1
Opdracht 1: Beoordeling van het organogram naar de ontwerpregels van ‘Structuur Doorzien’ Ontwerpregel 1: relatiepatroon F, P, M, G vaststellen ten behoeve van oriëntatiecriteria Stap 1 Ordening van kenmerken Het betreft hier een reorganisatie van een onderdeel van een grote overheidsorganisatie. Er is (dus) geen sprake van een groeimodel, maar van het anders organiseren van de taken waarvoor dit organisatieonderdeel staat. In een aantal gevallen leidt dit mogelijk zelfs tot krimp van de organisatie, waarbij de F- en G- georiënteerde criteria het meest geraakt zullen worden, omdat de producten en markten (P- en M-oriëntatie) in stand blijven. De producten en diensten (samengevat: heffen, innen, toeslagen uitkeren en toezicht houden op naleving van de wet) en de doelgroepen van Belastingen, burgers en bedrijven, veranderen immers niet. In de voorgestelde organisatiestructuur is de oriëntatie naar de 4 criteria in mijn ogen helder weer te geven. De F-oriëntatie bevindt zich voornamelijk in de Staffuncties op het Landelijk Kantoor Blauw, rechtstreeks onder de Algemeen Directeur. De P-functies zijn onder meer belegd bij de ‘leveranciers van het dienstonderdeel Belastingen, terwijl de kantoren, verspreid door Nederland , een Goriëntatie hebben. De segmenten bevatten een M-oriëntatie naar doelgroepen (burgers en bedrijven) en een P-oriëntatie in de uitvoering (heffen, innen, toezicht, invordering). Stap 2: scoren van homo- en heterogeniteit van F, P, G en M-elementen De M-elementen zijn homogeen, dat wil zeggen, zij wijzigen in de reorganisatie van IST (LKB en Belastingregio’s) naar SOLL (LKB en Belastingen, regio’s opgeheven) niet of nauwelijks. De Pelementen zijn van oudsher heterogeen, de reorganisatie naar Belastingen wijzigt dit niet. Er zijn bij het uitvoeren van wetgeving een veelheid van producten en diensten te leveren, die vrijwel zonder uitzondering in complexe processen tot stand komen. Zonder volledigheid na te streven noem ik hier producten en diensten rond IB/IH, omzetbelasting, vermogensbelasting, wegenbelasting en erfbelasting. De F-elementen verplaatsen zich van diverse regio’s (gedecentraliseerd) naar de staf bij Landelijk Kantoor Blauw (gecentraliseerd) en worden daarmee homogener. Echter, de verscheidenheid van F-elementen (handhaving, vaktechniek, IM, HR, Bedrijfsvoering en Algemene Bestuurszaken en Communicatie) maakt de F-functie complex en heterogeen. De reorganisatie behelst sluiting van locaties, ook dit levert een grotere homogeniteit op (G-elementen). De voorlopige conclusie luidt dus dat op alle elementen een zekere homogeniteit aanwezig is, die op de F- en G-elementen versterkt wordt. Ontwerpregel 2: bij grote(re) heterogeniteit afdelingsvorming, bij grote(re) homogeniteit comitévorming, bij tussenvorm aanstellen coördinatoren aanstellen Nog los van de waardering van de elementen in ontwerpregel 1 is de omvang van de organisatie een belangrijk criterium om in het organisatieontwerp de comitévorming en het aanstellen van coördinatoren te verwerpen en te kiezen voor afdelingsvorming. Ontwerpregel 3: Effect van P-coördinatie is kleiner bij comitévorming dan bij aanstellen van Pmanagers of P-afdelingen
2
Er is op basis van ontwerpregel 2 reeds gekozen voor afdelingsvorming. Gelet op de omvang van de organisatie en de heterogeniteit van de P-elementen is een keuze voor een andere vorm niet realistisch. Ontwerpregel 4: Bij toenemende heterogeniteit en dynamiek in de omgeving moet de decentralisatie van beslissingsbevoegdheid toenemen Hoewel de dynamiek van de omgeving (sterk) toeneemt en de heterogeniteit naar mijn mening stabiel is, is er geen echte aanleiding, geen mogelijkheid om besluitvormingsprocessen verder te decentraliseren. Een en ander hangt samen met de gevoelde noodzaak om in het gehele wetgevingsgebied eenheid van beleid en uitvoering te realiseren. Dat streven maakt centrale sturing noodzakelijk. Conclusie Hoewel hier op dit moment geen uitspraken gedaan kunnen worden over andere mogelijke organisatievormen is de keuze voor het beleggen van de sturing bij het centrale LKB en de uitvoering in 4 segmenten en verschillende locaties naar mijn mening een legitieme. Vanuit de topstructuur gezien betekent dit een organisatiestructuur met een staf (LKB) en strategische business units (segmenten), die F-georiënteerd is. Stelregels Stelregel 1 De keuze voor de zwaarste vorm op één aspect (afdelingsvorm) sluit de keuze voor de zwaarste vorm op de andere criteria uit. De gekozen vorm voor Belastingen ziet op het vormen van afdelingen in de F-oriëntatie en daarmee wordt op LKB-niveau afdelingsvorming op de andere elementen in P, M en G onmogelijk. Stelregel 2 De keuze voor oriëntatie op F-, P-, M-, of G-elementen moet op elk niveau opnieuw worden gemaakt. In het organisatieschema heb ik de oriëntatie op de criteria aangegeven. Vanwege de omvang van de organisatie is op alle niveaus de keuze voor de afdelingsvorm de meest voor de hand liggende, onafhankelijk van de oriëntatie op F-, P-, M- of G-elementen. Stelregel 3 Er zijn meer coördinatievarianten denkbaar dan alleen afdeling, coördinator of comité. Deze stelregel heeft geen invloed op de gemaakte keuze in de organisatievorm van Belastingen. Alle coordinatie is op afdelingsniveau geregeld, Conclusie Belastingen als onderdeel van de Belastingdienst heeft een stargeische business unitstructuur en is zelf onderdeel van een netwerkstructuur binnen de Belastingdienst als geheel, vanwege de
