Openbare orde Risicomanagement

Regiopolitie Amsterdam-Amstelland

Openbare orde Risicomanagement

“Wat vooraf onvoorspelbaar lijkt, dat achteraf voorspelbaar blijkt.” E. Biginski en H. van Hijum

Inhoud Voorwoord

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii

1. Inleiding

....................................... 1

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Enkele incidenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Interne rapportages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Een legitieme overheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Probleemstelling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Methode van onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Inhoud rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

2. Regiopolitie Amsterdam-Amstelland 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

Openbare orde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bureau Openbare Orde en Veiligheid . . . . . . . . . . . . . . . Overige organisatieonderdelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Externe contacten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bestuurlijke verantwoordelijkheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Theoretisch kader 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Inhoud

. . . . . . 19 19 21 22 23 25 28

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Risico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Risicomanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Openbare orde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Openbare orde verstoring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Voorspellen door meten en schatten . . . . . . . . . . . . . . .

-i-

31 32 35 44 49 54

Openbare orde risicomanagement

4. Openbare orde risicomanagement 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

. . . . . . . . 59

Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De risico-inventarisatie bij incidenten . . . . . . . . . . . . . . . Risico-evaluatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Risicoreductiebeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Evaluatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De risico-inventarisatie bij trends . . . . . . . . . . . . . . . . . . Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59 60 67 69 75 75 77

5. Beantwoording onderzoeksvragen, conclusies en aanbevelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 5.1 5.2 5.3 5.4

Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beantwoording onderzoeksvragen . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aanbevelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bijlagen

.......................................... Lijst van geïnterviewden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Schematische weergave risicoreductiebeleid . . . . . . . . . Literatuurlijst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Inhoud

-ii-

81 82 84 88

91 91 93 95


Voorwoord Enkele rellen aan het eind van de vorige eeuw gaven aanleiding tot de bezinning op de voorspelbaarheid van openbare ordeverstoringen. Dit uitte zich in diverse in- en externe evaluatierapporten, waaruit bleek dat zogenaamde onvoorspelbare gebeurtenissen niet zo onvoorspelbaar bleken te zijn. In alle gevallen waren er signalen vooraf waar niet adequaat op werd gereageerd, deels veroorzaakt door een gebrekkige informatievoorziening en deels door communicatieproblemen. Gemeenschappelijk is dat er geen sprake bleek te zijn van een vaste structuur waarin informatie werd verzameld en veredeld.

Burgers moeten vertrouwen hebben in de overheid. Zij verwachten dat de politie adequaat reageert op signalen uit de samenleving en optreedt binnen de haar gestelde wettelijke kaders. Het vooraf onderkennen van dreigende openbare ordeverstoringen en het nemen van maatregelen ter voorkoming daarvan behoort hiertoe.

Door de korpsleiding van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland is - mede in het kader van een afstudeeropdracht aan de Nederlandse Politie Academie in de zomer van 2000 de opdracht verstrekt een onderzoek in te stellen naar modellen voor risicovermijding, -reductie en / of -beheersing in het kader van de bestrijding van openbare orde problematiek.

Voor u ligt de beschrijving van het verrichte onderzoek. Het betreft een beschrijvend onderzoek, dat beschouwd moet worden als de initiatieffase om te komen tot een systeem van openbare orde risicomanagement. Uiteindelijk doel is te komen tot de implementatie van het werkproces “risico inventarisatie & evaluatie” binnen de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland.

Voorwoord

-iii-


De hulp en medewerking van de volgende personen en instellingen bleek bij dit onderzoek onontbeerlijk:

S S S S S S

de geïnterviewden van politie, justitie en bestuur; de bibliotheek van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland; de ambtelijk opdrachtgever van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland, de commissaris van politie de heer Rob Tanis; mevrouw Anke v.d. Zijl en de heer Otto Adang van de Nederlandse Politie Academie; de collega’s van Bureau Openbare Orde en Veiligheid, Dienst Executieve Ondersteuning van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland; de vele anderen die ons van advies hebben gediend, het rapport hebben gescreend, waarmee is gebeld et cetera.

Wij zijn trots op het resultaat van dit rapport en spreken de wens uit dat hiermee een basis gelegd is voor de totstandkoming van het werkproces “risico inventarisatie & evaluatie” binnen de Regiopolitie AmsterdamAmstelland.

Diemen / Huizen, juni 2001 Ebo Biginski en Herman van Hijum

Voorwoord

-iv-


1. Inleiding 1.1 Enkele incidenten Voorbeelden van incidenten Rond de tachtig arrestanten, aanzienlijke materiële schade, schietende politiemensen en gewonden. Zondag 25 april 1999, het kampioensfeest van Feyenoord op de Coolsingel nam een onverwachte wending. De huldiging is een fantastisch feest. Daarna slaat het om in grimmigheid en bedreigde politiemensen schieten. Hevige rellen volgen, winkels worden geplunderd en de politie trekt zich terug. Amsterdam, Overtoomse Veld. Het is donderdag 23 april 1998. Elf politiemensen en een aantal buurtbewoners raken gewond. De aanhouding van een Marokkaanse jongen eindigt in een opstand waarbij nog twee jongens worden aangehouden. Een rotonde wordt bezet en de politie voert een charge uit om de weg weer vrij te maken. Het rommelde al langer in de buurt en weinigen zijn verbaasd over de ongeregeldheden. In januari constateert men al een verharding van de Marokkaanse jeugd tegenover de politie. In februari spreekt de politie over een grimmige sfeer. Begin april vindt er een incident plaats waarbij een aangeschoten Marokkaanse jongen gewond raakt aan zijn gezicht als hij geboeid tracht weg te rennen en daarbij komt te vallen. Een buurtbewoner vraagt aandacht voor de probleemjongeren in zijn wijk. De jaarwisseling is nabij. Traditioneel is de jaarwisseling in de Oosterparkbuurt te Groningen onrustig. Vreugdevuren en vernielingen horen daarbij, maar fysiek geweld vindt doorgaans niet plaats. In de nacht van 30 op 31 december 1997 gaat het mis. De openlijke oproep van een buurtbewoner aan de politie is voor de jongeren aanleiding om verhaal te halen. Zijn woning wordt belaagd en ruiten worden vernield. De politie treedt niet op. Rellen breken uit, waarbij zelfs geplunderd wordt. Evaluatierapporten Bovengenoemde incidenten zijn door respectievelijk het Crisis Onderzoeks Team (COT) van de Universiteit van Leiden en de RijksuniverHoofdstuk 1

1


siteit Groningen geëvalueerd. Hieronder een korte samenvatting uit de door hen gemaakte evaluatierapporten. De strategische keuze voor politie-inzet in Rotterdam werd genomen op onvolledige informatie. Een goed werkend informatiesysteem gebaseerd op informele communicatiestromen tijdens reguliere wedstrijden van Feyenoord - blijkt niet te werken op het moment dat districtgrenzen overschreden worden. Er bestaat geen formele communicatiestructuur en tijdens het kampioensfeest komt men daar pijnlijk achter. Beschikbare informatie die duidelijke indicatoren geeft voor het uiteindelijk gevolg van de festiviteiten - rellen en plunderingen - bereiken niet het bevoegd gezag. Het COT concludeert in haar evaluatie onder andere: “Het verwerken en benutten van de informatie die bij de politie voorhanden is vormt een minstens zo groot probleem als het verzamelen van informatie. Veel relevante informatie die bij bepaalde onderdelen van de politie voorhanden is komt niet bij de politieleiding terecht of wordt door de politieleiding niet altijd op waarde geschat.”

1

In Amsterdam Overtoomse Veld is sprake van een opeenstapeling van problemen. Het veiligheidsniveau van de wijk neemt af. Er is sprake van een toenemende jeugdcriminaliteit en jeugdoverlast. De overlast wordt voornamelijk veroorzaakt door Marokkaanse jongeren. Voor de harde kern van hen is sinds de sluiting van het jongerencentrum Oostoever geen voorziening meer gerealiseerd. Zij worden uitgesloten van de voorzieningen in het activiteitencentrum Atlas. Het aantal klachten over de Marokkaanse jongeren neemt toe en een aantal gemeentelijke diensten - reiniging, energiebedrijf, vervoerbedrijf en thuiszorg - trekken zich terug uit de buurt wegens toenemende bedreigingen en vernielingen. Delen van de wijk krijgen de eerste trekken van een no-go area. De politie start met een no-nonsense beleid en de spanning neemt zienderogen toe. Geen der partijen bestuur, politie, Marokkaanse jongeren en Marokkaanse vertegenwoordigende organisaties - zien kans de oplopende spanning binnen 1

Voetbal en geweld. Onderzoek naar aanleiding van rellen en plunderingen bij een huldiging in Rotterdam (25 april 1999).

Hoofdstuk 1

2


de perken te houden. Het COT vat dit in haar onderzoeksrapport als volgt samen: “Door de oplopende spanning was het voor zowel de politie als voor de Marokkaanse jongeren feitelijk wachten op een uitbarsting”. In haar evaluatierapport concludeert het COT verder: “Bestuur, justitie en politie dienen alerter te reageren op aanwijzingen van een verslechterde veiligheidssituatie in wijken en buurten. Dit geldt des te sterker indien de situatie in korte tijd drastisch verslechtert. Bestuur, justitie en politie dienen een early warning systeem te ontwerpen waarmee in een vroegtijdig stadium problemen kunnen worden geïnventariseerd die tot ernstige ongeregeldheden kunnen leiden.” “Wat in Amsterdam-Overtoomse Veld is gebeurd kan evenzeer in andere delen van Amsterdam en in de andere grote steden gebeuren. De systematische uitwisseling van gegevens, waarnemingen en ervaringen tussen politiemensen uit de desbetreffende regiokorpsen dient geïntensiveerd te worden. Er zijn geen commissies of platforms nodig maar veeleer alledaagse faciliteiten voor degenen die er rechtstreeks mee te maken hebben. Zij kunnen dan daadwerkelijk met elkaar die gegevens, waarnemingen en ervaringen uitwisselen en elkaar op de hoogte brengen van soms plotseling opdoemende proble2 men.”

In de Oosterparkbuurt rommelt het al langer. De jongeren in buurt zijn ontevreden. Deze onvrede komt o.a. voort uit armoede, slechte huisvesting en werkloosheid. Dit uit zich onder meer in ernstig probleemgedrag - frequent spijbelen, veel drinken en druggebruik - in samenhang met crimineel gedrag bij een groep van 35 tot 40 jongens. De van oudsher sterke controle in de buurt is sterk afgebrokkeld. De jongeren verharden en terroriseren de buurt.

2

Incidenten en ongeregeldheden Amsterdam-West, 23 april 1998 Marokkaanse jongeren, politie en

bestuur.

Hoofdstuk 1

3


De relatie met de politie is slecht. Diverse maatschappelijke en gemeentelijke instellingen zijn op de hoogte van de problematiek. Er blijkt sprake te zijn van een informatiegat tussen de werkvloer van de instellingen en de beleidsmakers ten gevolge waarvan er niet eerder wordt ingegrepen. De slotconclusie van het evaluatierapport van de Rijksuniversiteit Groningen luidt dan ook: “Kortom: bij de totstandkoming van de gebeurtenissen in de Oosterparkbuurt was sprake van een samenvallen van verschillende risicofactoren: structurele en culturele buurtkenmerken en een gelegenheidsstructuur, dat wil zeggen de aanwezigheid van gemotiveerde daders en kwetsbare slachtoffers alsmede de afwezigheid van ade3 quaat toezicht in zowel formeel als informeel opzicht.”

Bovenstaande voorbeelden staan niet op zichzelf en zijn niet typerend voor de gemeente waar de incidenten zich hebben afgespeeld. Zoals het COT in haar evaluatie van de rellen in Amsterdam Overtoomse Veld al concludeerde kunnen zij “evenzeer in andere delen van Amsterdam en in de andere grote steden gebeuren”. In alle gevallen zijn er duidelijke aanwijzingen vooraf. Hiermee lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat wat vooraf onvoorspelbaar lijkt, (weliswaar achteraf) in grote mate voorspelbaar blijkt. Er zijn indicatoren aanwezig die niet of onvoldoende herkend worden of er wordt niet op een juiste wijze gecommuniceerd, waardoor een analyse van het probleem niet op een juiste wijze plaats kan vinden.

1.2 Interne rapportages De conclusies uit de evaluatierapporten handelen in de kern over onverwachte gebeurtenissen en het veredelen en analyseren van informatie met betrekking tot openbare orde aangelegenheden. Ook door de Inspectie voor Politie en de portefeuillehouder ’Conflict- en Crisisbe3

Verhaal halen. Een onderzoek naar de achtergronden van de gebeurtenissen in de Oosterparkwijk in de nacht van 30 op 31 december 1997.

Hoofdstuk 1

4


heersing’ van de Raad van Hoofdcommissarissen is hier onderzoek naar gedaan. Inspectie voor politie Naar aanleiding van de rellen in de Oosterparkbuurt te Groningen en andere gebeurtenissen in die periode (1997-1998), is door de Inspectie voor Politie een onderzoek verricht. In het daaruit voortvloeiende rapport met de titel: Paraatheid ‘een kwestie van opschalen’, stelt zij: “Onverwachte of onvoorzienbare gebeurtenissen blijken overigens soms helemaal niet zo plotseling of onverwacht te (zijn) ontstaan als soms tijdens of vlak na een incident wordt gesuggereerd of aangenomen. Bij nader inzien blijken er vaak al signalen te zijn geweest die duidden op naderend onheil. Het opvangen, herkennen en op de juiste wijze interpreteren van dergelijke signalen (‘voorboden’) is essentieel om tijdig én adequaat op de (veelal wisselende) omstandigheden te kunnen inspelen. In dit verband is het erg belangrijk dat de juiste informatie op het juiste moment bij de juiste functionaris terechtkomt zodat er een analyse van de risico’s kan plaatsvinden. Op grond daarvan immers wordt besloten óf er wordt gereageerd, hoe er wordt gereageerd en op welk moment. Een goede informatiepositie is daarom in de context van handhaving en herstel van de openbare orde buitengewoon belangrijk.” 4

Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing Politie In opdracht van de portefeuillehouder ‘Conflict- en crisisbeheersing’ van de Raad van Hoofdcommissarissen, de hoofdcommissaris B.R. Visser, is in samenwerking met het Crisis Onderzoeks Team Universiteit Leiden een referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing Politie ontwikkeld. Het referentiekader heeft als doel richtinggevende uitspraken te doen over de organisatie van crisis- en conflictbeheersing binnen de Nederlandse politie. Het referentiekader is gebaseerd op twee dimensies. De eerste dimensie betreft de mate van voorzienbaarheid. Hierbij gaat het erom of gebeurtenissen van te voren te verwachten te zijn. De tweede di4

Paraatheid ‘alleen een kwestie van opschalen’?

Hoofdstuk 1

5


mensie heeft betrekking op de vorm - de aard of het karakter - van conflicten en crises, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen justitieel, openbare orde en fysieke veiligheid. In het referentiekader - dat beschouwd moet worden als een upto-date en deskundig advies aan de regionale politiekorpsen - is een checklist opgenomen, inclusief uitgebreide toelichting, met in totaal 59 referenties, onderverdeeld in 5 hoofdgroepen. Zo geeft de eerste referentie aan dat ieder korps dient te beschikken over een centraal punt - een bureau Openbare Orde en Veiligheid - waar voorbereidingen op het gebied van openbare orde plaatsvinden. Dit bureau draagt tevens zorg voor het opstellen en beheren van een volledig evenementenkalender. Scenario’s moeten ontwikkeld worden op basis van strategische veiligheidsanalyses en de politie verschaft de burgemeester en de hoofdofficier van justitie alle relevante informatie over mogelijke dreigingen en geeft adviezen met betrekking tot openbare orde handhaving. Een aantal opgenomen referenties handelt over het verzamelen, analyseren en verstrekken van informatie over mogelijke risico’s op het gebied van de openbare orde. Tevens dient er sprake te zijn van een vaste structuur: “Informatie over mogelijke risico’s op het gebied van de openbare orde is binnen het korps vastgelegd. Hiertoe worden continue alle relevante gegevens verzameld en geanalyseerd (bijvoorbeeld met behulp van een ‘openbare ordekaart’). Deze analyses worden op schrift gesteld en periodiek met de korpsleiding besproken. Het verzamelen van informatie over mogelijke ordeverstoringen vindt plaats volgens een gestructureerd plan.” “Er dient een vaste structuur te zijn waarbinnen informatie wordt verzameld en uitgewisseld. Alle betrokken organisaties zorgen ervoor dat zij de informatie aan een vaste contactpersoon binnen een korps geven. Het bureau Openbare Orde en Veiligheid draagt zorg voor de 5 coördinatie van de relevante informatie.”

5

Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing Politie.

Hoofdstuk 1

6


In de toelichting op eerst genoemde referentie wordt gesteld: “Een goede informatiepositie kan een bijdrage leveren aan het in kaart brengen van mogelijke risico’s op het gebied van de openbare orde. Hiermee is het mogelijk indicatoren te ontwikkelen die de risico’s van het ontstaan van onvoorziene ordeverstoringen in kaart brengen. De kwaliteit van deze informatiepositie kan een bijdrage leveren aan de inschatting van het ontstaan van deze vorm van ordeverstoringen.”

1.3 Een legitieme overheid 6 Inleiding De overheid moet risico’s herkennen en onderkennen. De gevolgen van niet herkende of onderkende risico’s kunnen desastreus zijn, zoals enkele recente incidenten in o.a. Enschede en Volendam hebben aangetoond. Risico’s en legitiem overheidsoptreden horen bij elkaar. Burgers moeten vertrouwen hebben in de overheid. Dat betekent onder andere dat zij zich kunnen vinden in het gevoerde beleid en dat zij vertrouwen hebben in de manier waarop beslissingen tot stand komen en vervolgens in beleid vertaald zijn. Dit geldt uiteraard ook voor het vertrouwen dat burgers in de politie moeten hebben. Het optreden en het gevoerde beleid van de politie moet legitiem zijn. Dit houdt in dat het handelen van de politie dient te voldoen aan de kwaliteitseisen van het openbaar bestuur, kortom: responsief, rechtmatig, effectief en efficiënt. Voor de openbare orde handhaving betekent dit dat de politie minimaal in staat zal moeten zijn uit haar omgeving maar ook intern - risicofactoren voor de openbare orde te herkennen en op waarde weten te schatten voor een zo effectief en efficiënt mogelijke inzet, uiteraard binnen de daarvoor gestelde wettelijk kaders. Politiewet De taak van de politie wordt omschreven in artikel 2 van de Politiewet 1993: 6

Voor deze paragraaf is veel gebruik gemaakt van: Openbaar bestuur. Beleid, Organisatie en Politiek

Hoofdstuk 1

7


“De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor een daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.”

De politie heeft 4 kerntaken volgens de Politiewet 1993 (artikel 2, 12 en 13). De handhaving van de openbare orde en hulpverlening onder gezag van de burgemeester en strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en het verrichten van taken ten dienste van justitie onder gezag van de officier van justitie. Openbaar bestuur De politie maakt deel uit van het openbaar bestuur evenals bijvoorbeeld het gemeentebestuur, de burgemeester, de officier van justitie, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het parlement. Openbaar bestuur is het geheel van organisaties en activiteiten die zijn gericht op de besturing van de maatschappij. Andere termen die min of meer hetzelfde aanduiden, zijn overheid en staat (Rosenthal, 1996). Kwaliteitseisen Politici, bestuurders en overheidsorganen - allen deel uitmakend van het openbaar bestuur - regeren in naam van het volk (beginsel van volkssoevereiniteit). Aan het openbaar bestuur worden kwaliteitseisen gesteld om te meten of zij succesvol is in de aanpak van, meest maatschappelijke, problemen. Deze kwaliteitseisen, waarover later meer, zijn onder te verdelen in democratie, rechtmatigheid en effectiviteit en efficiency. Een grote mate van maatschappelijke ontwrichting, verlies van vertrouwen en een toename van onveiligheidsgevoelens kunnen mede het gevolg zijn van het niet-legitiem handelen van het openbaar bestuur. De rechtsgevoelens worden beschadigd en het openbaar bestuur lijdt imagoverlies. Daarnaast kan er bij betrokken partijen sprake zijn van grote materiële en immateriële schade.

Hoofdstuk 1

8


Democratie Democratie is de eerste kwaliteitseis voor legitiem overheidsoptreden. Bij democratie gaat het in dit kader om de responsiviteit van de overheid op de samenleving. Deze responsiviteit is met name van belang bij het openstaan voor signalen uit de maatschappij en de wijze waarop gereageerd wordt. Een helder en toegankelijk besluitvormingsproces is daarbij een vereiste. Zowel in Amsterdam Overtoomse Veld als in de Groningse Oosterparkbuurt was er onvoldoende oog en oor voor de signalen uit de samenleving. Als hier al sprake van was, dan werd deze niet op de juiste waarde geschat. De responsiviteit van het openbaar bestuur ten aanzien van deze signalen was onvoldoende. Rechtmatigheid Rechtmatigheid is de tweede kwaliteitseis waarmee gezegd wordt dat het handelen van de overheid behoorlijk dient te zijn. Dit houdt in dat zij zich houdt aan de geschreven en ongeschreven rechtsregels, waaronder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Van de overheid wordt verwacht dat zij handelt en haar taken uitvoert. Voor de politie betekent dit dat burgers moeten kunnen rekenen op hun inzet; zij dient te voldoen aan de hulpvraag. Het niet of onvoldoende inzetten of zelfs het terugtrekken van de politie zoals in de Groningse Oosterparkbuurt, past niet binnen dit uitgangspunt. Slechts in uitzonderlijke gevallen kan hiervan sprake zijn. Uit het Beleidsplan Nederlandse Politie 1999-2002: “De dienstverlening van de politie moet aan hoge eisen voldoen. De bescherming van de persoonlijke veiligheid van de burger staat centraal. De eisen die in dat verband aan de politie worden gesteld hebben betrekking op de bejegening van burgers in het algemeen, maar ook op de diverse gedaanten waarin de burger met de politie wordt geconfronteerd: van verdachte en meedenkende burger tot en met slachtoffer. De wijze waarop de politie burgers bejegent, bepaalt mede het gezag, de legitimiteit en daarmee de effectiviteit van haar optreden. Dit geldt zowel bij hulpverlening en handhaving van de openbare orde als bij de strafrechtelijke handhaving.”

