Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode

Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012 In opdracht van de gemeenteraad van Lingewaard

Veenendaal, 12 maart 2013

KAFI Integrity, Landjuweel 10, Postbus 17, 3900 AA Veenendaal Tel (0318) 493 550 [email protected]

2 Inhoudsopgave 0

Samenvattende bevindingen

3

1

Achtergrond van het onderzoek

5

2

De doelstelling van het onderzoek

5

3

Het normenkader

5

4

De verrichte werkzaamheden

6

5

De onderzoeksbevindingen

7

5.1

Inleiding

7

5.2

De beantwoording van de onderzoeksvragen

7

5.2.1

Hoe heeft het kunnen gebeuren? Hoe is te verklaren dat implementatie van door de raad vastgestelde regelingen achterwege is gebleven?

5.2.1.1 Politiek-morele binding 5.2.2

10

Hoe kijken betrokkenen aan tegen de geconstateerde feiten en bevindingen (hoor en wederhoor)

5.2.2.1 De bestuurskosten: teambuilding en werkconferenties 5.2.3

7

11 13

Welk oordeel kan gegeven worden over de feiten en bevindingen, over de juridische houdbaarheid daarvan en over de vraag of het onderzoeksrapport van het college een zorgvuldige rapportage betreft

16

5.2.3.1 Welk oordeel kan gegeven worden over de feiten en bevindingen en over de juridische houdbaarheid daarvan 5.2.3.2 Betreft het onderzoeksrapport van het college een zorgvuldige rapportage

16 20

5.2.4. Zijn de declaratie- en uitvoeringsregels uit de geldende regelgeving correct

21

toegepast

21

5.2.4.1 Inleiding 5.2.5

Is de gemeentelijke regelgeving met betrekking tot dit onderwerp juridisch

24

houdbaar 5.2.6

Hoe is de interne afhandeling van declaraties in zijn werk gegaan en kunnen ten onrechte betaalde declaratiebedragen worden teruggevorderd

5.2.6.1 De afhandeling van declaraties in de dagelijkse praktijk

25 25

5.2.6.2 Hoe is de interne afhandeling van de gecorrigeerde declaraties in zijn werk gegaan en wat waren in dat kader de contacten tussen betrokkene(n) en de ambtelijke organisatie

25

5.2.6.3 Welke invloed hadden de interne verhoudingen op het ontstaan van de geconstateerde feiten?

34

5.2.6.4 Kunnen ten onrechte declaraties worden teruggevorderd

36

6

38

Tot slot

Bijlagen: I

ter beschikking gestelde documenten

II

lijst met geïnterviewde personen Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

2

3

0

Samenvattende bevindingen

Het door de raad gevraagde afrondend feitenonderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college en haar afzonderlijke leden, heeft bevindingen opgeleverd die deels een ander licht werpen op de uitkomsten van het onderzoeksrapport van het college van 20 november 2012. Gebleken is dat in de Gedragscode politieke ambtsdragers Lingewaard 2011 bepalingen zijn opgenomen die strijdig zijn met juridisch bindende regelingen, zoals het Rechtspositiebesluit burgemeesters of het Rechtspositiebesluit wethouders. Bovendien wordt de gedragscode en dan met name de bijlage behorende bij artikel 5.2, op een verkeerde wijze geïnterpreteerd en toegepast, met als resultaat dat onderzoeksbevindingen gepresenteerd zijn als vaststaande feiten.

Het opvragen van de declaraties van de collegeleden door enkele fracties in de raad van de gemeente Lingewaard, heeft daarentegen geleid tot het opnieuw kritisch kijken naar gedeclareerde kosten. Daarbij werden onder andere door de gemeentesecretaris omissies in de declaraties van de burgemeester

1

ontdekt. Het gevolg daarvan was dat de burgemeester zijn eerder ingediende

declaraties over het vierde kwartaal van 2011 en het eerste half jaar van 2012, heeft gecorrigeerd. De correcties hielden met name in dat hij uit zijn eerder ingediende declaraties reizen heeft verwijderd waarbij hij autokilometers had gedeclareerd terwijl sprake was van reizen met het openbaar vervoer. Bij het oplossen van zijn probleem heeft de burgemeester zowel de gemeentesecretaris alsook (indirect) andere ambtenaren betrokken die zich daarbij in meer of mindere mate onder druk gezet voelden.

Het voert te ver om alle bevindingen dat het onderzoek heeft opgeleverd hier uitvoerig te beschrijven, te meer daar alles daarover is terug te vinden en te lezen in hoofdstuk 5 van dit rapport. Om direct een goed inzicht te verkrijgen in de onderzoeksbevindingen zijn hierna alle conclusies uit het rapport opgenomen.

Conclusie 1 (paragraaf 5.2.1.1): Wij hebben vastgesteld dat na het raadsbesluit van 16 december 2010 een ieder er kennelijk vanuit is gegaan dat de ander zou zorgdragen voor de verdere afwikkeling van de vastgestelde regelingen. Zo verkeerde de griffier in de veronderstelling dat de inhuurkracht als de behandelend ‘ambtenaar’ dat op zich zou nemen, terwijl de laatste zegt geen stukken retour te hebben ontvangen en uitsluitend en alleen de raadsleden bij hun werkzaamheden te hebben ondersteund.

Conclusie 2 (paragraaf 5.2.1.1): Uit het onderzoek is niet gebleken dat opzet ten grondslag ligt aan het niet implementeren van de betreffende regelingen in de organisatie. Dat opzet niet aannemelijk is kan tevens worden afgeleid uit het feit dat een besluitenlijst door de griffier organisatiebreed is verspreid en hierdoor velen bekend waren met de vaststelling van de onderhavige regelingen.

1

Met de burgemeester wordt bedoeld de heer H.H. de Vries, tot 1 maart 2013 burgemeester van de gemeente Lingewaard. Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

3

4 Conclusie 3 (paragraaf 5.2.2.1): Het benoemen van een productbeheerder en een producthouder heeft geen effect indien verplichtingen worden aangegaan op het moment dat het budget voor het betreffende product ontoereikend is. Als dan tevens blijkt dat daarbij ook de eigen Inkoop- en aanbestedingsprocedure niet is gevolgd is daarmee het proces van checks and balances vervallen tot een papieren tijger.

Conclusie 4 (paragraaf 5.2.3.1): De bevindingen uit het rapport van het college worden als vaststaande feiten gepresenteerd, terwijl dat op meerdere punten allerminst zeker en mogelijk onjuist is.

Conclusie 5 (paragraaf 5.2.3.1.1): De gedragscode 2011 is op een belangrijk onderdeel in strijd met het Rechtspositiebesluit burgemeesters en het Rechtspositiebesluit wethouders juncto de Verordening. Hierdoor zijn meerdere onderzoeksbevindingen in het rapport van het college juridisch niet houdbaar.

Conclusie 6 (paragraaf 5.2.3.2): Op grond van onze bevindingen, zoals die zijn opgenomen in paragrafen 5.2.3.1, 5.2.3.1.1 en 5.2.3.2, is het rapport van het college niet aan te merken als een zorgvuldig rapport.

Conclusie 7 (paragraaf 5.2.4.1.2): Gelet op het vorenstaande en zoals ook reeds aan de orde is gekomen in met name paragraaf 5.2.3.1 en 5.2.3.1.1 kan niet worden gezegd dat de declaratie- en uitvoeringsregels van de gemeente Lingewaard in lijn zijn met hogere regelgeving. Alleen al op basis daarvan kan van een correcte toepassing (in alle gevallen) dan ook geen sprake zijn.

Conclusie 8 (paragraaf 5.2.5): Sommige bepalingen uit de gemeentelijke regelgeving inzake te declareren kosten voor politieke ambtsdragers, zijn in strijd met hogere regelgeving en om die reden juridisch niet houdbaar.

Conclusie 9 (paragraaf 5.2.6.2): De burgemeester heeft reizen gedeclareerd waarbij hij op het declaratieformulier deed voorkomen dat hij met de eigen auto had gereden, terwijl hij in werkelijkheid met het openbaar vervoer had gereisd. Deze declaraties heeft hij als echt en onvervalst gebruikt op basis waarvan uitbetaling heeft plaatsgevonden. Vervolgens heeft hij deze declaraties maanden later gecorrigeerd, waarbij de gecorrigeerde declaraties zijn geantedateerd.

Conclusie 10 (paragraaf 5.2.6.2): Nadat de burgemeester door de gemeentesecretaris geconfronteerd werd met omissies in zijn declaraties heeft hij haar, maar ook (indirect) andere ambtenaren betrokken bij het oplossen van zijn probleem.

Conclusie 11 (paragraaf 5.2.6.4): Zijn er bepalingen in een gedragscode die strijdig zijn met juridisch bindende regelingen, zoals het Rechtspositiebesluit burgemeesters of het Rechtspositiebesluit wethouders, dan spreekt het voor zich dat deze bepalingen of voorschriften in de gedragscode in strijd zijn met het recht. In dat geval is een declaratie niet ten onrechte en bestaat er dan ook geen verplichting tot terugbetaling indien het reeds tot een uitbetaling is gekomen.

Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

4

5 1

Achtergrond van het onderzoek

In de gemeente Lingewaard hebben zich in het najaar van 2012 opnieuw bestuurlijke problemen voorgedaan 2, die met name betrekking hadden op de door de afzonderlijke leden van het college van burgemeester en wethouders (verder: het college) ingediende declaraties en de door het college gemaakte bestuurskosten. Op grond daarvan hebben de fractievoorzitters uit de gemeenteraad (verder: de raad) op 3 december 2012 besloten tot een afrondend feitenonderzoek naar aanleiding van een door het college opgesteld rapport inzake de declaraties en bestuurskosten over de jaren 2010-2012. Dat rapport gaf namelijk nog geen antwoord op de volgende vragen: 1. Hoe is te verklaren dat implementatie van door de raad vastgestelde regelingen achterwege is gebleven? 2. Welke invloed hadden de interne verhoudingen op het ontstaan van de geconstateerde feiten? In het bijzonder gaat het om de contacten tussen betrokkene(n) en de ambtelijke organisatie 3. Hoe is de interne afhandeling van declaraties in zijn werk gegaan?

2

De doelstelling van het onderzoek

Vervolgens is KAFI Integrity gevraagd het feitenonderzoek uit te voeren met als doelstelling het beantwoorden van de volgende onderzoeksvragen, waarbij ook de vragen uit hoofdstuk 1 dienden te worden betrokken: 1. Hoe heeft het kunnen gebeuren? 2. Hoe kijken betrokkenen aan tegen de geconstateerde feiten en bevindingen (hoor en wederhoor)? 3. Welk oordeel kan gegeven worden over de feiten en bevindingen, over de juridische houdbaarheid daarvan en over de vraag of het onderzoeksrapport van het college een zorgvuldige rapportage betreft; 4. Zijn de declaratie- en uitvoeringsregels uit de geldende regelgeving correct toegepast? 5. Is de gemeentelijke regelgeving met betrekking tot dit onderwerp juridisch houdbaar? 6. Kunnen ten onrechte betaalde declaratiebedragen worden teruggevorderd?

Op donderdag 7 februari 2013 is de onderzoeksopdracht uitgebreid met het jaar 2010.

3

Het normenkader

In dit onderzoek wordt het volgende normenkader gehanteerd:

Ten aanzien van de burgemeester:

2

•

Rechtspositiebesluit burgemeesters (artikel 16, 30 en 32);

•

Regeling rechtspositie burgemeesters (artikel 6 tot en met 8);

•

Regeling voorzieningen burgemeester Lingewaard 2011;

In 2009 werd de gemeente geconfronteerd met de zogenaamde ‘bonnetjesaffaire’. Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

5

6 Ten aanzien van de wethouders: •

Rechtspositiebesluit wethouders (artikel 22, 23, 25);

•

Regeling rechtspositie wethouders (artikel 1, 3, 4 en 5);

•

Verordening rechtspositie wethouders, raads- en commissieleden Lingewaard versie 2007 en 2011 (2011: artikel 14 tot en met 17, 20, 22 en 24);

Ten aanzien van het college van burgemeester en wethouders:

4

•

Gedragscode politieke ambtsdragers Lingewaard 2011 (artikel 5.2 en de bijlage);

•

Gedragscode politieke ambtsdragers 2007 (artikel 5.2 en de bijlage);

•

Procedureregeling afhandeling bestuurlijke uitgaven Lingewaard 2011;

•

Inkoop- en aanbestedingsprocedure 2008 gemeente Lingewaard;

•

Wetboek van Strafrecht (artikel 225).

De verrichte werkzaamheden

In het kader van het onderzoek zijn de volgende werkzaamheden verricht:

1. Het bestuderen en analyseren van de aan ons ter beschikking gestelde documenten (bijlage I);

2. Het bestuderen van relevante weten regelgeving (zie hoofdstuk 3);

3. Het interviewen van vijftien (15) (voormalig) bestuurders, raadsleden en ambtenaren van de gemeente Lingewaard, waarvan een enkele persoon een tweede interview is afgenomen (bijlage II);

4. Het consulteren van prof. dr. mr. D.J. Elzinga, hoogleraar Staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Zijn bijdrage is verwerkt in het rapport;

5. Het in het kader van het wederhoor voorleggen van de voorlopige onderzoeksbevindingen aan betrokkenen. Het wederhoor vond plaats in de periode van dinsdag 5 maart tot en met dinsdag 12 maart te 12.00 uur;

6. Het verwerken van de reacties, voor zover relevant, op het wederhoor in de definitieve tekst van het rapport.


6

7 5

De onderzoeksbevindingen

5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen uit hoofdstuk 2 aan de hand van de onderzoeksbevindingen in een afzonderlijke paragraaf beantwoord (paragraaf 5.2). Daarbij worden ook de vragen betrokken uit hoofdstuk 1. Elke onderzoeksvraag wordt, voor zover relevant, afgesloten met één of meerdere conclusies.

5.2

De beantwoording van de onderzoeksvragen

5.2.1

Hoe heeft het kunnen gebeuren? Hoe is te verklaren dat implementatie van door de raad vastgestelde regelingen achterwege is gebleven?