3
samenwerkingsverbanden met andere primair procesbedrijven (Douane en Toeslagen) en facilitaire diensten als B/CKC, de ICT-bedrijven en B/CFD. Opdracht 2: Benoem 8 duidelijk te markeren ‘oude’ knelpunten in de opzet en het functioneren van Belastingen 1. Bureaucratie is niet verminderd Het aantal hiërarchische lagen bij Belastingen is door de nieuwe opzet niet afgenomen. Verder zit veel bureaucratie in de samenwerking met andere onderdelen. Het LKB/Staf heeft 4 business unit-achtige segmenten te bedienen, terwijl deze (waarschijnlijk) alle vier een andere benadering vragen. De vraag is of deze flexibiliteit door een centrale staf kan worden geboden. 2. Reorganisatie op reorganisatie De in 2010 ingezette reorganisatie (inrichting LKB) is niet in de organisatie ingebed voordat de reorganisatie naar Belastingen is ingezet. Hierdoor is onvoldoende duidelijk welke noodzaak tot verandering aanwezig is/was en welke wel noodzakelijk geachte veranderingen bereikt hadden kunnen worden met de eerste reorganisatie 3. Afhankelijkheid van andere dienstonderdelen is niet afgenomen Belastingen blijft voor de operatie sterk afhankelijk van andere dienstonderdelen, met name op het terrein van ICT (inclusief dataverwerking), van het facilitaire bedrijf B/CFD (huisvesting c.a.) en van (concern)communicatie 4. Er is onvoldoende rekenschap gegeven van heersende cultuur in de besturing van de blauwe dienst Door het opheffen van de Belastingregio’s is ingegrepen in de bestaande cultuur van sturing door regionale directeuren met een grote mate van beleidsvrijheid. Het ingrijpen van bovenaf wekt weerstand in de M1-laag van de blauwe dienst. S 5. ‘Holle frasen’-verandering Een voorbeeld van pagina 6 van het ‘Kwartierplan Belastingen’: …Dat uitgangspunt leidt ertoe dat de eerste feitelijke concentratiestappen worden gezet binnen de directies SMP (Semi Massale Processen) en PDB (Particulieren, Dienstverlening en Bezwaar) en dat binnen de directies MKB (Midden- en Kleinbedrijf) en GO (Grote Ondernemingen) op dat vlak wordt gekozen voor een meer geleidelijke aanpak. In de transitieperiode vindt de opbouw van de geconcentreerde werkprocessen SMP gefaseerd plaats… Wat hier staat is dat de concentratie van de processen van alle segmenten volgens het pad der geleidelijkheid plaats zal vinden. Daar is op zichzelf niets mee mis. Maar het feit dat hieraan zodanig tekst en uitleg moet worden gegeven, doet vermoeden dat vanuit de top nog gezocht wordt naar een goede aanpak.
4
6. Draagvlak in de organisatie is niet of onvoldoende aanwezig Van oudsher is de Belastingdienst geen erg veranderingsgezinde organisatie. Veel reorganisaties zijn door betrokken medewerkers ‘uitgezeten’ met als overwegende ervaring dat de storm vanzelf weer gaat liggen en men over kan gaan tot de orde van de dag. Nu de reorganisatie naar Belastingen gepaard gaat met bijvoorbeeld het opheffen van locaties, waardoor werknemers gedwongen worden om met hun werk mee te verhuizen (niet zelden 50 km of meer), neemt de onzekerheid van medewerkers toe en zo het draagvlak af. 7. De voorgestelde reorganisatie wordt negatief beïnvloed door ‘waan van de dag’. De lopende zaken moeten doorgang vinden, tijdens de verbouwing moet de winkel open blijven. Dit betekent dat going concern en ‘brandjes blussen’ prioriteit krijgt boven veranderen naar een andere organisatiestructuur (Gresham’s Law of Planning) 8. Is de verandering ingegeven door de behoefte van de belastingplichtigen/toeslaggrechtigden, met andere woorden: hoe sterk is het klantperspectief aanwezig in de voorgenomen reorganisatie? Opdracht 3: Beoordeel in het kader van het opheffen van de belastingregio’s het verband tussen de opvattingen/maatregelen in de nota ‘Landelijk Kantoor Belastingregio’s’ en ‘Kwartierplan Belastingen’ Aspect
‘Landelijk Kantoor Belastingregio’s’
‘Kwartierplan Belastingen’
Consequent
Bij de beoordeling of consequent wordt omgegaan met de verandermaatregelen is het van belang om te kijken naar de rationale van de (voorgenomen) verandering. In ‘LKB’ wordt de facto in het voorwoord de rationale weergegeven met de zinsnede ‘ Voor mij is de besturing van de regio’s allereerst geslaagd als burgers en bedrijven merken dat zij een betere dienstverlening krijgen’. Secundair wordt daar sturing en ondersteuning aan medewerkers door het management aan toegevoegd. De focus hierbij is verbetering van dienstverlening door eenduidig werken. De besturingsfilosofie van LKB is netwerksturing in plaats van lijnsturing. De afhankelijkheid van andere Belastingdienstonderdelen wordt benadrukt. Opvallend is hier dat het begrip
Allereerst moet hier een opmerking worden gemaakt over de overlapping van reorganisaties. De Nota Landelijk Kantoor Belastingregio’s, zoals in de kolom links is besproken, dateert van december 2010. De reorganisatie moest worden uitgevoerd in de eerste helft van 2011, maar heeft op zijn vroegst in 2012 zijn uiteindelijke (beoogde) eindsituatie bereikt. In een zo complexe organisatie een zo ingrijpende verandering borgen is een kwestie van jaren, niet van maanden. Met name het inperken van de vrijheid van de regio’s om zelf binnen (wettelijke) kaders de uitvoering te bepalen, vraagt langdurige inzet en onderhoud van de top van de organisatie. Die koos er echter voor om een nog rigoureuzere reorganisatie (‘opheffing van de regio’s en inrichting van een ander besturingsmodel) te gaan uitvoeren.
