ONDERZOEK NAAR DE AANLEG VAN RIOLERING IN HET BUITENGEBIED VAN DE GEMEENTE OOSTFLAKKEE

EEN BEWOGEN DOEL ONDERZOEK NAAR DE AANLEG VAN RIOLERING IN HET BUITENGEBIED VAN DE GEMEENTE OOSTFLAKKEE

september, 2008

R a p p o rt r io le ri n g b u i te n g e b i e d g e m e e n te O o s t fla k k e e

2

Inhoudsopgave INHOUDSOPGAVE

3

VOORWOORD

5

SAMENVATTING

7

1. 1.1 1.2

1.3

ONDERZOEK REKENKAMERCOMMISSIE GOEREE-OVERFLAKKEE Aanleiding Onderzoeksopzet project riolering buitengebied 1.2-A Doelstelling 1.2-B Onderzoeksvragen 1.2-C Afbakening Opbouw rapport

9 9 9 9 9 10 10

2. 2.1 2.2 2.3

KADERS AANPAK GROTE PROJECTEN Kaders volgens de verordeningen Beschrijving administratieve organisatie en procedurebeschrijvingen Conclusie

11 11 12 13

3. 3.1 3.2

DE BEHEERSING VAN HET PROJECT RIOLERING BUITENGEBIED Inleiding Sturen op projectresultaat 3.2-A Tijd 3.2-B Financiën 3.2-C Kwaliteit Rolverdeling binnen het project 3.3-A Verschillende rollen 3.3-B Bestuurlijk opdrachtgever 3.3-C Ambtelijk opdrachtgever 3.3-D Projectleidersrol 3.3-E Onderzoek Deloitte Consultancy Structuur besluitvorming 3.4-A Planning inschakelen raad 3.4-B Besluitvorming door het college Conclusie

15 15 15 16 16 17 18 18 19 19 20 20 20 20 21 21

4.5 4.6

BESLUITVORMING DOOR DE RAAD Inleiding Voorbereidingskrediet Kadernota ‘Riolering in Oostflakkee’ Kredietverlening 4.4-A Rioleringsbeleid 4.4-B Gevolgen kapitaallasten en rioolrecht 4.4-C Kredietvotering 4.4-D Aanbestedingsmethode 4.4-E Najaarsnota 2007 Informatievoorziening aan de raad over de voortgang Conclusie onderzoeksvragen

23 23 23 23 24 24 24 25 25 25 26 26

5. 5.1

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Conclusies

27 27

3.3

3.4

3.5 4. 4.1 4.2 4.3 4.4


3

5.2

Aanbevelingen

27

6. 6.1 6.2

REACTIE COLLEGE VAN B&W OOSTFLAKKEE EN NAWOORD Reactie College van B&W Nawoord rekenkamercommissie

29 29 30

BIJLAGE A – PASSAGES UIT VERORDENINGEN AANGAANDE PROJECTEN


31

4

Voorwoord

De gemeenteraad was unaniem in haar verzoek aan de rekenkamercommissie om een onderzoek te doen naar het project riolering buitengebied. De insteek van het onderzoek diende gericht te zijn op het lering trekken uit dit project in relatie met andere grote projecten die de gemeente onderhanden heeft zoals de aanleg van een regionaal bedrijventerrein. In dit complexe project heeft de gemeente een aantal forse tegenvallers te verwerken gekregen, waarover in de raad stevig is gedebatteerd. De rapportage en aanbevelingen kunnen allereerst gelezen worden als bevindingen over een zelfstandig project. Daarnaast wijst de rekenkamercommissie nadrukkelijk erop dat het onderzoek en de aanbevelingen tevens geduid kunnen worden in de uitdaging waarvoor de gemeente staat om zich te transformeren van een beheergemeente tot een ontwikkelgemeente. Op deze ontwikkeling wordt ook in het bestuurskrachtonderzoek GoereeOverflakkee ‘Rentmeesterschap tussen verleden en toekomst’ gewezen. De rekenkamercommissie biedt u hierbij het eerste rekenkamerrapport voor Oostflakkee aan. De commissie heeft voor haar onderzoek informatie verzameld bij medewerkers van de gemeente Oostflakkee, in het bijzonder de heer J. Van Steenselen, de heer A.J.M De Jonge, waarvoor dank. Namens de rekenkamercommissie, Mevrouw drs. C.J. Vree RA voorzitter


5


6

Samenvatting

Op verzoek van de gemeenteraad heeft de rekenkamercommissie Goeree-Overflakkee onderzoek gedaan naar de besluitvorming, voorbereiding en uitvoering van het project riolering buitengebied. De commissie heeft onderzocht welke verbeterpunten mogelijk zijn in de aanpak van grote (aanbesteding)projecten alsook of de raad gedurende het gehele proces voldoende is geïnformeerd. De gemeente is in 2003 aangevangen met de voorbereiding van het project. Het project is ten tijde van het rapport in de afrondende fase (medio 2008). De doorlooptijd van het project omspant derhalve een periode van circa vijf jaar. In dit onderzoek heeft de rekenkamercommissie met name de voorbereiding van het project kunnen bestuderen. Daartoe heeft de rekenkamercommissie allereerst gekeken naar de algemene kaders die de gemeente hanteert bij dergelijke projecten. De commissie constateert dat gemeente Oostflakkee niet beschikt over een beschrijving van de administratieve organisatie en procedures. Een dergelijke leidraad zou een consistente en eenduidige wijze van opereren binnen de gemeente kunnen bevorderen en helpt het risico op onduidelijkheden bij de toedeling van verantwoordelijkheden in een project te reduceren. Deze consistente, duidelijk aanpak heeft de rekenkamercommissie dan ook gemist in het project riolering buitengebied. Vervolgens is gekeken naar de wijze waarop de beheersing van het project riolering buitengebied heeft plaats gehad. In het bijzonder is bezien hoe op het projectresultaat wordt gestuurd, of binnen het project een duidelijke rolverdeling is afgesproken, en of de besluitvorming helder is gestructureerd. De rekenkamercommissie concludeert dat het college bij aanvang van het project riolering buitengebied zich onvoldoende bewust is geweest van de integrale aanpak die voor dit project vereist was. Veel van de afzonderlijke bevindingen van de rekenkamercommissie vloeien voort uit het achterwege blijven van een duidelijke projectstructuur. Er is sprake van onvoldoende beheersing van het project, met name van de aspecten tijd en de kwaliteit. Ook later zijn geen concrete stappen ondernomen om de integrale samenwerking alsnog te bevorderen, terwijl de gebeurtenissen tijdens de voorbereiding van het project hier wel aanleiding toe gaven. De rekenkamercommissie noemt ondermeer het wegvallen van de eigen bijdrage van bewoners en het adviesrapport hierover, de onderhandelingen met de aannemer en het niet tijdig kunnen voldoen aan de subsidievoorwaarden. Gemeenten worden in toenemende mate geconfronteerd met opdrachten die projectmatig werken noodzakelijk maken. Het is dan ook van belang dat tijdig wordt onderkend wanneer een projectmatige aanpak noodzakelijk is. Tot slot heeft de rekenkamercommissie de informatievoorziening aan de raad en de daarop gebaseerde besluitvorming bestudeerd. De rekenkamercommissie is van mening dat de kwaliteit van de informatie aan de raad over het project riolering buitengebied niet voldoende was. De raad is weliswaar regelmatig geïnformeerd, maar de verstrekte informatie is moeilijk te doorgronden en stemt onderling niet altijd overeen. De raad heeft zich dientengevolge onvoldoende kunnen kwijten van zijn toezichthoudende taak. In dit licht beveelt de rekenkamercommissie het College van B&W aan om: • een beschrijving te maken van de administratieve organisatie ten einde over een leidraad te beschikken om op consistente en eenduidige wijze te opereren binnen de gemeente;


7

• •

bij opdrachten van enige omvang expliciet een afweging te maken of deze projectmatig dienen te worden opgepakt; grote projecten stelselmatig in het projectteam te evalueren om tijdig – in samenspraak met de raad - lessen te trekken indien inschattingen niet uitkomen.

De rekenkamercommissie beveelt de raad aan om: • in de beknopte verslaglegging in de commissies tenminste de adviezen aan de raad te vermelden en de kernpunten uit de discussie vast te leggen; • expliciet kaders te stellen over de hoogte van uitgaven waarboven expliciete kredietvotering door de raad nodig is; • expliciet kaders te stellen over de informatie, die in dergelijke gevallen nodig wordt geacht om de kaderstellende- en controlerende taak te kunnen invullen.


8

1. Onderzoek rekenkamercommissie Goeree-Overflakkee

1.1

Aanleiding

In 1998 heeft de gemeenteraad van Oostflakkee het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP) vastgesteld. Onderdeel van dit plan was het terugdringen van de ongezuiverde lozingen op het oppervlaktewater in het buitengebied. In 2003 is de gemeente gestart met de voorbereiding van een aansluitplan buitengebieden. De voorbereiding heeft echter aanmerkelijk vertraging opgelopen. De aanbesteding van het werk heeft daardoor eerst in 2006 kunnen plaatsvinden. Vanwege verschil van inzicht tussen de gemeente en de aannemer heeft vervolgens ook de uitvoering vertraging opgelopen en is deze eerst eind 2007 gestart. In de keuze voor dit verzoekonderzoek heeft de gemeenteraad de lange doorlooptijd van dit project laten meewegen. Daarbij bestaat de indruk bij de raadsleden dat de kosten voor uitvoering van het project hoger zijn uitgekomen dan was begroot. Zo is besloten af te zien van de voorgenomen inning van een eigen bijdrage van de eigenaren van de percelen in het buitengebied als bijdrage in de gemeentelijke kosten. Ook is Europese subsidie voor het project misgelopen doordat de uitvoering volgens de subsidieregels te laat is gestart. Raadsleden vragen zich in dit licht af of de gemeente dergelijke grote projecten in voldoende mate beheerst.