Hoofdstuk 1

9


Effectief en efficiënt Het optreden van het openbaar bestuur moet effectief en efficiënt zijn. De overheid dient te presteren en is voor haar succes afhankelijk van de mate waarin zij voorafgestelde doelen van het beleid ook daadwerkelijk haalt. Belangrijk hierin is dat zij de gestelde doelen met zo min mogelijk middelen tracht te bereiken. De middelen zijn immers beperkt ten opzichte van alle problemen die zich aandienen. Pro-actief en probleemgericht werken - voorkomen is beter dan genezen - is daarbij een vereiste. Op langere termijn kan dit tevens een positief effect hebben op het aantal in te zetten mensen en middelen. De informatie positie moet daarvoor zo optimaal mogelijk zijn zodat op het juiste niveau alle belangen kunnen worden afgewogen om tot een goede aanpak van de desbetreffende problematiek te komen. De gekozen strategie in de beschreven casussen bleek niet effectief te zijn hetgeen uiteindelijke ten koste ging van de efficiëntie. Een grote politiemacht moest op de been gebracht worden om uiteindelijk - met gebruikmaking van geweld - de openbare orde te herstellen. Niveaus van legitimiteit De genoemde kwaliteitseisen - democratie, rechtmatigheid en effectiviteit en efficiency - komen samen in het vereiste van legitimiteit. Een legitieme overheid is een geaccepteerde overheid. Het oordeel over de legitimiteit van het openbaar bestuur kan op drie niveaus tot stand komen. Op het eerste niveau gaat het om de bestuurder en zijn daden. Burgers moeten de personen, doelstellingen en daden van de politieke en bestuurlijke machthebbers aanvaarden. Zonder voldoende vertrouwen kan een bestuurder niet functioneren. Hij mag fouten maken, mits dit niet te vaak gebeurt en geen gevoelige onderwerpen betreft, anders komt zijn legitimiteit in het geding. Een voorbeeld hiervan is het aftreden van de burgemeester, hoofdofficier van justitie en korpschef te Groningen naar aanleiding van de Oosterparkrellen. De legitimiteit komt op het tweede niveau in geding als burgers hun vertrouwen verliezen in de wijze waarop beslissingen genomen worden en het beleid wordt voorbereid en uitgevoerd. Het gaat hier om de responsiviteit van de overheid en de rechtmatigheid van de besluitvormingsprocedure. Waren er mogelijkheden om de beslissing Hoofdstuk 1

10


van de overheid te beïnvloeden en bood de besluitvormingsprocedure voldoende waarborgen voor een zorgvuldige en evenwichtige besluitvorming? In relatie tot openbare orde gaat het bijvoorbeeld over voorlichting en inspraak met betrekking tot het afsluiten van wegen bij grote evenementen zoals de Eurotop 1997 te Amsterdam. In de beschreven casussen was geen sprake van een zorgvuldige en evenwichtige besluitvorming bij gebrek aan volledige informatie. Op het derde niveau gaat het om fundamentele legitimiteitsproblemen. Dit niveau is het meest abstract, maar meteen het belangrijkst. Hierbij gaat het om een sluipend proces waarin problemen en incidenten zich opstapelen: bestuurders raken in opspraak; besluiten worden niet genomen of ontaarden in conflicten; verkwisting, incompetentie en corruptie in de publieke sector. In dit geval wordt gesproken over een legitimiteitscrisis. In een stabiel land als Nederland is zo’n situatie niet snel denkbaar. Uitspraken van krakers als “Jullie rechtsstaat is de onze niet” wijzen weliswaar in die richting maar worden niet breed gedeeld. Spanningsvelden De drie kwaliteitseisen voor het openbaar bestuur leveren onderling spanningen op. Een aantal voorbeelden: De aanhoudingen ter zake artikel 140 Wetboek van Strafrecht tijdens de Eurotop 1997 te Amsterdam geeft het spanningsveld weer tussen rechtmatigheid enerzijds en effectiviteit en efficiëntie anderzijds. Met de aanhouding werden mogelijke toekomstige ordeverstoringen voorkomen en kon de politie zich op haar algemene taken richten ten behoeve van de Eurotop. De rechter oordeelde echter achteraf dat de vrijheidsbeneming onrechtmatig was. Het spanningsveld tussen democratie en rechtmatigheid komt tot uiting in acties van burgerlijke ongehoorzaamheid en vormen van eigenrichting. Een voorbeeld hiervan zijn de acties van burgers destijds tegen drugsrunners in de Rotterdamsewijk Spangen. Toezicht op publieken privaatterrein vindt onder andere plaats met behulp van camera’s in de vorm van experimenten of structureel zoals in banken en andere bedrijven. Deze vorm van toezicht is een inbreuk op de privacy van de burger en velen beschouwen dit als onwenselijk. Op dit moment bestaat er geen wettelijke regeling omtrent deze vorm van toezicht. Daarmee ontstaat een spanningsveld, met Hoofdstuk 1

11


name waar het toezicht op publiekterrein betreft, tussen effectiviteit en efficiency enerzijds en democratie anderzijds. De verwachting is overigens dat binnenkort wetgeving op dit gebied tot stand komt. De kwaliteiten van het openbaar bestuur: spanningsvelden

Democratie - responsiviteit - participatie

Rechtmatigheid - wetmatigheid - behoorlijk bestuur

KWALITEIT BESTUURLIJK HANDELEN

Doeltreffendheid Doelmatigheid - doelbereiking - middelenbeheer

Legitimiteit maatschappelijke aanvaarding van: - gezagsdragers en besluiten - spelregels voor besluitvorming - fundamentele politieke gemeenschap

Overgenomen uit: Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en politiek.

Trend en omvang van openbare ordeverstoringen in Nederland (1960-2000) Nederland kent een divers beeld over de afgelopen dertig jaar voor wat betreft ordeverstoringen. Bezuyen, Muller en Koenders onderkennen in hoofdstuk 14 van Politie, studies over haar werking en organisatie (1999) een bepaald patroon in de aard en achtergronden van die verstoringen. In de jaren 1960-1980 kenden ordeverstoringen, als gevolg van maatschappelijke en sociale onrust, vooral een massaal karakter. Zowel de problemen als de ongeregeldheden kenden een structureel karakter. Voorbeelden zijn de kraak-, antikernenergie- en milieubewegingen die soms bewust de confrontatie met de politie aangingen. Dit resulteerde in complete veldslagen zoals de Kroningsrellen (1980) en Dodewaard (beginjaren 80). In de jaren 1980-1990 doen ordeverstoringen zich voor bij voetbalstadions en grote evenementen. Vanaf midden 80e jaren zijn het vooral losse incidenten. Grote ongeregeldheden zoals in de periode Hoofdstuk 1

12


1960-1980 kwamen nauwelijks voor, mogelijk als gevolg van een afnemende actiebereidheid. Hierdoor nam de aandacht voor ogenschijnlijk kleine incidenten door publiek en media enorm toe. Fijnaut Cs concluderen dat er - in plaats van grootschalige massagebeurtenissen - nu veel meer sprake is van incidenten die een diepgaande invloed kunnen hebben op de openbare orde. Ook het motief van ordeverstoorders wijzigt. Van de Sande (1988) maakte in zijn onderzoek naar achtergrond en motivatie van ordeverstoorders, onderscheid tussen een intern en extern gericht motief. Intern gericht is de deelname aan de rel zelf, te denken valt aan de Oosterparkrellen en de inhuldiging van landskampioen Feijenoord. Het externe motief ziet de rel als middel om een bepaald doel te bereiken en hangt veelal samen met het maatschappelijke, economische en sociale klimaat. Vanaf midden jaren 80 is dit externe motief minder nadrukkelijk aanwezig. Daarnaast is opvallend dat de 90e jaren zich vooral kenmerken door onvoorzienbare gebeurtenissen. Hoewel achteraf kon worden vastgesteld dat vooraf duidelijke signalen aanwezig waren, werden deze niet opgemerkt. Omvang openbare orde inzet Regiopolitie Amsterdam-Amstelland 7 In 1998 besteedde de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland 4,3% van haar bruto capaciteit aan inzet voor evenementen en Mobiele Eenheid. Het betreft hier een totaal van 197.667 uren. In 1999 was een stijging waarneembaar met ruim 82% tot een totaal van 360.045 uren. De reden voor deze stijging betreft naar alle waarschijnlijkheid de invoering van de Vliegende Brigade, een peloton of sectie Mobiele Eenheid dat elke dag paraat is, specifiek voor geweld in de uitgaanscentra van de stad. Genoemde cijfers betreffen alleen de geregistreerde uren van de wijkteams. Ad hoc inzet, zoals bijvoorbeeld de inzet vanaf wijkteams bij dreigende of ontstane kleine openbare ordeverstoringen, is hierin niet verwerkt. Hierdoor is de werkelijke besteding aan uren op korpsniveau onbekend. 7

Bron: Bureau Onderzoek en Statistiek, Regiopolitie Amsterdam-Amstelland, Tj. de Haan.

Hoofdstuk 1

13


1.4 Probleemstelling Geïntegreerd werkproces Uit de evaluatierapporten, de rapportage van de Inspectie voor Politie en het Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing kan de conclusie getrokken worden dat het voor de handhaving van de openbare orde essentieel is dat er een geïntegreerd werkproces tot stand wordt gebracht bestaande uit de elementen herkennen, analyseren, waarderen, beheersen en evalueren. Ondersteuning hiervoor wordt tevens gevonden in de conclusie van Fijnaut, Muller en Rosenthal met betrekking tot informatie en communicatie in hun publicatie Politie, studies over haar werking en organisatie (1999), gemaakt op basis van de conclusies van de Inspectie Politie (1998): “Een goede informatiepositie op het terrein van de openbare orde is een belangrijk onderdeel van de mogelijkheden van preventieve ordehandhaving. Versterking van de informatiepositie van politie, bestuur en justitie ten aanzien van (potentiële) openbare ordeproblemen is dan ook een speerpunt van beleid. Het is zaak de aandacht voor openbare ordehandhaving een permanent karakter te geven.”

Een systeem dat genoemde elementen in zich heeft is risicomanagement. Het leven in het algemeen en menselijk gedrag in het bijzonder kent veel onvoorzienbare elementen. In andere sectoren van de maatschappij (verzekeringsmaatschappijen, industrie, vervoerssector) wordt risicomanagement toegepast om beter om te kunnen gaan met deze onvoorspelbaarheid. In hoofdstuk 3 van dit rapport wordt nader ingegaan op het begrip risicomanagement. Met behulp van (een systeem van) risicomanagement moet het mogelijk zijn vroegtijdig te interveniëren in mogelijk toekomstige verstoringen van de openbare orde. Op langere termijn kan een zodanig werkproces invloed hebben op de in te zetten capaciteit bij openbare ordeproblematiek. Hierdoor ontstaat een zogenaamd “terugverdien effect”.

Hoofdstuk 1

14


Een dergelijk systeem houdt echter niet in dat daarmee alle openbare orde problemen voorkomen kunnen worden. Risicomanagement kan wel ondersteuning bieden bij het nemen van beslissingen. Kansberekeningen kunnen worden gemaakt. De uitkomst betekent echter niet dat daarmee het menselijk gedrag voorspeld is en dat de gebeurtenis dus wel of juist niet zal plaatsvinden. De menselijke factor speelt hierin een belangrijke, zo niet overheersende rol. Volgens de hedendaagse literatuur is menselijk gedrag immers onvoorspelbaar. Statistisch zijn er wel wetmatigheden in het gedrag van mensen te vinden, deze laten achter alleen uitspraken toe in de termen van kansen en waarschijnlijkheden. De menselijke intuïtie bij het nemen van beslissingen - ondersteund door een systeem van risicomanagement - zal derhalve altijd een rol spelen. Vraagstelling Uit de evaluaties van de onderzochte casussen blijkt dat onvoorspelbare gebeurtenissen niet zo onvoorspelbaar zijn. In alle gevallen waren er duidelijke aanwijzingen vooraf. De beschikbare informatie was echter onvolledig of niet bekend op het juiste niveau. Hierdoor kon er geen juiste analyse plaatsvinden wat gevolgen had voor de wijze waarop de politie optrad. In haar rapport Paraatheid ‘een kwestie van opschalen’ geeft de Inspectie voor Politie aan dat het maken van analyses van risico’s die een bedreiging voor de openbare orde vormen belangrijk is. Zij stelt dat het opvangen, herkennen en op de juiste wijze interpreteren van signalen essentieel is. Het Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing Politie formuleert minimumvereisten voor maatregelen en activiteiten op het gebied van preventie, preparatie, respons (waaronder opschaling) en de afwikkeling bij verschillende typen conflicten en crisis (rampen, terreursituaties en grootschalige ordeverstoringen). Tot deze minimumvereisten behoren een vaste structuur, waarbinnen informatie wordt uitgewisseld binnen een continue proces, waarin alle gegevens verzameld en geanalyseerd worden (zie genoemde referenties). De burgemeester is verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde in zijn gemeente. Hiervoor maakt hij gebruik van de onder zijn gezag staande politie. Het optreden van burgemeester en politie dient legitiem te zijn. Dit houdt o.a. in dat men weet wat er in de Hoofdstuk 1

15


samenleving gebeurt en hier voldoende responsief op reageert. Dit betekent dat het beheersen van openbare orde problematiek slechts legitiem kan zijn indien een analyse heeft plaatsgevonden op basis van een juiste waardering van herkende indicatoren die risico’s voor de openbare orde inhouden en dat het optreden daarop is afgestemd. Om tot een systeem te komen waarmee binnen de kwaliteitseisen van het openbaar bestuur geïntervenieerd kan worden op toekomstige verstoringen van de openbare orde dient de volgende vraag beantwoord te worden: “Op welke wijze kan risicomanagement een bijdrage leveren aan het handhaven van de openbare orde in de politieregio Amsterdam-Amstelland?” Uit deze centrale vraag vloeien de volgende onderzoeksvragen voort: 1. Op welke wijze kunnen risico’s voor de openbare orde worden herkend? 2. Welk model moet gebruikt worden bij het toepassen van risicomanagement? 3. Op welke wijze kan risicomanagement binnen de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland geïmplementeerd worden?

1.5 Methode van onderzoek Soort onderzoek Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de korpsleiding van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland. Het is een eerste stap in het ontwikkelen van het werkproces “risico inventarisatie en evaluatie” ten behoeve van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland. Het onderzoek is als explorerend te kwalificeren. De centrale vraagstelling en de daaruit voortvloeiende deelvragen worden beantwoord aan de hand van geraadpleegde literatuur op het gebied van risicomanagement, openbare orde en bedrijfskunde. Deskundigen op het gebied van risicomanagement en openbare orde zijn geïnterviewd. Tevens zijn er gesprekken gevoerd met de

Hoofdstuk 1

16


heer Van Riessen, plaatsvervangend korpschef van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland, de plaatsvervangend Hoofd-officier van justitie van het parket te Amsterdam, de heer Swagerman en het hoofd Openbare Orde en Veiligheid van de gemeente Amsterdam, mevrouw Sarucco. Een literatuur- en een namenlijst van geïnterviewde personen treft u aan in de bijlagen van dit rapport. Ten behoeve van verdieping in de algemene toepassing en bruikbaarheid van risicomanagement is een workshop van twee dagen gevolgd bij de heer Rob Emmerich van het Instituut voor Actuele Bedrijfsvoering, tevens lid van de programmaleiding van de cursus Risicomanagement van de Haagse Hogeschool.

1.6 Inhoud rapport De huidige situatie van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland in relatie tot risicomanagement en openbare orde zal in hoofdstuk 2 worden beschreven. Deze beschrijving vindt met name plaats aan de hand van gehouden interviews. Daarna volgen in hoofdstuk 3 enkele definities en toelichtingen van in dit rapport gehanteerde begrippen zodat in de toekomst - in ieder geval op het gebied van risicomanagement in relatie tot openbare orde - sprake kan zijn van een eenduidig begrippenkader. Tevens zullen enkele gehanteerde begrippen in de context van risicomanagement voor openbare orde geplaatst worden. In hoofdstuk 4 wordt overgegaan tot de beschrijving van de hoofdlijnen van een model waarin risicomanagement toegepast kan worden op openbare orde vraagstukken. Tot besluit volgen in hoofdstuk 5 de conclusies en aanbevelingen om een start te kunnen maken met openbare orde risicomanagement binnen de Regiopolitie AmsterdamAmstelland.

Hoofdstuk 1

17


Hoofdstuk 1

18


2. Regiopolitie Amsterdam-Amstelland 2.1 Openbare orde Inleiding Een goede informatiepositie is in de context van handhaving en herstel van de openbare orde buitengewoon belangrijk, zoals de Inspectie voor Politie stelt. De Regiopolitie Amsterdam-Amstelland heeft getracht hieraan invulling te geven door de oprichting van het Bureau Openbare Orde en Veiligheid bij de Dienst Executieve Ondersteuning. Dit bureau bestaat uit de werkprocessen Mobiele Eenheid, Coördinatie Openbare Orde en Beleidsontwikkeling en Advisering Grootschalig en Bijzonder Politieoptreden. De chef van dit bureau is de spil in het geheel. Zijn verantwoordelijkheid is het vroegtijdig herkennen van signalen die erop duiden dat de openbare orde verstoord kan worden en het geven van adviezen aan de korpsleiding met betrekking tot openbare orde vraagstukken. Definitie openbare orde De Regiopolitie Amsterdam-Amstelland kent geen definitie van het begrip openbare orde. Uit de gehouden interviews komt wel naar voren dat er in grote lijnen hetzelfde begrepen wordt onder dit begrip; de geïnterviewden maken geen nadrukkelijk onderscheid tussen publieken privaatterrein. Dit geldt voor zowel politie, bestuur als justitie. Activiteiten op privaatterrein hebben vaak uitstralingseffecten op het publieke domein, is de algemene argumentatie daarvoor. Daarbij wordt veiligheid nadrukkelijk meegenomen. Dit komt o.a. ook naar voren in de naamgeving van de afdeling binnen de gemeente Amsterdam die met openbare orde aangelegenheden belast is: Afdeling Openbare Orde en Veiligheid. Resultaatgebieden Blijkens het Informatiemodel Nederlandse Politie kent de politie in Nederland vijf resultaatgebieden: 8 8

Informatiemodel Nederlandse Politie, 2e versie mei 1999.

Hoofdstuk 2

19


S S S S S

Veiligheid Leefbaarheid Maatschappelijke integriteit Dienstverlening Interne Performance

In 1998 is in de regio Amsterdam-Amstelland het besluit genomen openbare orde intern als apart resultaatgebied te benoemen. De reden dat openbare orde als resultaatgebied is toegevoegd werd door de korpschef van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland, de hoofdcommissaris J. Kuiper, in een memorandum aan de leden van het management als volgt geformuleerd: “Wij zijn het namelijk als knellend gaan ervaren dat wij onze inzet voor openbare ordetaken zouden moeten wegschrijven binnen het resultaatgebied Dienstverlening. Alhoewel dat enigszins gedrongen wel denkbaar is, vinden wij toch dat dit terrein een zodanige inzet vergt en tevens een zodanige eigen professionaliteit vraagt, dat het althans voor onze regio reëel is een eigen resultaatgebied te benoemen”. 9 Niet de gehele openbare orde problematiek is binnen dit interne resultaatgebied ondergebracht. Het betreft met name grote openbare orde problematiek zoals voetbal, demonstraties en rellen. Op dit moment bestaat het Amsterdam-Amstellandse resultaatgebied openbare orde uit de deelgebieden evenementen, ontruimingen en calamiteiten. De kleinere openbare orde problematiek vinden we terug binnen diverse resultaatgebieden. Het resultaatgebied leefbaarheid heeft onder andere als deelgebied openbare ruimte. Binnen de reikwijdte van dit deelgebied valt bijvoorbeeld straatschenderij en bedreiging in openbare ruimten. De begeleiding van evenementen is een van de deelgebieden van het resultaatgebied dienstverlening. 10 In de volgende paragrafen worden de actoren die zich bezighouden met risico’s in relatie tot openbare orde problematiek en de processen die daarmee samenhangen beschreven. Nadat een beschrijving gegeven is van de bestuurlijke verantwoordelijkheden rondom openbare

9

Bron: Memorandum d.d. 23-09-1998 van HC aan leden management.

10

bron: Bedrijfsinformatieraster Regiopolitie Amsterdam-Amstelland, intranet rpaa.nl.

Hoofdstuk 2

20


orde wordt dit hoofdstuk afgesloten met enkele conclusies. In dit hoofdstuk is veel gebruik gemaakt van door geïnterviewden verstrekte informatie.