Tijdens de Politieke Avond op 2 december 2010

3

werd door enkele fracties in de raad de wens

geuit, wellicht onbedoeld, ‘dat het diep in de la’ zou komen te liggen. Gedoeld werd op de regelingen die op die avond werden besproken, waaronder de Verordening rechtspositie wethouders, raads- en commissieleden Lingewaard 2011, de Gedragscode politieke ambtsdragers Lingewaard 2011, de Regeling voorzieningen burgemeester Lingewaard 2011 en de Procedureregeling afhandeling bestuurlijke uitgaven Lingewaard 2011. Na een uitgebreide discussie over deze regelingen tijdens de Politieke Avond werden die tijdens de raadsvergadering van 16 december 2010 vastgesteld

4

. Aan de griffier hebben wij gevraagd op welke wijze raadsbesluiten in de praktijk

worden uitgevoerd. Hij verklaarde daarover als volgt 5:

[begin citaat] U vraagt mij welke procedure gevolgd wordt nadat de stukken zijn vastgesteld door de raad. De procedure is als volgt. Ik zorg er voor dat de besluiten op schrift conform zijn, zoals is besloten in de raadsvergadering. Vervolgens worden de stukken getekend door de voorzitter, in dit geval door burgemeester De Vries en mij als griffier. Aansluitend maak ik een besluitenlijst op die wordt vastgesteld in de eerstvolgende raadsvergadering. Deze besluitenlijst wordt vervolgens getekend door de voorzitter en de griffier. De besluitenlijst wordt direct na de vergadering ook al in concept verspreid in de organisatie zodat iedereen kennis kan nemen van wat er door de raad besloten is. De documenten die zijn vastgesteld worden na afloop van de raadsvergadering aan de behandelend ambtenaar teruggestuurd ter verdere afwikkeling. In dit geval was dat de huidige coördinator van het team juridische zaken. Hoewel de wijziging van de Verordening en de Gedragscode een initiatief van de raad was, zijn de stukken wel ambtelijk voorbereid. Hoe dat toen is gegaan kan ik niet meer reproduceren, maar de regel is dat afgehandelde stukken naar de behandelend ambtenaar gaan. Dat is de vaste procedure binnen dit huis. [einde citaat]

3 4 5

Tijdens deze vergadering waren onder andere de burgemeester en de gemeentesecretaris niet aanwezig. Tijdens deze vergadering waren de burgemeester, de griffier en de gemeentesecretaris aanwezig. De namen van de ambtenaren zijn door ons in de opgenomen tekstdelen vervangen door hun functies. Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

7

8 In zijn reactie op het wederhoor gaf de griffier ter aanvulling aan dat hij vanwege het aankomende kerstreces van december 2010 en omdat de regelingen al op 1 januari 2011 in werking zouden moeten treden, hij zelf de publicatie van de regelingen heeft verzorgd. Hij gaf aan deze op de dag van de raadsvergadering en onder voorbehoud van die raadsbehandeling, de regelingen ter publicatie aangeboden te hebben aan het team communicatie. Hij heeft daarvan ook de inhuurkracht, de huidige coördinator van het team juridische zaken, op de hoogte gesteld. De griffier gaf aan hem daarover op 21 december 2010 het volgende te hebben bericht:

[begin citaat] En de publicatie, die staat morgen in Hét Gemeente Nieuws ..... en de vier vastgestelde

regelingen liggen vanaf morgen ter inzage in de informatiehoeken in Bemmel

en Huissen. Dat heb ik je toegezegd en daarvoor hebben we gezorgd. [einde citaat]

Naar aanleiding hiervan hebben wij contact gelegd met de voormalig communicatiemedewerker van de gemeente Lingewaard. Hij gaf aan dat hij zich wel kon herinneren dat de gedragscode en de verordening in die periode door de raad waren vastgesteld. Als communicatiemedewerker was hij in die tijd verantwoordelijk voor de eindredactie van de gemeentelijke website. In die hoedanigheid werden hem vanuit de organisatie, zo ook door de griffier, allerlei stukken toegezonden met het verzoek deze te plaatsen op de site van de gemeente. Of dat in dit specifieke geval ook zo had plaatsgevonden kon hij zich echter niet meer herinneren. Wij hebben vastgesteld dat de huidige coördinator van het team juridische zaken, op het moment dat de raad de genoemde regelingen vaststelde, niet in dienst was van de gemeente Lingewaard, maar dat hij vanaf omstreeks 1 juni 2010 werd ingehuurd via een advies- en detacheringsbureau. Met betrekking tot zijn betrokkenheid bij de totstandkoming van de genoemde regelingen verklaarde hij daarover:

[begin citaat] Het zal in augustus/september van dat jaar (opmerking KAFI: 2010) zijn geweest dat ik via de griffie werd benaderd om de raadsleden Wenneker en Sluijter te ondersteunen bij hun werkzaamheden die zij verrichten in opdracht van de raad. De opdracht hield in dat onder andere een nieuwe Verordening rechtspositie wethouders, raads- en commissieleden en nieuwe gedragscode voor de bestuurders dienden te worden opgesteld. Een en ander is ook besproken met de gemeentesecretaris die met deze ondersteuning akkoord ging. Immers is het niet gebruikelijk dat ambtenaren werkzaamheden verrichten voor de raad. Ik maakte vervolgens deel uit van een werkgroepje waarin buiten mij ook de heren Wenneker en Sluijter zitting hadden, alsmede de griffier. De opdracht van de raad vloeide rechtstreeks voort uit de bonnetjesaffaire waarbij de declaraties van de collegeleden onderwerp van discussie waren en naar aanleiding waarvan de rekenkamercommissie gemeente Lingewaard onderzoek had gedaan. [einde citaat]

en verder, [begin citaat] U vraagt mij of ik de opsteller ben van de oplegnota die naar de raad is gegaan. Ik kan u zeggen dat ik dat niet geweest ben maar de griffier. U vraagt mij of ik bij de raadsvergadering van 16 december 2010 ben geweest. Dat durf ik niet te zeggen. Het zou kunnen maar zeker weten doe ik dat niet. U vraagt mij of na vaststelling in de raad ik de stukken teruggekregen heb.


8

9 Nee, ik had geen bemoeienis hoe een en ander wordt uitgevoerd nadat de raad heeft besloten. Ik heb enkel en alleen de raadsleden ondersteund bij het opstellen van de hiervoor genoemde regelingen. [einde citaat]

Wij hebben vastgesteld dat door de griffier een besluitenlijst is opgemaakt van de raadsvergadering van 16 december 2010, die tijdens de raadsvergadering van 10 februari 2011 is vastgesteld. Bij punt 7 op deze besluitenlijst is opgenomen dat het voorstel tot vaststelling van de hiervoor genoemde regelingen door de raad met 23 stemmen voor en 1 tegen is aangenomen. Zoals hiervoor reeds is aangegeven zegt de toenmalige inhuurkracht nimmer na afloop van de raadsvergadering stukken ter verdere afwikkeling ontvangen te hebben en was het zijn taak uitsluitend en alleen de raadsleden Wenneker en Sluijter te ondersteunen bij het opstellen van de genoemde regelingen. Desgevraagd verklaarde de griffier tegenover ons dat hij voor de zekerheid nog het archief heeft geraadpleegd en hem daarbij is gebleken dat de vastgestelde Verordening niet in het vakdossier zat, maar in een map die als voorloper van de uiteindelijke dossiervorming dient. Daarin zaten de stukken zoals die toen door de inhuurkracht, de huidige coördinator van het team juridische zaken, in het kader van de voorbereiding van het te nemen raadsbesluit zijn geproduceerd. Deze stukken waren, in tegenstelling tot hetgeen gebruikelijk is, niet getekend. Met betrekking tot het niet implementeren van de betreffende regelingen in de organisatie, met uitzondering van de Verordening, verklaarde Wethouder Telder:

[begin citaat] Verder kan ik u zeggen dat het vaststellen van de verordening en de gedragscode in december 2010 geen hamerstuk is geweest omdat er zowel in de raad alsook in het college nog over gesproken is. Verder ben ik er vanuit gegaan dat de raad tot iets besluit, mijn college die Financiën en P&O in zijn portefeuille heeft dat afhandelt met de gemeentesecretaris. Je gaat er dan ook vanuit dat alles goed wordt geregeld. Zelf heb ik daarna niet meer aan deze vastgestelde regelingen gedacht. [einde citaat]

En de gemeentesecretaris verklaarde in dat kader:

[begin citaat] Normaliter is het zo dat alle stukken die aan de raad ter besluitvorming worden voorgelegd, terug gaan naar de griffier en vervolgens naar de steller van het stuk. De steller van het stuk was in dit geval de griffier en niet de betreffende invalskracht. U vraagt mij hoe het kan dat het in deze kennelijk fout is gegaan? Ik heb mij dat ook afgevraagd. Wat ik nu zeg is geen excuus, maar heeft er wellicht aan bijgedragen. Op dat moment zaten wij namelijk in een reorganisatie en waren wij intern aan het verhuizen. Het was gewoonweg een rommelige situatie. Dat is de enige verklaring die ik er voor geven kan. Nogmaals het is geen excuus, maar wel de realiteit. [einde citaat]

Verder gaf zij aan dat de ambtenaar, de steller van het stuk, er voor zorgt dat een b en w voorstel opgesteld wordt. Indien het college dit voorstel heeft vastgesteld en besluit dat het naar de raad mag, zal de ambtenaar dit middels een raadsvoorstel bij de griffie indienen ten behoeve van de


9

10 agenda van de eerstvolgende raadsvergadering. Na de raadsvergadering krijgt de steller van het stuk dit terug en zorgt voor verdere behandeling en archivering. Volgens de gemeentesecretaris is dat in het onderhavige geval niet gebeurd en het bijzondere van deze casus is volgens haar, zoals hiervoor ook aangegeven, dat de steller van het stuk de griffier zelf is geweest. Na de raadsvergadering is dit stuk volgens haar rechtstreeks teruggestuurd naar de steller, in deze de griffie.

Zij geeft verder aan dat zij, maar ook de collegeleden, het stuk niet meer hebben gezien tot het moment dat de declaraties van het college over 2011 werden gecontroleerd en het toen weer via de griffie boven water kwam. Met betrekking tot het niet implementeren van de regelingen in de gemeentelijke organisatie verklaarde de burgemeester daarover desgevraagd het volgende:

[begin citaat] Ik als burgemeester ben formeel verantwoordelijk dat een besluit van de raad ook opvolging vindt, maar in de praktijk leun je daarbij volledig op de ambtelijke organisatie. Ik heb van de gemeentesecretaris begrepen dat er tussen haar en de raadsgriffier geen enkel contact is geweest over de invoering van de regelingen die door de raad in december 2010 zijn vastgesteld. In aansluiting daarop kan ik u meedelen dat tijdens de coalitiebesprekingen in maart/april 2010 uitdrukkelijk is bepaald dat de burgemeester zich op geen enkele wijze, buiten zijn rol in het college, met inhoudelijke zaken bezig mocht houden maar uitsluitend met zijn wettelijke taken. Dit alles kunt u teruglezen in het coalitieakkoord van 2010. [einde citaat]

Zoals de burgemeester zelf aangeeft is hij verantwoordelijk dat een besluit van de raad ook opvolging vindt. Een en ander is geformaliseerd in artikel 170 eerste lid onder a Gemeentewet. Daarin is bepaald dat de burgemeester toeziet op een tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van het gemeentelijk beleid en van de daaruit voortvloeiende besluiten, alsmede op een goede afstemming tussen degenen die bij die voorbereiding, vaststelling en uitvoering zijn betrokken.

5.2.1.1

Politiek-morele binding6

Buiten hetgeen in paragraaf 5.2.4.1.1 (De juridische status van gedragscodes) wordt gesteld, zouden de gebrekkige implementatie en bekendmaking eventueel ook nog een relativering kunnen vormen voor de politiek-morele binding van burgemeester en wethouders aan de onder meer in de gedragscode neergelegde afspraken. Deze relativering snijdt weinig hout. De (toenmalige) wethouder(s) en ook de burgemeester waren op 16 december 2010 aanwezig in de vergadering waarin de betreffende regelingen werden vastgesteld. Bij het vaststellen van een gedragscode en andere richtlijnen voor de politieke ambtsdragers mag in redelijkheid van deze bestuurders worden verwacht dat zij kennis hebben of kennis nemen van de inhoud van de gemaakte afspraken.

6

Bijdrage prof. mr. dr. D..J. Elzinga m.u.v. de conclusies. Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

10

11

Conclusie 1: Wij hebben vastgesteld dat na het raadsbesluit van 16 december 2010 een ieder er kennelijk vanuit is gegaan dat de ander zou zorgdragen voor de verdere afwikkeling van de vastgestelde regelingen. Zo verkeerde de griffier in de veronderstelling dat de inhuurkracht als de behandelend ‘ambtenaar’ dat op zich zou nemen, terwijl de laatste zegt geen stukken retour te hebben ontvangen en uitsluitend en alleen de raadsleden bij hun werkzaamheden te hebben ondersteund. Conclusie 2: Uit het onderzoek is niet gebleken dat opzet ten grondslag ligt aan het niet implementeren van de betreffende regelingen in de organisatie. Dat opzet niet aannemelijk is kan tevens worden afgeleid uit het feit dat een besluitenlijst door de griffier organisatiebreed is verspreid en hierdoor velen bekend waren met de vaststelling van de onderhavige regelingen.

5.2.2

Hoe kijken betrokkenen aan tegen de geconstateerde feiten en bevindingen (hoor en wederhoor)

Wij hebben het rapport van het college, inclusief de daarin opgenomen bevindingen van de raadsleden de heer Wenneker en mevrouw Van Aalten, voorgelegd aan de burgemeester en de gemeentesecretaris. De burgemeester verklaarde daarover als volgt:

[begin citaat] Mijn eerste indruk is dat het feiten weergeeft, feiten waarmee ik het overigens niet altijd eens ben. Zo hebben de meeste opmerkingen in het rapport betrekking op door mij gedeclareerde kilometers waarbij men stelt dat ik die zelf uit mijn ambtstoelage moet betalen omdat het representatiekosten betreft. Ik ben volgens mij de enige burgemeester in Nederland die bij een afscheid van een collega niet de kilometers mag declareren. Ik beschouw deze opstelling van raad en college ook als een eenzijdig ingrijpen in de secundaire arbeidsvoorwaarden van de burgemeester, waar zij geen bevoegdheid toe hebben. Immers de burgemeester is rijksambtenaar en valt dientengevolge onder de rechtspositieregeling, welke vastgesteld wordt door het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Ten tweede valt het mij op dat ik een zakelijk diner met gedeputeerde Markink ook uit mijn ambtstoelage had moeten betalen in plaats van deze te declareren. Dit terwijl ik de afspraak met de heer Markink, waar een spoedeisend karakter aan vast zat, heb gemaakt op verzoek en in opdracht van het college, dan lijkt het mij normaal dat deze kosten door de gemeente gedragen worden. Ten derde valt het mij op dat het bedrag in de tabel op bladzijde 3 van het onderzoeksrapport van het college, waarbij ik kilometers gedeclareerd heb terwijl ik gereisd zou hebben met de trein, niet gespecificeerd is. Een specificatie daarvan zou ik echter wel willen zien. [einde citaat] En verder:


11

12 [begin citaat] Maar nu ik het rapport van het college gelezen heb en daarin ook de bevindingen van de heer Wenneker en mevrouw Van Aalten heb kunnen lezen, constateer ik toch cruciale fouten. Ik zal er enkele met u doornemen. Zo lees ik op bladzijde 22 van het rapport onder 2.2.23 dat de burgemeester voor reizen van Bemmel naar Nijmegen vice versa standaard 24 kilometer declareert terwijl wethouder Telder 14 kilometer declareert. Als u kennis neemt van mijn declaraties dan moet u met mij constateren dat ik niet standaard 24 kilometer declareer. Zo heb ik op 11 januari 2012 voor die rit 16 kilometer gedeclareerd, op 23 juni 2012 in het kader van het afscheid van burgemeester Thom de Graaf van Nijmegen 14 kilometer en op 28 maart 2012 16 kilometer en op 18 april 2012 14 kilometer. De verschillen in kilometers van en naar Nijmegen vanaf de locatie in Bemmel heeft te maken met het feit dat ik op verschillende plaatsen in Nijmegen ben geweest. De ene plek is namelijk verder gelegen van Bemmel dan de andere. Zo zijn het Radboud Ziekenhuis en Stadion De Goffert verder van Bemmel gelegen dan het kantoor van de stadsregio of het gemeentehuis van Nijmegen.