1.2

Onderzoeksopzet project riolering buitengebied

1.2-A

Doelstelling

De rekenkamercommissie streeft met het onderzoek na transparantie te bieden in de besluitvorming, voorbereiding en uitvoering van het project riolering buitengebied. Vanuit deze probleemanalyse zal in kaart gebracht worden welke verbeterpunten mogelijk zijn in de aanpak van grote (aanbesteding)projecten. Tevens zal de rekenkamercommissie onderzoeken of de raad gedurende het proces voldoende is geïnformeerd. De commissie zal dit ondermeer doen door de bestaande mandaatstructuur in kaart te brengen, waarbij uitdrukkelijk zal worden bezien of deze voldoende waarborgen biedt voor een tijdige en volledige informatie van de verschillende bestuurslagen. 1.2-B

Onderzoeksvragen

De rekenkamercommissie heeft de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Welke kaders heeft de raad gesteld voor de voorbereiding en uitvoering van grote projecten in het algemeen en het project ‘riolering buitengebied’ in het bijzonder? De rekenkamercommissie zal hiertoe documenten onderzoeken zoals raads- en collegebesluiten, aanbestedingsbeleid, administratieve organisatie en de daarop gebaseerde procesbeschrijvingen. 2. Op welke wijze heeft de voorbereiding en uitvoering van het project “riolering buitengebied” plaatsgevonden en is de raad hierover tijdig en volledig geïnformeerd? De commissie zal hiertoe onderzoek doen naar plan van aanpak, interne notities, gespreksverslagen, ambtelijke adviezen en dergelijke. Ook zal de commissie interviews houden met betrokken ambtenaren en waar nodig met de bestuurlijk verantwoordelijken. Tevens zal de bestaande mandaatstructuur worden onderzocht en de eventueel bestaande


9

afspraken tussen raad en college inzake informatieverstrekking. De commissie zal tevens onderzoeken of deze afspraken voldoende waarborgen bieden voor de raad om zijn wettelijke controletaak goed in te vullen. Hiertoe zal de commissie de rapportages onderzoeken, die aan de raad over de voortgang van dit project zijn uitgebracht. 1.2-C

Afbakening

Dit onderzoek richt zich conform het verzoek van de raad op het project riolering buitengebied. In dit onderzoek is informatie meegenomen tot aan de najaarsnota 2007. Dit betreft overwegend informatie over de voorbereiding van het project.

1.3

Opbouw rapport

Allereerst zal de rekenkamercommissie in hoofdstuk 2 onderzoeken welke kaders gelden in de gemeente Oostflakkee met betrekking tot het realiseren van grote projecten. In hoofdstuk 3 zal de commissie onderzoeken of de beheersing van het project riolering buitengebied voldoet aan de kaders die de raad gesteld heeft voor grote projecten. In hoofdstuk 4 zal worden stilgestaan bij de wijze waarop de raad over de voorbereiding en uitvoering van het project is geïnformeerd. In hoofdstuk 5 volgen conclusies en aanbevelingen.


10

2. Kaders aanpak grote projecten

2.1

Kaders volgens de verordeningen

De aanleg van riolering in het buitengebied is aan te merken als een groot project.1 Een project kenmerkt zich door een duidelijk begin en eind, beperkte middelen om het resultaat te bereiken en een eenmalige uitgave om het gestelde doel te realiseren. Projecten kunnen sterk variëren in complexiteit. Van een groot project is sprake indien er bij de realisatie van zo een project meerdere disciplines en afdelingen betrokken zijn, er een apart budget nodig is en er sprake is van een aanmerkelijk politiek of financieel risico. Alvorens de voorbereiding en de uitvoering van het project riolering buitengebied nader te analyseren, is de rekenkamercommissie nagegaan welke kaders binnen de gemeente Oostflakkee zijn vastgesteld met betrekking tot de uitvoering van grote projecten door de gemeente. De Gemeentewet schrijft voor dat de raad bij verordening uitgangpunten vaststelt voor het financiële beleid, alsmede de regels voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie (artikel 212, lid1). Dit wetsartikel is de kapstok op basis waarvan gemeenteraden een Financiële beheersverordening vaststellen. In de gemeente Oostflakkee is de Beheersverordening in werking getreden met ingang van 1 mei 1996. Deze verordening schrijft voor dat het college de administratieve organisatie inricht en vastlegt op welke wijze die inrichting plaats vindt (artikel 3, lid 4). In de beschrijving van de administratieve organisatie zal terug te vinden moeten zijn hoe de gemeente normaliter omgaat met de verschillende facetten van voorbereiding en uitvoering van grote projecten, wat de taken en verantwoordelijkheden van de verschillende functionarissen in dit proces zijn en op welke momenten beslissingen aan college en/of raad moeten worden voorgelegd. Afgeleid van de Beheersverordening heeft het college per 1 juni 2001 een Budgetregeling vastgesteld. Deze regeling geeft kaders voor de beslissingsbevoegdheden ten aanzien van financiële middelen. Wanneer mag een budgethouder een verplichting aan gaan en aan welke regels is die budgethouder dan gebonden? En wat zijn de verantwoordelijkheden van de budgethouder? Wat moet de budgethouder doen als de taken, waarvoor hij budget heeft toegewezen gekregen niet tijdig of volledig uitgevoerd kunnen worden? Eveneens afgeleid van de Beheersverordening is de Organisatieverordening Oostflakkee (1 januari 2002). Deze verordening gaat expliciet in op de taken die verschillende sectoren hebben en op welke wijze de sectoren dienen samen te werken indien een project sectoroverschrijdend plaats vindt (artikelen 12, 18 en 25). Tot slot dient ook een aanbestedingsvoorschrift onderdeel uit te maken van de vastgestelde kaders. Dit schrijft de Budgetregeling 2001 voor (artikel 7). Het aanbestedingsproces vormt immers een belangrijk onderdeel van menig groot project. De passages uit de verordeningen die betrekking hebben op de voorbereiding en de uitvoering van grote projecten zijn in bijlage A opgenomen. In tabel 2-A zijn de normen weergegeven waaraan de rekenkamercommissie toetst.

1

Vgl. Kraijo, E., Projectmatig werken bij de gemeentelijke overheid, 2005, pag. 23 e.v.


11

Tabel 2-A

Normen naleving verordeningen en regelgeving

Norm • Het college legt de administratieve organisatie en procedures vast in beschrijvingen. • Aanwezigheid van en bekendheid met werkafspraken over de verdeling van werkzaamheden en verantwoordelijkheden bij de uitvoering van projecten die afdelingoverschrijdend uitgevoerd worden. • Het college houdt zich bij het doen van aanbestedingen aan de geldende aanbestedingsvoorschriften.

De rekenkamercommissie hecht eraan inzichtelijk te maken welke kwalificaties bij de toetsing worden gehanteerd. De commissie geeft per norm één van de volgende kwalificaties: • goed; aan de norm is volledig voldaan; • voldoende; aan de norm is grotendeels voldaan; • onvoldoende; de rekenkamercommissie heeft informatie over de norm aangetroffen, maar op belangrijke punten ontbreekt informatie of de informatie voldoet niet geheel aan de norm; • ontoereikend; de rekenkamercommissie heeft geen informatie over de norm aangetroffen of de informatie is onjuist, niet actueel, of de procedure/ wet wordt niet nageleefd. De rekenkamercommissie wijst erop dat een kwalificatie steeds gelezen dient te worden in samenhang met de desbetreffende paragraaf met bevindingen.

2.2

Beschrijving administratieve organisatie en procedurebeschrijvingen

Om te kunnen beoordelen of het project riolering buitengebied conform de geldende kaders is uitgevoerd, zou de rekenkamercommissie de bevindingen willen toetsen aan de beschrijving van de administratieve organisatie en procedurebeschrijvingen. Een beschrijving van de administratieve organisatie richt zich weliswaar op de formele structuur van de organisatie, maar dient ook leiddraad te zijn voor de handelswijze in de praktijk. Actuele en toereikende procedurebeschrijvingen helpen structuur aan te brengen in de wijze waarop het gemeentelijk apparaat opereert. Indien procedures, werkafspraken en verantwoordelijkheden niet vastliggen, bestaat het risico dat de uitvoering van de werkzaamheden niet eenduidig en consistent plaatsvindt of dat zelfs sommige werkzaamheden niet uitgevoerd worden. Daarnaast bestaat het risico op onduidelijkheid in de verantwoordelijkheidstoedeling. De rekenkamercommissie stelt vast dat het college geen beschrijving heeft opgemaakt van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden noch van procedures en werkafspraken (administratieve organisatie), zoals uit de Beheersverordening mag worden afgeleid. Door het ontbreken van een beschrijving van de administratieve organisatie heeft de rekenkamercommissie niet op voorhand kennis kunnen nemen van de wijze waarop binnen de gemeente projecten worden voorbereid en uitgevoerd. Wel heeft de rekenkamercommissie kunnen nagaan in hoeverre door de gemeente is voldaan aan de algemene normen zoals weergegeven in bijlage A. In hoofdstuk 3 wordt dit nader toegelicht. De rekenkamercommissie heeft ook niet op voorhand kennis kunnen nemen van werkafspraken die gemaakt zijn over de wijze waarop verantwoordelijkheden binnen projecten worden verdeeld. De verantwoordelijkheden zijn namelijk niet vastgelegd of geformaliseerd.