2.2 Bureau Openbare Orde en Veiligheid In de regio Amsterdam-Amstelland is het Bureau Openbare Orde en Veiligheid (BOOV) belast met het herkennen van risicofactoren die een bedreiging vormen voor de openbare orde. Dit bureau is thans nog in ontwikkeling. De spil is de chef van dit bureau, waar alle informatie samenkomt. Hij onderhoudt contacten met diverse mensen van verschillende afdelingen, zowel intern als extern. Door hem wordt een inschatting gemaakt van de te verwachten bedreigingen voor de openbare orde en hij adviseert de korpsleiding en algemeen commandanten hierover. Open bronnen - voornamelijk radio, tv, teletekst en kranten worden geraadpleegd door de afdeling Coördinatie Openbare Orde (COO) van het BOOV. In die gevallen dat zij denken dat door hun aangetroffen informatie mogelijk van belang kan zijn wordt de chef BOOV hierover geïnformeerd. De wijze waarop de informatie vergaard en vervolgens verstrekt wordt is niet vastgelegd. Het is een gegroeide situatie. Sinds kort zijn er afspraken met de afdeling Gevaarlijke Stoffen van het korps over het verstrekken van informatie over verleende vergunningen betrekking hebbende op het afsteken van groot vuurwerk. Door de afdeling Coördinatie Openbare Orde wordt een evenementenkalender bijgehouden die voor het gehele korps toegankelijk is via het Intranet. Elke week vindt een evaluatie van de kalender plaats en de kalender wordt dagelijks bijgewerkt. Hierdoor bestaat een korpsbreed overzicht van de te verwachten evenementen voor het komende jaar. Voor onvoorspelbare openbare orde problematiek van enige omvang is er permanent een districtschef aangewezen als Algemeen Commandant. De aanwijzing geschiedt bij toerbeurt. De Algemeen Commandant is verantwoordelijk voor de beheersing van deze onver-

Hoofdstuk 2

21


wachte gebeurtenissen. Bij voorspelbare gebeurtenissen wordt er door de korpsleiding een Algemeen Commandant aangewezen. Dit is o.a. het geval bij ontruimingen van kraakpanden en voetbalwedstrijden. “BOOV speelt geen enkele rol in de informatievoorziening. Wel in logistieke zin.” en “De rol van de chef BOOV in de informatievoorziening is nihil.” zijn enkele uitspraken van geïnterviewden. De geïnterviewde Algemeen Commandanten geven aan dat zij meer van BOOV verwachten. Zij moeten nu vaak zelf naar informatie zoeken of geven opdracht dit te doen. Behalve informatie verwachten zij nog meer ondersteuning: “Ik verwacht van BOOV ook informatie over tactieken en technieken. Bijvoorbeeld hoe om te gaan met nieuwe wetgeving, zoals het gewijzigde artikel 141 Wetboek van Strafrecht.”

2.3 Overige organisatieonderdelen Regionale Inlichtingen Dienst De Regionale Inlichtingen Dienst (RID) is een vaste leverancier van informatie. Door de RID wordt ongevraagd informatie verstrekt en omgekeerd wordt de RID verzocht om informatie positief of negatief te bevestigen. Deze wijze van informatievoorziening door de RID richting BOOV en vice versa is niet formeel vastgelegd maar bestaat al enkele jaren. Een probleem doet zich voor als het informatie betreft die een bedreiging voor de openbare orde vormt maar onder de geheimhoudingsplicht van de RID valt. Voor de chef BOOV heeft geen aanwijzing plaatsgevonden in het kader van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten waardoor hij geen kennis kan nemen van deze informatie. In dit soort gevallen treedt de RID rechtstreeks in contact met een lid van de korpsleiding die wel tot kennisneming en tevens tot handelen bevoegd is. District 7: Amsterdam-ArenA Binnen het 7e district van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland ligt de ArenA, het thuisstadion van Ajax. Binnen dat district is de voetbalcoördinator van het regiokorps werkzaam. Hij vervult - samen met de

Hoofdstuk 2

22


chef van het 7e district - een centrale rol voor wat betreft voetbalwedstrijden die in de ArenA plaatsvinden. Contacten met de Koninklijke Nederlandse Voetbal Bond (KNVB) en de voetbalclub Ajax lopen via de voetbalcoördinator. Het competitieschema wordt door de KNVB naar de voetbalcoördinator gezonden die het schema doorstuurt naar de districtchef en de chef BOOV. Aan de hand van vastgestelde criteria bepaalt de chef van het 7e district de politie-inzet. Hij communiceert rechtstreeks met de chef RID met betrekking tot voetbalaangelegenheden. De chef BOOV wordt hierover geïnformeerd en hij tracht deze informatie te matchen met de overige informatie waarover hij beschikt. Zonodig treedt hij hierover in contact met de chef van het 7e district.

2.4 Externe contacten Gemeente Amsterdam De gemeente Amsterdam is bestuurlijk verdeeld in stadsdeelraden en een binnenstadsgebied. De stadsdeelraden hebben een eigen democratisch gekozen bestuur en de binnenstad wordt thans (2001) bestuurd door de gemeenteraad. Vergunningen voor demonstraties worden door het centrale stadsbestuur verstrekt aangezien dit soort aangelegenheden de gehele stad Amsterdam raken. Bij het verlenen van een vergunning wordt advies gevraagd aan de chef BOOV. Hierdoor bestaat overzicht over tijden en plaatsen waarop demonstraties plaatsvinden. Onduidelijk is of alle door stadsdeelraden verleende vergunningen die mogelijk de openbare orde raken het Bureau Openbare Orde en Veiligheid bereiken. Dit soort vergunningen worden opgestuurd naar het stadhuis waarna deze voor doorzending zorgt richting BOOV. Ook komt het voor dat districten die kennis dragen van geplande evenementen binnen hun verzorgingsgebied BOOV hiervan in kennis stellen. De indruk bestaat dat het merendeel van de geplande evenementen op deze wijze wel tot kennis van het BOOV komt. Er is een vast contact met de Bestuursdienst Amsterdam, sector Algemeen Bestuur, afdeling Openbare Orde en Veiligheid waarbij deze afdeling contact opneemt met de chef BOOV indien zij kennis

Hoofdstuk 2

23


krijgt van informatie die mogelijk een verstoring van de openbare orde in zal houden. De inschatting hiervoor vindt plaats binnen de afdeling Openbare Orde en Veiligheid van de gemeente en er bestaat geen vaste procedure voor. Ook omgekeerd is er sprake van informatieverstrekking. Amstelveen, Uithoorn, Aalsmeer, Diemen en Ouder Amstel De gemeenten Amstelveen, Uithoorn en Aalsmeer vallen binnen het bewakingsgebied van het 9e district van het korps. Elke week vindt er overleg plaats tussen de burgemeester van de betreffende gemeente en de wijkteamchef. Het overleg betreft de operationele inzet binnen die gemeente en de openbare orde problematiek. Op dit niveau vindt de operationele afstemming plaats. De districtschef voert uitsluitend overleg met de 3 burgemeesters tezamen op beleidsniveau. De gemeenten Diemen en Ouder Amstel alsmede het stadsdeel Zuid-Oost van de gemeente Amsterdam behoren tot het 7e district van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland. De wijkteamchef overlegt wekelijks met de burgemeester voor wat betreft de gemeenten Diemen en Ouder Amstel. Bij voetbalwedstrijden in de ArenA - waarbij tevens politie-inzet plaatsvindt op het grondgebied van de gemeente Ouder Amstel - vindt geen overleg plaats met de burgemeester van Ouder Amstel. Deze wordt door de bestuursdienst van de gemeente Amsterdam geïnformeerd over de genomen maatregelen. Bij andere openbare orde kwesties binnen deze gemeente wordt wel overleg gepleegd. De districtschef woont twee keer per jaar in beide gemeenten de raadsvergadering bij waar het openbare orde aangelegenheden betreft. Landelijk contacten Behalve bestuurlijke contacten binnen de regio, onderhoudt het Bureau Openbare Orde en Veiligheid tevens contacten op landelijk en provinciaal niveau. Bureau Openbare Orde en Veiligheid is namens de politieregio het contact voor de Dienst Koninklijke en Diplomatieke Beveiliging (DKDB). Deze contacten betreffen met name koninklijke bezoeken aan de stad en bezoeken van buitenlandse hoogwaardigheidsbekleders. Vanuit BOOV worden de te nemen maatregelen geïnitieerd. Hoofdstuk 2

24


Het Nationaal Coördinatie Centrum (NCC) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is overlegpartner bij grootschalige, vaak regio-overschrijdende, gebeurtenissen. In het kader van bijstandaanvragen - zowel de aanvraag als het verlenen van bijstand - vindt overleg plaats met het kabinet van de Commissaris van de Koningin (CDK).

2.5 Bestuurlijke verantwoordelijkheid Lokale invulling Politiewet 1993 De politieregio Amsterdam-Amstelland wordt gevormd door de gemeenten Amsterdam, Amstelveen, Diemen, Ouder Amstel, Uithoorn en Aalsmeer (artikel 21 Politiewet 1993). Het regionale politiekorps Amsterdam-Amstelland wordt bestuurd door het regionale college bestaande uit de burgemeesters van de gemeenten in de regio en de hoofdofficier van justitie. De korpschef neemt deel aan de vergaderingen van het regionale college. De voorzitter van het regionale college - de burgemeester van Amsterdam - is de korpsbeheerder (artikel 22 Politiewet 1993) . Burgemeester Krachtens de Gemeentewet is de burgemeester belast met de handhaving van de openbare orde (artikel 172 Gemeentewet) en het toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven (artikel 174 Gemeentewet). Bij de handhaving van de openbare orde staat de politie onder gezag van de burgemeester van de gemeente waar zij optreedt (artikel 12 Politiewet 1993). De Gemeentewet verleent de burgemeester een aantal bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde. Zo kan hij - indien de openbare orde wordt verstoord - onder bepaalde voorwaarden tot sluiting van woningen en lokalen overgaan (artikel 174a Gemeentewet). Bij bijzondere omstandigheden is hij bevoegd alle bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde en er bestaat tevens een bevoegdheid om in zulke gevallen algemeen verbindende voorschriften te maken (artikel 175 en 176 Gemeentewet).

Hoofdstuk 2

25


De burgemeester is aan de gemeenteraad verantwoording verschuldigd voor het door hem gevoerde bestuur. Dit betreft zowel het bestuur rechtstreeks voortvloeiende uit zijn bevoegdheden uit de Gemeentewet, als zijn bestuur als deelnemer aan het regionale college (artikel 180 Gemeentewet en artikel 22 Politiewet 1993). De korpsbeheerder en de hoofdofficier van justitie De korpsbeheerder en de hoofdofficier van justitie zijn als deelnemers aan het regionale college medeverantwoordelijk voor het bestuur van het regionale politiekorps (artikel 22 Politiewet 1993). De korpsbeheerder stelt jaarlijks in overeenstemming met de hoofdofficier van justitie het ontwerp van de organisatie, de formatie, de begroting, de jaarrekening, het beleidsplan en het jaarverslag van het regionale politiekorps op (artikel 28 Politiewet 1993). Het beheer van het regionale politiekorps berust bij de korpsbeheerder, die daartoe wordt bijgestaan door de korpschef (artikel 24 Politiewet 1993). De korpsbeheerder en de hoofdofficier van justitie overleggen regelmatig tezamen met de korpschef over het beheer van het regionale politiekorps (artikel 27 Politiewet 1993). De korpsbeheerder, officier van justitie en de burgemeester, en zonodig de korpschef, overleggen over de taakuitvoering van de politie (artikel 14 Politiewet 1993). Bij strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde heeft de officier van justitie het gezag over de politie (artikel 13 Politiewet 1993). De (hoofd)officier van justitie staat onder bevel van de Minister van Justitie (artikel 5 Wet op de Rechtelijke Organisatie). Dagelijkse praktijk Hoewel de burgemeester verantwoordelijk is voor de openbare orde handhaving en de politie onder zijn gezag opereert, blijkt in de praktijk sprake te zijn van een schemergebied waarin de politie verantwoordelijkheid neemt die op het niveau van de burgemeester thuishoort. De geïnterviewden geven aan dat dit schemergebied ontstaat bij onvoorzienbare gebeurtenissen waarin geen tijd voor overleg meer aanwezig is. Een voorbeeld hiervan is de ontruiming van het Frans Otten Stadion tijdens een hockeytoernooi in Amstelveen. Tijdens het toernooi ging het hard waaien en de weersvoorspelling gaf aan dat er windkracht 12 op komst was. Er ontstond een gevaarlijke situatie,

Hoofdstuk 2

26


waarna onmiddellijk tot ontruiming is overgegaan zonder overleg met de Burgemeester. Vanaf de zijde van de politie wordt aangegeven dat men in het algemeen op de hoogte is van de regels die de burgemeester heeft gesteld. Deze kennis vloeit met name voort uit ervaring. Zo worden barricades en blokkades in de stad - het betreft hier Amsterdam - niet geduld. Hier wordt dan ook direct tegen opgetreden. Aan de andere kant wordt ook gesteld dat de burgemeester juist de kaders aan moet geven waarbinnen de politie moet en mag handelen, maar dat hij dit heeft nagelaten. Wel zijn tolerantiegrenzen vastgesteld. Bij voorzienbare gebeurtenissen liggen de zaken anders. De verantwoordelijkheidsverdeling is dan wel duidelijk en vooraf vindt in de regel overleg plaats. Ook dan echter is er sprake van een schemergebied. Dit wordt echter besproken, waarna men tot een oplossing komt. Voorbeelden hiervan zijn het vaststellen van tolerantiegrenzen, het toegangsregime van locaties en het bepalen van de veiligheidszones tijdens de Eurotop 1997. Bij voorzienbare gebeurtenissen is justitie ook bij de voorbereiding betrokken. Aan de geïnterviewden is gevraagd een oordeel te geven over de samenwerking tussen politie, bestuur en justitie en dit te waarderen met een cijfer. Alle geïnterviewden hebben een ruim voldoende tot goed oordeel over deze samenwerking. De scores variëren tussen de 7 en 8. Spanningsvelden rond bestuurlijke verantwoordelijkheid Handhaving van de openbare orde is een taak van de burgemeester en de politie, voortvloeiende uit artikel 172 Gemeentewet en artikel 2 Politiewet 1993. Bij de handhaving van de openbare orde staat de politie onder het gezag van de burgemeester. De burgemeester kan zijn taak niet delegeren aan politieambtenaren (artikel 177 Gemeentewet). Dit betekent dat openbare orde handhaving bij uitsluiting een verantwoordelijkheid is van de burgemeester. In de praktijk blijkt echter dat de politie - daar waar het met name onvoorzienbare gebeurte-

Hoofdstuk 2

27


nissen betreft - verantwoordelijkheid neemt, die bij de burgemeester thuis hoort. Een spanningsveld met de (hoofd)officier van justitie kan optreden met betrekking tot het bestuur en beheer van het regionale politiekorps, met het overleg over de taakuitvoering van de politie en de dualistische gezagsverhouding over de politie. Openbare orde handhaving betreft vaak ook handhaving van de strafrechtelijke rechtsorde. Alleen een goede verstandhouding en collegiale samenwerking kan een oplossing voor dit spanningsveld bieden.

2.6 Samenvatting Informatiepositie De chef van het Bureau Openbare Orde en Veiligheid beschikt niet over een bureau of afdeling die hem daadwerkelijk ondersteunt in het vroegtijdig signaleren van openbare ordeverstoringen en in zijn adviserende taak aan de korpsleiding. Hiermee is het systeem van herkennen, waarderen en analyseren afhankelijk van een persoon in de organisatie en niet formeel vastgelegd. Uit de interviews van de Algemeen Commandanten komt naar voren dat zij vaak zelf actief op zoek gaan naar informatie en niet uitsluitend afgaan op de door BOOV of RID verstrekte informatie. Allen refereren aan de door hen opgedane kennis bij eerdere optredens. Hierdoor is de situatie ontstaan dat slechts enkele over voldoende kennis beschikken om bij grootschalig of bijzonder politieoptreden als Algemeen Commandant op te treden. Een van de commandanten over BOOV: “Dit bureau zou een expertisecentrum moeten zijn waar informatie wordt uitgewisseld. De ervaringen die nu binnen een te kleine groep aanwezig is moet gedeeld worden met anderen.” De chef BOOV is in bepaalde gevallen niet bevoegd tot kennisneming van informatie van de RID. Hierdoor is hij nooit volledig geinformeerd en wordt zijn taak voor een deel overgenomen door een lid van de korpsleiding.

Hoofdstuk 2

28


Geïntegreerd werkproces Binnen het korps is geen sprake van een geïntegreerd proces voor het herkennen, analyseren, waarderen en beheersen van risico’s voor de openbare orde. Een systematische wijze van herkennen van risico’s voor de openbare orde - met behulp van daarvoor benoemde indicatoren - vindt niet plaats. Dit wil niet zeggen dat potentiële risico’s nooit herkend worden. De manier echter, waarop dit plaatsvindt, is niet geborgd. Het korps beschikt over diverse interne en externe contacten. De informatie-uitwisseling is echter vaak informeel en afhankelijk van persoonlijke afspraken en contacten. Aanwezige ervaring en expertise wordt niet vastgelegd. Sinds enige tijd vinden er wel evaluaties van grootschalige politieoptreden plaats, maar er wordt nog steeds gewerkt aan hiervoor geschikte modellen. Bestuurlijke verantwoordelijkheid Er is sprake van een spanningsveld tussen de bevoegdheden van de burgemeester en de taken die de politie op het gebied van openbare orde zelfstandig uitvoert. De factor tijd - in hoeverre kan er sprake zijn van enige voorbereiding en overleg - speelt hierin een overheersende rol. Vaak zijn de regels die de burgemeester heeft gesteld wel duidelijk, deze zijn echter niet altijd vastgelegd. Hierdoor ontstaat het risico dat niet iedereen hiervan op de hoogte kan zijn. Dit is nog meer van belang als in ogenschouw genomen wordt dat de regio uit zes gemeenten bestaat. Hoewel de openbare orde problematiek zich concentreert op Amsterdam geeft het voorbeeld van de ontruiming van het Frans Otten Stadion te Amstelveen aan dat het niet tot Amsterdam beperkt blijft. Daarbij is openbare orde problematiek soms gemeentegrensoverschrijdend zoals bij voetbalwedstrijden in de ArenA (Amsterdam en Ouder Amstel). Het vooraf door de burgemeester vastleggen van de kaders waarbinnen de politie mag handelen voor alle zes gemeenten is wenselijk.

Hoofdstuk 2

29


Hoofdstuk 2

30


3. Theoretisch kader 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een vijftal begrippen nader uiteengezet en waar mogelijk gedefinieerd die noodzakelijk zijn voor de toepasbaarheid van een systeem van openbare orde risicomanagement. Allereerst wordt het begrip risico behandeld. Is er wel zoiets als een objectief risico en hoe gaan mensen om met het risicobegrip? Nadat het begrip risico vanuit verschillende invalshoeken bekeken is wordt afgesloten met een werkdefinitie. Vervolgens wordt een uitleg gegeven van risicomanagement. Waar komt dit fenomeen vandaan en hoe is het ontstaan? De verschillende stappen van het algemene model van risicomanagement zullen worden behandeld. Deze paragraaf wordt afgesloten met het beantwoorden van de vraag welke relatie risicomanagement heeft met de politie of de overheid en openbare orde. Daarna volgt een definitie van openbare orde risicomanagement. Een omschrijving van het begrip openbare orde en de handhaving daarvan is niet eenvoudig te geven. Vanuit verschillende invalshoeken zal het begrip openbare orde worden behandeld. Hierbij is vooral gebruik gemaakt van twee (recente) publicaties: Politie, studies over haar werking en organisatie (1999), hoofdstuk 14, Fijnaut, Muller en Rosenthal en Politie in de Rechtsorde (2000), Drayer en Suyver. In de direct daarop aansluitende paragraaf wordt nader in gegaan op de openbare ordeverstoring. In deze paragraaf handelt het met name om de wijze van herkenning van openbare orde problematiek. Het betreft hier onderwerpen als oorzaak en gevolg, het indelen in zones en uitstralingseffecten. Beide paragrafen worden afgesloten met een definitie. Als laatste komt het voorspellen door meten en schatten aan de orde. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt in incidenten en trends. Verschillende bronnen die gebruikt kunnen worden bij het meetproces passeren de revue, waarna wordt besloten met een samenvatting.