5
‘eenduidigheid’ wordt gerelateerd aan de interne processen en minder aan ‘eenheid van beleid en uitvoering’, waar het bij ‘richtige’ uitvoering van belastingwetgeving uiteindelijk om draait In ‘LKB’ krijgen LKB-medewerkers expliciet de taak om de belastingregio’s te sturen, maar er worden geen stafdirecteuren in LKB benoemd. Er wordt uitgegaan van netwerksturing vanuit LKB om aan de eigen dynamiek in de omgeving van de regio’s tegemoet te komen. Er is dus geen sprake van ‘verticale besturing’. Doelstelling van het onderdeel Bestuursondersteuning is om de regio’s effectiever en efficiënter te laten opereren, zonder het werk in de regio’s over te doen. Toegevoegde waarde van LKB is besliskracht, integrale besluitvorming en control. De expertisecentra zijn leveranciers van producten en diensten aan de regio’s. Behalve de 2 onderdelen van LKB zijn er 4 strategische functionarissen voor de coördinatie van de segmenten en nog enkele strategen rechtstreeks onder de Algemeen Directeur geplaatst. Uiteindelijk levert het inrichten van LKB hooguit een extra bestuurslaag (de expertiscentra en de bestuursondersteuning), terwijl de hiërarchie uiteindelijk niet wordt doorbroken (Algemeen DirecteurDirecteuren Regio’s-Uitvoerend management. De behoefte aan eenduidige uitvoering in de regio’s door het centraliseren van beleid en beleidsondersteuning gaat derhalve inconsequent meer bureaucratie opleveren.
6
Het Kwartierplan beschrijft behalve de nauwelijks afgeronde LKBreorganisatie uit 2011 in het kopje Regeerakkoord nog een derde reorganisatie, namelijk die van het realiseren van een taakstelling van 395 miljoen Euro tot 2015, onder andere door efficiencymaatregelen te realiseren (onder andere in het MLTP). Dit maakt het nog lastiger in te zien op welke manier succesvol gereorganiseerd kan worden. Het Kwartierplan adresseert de rationale van de voorgenomen verandering niet expliciet. Daarmee ontstaat meteen het risico dat de doelstellingen van de reorganisatie niet in de hele organisatie (topdown) gedeeld worden en er dientengevolge problemen ontstaan bij het bepalen van de veranderrichting (focus) en de veranderkracht (energie) Er wordt in het Kwartierplan ingezet op verbetering van continuïteit en compliance (1) en op het realiseren van taakstellingen uit het MLTP (2). Het Kwartierplan beschrijft vervolgens de ‘veranderopgaven’ voor de vier directies van Belastingen. Bij SMP gaat het daarbij om efficiencywinsten, te behalen met Lean management en door het concentreren van werkzaamheden op minder locaties. Deze locaties zijn de facto nog altijd op te vatten als regio, waardoor van een echte verandering op het G-perspectief alleen in aantallen sprake is. Het document spreekt van teruggang van 13 regio’s naar 8 locaties, maar beschrijft er vervolgens 9 (Maastricht/Heerlen in 1). Het segment PDB gaat werken vanuit 7 locaties + twee werkeenheden voor dienstverlening. Behalve overlap met SMP zijn er ook 3 nieuwe locatie benoemd. Uitgaande van deze indeling gaat het aantal locaties van 13 regio’s naar 11 kantoren Belastingen, waarbij MKB
nog niet is ingedeeld naar locatie en van GO wordt gesteld dat van 13 regio’s naar 5 ‘bestuurlijke verbanden’ dient te worden gereorganiseerd. Met andere woorden: er is de facto helemaal geen sprake van het opdoeken van regio’s, het werk wordt misschien anders georganiseerd, de regionale spreiding blijft aanwezig.
F,P,M,G in gradaties
De regio’s hebben een P- en een Goriëntatie, waarbij de G-oriëntatie prevaleert. Het LKB heeft een Foriëntatie (beleidsondersteuning en expertisecentra onder een Algemeen Directeur Belastingen) en een Moriëntatie door de aanwijzing van strategische functionarissen op de segmenten.
