Onderzoek Bouwleges Gemeente winschoten

Onderzoek Bouwleges Gemeente winschoten

DE OMMELANDER REKENKAMERCOMMISSIE

DE OMMELANDER REKENKAMER De Ommelander rekenkamer is een personele unie ten behoeve van de drie rekenkamercommissies van de gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Veendam en Winschoten. De Ommelander rekenkamer bestaat uit Hans de Graaf (voorzitter), Jaap van Middelkoop (lid), Paul Vriends (lid) en Jan Dob (ambtelijk secretaris)

3

Onderzoek Bouwleges Gemeente WINSCHOTEN

INLEIDING

1 INLEIDING

1.1 Aanleiding voor het onderzoek Leges voor bouwvergunningen genieten veel maatschappelijke en politieke belangstelling. De Vereniging Eigen Huis heeft in 2007 en 2008 een vergelijking gemaakt van de hoogte van de bouwleges van diverse gemeenten. Uit dit onderzoek bleek dat er grote verschillen zijn in de hoogte van bouwleges. Deze constatering en het feit dat veel burgers en bedrijven eens in de zoveel tijd geconfronteerd worden met de bouwleges heeft de rekenkamer in 2008 doen besluiten om opdracht te geven tot het uitvoeren van een (benchmark-) onderzoek naar het beleid en de onderbouwing van de hoogte van de bouwleges. De gemeente Winschoten ontvangt jaarlijks ongeveer € 330.000,- aan bouwleges. Bouwleges vormen daarmee een belangrijke inkomstenbron voor de gemeente. 1.2 Onderzoeksvragen Het onderzoek beoogt het beantwoorden van de volgende centrale onderzoeksvraag: Welke tarieven voor bouwen sloopleges hanteren de gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Veendam en Winschoten, hoe verhouden die zich tot elkaar en tot twee andere vergelijkbare gemeenten en welke oorzaken kunnen voor eventuele verschillen in tarieven worden gegeven? Ter beantwoording van de centrale onderzoeksvraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Beleid a. Wat is het beleid van de gemeenten ten aanzien van kostendekkendheid, zowel door het College als door de Raad? b. Is de Raad adequaat en actief betrokken bij dit beleid?

2. Benchmark Een benchmark-onderzoek tussen de drie gemeenten, de gemeenten Scheemda en Reiderland (samen met Winschoten de toekomstige gemeente Oldambt) en twee andere, zoveel mogelijk vergelijkbaar gemeenten. Daarbij is onder andere gekeken naar de tariefstelling, een verklaring van mogelijke verschillen tussen gemeenten en of er sprake is van een doorzichtig en betrouwbaar systeem van kostentoerekening. 3. Nieuwe wet Ruimtelijke Ordening v.a. 1 juli 2008 Welke maatregelen zijn door de betreffende gemeenten (Hoogezand-Sappemeer, Veendam, Winschoten) genomen in het kader van de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening per 1 juli 2008 en kan geconcludeerd worden dat de gemeenten ‘klaar’ zijn voor de nieuwe wet? 1.3 Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd door het onderzoeksbureau IOO. In juli 2008 zijn ze gestart. Het onderzoek bestond uit interviews, beoordelen van beleidsstukken en het uitvoeren van een benchmark. In januari 2009 is het definitieve eindrapport opgeleverd. Tijdens het onderzoek is zeer regelmatig contact geweest tussen de Ommelander rekenkamer en onderzoekers.


1

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

2 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 2.1 Beleid en realisatie kostendekkendheid In Winschoten is niet alle informatie beschikbaar om een goed oordeel te kunnen geven over de kostendekkendheid. Enerzijds heeft dat te maken met het feit dat de indirecte kosten niet worden meegenomen in de berekening. Anderzijds is met de harmonisatie van de tarieven met de gemeenten Scheemda en Reiderland in het kader van de Blauwe Stad de directe relatie tussen kosten en legestarieven min of meer losgelaten. Verder is geen expliciete besluitvorming geweest over kostendekkendheid van bouwleges. Het beleid van de gemeente Winschoten met betrekking tot kostendekkendheid van bouwleges is feitelijk, dat kosten volledig doorberekend moeten worden, dus 100% kostendekkendheid. Verdere besluitvorming, bijvoorbeeld op welk niveau deze kostendekkendheid moet worden nagestreefd, ontbreekt. Een toekomstbestendig systeem van legesheffing is gebaseerd op een duidelijke kostentoerekening, op basis waarvan de raad geïnformeerd kan worden over de mate van kostendekkendheid van de bouwleges. De aanstaande herindeling biedt de gelegenheid om het beleidskader aan te scherpen en tevens om de tarieven nog eens tegen het licht te houden. Met name bij de grotere bouwprojecten is het aan te bevelen de tarieven te bezien op redelijkheid. Aanbeveling 1 Geef het college opdracht tot het opstellen van een beleidsnota over de kostendekkendheid van (bouw-)leges en betrek de uitkomsten hiervan bij de uit te werken legesverordening voor de gemeente Oldambt.

2.2 Werkelijke kostendekkendheid hoger dan 100% De werkelijke kostendekkendheid lijkt in 2007 iets hoger te zijn dan 100%, namelijk 138%. Formeel geen probleem, omdat de kostendekkendheid o.g.v. weten regelgeving op verordeningsniveau moet worden vastgesteld. Daar waar de gemeente echter geen ‘redelijke verhouding’ tussen de leges en de samenhangende kosten kan aantonen, kunnen juridische risico’s om de hoek komen kijken. De onderzoekers wijzen in dat verband op een arrest uit Vlissingen; het gerechtshof in Zutphen heeft een vergelijkbare uitspraak gedaan. Het belang van een adequate kostprijsberekening op productniveau moge daarmee duidelijk zijn. Ook bestaat onduidelijkheid over de toerekening van kosten aan legesopbrengsten van de Blauwe Stad of van de gemeente. Aanbeveling 2 Geef het college in het kader van de nieuwe gemeente Oldambt en de noodzakelijke harmonisatie met betrekking tot de Blauwe Stad opdracht, om de werkelijke kosten en de tarieven nog eens goed door te lichten en overeenstemming te realiseren met de gemeenten Scheemda en Reiderland over eventuele afbakening van activiteiten en opbrengsten in het kader van de Blauwe Stad. Laat het College dit doen door op transparante wijze de voorcalculatie te presenteren van de (bouw-)leges over het begrotingsjaar 2010 en een transparante nacalculatie over het begrotingsjaar 2008. Verzoek het college om deze notitie voorafgaand aan de behandeling van de begroting voor het jaar 2010 aan de raad voor te leggen en de uitkomsten hiervan te betrekken bij de uit te werken legesverordening voor de gemeente Oldambt.