Dan de opmerking in het rapport onder punt 2.2.21. Daarin staat dat ik op 13 december 2011 reiskosten declareer voor een afscheidsreceptie van de directeur van de Rabobank. Volgens de onderzoekers valt dat onder representatiekosten en moet dat uit mijn ambtstoelage betaald worden. Zoals u uit mijn declaratie kunt opmaken heeft de afscheidsreceptie van de directeur van de Rabobank en de bijeenkomst van de G5 in hetzelfde gebouw in Elst plaatsgevonden. De bijeenkomst van de G5 heb ik bijgewoond uit hoofde van mijn functie en kunnen dus gedeclareerd worden, maar daaraan wordt volledig voorbij gegaan.

Alles even doorlopend in het rapport onder 2.2 (Declaraties burgemeester). Met wat er aan bevindingen staat op bladzijde 19 ben ik het niet eens. Deze kosten vallen niet onder de representatiekosten zoals in de gedragscode zijn genoemd. Het is dan ook onzin dat deze kosten uit mijn ambtstoelage betaald moeten worden. U zegt mij dat volgens de gedragscode deze kosten inderdaad uit de ambtstoelage voldaan moeten worden. Ik kan u zeggen dat indien ik bekend geweest zou zijn met de inhoud van de gedragscode, ik deze zelf voor vernietiging zou hebben voorgedragen omdat deze gedragscode in strijd is met hogere regelgeving, waaronder de Regeling rechtspositie burgemeesters. Het is ook in strijd met de landelijke richtlijnen van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Deze worden overal in Nederland gehanteerd, behalve in de gemeente Lingewaard. Voor de bevindingen op bladzijde 20 in het rapport geldt eigenlijk hetzelfde.

Met de bevinding onder 2.2.18 op bladzijde 21 ben ik het volstrekt niet eens. Dat ik het diner met de heer Markink zou moeten betalen is onzin, omdat ik deze afspraak heb gemaakt in opdracht van het college. Zie ook wat ik daarover eerder heb verklaard. Met de reactie van het college op de bevinding onder 2.2.24 ben ik het eens, maar er is nooit bij mij navraag gedaan door het college. Verder ben ik het eens met de reactie van het college onder punt 2.2.25 inzake de aan mij verleende maandelijkse autovergoeding van 92,50 euro. [einde citaat] Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

12

13

De gemeentesecretaris geeft aan dat er geen hoor of wederhoor heeft plaatsgevonden, maar dat er slechts constateringen zijn gedaan en eigen conclusies zijn getrokken. Wij constateren dat de onderwerpen die in het rapport van het college aan de orde komen niet betrekking hebben op haar handelen of nalaten, maar veel meer op die van de collegeleden en dan met name op die van de burgemeester. Verder hebben wij de gemeentesecretaris geconfronteerd met zaken die hierna, voor zover relevant, in de verschillende paragrafen van ons rapport aan de orde komen.

5.2.2.1

De bestuurskosten: teambuilding en werkconferenties

In het rapport van het college van 20 november 2012 wordt opgemerkt dat in 2011 voor teambuilding en werkconferenties ten behoeve van het college het budget van 10.000 euro, met ruim 24.000 euro wordt overschreden. De reactie van het college dat in het rapport is opgenomen, was dat de organisatie een grote reorganisatie achter zich had en in 2010 ook een compleet nieuw college van start was gegaan. Het college vond het dan ook van groot belang snel en effectief te kunnen handelen als team en heeft om die reden een teambuildingsprogramma ingezet.

Bij de beoordeling van de bestuurskosten over 2010 hebben wij vastgesteld dat dit budget opnieuw 10.000 euro bedroeg en dat het dat jaar met ongeveer 12.000 euro was overschreden. Verder hebben wij vastgesteld dat op het moment dat 8.000 euro van het budget was verbruikt, voor ruim 13.000 euro verplichtingen zijn aangegaan met het bureau Chance te Haarlem. De burgemeester hebben wij gevraagd wat de reden is geweest om dit bureau in te huren. Hij verklaarde daarover als volgt:

[Begin citaat] In april 2010 was het duidelijk dat er iets moest gebeuren wilde het toen aangestelde college met elkaar door één deur kunnen. Ik heb u al verteld hoe dat gegaan is rond de formatie. Ik heb dan ook zelf aangegeven dat wij aan teambuilding moesten doen, mede gelet op de verhouding tussen wethouder Schut en mij. In eerste instantie is dat afgehouden, maar toen ik terug kwam van vakantie heb ik aangegeven dat wij daaraan toch echt iets moesten doen. In één van mijn functioneringsgesprekken met de fractievoorzitters werd zelfs ook aangedrongen om meer te doen aan teambuilding van het college. Ik heb mij daarin toen ook laten adviseren door onder andere de huidige burgemeester van Schiedam de heer Lamers. Ook hij kwam met het bureau Chance op de proppen. Ik heb vervolgens een gesprek gehad met de heer Tomesen, eigenaar van Chance en later heeft ook de gemeentesecretaris met hem gesproken. Vervolgens hebben wij afgesproken dat de heer Tomesen met alle betrokkenen binnen het college een gesprek zou hebben, dit heeft plaatsgevonden tijdens een collegesessie begin september bij de Boerderij in Arnhem. Dat viel bij iedereen positief waarna wij toen met Chance het verdere traject zijn ingegaan. [Einde citaat]


13

14

Vervolgens hebben wij hem gevraagd wie binnen de gemeente het offertetraject voor de inhuur van dit bureau op zich heeft genomen. Hij verklaarde daarover als volgt:

[Begin citaat] Ik weet dat niet. Het college heeft besloten om met dit bureau in zee te gaan. Dat was in het najaar van 2010. In september 2010 hebben wij als college twee dagen bijelkaar gezeten in de boerderij te Arnhem. Toen hebben wij de heer Tomesen uitgenodigd om zich te presenteren. Vervolgens zijn er individuele gesprekken geweest met hem. U vraagt mij wie toen deel uitmaakten van het college. Dat waren buiten mijzelf, de wethouders Schut, Janssen, Telder en Frings. [Einde citaat]

De bestuurssecretaris hebben wij gevraagd naar zijn betrokkenheid als productbeheerder bij het accorderen van de door Chance ingediende facturen. Hij verklaarde daarover het volgende:

[Begin citaat] In 2011 heb ik zelf geconstateerd dat er sprake was van een budgetoverschrijding. Omdat ik als productbeheerder deze declaraties diende te tekenen, controleer ik altijd of daarvoor nog voldoende budget is. U toont mij een factuur van Chance van 4 april 2011. Daarachter zit het blad zoals dat door ons team financiën aan deze factuur wordt gehecht. De bovenzijde van dit blad wordt door het team financiën ingevuld, waaronder het factuurnummer, de omschrijving, de kostensoort en de kostenplaats. Zoals u kunt zien ben ik in dit geval de productbeheerder. U vraagt mij wat dat inhoudt. De productbeheerder toetst of de betreffende factuur past binnen de begrotingspost en de producthouder is uiteindelijk de eindverantwoordelijke. De producthouder is altijd iemand op managementniveau. Als productbeheerder kwam ik tot de conclusie dat er in dit geval sprake was van een budgetoverschrijding. De paraaf op dat blad is van mij. Hoewel ik constateerde dat het budget ruim werd overschreden heb ik wel getekend omdat ons team financiën anders niet tot uitbetaling zou overgaan, terwijl door de gemeente de verplichting met Chance wel was aangegaan. Zoals u ziet heb ik daarbij wel de opmerking geplaatst dat er onvoldoende budget aanwezig was. [Einde citaat]

De producthouder, waarover de bestuurssecretaris het in zijn verklaring heeft, was in dit geval de gemeentesecretaris. Wij hebben haar gevraagd wat het zijn van producthouder inhoudt. Zij verklaarde daarover het volgende:

[Begin citaat] Alle facturen die binnenkomen en waarbij ten behoeve van het college uitgaven zijn gedaan, waaronder bijvoorbeeld ‘heidagen’, seminars, het VNG Jaarcongres, komen bij mij langs ter verificatie. Ik heb echt geen idee waar de kosten in de begroting, dat wil zeggen nr enzo. thuis horen. Ik controleer uitsluitend of de kosten die in rekening gebracht worden ook daadwerkelijk gemaakt zijn. Is dat het geval dan teken ik voor akkoord. [Einde citaat]


14

15 En de bestuurssecretaris verklaarde verder:

[Begin citaat] U confronteert mij met de bestuurskosten over 2010. Volgens u heeft u daarin ook een budgetoverschrijding geconstateerd inzake trainingen en opleidingen die aan de collegeleden en het MT zijn gegeven. U toont mij daarbij onder andere de facturen die namens Chance zijn ingediend. Aan het handschrift zie ik dat ik deze facturen als budgetbeheerder heb geparafeerd. Zoals u ziet heb ik ook hier aangegeven dat er onvoldoende budget beschikbaar was. Ik heb ze zelf geparafeerd om dezelfde reden zoals ik hiervoor reeds heb aangegeven. Er had dan ook een verhoging van het budget aangevraagd moeten worden. Sturing op dat punt vooraf is er kennelijk niet geweest. Ik heb uit de besluitenlijst van het college van 21 december 2010 kunnen opmaken dat onze gemeentesecretaris tijdens die vergadering van het college aangeeft dat sprake is van een substantiële overschrijding van de budgetten studiedagen en van de reis- en verblijfskosten directie. De betreffende passage uit de besluitenlijst stel ik u hierbij ter beschikking. Afgesproken is toen dat de overschrijdingen zouden worden gemeld in de jaarrekening en het jaarverslag over 2010. [Einde citaat]

Wij hebben vastgesteld dat tijdens de vergadering van het college op 21 december 2010 wordt besloten dat de overschrijdingen van de budgetten voor de studiedagen voor het college en de reis- en verblijfskosten van de directie worden gemeld ter gelegenheid van de jaarrekening en het jaarverslag 2010.

Verder hebben wij vastgesteld dat de Inkoop- en aanbestedingsprocedure van de gemeente Lingewaard voorschrijft dat bij de inkoop van diensten tussen de 10.000 en 25.000 euro tenminste drie offertes dienen te worden opgevraagd. Met minder offertes kan alleen worden volstaan in uitzonderingssituaties en dan niet eerder dan in overleg met Inkoop. Bovendien dient een dergelijk offertetraject gezamenlijk met Inkoop plaats te vinden. Wij hebben niet kunnen vaststellen dat bij het verlenen van de opdracht aan het bureau Chance in 2010 alsook in 2011, de Inkoop- en aanbestedingsprocedure van de gemeente is gevolgd.

Conclusie 3: Het benoemen van een productbeheerder en een producthouder heeft geen effect indien verplichtingen worden aangegaan op het moment dat het budget voor het betreffende product ontoereikend is. Als dan tevens blijkt dat daarbij ook de eigen Inkoop- en aanbestedingsprocedure niet is gevolgd is daarmee het proces van checks and balances vervallen tot een papieren tijger.


15

16

5.2.3

Welk oordeel kan gegeven worden over de feiten en bevindingen, over de juridische houdbaarheid daarvan en over de vraag of het onderzoeksrapport van het college een zorgvuldige rapportage betreft.

5.2.3.1

Welk oordeel kan gegeven worden over de feiten en bevindingen en over de juridische houdbaarheid daarvan

De bevindingen uit het onderzoek dat door de raadsleden de heer Wenneker en mevrouw Van Aalten is uitgevoerd, maakt integraal onderdeel uit van het rapport van het college van 20 november 2012. Ten aanzien van de hierna genoemde bevindingen merken wij het volgende op:

a.

‘Gedeclareerde kilometers terwijl gereisd is per trein 1.381 euro’ (bladzijde 3 en de bijlage 3 op bladzijde 29).

Mede gelet op de inhoud van de brief van het college van 28 januari 2013 aan de burgemeester hebben wij vastgesteld dat het bedrag van 1.381 euro (3.733 kilometer x 0,37 euro) niet volledig kan en mag worden toegerekend aan gedeclareerde kilometers terwijl gereisd zou zijn met het openbaar vervoer. De 3.733 kilometer is namelijk het verschil tussen het aantal gedeclareerde kilometers in het vierde kwartaal van 2011 en de eerste helft van 2012 (totaal 7.925 kilometer) en de op die periode betrekking hebbende gecorrigeerde declaraties (totaal 4.192 kilometer) die later door de burgemeester zijn ingediend. Indien de oude en gecorrigeerde declaraties met elkaar worden vergeleken in samenhang met onze bevindingen in paragraaf 5.2.6.2, dan blijkt dat de volgende geplande reizen volgens de agenda van de burgemeester in het geheel niet zijn doorgegaan, maar wel door hem zijn gedeclareerd: -

03 oktober 2011 Bemmel – Arnhem;

-

06 oktober 2011 Bemmel - Haarlem;

-

24 oktober 2011 Bemmel – Utrecht;

-

01 december 2011 Bemmel – Zwolle;

-

07 december 2011 Bemmel – Utrecht.

