Opleidingsniveau van Stedelijke Beleidsmakers Onderzoeksnotitie Project Lokaal Beleid Bas van Gool m.m.v. Leen Heylen De afgelopen jaren nam de Vlaamse regering verscheidene maatregelen die lokale besturen prikkelen dan wel verplichten hooggekwalificeerd personeel aan te werven. Zo moeten gemeentelijke sportfunctionarissen, cultuurbeleidcoördinatoren, het bibliotheekpersoneel, de mobiliteitsambtenaar, etc. aan bepaalde diplomavereisten voldoen, wil de gemeente aanspraak maken op subsidies van de Vlaamse overheid voor die beleidsdomeinen (Janvier and Janssens 2003). De gedachtegang achter deze prikkels/verplichtingen is dat hooggekwalificeerd personeel binnen lokale besturen leidt tot een rationelere, professionelere beleidsvorming, wat op zijn beurt een effectiever, efficiënter beleid zou bewerkstelligen Het is dus interessant na te gaan welk het opleidingsniveau is van Belgische beleidsmakers specifiek in grotere, stedelijke besturen. Is dit hoog of laag? Is dat opleidingsniveau de laatste jaren gestegen in het licht van de recente maatregelen of niet? Hoe verhoudt het opleidingsniveau van beleidsambtenaren zich tot dat van politici? In dit hoofdstuk zullen deze vragen worden beantwoord. In de analyse zal de nadruk liggen op de beleidsambtenaren, aangezien de prikkels en verplichtingen grotendeels op deze specifieke groep betrekking hebben. Bovendien is er reeds uitgebreid onderzoek verricht naar het opleidingsniveau van lokale politici (cf. Reynaert 2000). Toch zijn ook de resultaten met betrekking tot lokale politici in de analyse opgenomen. Het opleidingsniveau van Belgische, stedelijke beleidsmakers zal tevens worden gecontrasteerd met dat van hun collega’s in een zestal West-Europese landen op basis van gegevens uit de internationale dataset van het Democracy and Local Governance project. DLG is een internationaal survey onderzoek waarmee politologen en bestuurskundigen van over de gehele wereld pogen de opvattingen, verwachtingen, gedragingen en profielen van lokale politiek-bestuurlijke elites in kaart te brengen1. DLG werd in de jaren zestig opgestart door politologen van de University of Pennsylvania (VS) in 120 lokale besturen in India, Polen, de Verenigde Staten en Joegoslavië. De database van het project bevat momenteel gegevens verkregen van ruim 13.000 lokale leiders uit meer dan 750 steden in 25 landen. In België werd dit survey-onderzoek uitgevoerd in het voorjaar van 2004 uitgevoerd in 12 Waalse en 18 Vlaamse steden: Aalst, Antwerpen, Beringen, Brugge, Genk, Gent, Grimbergen, Hasselt, Herentals, Kortrijk, Leuven, Mechelen, Oostende, Roeselare, Sint-Niklaas, Tienen, Tongeren, Turnhout, Arlon, Charleroi, La Louvière, Liège, Mons, Mouscron, Namur, Sambreville, Seraing, Tournai, Verviers, en Wavre. De Belgische respondenten waren burgemeesters, schepenen, leiders van politieke fracties in de gemeenteraad, lokale partijvoorzitters, OCMW voorzitters, kabinetsleden, 1
DLG werd in de jaren zestig opgestart door politologen van de University of Pennsylvania (VS) in 120 lokale besturen in India, Polen, de Verenigde Staten en Joegoslavië. De database van het project bevat momenteel gegevens verkregen van ruim 13.000 lokale leiders uit meer dan 750 steden in 25 landen. In België werd het onderzoek uitgevoerd in 12 Waalse en 18 Vlaamse steden: Aalst, Antwerpen, Beringen, Brugge, Genk, Gent, Grimbergen, Hasselt, Herentals, Kortrijk, Leuven, Mechelen, Oostende, Roeselare, Sint-Niklaas, Tienen, Tongeren, Turnhout, Arlon, Charleroi, La Louvière, Liège, Mons, Mouscron, Namur, Sambreville, Seraing, Tournai, Verviers, en Wavre. In Vlaanderen werden 907 respondenten gecontacteerd, in Wallonië 466. In totaal beantwoordden 423 respondenten de vragenlijst, wat neerkomt op een respons van 31%. Behoudens een ondervertegenwoordiging van Waalse respondenten vertoont deze steekproef naar functie, geslacht en gemeente, een vergelijkbaar profiel met dat van de gehele onderzoekspopulatie.