2.3 Geen administratief onderscheid in legesplichtige en niet-legesplichtige kosten Momenteel is als gesteld niet uit de administratie te herleiden, welke kosten nu feitelijk aan de bouwleges worden toegerekend. Indirecte kosten die niet rechtstreeks veroorzaakt worden door de dienstverlening, maar die het algemene belang dienen mogen volgens de Handreiking kostentoerekening leges en tarieven (Min. van Binnenlandse Zaken, 2007, p. 30) niet aan vergunningaanvragers worden doorberekend. Voorbeelden hiervan zijn kosten aan beleidsvoorbereiding, handhaving, algemeen toezicht, algemene informatieverstrekking en beroeps- en bezwaarpocedures. In aanvulling daarop vindt geen jaarlijkse nacalculatie met terugkoppeling plaats vanuit de werkelijk gerealiseerde kosten en opbrengsten.

2


CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN EN TOT SLOT

Aanbeveling 3 Draag het College op de administratie zodanig in te richten, dat duidelijk is welk aandeel van alle (deels) indirecte kosten, zoals handhaving/toezicht, bij vergunningaanvragers als leges in rekening wordt gebracht. Een alternatieve mogelijkheid is om uren aan toezichtactiviteiten, al bij het tijdschrijven en in de vervolgadministratie in te delen naar directe (controle op bouw conform vergunning) en indirecte uren (algemeen nalevingstoezicht).

2.4 Maatregelen nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening (nWRO) In het kader van de Wro is het onder meer van belang, dat alle bestemmingsplannen tijdig geactualiseerd zijn. In 2013 moet dit gerealiseerd zijn. Bij bestemmingsplannen die alsdan ouder dan 10 jaar zijn, vervalt de juridische grondslag om leges te heffen. Ten tijde van ons onderzoek was in Winschoten slechts een beperkt gedeelte van de bestemmingsplannen geactualiseerd (3 van de 78). De gemeente verwacht wel, evenals de gemeente Scheemda, medio 2010 gereed te zijn Aanbeveling 4 Wij adviseren u het College opdracht te geven in de reguliere bestuursrapportages inzicht te geven in de voortgang van de actualisering van de bestemmingsplannen.

3 TOT SLOT

De bouwleges zijn in Winschoten hoger dan gemiddeld in Nederland en in het noorden. Dit onderzoek heeft dat uitgewezen. De onderbouwing van die tarieven is niet eenduidig te geven op basis van de beschikbare informatie. De aanstaande herindeling biedt een goede mogelijkheid om het legessysteem tegen het licht te houden en zo met de nieuwe gemeente opnieuw kaders te stellen. Een goed systeem biedt ook voldoende informatie voor de raad, op basis waarvan het gevoerde beleid kan worden geëvalueerd.


3

eindrapport bouwleges WINSCHOTEN

4


Quick Scan Bouwleges

Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven

Onderzoek Bouwleges Rapport voor Winschoten

ir. A. Vennekens drs. J. van der Bij mr. J. Schutz

Projectnummer: E0073 Zoetermeer, 14 januari 2009

IOO bv

Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (IOO bv) Bredewater 26 Postbus 602 2700 MG Zoetermeer tel: 079 322 22 24 fax: 079 322 22 14 e-mail: [email protected] www.IOO.nl

2

IOO bv

Inhoudsopgave

1

Inleiding

5

1.1

Achtergrond

5

1.2

Probleemstelling en onderzoeksvragen

6

1.3

Normenkader

7

1.4

Leeswijzer

8

2

Beleid ten aanzien van kostendekkendheid

9

2.1

Beleidskader bouwvergunningen en leges

9

2.2

Beleid t.a.v. tarifering en kostendekkendheid

2.3

Betrokkenheid van de raad

11

2.4

Transparantie en inzichtelijkheid van tarifering en kostentoerekening

12

3

Benchmark bouwgerelateerde leges

3.1

Lichte en reguliere bouwvergunningen

3.2

Schetsplan, toetsing welstand en bodemgesteldheidsonderzoek

18

3.3

Sloopvergunning

21

3.4

Realisatie

22

3.5

Kostendekkingsgraad en Kostentoerekening

23

3.6

Kwaliteitsniveaus

28

4

Maatregelen in kader van nieuwe Wro

4.1

Beleidsmaatregelen en aanpassingen

31

4.2

Actualiseren en digitaliseren bestemmingsplannen

31

4.3

Consequenties nWro voor lasten en baten bouwgerelateerde vergunningen

9

13 13

31

33

5

Samenvatting en conclusies

5.1

Kostendekkendheidsbeleid en besluitvormingsproces

37

5.2

Benchmark tarieven

38

5.3

Gerealiseerde kostendekking en kostentoerekening

38

5.4

Maatregelen nWRO

39

5.5

Algemeen

40

BIJLAGE: Onderzoeksaanpak en benchmark-selectie

37

41

3

IOO bv

4

IOO bv

1

Inleiding

In opdracht van de Ommelander Rekenkamer 1 heeft het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (IOO bv) dit onderzoek uitgevoerd naar tarieven voor bouwleges in de gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Veendam en Winschoten. Waar mogelijk is ook informatie over de gemeenten Scheemda en Reiderland in het rapport opgenomen, in verband met de voorgenomen samenvoeging van deze twee gemeenten en Winschoten tot de nieuwe gemeente Oldambt (januari 2010). Het doel van dit onderzoek is het op onafhankelijke wijze verkrijgen van inzicht in de door de gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Veendam en Winschoten gehanteerde tarieven voor bouwleges, ook in relatie tot omliggende en vergelijkbare gemeenten. Het onderzoek richt zich vooral op de oorzaken en verklaring van eventueel aanwezige verschillen tussen de gemeenten.