Hoofdstuk 3

31


3.2 Risico Inleiding Risico is een veelomvattend begrip. Wat voor de één een kans of uitdaging is, is voor de ander een risico. Risico’s gaan over onzekerheid en het kijken naar risico’s impliceert het kijken naar de toekomst. Het inschatten, waarnemen en beleven van risico’s is voor elk mens verschillend. Op basis van welke informatie vindt de inschatting plaats en wat wordt waargenomen en door wie? Subjectieve en objectieve risico’s hebben hetzelfde onderwerp. De beleving, gevormd door de menselijke perceptie, is echter verschillend. Taalkundig Dat risico een veelomvattend begrip is en niet onder een paar woorden te vatten, wordt duidelijk als naar de taalkundige betekenis wordt gekeken. Van Dale geeft als definitie van risico: gevaar voor schade of verlies. Maar wat is nu gevaar, schade en verlies? Onder gevaar verstaat Van Dale: kans op onheil, ongeluk, nadeel; hachelijke toestand van degene die door onheil bedreigd wordt; risico. Deze omschrijving van gevaar geeft aan dat het om gevoel, om het inschatten gaat en dat gevaar, risico en kans zelfs synoniemen zijn. Ingewikkelder wordt het zelfs wanneer naar de taalkundige betekenis van schade en verlies gekeken wordt, omdat beide woorden óók tevens de betekenis nadeel hebben en daarmee ook synoniem zijn aan elkaar. In de taalkundige betekenis van risico gaat het dus om de kans op nadeel. Subjectief versus objectief Risico’s worden wel of niet waargenomen en ingeschat. In de literatuur geldt de definitie Risico = Kans * Gevolgen (Claes, 2000). De grondslag voor het ingeschatte risico is vaak een berekening die zich over langere periode uitstrekt. Zo wordt het risico om slachtoffer te worden van een auto- of vliegtuigongeval vaak uitgedrukt in afgelegde reizigerskilometers. Deze berekeningen geven een objectief beeld van het risico, maar het blijft slechts een statistisch gegeven. Een populaire variant op deze formule brengt het subjectieve beeld van risico’s tot uitdrukking: Risico = Gevreesd gevaar / (Profijt *

Hoofdstuk 3

32


Kennis). Dagelijks vinden bijvoorbeeld transporten van gevaarlijke stoffen over de weg en het spoor plaats. Deze transporten houden risico’s in. Het subjectieve beeld van een nachtelijk chloortransport per trein of dat van een vrachtwagencombinatie geladen met benzine of LPG zal in de meeste gevallen echter verschillend zijn. In beide gevallen is de kans op een ongeval met honderden doden aanwezig. De combinatie profijt en kennis draagt er echter toe bij dat tegen het transport van chloor meer weerstand leeft dan tegen het transport van benzine of LPG. Het profijt dat men heeft op individueel niveau is bij het transport van benzine of LPG immers veel duidelijker; ‘s-avonds staat men de auto weer af te tanken bij de benzinepomp. Perceptie De mens maakt gebruik van zijn ‘afschermmechanisme’ waardoor bestaande risico’s niet worden waargenomen. Hierdoor worden gevaren niet of verkeerd gezien. Bij regelmatig terugkerende risico’s treedt een effect van gewenning op. Hierdoor worden deze stilzwijgend geaccepteerd en de situatie wordt niet veranderd. Door een gebrek aan informatie, de onbewuste verdringing van informatie of een onjuiste keuze van informatie wordt de waarschijnlijkheid dat het risico zich voordoet vaak onderschat. Met betrekking tot het waarnemen en interpreteren van informatie omtrent risico’s onderscheidt Brauchlin (1979) vier wetmatigheden:

S

S S

Hoofdstuk 3

De waarnemings- en informatieverwerkingscapaciteiten zijn beperkt. De mens bouwt min of meer eenvoudige wereldbeelden op en gaat dikwijls van weinig gefundeerde aannamen uit. Ook moet hij er genoegen mee nemen niet over álles geïnformeerd te zijn. Waarnemingen en denken worden sterk beïnvloed door aangeleerde patronen. Het woord “bedrijfsblind” is een plastische term voor deze situatie. De mens streeft naar consistentie van de door hem opgenomen informatie en heeft de neiging tegenstrijdigheden af te wijzen. Sommige factoren worden daardoor niet met elkaar in verband gebracht en hierdoor ontstaat soms een verrekening bij de opname van informatie. 33


S

De mens schermt zich af tegen onaangename informatie. Hierdoor worden schadegebeurtenissen uit het verleden uit de herinnering verdrongen en worden bestaande potentiële risico’s genegeerd.

Statische en dynamische risico’s Binnen het vakgebied risicomanagement wordt een onderscheid gemaakt tussen de statische risico’s die een onderneming loopt en de dynamische risico’s (Claes, 2000). Statische risico’s betreffen met name de bezittingen van een bedrijf, zoals gebouwen, voertuigen, productiemiddelen en financiën maar ook de interne organisatie, de regelgeving en personeel. Het betreft hier technische, organisatorische, juridische, economische, maatschappelijke en persoonlijke risico’s die de onderneming in gevaar kunnen brengen. Zij leveren altijd verlies op. Onder dynamische risico’s wordt het zogenaamde ondernemersrisico verstaan. De kans op winst of verlies door het doen of juist achterwege laten van investeringen, het drijven van handel, op de markt brengen van nieuwe producten et cetera. De risico’s waar hierbij rekening gehouden moeten worden zijn onder andere marktverzadiging, nieuwe producten, nieuwe toetreders, nieuwe technologiën, mode et cetera. Werkdefinitie van risico Het risicobegrip is zeer uitgebreid. Samengevat gaat om het ingeschatte gevaar (de kans) op nadeel. De menselijke perceptie bij de objectieve en subjectieve waarneming en inschatting van risico’s speelt een nadrukkelijke rol. Ook bijvoorbeeld het objectieve statistische risico waarin de kans op een ongeval wordt weergegeven, zegt niets over de kans dat jij op die dag, op die weg, op dat tijdstip geen ongeval zult krijgen. Risico’s kennen volgens Claes twee criteria; een mate van onzekerheid en een positieve verwachting die niet in vervulling gaat. Indien er geen onzekerheid is, is er geen sprake van een kans en wanneer een positieve verwachting niet in vervulling gaat is er sprake van een negatief effect. Wanneer een positieve verwachting wel in vervulling gaat, wordt niet over risico gesproken. Hoofdstuk 3

34


Bij dit onderzoek wordt aansluiting gezocht bij de definitie van Claes. Door gebruik te maken van de bestanddelen “een gegeven periode en situatie” en “positieve verwachtingen” wordt het risicobegrip zodanig gedefinieerd dat het hanteerbaar en meetbaar is: “Risico is de mogelijkheid dat in een gegeven periode en situatie, positieve verwachtingen niet in vervulling gaan.”

3.3 Risicomanagement Inleiding Risico’s horen bij het leven. Dagelijks wegen wij - al dan niet bewust risico’s af en nemen beslissingen. Risicovermijding, -reductie en -aanvaarding hoort bij ons dagelijks bestaan. Het inschatten van de omstandigheden - zoals wegdek, weersomstandigheden, overig verkeer en de scherpte van de bocht - laat de bestuurder van de auto zijn snelheid aanpassen zodat hij veilig kan rijden. Een verkeerde inschatting van de omstandigheden maar ook een overschatting van de eigen capaciteiten kan een ongeval veroorzaken. De automobilist komt mogelijk met de schrik vrij. Het afwegen van risico’s voor een automobilist is niet anders dan de afwegingen die een manager van een bedrijf moet maken. Ook hij moet rekening houden met de omstandigheden - zowel intern als extern - en zich bewust zijn van zijn eigen capaciteiten. Een verkeerde inschatting doet ook deze bestuurder de bocht uitvliegen. Er zijn diverse manieren om je tegen schade te verzekeren. Vaak betreft dit een persoonlijke keuze maar soms ook een verplichting, zoals in het geval van de uit de bocht gevlogen automobilist. Binnen de verplichte verzekering had hij echter nog een keuze. Moet de auto allrisk verzekerd zijn of is een verzekering tegen wettelijke aansprakelijkheid voldoende? De waarde en leeftijd van de auto en de persoonlijke inschatting van de bestuurder - de afweging van de kans op een ongeval door eigen schuld - zullen zijn keuze bepalen. Een verzekering die dekking biedt tegen het hoongelach van zijn vrienden, nadat zij horen dat hij de bocht uitgevlogen is, bestaat echter niet.

Hoofdstuk 3

35


Bedrijven kunnen zich tegen allerlei risico’s verzekeren. Het verzekeringsbedrijf Lloyds te Londen staat erom bekend nagenoeg alles te verzekeren. Maar bestaat er ook een verzekering tegen imagoverlies? Een exploderende fles Exota zorgde voor het bijna failliet gaan van het moederbedrijf, de limonadefabriek van Van Tuyn. Het Dongense bedrijf was genoodzaakt de restanten van de fabriek voor één gulden te verkopen. De uitgekeerde schadevergoeding, door de omroepvereniging VARA die de explosie in scène had gezet en dit vervolgens in haar uitzending bracht, kon dit verlies jaren later niet meer veranderen. Tegen dit soort risico’s bestaat geen verzekering en de vraag is zelfs of dit soort risico’s te voorkomen zijn. Achtergronden van risicomanagement Welk systeem van risicobeheersing we ook gebruiken, geen enkel systeem sluit alle risico’s uit. Veel risico’s kunnen we van tevoren echter wel inschatten mits we daarbij gebruik maken van een systeem dat zo volledig mogelijk alle kansen en gevolgen op een rij zet. Ons gedrag kunnen we daarop aanpassen. Een dergelijk systeem wordt ook wel risicomanagement genoemd. Risicomanagement is afkomstig uit de verzekeringswereld. In eerste instantie richtte het zich dan ook met name op het afsluiten van verzekeringen en afdekken van financiële risico’s. In het midden van de twintigste eeuw ontstond in de Verenigde Staten het besef dat het uitsluitend verzekeren van financiële gevolgen onvoldoende was. Daarmee alleen kon de continuïteit van bedrijven niet gegarandeerd worden. Het werd daarom steeds belangrijker om risico’s te voorkomen en te beheersen. Met name verzekeringsbedrijven ontwikkelden specialismen hierin en gingen steeds meer over tot het geven van adviezen en de dienstverlening op het gebied van risicomanagement. Risicomanagement heeft vervolgens een stormachtige ontwikkeling doorgemaakt. Opleidingen op universiteiten en hoge scholen ontstonden. Kennis werd hierdoor verspreid en er ontstond theorievorming. De toepasbaarheid van risicomanagement werd hierdoor verbreed. Hierdoor moet het mogelijk zijn risicomanagement ook voor openbare orde problematiek te gebruiken in een systeem waarbij sprake is van een, zoals eerder reeds verwoord, pro-actieve probleemgerichte aanpak. Het systeem van risicomanagement - zoals Hoofdstuk 3

36


dat in zijn algemeenheid in het bedrijfsleven wordt toegepast - is hierna samengevat. In hoofdstuk 4 wordt beschreven op welke wijze een systeem van risicomanagement toepasbaar kan zijn bij openbare orde vraagstukken. Bij de beschrijving van dit onderwerp is veel gebruik gemaakt van de volgende literatuur: Risicomanagement (2000), Claes en Risicomanagement, Een Beheersingsmodel (1994), Louwman en Steens. Tevens is gebruik gemaakt van de opgedane kennis bij de gevolgde workshop Risicomanagement van het Instituut voor Actuele Bedrijfsvoering van de heer Emmerich. Definitie Om tot een eenduidige begripsvorming te komen is het van belang een definitie te geven van het begrip risicomanagement in relatie tot openbare orde. In de bestaande literatuur zijn diverse definities van risicomanagement te vinden: Claes: “Risicomanagement is een systematisch en regelmatig onderzoek naar de risico’s die mensen, materiële en immateriële belangen en activiteiten bedreigen en de formulering en implementering van een geïntegreerd beleid met betrekking tot risicoreductie, risico-overdracht en risicofinanciering.”

Louwman en Steens: “Het geheel van activiteiten en maatregelen, gericht op het beheersen van (zuivere) risico’s waaraan de risico-objecten zijn blootgesteld.”

Casters Risico Management Advies: “Risico Management is het nemen en uitvoeren van beslissingen met het doel de negatieve effecten, die organisaties treffen door het optreden van toevallige / onzekere gebeurtenissen, te minimaliseren.”

Hoofdstuk 3

37


Geen van deze definities lijkt toegespitst te zijn op de combinatie risicomanagement en openbare orde. De definitie van Claes benadrukt de financiële aspecten. Louwman en Steens betrekken in hun definitie alleen de statische risico’s. Casters Risico Management Advies heeft een brede definitie, maar deze is met name intern gericht. Ten behoeve van dit onderzoek is daarom een aparte definitie geformuleerd, waarin gedeeltelijk aansluiting wordt gezocht bij Claes. Onder risicomanagement in het kader van de bestrijding van openbare orde problematiek wordt verstaan: "Openbare orde risicomanagement is een systematisch en regelmatig onderzoek naar de risico’s die de openbare orde bedreigen en de formulering en implementering van een geintegreerd beleid met betrekking tot risicoreductie en risicobeheersing" Systeem van risicomanagement Risicomanagement is een systematische wijze van werken bestaande uit risicoanalyse en risicoreductiebeleid. Risicoanalyse omvat risicoidentificatie en risico-evaluatie. Nadat de risicoanalyse heeft plaatsgevonden moeten beslissingen genomen worden die binnen het risicoreductiebeleid vallen. De beslistypen kunnen onderscheiden worden in risicovermijden, -reductie, -overdragen en -aanvaarden. Hierna volgt een nadere uitleg van deze begrippen. Risico-identificatie Bij risico-identificatie vindt een totale screening plaats van een bedrijf. “De belangrijkste probleemvelden bij risico-identificatie zijn gebeurtenissen waardoor schade of storing kan ontstaan, de personen en belangen die aan die gebeurtenis onderhevig zijn en de vormen van schaden die kunnen ontstaan” (Claes, 2000). De benadering van de probleemvelden kan op verschillende manieren plaatsvinden. Bij gebeurtenissen wordt er gekeken naar de gevolgen in de zin van schade aan derden en persoons of materiële schade, naar technische en organisatorische oorzaken en naar gebeurtenissen in de omgeving. In de literatuur zijn diverse checklisten te vinden waarmee in de praktijk bedrijven op risico’s worden geHoofdstuk 3

38


screend en waarin genoemde probleemvelden nader - tot in detailniveau - worden benoemd. Het gebruik van checklisten alleen is echter onvoldoende. De checklist zal allereerst aangevuld moeten worden met bedrijfsspecifieke items. Daarnaast moeten ook andere inventarisatiemethoden plaatsvinden zoals een analyse van de schadehistorie, de inspectie van eigendommen en het raadplegen van interne en externe informatiebronnen. De risico-inventarisatie is echter meer dan het eenmalig doorlopen van een - eventueel aangevulde - checklist. De bedrijfsomstandigheden wijzigen voortdurend door in- en externe invloeden. De inventarisatie is dan ook een continue proces dat gestructureerd moet plaatsvinden en periodiek worden herhaald. Risico-evaluatie Nadat de risico-inventarisatie heeft plaatsgevonden ontstaat er een lijst met daarop alle potentiële bedreigingen voor het bedrijf. Aan de hand van deze lijst moeten vervolgens tijdens het risicomanagementproces keuzes worden gemaakt welke risico’s prioriteit krijgen. Hiervoor is een risico-evaluatie noodzakelijk waarbij antwoord gezocht wordt op de vraag hoe groot de kans is dat het risico tot schade leidt en vervolgens - als het risico tot schade leidt - hoe groot deze schade maximaal kan zijn. Bij de risico-evaluatie wordt gebruik gemaakt van diverse vormen van statistische kansberekening, waarbij de kans wordt gewaardeerd tussen de 0 en de 1. Bij een kans van 0 zal met zekerheid geen schade ontstaan en bij een kans van 1 zal er zeker schade ontstaan. Alle tussenliggende waarden zijn mogelijk. Deze waarden kunnen vervolgens - voor het overzicht - worden omgezet in procenten. “Het enige bewijs waarop schattingen omtrent de waarschijnlijkheid van toekomstige gebeurtenissen kunnen worden gebaseerd, bestaat uit ervaringen in het verleden” (Crockford, 1986). Hoe meer gegevens uit het verleden beschikbaar zijn, des te nauwkeuriger kan de voorspelling zijn waarmee gebeurtenissen zich in de toekomst zullen herhalen c.q. zullen voordoen. Hiermee wordt tevens de belangrijkheid aangegeven van een goed schade-informatiesysteem, wat nauwkeurig is opgesteld en is bijgehouden.

Hoofdstuk 3

39


De antwoorden op de risico-evaluatie worden in gekwantificeerde vorm weergegeven en uitgedrukt in een getal of bedrag. Hierbij wordt vaak gebruik gemaakt van de formule: Risico = Kans x Effect. In het bedrijfsleven wordt het risico veelal uitgedrukt in een bedrag zodat beoordeeld kan worden in hoeverre geïnvesteerd moet worden in risicoreductie en welke risicofinancieringsmaatregelen nodig zijn. Ook kan hiermee de keuze gemaakt worden voor risicoaanvaarding en het zelfstandig dragen van de schade. Risicoreductiebeleid Bij risicoreductiebeleid gaat het om de vraag hoe er voor gezorgd kan worden dat risico’s tot een voor het bedrijf aanvaardbaar niveau kunnen worden gereduceerd. Noodzakelijk hiervoor is een gestructureerde besluitvorming met betrekking tot risicoreductie alsmede maatregelen die ervoor zorgen dat de uitvoering van risicoreducerende maatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd. Niet uitgevoerde maatregelen vormen namelijk een extra bedreiging omdat men er doorgaans op vertrouwt dat deze maatregelen wél zijn uitgevoerd De besluitvorming rond risicoreductiebeleid kent vier uitkomsten waaruit - al naar gelang de omstandigheden - een keuze gemaakt moet worden. Dit zijn:

S S S S

vermijden van risico’s verminderen van risico’s overdragen van risico’s zelf dragen van risico’s

De belangrijkste vraag is of een bedrijf het risico zelf draagt of niet. Bij de risicoanalyse is vastgesteld welke mogelijke schade uit een risico kan voortvloeien. Naar gelang de omstandigheden wordt uit een van de twee mogelijkheden een keuze gemaakt. Het gaat hier om een stapsgewijs proces waarin de mogelijkheden volgordelijk worden behandeld, te beginnen bij de risicovermijding. “Risicovermijding is de meest drastische methode om met risico’s om te gaan” (Claes, 2000). Het resulteert vaak in de totale uitschakeling van een schadekans. Hierdoor is het in zijn uitvoering beperkt toepasbaar omdat het dikwijls het afstoten van activiteiten inhoudt. Het veHoofdstuk 3

40


randeren van de plaats van handeling behoort echter ook tot de mogelijkheden. Zo kunnen bedrijfsonderdelen die hoge risico’s lopen - bijvoorbeeld door hoge brandgevaarlijkheid - fysiek gescheiden worden van andere bedrijfsonderdelen waardoor het risico op totale bedrijfsuitval vermeden wordt. De risicovermindering is gericht op het voorkomen van schade of als deze schade zich toch voordoet het verminderen van de omvang van deze schade. Hierbij gaat het om preventieve en beschermende maatregelen die erop gericht zijn een schade te voorkomen en personen of zaken te beschermen. Verminderingsmaatregelen richten zich met name op de inperking van gevolgschade. Bijzondere varianten zijn de beredderingsmaatregelen. Vaak zal schade niet in één keer plotseling ontstaan maar zal een deel van de schade als gevolg van de gebeurtenis later ontstaan. De activiteiten om dit soort schaden te voorkomen worden samengevat onder de term ‘salvage’. Voorbeelden zijn het beschermen van machines na een brand tegen schade door bluswater of neerslag. De keuze voor risico-overdracht is een kosten-baten analyse tussen de hoogte van de te verwachten schade en de kans dat een risico daadwerkelijk intreedt en de kosten die de risico-overdracht met zich brengt. Risico-overdracht kan op twee manieren plaatsvinden: de daadwerkelijke overdracht, bijvoorbeeld door het transport van goederen als onderneming niet zelf te doen maar dit uit te besteden, of door het afsluiten van een of meerdere verzekeringen. Behalve de financiële positie van het bedrijf spelen hierbij ook andere overwegingen een rol zoals de mate waarin het management bereid is risico’s zelf te dragen. Hiermee komen we op de laatste optie, de risicoaanvaarding of het zelf dragen van risico’s. Dit betreft niet altijd een vrijwillige keuze. Niet alle risico’s zijn nu eenmaal verzekerbaar. Onvoorspelbare risico’s zijn dit vaak wel, ook de zogenaamde ondernemersrisico’s. Kansberekeningen - helemaal waar deze over een langere periode gemaakt kunnen worden - kunnen meer duidelijk geven over het zelf dragen van risico’s. Het financiële risico is daarmee redelijk nauwkeurig te berekenen. Hoofdstuk 3

41


De volgorde van risicoreductie is niet willekeurig. Het is een proces waarin de opeenvolgende stappen en afwegingen gemaakt worden en uiteindelijk een keuze tot stand komt. Door op deze wijze alle risico’s die uit de risicoanalyse naar voren zijn gekomen af te wegen - en dit te herhalen in een continue proces - komt men tot een afgewogen model van risicomanagement waarop de te nemen maatregelen kunnen worden afgestemd. De maatregelen om risico’s te beheersen hebben twee aspecten: een fysiek aspect en een psychologisch aspect. Het fysieke gedeelte betreft alle materiële en organisatorische maatregelen die ervoor moeten zorgen dat schade wordt voorkomen of het gevolg daarvan wordt beperkt. De psychologische kant betreft het bewust zijn dat er risico’s zijn en dat schade of letsel zich kan voordoen. Dit laatste alleen is echter nog niet voldoende. De overtuiging dat schade of letsel voorkomen of beperkt kan worden moet aanwezig zijn evenals het feit dat een bewuste bijdrage geleverd moet worden door actieve deelname aan het risicobeheersingsproces. Belangrijk bij het treffen van maatregelen en het inbouwen van waarborgen zijn de zogenaamde 5 O’s van meest voorkomende risico’s:

S S S S S

Ontijd Ondeskundigheid Onoplettendheid Onverschilligheid Opzet

Organisatie Het voeren van een actief risicobeheer impliceert de aanstelling van een risicomanager. Deze moet een duidelijk herkenbare plaats in de organisatie hebben, van waaruit beheersmaatregelen effectief kunnen worden gecoördineerd. In de organisatie zal hij als staffunctionaris deel moeten uitmaken van de dagelijkse leiding en zijn bevoegdheden moeten zich uitstrekken tot het adviseren, initiëren, coördineren en controleren van de uitvoering van maatregelen waartoe door het topmanagement is besloten en waarvoor de lijnmanagers primair verantwoordelijk zijn (Claes, 2000). Hoofdstuk 3

42


Op basis van de omvang of de mate van centralisatie en specialisatie van het bedrijf kan een keuze gemaakt worden tussen een centraal of decentraal systeem van risicomanagement. Ook een mengvorm is mogelijk. Risicomanagement is een taak die de gehele organisatie aangaat en waarvoor iedere medewerker zich verantwoordelijk voelt als het gaat om de uitvoering en toepassing van veiligheidsmaatregelen (Claes, 2000). Relatie met openbaar bestuur In hoeverre is bovenstaande nu van toepassing op de politie of in breder kader de overheid in relatie tot openbare orde problematiek? De gevolgen van aantastingen van de openbare orde zijn te verdelen in materieel en immaterieel, zowel extern als intern. Gevolgen van openbare orde verstoringen Schade die leden van de samenleving ondervinden.

