remmers & Groenland (2006) beschreven is bij kwantitatief onderzoek het begrip ‘representativiteit’ getalsmatig gedefinieerd en gebaseerd op (grote) aantallen respondenten. Kwalitatief onderzoek is, in tegenstelling tot kwantitatief onderzoek, kleinschalig van aard, omdat representativiteit hier niet is gebaseerd op getallen en aantallen respondenten. De resultaten zijn kwalitatief representatief als de steekproef zodanig is samengesteld dat alle relevante variaties in meningen, opvattingen, gevoelens en motivaties de mogelijkheid krijgen om zich te manifesteren binnen de steekproef en binnen het onderzoek (Remmers & Groenland, 2006). Het aantal interviews is voldoende gebleken, omdat het “point of saturation” is bereikt. Met ander woorden, Na de tweede ronde van interviews is geen nieuwe relevante informatie meer aangetroffen. In geval van de aanbestedende diensten is de selectie gemaakt op basis van de kenmerken van de aanbesteding die zij in 2009 of 2010 hebben uitgeschreven. Om een maximale variatie te hebben zijn de onderzoekseenheden op basis van de volgende twee kenmerken: soort aanbestedingsprocedure (openbaar of niet-openbaar) en het gunningscriterium (laagste prijs of EMVI). Daarnaast heb ik gelet op de soort organisatie, de omvang van de opdracht en de bereikbaarheid van de organisatie. Op basis van voorgaande criteria heb ik uit de lijst van aanbestedende diensten, zoals opgenomen in bijlage D, de volgende eenheden als informant geselecteerd: geanonimiseerd, zie bijlage F. In geval van de inschrijvende partijen (de 29 belangrijkste inschrijvers) is de selectie gemaakt op basis van het aantal aanbestedingen die zij hebben gewonnen in 2009 en 2010. Om een maximale

variatie

te

bewerkstelligen

zijn

de

onderzoekseenheden

geselecteerd

uit

verschillende categorieën. Hierbij is een onderscheid gemaakt in vijf categorieën. Deze categorieën zijn bepaald op basis van het aantal aanbestedingen die de inschrijvende partij heeft gewonnen. Partijen met een vergelijkbaar aantal gewonnen aanbestedingen zijn in dezelfde categorie geplaatst. Binnen elke categorie is één inschrijver geselecteerd. De selectie binnen één categorie is gebaseerd op een inschatting van beschikbaarheid. Uitgaande van het principe maximale variatie en op basis van beschikbaarheid zijn de volgende eenheden als informant geselecteerd: geanonimiseerd, zie bijlage F.

Dataverzamelingsmethode: interview op basis van topiclijst

In dit onderzoek is het interview de best passende dataverzamelingsmethode. Tijdens een interview kunnen de onderzochten in hun eigen woorden spreken en op een manier die hun past. Ik heb in dit onderzoek dan ook het interview op basis van een topiclijst als Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 48 van 122

dataverzamelingsmethode gebruikt. In bijlage E is de gehanteerde topiclijst opgenomen. Bij de interviews is telkens zeer open gestart, maar na deze open start is er meer structuur aangebracht door de informanten te vragen te reageren op de hypothesen. Verder is in dit onderzoek gebruik gemaakt van data-triangulatie, doordat ik zowel aanbestedende diensten als inschrijvende partijen heb geïnterviewd. Dit om de geldigheid/validiteit van de gegevens te bevorderen.

Betrouwbaarheid: onderzoeksresultaten controleerbaar en inzichtelijk

Voor kwalitatief onderzoek geldt dat duidelijk moet zijn waar je onderzoeksconclusies op gebaseerd zijn. Ze moeten controleerbaar en inzichtelijk zijn (Baarda et al., 2009). Ik heb de volgende maatregelen genomen om de controleerbaarheid en inzichtelijkheid in dit onderzoek te vergroten:

1. Voorafgaand aan het daadwerkelijke onderzoek heb ik mijn vooroordelen uitschrijven; 2. Ik heb de interviews door een derde volledig laten uittypen, om zodoende interpretatie bij het uittypen zoveel mogelijk te voorkomen; 3. De intrabetrouwbaarheid heb ik vergroot door na enige tijd na de dataverzameling de gegevens nogmaals te bekijken en te analyseren.

Geldigheid/validiteit: juistheid van de onderzoeksbevindingen

In geval van kwalitatief onderzoek spreekt men volgens Baarda et al. (2009) liever van geldigheid dan van validiteit. De geldigheid (juistheid van de onderzoeksbevindingen) is in dit onderzoek op de volgende drie manieren bepaald:

1. Interne geldigheid In dit onderzoek is de interne geldigheid geborgd door voorafgaand gefundeerd te kiezen voor de meest geschikte onderzoeksopzet.

2. Externe geldigheid De externe geldigheid heeft betrekking op de inhoudelijk generalisatie van de resultaten naar vergelijkbare onderzoekseenheden (Baarda et al., 2009). Het betreft hier nadrukkelijk geen statistische generalisatie. Met inhoudelijk generalisatie wordt volgens Baarda et al. (2009) bedoeld dat de resultaten van het onderzoek overdraagbaar zijn op vergelijkbare of overeenkomstige situaties, die je dus in feite niet hebt onderzocht. De onderzoekseenheden van dit onderzoek is de situatie van Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. De reikwijdte en daarmee de externe geldigheid is aanzienlijk, aangezien de resultaten van het onderzoek goed overdraagbaar zijn op aanbestedingen van diensten met vergelijkbare kenmerken. Hierover meer in paragraaf 6.3.


pagina 49 van 122

3. Instrumentele geldigheid Zoals door Baarda et al. (2009) verwoord heeft geldigheid ook te maken met de kwaliteit van je verzamelde gegevens, vooral met de mate waarin ze een geldige weergave zijn van het te bestuderen fenomeen in de praktijksituatie. Doordat ik in mijn onderzoek gebruik heb gemaakt van data-triangulatie verhoog ik de instrumentale geldigheid. Ook door een gefundeerde keuze te maken voor de te gebruiken dataverzamelingsmethoden vergroot ik de geldigheid. Tot slot heb ik gebruik gemaakt van member-checking om de geldigheid van de onderzoeksresultaten te controleren. Zoals door Baarda et al. (2009) aangegeven leg je met deze methode de onderzoeksconclusies voor aan de betrokkenen uit het veld. Dit heb ik gedaan door de hypothesen te toetsen in de interviews met de informanten.

Data analyse: verwerking in vijf stappen

In dit onderzoek is gekozen voor een analyse op fragment niveau, zodat de verschillende factoren, vormen, gevolgen en oplossingen gedetailleerd in beeld gebracht worden. Voor het analyseren van de data heb ik de stappen, zoals beschreven door Baarda et al. (2009), gevolgd: 1. Labelen 2. Labels ruimtelijk ordenen en verbanden zien 3. Interpreteren en benoemen van de labelstructuur 4. Geldigheid van labeling vaststellen 5. Definiëren van kernlabels Het resultaat van deze analysestappen is dat alle interviews letterlijk zijn uitgetypt en dat alle relevante tekstfragmenten voorzien zijn van een label. De uitgetypte interviews en de gelabelde tekstfragmenten zijn op verzoek in te zien.

Analyse beslissingen: data indelen in vier classificaties

Nadat de ruwe data (uitgetypte interviews) zijn verwerkt en geanalyseerd, is een overzicht ontstaan van tekstfragmenten per hypothese of aanvullend label. Om de resultaten overzichtelijk te kunnen presenteren is gekozen om per hypothese de interviews toe te wijzen aan van de volgende classificaties: oneens, geen mening, eens met aanvulling, eens. In totaal zijn dertien interviews gehouden, dus bij iedere hypothese worden deze dertien interviews ingedeeld in één van de classificaties. In enkele gevallenen gaf de informant expliciet aan of deze het al dan niet eens is met de hypothese. In andere gevallen is uit de tekstfragmenten niet expliciet af te leiden of de informant het al dan niet eens is met de hypothese. In deze gevallen is een interpretatie gemaakt van het de desbetreffende tekstfragmenten en op basis daarvan ingedeeld in één van de vier classificaties.


pagina 50 van 122

5

Onderzoeksresultaten

Zoals in hoofdstuk 4 verwoord zijn de interviews allemaal gestart met een brede oriëntatie, waarna in de loop van de tijd het interview werd toegespitst op de geformuleerde hypothesen. De combinatie van een brede oriëntatie en een toets van de hypothese bieden gezamenlijk een antwoord op de vier onderzoekvragen. In dit hoofdstuk worden de resultaten gepresenteerd per onderzoeksvraag. De resultaten worden geïllustreerd door citaten van de informanten. De belangrijkste citaten zijn toegevoegd als bijlage G. Per citaat wordt aangegeven vanuit welke rol (contractmanager/inkoper/inschrijver) het citaat afkomstig is. Om de anonimiteit te waarborgen wordt niet aangegeven van welke specifieke informant het citaat afkomstig is.

5.1


De eerste onderzoeksvraag richt zich op de factoren die leiden tot opportunistische inschrijvingen in Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. In hoofdstuk 3 zijn voor dit element een zestal hypothesen opgesteld. Deze hypothesen vormen de labels waarmee de verzamelde data (de uitgetypte interviews) is geanalyseerd. In deze paragraaf worden de resultaten van deze analyse gepresenteerd, waarbij wordt aangeven in welke mate de data de hypothesen ondersteunt. Daarnaast worden een viertal aanvullende labels gepresenteerd. Deze bleken gedurende de analyse noodzakelijk om alle relevant data te kunnen labelen. Deze vier aanvullende labels worden in deze paragraaf nader uitgewerkt. Hieronder worden de resultaten per hypothese gepresenteerd en nader toegelicht.

Hypothese 1:

Incomplete contracten als een gevolg van onzekerheid is een bepalende factor van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens

aanvulling Contractmanager

4

Inkoper

4

Inschrijver

1

4

Tabel 3 Resultaten hypothese 1

Uit de data, zoals samengevat in bovenstaande tabel, blijkt dat het overgrote deel van de informanten hypothese 1 onderschrijft. De contractmanagers/contracteigenaren zijn het eens over het feit dat je bij inhuur van ICT personeel te maken hebt met een incompleet contract, omdat de behoeftes (in functionaliteit en aantallen) voor de toekomst slecht te voorspellen zijn. Zoals aangegeven is het door de inkoper niet volledig dicht te timmeren. Hierdoor is er dus ruimte voor opportunisme. Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 51 van 122

Ook de inkopers onderschijven de hypothese en zien in de dagelijkse praktijk regelmatig de gevolgen van een incompleet contract. De inkopers zien vooral onvolledigheid in de beschrijving van de behoefte en dan vooral op het gebied van de gevraagde functieprofielen. Echter wordt wel opgemerkt dat dit ook heel moeilijk is voor bijvoorbeeld een periode van 4 jaar. Kortom, het contract beschrijft niet de exacte behoefte en biedt daarmee ruimte voor opportunisme. Uit de data blijkt verder dat één inschrijver het niet eens is met hypothese 1. Deze geeft aan dat de contracten volledig genoeg zijn. De overige inschrijvers zijn het eens dat je in geval van inhuur ICT personeel te maken hebt met een incompleet contract en dat dit mogelijkheden biedt voor opportunisme. Echter, ze geven ook duidelijk aan dat zij ervan overtuigd zijn dat een compleet contract onmogelijk is en dat er altijd ruimte blijft voor interpretatie.