12

Tot slot stelt de rekenkamercommissie vast dat de raad ten tijde van de besluitvorming met betrekking tot het project riolering buitengebied in 2005 geen aanvullende kaders heeft vastgesteld voor de aanbesteding. Het college tekent hierbij aan dat de raad op 4 juni 1987 heeft besloten waar nodig in elk kredietvoorstel de manier van aanbesteden aan te geven. Bespreking daarvan verlangt volgens het college geen apart raadsbesluit. De rekenkamercommissie stelt zich op het standpunt dat bij ontbreken van een vastgesteld aanbestedingsbeleid de raad steeds een besluit dient te nemen over de vorm waarin aanbesteed zal worden. Met ingang van 1 mei 2006 heeft de raad inmiddels een Inkoop- en aanbestedingsprocedure vastgesteld.

2.3

Conclusie

In tabel 2-B is het oordeel van de rekenkamercommissie opgenomen aangaande de normen die gelden voor naleving van de verordeningen en regelgeving. Tabel 2-B

oordeel normen naleving verordeningen en regelgeving

Norm 1. aanwezigheid administratieve organisatie 2. bekendheid en aanwezigheid werkafspraken 3. naleving aanbestedingsvoorschriften

Oordeel Ontoereikend Ontoereikend Geen oordeel

De rekenkamercommissie concludeert dat het college geen invulling heeft gegeven aan de bepalingen van de Beheersverordening en de Organisatieverordening om de administratieve organisatie en procedures te beschrijven. Hierdoor ontbreekt een leidraad om op consistente en eenduidige wijze te opereren binnen de gemeente. Dit geldt derhalve ook voor de uitvoering van grote projecten. Voorts loopt de gemeente op deze wijze het risico op onduidelijkheden bij de toedeling van verantwoordelijkheden. De rekenkamercommissie is van mening dat een duidelijke toedeling van verantwoordelijkheden van evident belang is voor de succesvolle uitvoering van grote projecten. Voorts concludeert de rekenkamercommissie dat eerst in mei 2006 een Inkoop- en aanbestedingbeleid is vastgesteld door de raad. In de periode voor mei 2006 golden geen specifieke aanbestedingsvoorschriften. Volgens de Budgetregeling echter dient het college zich bij aanbestedingen te houden aan de aanbestedingsvoorschriften. Bij het ontbreken van nadere voorschriften is naar het oordeel van de rekenkamercommissie het college gehouden de toestemming van de raad te vragen over al hetgeen normaliter in de voorschriften opgenomen zal zijn. Dit betreft ondermeer de wijze van aanbesteden.


13


14

3. De beheersing van het project riolering buitengebied

3.1

Inleiding

Het project voor de aanleg van riolering in het buitengebied omvat twee fasen. De eerste fase betreft de voorbereiding van de daadwerkelijke uitvoering, zoals het opstellen van een aansluitplan en het opstellen van een programma van eisen voor de aanbesteding. In deze voorbereidende fase heeft de gemeente externe deskundigheid ingehuurd van een ingenieursbureau en een inkoopbureau. De tweede fase is de uitvoerende fase, waarin de gecontracteerde aannemer de riolering aanlegt. Ten tijde van de aanvang van het rekenkameronderzoek (najaar 2007) werd de voorbereidende fase afgerond. De uitvoerende fase is gestart eind 2007. Het oordeel van de rekenkamercommissie over de beheersing van het project betreft dus overwegend de voorbereidende fase. De Organisatieverordening van de gemeente Oostflakkee bevat algemene normen ten aanzien van de wijze waarop projecten dienen te worden beheerst (zie bijlage A). Deze normen komen overeen met die in de literatuur over projectmanagement te vinden zijn. Naarmate een project meer (bestuurlijk) complex is en/of grotere risico’s bevat, dienen er hogere eisen aan de projectbeheersing te worden gesteld. Dit betekent niet dat alle denkbare beheersmaatregelen dienen te worden getroffen. Deze dienen proportioneel te zijn in het licht van de verwachte complexiteit en risico’s. Om een oordeel te kunnen geven over de beheersing van het project buitengebied, heeft de rekenkamercommissie naar de verschillende dimensies van projectbeheersing gekeken. Bezien is: a. hoe op het projectresultaat wordt gestuurd; b. of binnen het project een duidelijke rolverdeling is afgesproken; c. of de besluitvorming helder is gestructureerd. In tabel 3-A zijn de normen weergegeven waaraan de rekenkamercommissie de projectbeheersing heeft getoetst. Tabel 3-A

Normen voor projectbeheersing

Norm • Een project wordt aangestuurd op het te behalen projectresultaat waarbij onderscheid wordt gemaakt naar aansturing op de aspecten tijd, financiën en kwaliteit • Binnen het project zijn afspraken gemaakt over de rolverdeling • De besluitvorming is gestructureerd

De kwalificaties van de normen vindt plaats op dezelfde wijze als in paragraaf 2.1 is toegelicht. In de navolgende paragrafen zal op de drie dimensies van projectbeheersing worden ingegaan voor het project riolering buitengebied. In hoofdstuk 4 zal ingegaan worden op de besluitvorming door de raad.

3.2

Sturen op projectresultaat

Projectbeheersing is gericht op een efficiënte inzet van middelen ten behoeve van de realisatie van het projectresultaat, waarbij men zich wapent tegen onverwachte


15

gebeurtenissen. Artikel 18 van de Organisatieverordening geeft aan dat er sturing dient plaats te vinden op de aspecten tijd, financiën, en kwaliteit (zie bijlage A). 3.2-A

Tijd

Bij sturing op tijd is een aantal zaken van belang: • het inschatten van het tijdsbeslag benodigd voor het project; • het inschatten van de benodigde doorlooptijd van het project; • het maken van capaciteitsafspraken; • het bewaken van planningsafspraken; • en daar waar nodig planningsafspraken gedurende de looptijd van het project bijstellen. De rekenkamercommissie heeft geen planning aangetroffen van de het tijdsbeslag welke nodig is voor de voorbereiding en uitvoering van het project, noch een urenplanning voor intern en extern personeel. Ook heeft de commissie geen planning van de doorlooptijd aangetroffen. Gevraagd naar een urenplanning is verwezen naar het plan van aanpak dat is opgesteld door het ingenieursbureau Van Kleef (13 juni 2003). Dit plan van aanpak omvat echter alleen een globale planning en wel van het tijdsbeslag en doorlooptijd van de werkzaamheden van het ingenieursbureau. Een planning van het gehele project, inclusief werkzaamheden van de gemeentelijke afdelingen, het ingenieursbureau, het inkoopbureau en de aannemer en de volgtijdelijkheid van de werkzaamheden die verricht moeten worden, is niet opgesteld. Door afwezigheid van een dergelijke planning zijn dientengevolge ook geen capaciteitsafspraken gemaakt en ontbreken ook afspraken over bewaking van de planning. Het ontbreken van een tijdsplanning houdt risico’s in. Immers als een referentie ontbreekt waaraan de realisatie afgemeten kan worden, wordt mogelijk pas in een (te) laat stadium ontdekt dat een project achter loopt op de planning. De rekenkamercommissie kan niet vaststellen of de ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever gedurende het project steeds tijdig zijn geïnformeerd over het niet halen van de planning. Door het ontbreken van duidelijke ijkpunten heeft de rekenkamercommissie ook niet kunnen vaststellen of de raad hierover tijdig is geïnformeerd. De rekenkamercommissie wijst erop dat beheersing van het aspect tijd in belang toeneemt, indien de gemeente aanspraak maakt op subsidies. Voor het project is subsidie aangevraagd bij de Dienst Landelijk Gebied. De verplichte termijn waarbinnen de werkzaamheden uitgevoerd moeten worden om zodoende aanspraak te maken op de subsidie, zouden onderdeel moeten zijn van een integrale planning. 3.2-B

Financiën

Voor de uitvoering van grote projecten zal in de regel een budget aan de raad moeten worden gevraagd. Het is niet ongebruikelijk om hierbij onderscheid te maken tussen een voorbereidingskrediet (om het project voor te bereiden) en een uitvoeringskrediet. In deze paragraaf staat de calculatie van de budgetten en de interne beheersing van de budgetten centraal. In hoofdstuk 4 zal specifiek op de besluitvorming ten aanzien van het ter beschikking stellen van kredieten worden ingegaan. Sturen op financiële middelen vertrekt vanuit een begroting. Daarbij zullen er in de beginfase van het project nog veel onzekerheden zijn en zal er met grovere schattingen moeten worden gewerkt. Naarmate een project vordert kan bijstelling van de begroting plaats vinden.