Verder blijken onder andere de volgende gedeclareerde ritten ook door de burgemeester te zijn gecorrigeerd in die zin dat deze door hem zijn geschrapt, terwijl niet aannemelijk is te veronderstellen dat deze reizen per openbaar vervoer zouden zijn gemaakt. -

31 januari 2012 Bemmel – Wageningen;

-

04 april 2012 Bemmel – Elst;

-

20 april 2012 Bemmel – Mook;

De burgemeester verklaarde tegenover ons over het corrigeren van zijn declaraties onder andere het volgende:

[Begin citaat] De reden was dat men er achter gekomen was dat ik wel reiskosten naar Rotterdam had gedeclareerd, maar dat ik daar door omstandigheden niet was geweest. Ik heb dit toen overigens direct gecorrigeerd en melding van gemaakt. Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

16

17 Ik heb toen alle eerdere declaraties die door mij waren ingediend doorgenomen om deze na te lopen op eventuele andere misverstanden. Ik heb de reiskostendeclaraties vervolgens gecorrigeerd als er bij mij ook maar de geringste twijfel was of iets nu wel of niet gedeclareerd kon worden of als ik niet meer helemaal zeker was of ik ergens geweest was. Alles was ook voor mij niet meer na te gaan omdat onderliggende stukken, bijvoorbeeld treinkaartjes, ontbraken. U moet zich realiseren dat declaraties vaak maanden na dato werden opgemaakt.[Einde citaat]

De teamleider P&O en communicatie verklaarde tijdens het onderzoek over het corrigeren van de declaraties door de burgemeester onder andere het volgende:

[Begin citaat] U vraagt mij welke reizen de burgemeester met de trein had gemaakt maar waar hij voor in de plaats kilometers heeft gedeclareerd. Ik kan u dat niet zeggen omdat ik niet weet welke reizen dat specifiek zijn geweest. Ik weet wel dat hij bij het corrigeren van zijn declaraties meerdere reizen heeft laten vervallen waarbij hij nog opmerkte dat hij nu Roomser was dan de paus. [Einde citaat]

b.

‘De ten onrechte gedeclareerde bedragen door de burgemeester over de periode 20102012 betreffen in totaal 2.695 euro’ (bladzijde 15).

Wij hebben vastgesteld dat uit de gedragscode 2007, die tot 1 januari 2011 van kracht was, in tegenstelling tot die van 2011 uit niets blijkt dat de daarbij gevoegde bijlage integraal onderdeel uitmaakt van die gedragscode. Indien de bijlagen uit 2007 en 2011 naast elkaar worden gelegd dan valt daarbij direct op dat bij het onderdeel ‘representatie’ in die van 2011 kennelijk ‘geplakt en geknipt’ is uit die van 2007. Zo wordt in de bijlage van 2007 opgemerkt dat onder representatie koffie, thee, hapjes, drankjes, etentjes met zakelijke relaties e.d. wordt verstaan. Tevens worden, zo gaat de bijlage uit 2007 verder, onder deze categorie begrepen de noodzakelijke kosten voor de representatie die door de partner worden gemaakt in verband met de functie-uitoefening als politieke ambtsdrager. Voorbeelden zijn uitgaven en (reis)kosten verbonden aan bezoeken van zieken, bejaarden, 100-jarigen en het bijwonen van georganiseerde activiteiten, bijeenkomsten en recepties. Dat laatste heeft dus uitsluitend en alleen betrekking op de partner van de politieke ambtsdrager.

In de bijlage van de gedragscode 2011 is de representatie op dusdanige wijze in de regeling opgenomen dat de (reiskosten), verbonden aan bezoeken van zieken, bejaarden, 100-jarigen en het bijwonen van georganiseerde activiteiten, bijeenkomsten en recepties, niet meer betrekking heeft op de partner van de politieke ambtsdrager, maar op de ambtsdrager zelf. En dat laatste is nu in strijd met het Rechtspositiebesluit burgemeesters en het Rechtspositiebesluit wethouders juncto de Verordening rechtspositie wethouders, raads- en commissieleden Lingewaard 2011. Wij verwijzen hierbij naar wat daarover wordt opgemerkt in paragraaf 5.2.3.1.1 van ons rapport;


17

18 Indien met de woorden ´ten onrechte´ gesuggereerd wordt dat alle declaraties onrechtmatig zouden zijn, dan zou daar alleen sprake van kunnen zijn op het moment dat vast staat dat de door de burgemeester ingediende reiskostendeclaraties in strijd zijn met het Rechtspositiebesluit burgemeesters of met andere wet- of regelgeving. Voor de declaraties in de kolom “gedeclareerde kilometers, terwijl sprake is van representatie” van de bijlage 3 is dat, gelet op het vorenstaande, allerminst zeker en wellicht zelfs helemaal niet het geval;

c.

‘De ten onrechte gedeclareerde bedragen door de wethouders tezamen bedragen over de periode 2010-2012 in totaal 339 euro’ (bladzijde 15).

Wij volstaan hierbij te verwijzen naar onze reactie onder b;

d.

Bij meerdere declaraties van de burgemeester wordt op bladzijde 19 en 20 opgemerkt dat de gedeclareerde reiskosten onder representatiekosten vallen en om die reden uit de ambtstoelage dienen te worden betaald.

Indien het gaat om gemaakte reiskosten dan kan niet (zonder meer) worden aangenomen dat deze kosten uit de ambtstoelage dienen te worden betaald. Artikel 32 Rechtspositiebesluit burgemeesters stelt immers dat de burgemeester aanspraak heeft op een vergoeding van reiskosten voor reizen gemaakt voor de uitoefening van het ambt. Kennelijk heeft men bij de beoordeling van de rechtmatigheid zich uitsluitend laten leiden door artikel 5.2 van de gedragscode 2011 en de bijbehorende bijlage;

e.

‘De burgemeester declareert voor reizen van Bemmel naar Nijmegen v.v. standaard 24 km. Bij wethouder Telder bedraagt het aantal kilometers 14. Vanwaar dit verschil in kilometrage? ’ (bladzijde 22).

Wij hebben vastgesteld dat de burgemeester, in tegenstelling tot wat hiervoor als vaststaand feit wordt gepresenteerd, voor de betreffende reis niet standaard 24 kilometer declareert. Zo blijkt dat hij onder andere op de hierna genoemde data de volgende kilometers voor Bemmel-Nijmegen v.v. declareert: 1. 15 juni

2011

: 16 kilometer;

2. 17 juli

2011

: 18 kilometer;

3. 11 januari

2012

: 16 kilometer;

4. 23 januari

2012

: 14 kilometer;

5. 28 maart

2012

: 16 kilometer;

6. 24 april

2012

: 14 kilometer.


18

19

e.

‘De burgemeester declareert voor diverse dienstreizen een hoger aantal kilometers dan de werkelijke afstand’.(bladzijde 24).

Wij stellen vast dat bij deze constatering kennelijk geen rekening is gehouden met het bezoeken van verschillende locaties in een bepaalde plaats. Zo vergt een rit naar de rand van Nijmegen minder kilometers dan een rit naar het zuiden van de stad, zoals uit het overzicht onder punt d. blijkt

f. ‘De burgemeester declareert stelselmatig reiskosten die volgens de regelgeving onder representatiekosten vallen en uit zijn ambtstoelage betaald moeten worden.’ (bladzijde 24)

Zoals hiervoor onder c. gesteld kan niet zonder meer worden aangenomen dat gemaakte reiskosten uit de ambtstoelage dienen te worden betaald.

Conclusie 4: De bevindingen uit het rapport van het college worden als vaststaande feiten gepresenteerd, terwijl dat op meerdere punten allerminst zeker en mogelijk onjuist is.

5.2.3.1.1

Onrechtmatigheid van de gedragscode7: de juridische houdbaarheid

Wij merken op dat de gedragscode onder alle omstandigheden intra legem moet zijn. Zijn er bepalingen in een gedragscode die strijdig zijn met juridische bindende regelingen, dan spreekt het voor zich dat deze afspraken of voorschriften in strijd zijn met het recht. Anders gezegd: indien formele en landelijke rechtspositieregelingen vergoedingen voorschrijven of op een bepaalde wijze ordenen, dan mogen deze voorschriften niet door gedragscodes teniet worden gedaan. Zelfs al heeft de gedragscode de gedaante van een gemeentelijke verordening, ook dan is een dergelijke afwijking niet toegestaan. Voor de verdere afwikkeling van de declaraties blijft het van belang om vast te stellen in hoeverre er bij de afhandeling daarvan wel of niet sprake is geweest van onrechtmatig handelen. Van evident onrechtmatig handelen kan alleen sprake zijn bij de overtreding van een rechtens bindende regeling, waaronder in dit verband de Gemeentewet, het Wetboek van Strafrecht, de Rechtspositiebesluiten voor wethouders en die voor de burgemeester.

Is er sprake van een overtreding van voorschriften uit deze regelingen dan kan de kwalificatie onrechtmatigheid worden gebruikt. Is er echter enkel sprake van een overtreding van voorschriften uit de gedragscode en daarmee verbonden afspraken, dan kan dat leiden tot een geschonden vertrouwensrelatie in de verhouding tussen de raad enerzijds en de wethouders en de burgemeester anderzijds, maar het is dan uitdrukkelijk niet toegestaan om hier strijd met het recht te constateren en aan die conclusie gevolgen te verbinden.

7

Bijdrage prof.dr.mr. D.J. Elzinga m.u.v. de conclusie Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

19

20 Bij de beoordeling van de declaraties dient dan ook uiterst nauwkeurig te worden nagegaan welke regel of afspraak in het geding is en is geschonden. Alleen op die wijze kan goed worden onderscheiden tussen onrechtmatig handelen en handelen in strijd met gemaakte afspraken.

Conclusie 5: De gedragscode 2011 is op een belangrijk onderdeel in strijd met het Rechtspositiebesluit burgemeesters en het Rechtspositiebesluit wethouders juncto de Verordening. Hierdoor zijn meerdere onderzoeksbevindingen in het rapport van het college juridisch niet houdbaar.

5.2.3.2

Betreft het onderzoeksrapport van het college een zorgvuldige rapportage

Er zijn meerdere redenen aan te wijzen waarom het onderzoeksrapport van het college geen zorgvuldig rapport betreft.

Ten eerste wijzen wij daarbij op onze bevindingen in paragraaf 5.2.3.1. en 5.2.3.1.1. waaruit onder andere blijkt dat de gedragscode op sommige onderdelen in strijd is met hogere regelgeving. Ten tweede wordt uit het rapport niet geheel duidelijk of en zo ja op welke wijze en mate de voorlopige onderzoeksbevindingen, die op een bepaalde persoon betrekking hebben, in concept aan hem zijn voorgelegd voordat met die bevindingen naar buiten werd getreden. Ten derde blijkt niet uit het rapport, indien de voorlopige onderzoeksbevindingen aan elke betrokkene zijn voorgelegd, welke reactie op al die bevindingen is gegeven en op welke wijze deze reacties in het rapport zijn verwerkt.

Verder hebben wij vastgesteld dat op 7 november 2012 door Capra Advocaten aan het college, ter attentie van een ambtenaar, een advies is uitgebracht over de te declareren kosten door bestuurders in relatie tot de ambtstoelage. In het advies van Capra, ongeveer drieëneenhalve bladzijde groot, wordt onder andere opgemerkt dat een beleidsregel (lees: de gedragscode) een algemeen verbind voorschrift (lees: de rechtspositiereglementen) in dit geval niet opzij kan zetten. Capra beantwoordt de vraag of in de gedragscode negatief, ten nadele van bestuurders, kan worden afgeweken van de formele rechtspositie dan ook ontkennend. Wij hebben vastgesteld dat de inhoud van deze brief niet is opgenomen c.q verwerkt in het onderzoeksrapport van het college van 20 november 2012. De wethouders Dolmans, Van Eeten en Telder, gaven aan de inhoud van deze brief op het moment dat het rapport van het college werd uitgebracht niet te kennen. Wethouder Telder gaf daarbij aan dat indien hij wel de inhoud van de brief op dat moment gekend zou hebben hij wethouder Dolmans zou hebben voorgesteld de inhoud daarvan in het eindrapport op te nemen, aangezien hij mede het rapport had geredigeerd. De gemeentesecretaris zei met betrekking tot deze brief van Capra het volgende:

[Begin citaat] Toen de heer De Vreeze na het vertrek van de burgemeester interim burgemeester van Lingewaard werd, kwam al vrij snel de kwestie rond de gedragscode ter sprake. Niemand binnen de organisatie wist namelijk dat die tijdens de raadsvergadering van december 2010 was vastgesteld.


20

21 Ik heb toen mijn twijfels geuit over de inhoud van die gedragscode in die zin of die niet in strijd was met hogere regelgeving. Ik heb burgemees-ter De Vreeze toen gevraagd of wij dat aan onze advocaat konden voorleggen. Daar gaat die brief van Capra van 7 november 2012 over. [Einde citaat]

Verder gaf zij aan dat toen zij het antwoord van Capra had ontvangen, zij door burgemeester De Vreeze werd verzocht deze brief nog even bij haar te houden. Pas veel later heeft zij de brief van Capra in zijn opdracht ter inzage naar de griffie gebracht. Zij gaf aan niet bekend te zijn met de reden waarom de brief van Capra niet direct met de anderen kon worden gedeeld.

Conclusie 6: Op grond van onze bevindingen, zoals die zijn opgenomen in paragrafen 5.2.3.1, 5.2.3.1.1 en 5.2.3.2, is het rapport van het college niet aan te merken als een zorgvuldig rapport.

5.2.4. Zijn de declaratie- en uitvoeringsregels uit de geldende regelgeving correct toegepast 5.2.4.1

Inleiding

Omdat bij de beoordeling van de declaraties de gedragscode politieke ambtsdragers Lingewaard 2011 een belangrijke rol speelt en heeft gespeeld, wordt allereerst ingegaan op de juridische status van gedragscodes die op basis van de Gemeentewet tot stand komen en vervolgens meer specifiek op de gedragscode politieke ambtsdragers Lingewaard 2011.

5.2.4.1.1

De juridische status van gedragscodes op basis van de Gemeentewet

8

De Wet dualisering gemeentebestuur 2002 (verder: de wet dualisering) bracht voor het openbaar bestuur in Nederland de gedragscode: “De raad stelt voor zijn leden een gedragscode vast” (artikel 15 lid 3 Gemeentewet). Voor de burgemeester staat die verplichting in artikel 69 tweede lid en voor de wethouders in artikel 41c tweede lid Gemeentewet. De gedragscode is imperatief, bezit het rechtskarakter van een interne regeling en beoogt in dit verband de integriteit van het openbaar bestuur te waarborgen. Het is geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en derden kunnen op het bepaalde geen beroep doen 9. De inhoud van die gedragscodes is vrij onbestemd. Zo kunnen zij bijvoorbeeld bepalingen bevatten over het declaratiegedrag, minder geschikte nevenfuncties, gebruik van gemeentelijke voorzieningen voor privé doeleinden en het aannemen van schenkingen

10

. Toch zijn de gevolgen van overtreding van de gedragscode geheel anders dan

wanneer sprake zou zijn van een algemeen verbindend voorschrift. Sancties kunnen dan ook slechts informeel zijn

11

.