1
gemeentesecretarissen, diensthoofden en andere ambtelijke beleidsverantwoordelijken. In Vlaanderen werden 907 respondenten gecontacteerd, in Wallonië 466. In totaal beantwoordden 423 respondenten de vragenlijst, wat neerkomt op een respons van 31%. Behoudens een ondervertegenwoordiging van Waalse respondenten vertoont deze steekproef naar functie, geslacht en gemeente, een vergelijkbaar profiel met dat van de gehele onderzoekspopulatie. Wanneer verwezen wordt naar de totale groep respondenten, wordt gemakshalve gebruik gemaakt van de term lokale of stedelijke beleidsmakers. 1. Opleidingsniveau stedelijke beleidsmakers in vergelijkend perspectief Tabel 1 laat zien dat een aanzienlijk deel van de lokale beleidsmakers hoog opgeleid is: bijna 87% heeft een diploma hoger onderwijs of universitair diploma op zak. Tussen Vlaanderen en Wallonië is er weinig verschil wat het opleidingsniveau betreft. Bijna 60% van de lokale beleidsmakers heeft een universitair diploma. Het gaat hier om de “hogere echelons” van het lokale bestuur: de burgemeester en schepenen, fractievoorzitters, ocmw-voorzitters, partijvoorzitters, diensthoofden en belangrijkste beleidsambtenaren, kabinetsmedewerkers. Tabel 1: Lokale beleidsmakers naar opleidingsniveau in relatieve cijfers Hoger middelbaar onderwijs of lager HOBU Universitair diploma
België (N=413) 13,55% 27,85% 58,60%
Vlaanderen (N=318) 13,84% 29,25% 56,92%
Wallonië (N=95) 12,63% 23,16% 64,21%
Ook wanneer we het opleidingsniveau van Belgische lokale ambtenaren vergelijken met dat in zes andere West-Europese democratieën –Spanje, Oostenrijk, Zweden, Duitsland, IJsland en Zwitserland- zien we dat het opleidingsniveau van de Belgische lokale beleidsmakers relatief erg hoog ligt (Tabel 3)2. In de DLG-enquetes die in andere landen zijn uitgevoerd wordt doorgaans een “Amerikaanse” categorisering van opleidingsniveau gehanteerd. Dit betekent dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen HOBU en universitair onderwijs: Beide worden in het Amerikaanse systeem aangeduid met “university”. Belgische beleidsmakers, met een “university” score van bijna 87%, zijn in vergelijking met deze zes andere landen verreweg het hoogst opgeleid. Dat is ruim 20% meer dan hun naaste “concurrenten” in Spanje en Zweden. Een krappe 14% van de Belgische lokale beleidsmakers heeft geen “university” onderwijs genoten. Zij vormen daarmee een kleine minderheid onder de lokale beleidsmakers. Het contrast met de lokale besturen in landen als Oostenrijk, IJsland en Zwitserland is hiermee bijzonder groot. Daar zijn lokale beleidsmakers zonder “university” diploma de regel. In Oostenrijk heeft slechts een kwart van de lokale beleidsmakers een “university” opleiding. Tabel 2: Lokale beleidsmakers naar opleidingsniveau per land in relatieve cijfers
Basisonderwijs (‘primary’) Middelbaar onderwijs (‘secondary’)
Spanje (1996) N=443 8,1%
Oostenrijk (1992) N=370 27,6%
Zweden (1998) N=431 6,5%
Duitsland (1995) N=1227 21,4%
IJsland (1994) N=362 21,0%
Zwitserland (1993) N=816 22,8%
25,1%
48,1%
28,5%
27,4%
37,8%
39,3%
2
De gegevens met betrekking tot sommige van deze landen zijn al meer dan tien jaar oud zijn. Meer recente gegevens zijn echter , voor zover ik heb kunnen nagaan, niet gepubliceerd.