Hypothese 2:

Het onvolmaakt handhaven van contractuele afspraken is een bepalende factor van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens


1

3

Inkoper

4

Inschrijver

5


De resultaten laten zien dat een groot deel van de informanten hypothese 2 onderschrijven. Op basis van de verkregen data is van één van de informanten niet vast te stellen of deze de hypothese al dan niet onderschrijft. De contractmanagers/contracteigenaren constateren dat er in de aanbesteding veel zaken worden gevraagd die achteraf niet objectief meetbaar zijn. Daarnaast worden zaken gevraagd die achteraf niet belangrijk genoeg zijn om te meten. Eén informant zegt daarover bijvoorbeeld dat de antwoorden zoals gegeven in de aanbesteding, waarop een leverancier dus geselecteerd is, niet meer worden bekeken tijdens de uitvoering. Enkel de afspraken zoals opgenomen in de overeenkomst worden nog getoetst. Uit de data blijkt dat de inkopers ervan overtuigd zijn dat hypothese 2 klopt. Zij zien in de dagelijkse praktijk dat de gedane beloften weinig gecontroleerd worden en geven ook aan dat de inschrijvers hiervan op de hoogte zijn. Volgens de inkopers geef je dan de mogelijkheid tot opportunistisch inschrijven. Eén van de inkopers maakt de vergelijking met reizen met de tram: “Het is net zoals je met de tram gaat en je weet dat er nooit gecontroleerd wordt. Koop je dan nog een kaartje….?”.


pagina 52 van 122

De inschrijvende partijen zijn het unaniem eens met hypothese 2. Zij geven duidelijk aan dat de overheid slecht controleert en weinig tot niet afstraft. Wel blijkt uit de data dat in aanbestedingen vaak vragen worden gesteld die ook niet te controleren zijn. Dit biedt in hun ogen dan ook zeker mogelijkheden tot opportunisme. Tot slot wordt door één van de inschrijvers opgemerkt dat de oplossing niet zit in het heel zwaar monitoren en sanctioneren, omdat dat ten koste gaat van de win-win focus. Deze bevindingen blijken ook duidelijk uit een citaat van één van de inschrijvers: “Give the people what they want. Als ik geselecteerd wordt, dan wordt ik niet gecontroleerd. En wordt je het dan niet, dan is het jammer. Je kan de volgende keer gewoon weer meedoen.”.

Hypothese 3:

Het feit dat de kwaliteit van dienstverlening niet contracteerbaar is ten tijde van de aanbesteding is een bepalende factor van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens


1

3

Inkoper

4

Inschrijver

5


Ook hypothese 3 wordt door de data ondersteund. Deze data laat zien dat deze hypothese een veel besproken onderwerp is tijdens de interviews. Van één van de informanten was geen mening vast te stellen. De contractmanagers/contracteigenaren onderstrepen de hypothese en vinden de kwaliteit in de offerte geen goede weergave van de kwaliteit in de werkelijkheid. De contractmanagers/contracteigenaren zien vooral dat de verkeerde vragen worden gesteld in de aanbesteding, namelijk vragen die niet veel zeggen over de uiteindelijk kwaliteit van de kandidaat. Uit de data blijkt dat ook de inkopers van mening zijn dat in aanbestedingen vragen worden gesteld die niet veel zeggen over de uiteindelijke kandidaat, denk bijvoorbeeld aan vragen over MVO beleid en specifieke case uitwerkingen. De kwaliteit van het poppetje bepaald namelijk de daadwerkelijke kwaliteit van dienstverlening. Daarbij wordt hier geconstateerd dat deze verkeerde vragen vaak slecht te controleren zijn. De inschrijvende partijen zijn het eens met hypothese 3. Ook zij geven duidelijk aan dat de overheid vooral de verkeerde vragen stelt in aanbestedingen. Vragen als MVO beleid, kennisdeling, ISO certificering zeggen namelijk niets over de uiteindelijke kwaliteit, zijn daarbij vaak nauwelijks controleerbaar en zijn niet belangrijk. Daarnaast zegt een functieprofiel niet voldoende over de kwaliteit van de uiteindelijke dienst en daarmee is de daadwerkelijke kwaliteit niet contracteerbaar. Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 53 van 122

Hypothese 4:

De moeilijkheid van het detecteren van opportunisme als resultaat van een informatie asymmetrie is een bepalende factor van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens


4

Inkoper

4 3

Inschrijver

2


Hypothese 4 wordt deels ondersteund. De data liet bij drie informanten geen duidelijk mening zien. De overige informanten onderstreepten de hypothese wel. De contractmanagers /contracteigenaren benadrukken de informatie asymmetrie die zij tijdens de uitvoering van het contract ervaren. Het is erg moeilijk om de juiste objectieve informatie te verkrijgen en waardoor eventuele discussies met leveranciers t.a.v. het nakomen van beloftes wordt bemoeilijkt. Ook de inkopers onderstrepen de hypothese unaniem. Zij geven aan dat controle niet het sterkste punt is van de overheid, zeker niet als de controle decentraal is georganiseerd. Twee van de vijf inschrijvende partijen onderschrijven hypothese 4. Van de overige drie is geen duidelijk standpunt te vinden in de data.

Hypothese 5:

Een lock-in situatie als gevolg van langdurige contracten is een bepalende factor van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens


1

3

Inkoper

4

Inschrijver

5


Uit de data, zoals samengevat in bovenstaande tabel, blijkt dat het overgrote deel van de informanten hypothese 5 onderschrijft. De contractmanagers/contracteigenaren ervaren deze lock-in in de praktijk. Ze zeggen hierover dat je er als organisatie zelf last van hebt als je een contract ontbindt, terwijl de partij op onderdelen wellicht wel goede mensen inzet.


pagina 54 van 122

Uit de data blijkt dat de inkopers het unaniem eens zijn met hypothese 5. Zij onderstrepen dat het in de praktijk maar zelden voorkomt dat het niet presteren wordt afgestraft met ontbinding van het contract. Een reden hiervoor is dat de interne klant geen behoefte heeft aan opnieuw aanbesteden. Volgens één van de inkopers weten inschrijvers dit en geeft het daarom ruimte voor opportunisme.

De inschrijvende partijen zijn het ook eens met hypothese 5. De inschrijvers constateren dat het bij raamovereenkomsten van inhuur ICT personeel zelden tot nooit tot een ontbinding komt. Door de inschrijvers wordt vooral aangegeven dat de business hiermee nooit akkoord gaat. Uit de data blijkt dan ook dat partijen er vanuit gaan dat als je binnen bent, je voor de komende vier jaar binnen bent.

Hypothese 6:

Een verstoring van de beloningen is een bepalende factor van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens


1

3

Inkoper

2

2

Inschrijver

1

4


De resultaten laten zien dat een deel van de informanten het eens is met hypothese 6. Op basis van de data is van vier informanten (één contractmanager, twee inkopers en één inschrijver) niet

vast

te

stellen

of

deze

de

hypothese

al

dan

niet

onderschrijft.

De

contractmanagers/contracteigenaren constateren dat de aanbesteding en de uitvoering twee werelden zijn. Daarnaast heeft prijs veel impact bij de aanbesteding, waardoor de prijzen omlaag gaan en in de uitvoering ze (de leverancier) proberen deze toch omhoog te krijgen. Een klein aantal inkopers onderschrijft de hypothese. Zij zien ook dat de prijs een aanzienlijke rol speelt in de aanbesteding, maar dat achteraf nog wel eens akkoord wordt gegaan met een hogere prijs in de uitvoering.

De inschrijvende partijen geven duidelijk aan dat er een verstoring van de beloningen is. De inschrijving, inclusief bijbehorende lage prijs, is er op gericht om geselecteerd te worden. Daarna zullen partijen toch proberen om alsnog af te wijken van deze tarieven. Dit blijkt onder andere uit het volgende citaat van één van de inschrijvers: “Dan ben je maar binnen op binnen te komen, maar dan ga je truken en spelen en doen, om misschien toch maar de goede mensen weg te zetten buiten de afgesproken max. tarieven.”


pagina 55 van 122

Extra label:

Belang

Naast de zes hypothesen gaf de data inzicht in nog eens vier factoren die kunnen leiden tot opportunisme. Om deze aanvullende data te kunnen analyseren waren nog vier extra labels noodzakelijk. Een van deze extra labels is “Belang”. Dit label laat zich als volgt definiëren. Het belang van een goede aanbesteding wordt niet voldoende gezien aan de kant van de aanbestedende dienst en dan vooral niet door de interne klant. Deze interne klant ervaart de aanbesteding als een noodzakelijk kwaad en ziet het nut er niet van in. Echter, deze interne klant heeft achteraf vaak wel last van de uitkomst van de aanbesteding. De data die gelabeld is als “Belang” vormt tezamen een extra factor die indirect kan leiden tot opportunisme.

Extra label:

Naïviteit

Een ander extra label is “Naïviteit”. Dit label wordt als volgt gedefinieerd op basis van een interpretatie van de data. Inkoop is verantwoordelijk voor het aanbestedingstraject, maar heeft onvoldoende oog voor de dagelijkse praktijk. Daarbij wordt aangegeven dat inkoop afgerekend wordt op basis van besparingen. Verder blijkt uit de data dat inkopers over het algemeen blij zijn met de lage tarieven, ondanks de spanning die dat oplevert in de uitvoering. Tot slot lijkt de inkoper de kwalitatieve problemen te voorkomen door daar eisen of contractvoorwaarden voor op te nemen in de aanbesteding, zonder te weten of deze het gewenste effect hebben tijdens de uitvoering. Ook is geopperd om dergelijke aanbestedingen op laagste prijs te gunnen, wat hoogstwaarschijnlijk enkel de kans op opportunisme vergroot. Deze vorm van naïviteit leidt voor een deel tot de manier waarop de aanbestedingen nu gaan en vormt daarmee een factor die indirect leidt tot opportunisme.

Extra label:

Sneeuwbaleffect

Nog een aanvullend label was noodzakelijk om alle relevante data, op het gebied van factoren die leiden tot opportunisme, te kunnen labelen. Het betreft hier het label “Sneeuwbaleffect” en wordt als volgt gedefinieerd. Een bepalende factor is de beleving van inschrijvers dat hun concurrenten opportunistisch inschrijven en dat zijzelf eigenlijk niet achter kunnen blijven indien zij nog kans willen maken op opdrachten binnen de overheid. Uit de data blijkt dat dit voor een dilemma zorgt bij de inschrijvende partijen. Deze beleving versterkt elkaar en zorgt daarmee voor een sneeuwbaleffect. Dit blijkt onder andere uit het volgende citaat van één van de inschrijvers: “Ik ben best een goede schrijver, maar mijn teksten worden nu opgezwollener en opgezwollener en ik schets nu een droomwereld. Maar je zult wel moeten. Want iedereen is dat aan het doen.”


pagina 56 van 122

Extra label:

Sturen richting gewenste partij

Het laatste aanvullende label is “Sturen richting gewenste partijen”. Dit label was vooral nodig om relevante data van inschrijvende partijen te labelen. Het label omvat het volgende. Enkele inkopers en inschrijvers hebben sterk de indruk dat de ruimte voor opportunisme door aanbestedende diensten bewust wordt geboden met als doel om gewenste partijen te selecteren.

5.2


In deze paragraaf worden de resultaten van de interviews gepresenteerd die betrekking hebben op de vormen van opportunisme in Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Voorafgaand aan de interviews zijn voor dit element twee hypothesen opgesteld. Deze hypothesen zijn gebruikt als label om de data te analyseren. Hieronder wordt aangeven in welke mate de data, zoals verzameld met de interviews, de hypothesen ondersteunt. Tijdens de analyse is dat deze twee labels niet voldoende waren om alle data te labelen. Om ook de overige data, op het gebied van vormen van opportunisme, te kunnen labelen, heb ik gebruik gemaakt van één aanvullend label, namelijk “aanbestedingsspel”. Dit label wordt in deze paragraaf nader uitgewerkt. Hieronder worden de resultaten per hypothese gepresenteerd en nader toegelicht.