Schade die de overheid ondervindt.

Extern

Intern

Materieel

Goederen en personen

Goederen, personen en schadevergoedingen

Immaterieel

Leed

Verlies van vertrouw en

Legitimiteit van overheidshandelen

Bestuurlijke crisis

Bij externe schade gaat het om de schade die leden van de samenleving ondervinden. In materiële zin betreft dit goederen en personen, in immateriële zin leed. Bij externe schade kan de vraag gesteld worden in hoeverre het openbaar bestuur - waaronder de politie - democratisch, rechtmatig, efficiënt en effectief is opgetreden. Interne schade is de schade die een deel of de gehele overheid ondervindt. In materiele zin betreft dit goederen, personen en schadevergoedingen. Verlies van vertrouwen in de leiding van een overheidsapparaat vormt een component van interne immateriële schade. Deze schade is in de regel het gevolg van de ontstane externe schade. Een negatieve beantwoording van de legitimiteitsvraag resulteert Hoofdstuk 3

43


in interne immateriële schade die uiteindelijk een bestuurlijke crisis tot gevolg kan hebben. Het zal duidelijk zijn dat geen van de genoemde gevolgen wenselijk zijn. De genoemde immateriële gevolgen - zowel extern als intern zijn niet te verzekeren. Bij de materiele gevolgen is dit vaak wel het geval. Maar waar verzekeringsmaatschappijen veel moeten uitkeren zullen premies stijgen. Dit heeft gevolgen voor de burger waardoor ook indirect immateriële gevolgen voor de overheid kunnen ontstaan. Zij had immers de materiële schade moeten voorkomen. De inspanning om risico’s te beheersen zal dus allereerst gericht moeten zijn op het wegnemen van de kans, de risicovermijding. In tweede instantie op het reduceren van de gevolgen en pas in de laatste plaats op risicoaanvaarding. Het op deze wijze benaderen van risico’s houdt een pro-actieve probleemgerichte aanpak in.

3.4 Openbare Orde Inleiding Wat is nu precies openbare orde en waarom is die betekenis relevant voor de handhaving daarvan door de politie? In deze paragraaf wordt eerst de relevantie van een begripsaanduiding beschreven. Vervolgens wordt na een taalkundige benadering, het begrip beschreven op basis van literatuuronderzoek. Vanuit de legitimiteitsgedachte, zoals behandeld in paragraaf 1.3, wordt dan duidelijk waarom het belangrijk is het begrip openbare orde af te bakenen voor de handhaving daarvan door de overheid. Democratie Wat begrijpt de Nederlandse samenleving onder orde en waar is deze openbaar? Orde is niet een zodanig eenduidig begrip dat iedereen hetzelfde daaronder verstaat. De beleving van ‘openbare orde’ in Amsterdam is niet gelijk aan die in Amstelveen of Aalsmeer en vergt dus een ander handhavingsbeleid. ”Welke openbare orde gehandhaafd dient te worden is een door de gemeentepolitiek per situatie op te lossen vraag”, aldus Drayer en Suyver. Vanuit democratisch oogpunt

Hoofdstuk 3

44


is die decentrale invulling van het begrip openbare orde - dus de min of meer autonome handhaving daarvan door de burgemeester - interessant. Het kader wordt centraal bepaald; de grondrechten. Binnen dat kader geniet een benadering qua responsiviteit op de lokale samenleving de voorkeur, boven een centraal geldende absolute norm. Rechtmatigheid Vanuit het beginsel van rechtmatigheid is het eveneens noodzakelijk het begrip af te bakenen. Dit zowel naar bevoegdheidsafbakening als -grondslag. Dit is relevant voor het beantwoorden van vragen als: Is de politie bevoegd en verplicht toezicht te houden binnen het private domein ter handhaving van die openbare orde of berust die handhaving bij particuliere organisaties? Te denken valt aan private terreinen die (tijdelijk) zijn opengesteld voor het publiek, zoals: voetbalstadions, houseparty’s, evenementen, et cetera. Effectiviteit en efficiency Ook vanuit de beginselen van effectiviteit en efficiency is het van belang te weten waar de handhaving van openbare orde begint en eindigt. Denk hierbij aan de discussie rond het doorberekenen van politiekosten bij (preventieve) ordehandhaving op publiek of privaat terrein. Bekende voorbeelden bij die discussie zijn het toezicht c.q. de handhaving van de orde in voetbalstadions of bij evenementen: de belangen voor de openbare orde versus de private belangen van het stadion. Het begrip openbare orde Openbare orde kent twee abstracte begrippen: openbaar en orde. Taalkundig kent het woord openbaar meerdere betekenissen (Van Dale): algemeen bekend; voor iedereen toegankelijk en het algemeen, het gehele volk betreffend als tegenhanger van het begrip particulier. Orde in de zin van ordening gaat volgens Van Dale over: een regelmatige schikking binnen een geheel. Orde is in die zin een geregelde toestand. Het samenstel van beide begrippen leidt tot een taalkundig benadering van openbare orde, als: de ‘geregelde toestand die algemeen bekend is; de voor iedereen toegankelijke geregelde toestand

Hoofdstuk 3

45


en/of de geregelde toestand die het gehele volk betreft. In ieder geval is openbare orde niet een particuliere c.q. private geregelde toestand. Uit de publicaties van Fijnaut Cs en Drayer en Suyver blijkt dat het begrip openbare orde in verschillende betekenissen voorkomt in de literatuur. Een veel gebruike begripsomschrijving is die van Van der Meulen (1993): “De openbare orde is de - naar tijd en plaats bepaalde - normale gang van zaken op voor het publiek toegankelijke plaatsen, welke gang van zaken gekenmerkt wordt door een overwegende mate van algemene vrijheid deze plaatsen overeenkomstig hun bestemming te gebruiken in veiligheid voor persoon en goed.”

Die openbare orde wordt verstoord als de veiligheid voor persoon en goed op voor het publiek toegankelijke plaatsen wordt bedreigd. Die orde kan variëren naar tijd en plaats. De reikwijdte en inhoud wordt bepaald door de (lokale) overheid. De Grondwet stelt echter grenzen aan de mogelijkheden van die te bepalen reikwijdte en inhoud. De grondrechten van burgers - zoals fundamentele bewegingsvrijheid en bescherming van persoon of goed - moeten gerespecteerd worden. Handhaven van de openbare orde Het handhaven van de openbare orde, zowel in repressieve als preventieve zin valt voor wat betreft de politietaak (artikel 2 Politiewet 1993) onder het begrip ‘daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde’. De gezagstoedeling ten aanzien van de politietaak aan de burgemeester voor wat betreft openbare ordehandhaving en het openbaar ministerie voor wat betreft de strafrechtelijke rechtshandhaving leert dat die ‘daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde’ wordt onderscheiden. Omdat strafrechtelijke rechtshandhaving ook de bescherming van persoon en goed beoogt, wat van der Meulen kwalificeert als de ordelijke, normale gang van zaken, houden Drayer en Suyver ten eerste vast aan het element bescherming, omdat het ook voorkoming en vermijding van risico’s impliceert. In de tweede plaats ziet die bescherming ook toe op het feit dat de politietaak niet altijd direct met

Hoofdstuk 3

46


publieke plaatsen verbonden is. Als derde reden wordt de vaste combinatie van openbare orde en veiligheid genoemd. Deze motivering sluit volgens Drayer en Suyver aan bij de gangbare opvatting over het begrip openbare orde: “een naar tijd en plaats veranderlijke, ordelijke of normale gang van zaken op straat en op andere publieke plaatsen en een zekere bescherming van persoon en goed (orde en veiligheid).” In juridische zin is handhaving van de openbare orde: handhaving van de in het geldende recht wortelende zedelijke orde. Bezien vanuit een stelsel van rechtsnormen dat de orde en veiligheid in de samenleving beoogt te beschermen komen wij het begrip tegen in diverse nationale en internationale regelgeving: Burgerlijk Wetboek, Grondwet, Wetboek van Strafrecht, het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), et cetera. Binnen de veelvoud aan weten regelgeving rond het begrip openbare orde komt niet duidelijk een begripsomschrijving naar voren. Welke orde dus vervolgens gehandhaafd dient te worden, wordt eveneens niet duidelijk. Drayer en Suyver formuleren dit als: “een door de burgemeester per situatie op te lossen vraag met een, in meer of mindere mate, politieke lading.” Gelet op de verantwoordingsplicht aan de gemeenteraad, is die raad dus ook van invloed op de beantwoording van de vraag: welke openbare orde dient nu te worden gehandhaafd? Bevoegdheden Het begrip publieke ruimte geldt, als gevolg van de gangbare benaderingen van openbare orde, als bevoegdheidsafbakening. De politietaak rond openbare ordehandhaving beweegt zich vooral op publieke plaatsen. Drayer en Suyver concluderen dat in toenemende mate de domeinen privaat en publiek verweven raken in semi-publieke plaatsen en semi-private plaatsen. Daarnaast lopen binnen die vier gebieden grenzen in elkaar over. Te denken valt aan privaat grondgebied met een publiek karakter zoals jachthavens en sportvelden. De verantwoordelijkheden rond de ordehandhaving komen daarmee dan ook in een ander perspectief en dus ook de bevoegdheden van de politie daarin; particulier toezicht of handhaving. Hoofdstuk 3

47


Naast bevoegdheidsafbakening geeft het begrip openbare orde tevens de bevoegdheidsgrondslag weer. Zoals eerder gesteld dient legitieme ordehandhaving o.a. te berusten op rechtmatigheid; het toedelen van de wettelijke bevoegdheid. De verdieping in handhavingsbevoegdheden speelt in het te ontwikkelen risicomanagement uiteraard een grote rol. Omdat dit onderzoek gefaseerd plaats vindt en handhavingsbevoegdheden vooral een rol spelen bij het beheersen van openbare ordeproblematiek, wordt volstaan met een grove omschrijving daarvan. De burgemeester neemt rond ordehandhaving een centrale plaats in. Hij beschikt daartoe over een wettelijk instrumentarium op basis van o.a. de gemeentewet: de (buiten)gewone ordebevoegdheden. Daarnaast heeft hij op grond van de politiewet 1993 ter handhaving van de openbare orde de politie onder zijn gezag. De burgemeester legt omtrent die handhaving (achteraf) verantwoording af aan de gemeenteraad. De ‘gewone’ bevoegdheden van de burgemeester hebben betrekking op het geven van bevelen om feitelijke ordeverstoringen te beletten of te beëindigen, maar ook over openings- en sluitingstijden van horecagelegenheden e.d. De buitengewone- c.q. noodbevoegdheden hebben betrekking op situaties met een zodanig ernst dat de ‘gewone’ bevoegdheden niet toereikend zijn. Het betreft hier tijdelijke maatregelen als: het geven van noodbevelen en -verordeningen, bestuursdwang en ‘bestuurlijke ophouding’. Samenvatting De definiëring van openbare orde - zowel in wetgeving als literatuur is ruim. Vast staat dat een definitie noodzakelijk is voor legitiem handhaven van die orde door de overheid. Handhaven kan zowel preventief als repressief, waarbij het in eerste instantie gaat over het verzamelen van informatie over een scala aan onderwerpen waarbinnen indicatoren worden gezocht die potentiële dreigingen c.q. verstoringen voor de openbare orde zichtbaar maken. Die basis is essentieel voor de keuze van strategieën, tactieken en bevoegdheden voor de beheersing daarvan in publieke, politieke, bestuurlijke en juridische zin. Een professionele handhaving heeft dan ook impact op de orga-

Hoofdstuk 3

48


nisatie bij de Nederlandse politie om resultaten te kunnen behalen op het terrein van de openbare orde. Ten behoeve van dit onderzoek en in het kader van openbare orde risicomanagement wordt gebruik gemaakt van de door Drayer en Suyver geformuleerde definitie van openbare orde: “Een naar tijd en plaats veranderlijke, ordelijke of normale gang van zaken op straat en op andere publieke plaatsen en een zekere bescherming van persoon en goed. (orde en veiligheid)”

3.5 Openbare ordeverstoring Inleiding Als lokaal vaststaat wat het begrip openbare orde inhoudt, kan deze ook verstoord c.q. bedreigd worden. Steenhuis (1988) onderscheidt ordeverstoringen in klein- en grootschalig. Kleinschalige ordeverstoringen zijn situaties die individuele of kleine groepen burgers aangaan binnen een beperkt geografisch gebied. Te denken valt aan jongerenoverlast en uitgaansgeweld. Het grootschalige karakter wordt bepaald door de toename van personen, zowel aan de kant van de openbare ordeverstoorders als de politie. Veelal wordt de politie-inzet opgeschaald bij dergelijke verstoringen met specialistische diensten zoals Mobiele Eenheid. Functies van de straat en andere openbare plaatsen Een dreigende of feitelijke verstoring van de openbare orde moet worden herkend. Herkenning is essentieel in het te ontwikkelen model voor openbare orde risicomanagement. Om tot herkenning van openbare orde problematiek te komen is een definitie van het begrip openbare orde alleen niet toereikend. Om deze herkenning op een systematische wijze te laten plaatsvinden, is aansluiting gekozen bij een model waarin gekeken wordt naar de functie van de straat en andere openbare plaatsen. Dit model is ontwikkeld door J.R.R. Emmerich en eerder gebruikt bij de toepassing van risicomanagement in openbare

Hoofdstuk 3

49


ruimten. In het algemeen kan gesteld worden dat de straat en andere openbare plaatsen geschikt c.q. bedoeld zijn voor verkeer, verblijf en ontmoeten en de overdracht van goederen en diensten. In paragraaf 4.2 wordt nader ingegaan op de wijze waarop naar deze functie van openbare ruimten gekeken kan worden. Op straat en andere openbare plaatsen gelden verkeer-, verblijf- en juridische regels, die vanuit rechtsfilosofie bezien zowel een instrumentele- als een waarborgfunctie kennen voor de ‘ordelijke of normale gang van zaken’. Met andere woorden: het binnen kaders vrije gebruik van openbare ruimten, in balans met die vrijheid voor medegebruikers. Door te kijken naar de functies van de straat en andere openbare plaatsen kan de conclusie getrokken worden dat elke verstoring gemeten naar tijd en plaats - van de veranderlijke, ordelijke of normale gang van zaken met betrekking tot het gebruik van de straat of andere openbare plaatsen, een verstoring van de openbare orde is. Deze verstoring heeft zijn uitwerking op persoon en / of goed. Op het moment dat een persoon niet op de normale wijze gebruik kan maken van de straat, bijvoorbeeld omdat het lopen op een bepaald gedeelte van een straat niet meer mogelijk is, betreft dit een verstoring van de openbare orde. De reden waarom het lopen onmogelijk is kan divers zijn. Het begrip openbare ordeverstoring wordt door te kijken naar de functie van de straat en andere openbare plaatsen meetbaar. Het betreft daardoor een haalbare en toepasbare systematiek. De wijze waarop het meten en het daarbij behorende schatten plaats kan vinden - we spreken hier over het voorspellen door meten en schatten - wordt in paragraaf 3.6 nader omschreven. Oorzaak en gevolg In de keuze van het uiteindelijk te ontwikkelen model - waarop in hoofdstuk 4 nader wordt ingegaan - staat het gebied waar de bedreiging of feitelijke verstoring van de openbare orde plaatsvindt centraal. Hierdoor is het van belang om vast te stellen of de verstoring van de openbare orde als oorzaak of als gevolg is aan te merken. Deze vastHoofdstuk 3

50


stelling is de eerste stap van openbare orde risicomanageOorzaak ment. Pro-actief probleemgericht werken richt zich immers op het voorkomen van - in dit geval openbare ordeverstoringen en waar zich deze dan toch voordoen Zone 1 op het voorkomen van de gevolgen. De oorzaak van de dreigen de of feitelijke verstoring van de openbare orde is vervolgens bePersonen Goederen palend voor de vaststelling van het gebied waarvandaan in eerste instantie geredeneerd gaat worden. Hoe dit plaats kan vinden wordt eveneens in hoofdstuk 4 uiteengezet. Van daaruit worden de overige gebieden ingedeeld, onderverdeeld in persoon en goed. Een brand in een winkel in de Leidsestraat te Amsterdam is een feitelijke verstoring van de openbare orde. Deze brand kan ontstaan door een gaslek, maar ook het gevolg zijn van brandstichting tijdens rellen. In het eerste geval - waarbij de brand de oorzaak van de openbare ordeverstoring is - is er voor de politie geen taak in het voorkomen van de brand. Dit behoort primair tot de verantwoordelijkheid van anderen. De taak van de politie is gericht op het beheersen van de openbare orde problematiek voortvloeiende uit de gevolgen van deze brand, zoals het afsluiten van een bepaald weggedeelte, het omleiden van het verkeer, op afstand houden van het publiek en zorgdragen dat de brandweer ongestoord haar werk kan verrichten. Ook de gevolgen van dit optreden behoort tot haar verantwoordelijkheid. Bij brandstichting tijdens rellen behoort het voorkomen van de brand wél tot een van de primaire taken van de politie. Hiervoor is het dus noodzakelijk dat vooraf het risico van brandstichting wordt onderkend waarna maatregelen genomen kunnen worden. Uitstralingseffecten Een bedreiging of feitelijke verstoring van de openbare orde staat niet op zichzelf. Behalve het feit dat de verstoring als oorzaak of gevolg kan worden aangemerkt zijn er bijna altijd uitstralingseffecten die hun Hoofdstuk 3

51


uitwerking hebben op een of meerdere functies met betrekking tot het gebruik van de straat of andere openbare plaatsen. Om tot een juiste inschatting van deze verstoringen te komen is het noodzakelijk te kijken naar het gebied waar de verstoring plaatsvindt alsmede de gebieden waar de verstoring tevens haar uitwerking heeft. Hierbij kan een onderverdeling gemaakt worden in verschillende geografische gebieden. Deze gebieden zullen in dit rapport worden aangeduid met het begrip zone. In de praktijk van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland, zoals bijvoorbeeld bij de Eurotop 1997, wordt vaak gebruik gemaakt van drie zones: het object, het gebied direct om het object en een wat groter gebied daar omheen. Bij openbare orde risicomanagement wordt daar een vierde zone aan toegevoegd: het totale bewakingsgebied van de regio. Dit betekent dat in openbare orde risicomanagement uiteindelijk naar alle effecten gekeken wordt die betrekking hebben op de gehele regio. Hierdoor ontstaat een onderverdeling in vier zones: Zone 1: Het gebied waar de bedreiging of feitelijke verstoring plaatsvindt; Zone 2: Het gebied in de directe omgeving van de verstoring; Zone 3: Het gebied in de wijde omgeving van de verstoring; Zone 4: Het bewakingsgebied van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland. Bij bijzondere evenementen kan het aantal zones uitgebreid worden. Deze uitbreiding kan binnen het grondgebied van de regio plaatsvinden, omdat bijvoorbeeld bijzondere omstandigheden tot een verdere detaillering nopen, maar ook door grondgebied buiten de regio in het openbare orde risicomanagement te betrekken. Zo had bij het EK 2000 het grondgebied van Nederland zone 5 kunnen zijn en het grondgebied van Nederland en België tezamen zone 6. Binnen de zones wordt gekeken naar personen en goed. Hierbij kan een onderverdeling gemaakt worden in direct of indirect betrokken. Behalve de functies van de straat en andere openbare plaatsen - kan een persoon op normale wijze gebruik maken van de openbare ruimte - wordt hierbij ook gekeken naar veiligheid (zekere bescherming van persoon of goed). Hoofdstuk 3

52


Zone 4

Zone 3

Zone 1 Zone 2

Betrokken Direct

Indirect

Personen

Goederen

Door naar zowel personen als goed - die direct of indirect betrokken kunnen zijn - te kijken, wordt een totaal beeld verkregen van de impact die de bedreiging of feitelijke verstoring van de openbare orde heeft en de mogelijke risico’s die er voor beiden zijn. Samenvatting De dreigende of feitelijke openbare ordeverstoring moet worden herkend. Openbare orde risicomanagement maakt hiervoor gebruik van een systeem waarbij gekeken wordt naar de functie van de straat en andere openbare plaatsen. Omdat openbare orde risicomanagement uitgaat van het gebied waar de bedreiging of feitelijke verstoring zich voordoet is het van belang te weten of deze verstoring als oorzaak of gevolg moet worden aangemerkt. Nadat dit gebied is vastgesteld kunnen de overige zones worden aangewezen waarbij gekeken wordt naar de te verwachten uitstralingseffecten. Hoofdstuk 3

53


Onder openbare ordeverstoring wordt ten behoeve van dit onderzoek begrepen: “De dreigende of feitelijke verstoring van de naar tijd en plaats veranderlijke, ordelijke of normale gang van zaken op straat en op andere publieke plaatsen in de regio Amsterdam-Amstelland.”