2
Hoger onderwijs (‘university’)
66,8%
24,3%
65,0%
51,3%
41,2%
37,9%
Deze gegevens illustreren dat een relatief laag opleidingsniveau in een aantal West-Europese geen barrière vormt voor toetreding tot lokale beleidselites daar waar een hoge opleiding voor toetreding tot “hogere” beleidscircuits op nationaal niveau vaak wel een voorwaarde blijkt. Uit studies uitgevoerd in Nederland, Zweden en de Verenigde Staten begin jaren zeventig bleek bijvoorbeeld dat in de hogere bestuurlijke en politieke echelons niet minder dan 96% van de ambtenaren en 80% van de parlementsleden een universitaire opleiding hadden genoten (Eldersveld et al. 1995). In België ligt het opleidingsniveau van stedelijke, lokale politici iets lager dan het gemiddelde opleidingsniveau van alle lokale beleidsmakers (79% versus 87%). Hoewel de cijfers voor Wallonië –gezien de kleine N- met de nodige voorzichtigheid dienen te worden behandeld- is het percentage hoogopgeleide politieke beleidsmakers hier opvallend hoog. Meer dan 90% gaf aan een HOBU of universitair diploma te hebben (Tabel 3). Tabel 3: Politici naar opleidingsniveau in relatieve cijfers hoger middelbaar onderwijs of lager HOBU Universitair diploma
België (N=165) 21,21% 24,24% 54,55%
Vlaanderen (N=121) 25,62% 21,49% 52,89%
Wallonië (N=44) 9,09% 31,82% 59,09%
Zoals blijkt uit Tabel 4 blijkt het opleidingsniveau van Belgische lokale politici hoger te liggen dan dat van lokale politici in de zes andere landen waarover gegevens bekend zijn. Waar in België 79% van de ondervraagde politici een “university” opleiding heeft, is dit in Spanje bijvoorbeeld 69,1%, in Zwitserland 42,2% en in Oostenrijk nog geen 21% . Tabel 4: Politici naar opleidingsniveau per land in relatieve cijfers
Basisonderwijs (‘primary’) Middelbaar onderwijs (‘secondary’) Hoger onderwijs (‘university’)
Spanje (1996) N=288 5,2%
Oostenrijk (1992) N=308 27,3%
Zweden (1998) N=319 8,5%
Duitsland (1995) N=841 24,4%
IJsland (1994) N=257 26,5%
Zwitserland (1993) N=391 22,0%
25,7%
51,9%
36,7%
27,1%
45,5%
35,8%
69,1%
20,8%
54,9%
48,5%
28,0%
42,2%
Wat het opleidingsniveau van lokale beleidsambtenaren betreft, zien we in tabel 5 dat het merendeel van de stedelijke Belgische beleidsambtenaren een universitair diploma op zak heeft. Negen op tien is hoger geschoold (HOBU of universitair). Tabel 5: Beleidsambtenaren naar opleidingsniveau in relatieve cijfers hoger middelbaar onderwijs of lager HOBU Universitair diploma
België (N=207) 8,70 % 30,92 % 60,39 %
Vlaanderen (N=165) 7,27 % 34,55 % 58,18 %
Wallonië (N=42) 14,29 % 16,67 % 69,05 %
3
Tussen Vlaanderen en Wallonië kunnen we enkele verschillen waarnemen. Het aandeel universitair geschoolde ambtenaren in Wallonië ligt iets hoger dan in Vlaanderen. Het aandeel ambtenaren dat een diploma hoger onderwijs buiten de universiteit behaalde daarentegen ligt in Vlaanderen hoger dan in Wallonië. In Wallonië geeft een groter percentage, nl. 14%, aan maximaal een diploma hoger middelbaar gehaald te hebben. Het opleidingsniveau van Belgische beleidsambtenaren verschilt significant van dat van de Belgische politici (X² = 12,1013, p=0,0024 < 0,01 (α)). Onder de Belgische lokale beleidsmakers zijn er in verhouding meer “universitairen” alsook ”hoger geschoolden”. Wanneer we een onderscheid maken tussen beide gewesten, zien we dat ook in Vlaanderen het opleidingsniveau van beleidsambtenaren significant hoger ligt dan dat van hun politieke collega’s (X² = 20,0797, p < 0,0001 < 0,01 (α)). Wat Wallonië betreft, echter, valt dit verschil weg: het opleidingsniveau van Waalse beleidsambtenaren is niet beduidend verschillend van dat van Waalse politici (X² = 2,8520, p=0,2403 > 0,01 (α)). Het gaat hier echter om een klein aantal respondenten zodat het moeilijk is sluitende uitspraken te doen op basis van de statistische analyse. Zoals blijkt uit tabel 6 is ook het opleidingsniveau van Belgische lokale beleidsambtenaren hoog in vergelijking met dat van de meesten van hun West-Europese collega’s. Alleen in Zweden zijn lokale beleidsambtenaren nog hoger opgeleid. Opvallend is het relatief lage opleidingsniveau van lokale beleidsambtenaren in Oostenrijk en Zwitserland waar nog geen 40% van de ambtenaren een “university” diploma heeft. Tabel 6: Lokale beleidsambtenaren naar opleidingsniveau per land in absolute en relatieve aantallen