Hypothese 7:

Abnormaal lage uurtarieven (op bepaalde functies) zijn een vorm van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens


4

Inkoper

4

Inschrijver

5


Zoals uit bovenstaande tabel blijkt zijn alle informanten het unaniem eens met de hypothese. Uit de reacties blijkt duidelijk dat deze vorm van opportunisme in de dagelijkse praktijk wordt gezien. De contractmanagers/contracteigenaren merken hiervan vooral de consequenties. Zij onderstrepen unaniem de hypothese en zien de tarieven vooral als spel met als gevolg dat er spanning ontstaat in de uitvoering. Deze spanning wordt gekenmerkt door niet kunnen leveren of het leveren van onvoldoende kwaliteit. Dit blijkt onder andere uit het volgende citaat van één van de contractmanagers: “En dan gaan ze het zo proberen in te vullen dat ze hun eigen kans maximaliseren waarbij uit het oog verloren wat voor problemen dit dan in de praktijk en uitvoering met zich meebrengt. Problemen die ontstaan omdat er een spanning is tussen prijs en kwaliteit.”


pagina 57 van 122

Ook de inkopers onderschijven de hypothese en zien dit in de dagelijkse praktijk regelmatig. Uit de interviews blijkt dat zij zoekende zijn naar het juiste prijsmodel en de juiste weging. Verder zoekt men de grens tot waar een inschrijving nog rechtmatig is en vanaf welke grens een inschrijving ongeldig moet worden verklaard.

De inschrijvende partijen zijn heel duidelijk over deze hypothese. Het offreren van (maximum) uurtarieven voor verschillende functies is in dergelijke aanbestedingen een rekenkundig spel geworden. Daarbij staat het geselecteerd worden centraal. Verder blijkt uit de interviews dat in dit spel met tarieven heel kritisch gekeken wordt naar welke functies hoogstwaarschijnlijk wel en niet veel gevraagd gaan worden. Maar ook wordt gekeken welke functies de inschrijver zelf waarschijnlijk wel of niet zal leveren. Deze inschatting wordt gebruikt bij het bepalen van de tarieven. Tot slot dwingt dit spel met tarieven de inschrijver om ook tijdens de uitvoering van het contract creatief te zijn. Immers, de klant wil uiteindelijk toch de juiste kwaliteit geleverd hebben en dat biedt de leverancier mogelijkheden om mensen tegen een hoger tarief in te zetten. Het voorgaande blijkt onder andere uit het volgende citaten: “Ja, je weet dat als je niet de lage uurtarieven aanbiedt je überhaupt niet geselecteerd kan worden dus dan is het kiezen of delen, je zal wel moeten. Dan worden die lage tarieven gewoon ingevuld met het idee: binnen is binnen. En als we eenmaal binnen zijn dan lossen we dat wel op.” en “Als we al een mantel hebben dan zie ik vaak dat in constructies met de business we samen bedenken hoe gaan we het bij jouw inkoop verkopen, ik betaal wel, samen bedenken we hoe we die inkoopafdeling overtuigen hoe we die mantel vormgeven, dat geeft aan dat er iets ligt dat niet helemaal bij de business past.”.

Hypothese 8:

Het beloven van een hogere kwaliteit dan dat de inschrijver van plan is te leveren ex post is een vorm van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens

aanvulling 4

Contractmanager Inkoper

1

Inschrijver

3 5


Uit de resultaten blijkt dat het overgrote deel van de informanten het eens is met hypothese 8. Van

één van de informanten is in de data geen duidelijke mening aangetroffen. De

contractmanagers/contracteigenaren zien de lage kwaliteit vooral terug in het aangeboden personeel en zien duidelijk een relatie met de lage prijzen. De contractmanagers merken ook op dat er in een aanbesteding vaak zaken worden geëist of gevraagd die niet te toetsen zijn. Verder wordt door één van de contractmanagers geconstateerd dat partijen makkelijk ja zeggen tegen een programma van eisen. Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 58 van 122

Ook de inkopers onderschrijven de hypothese, maar zien dit vooral terug ten tijde van de aanbesteding. Zij onderkennen dat de kwalitatieve verhalen in offertes vaak mooier lijken dan ze in werkelijkheid zijn. Echter, volgens één van de inkopers is het nog niet zo dat de kwaliteit een schijnwerkelijkheid betreft.

Ook de inschrijvende partijen onderstrepen de hypothese. De resultaten van de interviews laten een duidelijk beeld zien van het waarheidsgehalte van veel antwoorden op kwalitatieve vragen. Uit de interviews blijkt dat de inschrijvers denken dat op veel kwalitatieve vragen een mooie tekst als antwoord wordt gegeven. Meerdere inschrijvers geven aan dat de antwoorden vaak sociaal wenselijk zijn en vooral de antwoorden zijn die de aanbestedende dienst wil horen. In sommige gevallen wordt zelfs gesuggereerd dat hun concurrenten hiervoor speciaal een tekstschrijver inschakelen. Wel zie je bij de verschillende leveranciers de neiging om duidelijk aan te geven dat zij niet liegen in offertes. Deze partijen verwachten dat overigens wel van hun concurrenten. Deze bevindingen worden middels onderstaande citaten nadere geïllustreerd. Dit wordt geïllustreerd met een citaat van één van de inschrijvers: “Het doel heiligt dan de middelen en als het middel moet zijn dat kennelijk mijn gesprekspartner erg kiezen op een schijnwereld die totaal niet bestaat, maar die wel mooi beschreven is, dan krijg je die toch. In elke aanbesteding wordt de tekst weer mooier.”.

Extra label:

Aanbestedingsspel

Zoals gezegd was niet alle data te labelen met de hypotheses zoals hierboven beschreven. Daarom is het label “aanbestedingsspel” toegevoegd. Dit label was voldoende om de overige data, afkomstig van twee inkopers, te labelen. Dit label is overkoepelend voor de twee andere labels aangezien dit label niet specifiek op prijs of kwaliteit ingaat, maar spreekt over het aanbestedingsspel in zijn algemeenheid. Het label betekent dat de aanbesteding een spel is geworden, waarbij zowel op gebied van prijs als kwaliteit wordt gekeken hoe het beste gescoord kan worden en hoe er slim ingeschreven kan worden. Dit wil niet zeggen dat deze partij ook de beste prijs/kwaliteit verhouding levert, maar zegt wel iets over het niveau van de tenderdesk.

5.3


De derde onderzoeksvraag is gericht op de gevolgen van opportunisme in Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Hiervoor zijn in hoofdstuk 3 een tweetal hypothesen opgesteld. Deze hypothesen hebben als label gediend bij het analyseren van de beschikbare data. Gebleken is dat deze labels voldoende dekkend waren om alle data met betrekking tot de gevolgen van opportunisme te labelen. Hieronder worden de resultaten per hypothese gepresenteerd en nader toegelicht.


pagina 59 van 122

Hypothese 9:

Laag vertrouwen, tegenvallende kwaliteit en stijgende kosten zijn een consequentie van opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens


1

3

Inkoper

2

2

Inschrijver

2

3


Uit de data, zoals samengevat in bovenstaande tabel, blijkt dat een deel van de informanten de hypothese onderschrijft. Uit de data blijkt van een deel van de informanten ook geen duidelijk standpunt. Uit de data blijkt dat de contractmanagers/contracteigenaren vooral laag vertrouwen en tegenvallende kwaliteit als een gevolg van opportunisme zien. Zoals door één van de contractmanagers/contracteigenaars verwoord bemoeilijkt het gebruik van de huidige raamovereenkomsten een samenwerking.

Drie van de vijf inkopers onderschrijven de hypothese. Door de inkopers wordt vooral het gebrek aan vertrouwen als een gevolg van opportunisme aangegeven. Dit blijkt niet alleen uit wat de informanten zeggen over deze hypothese, maar het blijkt ook uit hoe zij in de dagelijkse praktijk handelen. Van twee inschrijvers is uit de data een standpunt ten aanzien van hypothese 9 te herleiden. Ook door de inschrijvers wordt een laag vertrouwen als voornaamste gevolg van opportunisme aangegeven. Ten eerste vertaalt zich dat in de ogen van de inschrijvers in steeds formeler wordend aanbestedingsproces. Ten tweede wordt de beoordeling gezien als een onderdeel dat mogelijk wantrouwen veroorzaakt. Door één van de inschrijvers wordt deze fase als een black box omschreven, waarbij je als leverancier moet vertouwen op een juiste en objectieve beoordeling.

Hypothese 10:

Door opportunistische inschrijvingen is het voor aanbestedende diensten onmogelijk om daadwerkelijk de economisch meest voordelige inschrijving(en) te selecteren bij Europese aanbestedingen inhuur ICT. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens


2

2

Inkoper

2

2

Inschrijver

2

3



pagina 60 van 122

Uit de data is maar voor een deel van de informanten af te leiden dat deze hypothese 10 onderschrijven. Van 6 informanten is geen duidelijk standpunt aangetroffen. De informanten die de hypothese onderschrijven geven aan dat het inderdaad moeilijk is om daadwerkelijk de economisch meest voordelige aanbieding te selecteren. Vooral omdat in de praktijk moet blijken hoe het in de werkelijkheid gaat. Daarbij wordt door één van de inkopers aangegeven dat door de huidige manier van aanbesteden partijen al niet eens meer meedoen aan aanbestedingen.

5.4

Oplossingsrichtingen om opportunisme te beperken

Deze paragraaf geeft de resultaten weer ten aanzien van de vierde onderzoeksvraag, welke betrekking heeft op de oplossingsrichtingen om opportunistische inschrijvingen bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel zo veel mogelijk te beperken. Voorafgaand zijn op basis van de literatuur een zestal hypothesen opgesteld met mogelijke oplossingsrichtingen. De verzamelde data is met behulp van deze hypothesen gelabeld. Daarnaast gaf de data ook inzicht in andere oplossingsrichtingen. Om ook deze data te kunnen labelen is gebruik gemaakt van twee extra labels. Hieronder worden de resultaten per hypothese gepresenteerd en nader toegelicht en daarna worden de extra labels gedefinieerd.

Hypothese 11:

Beter monitoren op basis van een aantal heldere KPI’s is een oplossing om opportunisme bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel te beperken. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens

aanvulling 4

Contractmanager Inkoper

1

Inschrijver

1

2

2

3


Uit de data blijkt dat de meeste informanten het eens zijn met hypothese 11. Drie informanten zijn het eens met de hypothese, maar maken hierop wel een aanvulling. Deze aanvulling zal hieronder nader toegelicht worden. De contractmanagers/contracteigenaren onderschrijven de hypothese en benadrukken dat het aantal KPI’s beperkt moet zijn en goed meetbaar. Daarnaast wordt nog wel aangegeven dat deze oplossing pas op termijn wat oplevert en niet nu al in bestaande contracten. Uit de data blijkt dat de inkopers het eens zijn met hypothese 11. Ook zij benadrukken dat je je moet beperken tot de belangrijkste KPI’s. Verder wordt geconstateerd dat dit een oplossing is voor de langere termijn. Je moet hiermee namelijk eerst beginnen en zal pas echt effect hebben in de volgende aanbesteding. Verder wordt door één van de inkopers geopperd om voor


pagina 61 van 122

de controle gebruik te maken van de rapportages van de leverancier, omdat het voor de organisatie zelf erg moeilijk is om te monitoren. De inschrijvende partijen zijn het ook eens met hypothese 11, maar geven ook duidelijk aan dat dit een oplossing voor de lange termijn is. Inschrijvers moeten bij een aanbestedende dienst eerst weten of deze ook daadwerkelijk gaat monitoren, anders kunnen inschrijvers nog steeds denken “binnen is binnen” en nemen ze het risico. Daarnaast wordt onderstreept dat de aanbestedende dienst zich moet beperken tot een klein aantal KPI’s.