8

Gedragscodes op basis van artikel 15, 41 c tweede lid en 69 tweede lid Gemeentewet. Bijdrage prof .dr. mr. D.J. Elzinga m.u.v. de conclusies. 9 28384 nr. 37b, p. 14. 10 Zie bijvoorbeeld de modelgedragscode in “Integriteit van bestuurders bij gemeenten en provincies een handreiking”, Den Haag, oktober 2001. 11 27751 nr. 10a, p. 18; 27751 nr. 10d, p. 17. Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

21

22

In 2011 deed de Nationale Ombudsman onderzoek naar de wijze waarop een gemeenteraad uitvoering had gegeven aan de in 2008 vastgestelde gedragscode. De Ombudsman boog zich daarbij tevens over de juridische status van deze gedragscode. Een en ander werd als volgt door hem verwoord: [Begin citaat] Met de vaststelling van de gedragscode heeft de gemeenteraad uitvoering gegeven aan de verplichting, opgenomen in artikel 15, derde lid van de Gemeentewet, dat de raad voor zijn leden een gedragscode vaststelt. Dit derde lid is ingevoegd bij de Wet dualisering gemeentebestuur ter versterking van de controlerende bevoegdheid van de raad. De juridische status van de gedragscode is echter niet geheel duidelijk en met name de vraag in hoeverre raadsleden aan de code gebonden zijn. Of de raad bevoegd is tot het uitoefenen van enigerlei sanctie, is tijdens de parlementaire behandeling van dit wetsvoorstel niet behandeld. Uit de kamerstukken volgt dat het om een interne regeling gaat die aanvullende voorschriften stelt om de integriteit van raadsleden te waarborgen. Door het opstellen van een gedragscode ontstaat een concrete gedragslijn voor bestuurders, waaraan zij zich zullen moeten houden. Van de code gaat geen directe of indirecte formele binding uit. Onduidelijk is tevens hoever de raad kan gaan tegenover een lid dat zich niet aan de code houdt en welke bevoegdheden de raad kan inzetten. Vooralsnog is de overheersende gedachte dat de raad niet verder kan gaan dan het in politieke en morele zin aanspreken van zijn leden op naleving van de code.’ [Einde citaat].

Indien de gedragscode een slechts beperkte juridische status heeft jegens raadsleden, dan geldt dat uiteraard ook voor politieke ambtsdragers, zoals de burgemeester en de wethouders. Een belangrijk verschil is echter dat een raadsmeerderheid weinig tot geen sanctie-instrumenten heeft jegens individuele raadsleden. De staatsrechtelijke positie van een raadslid is erg sterk. De raad als bestuursorgaan kan tegen raadsleden weinig ondernemen. Bij schending van de gedragscode zijn die mogelijkheden zelfs geheel afwezig. Voor de wethouders ligt dat anders. Ook bij overtreding van niet-juridische regels, zoals gedragscodes, kunnen raadsmeerderheden gedrag van wethouders sanctioneren en wel in die zin dat ‘verlies van vertrouwen’ kan worden geconstateerd, met daaraan verbonden politiek ontslag. Bij de burgemeester kan een vertrouwensbreuk ook vergaande gevolgen hebben, ondanks dat de ontslagbevoegdheid uiteindelijk een bevoegdheid van de Kroon is. In zijn commentaar op de Gemeentewet kwalificeert Versteden de gedragscode voor raadsleden, wethouders en de burgemeester als volgt. Is er sprake van een overtreding van het eerste lid van artikel 15 Gemeentewet, zijnde een verboden handeling, dan kan dat leiden tot een vervallenverklaring van het raadslidmaatschap en wel op basis van art. X 8 van de Kieswet. Dat artikel vermeldt echter uitdrukkelijk niet artikel 15 lid 3 Gemeentewet

12

. Dit betekent a contrario dat de

verplichte gedragscode niet gesanctioneerd kan worden en derhalve ook dat de gedragscode een niet erg sterke en misschien zelfs in het geheel geen juridische status heeft.

12

‘De raad stelt voor zijn leden een gedragscode vast’. Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

22

23 Versteden concludeert verder als volgt: [Begin citaat] ‘Dit alles werpt geen duidelijk licht op de juridische status van de gedragscodes. Met name voor wat betreft de code voor de leden van de raad zou het geen overbodige luxe zijn geweest indien daarover meer duidelijkheid was verschaft. In de praktijk zal immers de vraag rijzen hoever de raad tegenover een lid kan gaan en welke bevoegdheden hij kan inzetten indien een lid zich niet houdt aan de code en dat van de code dus geen formele binding uitgaat, direct noch indirect. Wij zien daarvoor belangrijke aanwijzingen. In de eerste plaats zal het niet voor niets zijn dat de benaming code wordt gebezigd en dat niet van een verordening wordt gesproken. Dit laatste had voor de hand gelegen indien de wetgever een bindende regeling voor ogen had. In de tweede plaats duidt het feit dat in de memorie van toelichting wordt gezegd dat de code het karakter van een interne regeling heeft op een niet-bindende status. (…) Concluderend komen wij tot het oordeel dat de gedragscode voor de leden van de raad geen rechtens bindende regeling is en dat de raad daaraan geen bevoegdheid kan ontlenen om ten opzichte van een lid enigerlei formele sanctie toe te passen. (…) Indien men voor volksvertegenwoordigers bindende gedragsregels wil stellen, anders dan regels met betrekking tot de vergaderorde, dient dat te gebeuren via een regeling in een formele wet, met name de Gemeentewet. Doet men dat niet, dan is het gevaar groot dat men afglijdt naar een situatie waarin partijpolitieke motieven hier een rol kunnen gaan spelen en dat zou zeer ongewenst zijn.’ 13

5.2.4.1.2

[Einde citaat] Generieke toepassing op de casus Lingewaard14

Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven geldt ook voor burgemeesters dat zij het vertrouwen van de gemeenteraad moeten bezitten. Bij een vertrouwensbreuk is, hoezeer de ontslagbevoegdheid ook ligt bij de Kroon, een verder functioneren niet altijd meer mogelijk. Voor de verdere afwikkeling van de kwestie en ook omdat niet alleen de burgemeester, maar ook andere collegeleden betrokken zijn, blijft het van belang om vast te stellen in hoeverre er bij de afhandeling van de declaraties wel of niet sprake is geweest van onrechtmatig handelen. Op basis van het behandelde in paragraaf 5.2.6.4 kan de conclusie worden getrokken dat van evident onrechtmatig handelen alleen sprake kan zijn bij de overtreding van een rechtens bindende regeling.

Relevante rechtens bindende regelingen zijn in dit verband de Gemeentewet, het Wetboek van Strafrecht, de Rechtspositiebesluiten voor wethouders en die voor de burgemeester. Is er sprake van een overtreding van voorschriften uit deze regelingen, eventueel in combinatie met uitwerkingen in de gedragscode, dan kan de kwalificatie onrechtmatigheid worden gebruikt. Is er echter enkel sprake van een overtreding van voorschriften uit de gedragscode en daarmee verbonden afspraken, dan kan dat leiden tot een geschonden vertrouwensrelatie in de verhouding tussen de raad enerzijds en de wethouders en de burgemeester anderzijds, maar het is dan uitdrukkelijk 13 14

Commentaar van Versteden op artikel 15 Gemeentewet, zie De Gemeentewet en haar toepassing. Bijdrage prof.dr.mr. D.J. Elzinga m.u.v. de conclusie Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

23

24 niet toegestaan om hier strijd met het recht te constateren en aan die conclusie gevolgen te verbinden.

Conclusie 7: Gelet op het vorenstaande en zoals ook reeds aan de orde is gekomen in met name paragraaf 5.2.3.1 en 5.2.3.1.1 kan niet worden gezegd dat de declaratie- en uitvoeringsregels van de gemeente Lingewaard in lijn zijn met hogere regelgeving. Alleen al op basis daarvan kan van een correcte toepassing (in alle gevallen) dan ook geen sprake zijn.

5.2.5

Is de gemeentelijke regelgeving met betrekking tot dit onderwerp juridisch houdbaar

15

Uit het dossier blijkt dat de Gedragscode politieke ambtsdragers Lingewaard 2011 en daarmee verbonden afspraken, alsmede de Regeling voorzieningen burgemeester Lingewaard 2011 en de procedureregeling afhandeling bestuurlijke uitgaven Lingewaard 2011, gebrekkig zijn geïmplementeerd in de gemeentelijke organisatie. Ook de bekendmaking van deze gedragsrichtlijnen is beperkt geweest. Bij rechtens bindende regelingen is de bekendmaking een cruciale voorwaarde voor rechtsgeldigheid en inwerkingtreding. Nu het hier echter gaat om rechtens niet bindende regelingen gelden de reguliere publicatie-eisen hier niet. Zou men de figuur van de gemeentelijke verordening hebben gebruikt, dan zou daardoor de publicatie-eis veel prominenter zijn geweest. Met andere woorden: de afwezige rechtskracht van de gedragscode en de andere regelingen wordt in deze casus niet veroorzaakt door een publicatie- of implementatiegebrek, maar door de aard van de betreffende richtlijn.

Verder dient te worden opgemerkt dat de gedragscode onder alle omstandigheden intra legem moet zijn. Zijn er bepalingen in een gedragscode die strijdig zijn met juridische bindende regelingen, dan spreekt het voor zich dat deze afspraken of voorschriften in strijd zijn met het recht. Anders gezegd: indien formele en landelijke rechtspositieregelingen vergoedingen voorschrijven of op een bepaalde wijze ordenen, dan mogen deze voorschriften niet door gedragscodes teniet worden gedaan. Zelfs al heeft de gedragscode de gedaante van een gemeentelijke verordening, ook dan is een dergelijke afwijking niet toegestaan.

Conclusie 8: Sommige bepalingen uit de gemeentelijke regelgeving inzake te declareren kosten voor politieke ambtsdragers, zijn in strijd met hogere regelgeving en om die reden juridisch niet houdbaar.

15

Bijdrage prof.dr.mr. D.J. Elzinga m.u.v conclusie. Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

24

25

5.2.6

5.2.6.1

Hoe is de interne afhandeling van declaraties in zijn werk gegaan en kunnen ten onrechte betaalde declaratiebedragen worden teruggevorderd De afhandeling van declaraties in de dagelijkse praktijk

De burgemeester gaf aan dat hij tot aan de collegewisseling in april 2010 zijn declaraties rechtstreeks indiende bij de afdeling personeelszaken waarbij het verdere traject volledig aan zijn waarneming was onttrokken. Na die datum zijn de declaraties van hem en de overige collegeleden afgetekend door de gemeentesecretaris, terwijl de burgemeester de declaraties van de gemeentesecretaris aftekende. De gemeentesecretaris bevestigde desgevraagd dat de declaraties van de collegeleden bij haar werden ingeleverd, waarna zij die controleerde op de daarop van toepassing zijnde regelingen. Zij merkte daarbij direct op dat zij de declaraties niet inhoudelijk heeft gecontroleerd op de bepalingen uit de Gedragscode, simpelweg omdat zij zich niet bewust was van het feit dat deze code destijds door de raad was vastgesteld. De declaraties werden door haar getoetst aan een richtlijn van de VNG, alsmede aan de hand van de Verordening rechtspositie wethouders, raads- en commissieleden Lingewaard. Indien er zich in de betreffende declaraties geen uitzonderlijke reiskosten, ritten of andere zaken stonden dan tekende zij de declaraties af en bracht die in de regel zelf naar de administratie. Daar werden de declaraties voorzien van een stempel met daarop de datum van ontvangst. Daarna vond volgens haar de verdere financiële afhandeling van de declaraties plaats.

De teamleider P&O en communicatie gaf desgevraagd aan dat de declaraties van de burgemeester alsook die van de wethouders mede ondertekend worden door de gemeentesecretaris. Op het moment dat de declaraties getekend zijn dan komen die bij haar afdeling binnen waarna deze worden gecontroleerd op de aanwezigheid van de benodigde handtekeningen. In principe wordt daarna een telling uitgevoerd op het aantal gedeclareerde kilometers, maar indien er te veel declaraties binnen komen dan wordt volgens haar niet alles gecontroleerd maar vindt dat plaats aan de hand van steekproeven. Verder gaf zij aan dat niet gecontroleerd wordt of het aantal kilometers bij een bepaalde rit al dan niet juist zijn, maar wordt er wel gereageerd op het moment dat zich daarbij een substantiële afwijking voordoet.

5.2.6.2

Hoe is de interne afhandeling van de gecorrigeerde declaraties in zijn werk gegaan en wat waren in dat kader de contacten tussen betrokkene(n) en de ambtelijke organisatie

De gemeentesecretaris gaf aan dat begin september 2012 de fracties van B06-L2000 en Lingewaard.Nu alle declaraties van het college over 2011 hadden opgevraagd met het doel deze nader te controleren. Inmiddels was reeds door een ambtenaar geconstateerd dat de declaraties van de burgemeester over het laatste kwartaal van 2011 niet door haar waren afgetekend. Toen zij op onderzoek uit ging hoe dat mogelijk was bleek bij het nalopen van de declaraties van de burgemeester dat die ritten had gedeclareerd waar hij volgens zijn agenda niet was geweest. Dat betrof


25

26 onder andere een bijeenkomst van de NGB te Haarlem op 6 oktober 2011 terwijl er die dag een bericht van verhindering in zijn agenda stond.

Vervolgens heeft de gemeentesecretaris in zowel de maand oktober als in de maand december van 2011 omissies in de declaraties van de burgemeester aangetroffen. Zo stelde zij vast dat hij op 3 oktober 2011 kilometers naar Arnhem had gedeclareerd, terwijl in zijn agenda op die datum een bericht van verhindering was opgenomen. Verder had hij op 24 oktober 2011 reiskosten gedeclareerd inzake het bezoek van een conferentie over windenergie te Utrecht, maar ook nu stond een bericht van verhindering in zijn agenda. Ook is dat het geval geweest op 1 december 2011 toen de burgemeester een bijeenkomst over de nationale politie te Zwolle zou hebben bijgewoond. Ook daar bleek hij niet geweest te zijn aldus de gemeentesecreatris en evenzeer gold dat voor een eindejaarsbijeenkomst van de Eurregio in Kleef te Duitsland.