Basisonderwijs (‘primary’) Middelbaar onderwijs (‘secondary’) Hoger onderwijs (‘university’)
Spanje (1996) N=24 0 0% 3 12,5%
Oostenrijk (1992) N=70 17 24,3% 26 37,1%
Zweden (1998) N=112 1 0,9% 6 5,4%
Duitsland (1995) N=214 25 11,7% 72 33,6%
IJsland (1994) N=118 9 7,6% 26 22,0%
Zwitserland (1993) N=419 97 23,2% 180 43,0%
21 87,5%
27 38,6%
105 93,8%
117 54,7%
83 70,3%
142 33,9%
2 Opleidingsniveau en gemeentegrootte Het opleidingsniveau van lokale beleidsambtenaren ligt dus hoog. We kunnen ons echter ook afvragen of dat opleidingsniveau verschilt naargelang de grootte van de gemeenten: ligt het opleidingsniveau van lokale beleidsambtenaren in grote gemeenten hoger dan in kleine gemeenten of juist niet? Enkel wat Vlaanderen betreft, blijkt het opleidingsniveau van beleidsambtenaren significant te verschillen volgens de grootte van de gemeenten. Uit de analyse blijkt: hoe groter de gemeente, hoe hoger het opleidingsniveau. Tabel 7: Vlaamse beleidsambtenaren naar opleidingsniveau en grootte gemeenten in relatieve cijfers 25000 – 50000 inwoners Hoger middelbaar onderwijs of lager HOBU Universitair onderwijs
6,25 % 59,38 % 34,38 %
50000 – 75000 inwoners 11,11 % 27,78 % 61,11 %
75000 – 100000 Meer dan inwoners 100000 inwoners 4,00 % 7,14 % 38,00 % 14,29 % 58,00 % 78,57 %
4
Uit bovenstaande tabel kunnen we afleiden dat het opleidingsniveau van ambtenaren in grote gemeenten beduidend hoger ligt dan in kleinere gemeenten. In gemeenten met meer dan 100.000 inwoners is bijna 80% van ambtenaren universitair. In gemeenten tussen de 25.000 en 50.000 inwoners is dit slechts 35%. Het aandeel hoger geschoolden (universitair en HOBU) verschilt echter niet opvallend volgens de grootte van de gemeenten. Een mogelijke verklaring voor deze ongelijke verdeling van “universitairen” volgens de grootte van de gemeenten zouden de financiële mogelijkheden kunnen zijn: misschien beschikken grotere gemeenten over meer financiële middelen om universitair geschoolde beleidsambtenaren aan te werven dan kleinere gemeenten. Eén van de financiële fondsen voor gemeenten die het afgelopen decennium in het leven werd geroepen door de Vlaamse regering, was het Sociaal Impulsfonds. Het Sociaal Impulsfonds ontstond in 1996 met als taak het gemeentelijk beleid te stimuleren op drie domeinen: het herstel van de leefbaarheid in achtergestelde buurten, kansarmoedebestrijding en welzijnsbevordering. Naast de forfaitaire subsidie voor elke gemeente, ontvingen bepaalde gemeenten, hoofdzakelijk de grote gemeenten, extra middelen: de SIF-plus-middelen. Zou het bijvoorbeeld kunnen dat die gemeenten die extra middelen o.a. aanwendden om hoger opgeleid personeel aan te werven? Indien dit het geval is, zouden we uit de data wellicht kunnen afleiden dat in gemeenten die meer SIF-middelen ontvingen het opleidingsniveau van de ambtenaren hoger ligt. Er blijkt echter geen correlatie te bestaan tussen het al dan niet ontvangen van SIFplus-middelen en het opleidingsniveau van stedelijke topambtenaren (X²=3,02, p=0,2207). Een mogelijke verklaring hiervoor is dat de SIF-middelen wellicht in hoofdzaak zijn gebruikt om mensen juist onder de hoogste ambtelijke beleidsechelons aan te werven, in het raam van specifieke SIF-thema’s. Aangezien deze “lagere echelons” niet werden bevraagd in de DLGenquete, is het mogelijk dat er onder impuls van de SIF-subsidies wel degelijk een instroom heeft plaatsgevonden van hoogopgeleide beleidsambtenaren, zonder dat deze evolutie uit onze gegevens blijkt. Het is bovendien zo dat sommige gemeenten SIF-gelden gebruikten voor de aanwerving van hoogopgeleide “beleidsprofessionals”, maar hen formeel tewerkstelden binnen een gemeentelijke VZW. Ook deze “ambtenaren” blijven onzichtbaar in onze gegevens. Een derde, additionele verklaring is dat de SIF-middelen wellicht toch minder professionaliseringsimpulsen hebben gegeven dan soms wordt verondersteld. Misschien zijn beleidsdomeinspecifieke maatregelen -zoals de middelen die decretaal zijn vrijgemaakt voor de aanwerving van hoogopgeleide ambtenaren (ter ondersteuning van lokale beleidsplanning)over de gehele linie een belangrijker verklaring voor de toename van hoogopgeleide lokale beleidsambtenaren dan de SIF-middelen. Tabel 8. Opleidingsniveau lokale ambtenaren naar SIF-plus/niet-SIF-plus-gemeenten