F, P, M, G in LKB/Regio’s is qua ordening primair ordeningsniveau op te vatten als een F-georiënteerde organisatie met interne specialisatie (staf- en hulpdiensten). Op het niveau daaronder treffen we een Moriëntatie aan bij de 4 segmentstrategen en een Goriëntatie in bij de regio’s. Vervolgens is er sprake van P-oriëntatie in de uitvoering door de regio’s en leverende facilitaire bedrijven. Consistentie De taken van LKB zijn, zoals hierboven al aangegeven, niet bedoeld om het werk van de regio’s over te doen. Tegelijkertijd verdwijnt er wel (veel) stafwerk op de regio’s, vanwege centrale sturing vanuit LKB. Ik acht het inconsistent dat daarbij wordt 7
De veranderopgaven voor PDB zijn verbeteren van toezicht, efficiënter werken (Lean) en het concentreren van de processen op fysiek 4 locaties. Bij MKB gaat het ook om het versterken van toezicht (horizontaal en verticaal) en het daarbij goe inpassen van nieuw instromende medewerkers De opgaven voor GO zijn vergelijkbaar met die voor MKB. Behalve het opheffen van de regio’s zie ik geen fundamentele wijziging in oriëntatie. Er blijft een vergelijkbaar aantal locaties voor het uitvoerende werk, alleen worden deze toebedeeld aan de segmenten van Belastingen (G- en M-oriëntatie). Het LKB onder leiding van de Algemeen Directeur Belastingen houdt zijn F-oriëntatie. Ik zie op ordeningsniveau geen daadwerkelijke verandering in de organisatie. De regio’s worden vervangen door ‘locaties’ waar het werk op segmenten plaatsvindt, wellicht dat daardoor de Moriëntatie toeneemt. Uiteindelijk zijn de locaties op het laagste, het uitvoerende niveau, P-georiënteerd. Dat waren de regio’s ook… Ik vind het lastig dit document op consistentie te analyseren. Dit heeft vooral te maken met het feit dat ik niet meer zie dan schetsen van een voorgenomen reorganisatie, maar niet goed kan zien wat dat precies behelst en hoe de onderdelen van
Termen/jargon
Trends
gesproken van ‘netwerksturing’, omdat LKB de facto processen en beleid gaat voorschrijven om in de regio’s eenduidig uit te laten voeren. Bijvoorbeeld: het opleggen van het gebruik van een accounting manual en het uniform inrichten van (financieel)administratieve processen Er worden veel termen gebruikt, die voor een deel op theoretische leest zijn geschoeid en voor een deel behoren tot het Belastingdienstjargon. Daarbij wordt niet zelden niet nader gedefinieerd een Belastingdienst-eigen invulling aan bepaalde termen gegeven. Als voorbeeld de gebruikte termen uit § 3.2.2 (random gekozen praragraaf): klantprocessen, koppelvlakken in procesketens, besturingslaag, sturingsbehoefte, heldere weging en prioritering van onderliggende prestatie-indicatoren, informatiepiramide, concernresultaten, motivator, effectiviteit, nieuwe handhavingsmethodiek, controlegericht, klantgericht, gedrag, politieke opdrachtgevers, verantwoording afleggen, bestuurlijke informatie, effectiviteit van handhaving, medewerkers (kwantitatief en kwalitatief), interne kostenstromen, belastingopbrengsten, proceseffectiviteit en –efficiency, performance van informatiesystemen, informatievoorziening, drie belangrijkste pijlers, bedrijfsvoeringsfunctie, prestatiemanagement, risicomanagement en kwaliteitsmanagement. Ongeveer 30 termen. De paragraaf telt 22 regels, ongeveer een half A4. De belangrijkste trend die gevolgd wordt is dat LKB uit gaat van ‘netwerksturing’, waar de Belastingdienst als organisatie 8
die reorganisatie op een zeker moment (welk?) i9n elkaar te passen zijn. Bovendien acht ik het politieke krachtenveld en de huidige crisis nog niet uitgewoed als het gaat om mogelijke extra taakstellingen, die onderhavige reorganisatie gaan raken. Ook hier: veel termen. Ik vermoed dat het stuk zeker 20 pagina’s korter zou kunnen als alle terminologie en al het verhullend taalgebruik achterwege zou blijven. Voorbeeld van pagina 7: herinrichting, besturing, werkwijze van de bestuurstafel, managementteam, businessvraagstukken, stafdirecteuren, stafdirecties, scenario’s voor de uitvoering, besluitvorming, koppelvlakken tussen lijndirecties, goed inzichtelijk, productie-extremen, gevolgen van keuzes verderop in de keten overzien, krimpende organisatie, aanzienlijke werkpakketten, toenemend belang van regie op processen, garanderen van continuïteit, uitvoeringscoördinatie, de IV-organisatie, IV-aanbodpakket, verwoorden van noodzakelijke aanpassingen, bestuurlijke informatie, besturing van de processen, werkzaamheden, procesdeskundigheid en advies daarover, richting nieuwe wetgeving etc., sturing en uitvoering van het werk, lijn-directies, verschillende en elkaar aanvullende invalshoeken op procesinrichting, procesbeheersing, procesoptimalisatie, regisseren van processen, gezamenlijkheid, bewaken van de samenhang, besturing, leggen van verbinding. Ook hier 22 regels tekst… Hier één derde A4, Ook hier ongeveer 30 termen, maar meer samengestelde dan in ‘LKB’ Een trend is de introductie van Lean Management. Daarmee volgt de dienst na jaren (en dat is niet ongebruikelijk) een trend, die veel
letterlijk al eeuwen een hiërarchisch ingerichte bureaucratie is. Maar ik twijfel aan de invulling binnen de Belastingdienst van deze ‘netwerksturing’ Nieuwe opvattingen
De meest duidelijke nieuwe opvatting is die van de noodzaak om eenduidige kaders voor uitvoering te implementeren in alle regio’s, waar die eerst binnen veel grotere marges in de regio’s zelf werden bepaald
Veranderingen in denken
Het inrichten van LKB is een paradigmashift in de zin dat de autonome koninkrijkrijkjes van de voorzitters (zoals ze van oudsher heetten) qua centrale sturing worden aangetast, met ‘directeuren’ als hoofd van het MT in de regio’s Het document vraagt om ander handelen. Maar het bevat geen concrete aanpak van hoe dat andere handelen er dan uit zou moeten zien.
Veranderingen in handelen
eerder in de particuliere sector is gevolgd. Na anderhalf jaar is ‘netwerksturing’ van tafel en wordt gewerkt aan een gecentraliseerd klassiek hiërarchisch besturingsmodel. Ik vind in het document geen nieuwe opvattingen. In algemene zin is het een reactie op druk uit de omgeving (crisis, kabinetsplannen (bezuinigingen), rapport van de commissie-Stevens) en minder een positieve keuze voor een andere inrichting van de organisatie. Ten opzichte van het gedachtengoed in het links besproken stuk zie ik geen echte veranderingen in denken. De centralisatie van beslissingsbevoegdheid bij LKB is een min of meer logisch gevolg van het opheffen van regio’s. Nog meer dan het links besproken document ontbreekt hier een Plan van Aanpak hoe de veranderingen gerealiseerd moeten worden. Er ontbreekt zicht op een eindbeeld, de vraag ‘wat is er klaar als de reorganisatie is afgerond?’ wordt net zo min beantwoord als de vraag ‘wat kost deze reorganisatie en wat levert deze op?’