1.1

Achtergrond

Grote verschillen bouwleges Leges voor bouwvergunningen (en met name verschillen tussen gemeenten) genieten veel maatschappelijke en politieke belangstelling. De Vereniging Eigen Huis heeft een vergelijking gemaakt van de hoogte van de bouwleges van veertig gemeenten in 2007, en van alle Nederlandse gemeenten in 2008. De verschillen zijn aanzienlijk 2 . Gemeente Hoogezand-Sappemeer komt in 2008 met de bouwlegestarieven boven het gemiddelde voor Groningen en Nederland uit. Winschoten komt met de tarieven voor reguliere bouwvergunningen boven de gemiddelden in Groningen en Nederland uit, maar blijft met het tarief voor een lichte bouwvergunning net onder het Nederlandse gemiddelde. De tarieven van Veendam komen lager dan gemiddeld uit. De drie gemeenten zijn ten opzichte van de goedkoopste gemeente (in het onderzoek van de Vereniging Eigen Huis - VEH) ongeveer 5 tot 8 keer zo duur voor wat betreft de lichte bouwvergunningen (bouwsom € 10.000). Voor de reguliere bouwvergunningen is het verschil met de goedkoopste gemeente in Nederland tenminste een factor 2, dus het dubbele. Ook is opmerkelijk dat Veendam veel lagere bouwleges hanteert voor zowel lichte

als

reguliere

vergunningen,

dan

Hoogezand-Sappemeer

en

1

De Ommelander rekenkamer bestaat uit de drie afzonderlijke rekenkamercommissies van de gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Veendam en Winschoten, welke verbonden zijn via een personele unie. De rekenkamer bestaat uit externen en is onafhankelijk en onpartijdig.

2

www.veh.nl; Onderzoek bouwleges 2007 en 2008

5

IOO bv

Winschoten. Dergelijke verschillen kunnen duiden op aanzienlijke verschillen in de kostentoerekening, nagestreefde kostendekkingsgraad, doelmatigheid en kwaliteit van de dienstverlening tussen de gemeenten.

1.2

Probleemstelling en onderzoeksvragen

Probleemstelling Bij de Ommelander Rekenkamer bestaat behoefte aan inzicht in de onderliggende kostprijsberekeningen voor bouwleges in de drie gemeenten en een vergelijking van de tarief(sopbouw) met omliggende en vergelijkbare gemeenten, met als doel om vast te stellen of burgers een reële prijs voor de geleverde diensten betalen.

Centrale onderzoeksvraag Het onderzoek beoogt het beantwoorden van de volgende centrale onderzoeksvraag: Welke tarieven voor bouwen sloopleges hanteren de gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Veendam en Winschoten, hoe verhouden die zich tot elkaar en tot twee andere vergelijkbare gemeenten en welke oorzaken kunnen voor eventuele verschillen in tarieven worden gegeven?

Deelvragen Ter beantwoording van de centrale onderzoeksvraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Beleid a. Wat is het beleid van de gemeenten ten aanzien van kostendekkendheid, zowel door het College als door de Raad? b. Is de Raad adequaat en actief betrokken bij dit beleid? 2. Benchmark Een benchmark-onderzoek tussen de drie gemeenten, de gemeenten Scheemda en Reiderland 1 en twee andere, zoveel mogelijk vergelijkbaar mogelijke gemeenten, waarbij de volgende aspecten worden betrokken: i. Hoe is de tariefstelling bij deze zeven gemeenten? ii. Welke verschillen zijn er tussen de tarieven van de verschillende ge-

meenten? iii. Welke verklaringen zijn er te geven voor de verschillen in de tarieven? iv. Hoe kunnen de verschillen tussen de tarieven worden beoordeeld?

1

6

De gemeenten Scheemda en Reiderland worden in het onderzoek betrokken in verband met de voorgenomen herindeling met de gemeente Winschoten per 1 januari 2010.

IOO bv

v. Is er sprake van een doorzichtig en betrouwbaar systeem van kos-

tentoerekening? 3. Nieuwe wet Ruimtelijke Ordening v.a. 1 juli 2008 Welke maatregelen zijn door de betreffende gemeenten (HoogezandSappemeer, Veendam, Winschoten, Scheemda en Reiderland) genomen in het kader van de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening per 1 juli 2008 en kan geconcludeerd worden dat de gemeenten ‘klaar’ zijn voor de nieuwe wet? Het onderzoek richt zich op de leges voor bouwen sloopvergunningen, inclusief de zogenaamde bijzondere procedures (met name artikel 15, 17 en 19 van de huidige, tot 1 juli 2008 van kracht zijnde, Wro). Als referentieperiode worden de tarieven over 2007 en 2008 beschouwd.

1.3

Normenkader

Tarifering en kostentoerekening bouwgerelateerde leges Leges zijn ‘rechten’ die gemeenten op grond van de Gemeentewet in rekening mogen brengen voor verleende diensten, zoals het verlenen van vergunningen of het afgeven van documenten zoals paspoorten of rijbewijzen. De Gemeentewet bepaalt dat de geraamde opbrengsten uit leges niet hoger mogen zijn dan de geraamde kosten voor het product of de dienst. De feitelijke kostendekking kan incidenteel wel hoger zijn dan honderd procent. De wettelijke eis van maximaal kostendekkende tarieven geldt alleen voor ramingen. Een eerste belangrijk normatief ijkpunt is het beoordelen van de dekkingsgraad. Heeft de gemeente Veendam bijvoorbeeld gekozen voor een lagere kostendekkingsgraad dan andere gemeenten? Een ander belangrijk element van het normenkader vormt de methode voor toerekening van de kosten. Bij de vraag naar de kostentoerekening dient een onderscheid te worden gemaakt tussen directe en indirecte kosten. De directe kosten houden direct verband met de betreffende voorziening of dienst. Dit zijn bijvoorbeeld de directe arbeidskosten van de ambtenaren die bouwvergunningen uitgeven. Indirecte kosten kunnen niet rechtstreeks in verband worden gebracht met de levering van een product of dienst. Het gaat in de regel om kosten die voor meerdere producten tegelijk worden gemaakt, zoals facilitaire diensten en ondersteuning. Er zijn verschillende methoden om indirecte kosten toe te rekenen aan een product of voorziening. De methodiek voor het toerekenen van kosten kan van invloed zijn op de kostendekkingsgraad en de tariefstelling.

Nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening Met ingang van juli 2008 is de nieuwe wet Ruimtelijke Ordening in werking getreden. Het vervallen van artikel 19 kan gevolgen hebben voor

7

IOO bv

de inkomsten van gemeenten. Bovendien zijn gemeenten verplicht hun exploitatiekosten te verhalen bij particuliere eigenaren. Deze en enkele andere procedurele wijzigingen kunnen van invloed zijn op de kosten en opbrengsten (en tarieven) van bouwvergunningverlening. Vanaf 2013 geldt dat geen leges geheven mogen worden ten aanzien van bouwgerelateerde vergunningen voor objecten binnen bestemmingsplannen die ouder dan 10 jaar zijn. Gemeenten hebben nu nog vijf jaar de tijd om hun voorraad aan bestemmingsplannen te actualiseren. Daarnaast moeten vanaf 1 juli 2009 alle geactualiseerde bestemmingsplannen digitaal op internet beschikbaar zijn en getekend met IMRO standaard 2008. De bouwleges dienen als drukmiddel voor gemeenten om hun actualisatie en digitalisering tijdig op orde te krijgen.

1.4

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 gaat in op de bevindingen omtrent het beleid van de gemeente ten aanzien van kostendekkendheid en de tariefstelling voor bouwgerelateerde leges, en de betrokkenheid van de gemeenteraad in het besluitvormingsproces. In hoofdstuk 3 zijn de resultaten van de benchmark weergegeven. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de maatregelen die de gemeente heeft getroffen in het kader van de nieuwe Wro. De onderzoeksaanpak en selectie van de benchmarkgemeenten is uitgewerkt in bijlage I en bijlage II geeft referenties en documentatie.

8

IOO bv

2

Beleid ten aanzien van kostendekkendheid

2.1

Beleidskader bouwvergunningen en leges

Het kader voor het afgeven van een bouwvergunning is deels gebaseerd op nationale wetgeving (Woningwet, Bouwbesluit) die omgezet is in gemeentelijke regelgeving (Bouwverordening, Bestemmingsplan, Welstandsbeleid). Binnen de wettelijke kaders heeft elke gemeente beleidsvrijheid. Om de praktijk van de bouwvergunningverlening goed te kunnen evalueren is het van belang om vast te stellen hoe de gemeente het beleidskader heeft ingevuld. Daarbij is de kwaliteit van de jaarlijkse besluitvorming over de tarieven van belang. De kwaliteit van de beleidsinformatie die aan de besluitvorming ten grondslag ligt, is daarbij een belangrijk aandachtspunt. Gemeenten hebben, binnen de kaders van Artikel 229 sub 1 van de Gemeentewet, veel vrijheid om de hoogte van (bouw)leges en tarieven te bepalen. Artikel 229 schrijft voor dat de geraamde baten van de vast te stellen tarieven, -tenminste voor de samenhangende dienstengroep in een legesverordening- niet boven de geraamde lasten uit mogen uitstijgen. Individuele producten en diensten binnen een legesverordening kunnen echter in meer of mindere mate kostendekkend zijn, wat kruissubsidiëring mogelijk maakt. Bij het vaststellen van tarieven is het gemeentebeleid met betrekking tot de verlangde mate van kostendekkendheid voor een product of dienst dus van grote invloed.

2.2

Beleid t.a.v. tarifering en kostendekkendheid

Winschoten Het tarievenbeleid is vastgelegd in de nota Lokale Heffingen. De lokale doelheffingen worden zoveel mogelijk 100% kostendekkend geheven. Voor de berekening van het kostendekkende tarief mag (moet) worden uitgegaan van de kosten inclusief BTW. De gemeente krijgt de betaalde BTW

met

ingang

van

2003

weliswaar

terug

uit

het

BTW-

Compensatiefonds, maar hier staat tegenover dat de algemene uitkering is verlaagd. Voor die leges waarvoor wettelijke maxima gelden en de kostprijsberekening hoger ligt, zullen de tarieven worden vastgesteld op de wettelijk maxima. Via de perspectiefnota voor 2008 is afgesproken dat alle tarieven van de leges en heffingen m.u.v. de afvalstoffenheffing en de rioolrechten trendmatig zullen worden verhoogd met 1,5 % in 2008. Een trendmatige verhoging van de tarieven betekent een extra opbrengst van circa

9

IOO bv

€ 80.000. Dit geldt zowel voor de tarieven van de OZB, alsook voor alle andere leges.

Scheemda Voor Scheemda is geen afzonderlijk besluit genomen over de nagestreefde

kostendekkingsgraad.

In

de

praktijk

zegt

de

gemeente

Scheemda geen kostendekkende tarieven te hanteren voor de afgifte van de bouwvergunning. Voor de gemeente Scheemda wordt een onderscheid gemaakt tussen de leges voor bouwvergunningen binnen de eigenlijke dorpskern en buitengebieden enerzijds en de Blauwe Stad anderzijds. De bouwlegestarieven van Scheemda en Reiderland zijn op een lijn gebracht zijn met de legestarieven van gemeente Winschoten, in het kader van de Gemeenschappelijke Regeling De Blauwe Stad 1 .

De drie

gemeenten werken ook intensief samen binnen het publiek-private project rond de realisatie van de Blauwe Stad. Hierdoor is wel de band tussen de feitelijk door een afzonderlijke gemeente gemaakte kosten en de daarop gebaseerde tarieven doorgesneden. Gezien de wens van deze drie gemeenten om in 2010 te fuseren tot de nieuwe gemeente Oldambt, is het harmoniseren van de tarieven echter wel begrijpelijk. Bovendien worden op deze wijze de bewoners en toekomstige bewoners van de Blauwe Stad niet met uiteenlopende tarieven geconfronteerd. Daar komt nog bij dat de bekostiging van de Gemeenschappelijke Regeling De Blauwe Stad ook direct afhankelijk is van de door de gemeenten gerealiseerde belastingopbrengsten in dit gebied. Artikel 24 1. De inkomsten van GR De Blauwe Stad bestaan uit: a) de daartoe in de begrotingen van de deelnemende gemeenten gereserveerde middelen en afdrachten; b) de opbrengsten van de belasting als bedoeld in artikel 228 Gemeentewet en de rechten als bedoeld in artikel 229 Gemeentewet; c) de door derden aan GR De Blauwe Stad beschikbaar gestelde middelen; d) andere inkomsten waaronder de opbrengsten van kapitaal en rente. 2. Onder de in het vorige lid onder a bedoelde inkomsten zijn in ieder geval begrepen de middelen die de gemeenten tijdens de realisatie van het project De Blauwe Stad zullen ontvangen als gevolg van: a) de toeneming van de belastingopbrengsten als bedoeld in de artikelen 220 en 221 van de Gemeentewet; b) de toeneming van de rijksuitkering aan de gemeenten op grond van de Financiële Verhoudingswet.