Vervolgens heeft de gemeentesecretaris van deze omissies een kopie gemaakt en de burgemeester daarmee geconfronteerd, alsmede met de door hem ingediende declaraties die door haar niet waren afgetekend. Daarop heeft de burgemeester de originele declaraties mee naar huis genomen. Volgens de gemeentesecretaris was dat op 17 september 2012. Als reactie op het wederhoor gaf de burgemeester aan dat hij niet op 17 september 2012 door de gemeentesecretaris is geconfronteerd met zijn foute declaraties, maar op een vrijdagmiddag, vlak voor het weekend. De gemeentesecretaris verklaarde verder dat de volgende dag, 18 september 2012, de burgemeester zich ziek heeft gemeld waarbij zij van hem omstreeks 07.30 uur het volgende sms-bericht ontving:

[Begin citaat] ik kom vandaag niet, was vannacht niet in orde, zou jouw vervolg uitstellen tot ik erbij ben. Mag ik je vragen hetgeen je gisteren met mij opgenomen hebt onder ons drieën (Jij, ….. en ik) te houden. [Einde citaat]

Daarop heeft de gemeentesecretaris hem die dag omstreeks 08.36 uur het volgende geantwoord:

[Begin citaat] Hoi Harry, tuurlijk beterschap en rust wat uit !! Wil je wel mij de belegstukken vd week teruggeven. Voorzie anders nw problemen! Veel sterkte. [Einde citaat]

De gemeentesecretaris gaf ons aan dat zij met de belegstukken in haar sms-bericht doelde op de originele declaraties van de burgemeester over het laatste kwartaal van 2011 die hij op 17 september 2012 mee naar huis had genomen. Met het vorenstaande hebben wij de burgemeester geconfronteerd. Hij verklaarde daarover het volgende:

[Begin citaat] Ik kan u zeggen dat de gemeentesecretaris op een gegeven moment naar mij toekomt waarbij zij mij een aantal niet door haar getekende declaraties laat zien, welke declaraties door mij zijn ingediend. In die declaraties had zij ook enkele fouten ontdekt en op haar verzoek heb ik die declaraties toen mee naar huis genomen om deze na te lopen op eventuele andere onvolkomenheden. Tevens heb ik haar gevraagd hoe wij één en ander zouden kunnen oplossen. Ik heb haar daarOnderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

26

27 na inderdaad gevraagd om het even stil te houden, zodat ik zelf het een en ander kon nagaan en wij daarna gezamenlijk over een oplossing konden praten. Mijn secretaresse noemde ik hierbij omdat mij duidelijk was dat zij van de gemeentesecretaris opdracht had gekregen mijn agenda en mijn declaratie te controleren, buiten mij om, en dat mijn secretaresse hiermee in een uiterst lastig loyaliteitspakket werd gebracht. [Einde citaat]

Na de raadsvergadering van 20 september 2012 werd de gemeentesecretaris door de burgemeester op een vervelende manier aangesproken. Volgens haar was het een behoorlijk bedreigend gesprek. Een en ander vond plaats buiten op de parkeerplaats. Zo zou de burgemeester hebben aangegeven dat zij hem móest helpen. Hoewel hij volgens haar fouten had gemaakt konden er volgens hem toch makkelijk veranderingen in zijn declaraties worden aangebracht. De oude declaraties dienden volgens hem dan ook vervangen te worden door nieuwe. De gemeentesecretaris heeft hem toen gezegd dat zij dat niet ging doen omdat de accountant de verschillen tussen de uitbetalingen zou zien en bovendien was dat onrechtmatig. Daarop zag de gemeentesecretaris dat de burgemeester kwaad werd waarop hij tegen haar gezegd zou hebben: “Luister. Als jij mij niet helpt, het is jouw baan en mijn baan en je weet hoe een wethouder over jou denkt” of woorden van gelijke strekking. Omdat volgens haar de burgemeester haar nooit onder druk had gezet was zij hierdoor geshockeerd en teleurgesteld. Normaliter was hij volgens haar bijna altijd voor rede vatbaar. Achteraf constateert zij dat de burgemeester toen volledig in paniek geweest moet zijn omdat na 2009 nu opnieuw een kwestie met betrekking tot zijn declaraties op tafel lag. Met het vorenstaande hebben wij de burgemeester geconfronteerd:

[Begin citaat] Laat ik beginnen door opnieuw te zeggen dat ik verantwoordelijk ben voor die fouten. Ik herken mij niet in de tekst die u mij zojuist voorlas en welke ik zou hebben uitgesproken tegenover de gemeentesecretaris. Het is juist dat zij slecht bij de wethouders lag en dat was al in de periode dat wethouder Schut nog deel uitmaakte van het college het geval. Ik heb haar alleen gevraagd of zij mij kon helpen binnen de legale mogelijkheden. Als zij zich onder druk gezet voelde dan spijt het mij dat dit zo bij haar is overgekomen. Nogmaals neem ik mijn volle verantwoordelijkheid in deze. Ik vraag mij af of zij u ook het sms bericht heeft getoond aan mij, waarin zij mij meedeelde dat de heer Wenneker en mevrouw Van Aalten de declaratieoverzichten van het laatste kwartaal 2011 hadden ingezien en geen opmerkingen hadden gemaakt over mijn declaraties. [Einde citaat]

Als reactie op het wederhoor gaf de burgemeester aan dat hij zeker wist dat hij de gemeentesecretaris niet op de parkeerplaats had aangesproken over de declaratieaffaire. Vervolgens deelde de gemeentesecretaris ons mee dat zij op 21 september 2012, de dag na de bewuste raadsvergadering, omstreeks 11.36 uur het volgende sms-bericht aan de burgemeester heeft gezonden omdat zij zag dat hij vanuit thuis zijn agenda aan het wijzigen was en zij dat kon zien:


27

28 [Begin citaat] “Goedemorgen harry, hoe is het? Ik heb nog even nagedacht over

de declaraties. Ik wil je toch echt adviseren geen aanpassingen te doen in je agenda. Dit kan niet. Zoals ik al zei is dit fraude. Het is wel erg lastig zo voor me! Kunnen we hier ma over praten? [Einde citaat]

Toen wij de burgemeester met het vorenstaande confronteerden gaf hij aan het betreffende smsbericht te kennen en dat hij de gemeentesecretaris ook heeft aangegeven dat er geen wijzigingen aangebracht zouden worden in de agenda’s.

Verder is uit het onderzoek gebleken dat op maandag 24 september 201216, op het moment dat de burgemeester met de teamleider P&O en communicatie in een overleg zat, de gemeentesecretaris langs kwam gelopen en door hem gewenkt werd binnen te komen. De gemeentesecretaris verklaarde tegenover ons dat haar toen door de burgemeester is gevraagd hoe het met betrekking tot zijn declaraties zou worden opgelost. Volgens de gemeentesecreatris heeft zij hem daarop aangegeven dat zij geen oplossing zag en dat alle oplossingen er toe zouden leiden dat de gemeenteraad dat eveneens zou zien. De burgemeester kwam toen volgens haar opnieuw met het voorstel de declaraties te vervangen door nieuwe en de oude te vernietigen. Zij heeft hem toen gezegd dat dit geen oplossing was en dat de accountant vragen zou stellen op het moment dat hij daarin verschillen zou zien, mede omdat de declaraties reeds aan de burgemeester waren uitbetaald. Volgens de gemeentesecretaris zijn zij er toen niet uitgekomen.

De teamleider P&O en communicatie hebben wij ook gevraagd hoe een en ander op die maandag de 24e is gelopen. Zij gaf aan dat de gemeentesecretaris tijdens haar overleg met de burgemeester die dag inderdaad binnen kwam gelopen. Zij heeft de gemeentesecretaris toen tegen de burgemeester horen zeggen dat zij had nagedacht hoe de zaak met betrekking tot de kilometerdeclaraties kon worden opgelost. Volgens haar zei zij toen iets in de trant van ”Ik ga iets voorstellen dat niet kan, maar ik ga het toch doen. Je moet nieuwe declaraties indienen” of woorden van gelijke strekking. Het kwam er op neer dat de oude declaraties niet openbaar zouden worden gemaakt. De burgemeester vroeg daarop volgens haar of dat de beste oplossing was. De uiteindelijke conclusie was dat dit het geval was en op die manier diende plaats te vinden, waarover de teamleider P&O en communicatie erg verbaasd was. Toen zij op dat moment samen met de gemeentesecretaris de kamer uitliep vertelde de gemeentesecretaris haar dat zij zich erg onder druk gezet voelde, waarbij zij niet aangaf door wie.

Vervolgens hebben wij de gemeentesecretaris gevraagd of zij gezegd heeft dat de burgemeester nieuwe declaraties moest indienen en dat de oude dan niet openbaar zouden worden gemaakt en dat zij daarbij aan de teamleider P&O zou hebben gevraagd de nieuwe aangepaste declaraties ter beschikking te stellen aan de raad. Zij gaf daarop aan dat naar meerdere oplossingen was gezocht en dat de door ons geschetste er één was.

16

Verwarring was er over deze datum, omdat eerst werd aangenomen dat dit op maandag 17 september 2012 zou zijn geweest. Maar gelet op de inhoud van de sms-berichten van de gemeentesecretaris was het niet op 17 september maar op 24 september 2012. Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

28

29 Volgens haar was dat wel geopperd tijdens het gesprek op 24 september 2012, maar zij had daartoe geen opdracht gegeven aan de teamleider P&O en communicatie. De gemeentesecretaris gaf aan dat zij later die dag, als zorg voor haar, naar de teamleider P&O en communicatie is gelopen. Die gaf aan dat zij zich er naar bij voelde waarop de gemeentesecretaris haar op dat moment gezegd heeft dat zij zich onder druk gezet voelde, maar dat zij geen dingen zou doen die niet zouden mogen.

Tijdens het interview met de teamleider P&O en communicatie gaf zij aan dat zij met een collega van haar had besproken hoe een en ander met betrekking tot de declaraties in de administratie verwerkt moest worden. Duidelijk was dat de oude declaraties bewaard dienden te blijven dat vervolgens ook aan de burgemeester is medegedeeld. Wel is toen afgesproken dat de oude declaraties niet naar buiten zouden worden gebracht. De teamleider P&O en communicatie gaf ons aan dat zij zich daarbij niet fijn voelde omdat alles in beslotenheid en niet in de openbaarheid plaatsvond. Zij gaf aan daarvan slapeloze nachten te hebben gehad. Op onze vraag of iemand druk op haar had uitgeoefend verklaarde zij:

[Begin citaat] U vraagt mij of iemand druk heeft uitgeoefend in deze zaak. Nee, niemand heeft druk op mij uitgeoefend in die zin dat ik deze zaken moest doen. Het was de gemeentesecretaris die zich onder druk gezet voelde en toen dacht ik “wie ben ik dan?”. Ik ben toen meegegaan in de voorgestelde oplossing. Het voelde alleen niet goed. Ik denk dat ik toch gevoelig ben voor hiërarchie en daarom niet direct tegenstand heb geboden. Uiteindelijk heb ik het bij de afdelingsmanager bedrijfsvoering, tevens loco-secretaris gemeld dat het niet klopte toen de echte cijfers boven tafel kwamen. Het voelde gewoonweg niet goed. [Einde citaat]

De medewerker Personeelsbeheer die eerst verantwoordelijke is voor de salarisadministratie hebben wij gevraagd naar zijn betrokkenheid bij de declaraties over 2011 en 2012 die met name door de burgemeester waren ingediend. Hij verklaarde daarover het volgende:

[Begin citaat] Volgens mij was het eind september 2012 toen ik van mijn teamleider een nieuwe declaratie ontving welke afkomstig was van burgemeester De Vries. Het betrof de declaratie over het 4e kwartaal van 2011, welke declaratie in januari 2012 reeds door ons was uitbetaald. Mijn teamleider deelde mij op dat moment mee dat de burgemeester tegen haar gezegd had dat zijn eerder ingediende declaratie over die periode vernietigd diende te worden. Met die mededeling heb ik op dat moment niets gedaan en heb deze meer voor kennisgeving aangenomen. Enkele dagen later kwam de gemeentesecretaris naar mij met nieuwe declaraties over het eerste half jaar van 2012. Ook zij kwam met de mededeling dat deze declaraties in de plaats kwamen van de reeds eerder door de burgmeester over deze periode ingediende declaraties, welke door ons in juli 2012 waren uitbetaald. De gemeentesecretaris zei mij dat de burgemeester had aangegeven dat de oude declaraties vernietigd moesten worden. Ik heb haar toen gezegd dat dit niet zo maar kon. Dat gaf de gemeentesecretaris zelf ook aan.


29

30 Ik heb haar aangegeven dat de oude declaraties belegstukken waren en dat daarop mutaties in de salarisadministratie hadden plaatsgevonden. Buiten dat moet alles controleerbaar zijn, waarmee zij het eens was. Conform de opdracht van de burgemeester heb ik de nieuwe declaraties in de ordner van januari 2012 opgeborgen en de oude declaraties over die periode heb ik verwijderd. Die heb ik vervolgens niet vernietigd maar gewoon bewaard zoals afgesproken met de gemeentesecretaris. Echter had ik geen kast waarin deze zo maar voor iedereen in het zicht konden worden bewaard. Omdat ik niet het risico wilde lopen dat ik stukken zou kwijtraken heb ik met de gemeentesecretaris afgesproken dat ik de betreffende declaraties mee naar huis zou nemen om daar te bewaren. U vraagt mij waarom de oude declaraties gewoon niet bij de gecorrigeerde declaraties in de ordner zijn opgeborgen. Hier bestond het risico dat de oude declaraties door anderen verwijderd konden worden. Wel weet ik dat de burgemeester opdracht aan mijn teamleider en de gemeentesecretaris had gegeven deze te vernietigen. Omdat dat niet kon hebben wij voor de oplossing gekozen die ik u zojuist heb geschetst. [Einde citaat]

De gemeentesecretaris heeft volgens de medewerker Personeelsbeheer aangegeven hoe verder met de afwikkeling van de declaraties diende te worden omgegaan omdat er verschillen zaten tussen de oude en de gecorrigeerde nieuw ingediende declaraties. Afgesproken was dat de declaraties die de burgemeester nog dat jaar zou indienen, verrekend zouden worden met de reeds uitbetaalde kilometers en als dat begin december nog niet helemaal verrekend zou zijn, dan zou het resterende deel verrekend worden met het salaris van december 2012. Toen de declaratie over het derde kwartaal van 2012 door de burgemeester werd ingediend is die niet uitbetaald maar is deze verrekend, aldus de medewerker Personeelsbeheer.