Hypothese 12:

Het geven van een voorsprong in de mini-competitie als gevolg van goede score’s op de KPI’s is een manier om opportunisme te beperken bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens


1

Inkoper

1

Inschrijver

3 1

2

2

3


Zoals uit bovenstaande tabel blijkt geeft de data aan dat een groot deel van de informanten het eens is met de hypothese, maar zijn er wel enkele aanvullingen. Verder is van twee informanten

geen

concreet

standpunt

gevonden

in

de

data.

De

contractmanagers/contracteigenaren onderschrijven de hypothese en zijn voorstander van het belonen van goede scores op KPI’s. Aangegeven wordt dat dit voordeel zich kan vertalen bijvoorbeeld in het eerder mogen aanbieden of bijvoorbeeld in de prijs. De hypothese zet de contractmanagers/contracteigenaren aan het denken om anders te kijken naar beloningen. Vier van de vijf inkopers zijn het eens met de hypothese. Bij deze hypothese wordt veelal de vergelijking gemaakt met de reservebank model, waarbij 5 partijen zijn geselecteerd maar waarvan er 2 op de reservebank zitten. Daarnaast wordt door één van de inkopers benadrukt dat dit dus wel een goede en monitoring van de KPI’s vereist. Wel wordt benadrukt dat er goed nagedacht moet worden over de wijze waarop partijen hun past performance weer kunnen verbeteren. Verder kwam vaak ter sprake of deze oplossing aanbestedingsrechtelijk mogelijk zou zijn. De inkopers gaven aan dat ze past performance in de aanbesteding wel als probleem zien, maar door het te regelen binnen de contracten zou er geen juridische discussie zijn.

De inschrijvende partijen onderschrijven de hypothese, maar door twee inschrijvers wordt een aanvullende opmerking geplaatst. De inschrijvers onderstrepen het belang van belonen van goed presteren. Ook door de inschrijvers wordt het reservebank model meerdere malen als (positief) voorbeeld aangehaald. Wel wordt door één van de inschrijvers benadrukt dat goed Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 62 van 122

nagedacht moet worden over de wijze waarop een leverancier een slechte past performance kan herstellen. Daarnaast wordt door één van de inschrijvers opgemerkt dat bij de uitvoering van deze hypothese rekening gehouden moet worden met het maatschappelijke vraagstuk van te hoge uurtarieven bij externe inhuur.

Hypothese 13:

Het belonen door halfjaarlijkse de overeenkomst te verlengen is een oplossing om opportunisme te beperken bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens

aanvulling Contractmanager Inkoper

1

Inschrijver

1

3

1

2

2

3


Ook hypothese 13 wordt grotendeels door de data ondersteund. Eén inkoper gaf aan de hypothese niet te ondersteunen, omdat het juridisch niet mogelijk is om raamovereenkomsten langer dan vier jaar te laten lopen. Andere informanten waren het eens met de hypothese, maar hadden wel een aanvullende opmerking. De contractmanagers/contracteigenaren zijn het eens met de hypothese. Zij geven duidelijk aan te willen bouwen aan een langdurige relatie en zien het belonen door middel van verlengen als een goede mogelijkheid. Wel wordt ter aanvulling aangegeven dat goed nagedacht moet worden over de periode van verlengen, waarbij enkele informanten aangeven een periode van een half jaar wel erg kort te vinden. Tot slot wordt door één van de contractmanagers de meerwaarde van deze oplossing gezien, omdat je zonder moeilijke discussie over bijvoorbeeld wanprestatie van elkaar af kunt. Deze discussies zijn namelijk vaak moeilijk objectief te voeren. Uit de data blijkt dat het merendeel van de inkopers het eens is met hypothese 13. Ook zij zien het belonen door verlengen van een overeenkomst als een goede oplossing. Zij zien hiervoor binnen de regelgeving (o.b.v. het feit dat het een 2B dienst betreft) voldoende mogelijkheden. Wel wordt door één van de inkopers opgemerkt dat je in dit geval bij de start meer partijen zou moeten selecteren, bijvoorbeeld 10, zodat je jezelf niet straft als je een overeenkomst niet verlengd. Tot slot wordt door één van de inkopers aangeven dat hij van mening is dat de overeenkomst niet langer dan vier jaar mag duren, omdat dit niet deugdelijk te motiveren valt. De inschrijvende partijen zijn het eens met de hypothese, waarbij twee inschrijvers wel een aanvullende opmerking hebben geplaatst. Zij onderstrepen dat de aanbestedende dienst makkelijk afscheid moet kunnen nemen van een partij, waarvan achteraf blijkt dat deze opportunistisch heeft ingeschreven. Wel wordt ook door de inschrijvers aangegeven dat een half jaar relatief kort is. Daarbij geven zij aan dat dit voor veel partijen de keuze om in te Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 63 van 122

schrijven zal beïnvloeden. Inschrijven op een aanbesteding kost immers veel geld en je hebt maar een half jaar de garantie om te kunnen leveren. Hierbij wordt de aanvullende opmerking geplaatst dat de aanbestedende dienst beter kan kijken naar een langere periode, bijvoorbeeld 1 of 2 jaar, of zorgt dat inschrijven op de aanbesteding simpeler en dus goedkoper wordt. Tot slot wordt door één van de inschrijvers aangegeven dat streven naar een langdurige relatie goed is, maar dat de wetgeving het niet toestaat om bijvoorbeeld 10 jaar met dezelfde bedrijven te werken zonder dat andere partijen een kans maken.

Hypothese 14:

Het regelmatig aanbesteden om nieuwe instroom te bewerkstelligen is een oplossing om opportunisme te beperken bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens


1

2

1

Inkoper

1

2

1

3

1

Inschrijver

1


Uit de data blijkt dat maar een deel van de informanten de hypothese in zijn geheel onderstrepen. Een groot deel van de informanten is het eens met de basisgedachte van de hypothese, maar hebben wel een aanvulling danwel opmerking. Verder is één inschrijver het niet eens met de hypothese en is van twee andere informanten geen duidelijk standpunt aangetroffen. De contractmanagers /contracteigenaren onderschrijven vinden de oplossing over het algemeen interessant, maar hebben nog wel enkele bedenkingen bij de praktische invulling. Een eerste aanvulling is dat de aanbestedende dienst goed moet nadenken met hoeveel partijen zij in totaal zaken wil doen. Met andere woorden, als je opnieuw gaat aanbesteden, hoeveel partijen ga je dan extra selecteren. Verder wordt een probleem gezien in het geven van een eerlijke kans. Enkele contractmanagers signaleren dat de interne klant toch vaak bij dezelfde partijen blijft inhuren waarmee hij al ervaring heeft.

Ook de inkopers kunnen zich in de basis gedachte van de hypothese vinden, maar zien nog wel enkele haken en ogen. Zo wordt door één van de inkopers enthousiast gereageerd op de hypothese, maar geeft wel aan dit graag door een jurist te laten toetsen. Verder wordt ook door één van de inkopers aangegeven dat hij zich afvraagt in hoeverre nieuwe partijen daadwerkelijk opdrachten krijgen wanneer de interne klant ook kan kiezen voor een bestaande relatie. Verder wordt door één van de inkopers aangegeven dat de interne klant waarschijnlijk niet staat te juichen om één keer in de twee jaar aan te besteden. Een andere inkoper zegt daarover dat je de aanbesteding in dit geval ook relatief eenvoudig moet houden.


pagina 64 van 122

De inschrijvers zijn verdeeld over deze hypothese. Het gros is het eens met de basis gedachte, maar hebben ook enkele bedenkingen. Ten eerste wordt benadrukt dat een aanbestedende dienst goed moet nadenken over het aantal leveranciers waarmee zij zaken wil doen. Aan het managen van leveranciers zitten immers ook kosten. Verder heeft het aantal leveranciers invloed op de potentiële omzet van de verschillende partijen en dus mogelijk ook op de prijsstelling. Verder wordt door één van de inschrijvers aangegeven dat de aanbestedende dienst iets moet regelen voor wijzigingen van contractvoorwaarden. Zorg ervoor dat de contractvoorwaarden van de huidige contractpartijen aansluiten op de eventueel gewijzigde voorwaarden van nieuwe contractpartijen. Ook wordt door enkele inschrijvers de vraag gesteld of dit juridisch een haalbare oplossing is. Eén inschrijver is daar duidelijk over en is van mening dat dit in strijd is met het Bao. Deze informant maakt zich vooral zorgen over het feit of er binnen deze constructie nog wel sprake is van gelijke behandeling.

Hypothese 15:

Het scheiden van de kwalitatieve beoordeling en de prijsbeoordeling, door prijs buiten de aanbesteding te laten, is een oplossing om opportunisme te beperken bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens

aanvulling Contractmanager Inkoper Inschrijver

4 1

3 5


Uit de data, zoals samengevat in bovenstaande tabel, blijkt dat de informanten de hypothese unaniem onderschrijven. Uit de data blijkt dat de contractmanagers/contracteigenaren enthousiast zijn over de oplossingsrichting. Zij geven aan dat het verstandig is om niet een vaste (lage prijs) af te spreken voor een lange periode, omdat de prijs afhankelijk is van vraag en aanbod. Spreek je wel een vaste prijs af en de markt verandert, dan kan dat gevolgen hebben voor de kwaliteit die nog geleverd kan worden binnen de afgesproken prijzen. Met deze oplossing heb je per vraag marktwerking. Eén contractmanager heeft ervaring met deze wijze van aanbesteden en is daar in de praktijk zeer positief over. Vier van de vijf inkopers onderschrijven de hypothese volledig, waarbij één van de inkopers wel een kanttekening plaatst. De kanttekening is dat het financiële systeem daarop niet is ingericht en dat een aantal mensen (zoals de controller) erg zenuwachtig gaan worden als er geen prijs in het contract wordt afgesproken. Door enkele inkopers wordt bij deze hypothese de relatie gelegd met het marktplaatsconcept. Echter, niet iedereen is daar van gecharmeerd, omdat ze niet met alle zzp’ers aan de slag willen. Verder heeft één van de inkopers ervaring met deze oplossing en is hierover in de praktijk zeer te spreken. Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 65 van 122

Uit de data blijkt dat de inschrijvers het unaniem eens zijn met hypothese 15. Zij geven ook aan dat de prijs in de aanbesteding niets toevoegt en opportunisme uitlokt. Wel geven een aantal inschrijvers aan niet veel te voelen voor een veiling, maar meer voor een systeem waarbij bij de aanlevering van de CV ook direct een prijs wordt geoffreerd. Verder wordt de suggestie gedaan om de prijs onder controle te houden door bijvoorbeeld gebruik te maken van richtprijzen. Andere inschrijvers zeggen dat die prijs sowieso reëel is omdat er een concurrentiemechanisme in zit. Het voorgaande wordt geïllustreerd met het volgende citaat van één van de inschrijvers: “Volgens mij moet je prijs geen onderdeel van maken, want je krijgt hoe dan ook een pricing sheet voor je kiezen dat getuned is op het geselecteerd worden en niet op het kunnen en willen leveren. Dus mijn advies is, maak er een minicompetitie van elke keer met meerdere partijen. Haal prijs eruit.”