Bij vergelijking van de twee documenten valt mij op dat er met heel veel woorden een reorganisatie wordt aangekondigd, maar dat de feitelijk invulling daarvan ontbreekt. Wanneer de documenten daarvoor niet bedoeld zijn, dan bevatten ze volgens mij te weinig kenmerken van een visie. Met name in het ‘Kwartierplan’ wordt voor LKB (Algemeen Directeur, Stafdirecties en Segmentdirecties) een groot aantal taken beschreven, maar is niet helder gemaakt op welke manier die uitgevoerd dienen te worden. Verder is niet beschreven op welke manier beleidstaken van de regio’s naar LKB worden overgedragen. Het zijn onderdelen, die ik in een ‘Kwartierplan’, waarvan de naam doet vermoeden dat het handelt over de inrichting van een nieuwe organisatievorm, mis.
9
Opdracht 4: Beoordeel de nieuwe primaire indeling van Belastingen en geef aan hoe en op welk niveau van ordening de G-indeling in de nieuwe organisatie tot uitdrukking komt.
Algemeen Directeur 4 segmentdirecteuren
Staf
S M P
P D B
M K B
G O
LOCATIES Beoordeling De gekozen structuur is in mijn opinie een werkbare. Een centrale organisatie met staftaken en de topstructuur voor lijnmanagement (4 segmentdirecteuren). Echter, in het Kwartierplan is nog onvoldoende helder gemaakt op welke manier deze structuur geïmplementeerd moet worden en welke krachten daarbij een rol spelen. Er wordt in het document op geen enkele manier rekening gehouden met in mijn overtuiging ijsbergachtige weerstand: een heel klein deel van de weerstand wordt expliciet gemaakt, bijvoorbeeld door werknemers, die worden geconfronteerd met het opheffen van de locatie war zij werken. Maar de onderstromen in de cultuur, waarin regiodirecteuren een grote mate van vrijheid hadden om zelf de uitvoering in te richten, worden niet geadresseerd. Verder is er sprake van reorganisatie (LKB) op reorganisatie (MLTP) op reorganisatie (Belastingen), waarbij sommige aspecten (waaronder ik de organisatiestructuur vat) elkaar zullen versterken en andere elkaar zullen tegenwerken (‘verandermoeheid’, van hoog naar laag in de organisatie). Het stuk is de facto 'neutraal’ als het gaat om de adaptieve kant van veranderen. Veel van de noodzakelijk gevoelde ‘change’ is te vinden in het stuk, de ‘transition’ ontbreekt, de menselijke aspecten worden verwaarloosd. Op zich is er sprake van een redelijk platte structuur (LKB-segmenten-locaties), maar de vraag is of dit in de uiteindelijke uitwerking overeind blijft. Op grotere locaties worden verschillende segmenten en verschillende functies (zoals incasso) gevestigd, zodat daar de feitelijke situatie ten opzichte van de regio-indeling minder zal veranderen. De aansturing van locaties kan ten opzichte van de ‘oude’ regio’s ingewikkelder worden als verschillende segmentdirecteuren er verantwoordelijkheid voor gaan dragen (‘meer kapiteins op een schip’). In de regiostructuur was er altijd een directeur verantwoordelijk voor het geheel van activiteiten in zijn/haar regio. Op het hoogste niveau is er sprake van F-oriëntatie (LKB, Algemeen Directeur, Staf, segmentdirecties), het niveau er onder kent M-oriëntaties in de segmenten, gericht op doelgroepen/doelgroepprocessen. Op het derde niveau, het laagste is op locatieniveau sprake van G10
oriëntatie, de werkzaamheden worden op > 10 locaties uitgevoerd. Binnen die locaties zal op basis van teamvorming de P-oriëntatie zichtbaar zijn. Opdracht 5: Wat is de primaire taakstelling en wat de bevoegdheden van LKB ten opzichte van de operationele directies? Ik vind het moeilijk om te spreken over ‘primaire taakstelling’ van LKB. Het zou naar mijn inzicht te kortzichtig te zijn hier te volstaan met ‘versterken van toezicht’ en bevorderen van effectiviteit en eenduidigheid in de uitvoering’. Er is een veelheid van taken, die bij LKB ofwel ingericht moet worden, ofwel vanuit 13 regio’s overgedragen moet worden (centralisatie van staftaken). Verder wil ik hier graag een opmerking maken over de gestelde opdracht. Van mij wordt verwacht op deze opdracht antwoorden te formuleren in ‘organisatiekundig helder jargon’. Voor mij is dat een contradictio in terminis (‘helder jargon’) en bovendien strookt dit op geen enkele wijze met wat mijn werk als project/programmamanager van mij vraagt. Namelijk het communiceren in heldere en voor mijn stakeholders begrijpelijke taal. Enig idee wat het effect zou zijn als ik in ‘helder jargon’zou communiceren? Taken van LKB zijn (niet uitputtend):
Opbouw geconcentreerde en uniforme werkprocessen, te beginnen bij SMP Besluiten nemen over continuïteit en compliance over de segmenten heen om bij te dragen aan het realiseren van het MLTP Sturing op resultaten in de lijn door segmentdirecteuren Uitwerken businessvraagstukken door stafdirecteuren Faciliteren van lijnmanagement door stafdirecteuren Bepalen van noodzakelijke aanpassingen in het IV-aanbod (directeur IM) Verzorgen van bestuurlijke informatie (directeur Bedrijfsvoering) Adviseren over processen in het kader van nieuwe wetgeving, etc. Gezamenlijk regisseren van processen van Belastingen Bewaken van samenhang in de besturing (Algemeen Directeur) Ondersteunen van interne en externe communicatie (directeur ABC) Verbeteren van processen in Toezicht Professionalisering van intelligence en effectmeting Sturen van veranderingen in het werk en de inrichting Vormgeven aan een andere vorm van medezeggenschap Inrichten van effectgericht toezicht (directeur PDB) Intensiveren van toezicht (directeur PDB) Introduceren van Lean Management (directeuren SMP en PDB) Terugdringen van baliebezoek en belafspraken (directeur PDB) Uniforme inrichting processen Bezwaar en Beroep (directeur PDB) Veranderen van objectgerichte naar subjectgerichte benadering (directeur PDB) Inrichting van een Unit Massaal Toezicht (directeur PDB) Opstellen opleidingsplannen (Directeur PDB en directeur Vaktechniek) Inregelen en coördineren van flexibele inzet over de segmenten heen Versterken van compliance (directeur MKB) 11