Ambtenaren in SIF-plusgemeenten (N=129) Ambtenaren in niet-SIF-plusgemeenten (N=36)
Hoger middelbaar onderwijs of lager 7 4,24% 5 13,89%
HOBU
Universitair onderwijs
45 34,88% 12 33,33%
77 59,69% 19 52,78%
3 Opleidingsniveau per beleidsterrein Naast een onderscheid volgens grootte, kunnen we ons tevens afvragen of op bepaalde beleidsterreinen van het lokale bestuur het opleidingsniveau van de beleidsambtenaren wellicht hoger ligt dan op andere beleidsterreinen. Om dit na te gaan, werd in de analyse gebruik gemaakt van vraag 7 (zie bijlage). De respondenten werd gevraagd aan te geven hoeveel invloed ze zelf meenden te hebben op wat er tot stand wordt gebracht in hun
5
gemeente op verscheidene beleidsterreinen. De antwoordmogelijkheden waren “veel invloed”, “enige invloed” en “geen invloed”. De resultaten dienen met de nodige voorzichtigheid behandeld te worden: De mogelijkheid bestaat immers dat een deel van de ambtenaren werkzaam bijvoorbeeld op het milieudomein, niet aanstipten “veel invloed” te hebben omdat ze simpelweg menen ook geen werkelijke impact op het beleid te hebben, of dat andere ambtenaren dan milieuambtenaren toch menen veel invloed op dit terrein te hebben. Toch is het aannemelijk om te veronderstellen dat die ambtenaren die aangeven “veel invloed” uit te oefenen op een bepaald beleidsterrein ook werkzaam zijn binnen dat domein. Tabel 9 geeft een beeld van het opleidingsniveau per beleidsterrein. Tabel 9: Vlaamse beleidsambtenaren naar opleidingsniveau per beleidsterrein in relatieve cijfers
Sector Economische ontwikkeling (N=2) Huisvesting (N=11) Milieubescherming (N=8) Publieke werken (N=20) Gezondheidsbeleid (N=6) Cultuur, recreatie en sport (N=38) Onderwijs (N=6) Activiteiten in politieke organisatie (N=3) Lokale belastingen (N=9) Openbare orde en veiligheid (N=7) Welzijn en sociale dienstverlening (N=22) Werkgelegenheid (N=2) Migratiebeleid (N=4) Bestuurlijke integriteit (N=23) Interne organisatie (personeel, coördinatie) (N=48)
Hoger middelbaar of lager N % 1 50.00
HOBU
Universitair
Totaal
N 0
% 0.00
N 1
% 50.00
N 2
2 0
18.18 0.00
4 3
36.36 37.50
5 5
45.45 62.50
11 8
1
5.00
10
50.00
9
45.00
20
0
0.00
1
16.67
5
83.33
6
4
10.53
13
34.21
21
55.26
38
0 1
0.00 33.33
2 1
33.33 33.33
4 1
66.67 33.33
6 3
0
0.00
4
44.44
5
55.55
9
0
0.00
3
42.86
4
57.17
7
3
13.64
9
40.91
10
45.45
22
1 1 2
50.00 25.00 8.70
0 2 5
0.00 50.00 21.74
1 1 16
50.00 25.00 69.57
2 4 23
3
6.25
14
29.17
31
64.28
48
Ambtenaren die aangeven op het terrein bestuurlijke integriteit en interne organisatie veel invloed te hebben zijn hoog opgeleid zijn: bijna 70% heeft een universitair diploma. Ook op het vlak van milieubescherming, gezondheidsbeleid en onderwijs zien we een groot aandeel universitair geschoolden. Op het vlak van welzijn en sociale dienstverlening, openbare orde en veiligheid, huisvesting, publieke werken, cultuur, recreatie en sport, ligt de verdeling iets anders: het aandeel universitair geschoolde ambtenaren ligt er iets lager, tussen de 45 en 55 percent. Het aandeel ambtenaren met een diploma HOBU op zak ligt er hoger: tussen de 35 en 50 percent. Dit laatste hoeft niet te verwonderen, aangezien in de sociaal-culturele sector traditioneel veel gerekruteerd wordt onder mensen met een gespecialiseerde HOBU6
opleiding. Omwille van het kleine aantal respondenten in bepaalde categorieën, moeten deze resultaten overigens wel met zeer veel voorzichtigheid worden geïnterpreteerd.