1

10

Dagelijks Bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling De Blauwe Stad. Brief: “Aanpassen legestarieven 2008”, gericht aan gemeenten Reiderland, Winschoten en Scheemda. 11 december 2007. Bijgevoegd is de tarieventabel behorend bij de “Legesverordening Gemeenschappelijke Regeling De Blauwe Stad 2004”.

IOO bv

Dit alles leidt tot een grote onderlinge afhankelijkheid, alsmede het afscheid nemen van de mogelijkheid om de leges geheel te enten op de kostenstructuur van iedere afzonderlijke gemeente.

Reiderland Hetgeen voor Scheemda is opgemerkt geldt grosso modo ook voor Reiderland.

2.3

Betrokkenheid van de raad

De betrokkenheid van de raad komt tot uiting op de gebruikelijke wijze. De beslissende momenten zijn hierbij de vaststelling van de legesverordening, de programmabegroting en de rekening. Alle drie geïnterviewde raadsleden van Winschoten kunnen zich vinden in het streven naar kostendekkendheid van leges. De legestarieven worden jaarlijks, na behandeling in de commissie, vastgesteld bij de begroting. De reacties van de raad zijn over het algemeen positief. Bij de gemeente Scheemda bestaat wat meer verdeeldheid tussen de verschillende geïnterviewde raadsleden. Twee raadsleden zijn het eens met een streven naar 100% kostendekkingsgraad. Volgens een van hen is kostendekkendheid van leges in Scheemda belangrijker geworden toen men actief werd met bouwen in de Blauwe Stad, daarvoor werd er “iets vrijer mee omgegaan”. Het andere raadslid stelt dat ook manuren besteed aan handhaving van de bouwvergunning onder een kostendekkend systeem aan bouwleges zouden moeten worden doorberekend. De leges worden behandeld als raadsvoorstel in de commissie tijdens de beschouwingen, daarbij geeft het college ook uitleg over de kostendekkendheid. Vervolgens besluit de raad over de tarieven tijdens de vaststelling van de verordeningen. Een raadslid van de grootste partij in Reiderland is op de hoogte van het kostendekkendheidsbeleid ten aanzien van leges in het algemeen, namelijk kostendekkendheid maar wel tegen een zo laag mogelijk tarief. Na behandeling in de commissie is het voorstel voorgelegd aan de raad. Het merendeel van de raadsleden ging akkoord en er is rekening gehouden met de mening van de raad door de tarieven zo laag mogelijk te houden.

11

IOO bv

2.4

Transparantie en inzichtelijkheid van tarifering en kostentoerekening

Winschoten De tarieven bestaan uit directe kosten, namelijk directe personeelskosten en directe overige kosten. De directe personeelskosten zijn: − Vergunningverlening (toetsen aan het Bouwbesluit en overige regelgeving) − Administratieve ondersteuning (archivering, correspondentie, vragen beantwoorden, etc.) − Handhaving (eerste controle) De directe overige kosten zijn: − Opleidingskosten die betaald worden uit de leges − Bouwfysica − Welstand − Interne doorberekeningen (Afdeling Brandweer i.v.b. met brandveiligheid, Ruimtelijk ordening (zoals landmeten), afdeling Milieu (zoals bodemonderzoek) − Publicatiekosten De indirecte kosten zijn niet meegenomen in de tarieven. De indirecte kosten zijn: − Beleidskosten − Voorlichting − Bezwaar en beroep − Handhaving m.u.v. de eerste controle na de vergunningverlening.

Scheemda Voor Scheemda geldt dat de uren die betrekking hebben op de vergunningverlening toegerekend worden aan de verstrekking van bouwvergunning en sloopvergunningen. De lasten en baten worden in de begroting geboekt onder Bouw Woning en Welstandstoezicht. Hierbij wordt een uitsplitsing gemaakt tussen Scheemda ‘in enge zin’ en het ‘ grondgebied van de Blauwe Stad’.

Reiderland De gemeente Reiderland verwijst hiervoor naar de gemeente Winschoten, aangezien de het toerekeningsysteem in het kader van de Blauwe Stad is gelijkgetrokken voor de drie gemeenten. De gemeente hanteert een kengetal van 15 uur per vergunning, voor zowel een lichte als reguliere vergunning. Een lichte vergunning kost in de regel niet minder tijd dan een reguliere. Een vergunning die in twee fasen wordt ingediend kost weer dubbel zo veel tijd. De gemeente werkt handmatig, waardoor de afhandeling meer tijd kost dan bij een geïnformatiseerd systeem 1 .

1

12

Telefonisch gesprek met mw. Dammer van gemeente Reiderland.

IOO bv

3

Benchmark bouwgerelateerde leges

In dit hoofdstuk worden de gemeentelijke bouwgerelateerde leges voor verschillende typen vergunningen en handelingen vergeleken met elkaar en met twee benchmarkgemeenten: Meppel en Dongeradeel. De tarieven zijn voor zover mogelijk ook vergeleken met beschikbare gegevens voor andere gemeenten zoals gepubliceerd door CBS, Eigen Huis, VNG en vereniging BWT. Bij de verklaring van verschillen tussen de gemeenten is het beleid ten aanzien van kostendekkendheid beschouwd. Ter verklaring en beoordeling van verschillen tussen de gemeenten (incl. Scheemda en Reiderland) is verder, voor zover de beschikbaarheid van gegevens toelaat, gekeken naar de invloed van verschillen in kostentoerekeningsmethode. Vervolgens is waar relevant en mogelijk gekeken naar mogelijk verklarende verschillen in structuur- en andere kenmerken, zoals percentage utiliteit, WOZ-waarde, grootteklasse en bouwintensiteit. De bouwlegestarieven van Scheemda en Reiderland zijn zoals gezegd aangepast conform de legestarieven van gemeente Winschoten in het kader van de Gemeenschappelijke Regeling De Blauwe Stad 1 . De leges voor de gemeenten Scheemda en Reiderland zijn daarom in deze benchmarkvergelijking niet apart berekend.