Doorontwikkelen horizontaal en verticaal toezicht (directeur MKB) Intensiveren van toezicht (directeur MKB, directeur GO) Inrichten RTO’s in een landelijk netwerk (directeur Vaktechniek) Verstevigen handhavingsregie ten behoeve van intensivering toezicht (meer boekenonderzoeken, controle op balansschulden en negatieve norm c.a.) Investeren in opleiding en bijscholing (directeur GO) Opvangen van forse bewegingen in het personeelsbestand (MLTP en nog komende taakstellingen en instroom ten behoeve van intensivering toezicht Herinrichting en concentratie ondersteunende staf (communicatie, toepassingsbeheer, bedrijfsvoering en HR) Verbeteren van het Landelijk Handhavingsplan (directeur Handhavingsregie) Aanjagen van dynamiek en innovatie in de handhaving door kansen te signaleren, nieuwe problematiek te benoemen en strategische verkenningen te starten (directeur Handhavingsregie) Ontwikkelen van nieuwe methoden en instrumenten (directeur Handhavingsregie) Centraal beschikbaar stellen van gespecialiseerde kennis en kunde op het terrein van handhavingsregie (directeur Handhavingsregie) Werken aan kennisoverdracht via handreikingen, intervisiestructuur, communicatie en opleidingen (directeur Handhavingsregie) Fungeren als verbinder tussen de lijndirecties en de uitvoerders en beleidsvormers bij DGBel (directeur Vaktechniek) Kwaliteitsverbetering door verbetering van de positie van Vaktechniek (directeur Vaktechniek) Nemen van voortouw in kennismanagement (directeur Vaktechniek, directeur ABC) Actief meedenken bij opkomende problemen bij de Belastingdienst (directeur Vaktechniek) Vergroten van eenduidigheid van werken door kennisgroepen via regie door directeur Vaktechniek Op HR-vlak ondersteunen van de uitdagingen van de lijnorganisatie (effectiever toezicht, gewaarborgde continuïteit, effectiviteit van transactieprocessen en verwachte personele fluctuaties) Uitvoeren van grootschalige werving (directeur HR) Begeleiden van de concentratiebeweging (directeur HR) Inrichten van een managementontwikkelprogramma (directeur HR) Sturen van flexibele inzet van medewerkers (directeur HR) Uniforme inrichting bedrijfsvoeringsprocessen, -producten en -rapportages (directeur BV) Opzetten en inrichten van business analysis *directeur Bedrijfsvoering) Innoveren en professionaliseren (analyses, forecasts, beslissingscalculaties, business case) (directeur Bedrijfsvoering Soepel en effectief laten verlopen van besluitvorming en sturing van Belastingen (directeur ABC) Regievoering op algemene planvorming (directeur ABC) Verzorgen van administratieve en secretariële ondersteuning van staf- en lijndirecties van LKB Documentenbeheer LKB (directeur ABC) 12
Ondersteunen van de Algemeen Directeur in de contacten met B/CN (directeur ABC) Regievoeren op en coördineren van internationale uitvoering (directeur ABC)
Deze 57 taken zijn gedestilleerd uit het Kwartierplan Belastingen en vormen nog geen compleet beeld. De hoeveelheid taken is een gevolg van de keuze om te centraliseren. In het Kwartierplan zijn de hierboven genoemde taken wel genoemd, maar er is niet aangegeven op welke wijze deze binnen LKB uitgevoerd zouden moeten worden. Er is ook niet expliciet aangegeven welke taken overgedragen moeten worden vanuit de 13 regio’s (centralisatie van staftaken) en hoe die overdracht plaatsvindt. Samenvattend bepaalt LKB het uitvoeringsbeleid en ondersteunt LKB de uitvoerende dienst. De bevoegdheden van LKB ten opzichte van de uitvoering zijn eenvoudig samen te vatten: er is sprake van centrale sturing. Dit betekent dat LKB bepaalt (‘de bestuurstafel’) en de uitvoeringsorganisatie in 4 segmenten op de verschillende locaties uitvoert, ondersteund door/samenwerkend met LKB en facilitaire diensten en Douane en Toeslagen bij de Belastingdienst en daarbuiten. Wanneer we de bevoegdheidstoedeling bij Belastingen beschouwen vanuit de zeggenschap (§3.6 Structuur Doorzien). dan ligt de hiërarchische zeggenschap bij de Algemeen Directeur, gedelegeerd naar zijn staf en 4 segmentdirecteuren. De operationele zeggenschap ligt bij de 4 segmentdirecteuren, de functionele zeggenschap bij de locatiedirecteuren in de uitvoering. Er is sprake van gecentraliseerde zeggenschap. Precies de reden voor de inrichting van LKB. De facto fungeert LKB voor de segmenten en de locaties als een aantal shared services vanuit de stafdirecties (§3.7). Dan het vraagstuk van verplatting (§4.9). Levert de opheffing van de regio’s een bijdrage aan de verplatting van de organisatie? En is verplatting bij Belastingen een issue? Ik zie in de praktijk met het instellen van LKB een extra bestuurslaag ontstaan. Daar waar de Algemeen Directeur Blauw oorspronkelijk rechtstreeks leiding gaf aan 13 regiodirecteuren, is nu een diffusere organisatievorm gekozen. Zonder regio’s, maar met locaties, segmenten, stafdirecties en een Algemeen Directeur. Niet direct een vereenvoudiging, niet direct een verplatting, wel een centralisatie van zeggenschap. Als ik kijk naar ‘overige structuren’, zoals projectstructuur en matrixstructuur (§5.1 en 5.2), dan kan ik deze niet ontwaren in de organisatie-opzet van LKB , de segmenten en de locaties van Belastingen. LKB en met name de stafdirecties HR, HHR, VT en BV, profileren zich op eenduidig definiëeren en uitvoeren van processen. Daarmee sluiten zij aan bij de noties over procesorganisatie (§5.3), met name ook omdat gekozen wordt voor het flexibel over de segmenten in kunnen zetten van resources (randvoorwaarde voor een procesorganisatie). Ook de oriëntatie op verdergaande automatisering van processen draagt hier aan bij. Bij de verantwoordelijkheidsvraagstukken ligt het besluitvormend en sturend primaat bij de Algemeen Directeur, zijn stafdiensten en de 4 segmentdirecteuren. Dit besluitvormingscomplex bevindt zich in zijn geheel binnen LKB. De uitvoering vindt plaats op locatie (locatiemanagement als verantwoordelijke voor de operatie) in segmentgeoriënteerde teams. (§6.1-6.3).