3.6 Voorspellen door meten en schatten Inleiding Nu we weten op welke wijze openbare ordeverstoringen kunnen worden herkend komen we op het punt hoe openbare ordeverstoringen te voorspellen. Voorspellen kan omschreven worden als een kwantitatieve of kwalitatieve uitspraak over de toekomst, gegeven een aantal in meer of mindere mate nauwkeurig gespecificeerde veronderstellingen omtrent onderliggende patronen of causale relaties en beïnvloedende gebeurtenissen (bron: Open Universiteit). Incidenten en trends Openbare orde risicomanagement kan op twee manieren worden toegepast: ten behoeve van incidenten en voor het volgen van trends. Onder incidenten wordt verstaan een enkele gebeurtenis die kan worden aangemerkt als een verstoring van de openbare orde. Dit betreft gebeurtenissen zoals demonstraties, ontruiming van kraakpanden, grote manifestaties en voetbalwedstrijden. Incidenten zijn gebeurtenissen die in de regel niet te voorkomen zijn, maar feiten waar de politie mee geconfronteerd wordt. Het ligt niet in haar macht - en zij heeft ook niet de bevoegdheid daartoe - het incident te voorkomen. Zij kan slechts de gevolgen beperken. Trends zijn ontwikkelingen die - bij ongewijzigd beleid - tot een verstoring van de openbare orde kunnen leiden. Een trendbreuk kan de verstoring voorkomen, de gevolgen beperken maar ook uitbreiden. Het openbaar bestuur heeft vaak - al dan niet in samenwerking met partners - de mogelijk tot beïnvloeding van de trend. Sociale en maat-

Hoofdstuk 3

54


schappelijke problematiek - zoals werkloosheid, het ontbreken van een jeugdhonk en geen sociale controle - zijn vaak oorzaken. Meten Daar waar het verleden bekend is kan deze gemeten worden. Dit is een langdurig en ingewikkeld traject, maar uiteindelijk lonend. Het verleden verschaft ons een schat aan informatie en vergroot het inzicht omtrent de feiten. Openbare orde is onder te verdelen in verschillende onderwerpen die, voor de toepassing van een risicomodel voor openbare orde, in dit rapport risicovelden zullen worden genoemd. Voor elk van deze risicovelden zijn indicatoren te benoemen aan de hand waarvan uiteindelijk gemeten kan worden hoe het binnen een bepaald gebied of de gehele regio met de openbare orde problematiek gesteld is. Tevens kunnen door deze wijze van meten, doelstellingen geformuleerd en getoetst worden. Het vullen van indicatoren kan plaatsvinden via de beschikbare politiesystemen zoals Xpol (voor andere regio’s BPS), Flexibel Meldkamer Systeem (FMS), Politiemonitor, gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), Totaal Bekeurings Informatie Afhandelings Systeem (TOBIAS), gegevens van het bureau Onderzoek en Statistiek (O&S) et cetera. Apart punt van aandacht vormen de Xpol registraties. Veel verstoringen van de openbare orde worden niet geregistreerd omdat deze verstoringen niet als zodanig herkend worden. Voor de herkenning van deze openbare ordeverstoringen kan gebruik worden gemaakt van hetgeen in paragraaf 3.5 - functies van de straat en andere openbare plaatsen - beschreven is. Bij voorkeur in Xpol - of anders een daartoe afzonderlijk te ontwikkelen systeem - moet ruimte komen om dit soort - vaak kleinschalige - verstoringen te registreren. Met name bij het volgen van trends kunnen hier indicatoren gevonden worden die duiden op toekomstige verstoringen van de openbare orde. Harde en zachte informatie van de RID kan binnen de daarvoor geldende regels getoetst en vertaald worden naar meetbare gegevens; hoe vaak is bepaalde informatie vooraf aanwezig en hoe vaak blijkt Hoofdstuk 3

55


dit achteraf juist te zijn? Wat wordt waargenomen, hoe vaak gebeurt dit en welke causale relatie is er tot andere gebeurtenissen die op hetzelfde moment - of vlak ervoor of erna - plaatsvinden? Op dezelfde wijze kan informatie uit open bronnen - zoals radio, televisie, krant, KNMI en internet - gekwantificeerd worden. Vaak zijn gegevens in het verleden niet of onvolledig vastgelegd. Van grootschalige politieoptredens in de regio Amsterdam-Amstelland wordt sinds 2000 een doorlopend journaal bijgehouden. Niet elk optreden is geëvalueerd. Vaak is kennis omtrent de feiten echter wel aanwezig. Het betreft hier impliciete kennis die door de methode van doorvragen expliciet en daardoor meetbaar te maken is. Bij het meten van een aantal indicatoren kan deze methode bruikbaar zijn om bij gebrek aan geregistreerde gegevens, toch met gekwantificeerde gegevens te kunnen werken. Het zal hier vaak informatie betreffen uit open bronnen en RID informatie. Met name gegevens die niet specifiek binnen het politieterrein vallen kunnen veel informatie verschaffen en dienen als indicator benoemd te worden. Immers, de politiesystemen registreren niet alles en om een zo compleet mogelijk beeld te krijgen dient het ‘dark-number’ zo klein mogelijk te zijn. Voorbeelden van indicatoren in dit kader zijn gegevens van de ambulancedienst en eerstehulpafdelingen van ziekenhuizen, schaderegistratie systemen van verzekeringsmaatschappijen, gegevens van justitie met betrekking tot straf- en civielrechtelijke zaken et cetera. Op specifieke terreinen kunnen onderzoeksopdrachten verstrekt worden om buurten of wijken te scannen op demografische ontwikkelingen en sociale en psychische omstandigheden om dit in cijfermateriaal te verwerken. Evaluatierapporten en onderzoeken naar openbare orde problematiek bieden tal van aanknopingspunten voor het verzamelen van informatie. Een voorbeeld hiervan is het door het COT gebruikte ‘flitspuntenmodel’ in haar evaluatie van de rellen in Amsterdam, Overtoomse Veld.

Hoofdstuk 3

56


Schatten “Wie het verleden kent, kan de toekomst voorspellen”. Zoals in het citaat van Crockford in paragraaf 3.3 al verwoord, zijn ervaringen uit het verleden het enige bewijs waarop schattingen voor de toekomst gemaakt kunnen worden. Openbare orde risicomanagement is het doen van voorspellingen. Om een trend te kunnen vaststellen moet het verleden gemeten worden, gekeken worden naar invloeden op deze trend om vervolgens een schatting te kunnen maken hoe deze er in de toekomst uit ziet. In die zin spreken we over de kenbare toekomst, datgene dat waarschijnlijk is, het doortrekken (extrapoleren) van het verleden. Dit wordt ook wel een projectief scenario genoemd in tegenstelling tot het prospectieve scenario dat uitgaat van wenselijkheidsdenken, de maakbare toekomst. Een apart punt van aandacht zijn de overige omstandigheden die met een incident of trend samenhangen en daarop invloed uitoefenen of deze mogelijk zelfs veroorzaken. Hierbij gaat het om sociale omstandigheden, binnen- en buitenlandse politieke ontwikkelingen en aandacht van de media, maar ook klimaat (jaargetijde en weersomstandigheden), scoreverloop tijdens de wedstrijd, aantal vastzittende actievoerders, grootte van de groep et cetera. Een deel van deze informatie kan verkregen worden door gebruik te maken van open bronnen en door de RID verzamelde informatie. Met name waar het sociaal maatschappelijke omstandigheden en -ontwikkelingen betreft zal wetenschappelijk onderzoek verricht moeten worden om deze beïnvloedingsfactoren bloot te leggen. Dusdanig onderzoek kan indicatoren opleveren voor toekomstige openbare ordeverstoringen. Samenvatting Openbare orde is onder te verdelen in risicovelden die indicatoren bevatten. Een indicator is een meetinstrument dat gebruik maakt van bestaande politiesystemen, openbare bronnen, RID informatie en overige bronnen. De gemeten waarden van deze indicatoren vergroot het inzicht in de problematiek, stelt ons in de gelegenheid schattingen te maken voor de toekomst en is tevens behulpzaam bij het formuleren en toetsen van doelstellingen. Te nemen maatregelen - het zogenaamde risicoreductiebeleid - kunnen hierop worden afgestemd. Hoofdstuk 3

57


Openbare orde risicomanagement is toepasbaar bij incidenten en trends. Incidenten zijn op zichzelf staande gebeurtenissen die de openbare orde verstoren en trends zijn ontwikkelingen die zich uiteindelijk uiten in incidenten.

Hoofdstuk 3

58


4. Openbare orde risicomanagement 4.1 Inleiding In hoofdstuk 3 zijn een aantal begrippen beschreven. In dit hoofdstuk zullen deze begrippen in elkaar worden gepast tot de contouren van een model waarin de algemene theorie van risicomanagement wordt toegepast voor situaties waarin de openbare orde verstoord wordt of dreigt te worden. Dit model wordt “openbare orde risicomanagement” genoemd. Een voorbehoud is op zijn plaats. In de eerste plaats bevat dit hoofdstuk de eerste aanzet tot het bouwen van een model voor openbare orde risicomanagement. In grove lijnen wordt aangegeven welke stappen in het model genomen moeten worden om tot een werkbare vorm van risicobeheersing te komen, volgens de stappen van het algemene risicomanagement. Elke stap afzonderlijk dient nader uitgewerkt te worden. In hoofdstuk 5 - waarin de conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen - wordt op hoofdlijnen aangegeven op welke wijze het model verder kan worden uitgewerkt. In de tweede plaats kan en zal het model nooit álle risico’s die een bedreiging voor de openbare orde vormen herkennen. De complexiteit van het gebied van de openbare orde is hier debet aan. Wél biedt het model de mogelijkheid om op een systematische wijze risico’s te herkennen en te waarderen zodat maatregelen genomen kunnen worden om deze te beheersen. Het model voor openbare orde risicomanagement volgt de algemene theorie van risicomanagement. Het model voor openbare orde risicomanagement is een leer- en groeimodel. Dit is een rechtstreeks gevolg van de complexiteit van het openbare orde begrip, zoals eerder reeds verwoord. Het voortdurend evalueren van het totale proces om de opgedane ervaringen daarin te verwerken en het systeem te verfijnen is noodzaak.

Hoofdstuk 4

59


Het verschil in de toepassing van openbare orde risicomanagement bij incidenten en trends - zoals omschreven in paragraaf 3.6 - is de start van het analyse proces. Bij incidenten wordt de indicator voor de openbare ordeverstoring vaak aangedragen: de aangemelde demonstratie, de aangekondigde ontruiming, het wedstrijdschema van het betaalde voetbal. Daarna volgt het proces van meten en schatten. Bij trends dient actief naar mogelijke indicatoren gezocht te worden - het proces vangt dus aan bij het meten en schatten - om vast te kunnen stellen dat een verstoring van de openbare orde dreigt. In de uitwerking van het model zit geen verschil tussen beide manieren van toepassen. Aangezien het startpunt van de analyse verschillend is zal eerst een omschrijving gegeven worden van de toepassing bij incidenten waarna in paragraaf 4.6 aandacht besteed wordt aan de organisatie van het proces van herkenning van indicatoren bij trends. Openbare orde risicomanagement bestaat uit 4 stappen: 1. 2. 3. 4.

Risico-inventarisatie Risico-evaluatie Risicoreductiebeleid Evaluatie

4.2 De risico-inventarisatie bij incidenten Bij de risico-inventarisatie wordt allereerst het gebied (zone 1) vastgesteld waar de openbare orde verstoord wordt of waar dit dreigt te gebeuren. Deze vaststelling geschiedt nadat duidelijk is dat deze dreiging of verstoring als oorzaak (zie oorzaak en gevolg in paragraaf 3.5) kan worden aangemerkt en het geen uitstralingseffect betreft van een andere openbare ordeverstoring of de dreiging daarvan. Vervolgens wordt gekeken naar de functie van de openbare ruimten binnen de zone en de daarmee samenhangende risicovelden die uiteindelijk (kunnen) leiden tot een verstoring van de openbare orde. Hierna worden de mogelijke consequenties die deze verstoring inhouden voor persoon en goed geïnventariseerd.

Hoofdstuk 4

60


Gebied openbare orde verstoring Zone 1

Functie van de straat en andere openbare plaatsen

Risicovelden

Consequenties

Bepalen uitstralingseffecten

Vaststellen volgende zone

Nadat dit proces heeft plaatsgevonden worden de uitstralingseffecten bepaald voor het gebied direct grenzend aan het gebied waar de daadwerkelijke verstoring plaatsvindt c.q. dreigt te vinden (zone 2). Ook deze zone wordt op dezelfde wijze gescand, kijkende naar de functie van de openbare ruimte, de zich daarin bevindende risicovelden en de consequenties voor persoon en goed. De volgende stap is het hernieuwd doorlopen van dit proces voor het gebied in de wijde omgeving (zone 3) van de openbare ordeverstoring en tenslotte voor het hele grondgebied van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland (zone 4). Vaststellen gebied openbare ordeverstoring De oorzaak van de openbare ordeverstoring is leidend voor het vaststellen van zone 1. Het inventarisatieproces neemt daar een aanvang. Gevolgen van de openbare ordeverstoring kunnen binnen deze zone plaatsvinden en tevens uitstralingseffecten naar andere zones hebben. Pas nadat het gehele inventarisatieproces heeft plaatsgeHoofdstuk 4

61


vonden kunnen andere zones aangewezen worden als gebied waar de openbare orde verstoord wordt of waar dit dreigt te gebeuren, dit als gevolg van de oorspronkelijke openbare ordeverstoring. Vanuit deze zones vindt vervolgens hetzelfde inventarisatieproces plaats. De noodzaak om op deze wijze het gebied van de openbare ordeverstoring te benaderen is later van belang voor het risicoreductiebeleid. Als immers de oorzaak van de openbare ordeverstoring voorkomen kan worden, zullen de uitstralingseffecten niet ontstaan. Als voorbeeld het Europees Kampioenschap voetbal in 2000. Het gebied van de Amsterdam-ArenA - het stadion waar de voetbalwedstrijden plaatsvonden - is het gebied waar de openbare orde verstoord kon worden en wordt aangeduid als zone 1. Het gebied in de directe omgeving van het stadion, daar waar supporters elkaar direct kunnen treffen, is zone 2. Voetbalsupporters komen in grote getalen met het openbaar vervoer naar het stadion en verblijven voor de wedstrijd in de stad. Dit gebied kan als zone 3 worden aangewezen waarna het overige grondgebied van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland zone 4 is. Na inventarisatie kan men tot de conclusie komen dat supporters elkaar kunnen treffen op de pleinen van de stad. Elk van deze pleinen kan vervolgens aangewezen worden als gebied waar de openbare orde verstoord kan worden - zone 1 - als gevolg van de voetbalwedstrijd in de Amsterdam-ArenA. Vervolgens worden ook deze gebieden op hun uitstralingseffecten bekeken. Dezelfde conclusie kan getrokken worden met betrekking tot delen van het openbaar vervoer. Door op deze wijze gebieden aan te wijzen zullen de zones rondom deze gebieden elkaar overlappen waardoor weer andere risicovelden zichtbaar kunnen worden.

Hoofdstuk 4

62


Zone 4

Zone 1 Zone 2

Zone 3

Functie van de openbare ruimte De straat en andere openbare plaatsen (openbare ruimte) zijn - zoals eerder reeds kort verwoord - bestemd c.q. bedoeld voor:

S

S

S

verkeer S lopen S rijden S vervoeren verblijf / ontmoeten S uitrusten S recreëren S bijeenkomsten overdracht van goederen en diensten S bevoorraden S vermaken S handelen

Hoofdstuk 4

63


De zone waar de openbare orde wordt verstoord of waar dit dreigt te gebeuren wordt beschreven aan de hand van de functie die het vervult. Hierbij wordt ook gekeken naar veiligheid (zekere bescherming van persoon of goed). Deze beschrijving bevat de aanwezige personen en goederen die direct of indirect een relatie tot de zone of tot elkaar hebben. Dit proces geeft antwoord op de volgende vragen:

S S S

S

Verkeer: Welke voorwerpen, zaken, personen en activiteiten hebben betrekking op verkeer en onder welke omstandigheden vindt dat plaats binnen deze zone? Verblijf c.q. ontmoeten: Welke voorwerpen, zaken, personen en activiteiten hebben betrekking op verblijf en ontmoeten binnen deze zone en onder welke omstandigheden vindt dat plaats? Overdracht van goederen en diensten: Welke voorwerpen, zaken, personen en activiteiten hebben betrekking op de overdracht van goederen en diensten binnen deze zone en onder welke omstandigheden vindt dat plaats? Veiligheid: Welke personen en goederen hebben direct of indirect een relatie tot deze zone of tot elkaar en behoeven een zekere bescherming?

Risicovelden Nadat de functies van de zone omschreven zijn kunnen risicovelden die deze functies bedreigen - en dus de openbare orde kunnen verstoren - in kaart worden gebracht. Dit gaat volgens het systeem van meten. Bij dit proces kan gebruik worden gemaakt van te ontwikkelen checklisten - waar mogelijk van nader te ontwerpen geautomatiseerde systemen - waarop risicovelden staan aangegeven, inclusief de indicatoren die bij deze risicovelden horen. Risicovelden dienen vooraf gedefinieerd te worden. Deze definiëring bevat een omschrijving van het desbetreffende risicoveld met inbegrip van de bij het risicoveld behorende indicatoren. In het kader van dit verkennende onderzoek heeft de definiëring van de risicovelden nog niet plaatsgevonden. Hieronder staat een manier waarop hiermee kan worden omgegaan.

Hoofdstuk 4

64


Ten behoeve van dit onderzoek is een lijst met risicovelden gemaakt, die overigens niet uitputtend is. Enkele belangrijke risicovelden zijn:

S S S S S S S S S S

Geweld tegen personen Geweld tegen goederen Brandstichting Plundering Demonstratie Blokkades Explosie Bomaanslag en bommelding Lokaal- en huisvredebreuk Vrijheidsberoving

In paragraaf 3.6 is het voorspellen door meten en schatten beschreven. In die paragraaf zijn diverse bronnen genoemd, die bij het proces van meten gebruikt kunnen worden. Het meten vindt plaats aan de hand van benoemde indicatoren. Bronnen dragen echter ook bij aan het formuleren van indicatoren. Bronnen kunnen in kwalitatief en kwantitatief opzicht beperkt of uitgebreid worden, maar ook veranderen. Dit betekent tevens dat indicatoren geen statisch gegeven zijn, maar aan ontwikkeling onderhevig. Het houdt eveneens in dat risicovelden en de daarbij behorende indicatoren, een dynamisch geheel vormen en telkens opnieuw gescand moeten worden op geldigheid en bruikbaarheid. Het in kaart brengen van risicovelden geschiedt aan de hand van het aflezen van indicatoren op aanwezigheid. In de wetenschap onvolledig te zijn, maar om een verduidelijking te geven, als voorbeeld het incident ontruiming kraakpand en het risicoveld geweldpleging tegen goederen. Indicatoren kunnen zijn: Politiesystemen:

RID informatie:

Hoofdstuk 4

diefstal, vernieling, openlijke geweldpleging tegen goederen, geweldrapportages, aantal aanhoudingen en soort delicten; verzameling groep mensen, oproep tot geweld, ideologie van bewoners; 65


Openbronnen:

oproep tot solidariteit in krant en op internet, te verwachten weersomstandigheden; Overige bronnen: aantal en soort door verzekeringmaatschappijen geregistreerde schades bij ontruimingen, uitgevoerde reparaties door gemeentelijke diensten en particulieren na afloop van ontruimingen; Justitie: aantal veroordeelden bij vorige ontruimingen, uitspraak rechter en gevoerde betoog van advocaat (indicatie ideologie); Goed: aanwezigheid van andere goederen van de eigenaar van het pand, aanwezigheid van overheidsobjecten; Persoon: aanwezigheid van goederen die in relatie staan tot direct of indirect betrokken personen. De aanwezigheid van meerdere of alle indicatoren geeft aan dat er een risico is voor geweldpleging tegen goederen. De hoogte van dit risico wordt later in het risico-evaluatieproces vastgesteld. Aangezien risicovelden gemeenschappelijke indicatoren kunnen bevatten, zou men tevens uit dit voorbeeld de conclusie kunnen trekken dat ook het risicoveld blokkade aanwezig is. Consequenties voor persoon en goed Nadat de risicovelden geïnventariseerd zijn en vastgesteld is op welke wijze de openbare ruimte gebruikt wordt, kunnen de effecten van deze risicovelden bepaald worden voor het gebruik van deze openbare ruimte. Elk van de aanwezige risicovelden heeft zijn effect op verkeer, verblijf c.q. ontmoeten of de overdracht van goederen of diensten binnen de zone. Tijdens deze inventarisatie wordt geen waarde of oordeel aan het effect gegeven. Het gaat slechts om het vaststellen wat het effect is op de personen en goederen die direct of indirect in relatie tot de zone of tot elkaar staan. Cyclisch iteratief proces Het risico-inventarisatieproces is een cyclisch iteratief proces. Dit betekent dat het proces een aantal keren doorlopen zal moeten worden, Hoofdstuk 4

66


telkens met gebruikmaking van de vergaarde kennis. Zoals verwoord is de eerste stap het vaststellen van zone 1. De volgende stap behoeft niet per se de inventarisatie van het gebruik van de openbare ruimte te zijn. Het kan ook de inventarisatie van de risicovelden betreffen waarna de stap gemaakt wordt naar het gebruik van de openbare ruimte en de consequenties voor personen en goederen. Juist het benaderen vanuit verschillende invalshoeken kan een bijdrage leveren aan het zo compleet mogelijk inventariseren van alle risico’s. Belangrijk is echter wel dat alle stappen genomen worden en dat verkregen kennis wordt toegepast op de andere stappen. Hierdoor bestaat de kans dat het als zone 1 aangewezen gebied eveneens bijgesteld dient te worden. Pas nadat het gehele proces voor zone 1 doorlopen is kan worden overgestapt naar de inventarisatie van de risico’s - de uitstralingseffecten - voor de overige zones. Bij de behandeling van het risicoreductiebeleid zal duidelijk worden dat iedere beslissing consequenties heeft - zowel positief als negatief - voor de risicovelden en dat het proces zich ten dele - aanvangende met de risico-inventarisatie - herhaalt.