16

In de voorjaarsnota 2003 wordt melding gemaakt van een benodigd krediet van € 150.000 voor externe inhuur om alle werkzaamheden die samenhangen met het GRP uit te voeren (voorbereiding). De rekenkamercommissie heeft geen specificatie van deze begrote kosten aangetroffen, waarbij de kosten verdeeld zijn naar de onderdelen uit het GRP en het project riolering buitengebied in het bijzonder. In het college advies (juni 2007) wordt gemeld dat de voorbereidingskosten voor het totale project uiteindelijk circa € 124.000 zullen bedragen (€ 88.000 voor het ingenieursbureau, € 33.500 voor het inkoopbureau). Volgens de notitie komt bij dit bedrag aan externe kosten nog € 80.000 voor toezicht van het ingenieursbureau tijdens de uitvoeringsfase van het project. Doordat vooraf niet is gespecificeerd welk deel van het voorbereidingskrediet (€ 150.000) bestemd is voor het project riolering buitengebied is niet vast te stellen of het budget toereikend is of dat er sprake is van een overschrijding op de voorbereidingskosten. Verder merkt de rekenkamercommissie op dat in de begroting geen toerekening is aangetroffen van interne uren aan het project. De bestede uren die gemaakt zijn door voornamelijk de afdeling Nieuwe Werken en Onderhoud (NWO) en het managementteam tijdens de voorbereidingsfase zijn niet toegerekend aan projecten. De begroting betreft derhalve de verwachte externe kosten die gemaakt zullen worden. In de meerjarenbegroting heeft de rekenkamercommissie een bedrag voor de uitvoering aangetroffen van € 2.500.000 (najaarsnota 2003). Dit bedrag beschouwt de rekenkamercommissie als een eerste schatting. In het plan ‘riolering in Oostflakkee’, welke in de raadsvergadering van 13 mei 2004 is besproken, is de begroting voor het project aangescherpt. In de notitie krijgt de raad drie keuzemogelijkheden met financiële berekeningen voorgelegd over de aansluiting van panden op een voorziening. De raad besluit te kiezen voor variant B, een combinatie van drukriolering in kwetsbare gebieden en een Individuele Behandeling Afvalwater (IBA) in de rest van het buitengebied. De uitgaven waren geraamd op maximaal € 2.194.629. Tabel 3-B

begroting project riolering buitengebied mei 20042

gebied kwetsbaar gebied resterend gebied

voorziening drukriolering IBA

aansluitingen 22 333

investering € 374.127 € 1.820.502 € 2.194.629

Tevens wordt besloten aan de eigenaren van de percelen, waar een IBA wordt aangelegd door de gemeente, een eigen bijdrage van € 2.350 per aansluiting te vragen. Dit zal in totaal een dekking op de kosten generen van € 759.050. De rekenkamercommissie heeft op basis van het raadsbesluit van 13 mei 2004 geen aanpassingen in de najaarsnota 2004 en de programmabegroting 2005 aangetroffen van de oorspronkelijke raming van € 2.500.000. Eerst bij raadsbesluit van 12 mei 2005 is een bedrag van € 2.398.000 aan de begroting toegevoegd (13e begrotingswijziging 2005). 3.2-C

Kwaliteit

Om op de kwaliteit van een project te kunnen sturen is het van belang te definiëren wat het beoogde resultaat dient te zijn. Uit het plan ‘riolering in Oostflakkee’ zijn de volgende projectdoelen af te leiden:

2 Het plan ‘riolering in Oostflakkee’ bevat geen totaaltelling. In de raadsvergadering heeft de raad gekozen voor variant B uit het plan. De verwachte kosten van deze variant bij 333 aansluitingen is € 1.820.502. Tezamen met de investering voor drukriolering in het kwetsbaar gebied ad € 374.127 maakt dit € 2.194.629.


17

• • • • •

291 panden (355 aansluitingen) in het buitengebied hebben geen rioolvoorziening. Deze ongezuiverde lozingen dienen voor 1 januari 2005 gesaneerd te zijn; 15 panden (22 aansluitingen) in het kwetsbare gebied moeten worden aangesloten op drukriolering; 276 panden (333 aansluitingen) aansluiten op een door de gemeente te treffen voorziening, Individuele Behandeling Afvalwater (IBA); voor 2005 dient de gemeente gereed te zijn met aansluiting van percelen op de riolering; een gedegen informatietraject voor de bewoners in het buitengebied.

De projectdoelen zijn in de loop van de voorbereiding op meerdere punten aangepast. Zo zijn er wijzigingen in het aantal aansluitingen, in de voorziening die getroffen wordt, maar ook in de realisatie van de einddatum van het project. De rekenkamercommissie heeft getracht de projectdoelen duidelijk te krijgen maar is hier niet in geslaagd. De gewenste productkwaliteit wordt voorts afgeleid uit het bestek. De rekenkamercommissie heeft de totstandkoming van het bestek niet in het onderzoek betrokken. De uitvoering van het project is tijdens het onderzoek aangevangen. De rekenkamercommissie heeft dientengevolge in dit onderzoek niet kunnen betrekken op welke wijze de gemeente toezicht houdt op de uitvoering, de gewenste productkwaliteit en de projectdoelen. De rekenkamercommissie merkt op dat de gemeente externe deskundigheid heeft ingehuurd om het bestek te vervaardigen en om de aanbesteding volgens de regels uit te voeren. Met de wetenschap dat problemen ontstonden tussen de gemeente en de aannemer over het interpretatie van het bestek, rijst bij de rekenkamercommissie de vraag, op welke wijze de gemeente inhoud heeft geven aan haar opdrachtgeversrol. Immers, indien de gemeente externe deskundigheid inhuurt omdat zij op dit gebied over onvoldoende specifieke kennis beschikt, mag de gemeente een goed resultaat verwachten van de ingehuurde partij. Nu het resultaat niet naar verwachting is, zou de rekenkamercommissie verwachten dat de gemeente kritisch is naar deze partij. Bij opdrachtgeversschap hoort immers ook een evaluatiemoment waarbij de opdrachtgever zich ervan vergewist dat de kwaliteit van geleverde dienst in overstemming is met het gewenste resultaat. De commissie heeft deze evaluatie echter niet aangetroffen.

3.3

Rolverdeling binnen het project

3.3-A

Verschillende rollen

Bij aanvang van een project dient duidelijkheid te bestaan over de rolverdeling in het project. Naarmate meerdere afdelingen of externe partijen betrokken zijn bij het project neemt het belang van een duidelijke rolverdeling toe. Daarbij kan gekozen worden om voor het project een aparte projectorganisatie op te zetten of de aansturing vanuit de ambtelijke lijn te doen plaatsvinden. Gekozen is om het project riolering buitengebied in de lijn uit te voeren. Welke keuze men ook maakt, minimaal moet bepaald zijn wie de projectleider, wie de ambtelijk opdrachtgever en wie de bestuurlijke opdrachtgever is. Per rol dient expliciet gemaakt te worden: • wat de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de onderscheiden rollen zijn binnen het project; • op welke wijze de verantwoordelijken elkaar tijdens het project informeren. In de Budgetregeling is de rolverdeling binnen de gemeente vastgelegd. Het college is verantwoordelijk is voor de tijdige, juiste en volledige realisatie van de beleidsdoelstellingen, die behoren bij alle in de begroting opgenomen budgetten (artikel 3). Het college kan het beheer van de budgetten mandateren aan het managementteam. Deze mandatering heeft


18

volgens de mandaatregeling ook plaatsgevonden. Het managementteam bestaat volgens de Organisatieverordening uit de gemeentesecretaris, de adjunct-secretaris en de gemeentecontroller (adviserend lid). Het managementteam kan het beheer door mandateren aan de afdelingshoofden. 3.3-B

Bestuurlijk opdrachtgever

Het project riolering buitengebied is vanaf de najaarsnota 2003 (november 2003) opgenomen in de meerjarenbegroting. In de programmabegroting 2004 is het project tevens aangemerkt als beleidsaccent (wat gaan we doen). Vanaf 2003 is het project dan ook aan te merken als een beleidsdoelstelling. In eerste aanleg is het college als geheel verantwoordelijk voor het project. Afgeleid hiervan is de portefeuillehouder binnen het college bestuurlijk eerst verantwoordelijk en daarmee ook de bestuurlijke opdrachtgever van het project riolering buitengebied. De rekenkamercommissie heeft meerdere adviezen aan het college aangetroffen van het managementteam en het afdelinghoofd NWO aangaande het project riolering buitengebied. Dit betroffen adviezen ter voorbereiding van besluiten die het college dient te nemen. Hierbij valt te denken aan adviezen over de eigen bijdrage, instemming met programma van eisen, voorstellen voor kredietverlening, et cetera. De rekenkamercommissie heeft geen periodieke voortgangsrapportage over het project aangetroffen. De rekenkamercommissie kan hierdoor niet verifiëren op welke wijze het managementteam de bestuurlijk opdrachtgever tussentijds informeert. Bijvoorbeeld in de periode april 2003 tot en met juli 2004 heeft de commissie geen adviezen of rapportages aangetroffen. Het is de rekenkamercommissie dan ook niet duidelijk op welke wijze de bestuurlijk verantwoordelijke zich bij de voorbereiding van het project ervan heeft vergewist of het beleidsdoel tijdig, juist en volledig haalbaar is. 3.3-C

Ambtelijk opdrachtgever

Het managementteam heeft volgens de Organisatieverordening (artikel 18) een aansturende rol in projecten, namelijk: 1. het bevorderen van een geïntegreerde wijze van werken, afstemming van activiteiten van de verschillende taakgebieden en bewerkstelligen van het oplossen van eventuele knelpunten; 2. het maken van afspraken voor werkzaamheden die in aanmerking komen voor een interdisciplinaire (projectsgewijze) aanpak. De rekenkamercommissie heeft geen werkafspraken tussen de afdelingen aangetroffen. Ook heeft de commissie geen overlegverslagen of beslisdocumenten aangetroffen als uitkomst van interdisciplinaire bijeenkomsten. De commissie heeft derhalve niet kunnen vaststellen of deze bijkomsten plaats hadden, wat de frequentie was en welke afspraken zijn gemaakt. Ook heeft de rekenkamercommissie geen voortgangsrapportage aangetroffen waarin de projectleider rapporteert aan het managementteam over het project. De commissie stelt dan ook vast dat de rolverdeling binnen het project niet is geformaliseerd. De rekenkamercommissie heeft in de collegeadviezen overigens wel signalen aangetroffen dat een meer geformaliseerde aanpak vanuit de lijn, dan wel een aparte projectbenadering wenselijk was. In januari 2003 wordt in een collegeadvies ondermeer gemeld: • De wijze waarop het innen van een eigen bijdrage in de aanlegkosten plaatsvindt is een aandachtspunt. Dit kan via een privaatrechtelijke overeenkomst op basis van een exploitatieverordening of via baatbelasting. Een privaatrechtelijke overeenkomst geniet de voorkeur. Deze materie is echter zo complex dat hiernaar nader onderzoek nodig is. Te zijner tijd wordt u hierover apart geadviseerd.