4 Opleidingsniveau ambtenaren versus opleidingsniveau (uitvoerende) politici Uit de analyse bleek eerder al dat het opleidingsniveau van lokale beleidsambtenaren in grote steden hoger ligt dan in kleine steden alsook dat het opleidingsniveau van lokale politici lager ligt dan dat van de beleidsambtenaren. Men kan zich vervolgens dan ook afvragen hoe het opleidingsniveau van ambtenaren zich verhoudt tot dat van politici wanneer een onderscheid wordt gemaakt tussen grote en kleine steden: blijft het verschil tussen beide groepen dan bestaan of juist niet? Een conventionele aanname van hen die zich beroepshalve met het lokale bestuur bezighouden is dat “de gemeente” niet bestaat. Een van de breuklijnen waarlangs verschillen tussen gemeenten zich, zo wordt vaak geopperd, manifesteren is de grootte van gemeenten. Grotere besturen zouden wat betreft hun organisatie, beleidsproblemen en personele capaciteit vaak meer gelijkenis vertonen met centrale overheden dan met kleine plattelandsgemeenten. Politici met uitvoerende mandaten in, met name, de grootste Vlaamse steden hebben ook vaak een nationaal of gewestelijk profiel. Dientengevolge zou men verwachten dat het opleidingsniveau van uitvoerende politici in de grootste steden hoger is dan dat van hun collega’s in de kleinere steden. Kleine steden worden hier opgevat als steden met een inwoneraantal van minder dan 50.000. Deze keuze is enigszins arbitrair maar anderzijds ook goed verdedigbaar: Nagenoeg alle zogeheten Vlaamse “centrumsteden”, bijvoorbeeld, hebben meer dan 50.000 inwoners. Voor wat betreft de lokale politici is alleen het opleidingsniveau van uitvoerende politici in beschouwing opgenomen. Het opleidingsniveau van Vlaamse politici in gemeenten met een inwoneraantal kleiner dan 50.000 blijkt significant te verschillen van dat van hun ambtelijke collega’s. Wanneer gemeenten met een inwoneraantal groter dan 50.000 in beschouwing worden genomen, verdwijnt dit verschil. Wanneer België als geheel onder de loep wordt genomen, kunnen we geen significant verschil vaststellen volgens de grootte van de gemeenten. Wat Wallonië betreft, is het moeilijk tot sluitende conclusies te komen aangezien het hier om een beperkt aantal respondenten gaat. In Belgische gemeenten met een inwoneraantal kleiner dan 50.000 blijkt het opleidingsniveau van uitvoerende mandatarissen significant lager te liggen dan dat van de ambtenaren. Bij grote gemeenten verdwijnt dit verband echter geheel. Ook wanneer Vlaanderen apart wordt bekeken komt men tot vergelijkbare conclusies. Wat Wallonië betreft is het, omwille van het kleine aantal respondenten, moeilijk sluitende uitspraken te doen. Tabel 10: Vlaamse uitvoerende mandatarissen en beleidsambtenaren naar opleidingsniveau en grootte gemeenten in relatieve cijfers
Hoger middelbaar of lager HOBU Universitair
Inwoneraantal < 50000 Uitvoerende Ambtenaren mandatarissen 41,67 % 5,88 % 25,00 % 33,33 %
58,82 % 35,29 %
Inwoneraantal > 50000 Uitvoerende Ambtenaren mandatarissen 13,16 % 7,75 % 23,68 % 63,16 %
27,91 % 64,64 %
Wat Vlaanderen betreft wordt de hypothese bevestigd: in grotere steden heeft het opleidingsniveau van uitvoerende mandatarissen gelijke tred gehouden met dat van ambtenaren. In kleinere gemeenten echter is dit niet geval en ligt het opleidingsniveau van uitvoerende mandatarissen aanzienlijk lager dan dat van ambtenaren.