3.1

Lichte en reguliere bouwvergunningen

3.1.1

Tarieven Lichte bouwvergunning

Voor Winschoten, Scheemda en Reiderland geldt dat de tarieven voor een lichte bouwvergunning (als percentage van de bouwsom) in 2008 een middenpositie innemen bij de in het onderzoek betrokken gemeenten. Gemeente Dongeradeel berekent als enige van de gemeenten in de benchmark de legestarieven over de aannemingssom inclusief BTW. Wanneer hiervoor wordt gecorrigeerd komt het tarief van Dongeradeel voor de lichte bouwvergunning dichterbij dat van Hoogezand-Sappemeer, namelijk in 2007 € 221,34 en € 232,05 in 2008.

1

Dagelijks Bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling De Blauwe Stad. Brief: “Aanpassen legestarieven 2008”, gericht aan gemeenten Reiderland, Winschoten en Scheemda. 11 december 2007. Bijgevoegd is de tarieventabel behorend bij de “Legesverordening Gemeenschappelijke Regeling De Blauwe Stad 2004”.

13

IOO bv

Tabel 3.1

Tarieven lichte bouwvergunning € 10.000 in euro’s en als percentage van de bouwsom

Jaar

2007

2008

Verschil 2007-2008

Gemeente

€

%

€

%

%

Hoogezand-S.

254,90

2,55

254,90

2,55

0,0

Veendam

230,00

2,30

230,00

2,30

0,0

Winschoten

202,70

2,03

205,90

2,06

+1,6

Meppel

101,00

1,01

105,00

1,05

+4,0

Dongeradeel

186,00

1,86

195,00

1,95

+4,8

VEH heeft in haar onderzoek van 2008 kosten aan welstandsadvies meegerekend (zie onderstaande tabel) bij de lichte vergunning van € 10.000. De kosten aan welstandsadvies bedragen tussen de € 10 (Dongeradeel) en € 35 (Veendam) a € 40 (de andere gemeenten) voor deze vergunning. Met inbegrip van welstandsadvies is Veendam nog steeds iets duurder dan Meppel. Vergeleken met het gemiddelde voor Groningen en Nederland zit Veendam aan de lage kant.

Tabel 3.2

Tarieven lichte bouwvergunning (bouwsom € 10.000) incl. welstandsadvies in euro’s en als percentage van de bouwsom

Jaar

2008

Gemeente Hoogezand-S.

€

%

291,08

2,91

Veendam

165,70

1,66

Winschoten

238,90

2,39

Reiderland

236,84

2,37

Scheemda

245,17

2,45

Meppel

140,00

1,40

Dongeradeel

195,00

1,95

Provincie Groningen

232,57

2,33

Gemiddelde Nederland

250,24

2,50

Bron: VEH: www.eigenhuis.nl

3.1.2

Tarieven Reguliere bouwvergunning

Voor wat betreft de reguliere bouwvergunning in de categorie € 45.500 geldt dat Winschoten, Scheemda en Reiderland zowel in percentage als in euro’s, de duurste gemeenten zijn. Dongeradeel lijkt het laagste tarief voor reguliere bouwvergunningen tot € 45.500 in 2007 te hanteren. Voor deze gemeente geldt echter wederom

14

IOO bv

dat de tarieven dichterbij die van Hoogezand-Sappemeer uitkomen, wanneer ze gecorrigeerd worden voor BTW, respectievelijk € 1.064,80 en € 1.119,25 in 2007 en 2008. Zij zijn tevens de sterkste stijger tussen 2007 en 2008.

Tabel 3.3

Tarieven reguliere bouwvergunning € 45.500 in euro’s en als percentage van de bouwsom

Jaar

2007

2008

Verschil 2007-2008

Gemeente Hoogezand-S. Veendam

€

%

€

%

%

1.159,80

2,55

1.159,80

2,55

0,0

869,00

1,91

869,00

1,91

0,0

1.205,75

2,65

1.223,95

2,69

+1,5

Meppel

851,00

1,87

851,00

1,87

0,0

Dongeradeel

809,60

1,78

851,00

1,87%

+5,1

Winschoten

VEH vergeleek tarieven voor reguliere bouwvergunningen van € 45.500 met inbegrip van welstandsadvies. Winschoten (€ 1.335,05) en Hoogezand-Sappemeer (€ 1.268,43) zitten dan boven het gemiddelde voor Groningen (€ 1.070,94) en voor Nederland (€ 1.118,29) 1 . Veendam blijft met € 989,19 onder de provinciale en landelijke gemiddelden. Tabel 3.4

Tarieven reguliere bouwvergunning € 130.000 in euro’s en als percentage van de bouwsom

Jaar

2007

2008

Verschil 2007-2008

Gemeente

€

%

€

%

%

Hoogezand-S.

3.313,70

2,55

3.313,70

2,55

0,0

Veendam

2.270,00

1,75

2.270,00

1,75

0,0

Winschoten

3.190,00

2,45

3.239,00

2,49

+1,5

Meppel

2.405,00

1,85

2.405,00

1,85

0,0

Dongeradeel

2.105,00

1,55

2.119,00

1,63

+ 0,7%

In de categorie reguliere bouwvergunning voor € 130.000 geldt dat Winschoten, Scheemda en Reiderland vlak achter Hoogezand-Sappemeer komen, als het gaat om de gemeenten met de hoogste tarieven. De tarieven in Veendam en Dongeradeel liggen bijna 1.000 euro lager. Zelfs wanneer de BTW wordt verrekend komen de tarieven van Dongeradeel uit op € 2.216,50 en € 2.330,90 in 2007 en 2008, nabij die van Veendam.

1

Bron voor cijfers inclusief welstandsadvies: www.verenigingeigenhuis.nl, bouwlegesonderzoek 2008.