19

Goede voorlichting is van groot belang voor de acceptatie van de aanleg van riolering. (…) Het communicatieplan zal nog nader moeten worden uitgewerkt door het taakgebied BBCO in overleg met het ZHEW. Dit plan moet direct na besluitvorming raad worden opgepakt In een collegeadvies van maart 2003 wordt gemeld dat het project nadere uitwerking behoefde. De aannames zouden te grof zijn en een operationele planning ontbrak. •

De rekenkamercommissie heeft op deze aangedragen punten geen initiatieven vanuit het management aangetroffen waaruit blijkt dat onderzoek is gedaan naar bijvoorbeeld de privaatrechtelijke overeenkomst voor inning van een eigen bijdrage of dat overleg is gepleegd met het taakgebied BBCO over communicatie. In paragraaf 3.2-A heeft de rekenkamercommissie al opgemerkt dat een uitgewerkte planning ontbreekt. Ook hierop heeft de rekenkamercommissie geen nadere documentatie aangetroffen. 3.3-D

Projectleidersrol

Door het ontbreken van documentatie over een interdisciplinair overleg is het de rekenkamercommissie onvoldoende duidelijk geworden bij wie de rol van projectleider voor dit project integraal is neergelegd. Wel is duidelijk dat het hoofd taakgebied NWO aangewezen is als projectleider. Echter uit de onderzochte dossiers blijkt dat het hoofd taakgebied NWO met name verantwoordelijk/ initiatiefnemer is voor de technische onderdelen uit het project, zoals voorbereiding van het plan van eisen voor de aanbesteding. Andere deeltaken zoals de coördinatie van de communicatie naar burgers of het opstellen van een bekostigingsbesluit zijn niet expliciet aan het hoofd geadresseerd. De rekenkamercommissie leidt daaruit af dat het hoofd taakgebied NWO niet de projectleider is voor het gehele project. Overigens heeft de commissie ook niet aangetroffen dat taken zoals het opstellen van een communicatieplan of het opstellen van een bekostigingsbesluit bij een andere taakgebied zijn neergelegd. 3.3-E

Onderzoek Deloitte Consultancy

In januari 2006 heeft Deloitte Consultancy onderzoek gedaan naar de aanbesteding en het kostenverhaal van het project riolering buitengebied. Het mislopen van de eigen bijdrage is volgens het rapport gelegen in het ontbreken van een bekostigingsbesluit. Het taakgebied Grond en Bedrijf had naar verwachting het taakgebied Nieuwe Werken en Onderhoud hierop kunnen wijzen mits overleg hierover had plaatsgehad. Het uitblijven van een projectorganisatie word als gemis aangemerkt. Deloitte komt dan ook met een aantal voorstellen voor de inrichting van een projectorganisatie. De rekenkamercommissie vraagt zich af waarom de bestuurlijke en ambtelijke opdrachtgevers niet meer aandacht hebben besteed aan de opvolging van de aanbevelingen. De ambtelijke opdrachtgever heeft de rekenkamercommissie medegedeeld geen opvolging te hebben gegeven aan de aanbevelingen uit het onderzoeksrapport omdat het rapport bestemd zou zijn voor de gemeenteraad. Dat het rapport in eerste instantie niet voor de organisatie is geschreven is naar de mening van de rekenkamercommissie niet doorslaggevend.

3.4

Structuur besluitvorming

3.4-A

Planning inschakelen raad

Aan structurering van besluitvorming hecht de rekenkamercommissie groot belang, omdat dit in belangrijke mate bijdraagt aan de voorspelbaarheid van het project voor de opdrachtgever. Veel besluiten die in een project genomen worden, zijn vooraf te plannen. In een besluitvormingsanalyse worden beslismomenten op iedere faseovergang in kaart


20

gebracht evenals besluiten binnen een fase. Juist ook in de gemeentelijke context is deze besluitvorming van belang. Het budgetrecht van de gemeenteraad is een belangrijk bestuurlijk instrument. Voorafgaand aan een project dient duidelijk vastgesteld te worden: a. Op welke punten een besluit van de raad nodig is; b. Op welke momenten de raad geïnformeerd dient te worden. De rekenkamercommissie heeft geen planning van de besluitvorming aangetroffen. In hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op de besluitvorming in de raad. 3.4-B

Besluitvorming door het college

Naast besluitvorming door de raad dient trapsgewijs inzichtelijk te zijn wie over welke stappen in het proces besluiten mag nemen. De Budgetregeling geeft de bevoegdheden van het college weer (artikel 5a): het college is bevoegd opdrachten te verstrekken voor zover de raad budget ter beschikking heeft gesteld middels de gemeentebegroting. In programma 7 zijn budgetten ter beschikking gesteld aan het college. Deze bevoegdheden kunnen door gemandateerd worden aan het managementteam, budgethouder of sub-budgethouder. De rekenkamercommissie heeft niet kunnen vaststellen op welke wijze budgetten door het college vrij worden gegeven. Uit de besluitenlijst van het college in de betreffende periode is geen expliciet besluit aangetroffen aangaande het investeringsbudget riolering buitengebied. De commissie heeft wel enkele collegeadviezen aangetroffen. Het is echter niet te achterhalen of en op welk moment deze adviezen al dan niet zijn bekrachtigd. Volgens de mandaatregeling is het doen van investeringen voor programma 7 aanleg riolering gemandateerd aan het taakgebiedhoofd. Het taakgebiedhoofd is hiermee budgethouder. Zoals vermeld in paragraaf 3.3 heeft de rekenkamercommissie geen voortgangsrapportage aangetroffen van het taakgebiedhoofd aangaande het gemandateerde budget.

3.5

Conclusie

In tabel 3-C is het oordeel van de rekenkamercommissie opgenomen aangaande de normen voor projectbeheersing. Het project riolering buitengebied is aan deze normen getoetst. Tabel 3-C

oordeel normen projectbeheersing riolering buitengebied

Norm 1. aansturing project op tijd, financiën en kwaliteit 2. afspraken over de rolverdeling 3. structurering besluitvorming

Oordeel onvoldoende onvoldoende onvoldoende

De rekenkamercommissie constateert dat de bevindingen in dit hoofdstuk in belangrijke mate kunnen worden herleid naar het ontbreken van een integrale, projectmatige aanpak. In het bijzonder concludeert de rekenkamercommissie dat aansturing op het tijdsaspect binnen het project ontoereikend is. Het tijdsbeslag van het project evenals de doorlooptijd zijn vooraf niet vastgesteld. Evenmin zijn afspraken gemaakt over capaciteit en planning. De rekenkamercommissie constateert dat het college hierdoor niet in staat is tijdig te rapporteren aan de raad of het project binnen de gestelde tijd is afgerond. Ook voor het voldoen aan subsidievoorwaarden is beheersing van tijd belangrijk. Dit is niet tijdig onderkend in de beheersing van het project.


21

De financiële aansturing van het project is voldoende. De financiële consequenties van de keuze van de raad zijn doorvertaald in de begroting. Echter een periodieke toets van de toereikendheid van de begroting en eventuele aanpassing van de begroting vindt niet plaats. Hierdoor wordt de begroting nog niet gebruikt als beheersingsinstrument. De aansturing op de kwaliteit van het project verdient meer aandacht. Een belangrijk aspect voor beheersing van de kwaliteit is duidelijkheid hebben over het gewenste kwaliteitsniveau. De commissie constateert dat de projectdoelen in de loop van het project meerdere malen zijn aangepast. Dit geldt ondermeer voor de kwaliteit van de aansluitingen. Uit de aanpassingen die gemaakt zijn, valt af te leiden dat drukriolering een kwalitatief hogere aansluiting oplevert dan een IBA. Vooraf was echter niet als doelstelling geformuleerd om zoveel mogelijk percelen aan te sluiten op drukriolering. Hierdoor zijn de na te steven doelen diffuus. Voorts constateert de rekenkamercommissie dat een (positief) kritische houding ten opzichte van de inhuur van externe deskundigheid, die benodigd was om het project kwalitatief goed uit te kunnen voeren, ontbreekt. De rekenkamercommissie concludeert dat de afspraken over de rolverdeling binnen het project onvoldoende zijn geformaliseerd. De aangewezen projectleider had geen integrale verantwoordelijkheid. Ook is niet geformaliseerd op welke wijze en wanneer periodiek overleg plaats vindt tussen de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever en tussen de projectleider en de ambtelijk opdrachtgever. Dientengevolge ontbreken ook afspraken over de inhoud van het overleg (de aspecten tijd, financiën en productkwaliteit). De rekenkamercommissie is van mening dat de besluitvorming rond het project riolering buitengebied onvoldoende gestructureerd is. De commissie heeft geen inzicht gekregen in de momenten waarop besluitvorming gevraagd is van de raad en het college.