Hypothese 16:

Het tijdens de aanbesteding benadrukken van het streven naar verenigbare doelen door te focussen op de doelen van beide partijen en gebruik te maken van zeer functionele specificaties, is een oplossing om opportunisme te beperken bij Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Oneens

Geen mening

Eens met

Eens


1

1

2

Inkoper

3

1

Inschrijver

3

2


Uit de data blijkt dat maar weinig informanten een uitgesproken standpunt hebben aangenomen ten aanzien van hypothese 16. Van een zestal informanten is uit de data wel een standpunt te herleiden, waarbij één informant wel een aanvullende opmerking had. De contractmanagers /contracteigenaren onderschrijven de hypothese, maar geven aan dat deze oplossing op zichzelf niet voldoende is om opportunisme tegen te gaan. Dit zou gecombineerd moeten worden met meerdere oplossingsrichtingen. In de data is maar van één inkoper een duidelijk standpunt gevonden. Deze geeft ook aan de hypothese te onderschrijven, maar dit moet wel ondersteund worden met andere oplossingsrichtingen. Ook twee inschrijvers onderstrepen dit.


pagina 66 van 122

Extra label:

Dialoog met de markt

Naast de zes hypothesen werden in de data nog eens twee oplossingsrichtingen zichtbaar. Deze aanvullende oplossingsrichtingen hebben geleid tot twee extra labels. Eén van deze extra labels is “Dialoog met de markt”. Dit label wordt als volgt gedefinieerd. Voor een goede aanbesteding is het noodzakelijk om goed te weten wat je wilt en kennis te hebben van de markt. De markt kan hierbij helpen. Door vijf informanten wordt het zoeken van de dialoog met de markt dan ook als mogelijke oplossingsrichting gezien. Wil je opportunisme voorkomen, dan heb je zowel de aanbestedende diensten als de inschrijvers nodig.

Extra label:

Goede vraag stellen

Een ander label dat noodzakelijk was om alle relevante data te labelen is “Goede vraag stellen”. Dit was nodig om data afkomstig van meerdere inkopers en inschrijvers te kunnen verwerken. Het label wordt als volg gedefinieerd. Het stellen van de goede vragen tijdens de aanbesteding

kan

opportunisme

beperken.

Door

de

inkopers

wordt

benadrukt

dat

aanbestedende diensten van te voren heel goed moeten nadenken over de vragen die ze stellen in een aanbesteding. Door de inschrijvers wordt benadrukt dat de vragen gesteld worden die ook daadwerkelijk iets zeggen over de kwaliteit van de dienstverlening, namelijk het leveren van een goede kandidaat.


pagina 67 van 122

6

Conclusies & discussie

6.1

Conclusies

In hoofdstuk 5 zijn de onderzoeksresultaten gepresenteerd. Aan de hand van de onderzoeksresultaten wordt in deze paragraaf antwoord gegeven op de vier onderzoeksvragen. De onderzoeksvragen worden hieronder afzonderlijk beantwoord.

Vraag 1:

Welke factoren leiden tot opportunistische inschrijvingen?

Voor het beantwoorden van deze onderzoeksvraag zijn op basis van de literatuur een zestal hypothesen opgesteld. Deze hypothesen omvatten de zes belangrijkste factoren die leiden tot opportunisme. Deze hypothesen zijn door middel van interviews getoetst vanuit drie perspectieven, namelijk die van de contractmanagers, de inkopers en de inschrijvers. Uit de resultaten blijkt dat alle zes de hypothesen worden gesteund. Hieronder volgt een totaal overzicht van de resultaten per hypothese. Door middel van percentages wordt aangegeven in welke mate de hypothesen worden ondersteund.

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Hypothese 1 Contractuele incompleetheid

Hypothese 2 Contract handhaving

Hypothese 3 Kwaliteit niet contracteerbaar

Hypothese 4 Informatie asymmetrie

Hypothese 5 Lock-in

Oneens

8%

0%

Geen mening

0%

8%

Hypothese 6 Verstoring van beloningen

0%

0%

0%

0%

8%

23%

8%

31%

Eens met aanvulling

0%

0%

0%

0%

0%

0%

Eens

92%

92%

92%

77%

92%

69%

Tabel 19 Totaaloverzicht resultaten hypothesen 1 tot en met 6

Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat de belangrijkste factoren zijn:

o

het onvolledig controleren en handhaven van contracten;

o

het feit dat de kwaliteit van dienstverlening niet contracteerbaar is ten tijde van de aanbesteding;

o

het ontstaan van een lock-in situatie.


pagina 68 van 122

Daarnaast blijkt uit de data dat de moeilijkheid om opportunisme te detecteren en een verstoring van de beloningstructuur ook belangrijke factoren zijn die leiden tot opportunisme. Contractuele incompleetheid wordt eveneens als een belangrijke factor gezien, echter wordt deze door één van de informanten niet onderschreven.

Verder geeft de data inzicht in nog vier factoren die mogelijk leiden tot opportunisme in aanbestedingen van inhuur ICT personeel en welke niet direct uit de literatuurverkenning naar voren zijn gekomen. Zo wordt het onvoldoende belang hechten aan een goede aanbesteding gezien als een bepalende factor. Verder blijkt dat naïviteit aan de kant van de aanbestedende dienst een bepalende factor kan zijn. Ook blijkt uit de data dat het sneeuwbaleffect een belangrijke factor kan zijn, waarbij de ene inschrijver reageert op het opportunisme van een ander, om zodoende kans te blijven maken op opdrachten binnen de overheid. Tot slot blijkt uit de data dat de mogelijkheid tot opportunistisch inschrijven mogelijk bewust wordt geboden om zodoende te kunnen sturen richting de gewenste partij. Het bewust bieden van deze ruimte kan dus een factor zijn die leidt tot opportunistische inschrijvingen.

Vraag 2:

Welke vormen van opportunistische inschrijvingen zijn er?

Uit de literatuur blijkt dat de vormen van opportunisme grofweg zijn op te delen in twee categorieën, namelijk opportunisme op het gebied van prijs en opportunisme op het gebied van kwaliteit. Daarbij aangetekend dat beide vormen op vele vlakken in elkaar grijpen. Deze twee categorieën hebben de basis gevormd voor een tweetal hypothesen. Ook deze zijn door middel van interviews getoetst vanuit drie perspectieven. De data geeft aan dat beide hypothese volledig ondersteund worden. Dit blijkt uit onderstaand totaaloverzicht van de resultaten ten aanzien hypothese 7 en 8.

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Hypothese 7 Prijs

Hypothese 8 Kwaliteit

Oneens

0%

0%

Geen mening

0%

8%

Eens met aanvulling

0%

0%

100%

92%

Eens

Tabel 20 Totaaloverzicht resultaten hypothesen 7 en 8


pagina 69 van 122

De onderzoeksresultaten laten zien dat het bieden van lage uurtarieven op functies, waarvan verwacht wordt dat deze weinig gevraagd of geleverd gaan worden, gezien wordt als een vorm van opportunistisch inschrijven. Duidelijk is gebleken dat het offreren van uurtarieven in aanbestedingen inhuur ICT personeel een rekenkundig spel is geworden waarbij geselecteerd worden centraal staat. De andere vorm van opportunistische inschrijvingen die blijkt uit de onderzoeksresultaten is op het gebied van kwaliteit. Uit de data is gebleken dat de kwaliteit die wordt aangeboden in offertes vaak hoger is dan de kwaliteit die daadwerkelijk geleverd wordt. Hierbij moet wel een onderscheid gemaakt worden in de kwaliteit van de daadwerkelijke dienstverlening en de antwoorden op de kwalitatieve vragen. Vooral de inschrijvers gaan in op de antwoorden op de kwalitatieve vragen, waarbij zij constateren dat deze vaak afwijken van de werkelijkheid en erop gericht zijn om geselecteerd te raken.

Naast de twee vormen van opportunisme, zoals die blijken uit de literatuur en de verzamelde data, blijkt uit de onderzoeksresultaten nog één extra vorm. Deze vorm is eigenlijk een samenvoeging van de twee reeds genoemde vormen, en betreft het aanbestedingsspel zowel op het gebied van prijs als kwaliteit. In deze vorm wordt zowel naar de prijs als naar de kwaliteit gekeken, met als doel om zo slim mogelijk in te schrijven en de kans te vergroten om geselecteerd te worden.

Vraag 3:

Wat zijn de gevolgen van opportunistische inschrijvingen?

Ook voor het beantwoorden van de derde onderzoeksvraag zijn op basis van de literatuur een tweetal hypothesen opgesteld. Deze hypothesen omschrijven de belangrijkste gevolgen van opportunisme in aanbestedingen van inhuur ICT personeel. De hypothesen zijn door middel van interviews getoetst vanuit drie perspectieven. Uit de resultaten blijkt dat beide hypothesen deels worden gesteund. Hieronder volgt een totaal overzicht van de resultaten per hypothese. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Oneens Geen mening Eens met aanvulling Eens

Hypothese 9 Laag vertrouwen, tegenvallende kwaliteit & stijgende kosten

Hypothese 10 Onmogelijkheid om EMVI te selecteren

0%

0%

38%

46%

0%

0%

62%

54%

Tabel 21 Totaaloverzicht resultaten hypothesen 9 en 10


pagina 70 van 122

Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat vooral een laag vertrouwen als voornaamste gevolg wordt gezien in geval van opportunisme in aanbestedingen inhuur ICT personeel. Door met name de contractmanagers wordt ook tegenvallende kwaliteit als gevolg van opportunistische inschrijvingen ervaren. Verder blijkt als gevolg dat het voor aanbestedende diensten moeilijker wordt om daadwerkelijk voor de economisch meest voordelige inschrijving te kiezen, omdat de inschrijving vaak afwijkt van de werkelijkheid. Opvallend is dat van een groot aantal informanten in de data geen duidelijk standpunt is terug te vinden ten aanzien van deze twee hypothesen. Dit komt doordat dit tijdens alle interviews wel kort ter sprake is gekomen, maar door tijdsgebrek vaak is gekozen om vooral te focussen op de andere hypothesen.

Vraag 4:

Wat zijn oplossingsrichtingen om opportunistische inschrijvingen zo veel mogelijk te beperken?

Voor het beantwoorden van de vierde en laatste onderzoeksvraag zijn een zestal hypothesen opgesteld. De basis voor deze hypothesen is gevonden in de literatuur en zijn met behulp van mijn eigen praktijk ervaring toegespitst op de dagelijkse praktijk van aanbestedingen inhuur ICT personeel. De hypothesen omvatten afzonderlijke oplossingsrichtingen welke individueel toepasbaar zijn, maar waarbij de kracht zit in het toepassen van een combinatie van oplossingsrichtingen.

Ook

deze

hypothesen

zijn

getoetst

in

de

interviews

met

contractmanagers, inkopers en inschrijvers. De data geeft aan dat de hypotheses deels ondersteund worden. Dit blijkt uit onderstaand totaaloverzicht van de resultaten ten aanzien hypothesen 11 tot en met 16. Door middel van percentages wordt aangegeven in welke mate de hypothesen worden ondersteund.