13
Ik acht het niet opportuun om voor de 57 beschreven taken een complete analyse uit te voeren op de gevraagde aspecten (F, P, M. G-oriëntatie, coördinatievoorzieningen, lijn-staf-specialistische hulpdienst, centralisatie/decentralisatie, SSC, HOF, etc.). In algemene zin, mede volgend uit de lange opsomming van taken, die belegd zijn/worden bij LKB, kan worden geconcludeerd dat de stafdirecties van LKB de facto optreden als SSC voor de segmenten en locaties. Er is sprake van een sterke vorm van centralisatie van beslissingsbevoegdheid bij de Algemeen Directeur en de 4 segmentdirecteuren. Over de organisatieoriëntatie is in eerdere vragen al het één en ander gezegd. Samenvattend is er sprake van F-oriëntatie op het hoogste niveau, hebben de segmenten een M-oriëntatie en de locaties een G-oriëntatie. Samenvattend: LKB bepaalt het beleid en ondersteunt bij het invullen van de randvoorwaarden, de werkeenheden verdeeld over de segmenten voeren uit. Opdracht 6: Typeer in korte bewoordingen de basisvorm van de organisatiestructuur van Belastingen conform §§4.1 tot en met 4.5 De topstructuur van Belastingen, meer specifiek in LKB is F-georiënteerd (Algemeen Directeur, gedifferentieerde stafdiensten), maar kent met de introductie van segmentdirecteuren een variant met M-oriëntatie. Er is gekozen voor deze oriëntatie om het voordeel van concentratie en benutting van middelen te bewerkstelligen. Nadelen in de F-oriëntatie zijn te verwachten in de veelheid van beslissingen, die in de top genomen dienen te worden. Verder is deze centralisatie van Belastingen een trendbreuk met het meer organische bestuursmodel dat vanaf eind van de jaren tachtig, begin van de jaren negentig van de vorige eeuw gehanteerd is en waarin regiodirecteuren een grote mate van beleidsvrijheid hadden. Qua organisatieschema lijkt Belastingen het meest op een SBU-structuur, maar de units zijn bij Belastingen geenszins zelfvoorzienend en autonoom en is er geen sprake van verzelfstandigde verantwoordelijkheidsgebieden. Belastingen wordt expliciet als één organisatie gezien, met één budget. Opdracht 7: Biedt de nieuwe opzet van Belastingen met het uitvoeren van het Kwartierplan een oplossing van eerder genoemde knelpunten? Welke knelpunten blijven? Welke voorwaarden moeten worden vervuld voor effectief functioneren van LKB/de Stafdirecties? Zijn in het Kwartierplan slechts structuurvoorzieningen opgenomen ? Zijn nog andere maatregelen nodig? Knelpunten, zoals ik ze in opdracht 2 benoemde: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Bureaucratie is niet verminderd Reorganisatie op reorganisatie Afhankelijkheid van andere dienstonderdelen is niet afgenomen Er is onvoldoende rekenschap gegeven van heersende cultuur in de besturing van de blauwe dienst ‘Holle frasen’-verandering. Draagvlak in de organisatie is niet of onvoldoende aanwezig De voorgestelde reorganisatie wordt negatief beïnvloed door ‘waan van de dag’. Is de verandering ingegeven door de behoefte van de maatschappij (als ‘opdrachtgever’), belastingplichtigen/toeslaggerechtigden, met andere woorden: hoe sterk is het klantperspectief aanwezig in de voorgenomen reorganisatie? 14
Ik vind het moeilijk om het Kwartierplan objectief te beoordelen. Ik beschik over veel meer informatie over de Belastingdienst en haar organisatiecultuur, medewerkers, aan- en afwezige competenties, veranderkracht, bureaucratie en afhankelijkheid van bijvoorbeeld ICT-systemen om het Kwartierplan puur als organisatiestructureringsplan te bezien. Verder is er sprake van een zekere golfbeweging in organisatiestructuur. De nu gekozen indeling naar segmenten heeft in het verleden al eens onder de noemer van ‘doelgroepdirecties’ bestaan, alleen waren daar de staftaken in de directies zelf belegd en niet centraal in een landelijk bureau. Wat opvalt bij een grote bureaucratische en hiërarchische organisatie als de Belastingdienst is het laat adapteren van methoden en technieken, die elders (met name in de private sector) 5, 10, soms 15 jaar eerder al zijn toegepast (en vaak al weer zijn verlaten). Een voorbeeld is nu de introductie van Lean Management, in het verleden ging het bijvoorbeeld over collegiaal management en zelfsturende teams, concepten die elders al als niet werkzaam verlaten waren bij de introductie ervan bij de Belastingdienst. Het Kwartierplan is in mijn opvatting te directief en te weinig participatief. Daarmee gaat het grotendeels voorbij aan cultuurverschijnselen en onderstromen in de Belastingdienst. Door afbrokkelende macht in regionale organisatieonderdelen (van ‘zelfstandig uitvoerder’ naar ‘centraal gestuurde uitvoerder’) en door de wens om werknemers flexibeler en over de segmenten (en dus locaties…) heen in te zetten, is draagvlak voor de voorgenomen veranderingen niet vanzelfsprekend. De vraag is of de sterk gevoelde ijzeren hand van de Algemeen Directeur daarin een positieve bijdrage levert. Omdat de eerdere