7
Het verschil in opleidingsniveau tussen politici en ambtenaren is dus vooral terug te brengen op de grootte van de gemeenten. In grote gemeenten is er weinig of geen verschil qua opleidingsniveau tussen beide groepen, in kleinere gemeenten echter is dit verschil eens te opvallender. 5 Recente trend? Het opleidingsniveau van lokale beleidsmakers, en hoofdzakelijk de beleidsambtenaren, blijkt vrij hoog te liggen. In het licht van de recente prikkels vanuit de overheid die lokale overheden stimuleren hoger opgeleid personeel aan te werven, kunnen we ons vervolgens afvragen in welke mate we kunnen spreken van een recente trend. Meer concreet betekent dit: is het opleidingsniveau van lokale beleidsmakers de afgelopen jaren toegenomen? Het is niet evident dit rechtstreeks uit de dataset op te maken. Immers het gemiddelde opleidingsniveau van ambtenaren die 15 jaar geleden binnen de gemeenten functioneerden is moeilijk te bepalen aangezien een deel van hen vermoedelijk niet meer werkzaam zal zijn binnen de gemeente. Wel kunnen we een aantal indicatoren uit de dataset afleiden die ons toelaten hieromtrent al enigszins een beeld te schetsen. We richten ons in deze analyse specifiek op de Vlaamse ambtenaren aangezien bovenstaande maatregelen hoofdzakelijk op de Vlaamse ambtenarij betrekking hebben en het hier bovendien om een grotere groep gaat in vergelijking met de Waalse beleidsambtenaren –namelijk 165 versus 44-, wat het trekken van meer algemene conclusies in het raam van de ganse onderzoekspopulatie enigszins toelaat. Allereerst kunnen we concluderen dat zo’n 95% van de Vlaamse beleidsambtenaren die de afgelopen 4 jaar werd aangeworven in hun huidige functie hoger geschoold is. Als we echter kijken naar het opleidingsniveau van de Vlaamse beleidsambtenaren die al langer dan 4 jaar hun functie uitoefenen, zien we weinig of geen verschil wat het aandeel hoger geschoolden betreft. Wat de verhouding universiteit hogeschool betreft, zien we echter wel enig verschil: het aandeel “universitairen” is kleiner in de groep die reeds langer dan 10 jaar zijn functie uitoefent. We kunnen echter moeilijk spreken van een grote instroom hoger opgeleiden tijdens de laatste jaren. Tabel 11: Vlaamse beleidsambtenaren naar opleidingsniveau en aantal jaren huidige functie in relatieve cijfers 0 tot 4 jaar (N=58) 5 tot 9 jaar (N=54) 10 tot 19 (N=30) 20 jaar of meer (N=21)
Hoger middelbaar of lager 5,17% 7,41% 10% 4,76%
HOBU 34,48% 25,93% 43,33% 47,62%
Universitair 60,34% 66,67% 46,67% 47,62%
Wanneer niet het aantal jaren dat men de huidige functie uitoefent in rekening wordt gebracht maar het aantal jaren dat men binnen de gemeente werkzaam is, verkrijgt men de volgende tabel. Tabel 12: Vlaamse beleidsambtenaren naar opleidingsniveau en aantal jaren functie gemeentelijke functie in relatieve cijfers 0 tot 4 jaar (N=20) 5 tot 9 jaar (N=44) 10 tot 19 (N=38) 20 jaar of meer (N=57)
Hoger middelbaar of lager 5% 4,55% 2,63% 10,52%
HOBU 40% 22,73% 44,74% 35,09%
Universitair 55% 72,23% 52,63% 54,39%
Een interessant punt wanneer we beide tabellen vergelijken, is dat 20 van de 58 Vlaamse beleidsambtenaren die sinds 4 jaar of minder hun functie uitoefenen niet langer dan 4 jaar in 8
de gemeente werkzaam is. Ook het aantal beleidsambtenaren dat meer dan 20 jaar in dienst is, ligt een stuk hoger dan het aantal beleidsambtenaren dat meer dan 20 jaar zijn huidige functie uitoefent. Dit betekent dat veel beleidsambtenaren al een of meerder functies binnen de gemeente hebben bekleed voordat ze in hun huidige functie werkzaam werden. Dit komt nog duidelijker tot uiting in onderstaande tabel. We zien immers dat van de 59 respondenten die maximum 4 jaar hun huidige functie uitoefenen, twintig al 5 tot 9 jaar binnen de gemeente een functie uitoefenen, tien beleidsambtenaren tussen de 10 en de 19 jaar en acht al 20 jaar of meer. Tabel 13: Vlaamse beleidsambtenaren naar aantal jaren huidige functie en aantal jaren gemeentelijke functie in absolute cijfers huidige functie 0 tot 4 jaar (N=59) gemeentelijke functie 0 tot 4 jaar 21 (N=21) 5 tot 9 jaar (N=45) 20 10 tot 19 jaar 10 (N=38) 20 jaar of meer (N=59) 8
5 tot 9 jaar (N=55)
10 tot 19 jaar (N=31)
20 jaar of meer (N=18)
0
0
0
25 16
0 12
0 0
14
19
18