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Hypothese 11 Beter monitoren

Hypothese 12 Voordeel in mini competitie

Hypothese 13 Half jaarlijks verlengen

Hypothese 14 Regelmatig aanbesteden

Hypothese 15 Prijs buiten de aanbesteding

Hypothese 16 Verenigbare doelen

Oneens

0%

0%

8%

8%

0%

0%

Geen mening

8%

15%

0%

15%

0%

54%

Eens met aanvulling

23%

23%

31%

54%

8%

8%

Eens

69%

62%

62%

23%

92%

38%

Tabel 22 Totaaloverzicht resultaten hypothesen 11 tot en met 16


pagina 71 van 122

Uit de onderzoeksresultaten blijkt een meer gedifferentieerd beeld ten aanzien van de hypothesen. De oplossingsrichting waarbij de kwalitatieve beoordeling en de prijsbeoordeling wordt gescheiden, wordt breed gesteund door de verzamelde data. Dit betekent dat zowel contractmanagers, inkopers als inschrijvers voorstander zijn om prijs niet mee te nemen in de boordeling van de aanbesteding, maar om deze prijs in concurrentie tot stand te laten komen in de vorm van een mini-competitie. Uit de onderzoeksresultaten blijkt ook dat monitoring als goede oplossingsrichting wordt gezien, echter dient zich dit wel te beperken tot een klein aantal en goed meetbare KPI’s. Daarnaast wordt dit niet als oplossing gezien voor op korte termijn, omdat een aanbestedende dienst als het ware een reputatie moet opbouwen die uitstraalt dat zij consequent controleert en handhaaft.

De onderzoeksresultaten laten verder zien dat een oplossing, in de vorm van het geven van een voordeel in mini-competities aan partijen die goed scoren op de KPI’s, met enthousiasme wordt ontvangen. Wel moet nog goed worden nagedacht over de praktische invulling en de juridische haalbaarheid, maar de oplossingsrichting zet in ieder geval aan tot nadenken over een andere manier van belonen.

De oplossingsrichting die maar door een deel van de informanten wordt ondersteund is de oplossing waarbij in de aanbesteding wordt gestreefd naar verenigbare doelen. Dit zou zich moeten vertalen in het onderkennen van elkaars doelen en het gebruiken van zeer functionele specificaties. Hiervan wordt door de informanten de meerwaarde ingezien, maar als op zichzelf staand onvoldoende om opportunisme daadwerkelijk te beperken. Twee andere oplossingsrichtingen die nauw met elkaar samenhangen hebben tot veel discussie geleid in de interviews. Dit heeft een gedifferentieerd beeld opgeleverd waarbij veel informanten het eens zijn met de hypothesen, maar wel een aanvulling hebben. Daarnaast waren er informanten die het niet eens waren met de hypothesen. De eerste oplossingsrichting is die van het belonen door het halfjaarlijks verlengen van de contracten. Veel informanten zijn het eens met deze oplossing, maar enkelen geven wel aan dat de periode van een half jaar te kort is. Daarbij is één van de inkopers niet gecharmeerd van de oplossing, omdat hij van mening is dat een raamovereenkomst niet langer dan vier jaar mag duren. De andere oplossingsrichting is het regelmatig aanbesteden om ook nieuwe partijen de kans te geven preferred supplier te worden. Een groot deel van de informanten onderkent dat deze oplossing opportunisme kan tegengaan, maar zien nog wel enkele praktische problemen. Eén daarvan is het beperkt houden van de kosten van de regelmatig aanbestedingen en de kosten van het managen van de vele leveranciers. Tot slot is één leverancier ervan overtuigd dat deze oplossing in strijd is met het Bao. Bij de praktische invulling van deze oplossingsrichting zou dus nadere aandacht moeten zijn voor de juridische haalbaarheid.


pagina 72 van 122

6.2

Discussie

De conclusie laat een duidelijk beeld zien van de vormen van opportunisme die iedereen in de dagelijkse praktijk ervaart. Opportunisme is een probleem dat door iedereen gezien en ervaren wordt. De conclusies geven een duidelijk inzicht in de belangrijkste factoren die leiden tot opportunisme. Deze factoren zijn grotendeels afgeleid uit de reeds bestaande literatuur en de data van dit onderzoek bevestigt dat deze ook van toepassing zijn in de praktijk van Europese aanbestedingen inhuur ICT personeel. Alle betrokkenen zijn zich bewust van het probleem en de oorzaken worden herkend. Desondanks blijft het probleem bestaan en lijkt het steeds groter te worden als gevolg van het sneeuwbaleffect. Kortom, we weten het met elkaar wel, maar we krijgen

het

niet

voor

elkaar

om

het

probleem

te

verhelpen.

Op

basis

van

de

onderzoeksresultaten geef ik in deze discussie een antwoord op de vraag hoe dat kan en wat we moeten doen om het wel te verhelpen. In de inleiding is het probleem verwoord dat bij aanbestedingen steeds vaker inschrijvingen worden gedaan die niet overeenkomen met de werkelijkheid. Hierdoor ontstaat het probleem dat het voor aanbestedende diensten steeds moeilijker wordt om daadwerkelijk te kunnen kiezen voor de beste aanbieding en zo de basis te leggen voor een goed inkoopresultaat. Kortom, het probleem is dat een goed inkoopresultaat in gevaar wordt gebracht.

De oorsprong van het probleem ligt in de aanbesteding en de wijze waarop wordt ingeschreven. Gebleken is dat er zowel op het gebied van prijs als kwaliteit opportunistisch wordt ingeschreven. Het resultaat van aanbestedingen die ten prooi zijn gevallen aan opportunisme is dat de rest van het inkoopproces onder druk komt te staan en daarmee dus ook het inkoopresultaat van de organisatie. Immers, een goed inkoopresultaat betekent dat aan het einde van het inkoopproces de juiste expertise is ingekocht tegen een marktconforme prijs met zo laag mogelijk transactiekosten. Deze garantie heb je allerminst indien de basis van het inkoopproces een contract is dat het gevolg is van een opportunistische inschrijving. Zoals dit onderzoek ook aantoont is het gevolg namelijk dat niet de juiste kwaliteit wordt geleverd of dat alsnog van de tarieven wordt afgeweken. In beide gevallen kan dan niet meer gesproken worden

over

een

optimaal

inkoopresultaat.

Dit

ondanks

het

feit

dat

het

aanbestedingsresultaat, bijvoorbeeld besparing op de tarieven, goed is. Het is een valkuil om de oplossing van het probleem te zoeken in de aanbesteding zelf, omdat daar ook de oorsprong van het probleem ligt. Zoals uit het onderzoek blijkt zijn de belangrijkste factoren die leiden tot opportunisme het onvolledig controleren en handhaven van contracten,

de

contracteerbaarheid

van

kwaliteit

tijdens

de

aanbesteding en het ontstaan van lock-in situaties. Deze factoren zijn vooral te beïnvloeden in de andere fasen van het inkoopproces en niet zozeer tijdens de aanbestedingsfase. Desondanks is dit de valkuil waar veel overheidsinkopers (inkopers die vooral aanbestedingsspecialist zijn) instappen.


pagina 73 van 122

De onderzoeksresultaten laten zien dat veel overheidsinkopers blij zijn met scherpe (mogelijk opportunistische) tarieven en de oplossing voor het probleem zien in het verder aanscherpen van de (contractuele) eisen. Ook zijn overheidsinkopers niet actief betrokken bij bij de fases nadat het contract gesloten is. De overheidsinkoper is vaak alweer bezig met de volgende aanbesteding. Verder worden overheidsinkopers afgerekend op het behalen van besparingen. Dit betekent in de praktijk dat direct na afloop van de aanbesteding de besparing wordt berekend, zonder dat dit iets zegt over het daadwerkelijke inkoopresultaat. De conclusie is dan ook dat de overheidsinkoper gericht is op het behalen van een goed aanbestedingsresultaat en zich niet verantwoordelijk voelt voor het inkoopresultaat. Dat de inkoper zich niet verantwoordelijk voelt voor het gehele inkoopproces blijkt ook wanneer ik de reacties van de inkopers en de contractmanagers met elkaar vergelijk. De onderzoeksresultaten laten op verschillende onderdelen een verschil in het perspectief zien. Mijn belangrijkste conclusie is dat de inkopers over het algemeen vinden dat de contracten onvoldoende worden nageleefd en dat er onvoldoende wordt gecontroleerd en gestraft. Dit terwijl de overeenkomst hiervoor voldoende mogelijkheden biedt. De contractmanagers daarentegen vinden dat er teveel zaken worden gevraagd in aanbestedingen die niet relevant zijn of niet goed genoeg meetbaar. Kortom, er wordt naar elkaar gewezen als het gaat om de oorzaak van het probleem.

Het probleem kan dan ook alleen verholpen worden wanneer zowel de interne klant, de contractmanager als de inkoper zich realiseren dat een goed inkoopresultaat het resultaat is van het gehele inkoopproces. In plaats van de focus te leggen op de aanbesteding en het aanbestedingsresultaat dient de nadruk te liggen op alle belangrijke gebieden binnen het inkoopproces:


Interne klant

Bepalen strategie

2) Aanbesteding

Specificeren

Selecteren

3) Contractmanagement

Contracteren

Bestellen

Bewaken

Nazorg

Leverancier

4) Inkoopresultaat

Figuur 9 Belangrijke gebieden binnen het inkoopproces

Het doel en de strategie bepalen de uitgangspunten voor het inkoopproces en leveren daarmee een essentiële bijdrage aan het inkoopresultaat. Deze fase wordt als gevolg van tijdsgebrek of het ontbreken van voldoende belang te snel doorlopen. In de Nederlandse praktijk ligt de nadruk namelijk op de fase erna, de aanbestedingsfase. Zoals ook in de inleiding verwoord wordt in Nederland het aanbesteden vaak als synoniem gezien voor het gehele inkoopproces. Dit is te verklaren doordat inkoop binnen de overheid de laatste jaren een enorme Master Thesis Procurement MBA Nyenrode – Joost Haverkate

pagina 74 van 122

professionaliseringslag heeft gemaakt met de focus op rechtmatigheid (correcte naleving van de aanbestedingsregels) en dus op de aanbestedingsfase. Het is dan ook niet verwonderlijk dat dit de focus is van vele overheidsinkopers. Nu de roep binnen de overheid om doelmatig inkopen en het streven naar een goed inkoopresultaat steeds groter wordt, moet de focus veranderen.

Door de focus te richten op het gehele inkoopproces is opportunisme in aanbestedingen te beperken en ligt de nadruk op het behalen van een goed inkoopresultaat. Dit betekent overigens niet dat de aanbestedingsfase geen belangrijke fase meer is. Hoe de focus moet zijn wordt hieronder schematisch afgebeeld en nader toegelicht.

Opportunisme inschrijvers

Huidige focus overheidsinkoper

3) Contractmanagement

2) Aanbesteding



4) Inkoopresultaat

Noodzakelijke focus overheidsinkoper voor goed inkoopresultaat Figuur 10 Focus in het inkoopproces

Het fundament voor een goed inkoopresultaat wordt aan het begin van het inkoopproces gelegd. In deze fase bepalen de opdrachtgever, de inkoper en de contractmanager de doelstelling

en

de

strategie.

Dit

vormt

de

basis

voor

de

aanbesteding

en

het

aanbestedingsresultaat. De aanbesteding en daarmee het aanbestedingsresultaat wordt beïnvloed door opportunisme bij de inschrijvers.

Het opportunisme is te beperken door stevig de focus te leggen op het contractmanagement. De mate waarin het contractmanagement is georganiseerd is dus bepalend voor het aanbestedingsresultaat.


pagina 75 van 122

Ondanks het feit dat het resultaat van de aanbesteding het fundament bepaald voor het verdere inkoopproces en dus voor het inkoopresultaat, betekent dit nog niet automatisch dat het aanbestedingsresultaat gelijk is aan het inkoopresultaat. Of het inkoopresultaat daadwerkelijk behaald wordt en in welke mate is afhankelijk van de derde fase, de fase van het contractmanagement. Dus zonder goed contractmanagement kan een aanbesteding niet leiden tot een goed inkoopresultaat. Het goed inrichten van contractmanagement werkt dus twee kanten op. Ten eerste beperkt dit het opportunisme bij de aanbesteding. Ten tweede kan goed contractmanagement ervoor zorgen dat een goed aanbestedingsresultaat wordt omgezet in een goed inkoopresultaat.