22

4. Besluitvorming door de raad

4.1

Inleiding

De besluitvorming van de raad wordt in chronologische volgorde weer gegeven. Hierbij wordt kort aangevangen met het voorbereidingskrediet, waarna uitgebreider wordt ingegaan op de kaderstelling voor het rioleringsbeleid en de kredieten voor de uitvoering. Vervolgens wordt in chronologische volgorde weergegeven op welke wijze de raad is geïnformeerd over de voortgang van de voorbereiding en uitvoering.

4.2

Voorbereidingskrediet

De rekenkamercommissie heeft geen expliciete kredietaanvraag aangetroffen voor de voorbereidingskosten. In de voorjaarsnota 2003 wordt wel melding gemaakt van een benodigd krediet van € 150.000 voor externe inhuur om alle werkzaamheden die samenhangen met het GRP uit te voeren. Bij vaststelling van de voorjaarsnota is (volgens de voorjaarsnota, pagina 20) hiermee dit krediet toegekend. Deze krediettoekenning is hiermee impliciet. Dit krediet kan aangemerkt worden als voorbereidingskrediet, met dien verstande dat niet duidelijk is welk deel van het krediet aangewend wordt voor de voorbereiding van het project riolering buitengebied. De rekenkamercommissie heeft in de daarop volgende jaren geen nadere informatie aan de raad aangetroffen aangaande de stand van zaken voor het voorbereidingskrediet.

4.3

Kadernota ‘Riolering in Oostflakkee’

Op 13 mei 2004 behandelt de raad de nota ’Riolering in Oostflakkee’. In de inleiding schrijft het college middels deze nota de raad in de gelegenheid te stellen kaders aan te geven voor het rioleringsbeleid in Oostflakkee of reeds in het verleden gestelde kaders te herzien. Voor wat betreft de kaders voor de realisering van het project ‘riolering buitengebied’ worden aan de raad drie varianten voorgelegd. De raad kiest voor variant B, zijnde een combinatie van drukriolering in kwetsbare gebieden en een IBA in de rest van het buitengebied. Voorts besluit de raad per aansluiting een eigen bijdrage te vragen van € 2.350. De totale kosten van variant B worden geraamd op € 1.820.502. Dit bedrag moet worden vermeerderd met € 374.127 wegens geraamde kosten voor de aansluiting op de drukriolering van panden in het kwetsbare gebied. De eigen bijdrage zal een dekking genereren van € 759.000. In de kadernota (nota ‘Riolering in Oostflakkee’) wordt de raad tevens inzicht geboden in de exploitatiekosten van de geraamde investering en de gevolgen voor het rioolrecht. De rekenkamercommissie merkt in dit verband op, dat ook in de meerjarenbegroting 20042007 een raming voor de riolering in het buitengebied was opgenomen van € 2.500.000.


23

4.4

Kredietverlening

4.4-A

Rioleringsbeleid

Op 12 mei 2005 behandelt de raad het voorstel van het college met als onderwerp ‘beschikbaar stellen krediet riolering buitengebied’.3 In dit raadsvoorstel wordt de raad geïnformeerd over de voorbereidingen voor de uitvoering, die op basis van de kadernota ‘Riolering in Oostflakkee’ zijn verricht. Zo bericht het college, dat opdracht is gegeven om de aanleg van drukriolering in het kwetsbare gebied ter hand te nemen. Met deze aanleg is een investering van € 314.000 gemoeid. Voorts wordt voorgesteld de ‘eigen bijdrage’-regeling in te trekken, hetgeen een verlies aan inkomsten oplevert van circa € 760.000. Ondanks dit verlies aan inkomsten, spreekt het college de verwachting uit, de oorspronkelijke opzet binnen de budgettaire kaders te kunnen handhaven. Het college baseert deze verwachting op de ervaring opgedaan bij de aanbesteding van de drukriolering in Ooltgensplaat. De inschrijving bij deze aanbesteding kwam 35% lager uit dan de raming. Dit voordeel op de aanbesteding is voor het college aanleiding geweest na te gaan of het mogelijk is om binnen de financiële kaders nog meer panden aan te sluiten op de drukriolering. Het college meldt in het raadvoorstel dat dit voor circa 140 panden mogelijk zou zijn. Voorts wordt in het raadvoorstel vermeld, dat van de Dienst Landelijk Gebied een subsidie zal worden verkregen van € 308.763. Bij het opstellen van de kadernota ‘Riolering in Oostflakkee’ was deze subsidieontvangst nog niet bekend.4 4.4-B

Gevolgen kapitaallasten en rioolrecht

In hetzelfde raadsvoorstel geeft het college aan wat de gevolgen voor de kapitaallasten en de exploitatielasten zijn van de nieuw ontstane situatie.5 De rekenkamercommissie heeft getracht deze uiteenzetting te doorgronden. De commissie stuit echter op een aantal onduidelijkheden. Allereerst verwijst het college naar de begroting 2005 waarin kapitaallasten (€ 177.800) zijn opgenomen voor deze investering. De rekenkamercommissie heeft in de begroting de genoemde bedragen nagezocht maar niet aangetroffen. Het is de commissie dan ook niet duidelijk hoe de meerjarenbegroting 2005-2008 zich verhoudt tot het raadsvoorstel. Voorts meldt het college dat de raad naar aanleiding van de kadernota ‘Riolering in Oostflakkee’ heeft gekozen voor variant C. Het college rekent vervolgens ook met de bedragen die genoemd zijn onder variant C uit de kadernota. De netto lasten van variant C komen € 58.674 hoger uit dan de netto lasten van variant B.6 Zoals vermeld in paragraaf 4.3 heeft de raad gekozen voor variant B.7 Het college geeft in het voorstel aan dat het nieuwe voorstel een netto last oplevert van € 185.379. Voorts schrijft het college dat ten opzichte van de kadernota de netto last op 3 Raadsvoorstel 2005-V-6, 2 mei 2005, Beschikbaar stellen krediet riolering buitengebied (13e begrotingswijziging 2005) 4 Het college heeft de rekenkamercommissie aangegeven dat de subsidieaanvraag bij de Dienst Landelijk Gebied bijna geheel is afgewezen bij besluit van 7 november 2007. Slechts een bedrag van € 22.240 is toegekend. Tegen deze afwijzing heeft de gemeente bezwaar gemaakt op 29 januari 2008. Een hoorzitting heeft plaatsgevonden op 3 april 2008. De bezwaarschriftencommissie van de Provincie Zuid-Holland heeft Gedeputeerde Staten (GS) geadviseerd het bezwaar van Oostflakkee gegrond te verklaren. Het college is in afwachting van een beslissing van GS. 5 Raadsvoorstel 2005-V-6, 2 mei 2005, Beschikbaar stellen krediet riolering buitengebied (13e begrotingswijziging 2005), IV Financiële gevolgen dekking, pagina 2 e.v. 6 Onder netto last verstaat het college de kapitaallasten van de investering verminderd met de opbrengst voor rioolrecht. 7 Zie raadsvoorstel 2004-V-14, 3 mei 2004, V voorstel, onderdeel c en Notulen raadsvergadering, 13 mei 2004, pagina 4, punt 14.


24

jaarbasis € 3.000 hoger uitkomt. Dit zou een verhoging van het rioolrecht tot gevolg hebben van € 0,63 per aansluiting, aldus het college. De commissie merkt op dat de rioolrechten ten opzichte van variant B met € 13,08 zouden stijgen. 4.4-C

Kredietvotering

Tot slot komt in het raadsvoorstel van 2005 de kredietvotering aan bod. De raad besluit op basis van het voorstel een bedrag van € 2.090.000 beschikbaar te stellen voor de aanleg van rioleringsvoorzieningen in het buitengebied. Het raadsvoorstel is verwerkt middels de 13e begrotingswijziging 2005. De specificatie van deze begrotingswijziging is als volgt: Tabel 4-A

begrotingswijziging riolering buitengebied

Uitgaven Aanleg drukriolering Ooltgensplaat Drukriolering buitengebied IBA’s buitengebied Inkomsten Drukriolering buitengebied (subsidie) Netto investering

€ 314.000 € 1.330.000 € 754.000 € 2.398.000 € 308.000 € 2.090.000

De rekenkamercommissie merkt op dat de kredietvotering van € 314.000 voor de aanleg van drukriolering in Ooltgensplaat vroegtijdiger had kunnen plaatsvinden. De raad is evenwel op 13 mei 2004 al geïnformeerd over deze voorgenomen uitgaven. 4.4-D