4.3 Risico-evaluatie Inleiding Bij de risico-evaluatie gaat het om het bepalen van de grootte van het risico. De grootte van het risico wordt bepaald door de kans dat een waargenomen risicoveld zich daadwerkelijk zal voordoen te vermenigvuldigen met het effect wat hieruit voortvloeit. Hiervoor wordt de formule risico = kans x effect (R = K * E) gebruikt. Bij de waardering van de kans en het gevolg wordt gebruik gemaakt van een vijfpuntsschaal. Van tussenliggende waarden wordt geen gebruik gemaakt. Een smalle schaal zonder tussenliggende waarde werkt discriminerend, waardoor slechts een beperkte keuze mogelijk is. Hierdoor wordt men gedwongen een heldere keuze te maken.

Hoofdstuk 4

67


Kans De grootte van de kans dat een risicoveld daadwerkelijk tot uiting komt, wordt bepaald door een analyse van de gemeten indicatoren. Het bepalen van deze kansfactor kan - zeker wanneer men aanvangt met openbare orde risicomanagement, maar de vraag is of dit überhaupt kan - niet uitsluitend aan een berekeningssysteem worden overgelaten. De gemeten indicatoren geven een aanwijzing. De interpretatie van deze gegevens en het in verband brengen met overige informatie is mensenwerk. Het beoordelen van de kans - en later van het effect - kan het best plaatsvinden door een groep mensen die elk met behulp van de gemeten indicatoren een waarde aan een risicoveld toedelen. Vervolgens vindt uitwisseling plaats van de toebedeelde waarden waarna tot vaststelling van de kans kan worden overgegaan. De kans wordt uitgedrukt in een getal tussen de 1 en 5 waarbij het getal 1 aangeeft dat de kans minimaal is en het getal 5 dat de kans zich zeker zal voordoen. De vijfpuntsschaal waarop de kans wordt aangegeven ziet er als volgt uit: Kans:

Score:

zeker hoog gemiddeld laag minimaal

5 4 3 2 1

Effect In het risico-inventarisatieproces zijn alle consequenties voor personen en goederen voortvloeiende uit de risicovelden op een rij gezet. Dezelfde groep mensen die de kansfactor bepaald hebben, stellen op dezelfde wijze vast hoe hoog het effect van deze consequenties moet worden ingeschat. Voor het effect wordt eveneens een vijfpuntsschaal gebruikt. Het nadeel van de formule R = K * E is dat kans en effect als even belangrijk worden beoordeeld. Hierdoor is de kans van 2000 verkeersdoden in 1 jaar gelijk aan de kans op 20.000 doden met een ramp in een kerncentrale eens in de 10 jaar. Om dit nadeel te Hoofdstuk 4

68


ondervangen, is het mogelijk het gevolgaspect zwaarder te laten wegen. 11 Dit komt tot uitdrukken door het effect te waarderen op een vijfpuntsschaal met de volgende verdeling: Effect:

Score:

onaanvaardbaar ernstig storend onaangenaam gering

9 7 5 3 1

Risico De waardering van het risico komt vervolgens tot stand door de kans (K) te vermenigvuldigen met het effect (E). Het product van deze formule (K * E = R) varieert dus tussen de 1 en de 45, de minimale kans met een gering effect en de zekere kans met een onaanvaardbaar effect. Deze waarde kan door de formule R% = (R / 45) * 100% (risicopercentage = (risico / 45) * 100%) worden uitgedrukt in een percentage.

4.4 Risicoreductiebeleid In het risicoreductiebeleid wordt bepaald op welke wijze met de gewaardeerde risico’s moet worden omgegaan. Het risicoreductiebeleid kent 3 keuzemogelijkheden. Het risico: 1. 2. 3.

11

Vermijden Verminderen Aanvaarden (zelf dragen)

Risico’s: besluitvorming over veiligheid en milieu, Open Universiteit, 1998.

Hoofdstuk 4

69


Kosten-baten Bij elke keuze geldt het kosten-baten principe. Hoe hoog zijn de kosten van de risicoreductie en hoe hoog zijn de kosten van het effect als geen maatregelen genomen worden? Wat zijn de baten van de te nemen maatregelen? Onder kosten-baten worden de materiële en immateriële kosten en baten begrepen, zowel intern als extern. Het moge duidelijk zijn dat het hier tevens het legitimiteitsvraagstuk betreft. Effectiviteit moet gepaard gaan met efficiency en omgekeerd, maar de maatregel moet tevens rechtmatig zijn en getuigen van voldoende responsiviteit. Risico uitgedrukt in percentage De uitkomst van het in een percentage uitgedrukte risico is in principe leidend voor de keuze die gemaakt dient te worden. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van de volgende verdeling:

S

risico

1% t/m 15%

S

risico

16% t/m 35%

S

risico

36% t/m 100%

vervelend risicoaanvaarding storend risicovermindering onacceptabel risicovermijding

Schematisch ziet dit er als volgt uit:

1 1%

Risico aanvaarden Score 2 3 4 5 6 Percentage

Risico verminderen Score 9 10 12 14 15 Percentage

7 15% 16%

Risico vermijden Score 18 20 21 25 27 28 35 36 45 Percentage 35% 36%

100%

In de verdeling komt de nadruk op het effect tot uitdrukking. Een onaanvaardbaar effect noopt altijd tot risicoreducerende maatregelen, zelfs indien er sprake is van een minimale kans. Bij een lage kans dienen er zelfs maatregelen genomen te worden die het risico vermijden of de kans zodanig verminderen dat met risicoverminderde maatregelen kan worden volstaan. Hiermee wordt getracht het risico van het middelen, waardoor ongewenste effecten over het hoofd gezien

Hoofdstuk 4

70


kunnen worden, te voorkomen. Dit risico is echter niet in zijn geheel uit te sluiten. De thans gekozen percentages zijn arbitrair. Het is voorstelbaar dat bovengenoemde percentages - en de afzonderlijke waarden uit het schema - kunnen wijzigen als ervaring is opgedaan met het systeem van openbare orde risicomanagement. Op pagina 93 - in de bijlagen - is een uitgebreidere schematische weergave opgenomen. Een waarschuwing bij gebruikmaking van het schema is op zijn plaats. Door gebruik te maken van getallen en percentages wordt mogelijk de indruk gewekt dat er zekerheid bestaat over de kans en het effect van bepaalde risico’s. Dit is zeker niet het geval. De uitkomst van de berekening is slechts een indicatie van het mogelijke risico. Risicoreductie maatregel Risicoreductie maatregelen kunnen zowel het verminderen als het vermijden van risico’s betreffen. Het overdragen van risico’s ligt wat ingewikkelder bij openbare orde risicomanagement en is daarom niet opgenomen bij de keuzes die gemaakt kunnen worden. Bij de inzet van bijvoorbeeld stewards bij voetbalwedstrijden of orde diensten bij demonstraties vindt er wel een overdracht van taken plaats, waardoor er mogelijk zelfs sprake kan zijn van risicovermindering, het betreft echter geen risico-overdracht. De politie verricht haar taken immers in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag, in het geval van openbare orde onder verantwoordelijkheid van de burgemeester. Deze verantwoordelijkheid is niet overdraagbaar en daarmee vanuit rechtmatigheid niet legitiem. Overigens ligt er op dit gebied van risicovermindering een enorm terrein braak bij het managen van risico’s. Risico overdracht vindt wel plaats bij bijvoorbeeld de verzekering van voertuigen, die immers beschadigd kunnen worden tijdens het uitoefenen van de politietaken. Deze vorm van risico overdracht behoort echter tot het algemene risico management van bedrijven en instellingen. Risicoreductie maatregelen zijn gericht op het afnemen van de kans en / of het effect. Risicoreductie maatregelen kunnen organisatorisch, technisch of financieel zijn of maatregelen in de zin van strategie, tactiek, korte termijnvisie, mens en organisatie alsmede houding en gedrag. Hoofdstuk 4

71


Vanuit de kosten-baten analyse kan bezien worden of risicoreducerende maatregelen op de kans of op het effect of mogelijk op beiden moeten worden losgelaten. Doordat de indicatoren van de risicovelden gemeten zijn is er een hulpmiddel beschikbaar om te toetsen waar het grootste effect verwacht kan worden van de risicoreductie maatregelen. Uitgangspunt is dat de te nemen maatregelen van een zodanig niveau zijn dat de uiteindelijke score van het gereduceerde risico binnen de risicoaanvaarding valt. De toe te passen risicoreductie maatregelen kunnen eveneens worden gewaardeerd in een getal. De vaststelling van de toegekende waarden vindt overeenkomstig plaats als de wijze waarop de kans en het effect bepaald zijn. De waarde van de risicoreductie maatregel op zowel de kans als het effect wordt apart vastgesteld waarbij MK de variabele is voor maatregelen die de kans beïnvloeden en ME voor maatregelen die het effect beïnvloeden. Bij de toekenning van de waarde van de risicoreducerende maatregelen wordt eveneens gebruik gemaakt van een vijfpuntsschaal waarin de verwachtingen van de maatregelen tot uitdrukking worden gebracht. De verdeling is als volgt: Verwachting Maatregel Kans (MK) zeker hoog gemiddeld laag minimaal

Score: 5 4 3 2 1

Verwachting Maatregel Effect (ME) zeker hoog gemiddeld laag minimaal

Score: 9 7 5 3 1

Vervolgens kan het gereduceerde risico worden vastgesteld aan de hand van de formule R1 = (K - MK) * (E - ME). Na deze berekening kan bekeken worden of het risico gereduceerd is tot een aanvaardbaar risico (Emmerich, 2000) Hoofdstuk 4

72


Eventueel kan de risicoreductiefactor van de maatregel worden weergegeven volgens de formule RR = ((R - R1) / R) * 100% (Emmerich, 2000) Effect van risicoreductie Risicoreductie maatregelen vormen op zichzelf ook risico’s. Nadat het gereduceerde risico is vastgesteld dient deze betrokken te worden in de risico-inventarisatie. Daarbij wordt bezien in hoeverre de maatregel op zich consequenties heeft voor de openbare orde binnen zone 1 en wat vervolgens de uitstralingseffecten zijn op de andere zones. Om dit met een simpel voorbeeld te verduidelijken: als de risicoreductie maatregel is het afzetten van een straat door een sectie mobiele eenheid dan heeft dit consequenties voor het vrije verkeer in die straat. Het gevolg hiervan kan zijn dan er verkeersopstoppingen ontstaan in de directe en wijde omgeving waardoor andere eenheden van de mobiele eenheid niet snel ter plekke kunnen komen en het openbaar- en ander vervoer stagneert. De verkeersopstopping heeft dus niet alleen gevolgen voor de ME, maar ook voor de openbare orde zelf. Deze risicoreductie maatregel kan dus een zodanig effect hebben dan andere risicoreductie maatregelen nodig zijn om de gevolgrisico’s te beperken. Een ander belangrijk punt betreft de interne risico’s. Elke risicoreductie maatregel heeft consequenties voor de eigen politieorganisatie. Hierin zijn 4 dominante factoren te onderscheiden: medewerkers, activiteiten, organiseren en techniek / middelen. Deze 4 factoren zijn afhankelijk van en beïnvloeden elkaar. Bij elke risicoreductie maatregel moet dan ook de vraag gesteld worden wat de maatregel betekent voor deze factoren. Enerzijds gaat het hier om kosten-baten maar anderzijds gaat het om factoren die op zichzelf of in verband met elkaar consequenties inhouden. Wie voert de maatregel uit en hoe wordt dat georganiseerd? Op welke wijze vinden de activiteiten plaats en welke techniek / middelen zijn daarvoor nodig? Samengevat: aan welke voorwaarden moet voldaan worden om de risicoreductie maatregel succesvol uit te voeren en wat zijn hier de consequenties van?

Hoofdstuk 4

73


accent

accent

met wie

hoe

medewerkers

organiseren

activiteiten

techniek / middelen

welke

welke

Resultaat / verwachting

Doel

accent

accent

Om bij het vorige voorbeeld te blijven. Als het verkeer stagneert en andere eenheden van de mobiele eenheid niet snel ter plekke kunnen komen moeten maatregelen genomen om in ieder geval de doorgang voor de mobiele eenheid te garanderen. Dit zou kunnen door gebruik te maken van motorrijders die een bepaalde route tijdelijk vrij maken. Dit betekent dat er motorrijders beschikbaar moeten zijn en dienstverbanden mogelijk moeten worden aangepast. Zij moeten worden aangestuurd vanuit een punt waar men inzicht heeft in het totale optreden op dat moment en zij moeten op de hoogte zijn van de plaatselijke situatie en van hetgeen wat van hen verlangd wordt. Zij dienen te beschikken over voldoende motorfietsen, waarbij rekening gehouden wordt met defecten, die volledig afgetankt ter beschikking staan op het moment dat hun taak aanvangt. Er dienen dus mensen aangesteld te worden die ervoor zorgen dat dit ondersteunende proces tot stand kan worden gebracht en die ook controleren dat aan alle voorwaarden is voldaan. Tevens moet er gekeken worden naar het veiligheidsaspect van de inzet van motorrijders. Zijn zij in staat om op een voor hen zelf veilige wijze de eenheden van de mobiele eenheid te begeleiden? Samengevat: welk risico lopen deze motorrijders? Bij het maken van het risicoreductiebeleid moet dus ter dege rekening gehouden worden met de risico’s die de maatregel zelf inhouden en de consequenties die deze hebben voor de interne organisatie om niet voor verrassingen te komen staan.

Hoofdstuk 4

74


4.5 Evaluatie Het gehele proces van openbare orde risicomanagement moet na afloop geëvalueerd worden zodat de ervaringen gebruikt kunnen worden in de toekomst. Openbare orde risicomanagement is nieuw. Het sluit niet alle risico’s uit, maar is een groeimodel dat ervoor kan zorgen dat in de toekomst steeds meer risico’s van te voren herkend worden zodat een inschatting kan plaatsvinden en risicoreducerende maatregelen genomen kunnen worden. De evaluatie moet onafhankelijk en waardevrij plaatsvinden. Dit betekent dat de evaluatie door andere personen gedaan wordt dan degene die het proces van openbare orde risicomanagement doorlopen hebben. Het verdient aanbeveling om de personen die betrokken zijn bij de evaluatie wel direct - als waarnemer - bij het gehele risicoproces te betrekken. Daarmee vindt de aanvang van de evaluatie gelijktijdig plaats met de uitvoering van het openbare orde risicomanagement model. Hierdoor ontstaat ook de mogelijkheid om tussentijds te evalueren.

4.6 De risico-inventarisatie bij trends Openbare orde risicomanagement bij trends houdt in dat - voordat sprake is van een aantasting van de openbare orde - actief onderzoek wordt gedaan naar indicatoren met de daarbij behoren risicovelden. Vaststellen werkgebied Daar waar een aangemelde indicator de start vormt voor openbare orde risicomanagement voor incidenten, vindt het signaleren van trends plaats langs een continue proces waarin risicovelden en de bijbehorende indicatoren gescand worden. Deze scan kan een bepaald geografisch gebied of een specifiek probleemveld betreffen of een combinatie van beiden. Dit wordt het werkgebied genoemd. Het vooraf vaststellen en daarmee afbakenen van een of meerdere werkgebieden verdient aanbeveling om niet achteraf tot de conHoofdstuk 4

75


clusie te komen dat veel gegevens verzameld zijn waardoor een onwerkbare situatie is ontstaan met als gevolg een teleurstellende risico-inventarisatie. Zone 1 Het vaststellen van het gebied waar de openbare orde verstoord dreigt te worden is in het geval van een geografisch gebied eenvoudig. Ingewikkelder is dit indien het een specifiek probleemveld betreft. In dit laatste geval wordt in eerste instantie gekozen voor een gebied waar het probleemveld mogelijk zal kunnen optreden. In een later stadium kan dit gebied verkleind worden. Herkennen risicovelden Waar bij incidenten eerst gekeken wordt naar de functie van de straat en andere openbare plaatsen wordt bij trends eerst naar risicovelden gekeken. Door op indicatoren te scannen komen risicovelden in beeld. Aan de hand van deze risicovelden wordt duidelijk binnen welk gebied deze zich zullen manifesteren. Dit gebied - zone 1 - wordt beschreven aan de hand van de functie die het vervult in de zin van verkeer, verblijf en ontmoeten en de overdracht van goederen en diensten. Daarin wordt ook de veiligheid van persoon of goed meegenomen. Vervolgens worden de consequenties beschreven voor personen en goederen die direct of indirect bij de zone of elkaar betrokken zijn. Het meten bij trends Gebruikmakende van o.a. de bronnen die in paragraaf 3.6 genoemd zijn, kunnen indicatoren gemeten worden en in relatie gebracht tot specifieke risicovelden. De aanwezigheid van deze indicatoren qua omvang, frequentie en grootte geven een indicatie van een stijgende, gelijkblijvende of dalende trend binnen een bepaald risicoveld. Aan de hand van deze trendlijn kan vervolgens besloten worden om een risico-evaluatie te maken. Gevolg van deze risico-evaluatie kunnen risicoreducerende maatregelen zijn, zoals in paragraaf 4.4 beschreven.

Hoofdstuk 4

76


Pro-actief probleemgericht werken De toepassing van openbare orde risicomanagement bij trends biedt bij uitstek de mogelijkheid om pro-actief probleemgericht te werken. Het systeem van herkenning van indicatoren geeft de mogelijkheid tot vroegtijdige probleemherkenning. Na risico-evaluatie kunnen gerichte risicoreducerende maatregelen genomen worden die het probleem bij de wortel aanpakken. Dat de politie bij de probleemherkenning en oplossing samenwerkt met relevante partners lijkt een voor de hand liggende conclusie. Dit is geen wens maar noodzaak. Toegevoegde waarde bij incidenten De verzamelde gegevens kunnen uitstekend gebruikt worden bij de toepassing van openbare orde risicomanagement bij incidenten. In veel gevallen zullen gegevens aanwezig zijn. Door het toepassen van openbare orde risicomanagement bij trends ontstaat ervaring en deskundigheid die gebruikt kan worden bij de toepassing van het systeem bij incidenten.

4.7 Samenvatting Het model voor openbare orde risicomanagement is in grove lijnen beschreven. Het is de aanzet tot het bouwen van een model en geeft slechts de contouren weer. Veel moet nog worden uitgewerkt in afzonderlijke werken projectgroepen. De verwachting is dat het model in de toekomst bruikbaar is voor de risico-inventarisatie bij trends en incidenten. Het risicomanagement proces neemt een aanvang met de risico-inventarisatie. Nadat duidelijk is dat de openbare ordeverstoring - of de dreiging daarvoor - als oorzaak kan worden aangemerkt wordt zone 1 vastgesteld. Vanuit dit gebied wordt gekeken naar de functie van de openbare ruimten binnen de zone. Dit proces geeft antwoord op een viertal vragen. Vervolgens worden alle risicovelden die op de zone betrekking hebben in kaart gebracht aan de hand van de bij deze risicovelden behorende indicatoren. Hierbij wordt gebruik gemaakt van het systeem van meten en schatten. Een voorbeeld van de wijze

Hoofdstuk 4

77


waarop dit bij de ontruiming van een kraakpand zou kunnen plaatsvinden is beschreven. Vervolgens wordt er gekeken naar de consequenties van de risicovelden voor persoon of goed die direct of indirect bij de zone of elkaar betrokken zijn. De te verwachten uitstralingseffecten worden hierin meegenomen. Met gebruikmaking van de vergaarde kennis herhaalt dit proces zich. Het proces stopt als er geen nieuwe kennis meer vergaard wordt. Vervolgens kunnen de overige zones met de uitstralingseffecten volgens hetzelfde proces worden vastgesteld. De risico-inventarisatie bij trends vangt aan bij het vaststellen van een gebied of specifiek probleemveld (het werkgebied) en het vervolgens scannen van risicovelden en de daarbij behorende indicatoren. Zodra risicovelden in beeld komen kan het gebied waar deze zich (kunnen) manifesteren beschreven worden aan de hand van de functie van de straat en andere openbare plaatsen. Het op deze wijze toepassen van openbare orde risicomanagement kan omschreven worden als pro-actief probleemgericht werken. Vervolgens verloopt het proces hetzelfde als de risico-inventarisatie bij incidenten. Nadat de inventarisatie heeft plaatsgevonden neemt het risico-evaluatie proces een aanvang. Hierbij gaat het om het bepalen van de grootte van het risico. Het risico wordt uitgedrukt in de formule risico = kans x effect. Op een vijfpuntsschaal wordt de kans en het effect tot uitdrukking gebracht. Het effect wordt hierbij zwaarder gewaardeerd dan de kans. Uit de aldus tot stand gekomen berekening volgt een percentage dat een indicatie heeft voor de te nemen risicoreductie maatregel: risicoaanvaarding, risicovermindering of risicovermijding. Door te kijken naar de afzonderlijke scores op kans en effect kan een keuze gemaakt worden tussen verschillende maatregelen met een hoog risicoreducerend effect. Aan de risicoreducerende maatregel wordt eveneens een waarde toegekend waarna gekeken wordt of het risico daarmee aanvaard kan worden. Een apart punt van aandacht zijn de gevolgen van risicoreducerende maatregelen. Deze maatregelen op zich kunnen eveneens een risico inhouden. Dit risico moet betrokken worden in het totale risicomanagement. In een voorbeeld is aangegeven hoe de afsluiting van een straat gevolgen heeft voor de eigen organisatie maar ook voor de Hoofdstuk 4

78


openbare orde in de omgeving. Er moet dus rekening gehouden worden met de risico’s die de maatregelen zelf inhouden en de consequenties die deze hebben voor de interne organisatie. Tot slot wordt het gehele proces geëvalueerd. De evaluatie wordt verricht door personen die niet betrokken zijn geweest bij het risicomanagement proces, zodat de evaluatie onafhankelijk en waardevrij kan plaatsvinden. Het verdient wel aanbeveling deze personen als waarnemer vanaf de start van het proces daarbij te betrekken.