Kortom, wil je het probleem van opportunistische inschrijvingen voorkomen en streven naar een goed inkoopresultaat, dan moet de focus op alle fasen van het inkoopproces zijn gericht. De inkoper die handelt als een aanbestedingsspecialist en alleen gefocust is op een goed aanbestedingsresultaat staat een goed inkoopresultaat in de weg. Om het probleem te verhelpen is behoefte aan een inkoper die zichzelf ziet als regisseur van het inkoopproces en niet alleen als aanbestedingsspecialist.

6.3

Suggesties voor verder onderzoek

Dit onderzoek is specifiek gericht op opportunisme in Europese aanbestedingen van inhuur ICT personeel. Echter, op basis van mijn eigen ervaring en op basis van de gesprekken die ik gedurende het onderzoek heb gehad, heb ik een sterk vermoeden dat opportunisme niet beperkt is tot de aanbestedingen van inhuur ICT personeel. Kijkend naar de factoren die leiden tot opportunisme, zoals die geïdentificeerd zijn, dan is het zeer aannemelijk dat er ook bij andere aanbestedingen van diensten sprake is van opportunisme. Immers, in geval van aanbestedingen van diensten is vaak de kwaliteit nauwelijks contracteerbaar, zijn de contracten vaak incompleet, worden de gedane beloften vaak onvoldoende gecontroleerd en gehandhaafd, is vaak niet objectief vast te stellen of de beloften worden nagekomen, is er vaak een vorm van een lock-in situatie en is er een verstoring van de beloningen. Het zou dus interessant zijn om de bevindingen uit dit onderzoek ook te toetsen bij andere aanbestedingen van diensten. Interessant om te onderzoeken is of de gevonden factoren die leiden tot opportunisme en de vormen van opportunisme gelden voor aanbestedingen van diensten in zijn algemeenheid.

Daarnaast is het interessant om de aanbevelingen, zoals gepresenteerd in hoofdstuk 7, nader te onderzoeken in de praktijk. Interessant zou zijn om de oplossingsrichtingen te toetsen in de vorm van een experiment, waarbij een “traditionele” aanbesteding vergeleken wordt met een aanbesteding waarbij de adviezen zijn toegepast. Belangrijk is dan om niet alleen te kijken naar het resultaat van de aanbestedingen, maar ook naar de uitvoering van de contracten die volgen uit de aanbestedingen.


pagina 76 van 122

7

Aanbevelingen

De belangrijkste conclusie van dit onderzoek is dat opportunisme in aanbestedingen voorkomt doordat de focus ligt op het aanbestedingsresultaat en niet op het inkoopresultaat (zie paragraaf 6.2 discussie). De belangrijkste aanbeveling is dan ook om de focus te verleggen en de inkoper verantwoordelijk te maken voor het gehele inkoopproces en niet alleen het aanbestedingsresultaat. Dit betekent dat niet alleen de focus van de inkoper moet veranderen maar dat dit geldt voor alle betrokkenen. Dus ook de interne klant en de contractmanager zullen moeten onderkennen dat een goed inkoopresultaat het resultaat is van een goed inkoopproces. De inzichten uit dit onderzoek kunnen ervoor zorgen dat de betrokkenen dit ook gaan inzien. De verandering in focus vormt de noodzakelijke basis voor het reduceren van opportunisme bij aanbestedingen. In dit hoofdstuk volgen enkele concrete aanbevelingen om specifiek op het gebied van inhuur ICT personeel een goed inkoopresultaat te realiseren.

De aanbevelingen zijn allemaal gericht aan de inkopende organisatie, omdat ik ervan overtuigd ben dat een opportunistische inschrijving het gevolg is van het gedrag van de inkopende organisatie zelf. Dit is ook af te leiden uit de factoren die leiden tot opportunistische inschrijvingen. De zes geïdentificeerde factoren zijn allemaal een gevolg van het gedrag van een inkopende organisatie danwel de wijze waarop ze hun inkoopproces (waaronder de aanbesteding) hebben ingericht. Het is dan ook aan de inkopende organisatie om de factoren te beïnvloeden. Hieronder heb ik de verschillende aanbevelingen schematisch weergegeven. De adviezen zijn gekoppeld aan de verschillende fasen van het inkoopproces. De aanbevelingen worden daarna nader toegelicht. Aanbeveling 2:

Aanbeveling 3:

Laat prijs buiten de aanbesteding en vraag geen onzin

Maak de mini competitie belangrijker dan de aanbesteding Opportunisme inschrijvers

Aanbeveling1:

Aanbeveling 4: Focus op monitoren, belonen en straffen

Focus op inkoopresultaat en niet op aanbestedingsresultaat 3) Contractmanagement

2) Aanbesteding



4) Inkoopresultaat

Noodzakelijke focus overheidsinkoper voor goed inkoopresultaat

Figuur 11 Schematisch overzicht aanbevelingen


pagina 77 van 122

Aanbeveling 1:

Focus op inkoopresultaat en niet op aanbestedingsresultaat

Het voorkomen van het probleem begint voor een belangrijk deel bij de start van het inkoopproces. Zoals ook uit de resultaten blijkt (zie label “Belang”) is het beperkte belang dat door de inkopende organisatie wordt toegekend aan een goed inkoopproces en een goede aanbesteding één van de factoren die indirect leidt tot opportunisme. Vooral de interne klant speelt hierbij een belangrijke rol. Mijn aanbeveling is dan ook om de interne klant meer het belang te laten inzien van een goed inkoopproces, zodat de maatregelen zoals hier verder beschreven gedragen worden. De inkoper en contractmanager (als deze er is) spelen hierbij een belangrijke rol. Zij moeten de interne klant laten inzien dat de huidige focus enkel leidt tot een aanbestedingsresultaat, maar niet leidt tot een goed inkoopresultaat. Omdat ook interne klanten de negatieve gevolgen van opportunistische inschrijvingen ervaren is de urgentie voor een verandering aanwezig. De resultaten van het onderzoek kan de betrokkenen laten inzien waar het fout gaat en dat de verandering van focus noodzakelijk is om daadwerkelijk een goed inkoopresultaat te realiseren. Wanneer de focus van alle betrokkenen (klant, inkoper en contractmanager) gericht is op een goed inkoopresultaat, zullen ze ook het belang onderkennen van het vooraf bepalen van een heldere doelstelling en strategie. Hier wordt namelijk het fundament gelegd voor het verdere inkoopproces. In deze fase zal dan ook al in gezamenlijk overleg bepaald moeten worden op welke wijze de aanbesteding wordt ingezet en hoe het contractmanagement vormgegeven gaat worden. Dit betekent dat in deze fase al nagedacht moet worden over de KPI’s die als onderdeel van het contractmanagement gemeten gaan worden. Deze KPI’s dienen goed meetbaar te zijn en zich te beperken tot de belangrijkste zaken. Ook hierbij staat een goed inkoopresultaat centraal. Met andere woorden, met welke KPI’s hebben we de juiste tools in handen om van het aanbestedingsresultaat een goed inkoopresultaat te maken. Tot slot is het in deze fase belangrijk om vroegtijdig de hulp van de markt in te schakelen door de dialoog te zoeken. Leg in deze dialoog ook de nadruk op het gehele inkoopproces in plaats van op de aanbesteding en zorg dat de klant, inkoper en contractmanager hierbij betrokken zijn.

Aanbeveling 2:

Laat prijs buiten aanbesteding en vraag geen onzin

Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat het onderdeel “Prijs” in aanbestedingen zeer gevoelig is voor opportunisme (zie resultaten hypothese 7). De resultaten geven aan dat “Prijs” als gunningscriterium bij aanbestedingen inhuur ICT personeel verheven is tot een rekenkundig spel. Ik adviseer iedere aanbestedende dienst dan ook om in ieder geval de prijs niet mee te nemen in de aanbesteding, maar deze in een latere fase tot stand te laten komen.


pagina 78 van 122

In de huidige manier van aanbesteden zeggen de tarieven die geoffreerd worden namelijk niet veel, omdat de specifieke behoefte en het specifieke aanbod nog niet bekend zijn. Met andere woorden, de kwaliteit van dienstverlening is ten tijde van de aanbesteding niet contracteerbaar en daarom heeft de prijs op dat moment geen toegevoegde waarde en kan zelfs een negatief effect hebben op het inkoopresultaat. Het vragen van prijzen in de aanbesteding leidt dan ook alleen tot een tarieven spel dat erop gericht is om geselecteerd te worden. De negatieve consequentie hiervan is dat leverancier als gevolg van de lage tarieven niet hun goede personeel willen aanbieden danwel zullen trachten alsnog een hoger uurtarief overeen te komen. Dit wordt door de resultaten bij hypothese 15 volledig ondersteund. Voor de aanbesteding blijven dan alleen de kwalitatieve vragen over als gunningscriterium. Zoals ook door de onderzoeksresultaten aangetoond is het hierbij belangrijk om de juiste vragen te stellen (zie resultaten hypothese 2, 3 en 5 en het extra label “Goede vraag stellen”). In de huidige situatie gebeurd het nog te vaak dat vragen worden gesteld die niets zeggen over de uiteindelijke kwaliteit van dienstverlening. Denk aan vragen over bijvoorbeeld het opleidingsbeleid, kennisdeling, diversiteitsbeleid etc. Deze vragen lokken sociaal wenselijke antwoorden uit en zeggen dus weinig tot niets over de daadwerkelijke kwaliteit (zie onder andere de resultaten ten aanzien van hypothese 8). Daarbij blijken deze vragen tijdens de uitvoering vaak niet belangrijk genoeg om überhaupt te gaan meten, laat staan om er consequenties aan te verbinden indien er niet aan voldaan wordt. Om opportunisme tegen te gaan is het dus cruciaal om de juiste vragen te stellen, welke daadwerkelijke wat zeggen over de kwaliteit van dienstverlening en die ook goed meetbaar zijn achteraf. In eerste fase (doelen strategiebepaling) zal hier dus heel goed over nagedacht moeten met alle betrokkenen.

Aanbeveling 3:

Maak de mini competitie belangrijker dan de aanbesteding

Zoals de resultaten ten aanzien van hypothese 3 ook aangeven is de kwaliteit van dienstverlening niet te contracteren ten tijde van de aanbesteding. Deze kwaliteit, namelijk de kwaliteit van de aangeboden kandidaten, is tijdens een mini competitie wel te beoordelen en te contracteren. Immers, het betreft hier een specifieke behoefte en daarop volgt een specifieke aanbieding van een kandidaat. Mijn aanbeveling is dan ook om de mini competitie een prominentere rol te geven bij aanbestedingen inhuur ICT personeel. Naast het contracteerbaar maken van de kwaliteit heeft de mini competitie nog een voordeel. Door de mini competitie is zowel de aanbestedende dienst als de inschrijvende partij gegarandeerd van een reële prijs (zie resultaten hypothese 15). Dit komt doordat er een prijs wordt geoffreerd die geldt voor een specifieke kandidaat in een specifieke vraag en aanbod situatie. Hiermee wordt een verstoring van de beloningsstructuur (zie resultaten hypothese 6) voorkomen. Dit voorkomt dat zowel opdrachtnemers (accountmanagers) als opdrachtgevers (interne klant) zich in alle mogelijke bochten moeten wringen om toch de goede mensen buiten de afgesproken maximum tarieven te kunnen leveren/inhuren.


pagina 79 van 122

Tot slot is mijn aanbeveling om de mini competitie vanuit inkoop te faciliteren, waarbij bij voorkeur gebruik wordt gemaakt van een geautomatiseerd systeem. Hiermee kunnen de mini competities en de resultaten geregistreerd worden zodat de informatie asymmetrie beperkt wordt en de noodzakelijke input wordt geleverd voor het monitoren, belonen en eventueel straffen van opdrachtnemers.