Aanbestedingsmethode

In het raadsvoorstel van 2005 wordt aangegeven dat het project openbaar zal moeten worden aanbesteed. Aangegeven wordt dat mogelijk voordeel te behalen is door een alternatieve vorm van aanbesteding te gebruiken namelijk ‘Turnkey of Design en Construct’. De wijze van aanbesteding is volgens de budgetregeling (artikel 7) de bevoegdheid van de raad. Zoals in paragraaf 2.2 is aangegeven deelt de rekenkamercommissie niet het standpunt van het college dat een formeel raadsbesluit achterwege kan blijven bij ontbreken van een vastgesteld aanbestedingsbeleid. De rekenkamercommissie heeft geen besluit van de raad aangetroffen over de voorgestelde alternatieve vorm van aanbesteding. 4.4-E

Najaarsnota 2007

In de Najaarsnota 2007 stelt het college een bijstelling van het krediet aanleg riolering buitengebied voor. Verwezen wordt naar de mondelinge informatie, die op 20 juni 2007 aan de vakcommissies Grondgebied en Economische Zaken (GEZ) en Maatschappelijke Aangelegenheden (MA) is verstrekt. Gezien de wijze waarop deze informatie is verstrekt (mondeling) en het slechts beschikbaar zijn van een beknopt verslag (zie ook 4.5) van deze vergadering, heeft de rekenkamercommissie geen kennis van de inhoud van deze informatie kunnen nemen. De Najaarsnota vermeldt dat een extra krediet benodigd is van € 646.000. De subsidie van de Dienst Landelijk Gebied ad € 308.763 vervalt. De rekenkamercommissie merkt op dat de raad achteraf gevraagd wordt krediet ter beschikking te stellen. Dit is in strijd met het budgetrecht van de raad. Voorts is de rekenkamercommissie van mening, dat de Najaarsnota 2007 onvoldoende informatie biedt aan de raad. Zo ontbreekt een toelichting op de verschillen tussen het


25

kredietvoorstel van mei 2005 en het nieuwe voorstel, ontbreekt informatie over de consequenties voor de kapitaallasten en exploitatielasten en ontbreekt informatie over de gevolgen voor het rioolrecht.

4.5

Informatievoorziening aan de raad over de voortgang

De informatievoorziening aan de raad over de voortgang van het project vindt plaats in de vakcommissie GEZ. De bestuurlijk opdrachtgever rapporteert voornamelijk mondeling aan de vakcommissie over de stand van zaken. Bij deze mondelinge toelichtingen worden in voorkomende gevallen stukken aan de vakcommissie overgelegd. De verslaglegging van deze vergaderingen beperken zich veelal tot de passage dat de wethouder mondeling heeft gerapporteerd aan de commissie. De rekenkamercommissie kan hierdoor niet nagaan welke toelichting op de stukken is gegeven door het college. Door de beknopte wijze van rapportering is het voor de rekenkamercommissie moeilijk zich een oordeel te vormen over de wijze waarop de vakcommissie is geïnformeerd over de voortgang van het project. Op 20 juni 2007 heeft de wethouder in een gezamenlijke vergadering de commissies GEZ en MA vertrouwelijk geïnformeerd over de uitkomst van de onderhandelingen met de aannemer. Van deze vergadering is een beknopte verslag beschikbaar. Hieruit valt op te maken dat de aannemer het werk zal uitvoeren voor € 2.400.000. Het beschikbare krediet zoals dat bij raadsbesluit van 12 mei 2005 beschikbaar was gesteld, bedroeg volgens het college € 2.084.000.8 Voorts deelt het college mede, dat het eindresultaat ad € 2.400.000 nu exclusief onderhoudskosten is. In de oorspronkelijke aanbesteding waren de onderhoudskosten opgenomen. Het college is derhalve verplichtingen aangegaan waarvoor de raad geen budget beschikbaar heeft gesteld. Het college stelt zich op het standpunt dat de raad op 20 juni 2007 voldoende is geïnformeerd, waardoor het college gemachtigd is de bewuste verplichtingen aan te gaan. De rekenkamercommissie acht een dergelijke procedure bij majeure bedragen onjuist. Informatieverschaffing in een gezamenlijke vergadering van vakcommissies had naar de mening van de rekenkamercommissie gevolgd dienen te worden door een formeel besluit van de raad. 4.6

Conclusie onderzoeksvragen

Het voorbereidingskrediet is onvoldoende gespecificeerd om zich als raad een oordeel te vormen over de toereikendheid van het beschikbaar gestelde krediet. De rekenkamercommissie is van mening dat de kadernota ‘riolering in Oostflakkee’ dit inzicht wel geeft. Echter na vaststelling van deze kadernota zijn wijzigingen aangebracht in het beleid en de financiële consequenties hiervan. De rekenkamercommissie constateert dat de financiële verantwoording hierover aan de raad niet inzichtelijk is; de relatie met de meerjarenbegroting is onduidelijk evenals de relatie met het eerdere voorstel (de kadernota). De rekenkamercommissie constateert dat door de raad vooraf geen expliciet besluit is genomen voor een hogere uitgave tot € 2.400.000. Hierdoor is de bevoegdheid van de raad niet onderkend.

8 De rekenkamercommissie merkt op dat het beschikbare krediet volgens het raadsvoorstel € 2.090.000 bedroeg. Zie paragraaf 4.4-C.


26

5. Conclusies en aanbevelingen

5.1

Conclusies

De rekenkamercommissie heeft onderzoek gedaan naar de uitvoering van het project riolering buitengebied in de gemeente Oostflakkee. De gemeente is in 2003 aangevangen met de voorbereiding van het project. Het project is ten tijde van het rapport in de afrondende fase (medio 2008). De doorlooptijd van het project omspant derhalve een periode van circa vijf jaar. De rekenkamercommissie concludeert dat de gemeente bij aanvang van het project riolering buitengebied zich onvoldoende bewust is geweest van de integrale aanpak die voor dit project vereist was. Dientengevolge is het project voorbereid binnen de afdeling Nieuwe Werken en Onderhoud (NWO), zoals ieder project binnen deze afdeling tot op heden is uitgevoerd. Deze aanpak is weinig gestructureerd en voldoet niet aan de eisen die gesteld kunnen worden aan projectbeheersing. De commissie constateert dan ook dat sprake is van onvoldoende beheersing van met name de tijd en de kwaliteit van het project. De rekenkamercommissie constateert verder dat in de onderzochte periode geen concrete stappen zijn ondernomen om de integrale samenwerking alsnog te bevorderen. De commissie is van mening dat de gebeurtenissen tijdens de voorbereiding van het project hiertoe wel aanleiding gaven. Ondermeer het wegvallen van de eigen bijdrage van bewoners en het adviesrapport hierover, de onderhandelingen met de aannemer en het niet tijdig kunnen voldoen aan de subsidievoorwaarden. Voorts is de rekenkamercommissie van mening dat de kwaliteit van de informatie aan de raad over het project niet voldoende was. De raad is weliswaar regelmatig geïnformeerd maar de verstrekte informatie is moeilijk te doorgronden en stemt onderling niet altijd overeen. De raad heeft zich dientengevolge onvoldoende kunnen kwijten van zijn toezichthoudende taak. Naar het oordeel van de rekenkamercommissie had de raad vooraf een expliciet besluit moeten nemen over de uitgaven tot € 2.400.000.

5.2

Aanbevelingen

Veel van de bevindingen in dit rapport vloeien voort uit het achterwege blijven van een duidelijke projectstructuur. Van gemeenten wordt in toenemende mate verlangd dat zij omvangrijke ontwikkeltaken op zich nemen (bijvoorbeeld invoering WMO, aanleg van een regionaal bedrijventerrein, omgevingsvergunning) waarbij projectmatig werken een absolute noodzaak is. De rekenkamercommissie beveelt aan om bij opdrachten van enige omvang expliciet een afweging te maken of deze projectmatig dienen te worden opgepakt. Daarbij dient de keuze gemaakt te worden op welke wijze aansturing plaatsvindt op tijd, financiën en kwaliteit, evenals de rolverdeling binnen het project en de structuur van de besluitvorming. In het verlengde daarvan wordt aanbevolen om grote projecten stelselmatig in het projectteam te evalueren. Tegenvallers kunnen zich altijd voordoen. Dan is het belangrijk om tijdig – in samenspraak met de raad - lessen te trekken indien inschattingen niet uitkomen. Door het creëren van een open, lerende organisatie kan worden voorkomen dat tegenvallers vooral tot procedures en risicomijdend gedrag leiden.


27

Daarnaast beveelt de rekenkamercommissie aan een beschrijving te maken van de administratieve organisatie ten einde over een leidraad te beschikken om op consistente en eenduidige wijze te opereren binnen de gemeente. Ten aanzien van de beknopte verslaglegging in de commissies beveelt de rekenkamercommissie aan tenminste de adviezen aan de raad te vermelden en de kernpunten uit de discussie vast te leggen. De rekenkamercommissie beveelt de raad aan expliciet kaders te stellen ten aanzien van de hoogte van uitgaven waarboven expliciete kredietvotering van de raad nodig is. De rekenkamercommissie beveelt de raad tevens aan expliciet kaders te stellen ten aanzien van de informatie, die hij in dergelijke gevallen nodig acht om zijn kaderstellende- en controlerende taak te kunnen invullen. Voorts overweegt de rekenkamercommissie dat de gemeente Oostflakkee een relatief kleine gemeente is hetgeen met zich brengt dat slechts beperkt ruimte is voor het onderbrengen van specialisten in de ambtelijke organisatie. Van de ambtenaren wordt een brede inzetbaarheid verlangd. Specialistische kennis zal vaak moeten worden ingehuurd. De rekenkamercommissie beveelt aan om invulling te geven aan de opdrachtgevers – opdrachtnemers rol die vereist is voor een goede inhuur. De betekent dat de gemeente zich steeds ervan dient te vergewissen dat de ingehuurde partij de prestaties levert conform de afspraak én dat deze prestaties van voldoende kwaliteit zijn.