Hoofdstuk 4

79


Hoofdstuk 4

80


5. Beantwoording onderzoeksvragen, conclusies en aanbevelingen 5.1. Inleiding Aan het einde van de twintigste eeuw werd Nederland opgeschrikt door een aantal grootschalige ordeverstoringen in verschillende steden. Deze ordeverstoringen leidden tot de bezinning op de voorspelbaarheid daarvan. Dit uitte zich onder andere door een aantal in- en externe evaluatierapporten en het binnen de Raad van Hoofdcommissarissen tot stand gekomen Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing Politie. Vanuit het perspectief van legitiem overheidsoptreden en daarmee behoorlijk bestuur ligt er een grote nadruk op het verzamelen, analyseren en verstrekken van informatie, met als doel: potentiële dreigingen vroegtijdig te onderkennen en daarvoor passende maatregelen te nemen. Onderzoeksopdracht en vraagstelling Tegen deze achtergrond is door de korpsleiding van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland de volgende opdracht geformuleerd: “Het ontwikkelen van modellen voor risicovermijding, -reductie en / of -beheersing; het toetsen van modellen op uitvoerbaarheid en validiteit (betrouwbaarheid); het adviseren van de korpsleiding in de vorm van een schriftelijke rapportage m.b.t. de keuze van het meest geschikte model. Het nog te ontwikkelen model dient te worden vorm gegeven op basis van de ordeningsmethodiek politie (OMP)” In overleg met de ambtelijk opdrachtgever van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland, de commissaris van politie de heer R. Tanis, is uit deze opdracht de volgende centrale vraag geformuleerd:

Hoofdstuk 5

81


“Op welke wijze kan risicomanagement een bijdrage leveren aan het handhaven van de openbare orde in de politieregio Amsterdam-Amstelland?” Dit onderzoek kan gezien worden als de initiatieffase om te komen tot een systeem van openbare orde risicomanagement en richt zich daartoe op de volgende drie onderzoeksvragen: 1. Op welke wijze kunnen risico’s voor de openbare orde worden herkend? 2. Welk model moet gebruikt worden bij het toepassen van risicomanagement? 3. Op welke wijze kan risicomanagement binnen de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland geïmplementeerd worden?

5.2 Beantwoording onderzoeksvragen Alvorens over te gaan tot de algemene conclusies en aanbevelingen volgt eerst de afzonderlijke beantwoording van de onderzoeksvragen. Herkenning van openbare orde risico’s De lastigste stap in een model voor openbare orde risicomanagement is de eerste: op welke wijze kunnen risico’s voor de openbare orde worden herkend? Herkenning van deze risico’s kan plaatsvinden door het definieren van risicovelden en het daarbij behorende meetinstrument - de zogenaamde indicatoren - in combinatie met het beschrijven van de functies van de straat en andere openbare plaatsen (functies van de openbare ruimte). Elke verstoring van het normale gebruik van de openbare ruimte is een verstoring van de openbare orde. Het herkennen van deze verstoring levert één indicatie op die binnen een of meerdere risicovelden valt. De aanwezigheid van één of meerdere indicatoren of risicovelden geven alleen of in hun samenhang een mogelijke dreiging van de openbare orde aan. Indicatoren worden gevuld door middel van het systeem van voorspellen door meten en schatten. Dit betekent dat diverse bronnen

Hoofdstuk 5

82


systematisch, continue en gericht geraadpleegd moeten worden. De samenwerking met relevante partners is hiervoor essentieel. Model van risicomanagement Nadat duidelijk is geworden op welke wijze risico’s voor de openbare orde herkend kunnen worden roept dit de vraag op: welk model moet gebruikt worden bij het toepassen van risicomanagement? De beantwoording van deze vraag lijkt eenvoudig: het algemene model van risicomanagement zoals beschreven in paragraaf 3.3 en vervolgens specifieker uitgewerkt in hoofdstuk 4. Het algemene model biedt voldoende ruimte om openbare orde risicomanagement toe te passen. De te nemen stappen volgen elkaar logisch op. Een complicerende factor echter, is het onderscheid dat gemaakt kan worden tussen incidenten en trends. Immers gaat het algemene model voor risicomanagement uit van een gedegen voorbereiding en bij openbare orde incidenten is de voorbereidingstijd vaak kort. De oplossing hiervoor kan gevonden worden in de combinatie van trends en incidenten. Door een juiste keuze van probleemvelden - het zogenaamde werkgebied - kan gericht informatie verzameld worden waarvan gebruik gemaakt kan worden bij de risico-inventarisatie bij incidenten. De keuze van deze probleemvelden kan gemaakt worden aan de hand van een inventarisatie van incidenten over de laatste 5 jaar. Een opmerking is hierbij op zijn plaats: bij deze inventarisatie moet gebruik worden gemaakt van alle ter beschikking staande bronnen, zowel intern als extern. Implementatie van risicomanagement Als we dan openbare orde risico’s kunnen herkennen en weten welk model daarvoor bruikbaar is, is de vraag: op welke wijze kan risicomanagement binnen de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland geïmplementeerd worden? Deze vraag is op dit moment niet te beantwoorden omdat er een vraag aan vooraf gaat. Willen wij risicomanagement centraal of decentraal binnen de organisatie implementeren of gebruikmaken van een mengvorm? Risicomanagement is een specialisme, hetgeen pleit voor het bundelen van kennis en daarmee het organiseren op centraalniveau. Het organiseren op centraalniveau verhoudt zich echter niet met de Hoofdstuk 5

83


lijnverantwoordelijkheden van dienst-, districts- en wijkteamchefs. Een centrale organisatie die faciliterend werkt richting het decentrale niveau doet echter wel recht aan de bestaande lijnverantwoordelijkheden. Op die wijze kan risicomanagement decentraal worden uitgevoerd met ondersteuning van specialistische hulp op centraal niveau. Uit deze redenatie vloeit voort dat de mengvorm met centrale ondersteunende faciliteiten en een decentrale uitvoering, het meest geëigend lijkt voor de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland. In deze fase echter, waarin de eerste stappen gedaan worden op weg naar de implementatie van openbare orde risicomanagement, zijn organisatorische wijzigingen nog niet op zijn plaats. Eerst zal enige ervaring met openbare orde risicomanagement opgedaan moeten worden om meer te kunnen zeggen over de wijze waarop dit binnen de organisatie ingebed kan worden en of de keuze voor de mengvorm wel de juiste is. De wijze waarop dit kan geschieden is door middel van een projectorganisatie. In de aanbevelingen wordt hier nader op ingegaan.

5.3 Conclusies De algemene conclusies die uit de beantwoording van de onderzoeksvragen naar voren komen zijn: Systematische informatie verzameling Het structureel op een systematische wijze verzamelen van openbare orde informatie waardoor deze informatie bij de juiste persoon terechtkomt waarna een analyse gemaakt kan worden, is van belang voor de voorspelbaarheid van gebeurtenissen. Ten eerste heeft de geschiedenis uitgewezen dat onvoorspelbare gebeurtenissen achteraf niet zo onvoorspelbaar waren. Daarnaast tast het ontbreken van een zodanig systeem de legitimiteit van het politieoptreden aan. De politie is daardoor niet in staat in alle gevallen - alleen of in samenwerking met relevante partners preventief op te treden. Het getuigt van onvoldoende responsiviteit

Hoofdstuk 5

84


ten opzichte van de samenleving. Gevolg hiervan kan onrechtmatig en een minder effectief en efficiënt optreden zijn. Ten derde geeft het Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing Politie aan dat ieder korps dient te beschikken over een Bureau Openbare Orde en Veiligheid. Het Bureau Openbare Orde en Veiligheid van het regiokorps Amsterdam-Amstelland is - voor zover relevant voor dit onderzoek - niet ontwikkeld op het gebied van de referenties die betrekking hebben op het vastleggen, verzamelen en analyseren van openbare orde informatie. Tevens is er geen sprake van een vaste structuur waarbinnen dit zou moeten plaatsvinden. Beschikbare expertise op het gebied van openbare orde wordt onvoldoende uitgewisseld en ter beschikking gesteld. Bij het verzamelen van informatie met betrekking tot specifieke onderwerpen wordt onvoldoende gebruik gemaakt van externe bronnen. Algemeen Commandanten gaan vaak zelf op zoek naar informatie en doen dit in vergelijkbare gevallen op verschillende wijze. Legitimiteit Het handelen van de politie dient te voldoen aan de kwaliteitseisen van het openbaar bestuur. Burgers moeten er op kunnen vertrouwen dat het optreden van de politie voldoende responsief, rechtmatig, effectief en efficiënt is. Een legitiem opererende politie is een geaccepteerde politie, die het vertrouwen van de burger geniet. Legitiem handelen is daarmee het hoogste doel. Risico Risico is een veelomvattend en abstract begrip. Mensen schatten risico’s op verschillende manieren in, elk vanuit hun eigen perceptie. Daarmee is de risico-inschatting altijd een subjectief gegeven. In dit onderzoek is risico als volgt gedefinieerd: Risico is de mogelijkheid dat in een gegeven periode en situatie, positieve verwachtingen niet in vervulling gaan. Deze definitie impliceert het inschatten van een toekomstige ontwikkeling met een verstoring van een positieve verwachting. Van belang daarbij is dat mensen gebruikmaken van hun “afschermmechanismen” waardoor risico’s niet worden waargenomen. Hierin kunnen 4 wetmatigheden onderscheiden worden: Hoofdstuk 5

85


S

S S

S

De waarnemings- en informatieverwerkingscapaciteiten zijn beperkt. De mens bouwt min of meer eenvoudige wereldbeelden op en gaat dikwijls van weinig gefundeerde aannamen uit. Ook moet hij er genoegen mee nemen niet over álles geïnformeerd te zijn. Waarnemingen en denken worden sterk beïnvloed door aangeleerde patronen. Het woord “bedrijfsblind” is een plastische term voor deze situatie. De mens streeft naar consistentie van de door hem opgenomen informatie en heeft de neiging tegenstrijdigheden af te wijzen. Sommige factoren worden daardoor niet met elkaar in verband gebracht en hierdoor ontstaat soms een verrekening bij de opname van informatie. De mens schermt zich af tegen onaangename informatie. Hierdoor worden schadegebeurtenissen uit het verleden uit de herinnering verdrongen en worden bestaande potentiële risico’s genegeerd.

Hieruit blijkt dat het herkennen van risico’s en dus het verzamelen van informatie een uiterst complexe aangelegenheid is. Waar kijk je naar en welke informatie is relevant? Behalve in algemene zin is dit ook op een specifiek thema zoals openbare orde enorm complex. Openbare orde Openbare orde is een ingewikkeld begrip. Het is aan verandering onderhevig en plaats en tijd gebonden. De lokale invulling van het begrip is belangrijk. In het onderzoek wordt aansluiting gevonden bij de definitie van Drayer en Suyver van het begrip openbare orde: Een naar tijd en plaats veranderlijke, ordelijke of normale gang van zaken op straat en op andere publieke plaatsen en een zekere bescherming van persoon en goed. (orde en veiligheid) De begrippen risico en openbare orde komen samen in het begrip openbare ordeverstoring: De dreigende of feitelijke verstoring van de naar tijd en plaats veranderlijke, ordelijke of normale gang van zaken op straat en op andere publieke plaatsen in de regio AmsterdamAmstelland.

Hoofdstuk 5

86


In dit onderzoek wordt het belang van het reduceren van openbare ordeverstoringen beschouwd tegen de achtergrond van legitiem bestuur. Legitiem overheidsbestuur bestaat uit de elementen democratie, rechtmatigheid en effectiviteit en efficiëntie. Deze elementen worden ook als spanningsvelden gezien. Vanuit deze achtergrond kan de conclusie getrokken worden dat het herkennen van risico’s in het algemeen - en die van openbare ordeverstoringen in het bijzonder - weliswaar uiterst complex is, maar vanuit de legitimiteitsgedachte essentieel. Deze uitkomst is niet nieuw - gelet op de in- en externe rapportages - maar is leidend voor het zoeken naar strategische instrumenten (modellen), die bestaan uit de elementen herkennen, analyseren, waarderen, beheersen en evalueren van openbare ordeverstoringen. Een gesignaleerd spanningsveld betreft de bevoegdheden van de Burgemeester op het gebied van openbare orde en hetgeen de politie zelfstandig doet. Het tijdig voorzien van openbare orde verstoringen zodat overleg mogelijk is - kan dit spanningsveld verminderen en daarmee een bijdrage leveren aan de gezagsverhoudingen. De Regiopolitie Amsterdam-Amstelland heeft openbare orde gedefinieerd als een afzonderlijk, weliswaar lokaal, resultaat gebied. Omdat het begrip niet gedefinieerd is, is er geen sprake van eenduidigheid. Dit komt onder andere tot uitdrukking in het bedrijfsinformatieraster waaruit blijkt dat verschillende onderwerpen die de openbare orde betreffen bij andere resultaatgebieden zijn ondergebracht. Een begrippenkader en daarmee het formuleren van definities is essentieel voor het bepalen van de reikwijdte van deze begrippen. Dit is noodzakelijk voor verdere ontwikkeling, waaronder het verrichten van wetenschappelijk onderzoek. Tevens bestaat er daardoor eenduidigheid van begrip. Risicomanagement Een model dat tegemoet komt aan de elementen herkennen, analyseren, waarderen, beheersen en evalueren is risicomanagement. Risicomanagement is een instrument dat zijn oorsprong vindt in de verzekeringswereld. Na een stormachtige ontwikkeling wordt het thans gedoceerd aan universiteiten en hoge scholen. Hoofdstuk 5

87


Op basis van literatuuronderzoek en een workshop bij het Instituut voor Actuele Bedrijfsvoering is een aanzet gegeven tot een model voor openbare orde risicomanagement. Het model kent vier stappen: 1. 2. 3. 4.

Risico-inventarisatie Risico-evaluatie Risicoreductiebeleid Evaluatie

Het model voor openbare orde risicomanagement wordt slechts in hoofdlijnen beschreven. Het is daarmee niet af. De verschillende risicovelden en de daarbij behoren indicatoren moeten nog worden ontwikkeld. Risicomanagement kan in de toekomst een bijdrage leveren aan het voorspellen van aantastingen van de openbare orde. Het beoogt daarmee de legitimiteit van het politieoptreden te verhogen. Belangrijk daarbij is dat de te nemen risicoreductiemaatregelen getoetst worden aan de hand van de kwaliteitseisen voor het openbaar bestuur. Speciale aandacht verdienen de risico’s die voortvloeien uit de genomen risicoreductiemaatregelen (de uitstralingseffecten), in het bijzonder die betrekking hebben op de interne organisatie. Risicomanagement is geen doel op zich. Het is een hulpmiddel om risicovelden inzichtelijk te maken. De interpretatie van deze gegevens is mensenwerk.

5.4 Aanbevelingen Zoals eerder gesteld kan dit onderzoek beschouwd worden als de initiatieffase om te komen tot de implementatie van een model voor openbare orde risicomanagement in de regio Amsterdam-Amstelland. Daarmee is het op dit moment te vroeg om over te gaan tot een vaste organisatorische inbedding. Het thans voorliggende model moet verder ontwikkeld worden. Het verdient aanbeveling een projectgroep, met ondersteuning van een externe expert op het gebied van risicomanagement, hiermee te

Hoofdstuk 5

88


belasten. De bruikbaarheid van het verder te ontwikkelen systeem kan vervolgens getest worden door het starten van twee - liefst kleinschalige en vergelijkbare - projecten in afzonderlijke wijkteams. De projectgroep wordt belast met de volgende taken: S Ontwikkelen van een systeem waarmee de functies van de straat en andere openbare plaatsen in kaart worden gebracht met gebruikmaking van de geformuleerde vragen; S Het definiëren van risicovelden en de daarbij behorende indicatoren; S Onderzoek te doen naar alle beschikbare relevante bronnen, zowel intern als extern; S Het ontwikkelen van criteria voor risicoaanvaarding, risicovermindering en risicovermijding en die te koppelen aan het thans geformuleerde scoringssysteem in het risicoreductiebeleid; S Het ontwikkelen van de benodigde formulieren en systemen om informatie op een systematische wijze vast te leggen. De Regiopolitie Amsterdam-Amstelland kent geen definitie van het begrip openbare orde. Het verdient aanbeveling de in dit rapport geformuleerde definitie van openbare orde over te nemen. Openbare orde geldt binnen de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland als resultaatgebied. Het verdient aanbeveling om alle deelgebieden van openbare orde binnen dit resultaatgebied onder te brengen en het bedrijfsinformatieraster op deze punten aan te passen. De totale openbare orde problematiek wordt hierdoor beter zichtbaar en meetbaar.

Juni 2001 E. Biginski en H. van Hijum

Hoofdstuk 5

89


Hoofdstuk 5

90


Bijlagen Lijst van geïnterviewden: De heer J.C. van Riessen, commissaris van politie, lid van de korpsleiding van de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland. Mevrouw M. Sarucco, hoofd afdeling openbare orde en veiligheid van de gemeente Amsterdam. De heer B.J. Swagerman, plaatsvervangend hoofdofficier van justitie te Amsterdam. De heer A.A. Smit, commissaris van politie, chef 3e district Regiopolitie Amsterdam-Amstelland. De heer E.C. Hogervorst, commissaris van politie, chef 7e district Regiopolitie Amsterdam-Amstelland. De heer F. van der Streek, commissaris van politie, chef 9e district Regiopolitie Amsterdam-Amstelland. De heer P.M. Damkat, commissaris van politie, chef Bureau Openbare Orde en Veiligheid Regiopolitie Amsterdam-Amstelland. De heer M.J. Bezuyen, senior onderzoeker-adviseur, Crisis Onderzoek Team, Universiteit Leiden.

Bijlagen

91


Bijlagen

92


Schematische weergave risicoreductiebeleid RISICOFACTOR 45

45

100%

40

36

35

35

30 28 27

25

25

RISICO VERM IJDEN 21

20

20 18

35% 15

15

15

14 RISICO VERM INDEREN 12

10

10 9

15%

9

7 6

5

5

5

RISICO AANVAARDEN

4 3

3 2

KANS KANSWAARDEN

Bijlagen

1

0

minimaal

laag

gemiddeld

hoog

zeker

1

2

3

4

5

LEGENDA

EFFECTWAARDE

GERING EFFECT

1

ONAANGENAAM EFFECT

3

STOREND EFFECT

5

ERNSTIG EFFECT

7

ONAANVAARDBAAR EFFECT

9

93


Bijlagen

94


Literatuurlijst Baijens, P.A.A. en Oude Hengel, B.J.A., Paraatheid “alleen een kwestie van Opschalen”?, Inspectie voor de politie, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1998. Beleidsplan Nederlandse Politie 1999-2002, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1998. Claes, P.F., Risicomanagement, Educatieve Partners Nederland, 2000. Drayer, J.M.H. en Suyver, J.J.H., Politie in de rechtsorde, Tjeenk Willink, 2000. Emmerich, J.R.R., Claes, P.F. en Van Otterloo, R.W., Post Hoger Technisch Onderwijs. Risico-management, deel VIII. De procesmatige aanpak van risicomanagement en risico-analyse, Haagse Hogeschool, 2000. Fijnaut, C.J.C.F, Muller, E.R. en Rosenthal, U., Politie, studie over haar werking en organisatie, Samsom, 1999. Haan, de W.J.M., Miedema, S., Nijboer, J.A. en Bieleman, B., Verhaal halen. Een onderzoek naar achtergronden van de gebeurtenissen in de Oosterparkwijk in de nacht van 30 op 31 december 1997, Rijksuniversiteit Groningen, 1998. Jansen, K., Jansen, A. en Rotering, A., Werkplan 2000. Afdeling Openbare Orde en Veiligheid, Sector Algemeen Bestuur, Bestuursdienst Amsterdam, Gemeente Amsterdam, 2000. Kluwer College Bundel 1999-2000, Wetteksten, Kluwer, 1999. Koopstra, W. en Ende, P., Zakboek bestrijding openbare ordeverstoringen, Vermanden, 2000. Louwman, J.H.G. en Steens, H.B.A., Risicomanagement: een beheersingsmodel. Controlling in de praktijk, Kluwer, 1994. Muller, E.R., Crisis Onderzoek Team, Incident en ongeregeldheden, Incident en ongeregeldheden Amsterdam West, 23 april 1998 Marokkaanse jongeren, politie en bestuur, Samsom, 1998. Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing Politie, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie, 1999. Risico’s: besluitvorming over veiligheid en milieu, Open Universiteit, faculteit Natuurwetenschappen, 1998. Literatuurlijst

95


Rosenthal, U., Ringeling, A.B., Bovens, M.A.P., ‘t Hart, P. en Van Twist, M.J.W., Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en politiek, Samsom, 1996. Rosenthal, U., Boin, A., Kleiboer, M. en Otten, M., Crisis. Oorzaken, gevolgen, kansen, Samsom, 1998. Torre, van der E.J. en Dekker, S., Politie op onbekend terrein: een evaluatie van het politie-optreden in Groenoord en beschouwingen over modern milieu-activisme, Regiopolitie AmsterdamAmstelland, 1999. Torre, van der E.J., Rosenthal, U., Ruitenberg, A.G.W., Schilstra, M. en Hulshof, M.H.M., Voetbal en geweld. Onderzoek naar aanleiding van rellen en plunderingen bij een huldiging in Rotterdam (25 april 1999), Samsom, 1999.

Literatuurlijst

96


Openbare orde Risicomanagement

Recommend Documents