reorganisatie (‘inrichting LKB’) niet eerst in een stabiele fase is gebracht en bovendien ook een reorganisatie via het MLTP (‘uitstroom’) en kabinetsplannen/commissie-Stevens (intensivering van toezicht, ‘instroom’ asynchroon aan ‘uitstroom’) moet worden uitgevoerd, wordt onvoldoende zichtbaar welk effect nu precies door welke van de 4 bewegingen, al dan niet samenwerkend of tegenwerkend, wordt bewerkstelligd. Ik ben van mening dat de gekozen organisatiestructuur wel een grote bijdrage kan leveren aan ‘eenheid van beleid en uitvoering’ als gevolg van centralisatie van sturing en centralisatie van staffuncties. In hoeverre die verwachting waargemaakt wordt, hangt af van een aantal randvoorwaarden. In de eerste plaats moet de nieuwe topstructuur worden ingebed en geaccepteerd bij/door het management van Belastingen (positionering van de regioMT’s en uitvoerend management op locatie). In de uitwerking van het Kwartierplan moet daarom expliciet aandacht worden besteed aan de overdracht van taken en bevoegdheden van de regio’s naar LKB. Verder is intensivering van toezicht (zowel horizontaal als verticaal) erg afhankelijk van moderne(re) ICT-middelen. Was de Belastingdienst eind jaren zeventig en in de jaren tachtig van de vorige eeuw met haar uitgekiende mainframe-automatisering een vooruitstrevende ICT-organisatie, 30 jaar later is de toen genomen voorsprong omgezet in een achterstand in vergelijking met bijvoorbeeld financiële dienstverleners, die veel modernere transactiediensten operationeel hebben. Naar het zich laat aanzien is een persoonlijk portal als ‘MijnBelastingdienst.nl ‘ niet eerder dan in 2015 beschikbaar voor burgers en bedrijven, waarbij waarschijnlijk pas na introductie transactiediensten beschikbaar gaan komen. Modernere ICT-voorzieningen vergemakkelijken het nemen van beleidsbeslissingen om horizontaal of verticaal toezicht in te zetten. Samenvattend ben ik van mening dat het Kwartierplan teveel het ‘organisatieharkje omhangt’ (dus ‘slechts structuurvoorzieningen inclusief coördinatievoorzieningen’ biedt zonder voldoende te 15
kijken naar kritische succesfactoren als participatie en communicatie, cultuur, overdracht van taken en bevoegdheden naar LKB, benodigde modernisering van het ICT-landschap en daadwerkelijk terugdringen van bureaucratie. Het Kwartierplan is daarmee volgens mij een onderdeel van het zoeken naar een oplossing van een veel breder georiënteerd probleem, dat slechts kan worden opgelost door in het gehele Belastingdienstonderdeel Belastingen creëren van draagvlak. Dat centralisatie van bevoegdheden naar LKB daarvan onderdeel dient uit te maken onderschrijf ik Opdracht 8: Benoem belangrijke flankerende maatregelen voor effectieve invoering van de nieuwe organisatie 1. Het veel explicieter uitdragen van de kernwaarden van de Belastingdienst en dit tot uiting laten komen in ‘hygiënisch’ leiderschap in de topstructuur (persoonlijke integriteit, professionele integriteit, maatschappelijke verantwoordelijkheid) 2. LKB zichtbaar maken door management en staf zeer regelmatig in contact te laten zijn met belastingplichtigen en toeslaggerechtigden (communicatie en bijdragen aan transparant imago) 3. Invoeren van competentiemanagement om zo te achterhalen op welke plekken bijsturing nodig is (meester-gezel, verplaatsen overschot naar plekken waar competenties ontbreken, opleidingsplannen per segment en per persoon, her- en bijscholing, leerwerkplekken inrichten, moderne onderwijsvormen aanbieden (Het Nieuwe Leren, 70-20-10, e-learning, blended learning, webinar, etc.)) 4. Inrichten van plaats- en tijdonafhankelijk werken (‘Het Nieuwe Werken’) en inrichten van resultaatgerichte outputsturing. Automatisering inrichten op mobiel werken. 5. Inrichten van intervisie op houding en gedrag (GEEN vaktechniek, maar de ‘zachte kant’) 6. Lean Management pas invoeren in een stabiele fase na reorganisatie (er wordt al genoeg veranderd… sturing, budget, werkstromen, locaties, etc.) 7. Analyse van de (mogelijke) vraag van doelgroepen door inrichten van participatie van groepen belastingplichtigen en toeslaggerechtigden (en draai meteen het begrip ‘klant’ de nek om… Een overheidsorgaan heeft geen ‘klanten’, alleen ‘lijdend voorwerpen’) om dienstverlening te verbeteren 8. Met voorrang moderniseren van ICT, gericht op het gemak van belastingplichtigen en toeslaggerechtigden. Dat betekent web based-toepassingen, geënt op legacysystemen met data… Onderzoek doen naar de mogelijkheid om legacysystemen te vervangen door modernere varianten 9. Vereenvoudigen van wet- en regelgeving, waardoor werkdruk bij Belastingen afneemt en belastingplichtigen en toeslaggerechtigden beter in staat worden gsteld zich compliant te gedragen. 10. Terugdringen van papier (‘Slimmer Werken’, bijdrage leveren aan milieu, uitbannen van folioperiodieken voor het personeel, digitale formulieren (bijvoorbeeld voor niet-standaard declaraties, etc.)
16