15

IOO bv

Met inbegrip van welstandsadvies is het tarief voor 2008 in Winschoten (€ 3.536,00) 1 , veel hoger dan het gemiddelde voor Groningen (€ 2.953,22) en Nederland (€ 3.017,17). Dit geldt ook voor HoogezandSappemeer, waar het tarief inclusief welstandsadvies voor deze bouwsom uitkomt op € 3.637,88. Het tarief van Veendam voor deze bouwsom ligt ongeveer 1.000 euro lager, namelijk op € 2.591,30. Tabel 3.5

Tarieven reguliere bouwvergunning bouwsom € 2 miljoen (utiliteit), in euro’s en als percentage van de bouwsom

Jaar

2007

2008

Verschil 2007-2008

Gemeente

€

%

€

%

%

Hoogezand-S.

46.685,00

2,33

46.685,00

2,33

0,0

Veendam

28.450,00

1,42

28.450,00

1,42

0,0

Winschoten

36.850,00

1,84

37.460,00

1,87

+1,7

Meppel

37.000,00

1,85

37.000,00

1,85

0,0

Dongeradeel

22.000,00

1,10

23.200,00

1,16

+5,5

Ook voor de reguliere bouwvergunning bouwsom € 2 miljoen (utiliteitssector), komen de drie gemeenten vlak achter Hoogezand-Sappemeer, op de voet gevolgd door Meppel. Reguliere bouwvergunningtarieven in alle gemeenten nemen af als percentage van de bouwsom wanneer de bouwsom daalt, waardoor de prijs voor een bouwvergunning niet rechtlijnig stijgt met de bouwsom. Dit geldt het sterkst voor reguliere bouwvergunningtarieven in Veendam en Dongeradeel, en het minst voor Meppel. Hierdoor zijn de bouwleges op kleine bouwsommen relatief laag in Meppel, maar verdwijnt het verschil met andere gemeenten naarmate de bouwsom hoger is. Aflopende tariefpercentages bij toenemende bouwsommen kunnen van belang zijn omdat de kosten aan bouwvergunningen meestal ook niet rechtlijnig oplopen met de bouwsom. Het tarief van de bouwleges in Veendam, Hoogezand-Sappemeer en Meppel is niet gewijzigd tussen 2007 en 2008. Overigens is door koppeling van de leges aan de hoogte van de bouwsom indirect al (via de bouwsector) een automatische inflatiecorrectie ingebouwd. HoogezandSappemeer heeft alleen een actieve inflatiecorrectie toegepast op de vaste minimumbedragen (Hoogezand-Sappemeer). Winschoten heeft wel een inflatiecorrectie toegepast op de bouwlegestarieven, waardoor deze met ongeveer 1,5% toenemen tussen 2007 en 2008. Deze 1,5% komen dus bovenop de automatische inflatie-aanpassing die voortvloeit uit de stijging in bouwprijzen. In gemeente Dongeradeel stijgen de tarieven sterker dan de inflatie. Desondanks hanteert deze gemeente ook in 2008

1

16

Tarieven incl. welstand voor Reiderland (3.517,44 en Scheemda (3.592,43) liggen ook boven het provinciale en landelijke gemiddelde.

IOO bv

vanaf een bouwsom van € 130.000 relatief lage tarieven voor reguliere vergunningen in de benchmark. Dit geldt ook wanneer voor BTW wordt gecorrigeerd; op een bouwsom van € 2 miljoen komt Dongeradeel na BTW-correctie uit op € 24.200 en € 25.520 voor 2007 en 2008. Veendam is na Dongeradeel het minst duur voor reguliere vergunningen in alle getoetste bouwsomcategorieën. Tabel 3.6

Maximumbedrag voor reguliere bouwvergunning

Jaar

2007

2008

Verschil 2007-2008


€

€

%

Geen maximum

Geen maximum

0,0

Projecten boven € 1 mln

Projecten boven € 1 mln

0,0

kunnen lager tarief krijgen. kunnen lager tarief krijgen. Nooit minder dan 1%

Nooit minder dan 1%

Winschoten

Geen maximum

Geen maximum

0,0

Meppel

Geen maximum

Geen maximum

0,0

Dongeradeel

Geen maximum

Geen maximum

0,0

De gemeente moet voorkomen dat de prijs voor een bouwvergunning geen verband meer houdt met de werkelijk gemaakte kosten.

De aan-

vrager van een vergunning kan namelijk in beroep gaan tegen in rekening gebrachte bouwleges. De rechtbank kan dan oordelen als bij Vlissingen (Rechtbank Middelburg 1 ), waar een combinatie van grote, niet met beleidsmatige overwegingen gemotiveerde verschillen in kostendekkendheid tussen verschillende groepen van diensten en de bijzondere hoogte van het legesbedrag tot de conclusie leidden dat sprake is van willekeurige en onredelijke belastingheffing. Hierbij verwees de rechtbank tevens naar het feit dat de tarieven voor bouwvergunningen niet zijn gemaximeerd en een gebrek aan degressie (tariefpercentage neemt af met een oplopende bouwsom). Hoewel de leges in Winschoten sterker aflopen dan in het genoemde voorbeeld, zijn de tarieven niet gemaximeerd en ook vergeleken met gemiddelden voor de regio en Nederland aan de hoge kant. Het betoog van gemeente Vlissingen dat rekening dient te worden gehouden met mogelijk aanzienlijke kosten van controlewerkzaamheden, leidde niet tot een andere conclusie. Hierbij speelde een rol dat “Voor wat betreft de kosten van controlewerkzaamheden” de rechtbank vaststelde dat verweerder er niet in was geslaagd om de omvang van die voor bouwvergunningen specifieke kosten ook maar bij benadering aan te geven, zodat niet aannemelijk is geworden dat hierin wel een gerechtvaardigde reden is gelegen voor de gekozen tariefstelling. Vandaar dat het van belang is dat de kosten in ieder geval aantoonbaar moeten zijn en

1

LJN: BB5449, Rechtbank Middelburg, BK-06_1164, www.rechtspraak.nl

17

IOO bv

dat een tarief dat een redelijk verband met de gemaakte kosten houdt een sterke voorkeur geniet. Gemeenten doen er dus goed aan om de werkelijk gemaakte kosten aan vergunningverlening bij grotere bouwprojecten ook tegen het licht te houden om te zien of het tarief wel redelijk is richting de aanvrager. Veendam geeft in die zin een goed voorbeeld omdat de gemeente hier rekening mee houdt door korting te geven op projecten met een bouwsom van boven de 1 mln. euro. Deze korting wordt overigens alleen gegeven wanneer hiertoe aanleiding bestaat, bijvoorbeeld indien de inkomsten de kosten duidelijk vele malen overstijgen.