28

6. Reactie college van B&W Oostflakkee en nawoord

6.1

Reactie College van B&W

Het college neemt met genoegen kennis van de eindconclusie van het rapport van de rekenkamercommissie en stelt vast dat in dit omvangrijke en gecompliceerde project geen grote fouten zijn gemaakt en dat geen sprake is van ernstige nalatigheid. Uit de passage in de eerste alinea op bladzijde 19 blijkt dat de financiële aansturing voldoende is geweest en dat de financiële consequenties van de keuze van de raad zijn doorvertaald in de begroting. Het college stelt tevens vast, dat de totaalkosten van het project in verhouding zijn met het oorspronkelijk geraamde krediet van € 2.500.000,--. Met de realisatie van het project voor aanleg van drukriolering in het totale buitengebied heeft de gemeente Oostflakkee meer gedaan aan de verbrede zorgplicht ten aanzien van het tegengaan van ongezuiverde lozingen dan wettelijk strikt noodzakelijk is. Zowel de Provincie als het Waterschap zijn daar zeer positief over. Aan de andere kant kan het college zich grotendeels vinden in de kritische kanttekeningen bij de aanpak van het project en de verslaglegging op bestuursniveau. Op onderdelen zijn al aanpassingen doorgevoerd, die in de toekomst een betere aanpak garanderen. Voor de verslaglegging op bestuursniveau kan de recent ingevoerde audioverslaglegging beter inzicht geven in het besluitvormingsproces. Het systeem van mondelinge mededelingen van de portefeuillehouders is in het kader van de actieve informatieplicht vervangen door het verstrekken van schriftelijke informatie. Het door de raad vastgestelde Inkoop- en aanbestedingsprogramma (IAP) en het recente besluit voor de oprichting van een professioneel inkoopbureau voor de vier gemeenten op Goeree-Overflakkee kan zorgen voor duidelijkheid in de gekozen aanbestedingsvorm. Op een enkel punt verschilt het college met de rekenkamercommissie van mening. Dat is het geval bij de constatering dat de raad een expliciet besluit had moeten nemen over de aanbestedingsvorm. Het college heeft in het betreffende raadsvoorstel van 2005 aangegeven dat een alternatieve vorm van aanbesteden mogelijk voordeel oplevert. Door op grond van het kredietvoorstel het krediet voor de aanleg van drukriolering beschikbaar te stellen ging de raad impliciet met een alternatieve aanbesteding akkoord en was het niet nodig daar een apart besluit over te nemen. Deze werkwijze is conform het besluit van de raad van 4 juni 1987, waarin werd besloten, dat bij het ontbreken van een aanbestedingsbeleid in elk relevant kredietvoorstel de wijze van aanbesteding wordt aangegeven. Daarnaast is in een extra bijeenkomst met raadsleden en commissieleden op 2 mei 2005 aan de hand van een tekening van het buitengebied nog een ambtelijke toelichting gegeven, waarbij de voordelen van een alternatieve aanbesteding ook zijn belicht. Helaas is van die bijeenkomst geen verslag te vinden, maar de aanwezige raads- en commissieleden zullen zich dat vast nog wel kunnen herinneren. Een ander punt is de conclusie van de rekenkamercommissie op bladzijde 23 onder 4.6 dat de bevoegdheid van de raad niet zou zijn onderkend door het ontbreken van een expliciet besluit van de raad over de hogere uitgave tot € 2.400.000,--. De gekozen lijn om de commissie te informeren en daarbij te vragen om akkoord te gaan met verwerking in de begrotingsstukken was ten tijde van dit onderwerp gebruikelijk in Oostflakkee. Het college is van mening dat de commissie, in het geval ze het niet onderkennen van de bevoegdheid van de raad had geconstateerd, ongetwijfeld daarvan in de vergadering melding zou hebben gemaakt en het


29

college zou hebben voorgesteld een expliciet raadsbesluit voor te bereiden. De rekenkamercommissie doet met haar conclusie tekort aan de bestuurskracht van de raad(scommissie) Voor het overige neemt het college de aanbevelingen van de rekenkamercommissie ter harte.

6.2

Nawoord rekenkamercommissie

De rekenkamercommissie merkt op dat in dit onderzoek de kwaliteit van de projectbeheersing centraal staat. De rekenkamercommissie doet geen uitspraak over of een betere projectbeheersing in dit dossier tot eventueel lagere kosten of hogere opbrengsten zou hebben geleid of dat een betere kwaliteit gerealiseerd had kunnen worden bij gelijke uitgaven. De commissie kan dan ook niet beoordelen of de totaalkosten van het project in verhouding hadden moeten zijn met het oorspronkelijk geraamde krediet van € 2.500.000. De commissie heeft geconcludeerd dat de projectbeheersing voor verbetering vatbaar is en heeft aanbevelingen hiertoe gedaan. In algemene zin mag worden aangenomen dat betere beheersing van projecten tot een betere eindresultaten leiden qua tijd, kwaliteit en financiën. Verder wijst de rekenkamercommissie erop dat goed functionerend dualisme uitgaat van adequate en transparante informatievoorziening en besluitvorming. Voor alle betrokken partijen is het een noodzaak dat duidelijk is wanneer informerend wordt gesproken en wanneer een besluit wordt genomen of gevraagd. De rekenkamercommissie heeft in het rapport betoogd dat dit onvoldoende tot uitdrukking is gekomen in het dossier riolering buitengebied. De rekenkamercommissie neemt in dit licht dan ook afstand van de opmerking van het college, dat zij met haar conclusies tekort doet aan de bestuurskracht van de raad(scommissie). De rekenkamercommissie heeft geen enkele reden om aan deze bestuurskracht te twijfelen, maar acht voor het uitoefenen daarvan een transparante en volledige informatievoorziening onontbeerlijk.


30

Bijlage A – passages uit verordeningen aangaande projecten Verordening

Norm

Beheersverordening

Artikel 3.4: het opzetten van de administratieve organisatie en van het management controlsysteem worden vastgelegd in beschrijvingen van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden alsmede in procedures, werkafspraken en tijdsplanningen. Het geheel wordt ter goedkeuring aan het college respectievelijk aan de leiding van een sector voorgelegd en als zodanig opgenomen in de taak- en functiebeschrijvingen en in hand- en procedureboeken.

Budgetregeling

Artikel 5a: college is bevoegd tot verstrekken van alle opdrachten tot levering van goederen, aanneming van werk en/of levering van diensten voor zover hiervoor door de raad budget ter beschikking is gesteld middels gemeentebegroting. Deze bevoegdheid kan door gemandateerd worden naar managementteam, budgethouder of sub-budgethouders.

Budgetregeling

Artikel 7: voor het doen van aanbestedingen zijn het college, het managementteam, de budgethouders en de sub-budgethouders verplicht zich te houden aan de in de gemeente Oostflakkee geldende aanbestedingsvoorschriften.

Organisatieverordening Artikel 12: de taakgebiedhoofden hebben binnen de door B&W gegeven richtlijnen en het door deze gevoerde beleid de zorg voor: * een kwalitatief goede en waar nodig integrale beleids- en besluitsvoorbereiding en – uitvoering alsmede een effectieve werkplanning * een goede hantering en toepassing van vastgestelde processen, procedures en prioriteiten * de budgetverantwoordelijkheid als houder van het taakgebiedbudget. Organisatieverordening Art18: het managementteam dient (..) de volgende zaken ter hand te nemen: * het managementteam bevordert een geïntegreerde wijze van werken, stemt de activiteiten van de verschillende taakgebieden op elkaar af en bewerkstelligt het oplossen van eventuele knelpunten. Ten aanzien van werkzaamheden die in aanmerking komen voor interdisciplinaire (projectsgewijze) aanpak over taakgebieden heen, worden nadrukkelijke afspraken gemaakt; * het managementteam draagt er zorg voor dat de processen van projecten worden bewaakt in tijd, capaciteitsbesteding, kosten, kwaliteit en presentatie en rapporteert aan de bestuursorganen over de voortgang van de projecten; * het managementteam coördineert een effectief proces van beleidsadvisering, - voorbereiding, -uitvoering en –evaluatie en bewaakt de voortgang daarvan. (…) Organisatieverordening Artikel 25: 1. indien een zaak een ander taakgebied raakt, vraagt het primair met de voorbereiding of uitvoering belaste taakgebied aanvullend advies aan dat andere taakgebied. 2. het taakgebied dat aanvullend advies uitbrengt, treedt zoveel mogelijk in overleg met het met de voorbereiding of uitvoering van het beleid belaste taakgebeid, ten einde te trachten tot geïntegreerde advisering te komen waarin de argumenten ten aanzien van de mogelijke beleidskeuzes worden opgenomen. 3. het aanvullend advies wordt rechtstreeks uitgebracht aan het taakgebied dat met de voorbereiding of uitvoering belast is. 4. Een taakgebied kan ook uit eigen beweging aanvullend advies uitbrengen.


31

ONDERZOEK NAAR DE AANLEG VAN RIOLERING IN HET BUITENGEBIED VAN DE GEMEENTE OOSTFLAKKEE

Recommend Documents