Wat kunnen we nu concluderen? Allereerst kunnen we besluiten dat er geen recente instroom geweest is van hoog opgeleide ambtenaren in de “hogere echelons” van de Vlaamse ambtenarij. Het aandeel hoger opgeleiden onder stedelijke beleidsmakers, zo kunnen we enigszins uit de data afleiden, blijkt reeds geruime tijd hoog te liggen. Er is dan ook veeleer sprake van een verloop van hoger opgeleiden binnen de gemeente dan een recente instroom. Wel kunnen we een verschil waarnemen in de verhouding “universitairen” en “hoog geschoolden” wat het aantal jaren dat men de huidige functie uitoefent betreft. Bij de groep ambtenaren die maximum 9 jaar hun functie uitoefenen, ligt het aandeel ‘universitairen’ hoger dan in de groep ambtenaren die reeds 10 jaar of langer hun functie uitoefenen. De grootste instroom van ‘universitairen’ binnen de gemeente kunnen we waarnemen in de periode 5 tot 9 jaar geleden. Bij deze conclusies moet echter enige nuance aangebracht worden. Het is immers mogelijk dat de universitair geschoolde ambtenaren minder lang een functie binnen de gemeente uitoefenen en dat dit aan de basis ligt van de veranderende verhouding ambtenaren met een universitair diploma en ambtenaren met een hogeschooldiploma over de jaren heen. Onze data laten echter niet toe dit na te gaan. Verder onderzoek is dus ook aangewezen om na te gaan of het aandeel “universitairen” binnen de gemeentelijke besturen recent is toegenomen. Belangrijkste vaststelling is dat -op basis van de DLG data- niet kunnen spreken van een recente instroom van hoog opgeleide beleidsambtenaren, althans wat de Vlaamse stedelijke besturen betreft. In plaats van een reële trend naar een hoger opleidingsniveau zou men daarentegen kunnen spreken van een trend naar meer aandacht voor het opleidingsniveau, de kwalificaties en competenties van lokale beleidsambtenaren. Immers, zoals eerder al vermeld, wordt er de laatste jaren veel aandacht besteed aan het opleidingsniveau, de kwalificaties van ambtenaren. De Vlaamse overheid stuurt verscheidene prikkels uit om lokale besturen te stimuleren hoger opgeleid personeel aan te werven. Daarnaast werden er ook nieuwe functies in het leven geroepen die een specifieke expertise vragen, vaak verbonden aan een specifieke opleiding. Denken we bijvoorbeeld maar aan de informatieambtenaar, de cultuurbeleidscoördinator, de milieuambtenaar, … of de mobiliteitsambtenaar: subsidiëring van het Vlaamse Gewest voor deze functie bijvoorbeeld is enkel mogelijk wanneer de ambtenaar een bepaald diploma behaalde alsook een specifieke bijscholing volgde op het gebied van mobiliteit (Janvier and Janssens 2003: 33).
9
6 Conclusie De Belgische stedelijke beleidsmaker is hoger opgeleid, zo blijkt uit de analyse: drie op vijf heeft een universitair diploma op zak en wel negen op tien is hoger geschoold. De gemiddelde Belgische lokale beleidsambtenaar is hoger opgeleid dan zijn politieke tegenhanger, zo bleek. Nog een opvallende vaststelling was dat in grote besturen het opleidingsniveau van beleidsambtenaren aanzienlijk hoger lag dan in kleinere besturen. In grote besturen bleek het opleidingsniveau van (uitvoerende) politici gelijke tred te houden met dat van hun ambtelijke collega’s. In kleinere gemeenten was dit echter niet het geval. De aanwezigheid van hoger opgeleide ambtenaren bleek geen nieuw fenomeen binnen de lokale besturen, in tegenstelling tot wat verwacht werd in het licht van verscheidene recente maatregelen van onder andere de Vlaamse overheid. In plaats van een instroom van hoger opgeleide ambtenaren in de lokale besturen, kan men immers veeleer spreken van een doorstroming van beleidsambtenaren binnen de gemeente. Er is dus niet echt sprake van een reële trend naar een hoger opleidingsniveau, althans niet in de hoogste echelons/diensthoofdenniveau. Wellicht is er veeleer sprake van een toenemende focus op het belang van het opleidingsniveau van beleidsambtenaren. Deze wordt ingegeven door de idee dat hoog gekwalificeerd beleidspersoneel tot een voorwaarde is voor een “professioneler” beleidsvorming en hiermee voor een effectiever en efficiënter lokaal beleid.
References Eldersveld, Samuel J., Lars Strömberg, and Wim Derksen. 1995. Local Elites in Western Democracies: A Comparative Analysis of Urban Political Leaders in the U.S., Sweden, and The Netherlands. Boulder, San Fransisco, Oxford: Westview Press. Janvier, Ria, and Katleen Janssens. 2003. De Mythe van het Statuut Voorbij? De Nieuwe Overheidswerknemer is Opgestaan. Brugge: Die Keure. Reynaert, Herwig. 2000. Lokale en Regionale Politiek: Lokale Politici in Vlaanderen 19461994. Brugge: Vanden Broele.
10