Tijdens het interview met de burgemeester hebben wij hem gevraagd of het juist was dat, nadat de aangepaste reiskostendeclaraties waren ingediend, hij die wilde (laten) vernietigen. Hij verklaarde daarover het volgende:

[Begin citaat] Nee, ik heb op een bepaald moment, het was meen ik half september 2012, overleg gehad met de gemeentesecretaris en ik heb haar toen gezegd hoe het er met mijn declaraties voor stond. Ik heb haar gevraagd hoe ik dat kon oplossen, want als ik het niet zou oplossen dan zou ik zeker hangen gelet op de politieke verhoudingen binnen Linge-waard. Met haar heb ik vervolgens twee scenario’s besproken. De eerste was alles te laten zoals het was en dan de bedragen corrigeren middels verrekening in de resterende periode van het jaar. Het tweede scenario, dat ik zelf heb aangedragen, was nu corrigeren omdat ik dat zuiverder vond en omdat ik ook ervan uitging dat bepaalde politieke stromingen op zoek waren naar iets dat mijn herbenoeming kon belemmeren, welke voor de deur stond. Immers de tot dan toe gevoerde functioneringsgesprekken van alle fractievoorzitters met mij konden daartoe geen aanleiding geven. In de derde of vierde week van september 2012 heeft de gemeentesecretaris geopperd om het een en ander binnen het college te bespreken. Ik heb toen aangegeven dat wel te willen maar dan nadat ik mijn declaraties zou hebben gecorrigeerd. [Einde citaat] Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

30

31

Met betrekking tot het tekenen van de gecorrigeerde declaraties, die door de burgemeester op 1 oktober 2012 werden ingediend, gaf de loco-secretaris aan dat zij door de teamleider P&O en communicatie, in bijzijn van de burgemeester, werd verzocht de gecorrigeerde declaraties van de burgemeester over het vierde wartaal 2011 en de eerste helft van 2012 te ondertekenen gelet op feit dat de gemeentesecretaris die dag niet aanwezig was.

Aangegeven werd dat de ondertekening op diezelfde dag diende plaats te vinden. Wij hebben vastgesteld dat op 1 oktober 2012 de heer Wenneker en mevrouw Van Aalten inzage bij de griffie hebben gehad in de declaraties van het college over de tweede helft van 2011. Volgens de heer Wenneker hebben zij daar toen niet de declaraties over 2012 aangetroffen. Toen de burgemeester op 1 oktober 2012 aan de loco-secretaris aangaf dat hij een en ander met de gemeentesecretaris heeft afgesproken heeft, de loco-secretaris vervolgens de aangepaste declaraties over het vierde kwartaal van 2011 ondertekend met als toevoeging: "in opdracht van (opmerking KAFI: de naam van de gemeentesecretaris)". Als reactie op het wederhoor gaf de burgemeester aan dat het niet juist is dat hij gezegd zou hebben dat hij deze afspraak met de gemeentesecretaris heeft gemaakt.

De gecorrigeerde declaraties over het eerste half jaar van 2012 heeft de loco-secretaris toen niet ondertekend, aangezien daar geen haast bij was. Laatstgenoemde declaraties zijn op een later tijdstip door de gemeentesecretaris ondertekend. De gemeentesecretaris hebben wij vervolgens met het vorenstaande geconfronteerd. Zij verklaarde daarover als volgt:

[Begin citaat] Het was op maandag 1 oktober 2012 dat ik niet op het gemeentehuis aanwezig was toen ik de loco-secretaris gebeld heb met de vraag of zij bereid was de gecorrigeerde declaraties van de burgemeester in ontvangst te willen nemen. Buiten dat zij deze in ontvangst heeft genomen bleek mij later dat zij die ook had getekend, zij het als zijnde in mijn opdracht. Dat laatste had ik haar niet gevraagd maar kennelijk heeft zijn mijn verzoek opgepakt als dat zij ook die declaraties diende te tekenen. [Einde citaat]

Vervolgens hebben wij haar gevraagd of het juist was dat zij de gecorrigeerde declaraties van de burgemeester over de eerste helft van 2012 heeft getekend. Zij verklaarde daarover het volgende:

[Begin citaat] Ja. De medewerker Personeelsbeheer zat er naast toen ik ze tekende. Ik wilde ze eerst niet tekenen omdat ik er niet mee eens was hoe dat ging. Bovendien had ik de gecorrigeerde declaraties ook nog niet besproken met de burgemeester. Ik zag namelijk heel veel verschillen in de oude en de gecorrigeerde declaraties. Ik constateerde dat de burgemeester enorm had gecorrigeerd, überhaupt veel meer dan de verschillen die ik met zijn secretaresse in zijn declaraties had aangetroffen en waarover ik u zojuist hebt verklaard. Ik herinner mij bijvoorbeeld de declaratie van april 2012. Dat was de helft van de oorspronkelijke declaratie. Zo veel had hij geschrapt. De medewerker Personeelsbeheer had deze declaraties echter getekend en wel nodig om ze verder af te kunnen wikkelen. [Einde citaat]


31

32

De burgemeester verklaarde over zijn gecorrigeerde declaraties het volgende:

[Begin citaat] In het laatste weekend van september 2012 heb ik mijn declaraties van het laatste kwartaal 2011 en het eerste half jaar van 2012 gecorrigeerd en heb ik de gemeentesecretaris daarover geïnformeerd. Dit deed ik omdat ik de gecorrigeerde declaraties in het systeem wilde hebben in plaats van de oude, omdat ik wist dat de heer Wenneker en mevrouw Van Aalten het restant van de ingediende declaraties van 2011 wilden inzien. De gecorrigeerde declaraties over het laatste kwartaal van 2011 heb ik op 1 oktober ingediend waarna deze die dag zijn getekend door de loco secretaris in opdracht van de gemeentesecretaris die zij die dag verving. U vraagt mij waarom er niet gewacht kon worden op de gemeentesecretaris. Dat kon niet omdat op die dag het setje klaar moest liggen voor de heer Wenneker en mevrouw Van Aalten. Ik heb de ambtenaar Personeelsbeheer nog gevraagd of ik mijn oude declaraties terug kon krijgen. Dat kon volgens hem niet, omdat die als betalingsstuk dienden en bewaard moesten worden ten behoeve van de accountant, hetgeen ik direct heb beaamd. Er is geen enkele sprake van dat ik wie dan ook gedwongen zou hebben om bonnen of iets dergelijks te vernietigen. [Einde citaat]

De medewerker Personeelsbeheer verklaarde tegenover ons dat hij op een gegeven moment aan de gemeentesecretaris heeft gevraagd hoe het kon dat er in de gecorrigeerde declaraties van de burgemeester minder kilometers gedeclareerd waren. De verklaring hiervoor was dat hij een aantal ritten niet met de auto maar met het openbaar vervoer had uitgevoerd. Omdat hij echter de onderliggende vervoersbewijzen niet meer had konden die declaraties dan ook eigenlijk niet meer gedeclareerd worden en heeft hij toen autokilometers gedeclareerd. Dat heeft hij bij de oude declaraties gedaan en bij de gecorrigeerde declaraties heeft hij die ritten vervolgens geschrapt. Dat zou gaan om ongeveer 3.733 kilometer tegen een tarief van 37 eurocent bruto, zijnde een totaalbedrag van 1.381 euro.

De burgemeester hebben wij geconfronteerd met het feit dat hij autokilometers zou hebben gedeclareerd terwijl sprake was van gemaakte ritten met het openbaar vervoer. Hij verklaarde daarover: [Begin citaat] Zoals ik u al eerder heb aangegeven heb ik voor het reizen met het openbaar vervoer de OV-kaart gebruikt. Onderliggende documenten, zoals een treinkaartje, heb ik dan ook om die reden niet. Volgens wethouder Van Eeten, toen belast met Financiën, zou dat geen probleem zijn omdat men door internet te raadplegen achter deze kosten zou kunnen komen. De reden voor mij om autokilometers te declareren in plaats van aan te geven dat ik met de trein gereisd had was dat ik geen vervoersbewijzen kon overleggen en dan ook niets uitbetaald kreeg. Door autokilometers te declareren kreeg ik wel mijn vergoeding. Het op deze wijze declareren is onzorgvuldig en slordig geweest. U vraagt mij of ik mij realiseerde dat ik door in dit geval autokilometers te schrijven mij eventueel schuldig zou maken aan valsheid in geschrift.


32

33 Daarvan ben ik mij nu zeker bewust en ik erken mijn fouten en betreur het meer dan ik onder woorden kan brengen. Ik heb vervolgens wel zelf deze slordigheid van mij, noem het maar gemakzucht aangekaart en willen corrigeren, hetgeen ik vervolgens ook heb gedaan door de gecorrigeerde declaraties in te leveren. Aan de hand van de oude en de gecorrigeerde declaraties kunt u nagaan welke ritten ik met het openbaar vervoer heb gemaakt. [Einde citaat]

Indien wij de oude en de nieuwe, gecorrigeerde, declaraties van de burgemeester met elkaar op dat onderdeel vergelijken dan komen wij tot in ieder geval de ritten zoals opgenomen in de hierna opgenomen tabel, die op basis van zijn eigen verklaring vermoedelijk niet met de auto, maar met het openbaar vervoer zijn uitgevoerd.

Tabel: reizen vermoedelijk met de trein i.p.v met de auto Datum

uitgevoerde reis vv

2-nov-11

kilometers

Bemmel - Den Haag

274

3-nov-11 10-nov-11

Bemmel – Amsterdam Bemmel - Den Haag

248 274

14-nov-11 25-nov-11

Bemmel – Amsterdam Bemmel – Utrecht

232 165

12-jan-12 27-jan-12

Bemmel - Den Haag Bemmel - Den Haag

274 274

2-feb-12 11-apr-12

Bemmel – Amsterdam Bemmel - Den Haag

246 270

12-apr-12 19-apr-12

Bemmel – Tiel Bemmel - Den Haag

74 274

Vervolgens hebben wij vastgesteld dat de door de burgemeester nieuw ingediende, (gecorrigeerde) declaraties geantedateerd zijn. Zo waren die op 1 oktober 2012 door hem ingeleverd, terwijl de declaraties over het vierde kwartaal van 2011 voorzien zijn van de datum 5 januari 2012 en die over de eerste helft van 2012 van 1 juli 2012.

Conclusie 9: De burgemeester heeft reizen gedeclareerd waarbij hij op het declaratieformulier deed voorkomen dat hij met de eigen auto had gereden, terwijl hij in werkelijkheid met het openbaar vervoer had gereisd. Deze declaraties heeft hij als echt en onvervalst gebruikt op basis waarvan uitbetaling heeft plaatsgevonden. Vervolgens heeft hij deze declaraties maanden later gecorrigeerd, waarbij de gecorrigeerde declaraties zijn geantedateerd.

Conclusie 10: Nadat de burgemeester door de gemeentesecretaris geconfronteerd werd met omissies in zijn declaraties heeft hij haar, maar ook (indirect) andere ambtenaren betrokken bij het oplossen van zijn probleem.


33

34 5.2.6.3

Welke invloed hadden de interne verhoudingen op het ontstaan van de geconstateerde feiten?

Bij de beantwoording van deze vraag gaat het er met name om of op personen druk is uitgeoefend voorafgaande en tijdens het corrigeren van de declaraties van de burgemeester. Hierna geven wij een opsomming van datgene dat uit de interviews naar voren is gekomen. Daarbij kan het zijn dat de aangehaalde passages ook bij de beantwoording van andere onderzoeksvragen aan de orde zijn gekomen. Van een dubbeling kan dan ook sprake zijn. Wij hebben vastgesteld dat door enkele personen

17

expliciet is verklaard over het uitoefenen van druk op hen of anderen

binnen de organisatie.

De teamleider P&O en communicatie verklaarde daarover als volgt:

[Begin citaat] De gemeentesecretaris kwam tijdens het overleg met de burgemeester die dag inderdaad binnen gelopen. Zij zei toen tegen de burgemeester dat zij had nagedacht hoe de zaak met betrekking tot de kilometerdeclaraties kon worden opgelost. Zij zei toen iets in de trant van: ”Ik ga iets voorstellen dat niet kan, maar ik ga het toch doen. Je moet nieuwe declaraties indienen” of woorden van gelijke strekking. De oude declaraties zouden dan niet openbaar gemaakt worden. De burgemeester vroeg haar toen of dat de beste oplossing was. De conclusie was toen dat dit het geval was en dat het zo dan maar moest gebeuren. Ik was daar erg verbaasd over en toen de gemeentesecretaris en ik de spreekkamer uit liepen vertelde zij mij dat zij zich erg onder druk gezet voelde. [Einde citaat] En verder: [Begin citaat] U vraagt mij of iemand druk heeft uitgeoefend in deze zaak. Nee, niemand heeft druk op mij uitgeoefend in die zin dat ik deze zaken moest doen. Het was de gemeentesecretaris die zich onder druk gezet voelde en toen dacht ik “wie ben ik dan?”. Ik ben toen meegegaan in de voorgestelde oplossing. Het voelde alleen niet goed. Ik denk dat ik toch gevoelig ben voor hiërarchie en daarom niet direct tegenstand heb geboden. Uiteindelijk heb ik het bij de afdelingsmanager bedrijfsvoering, tevens loco-secretaris, gemeld dat het niet klopte toen de echte cijfers boven tafel kwamen. Het voelde gewoonweg niet goed. [Einde citaat] De gemeentesecretaris verklaarde over het feit dat zij zich onder druk gezet voelde:

[Begin citaat] Omdat de burgemeester mij nooit onder druk had gezet was ik hierdoor geshockeerd en teleurgesteld. Normaliter was hij bijna altijd voor rede vatbaar. Achteraf constateer ik dat hij toen volledig in paniek was en dat er weer, na 2009, een kwestie met betrekking tot zijn declaraties op tafel lag. [Einde citaat] En verder: 17

Wethouder Dolmans in zijn stuk van 10 februari 2013 met als titel “Thema: onderzoek bestuurskosten, periode september 2012-januari 2013” dat door hem is opgesteld ten behoeve van de advocaat van de gemeente inzake de procedure versus de gemeentesecretaris, alsmede door de afdelingsmanager bedrijfsvoering tevens loco-secretaris en tot slot door de gemeentesecretaris. Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

34

35 [Begin citaat] Later op de dag ben ik naar beneden, naar de teamleider P&O en communicatie, gelopen. Dit als zorg voor haar. Zij gaf aan dat zij zich er naar bij voelde. Ik heb haar gezegd dat ik mij onder druk gezet voelde, maar dat ik geen dingen ging doen die niet zouden mogen. [Einde citaat]

De afdelingsmanager bedrijfsvoering, tevens loco-secretaris, is ook gevraagd of zij zich onder druk gezet voelde. Zij verklaarde daarover als volgt:

[Begin citaat] Verder vraagt u mij of ik mij op enig moment onder druk gezet voelde. Ja er zijn een aantal momenten geweest. Zo het feit dat de gemeentesecretaris boos op mij werd, dat was op 23 oktober 2012, toen zij vernam dat wij de gecorrigeerde declaraties over het laatste kwartaal van 2011 ter beschikking hadden gesteld aan wethouder Dolmans. Zij heeft mij toen heel duidelijk aangegeven dat ik mij er niet meer mee mocht bemoeien. Ik voelde mij eerlijk gezegd, na de opmerking van de gemeentesecretaris, zelfs schuldig dat wij die gegevens aan wethouder Dolmans hadden overhandigd.