Aanbeveling 4:

Focus op monitoren, belonen en straffen

Aanbeveling nummer 4 is wat mij betreft de belangrijkste als het gaat om het voorkomen van opportunistische inschrijvingen en het behalen van een goed inkoopresultaat. Deze aanbeveling betreft het voeren van goed contractmanagement, door te monitoren en op basis daarvan te belonen en te straffen. Zoals ook blijkt uit de resultaten bij hypothese 11 is monitoren een oplossingsrichting die door de meest informanten wordt gesteund. Hiervoor is het wel noodzakelijk dat er heldere kpi’s zijn vastgelegd tijdens de fase van doelen strategiebepaling (zie aanbeveling 1). Daarnaast dient dit consequent te gebeuren en dient de informatie beschikbaar te zijn (zie aanbeveling 3). Door goed contractmanagement te voeren beperk je de oorzaak zoals geïdentificeerd onder hypothese 2, onvolmaakt handhaven van contracten. Uiteraard is het hierbij wel belangrijk dat enkel zaken gemeten worden die daadwerkelijke belangrijk zijn en dus iets zeggen over de daadwerkelijke kwaliteit van dienstverlening (zie aanbeveling 2). Ook alleen in dat geval zal het belonen en afstraffen van een opdrachtnemer door de interne klant geaccepteerd worden omdat het bijdraagt aan een beter inkoopresultaat.

In dit onderzoek zijn verschillende mogelijkheden gepresenteerd om een goed presterende opdrachtnemer te belonen. Eén van die mogelijkheden is het geven van een voorsprong in de mini competitie aan opdrachtgevers die goed presteren (zie hypothese 12). Hiermee maak je binnen je contract gebruik van past performance. Bij de implementatie van deze manier van belonen moet wel goed nagedacht over de wijze waarop een opdrachtnemer zijn (slechte) past performance kan beïnvloeden.

Een andere manier van belonen is het belonen door het contract te verlengen (zie resultaten hypothese 13). Echter, door niet te verlengen straft je de niet presterende opdrachtnemer. Om te voorkomen dat je jezelf hiermee straft is het aan te bevelen om contracten met een flink aantal partijen te sluiten. Door verschillende informanten wordt het aantal tien als reëel gezien. Deze tien selecteer je als het ware door op basis van daadwerkelijke prestaties. Dit is afwijkend ten opzichte van de huidige situatie, waarbij partijen vaak worden geselecteerd op basis van een “papieren” prestatie. Hierdoor wordt opportunistisch inschrijven ontmoedigd. Kortom, op termijn zorgt het monitoren, belonen en bestraffen voor meer reëlere aanbiedingen, minder opportunistische inschrijvingen en een beter inkoopresultaat.


pagina 80 van 122

8

Literatuurlijst

Achrol, R. & Gundlach, G. (1999). Legal and social safeguards against opportunism in exchange. Journal of Retailing, Vol. 75, Issue 1, 107–123. Albano, G.L., Dini, F. & Zampino, R. (2008) Suppliers’ Behavior in Competitive Tendering: Evidence from the Italian Ministry of Economy and Finance’s Acquisitions of IT Services. Proceedings of the 3th IPPC Conference, Amsterdam (The Netherlands), August 28-30.

Baarda, D.B., de Goede, M.P.M. & Teunissen, J., (2009). Basisboek Kwalitatief onderzoek (tweede druk). Groningen/Houten: Noordhoff. Blau, P.M. & Scott, R.W. (1962). Formal organizations: a comparative approach. San Francisco: Chandler Publishing Company.

Bó, P.D. (2005). Cooperation under the shadow of the future: experimental evidence from infinitely repeated games. The American Economic Review Vol. 95, No. 5, 1591-1604. Brown, J.R., Dev, C.S., & Lee, D.J. (2000). Managing marketing channel opportunism: the efficacy of alternative governance mechanisms. Journal of Marketing, Vol. 64, No. 2, 51–65. Celly, K.S. & Frazier, G.L. (1996). Outcome-based and behavior-based coordination efforts in channel relationships. Journal of Marketing Research, Vol. 33, Issue 2, 200-210. Crosno, J.L. & Dahlstrom, R. (2010). Examining the nomological network of opportunism: a meta-analysis. Journal of Marketing Channels, 17, 177-190. Doni, N. (2006). The importance of reputation in awarding public contracts. Annals of public and cooperative economics, 77, 401-429.

Frazier, G.L. (1983). Interorganizational exchange behavior in marketing channels: a broadened perspective. Journal of Marketing, Vol. 47, No. 4, 68–78. Gelderman, C.J. & Albronda, B.J. (1999). Professioneel inkopen. Houten: Educatieve Partners Nederland

Gundlach, G.T., Achrol, R.S., & Mentzer, J.T. (1995). The structure of commitment in exchange. Journal of Marketing, Vol. 59, No. 1, 78–92. Hawkins, T., Knipper, M.G., & Strutton, D. (2009). Opportunism in buyer-supplier relations: new insights from quantitative synthesis. Journal of Marketing Channels, 16, 43-75.


pagina 81 van 122

Heide, J.B., & John, G. (1992). Do norms matter in marketing relationships? Journal of Marketing, Vol. 56, No. 2, 32–44. Jap, S.D. & Anderson, E.(2003). Safeguarding interorganizational performance and continuity under ex post opportunism. Management Science, 49, 1684-1701 Joshi, A.W. & Stump, R.L. (1999). Determinants of commitment and opportunism: integrating and extending insights from transaction cost analysis and relational exchange theory. Canadian Journal of Administrative Sciences, Vol. 16, Issue 4, 334–352. Kelman, S. (1990) Procurement and Public Management. The fear of discretion and the quality of Government performance. Washington, DC: AEI Press Kim, I.G. (1998). A model of selective tendering: does bidding competition deter opportunism by contractors? The Quarterly Review of Economics and Finance, Vol. 38, No. 4, 907-925. Kirmani, A. & Rao, R. (2000). No pain, no gain: a critical review of the literature on signaling unobservable product quality. Journal of Marketing, Vol. 64, No. 2, 66-79.

Kreps, D.M. (1990). A course in microeconomic theory. Princeton: Princeton University Press. Kwon, I.G. & Suh, T. (2005). Trust, commitment and relationships in supply chain management: a path analysis. Supply Chain Management, Vol. 10, Issue 1, 26-33. Lai, C. S., Liu, S. S., Yang, C. F., Lin, H. W., & Tsai, H. W. (2005). Governance mechanisms of opportunism: Integrating from transaction cost analysis and relational exchange theory. Taiwan Academy of Management Journal, Vol. 5, Issue 1, 1–24. Lee, D.J. (1998). Developing international strategic alliances between exporters and importers: the case of Australian exporters. International Journal of Research in Marketing, Vol.15, Issue 4, 335–348.

Levitt, S.D. & Dubner, S.J. (2005). Freakonomics. New York: Harper Collins. Lo, W., Lin, C.L. & Yan, M.R. (2007). Contractor’s opportunistic bidding behavior and equilibrium price level in the construction market. Journal of Construction Engineering and Management, Vol. 133, No. 6, 409-416. Lo, W. & Yan, M.R. (2009). Evaluating qualification-based selection system: a simulation approach. Journal of Construction Engineering & Management, Vol. 135, Issue 6, 458-465.


pagina 82 van 122

Macneil, I.R. (1981). Economic analysis of contractual relations: its shortfalls and the need for a 'Rich Classificatory apparatus. Northwestern University Law Review, Vol. 75, No. 6, 10181063. Mishra, D.P, Heide, J.B. & Cort, S.G. (1998). Information asymmetry and levels of agency relationships. Journal of Marketing Research, Vol. 35, Issue 3, 277-295. Morgan, R. & Hunt, S. (1994). The commitment-trust theory of relationship marketing. Journal of Marketing, Vol. 58, No. 3, 20–38. Murry, J.R. & Heide, J.B. (1998). Managing promotion program participation within manufacturer-retailer relationships. Journal of Marketing, Vol. 62, No. 1, 58-69.

Nunlee, M.P. (2005). The control of intra-channel opportunism through the use of inter-channel communication. Industrial Marketing Management, Vol. 34, Issue 5, 515–525. Orbell, J.M. & Dawes, R.M. (1993). Social welfare, cooperators' advantage, and the option of not playing the game. American Sociological Review, Vol. 58, No. 6, 787-800.

Reijniers, J.J.A.M. & Meent, van de G.A. (2010). Aanbestedend inkopen: succes verzekerd. Den Haag: Sdu Uitgevers. Remmers, N. & Groenland, G. (2006). De steekproeftrekking en de selectie van respondenten in commercieel kwalitatief onderzoek. Kwalon, Vol. 11, No. 3, 21-26. Richman, B.D. & Macher, J.T. (2008). Transaction cost economics: an assessment of empirical research in the social sciences. Business and Politics, Vol. 10, Issue 1, Article 1. Rindfleisch, A., Antia, K., Bercovitz, J., Brown, J., Cannon, J., Carson, S., Ghosh, M., Helper, S., Robertson, D. & Wathne, K. (2010). Transaction costs, opportunism, and governance: Contextual considerations and future research opportunities. Marketing Letters, Vol. 21, Issue 3, 211-222.

Rooks, G., Raub, W. & Tazelaar, F. (2006) Ex post problems in buyer–supplier transactions: effects of transaction characteristics, social embeddedness, and contractual governance. Journal of Management Governance, Vol. 10, No. 3, 239–276. Shapiro, C. (1982). Consumer information, product quality, and seller reputation. Bell Journal of Economics, Vol. 13, No. 1, 20-32.

Shapiro, C. (1983). Optimal pricing of experience goods. Bell Journal of Economics, Vol. 14, No. 2, 497-504.


pagina 83 van 122

Spulber, D.F. (1990). Auction and contract enforcement. Journal of Law, Economics and Organization, Vol. 6, No. 2, 325–344. Telgen, J. (1994). Inzicht en overzicht; de uitdagingen van Besliskunde en Inkoopmanagement. Oratie, Enschede: Universiteit Twente Telser, L.G. (1980). A theory of self-enforcing agreements. Journal of Business, Vol. 53, No. 1, 27-44. Verbeke, A. & Greidanus, N.S. (2009). The end of the opportunism vs trust debate: bounded reliability as a new envelope concept in research on MNE governance. Journal of International Business Studies, Vol. 40, 1471–1495. Wathne, K.H. & Heide, J.B. (2000). Opportunism in interfirm relationships: forms, outcomes, and solutions. Journal of Marketing Vol. 64, 36-51. Weele van, A.J. (2001). Inkoop in strategisch perspectief (vierde druk). Kluwer.

Weele van, A.J. (2005). Purchasing & supply chain management (fourth edition). London: Cengage learning. Williamson, O.E. (1975). Markets and hierarchies: analysis and antitrust implications. New York: Free Press. Williamson, O.E. (1979). Transaction-cost economics: the governance of contractual relations. Journal of Law and Economics, 22, 233–261. Williamson, O.E. (1985). The economic institutions of capitalism. New York: Free Press. Williamson, O.E. (1993). Opportunism and Its Critics. Managerial and Decision Economics, Vol. 14, No. 2, Special Issue: Transactions Costs Economics, 97-107.


pagina 84 van 122

Opportunisme bij aanbestedingen inhuur ICT personeel Overheidsinkoper staat goed inkoopresultaat in de weg

Recommend Documents