Het tweede moment dat ik druk voelde was het moment dat er een brief onder geheimhouding gezonden diende te worden naar de heer Wenneker en mevrouw Van Aalten. Wethouder Dolmans heeft mij toen nadrukkelijk gevraagd om die brief namens de gemeentesecretaris te tekenen. De bestuurssecretaris zou dat kunnen bevestigen omdat hij op dat moment daarbij was.

Het derde moment dat ik druk heb ervaren is op 24 oktober 2012 waarop de gemeentesecretaris mij verzocht bij wethouder Dolmans na te vragen of hij, conform afspraak, de informatie van P&O had ontvangen. [Einde citaat]

Verder gaf de afdelingsmanager bedrijfsvoering, tevens loco-secretaris, in een aan ons ter hand gesteld feitenrelaas aan dat op het moment dat de gemeentesecretaris een vrije dag had, de teamleider P&O en communicatie, in bijzijn van de burgemeester, haar verzocht gecorrigeerde declaraties van de burgemeester over het vierde kwartaal van 2011 en het eerste half jaar van 2012 te ondertekenen. De ondertekening van de declaraties diende volgens haar op diezelfde dag plaats te vinden aangezien die middag om 16.00 uur de declaraties zouden worden besproken met de burgemeester, wethouders en fractievoorzitters. Dat laatste bleek niet juist te zijn omdat de declaraties op de griffie zouden worden ingezien door de raadsleden de heer Wenneker en mevrouw Van Aalten.

Terwijl haar het verzoek werd gedaan de betreffende declaraties te ondertekenen gaf de burgemeester aan dat hij deze afspraak had gemaakt met de gemeentesecretaris, waarna de afdelingsmanager bedrijfsvoering, de aangepaste declaraties over het vierde kwartaal van 2011 heeft ondertekend met als toevoeging: "in opdracht van (naam gemeentesecretaris)". De gecorrigeerde declaraties over het eerste half jaar van 2012 heeft zij toen niet ondertekend aangezien daar geen haast bij was. Laatstgenoemde declaraties zijn op een later tijdstip door de gemeentesecretaris zelf ondertekend. Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

35

36 Op 2 oktober 2012 heeft zij de gemeentesecretaris medegedeeld dat zij de gecorrigeerde declaraties over het vierde kwartaal van 2011 heeft ondertekend. De gemeentesecretaris gaf toen aan dat dit akkoord was, conform de door haar met de burgemeester gemaakte afspraak, aldus de afdelingsmanager bedrijfsvoering.

Wij hebben de gemeentesecretaris gevraagd of het juist was dat de afdelingsmanager bedrijfsvoering in haar opdracht de gecorrigeerde declaraties van de burgemeester over het laatste kwartaal van 2011 mocht tekenen en zo ja wanneer zij daartoe opdracht had gegeven. Zij verklaarde daarover het volgende:

[Begin citaat] Het was op maandag 1 oktober 2012 dat ik niet op het gemeentehuis aanwezig was toen ik de afdelingsmanager bedrijfsvoering gebeld heb met de vraag of zij bereid was de gecorrigeerde declaraties van de burgemeester in ontvangst te willen nemen. Buiten dat zij deze in ontvangst heeft genomen bleek mij later dat zij die ook had getekend, zij het als zijnde in mijn opdracht. Dat laatste had ik haar niet gevraagd maar kennelijk heeft zij mijn verzoek opgepakt als dat zij ook die declaraties diende te tekenen. [Einde citaat]

In zijn reactie op het wederhoor gaf de burgemeester aan dat hij niemand van de organisatie, noch de gemeentesecretaris noch de teamleider P&O noch de medewerker personeelsbeheer, onder druk heeft gezet of opdracht zou hebben gegeven tot vernietiging van de oude declaraties. Hij heeft alleen gevraagd of de mogelijkheid er was om de oude declaraties te vernietigen, omdat hij er zeker van was dat indien er meerdere declaraties van hem over eenzelfde periode zouden zijn, dit grote consequenties zou kunnen hebben. De burgemeester gaf verder aan dat hij volledig begrip had voor de mededeling van de medewerker Personeelsbeheer dat de oude declaraties niet vernietigd konden worden vanwege het feit dat die als belegstukken dienden. De burgemeester geeft aan daar met begrip kennis van genomen te hebben en verder niet op vernietiging heeft aangedrongen. Daarbij was het hem opgevallen

18

dat alleen de gemeente-

secretaris zich door hem onder druk gezet voelde. 5.2.6.4

Kunnen ten onrechte declaraties worden teruggevorderd

Uit het onderzoeksrapport van het college van 20 november 2012 blijkt in de eerste plaats dat de hoogte van het bedrag aan omstreden bestuurskosten 3.034 euro bedraagt. Van dat bedrag is ongeveer 89 % toegerekend aan de burgemeester inzake de volgende vier omstreden categorieën: (1) gedeclareerde kilometers terwijl er per trein is gereden; (2) gedeclareerde kosten van een reis die niet is doorgegaan; (3) gedeclareerde kosten van een zakelijk diner en (4) gedeclareerde kilometers terwijl er sprake is van representatie.

18

Dit heeft hij op kunnen maken uit de delen van het conceptrapport dat aan hem is toegezonden in het kader van de wederhoorprocedure. Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010-2012

36

37

Wat betreft de beide laatste onderdelen (3) en (4) is er een etikettenvraag: al dan niet bewuste afwijking van de geldende regels en afspraken. De eerste twee onderdelen (1) en (2) betreffen al dan niet opzettelijk aangebrachte ‘valse’ elementen. Bij bewijsbaar opzet zou hier sprake kunnen zijn van een strafrechtelijke valsheid in geschrift. Voor alle vier onderdelen geldt in ieder geval dat bij vastgestelde onrechtmatigheid de ten onrechte uitgekeerde bedragen door de gemeente in rechte kunnen worden teruggevorderd indien spontane terugbetaling achterwege blijft.

Bij de beoordeling van reiskostendeclaraties, waarbij vast staat dat de daarin genoemde reizen wel met eigen auto zijn uitgevoerd, is de vraag belangrijk hoe aanvullende regelingen, waaronder de gedragscode en afspraken moeten worden gekwalificeerd. Daarbij dient dan ook uiterst nauwkeurig te worden nagegaan welke regel of afspraak in het geding is en is geschonden. Alleen op die wijze kan goed worden onderscheiden tussen onrechtmatig handelen en handelen in strijd met gemaakte afspraken.

Gelet op het feit dat het zwaartepunt van de discussie ligt bij de door de burgemeester ingediende declaraties, is het van belang het Rechtspositiebesluit burgemeesters te leggen naast de Gedragscode politieke ambtsdragers Lingewaard 2007, alsmede de latere versie van 2011. Artikel 32 van het Rechtspositiebesluit burgemeesters bepaalt dat de burgemeester ten laste van de gemeente onder andere aanspraak heeft op een vergoeding van reis- en verblijfskosten voor reizen gemaakt voor de uitoefening van het ambt. De huidige coördinator van het team juridische zaken, die in 2010 als inhuurkracht de raadsleden Wenneker en Sluijter ondersteunde bij het opstellen van onder andere een nieuwe gedragscode voor de politieke ambtsdragers, hebben wij geconfronteerd met artikel 5.2 van de Gedragscode 2011 en de bijbehorende bijlage. Hij zei daarover het volgende: [Begin citaat] U geeft aan dat in de bijlage bij artikel 5.2 van de Gedragscode in uw ogen iets opmerkelijks stond, namelijk dat reiskosten bij recepties e.d. voor rekening zijn van de ambtsdrager. Dit terwijl volgens u voor de burgemeester op grond van het rechtspositiebesluit sowieso recht heeft op een vergoeding van de reiskosten voor reiskosten gemaakt voor de uitoefening van het ambt. Ik stel vast dat de wijze waarop het in de bijlage is omschreven inderdaad vragen kan oproepen, maar ook dat even zou moeten worden uitgezocht waarom het woordje ‘reis’ in de bijlage tussen haakjes is gezet. Wellicht dat voor wethouders, ook politiek ambtsdragers, wellicht een andere regeling geldt. Ik heb samen met de andere leden van de werkgroep geprobeerd in de bijlage te verwoorden wat er wordt bedoeld met hetgeen in de gedragscode staat. Daarbij is geprobeerd aansluiting te vinden bij de gang van zaken elders in het land. Deze bijlage is mede daarop gebaseerd. Uitgangspunt was in ieder geval dat de teugels flink moesten worden aangehaald. Dat zou dan gelden voor alle bestuurders. [Einde citaat]

Zoals ook in paragraaf 5.2.3.1.1 is opgemerkt dient de gedragscode onder alle omstandigheden intra legem te zijn.


37

38 Conclusie 11: Zijn er bepalingen in een gedragscode die strijdig zijn met juridisch bindende regelingen, zoals het Rechtspositiebesluit burgemeesters of het Rechtspositiebesluit wethouders, dan spreekt het voor zich dat deze bepalingen of voorschriften in de gedragscode in strijd zijn met het recht. In dat geval is een declaratie niet ten onrechte en bestaat er dan ook geen verplichting tot terugbetaling indien het reeds tot een uitbetaling is gekomen.

6

Tot slot

Wij zijn ons bewust van het feit dat zonder de medewerking van (voormalig) bestuurders, raadsleden en ambtenaren dit rapport niet tot stand zou zijn gekomen. Het belang van dit rapport is dan ook dat het bijdraagt aan het (verder) inzichtelijk maken van de gebeurtenissen rond de totstandkoming van de declaraties en bestuurskosten van het college van de gemeente Lingewaard in de periode 2010 – 2012.

Hoogachtend,

mr A. Diepeveen directeur


38

39

BIJLAGE I


39

40

Bestudeerde documenten:

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45.

berichtgeving De Gelderlander inzake declaraties Lingewaard schriftelijke vragen B06-L2000 bestuurskosten/declaraties college 2011 overzicht bestuurskosten 2011 onderliggende facturen bestuurskosten 2011 onderliggende facturen bestuurskosten 2011 brief college aan raad d.d. 12-9-2012 reactie op vragen B06-L2000 verzoek aanvullende gegevens bestuurskosten en declaraties van de raadsleden Wenneker en Van Aalten ontbrekende declaraties 2011 wethouder Van Eeten (verwerkt in 2012) ontbrekende declaraties 2011 burgemeester De Vries (verwerkt in 2012) ontbrekende declaraties 2011 wethouder Telder (verwerkt in 2012) bevindingen ontbrekende declaraties college B&W gemeente Lingewaard 2011 B06-L2000 Lingewaard.NU d.d. 3-10-2012 brief college aan de raadsleden Wenneker en Van Aalten controle declaraties/bestuurskosten gemeente Lingewaard 2011 d.d. 24-10-2012 brief d.d. 30-10-2012 aan raad inzake onafhankelijk onderzoek Voorstel B&W intern onderzoek Hoofdstuk 5 Handreiking VNG april 2011 besluit raad d.d. 16-12-2010 aangaande regelingen voorstel B&W uitkomsten feitenonderzoek inclusief bijlagen overzicht declaraties 2010 burgemeester De Vries overzicht declaraties 2011 burgemeester De Vries overzicht declaraties 2012 burgemeester De Vries overzicht declaraties 2010 wethouder Schut overzicht declaraties 2011 wethouder Schut overzicht declaraties 2012 wethouder Schut overzicht declaraties 2010 wethouder Janssen overzicht declaraties 2011 wethouder Janssen overzicht declaraties 2012 wethouder Janssen overzicht declaraties 2010 wethouder Frings overzicht declaraties 2011 wethouder Frings overzicht declaraties 2011 wethouder Van Eeten overzicht declaraties 2010 wethouder Telder overzicht declaraties 2012 wethouder Van Eeten overzicht declaraties 2012 wethouder Telder overzicht bestuurskosten 2012 externe adviseurs overzicht bestuurskosten 2012 contributies overzicht bestuurskosten 2012 studiedagen college B&W terugbetaling neveninkomsten wethouder Schut specificatie kostenplaats college B&W/ algemeen rapport van het college inzake bestuurskosten 2010-2012 d.d 20 november 2012 brief van het advocatenkantoor Capra d.d 7 november 2012 brief van het college aan burgemeester De Vries d.d 28 januari 2013 inzake verrekening declaraties een chronologie inzake het dossier omtrent de declaraties en bestuurskosten van het college uit handen van raadslid mevrouw Van Aalten een chronolgie inzake het dossier omtrent de declaraties uit handen van de gemeentesecretaris bevindingen declaratiegedrag gemeente Lingewaard uit handen van de gemeentesecretaris de tekst van vijf sms-berichten uit handen van de gemeentesecretaris een kopie van de besluitenlijst van het college d.d 21 december 2010


40

41

46. overzicht reis- en verblijfskosten college 47. de verklaring van de burgemeester De Vries d.d 22 oktober 2012 die hij heeft voorgelezen tijdens het overleg die dag met de fractievoorzitters en de overige leden van het college 48. een document uit handen van wethouder Dolmans met als thema: onderzoek bestuurskosten periode september 2012 – januari 2013 49. Feitenrelaas van de afdelingsmanager Bedrijfsvoering 50. Feitenrelaas declaraties van het team P&O 51. de Inkoop- en aanbestedingsprocedure 2008 gemeente Lingewaard 52. diverse schriftelijke (artikel 38 Reglement van Orde) vragen aan het college en het antwoord daarop van het college 53. overzicht kostenplaats college/algemeen 2010: onderdeel externe adviseurs met onderliggende bescheiden 54. overzicht kostenplaats college/algemeen 2010: onderdeel reis- en verblijfskosten met onderliggende bescheiden 55. overzicht kostenplaats college/algemeen 2010: onderdeel studiedagen collegemet onderliggende bescheiden


41

42

B I J L A G E II


42

43

Geïnterviewde personen:

1. de (voormalig) burgemeester H.H. de Vries; 2. de wethouder L.F.J. Dolmans; 3. de wethouder B. van Eeten; 4. de wethouder C.J. Telder; 5. de gemeentesecretaris; 6. de bestuurssecretaris; 7. de afdelingsmanager Bedrijfsvoering, tevens loco-secretaris; 8. de teamleider P&O en Communicatie; 9. de coördinator van het team Juridische Zaken; 10. de medewerker Personeelsbeheer; 11. een medewerker van het bestuurssecretariaat; 12. een voormalig medewerker van de afdeling communicatie. 13. de griffier; 14. het raadslid de heer H. Wenneker; 15. het raadslid mevrouw M. van Aalten.


43

Onderzoek naar de bestuurskosten en declaraties van het college van de gemeente Lingewaard in de periode

Recommend Documents