3.2

Schetsplan, toetsing welstand en bodemgesteldheidsonderzoek

3.2.1

Tarieven schetsplan

Voor wat betreft de tarieven voor een schetsplan uitgaande van een bouwsom van € 10.000, geldt dat Winschoten, Scheemda en Reiderland zich in de buurt van Veendam bevinden. Hoogezand-Sappemeer kent ook hier het hoogste tarief. Tabel 3.7

Tarieven schetsplan op bouwsom van € 10.000, in euro’s en als percentage van de bouwsom

Jaar

2007

2008

Verschil 2007-2008


€

%

€

%

%

63,73

0,64

63,73

0,64

0,0

Veendam

50,00

0,50

50,00

0,50

0,0

Winschoten

50,68

0,51

51,48

0,51

+1,6

0,00

0,0

0,00

0,0

0,0

Geen tarief

-

Geen tarief

-

Nvt

Meppel Dongeradeel

Dit beeld is aan verandering onderhevig als gekeken wordt naar een bouwsom van € 45.500. Bij dit bedrag voeren Winschoten c.s. de ranglijst aan met de hoogste tarieven.

18

IOO bv

Tabel 3.8


Jaar

2007

2008

Verschil 2007-2008

Gemeente

€

%

€

%

%

289,95

0,64

289,95

0,64

0,0

50,00

0,11

50,00

0,11

0,0

301,44

0,66

305,99

0,67

+1,5

0,00

0,0

0,00

0,0

0,0

Geen tarief

-

Geen tarief

-

Nvt

Hoogezand-S. Veendam Winschoten Meppel Dongeradeel

Voor een bedrag van € 130.000 geldt dat Winschoten c.s. zich qua tarieven zich in de buurt bevinden van Hoogezand-Sappemeer. De eerder genoemde gemeenten hanteren duidelijk hogere tarieven dan Veendam, dat van een vast tarief uitgaat. Hierbij moet worden aangetekend dat een verrekening met de bouwleges plaatsvindt wanneer een op basis van het schetsplan uitgewerkt bouwplan in behandeling wordt genomen (zgn. statiegeldregeling). Hierdoor beperkt het verschil tussen de gemeenten zich tot die gevallen waarin een schetsplan niet leidt tot een bouwvergunningaanvraag. Tabel 3.9


Jaar

2007

2008

Verschil 2007-2008


€

%

€

%

%

828,43

0,64

828,43

0,64

0,0

50,00

0,04

50,00

0,04

0,0

Winschoten

797,50

0,61

809,75

0,62

+1,5

Meppel

601,25

0,46

601,25

0,46

0,0

Geen tarief

-

Geen tarief

-

Nvt

Dongeradeel

Voor wat betreft de laatste categorie (tarieven schetsplan voor een bouwsom van € 2 miljoen) geldt dat Winschoten c.s. zich in de buurt bevinden van Meppel en Hoogezand-Sappemeer de ranglijst aanvoert.

19

IOO bv

Tabel 3.10 Tarieven schetsplan op bouwsom van € 2 miljoen, in euro’s en als percentage van de bouwsom Jaar

2007

2008

Verschil 2007-2008

Gemeente

€

%

€

%

%

11.671,25

0,58

11.671,25

0,58

0,0

50,00

0,003

50,00

0,003

0,0

Winschoten

9.212,50

0,46

9.365,00

0,47

+1,7

Meppel

9.250,00

0,46

9.250,00

0,46

0,0

Dongeradeel

Geen tarief

Hoogezand-S. Veendam

-

-

Geen tarief

Nvt

3.2.2 Tarieven toetsing welstandscriteria Tarieven voor welstandsadvies in Winschoten zijn wat minder transparant omdat op voorhand niet inzichtelijk is hoeveel de kosten van het welstandsadvies door de Stichting zullen bedragen. Tabel 3.11 Tarieven toetsing welstandscriteria op bouwsom van € 10.000, in euro’s en als percentage van de bouwsom Jaar

2007

2008

Verschil 2007-2008


Winschoten

€

%

€

%

%

36,18

0,36

33,92

0,34

-6,3

Tarief wel-

Tarief wel-

standszorg

standszorg

Tarief Stichting + 10%


Meppel

35,00

0,35

35,00

0,35

0,0

Dongeradeel

19,55

0,20

20,55

0,21

+5,1

Tabel 3.12 Tarieven toetsing welstandscriteria op bouwsom van € 45.500, in euro’s en als percentage van de bouwsom Jaar

2007

2008

Verschil 2007-2008


Winschoten Meppel Dongeradeel

20

€

%

121,38

0,27

€

%

%

113,80

0,25

-6,25

Tarief wel-

Tarief wel-

standszorg

standszorg



116,00

0,25

116,00

0,25

0,0

19,55

0,04

20,55

0,05

+5,1

IOO bv

Tabel 3.13 Tarieven toetsing welstandscriteria op bouwsom van € 130.000, in euro’s en als percentage van de bouwsom Jaar

2007

2008

Verschil 2007-2008


Winschoten

€

%

€

%

%

324,18

0,25

303,92

0,23

-6,3

Tarief wel-

Tarief wel-

standszorg

standszorg


Meppel Dongeradeel


285,00

0,22

285,00

0,22

0,0

19,55

0,02

20,55

0,02

+ 5,1

Tabel 3.14 Tarieven toetsing welstandscriteria op bouwsom van € 2 miljoen (utiliteit), in euro’s en als percentage van de bouwsom Jaar

2007

2008

Verschil 2007-2008


€

%

€

%

%

1.123,18

0,06

1.052,99

0,05

-6,25

Tarief wel-

Tarief wel-

standszorg

standszorg

-

Winschoten



Meppel

1.500,00

0,08

1.500,00

0,08

0,0

19,55

0,001

20,55

0,001

+5,1

Dongeradeel

-

Tarieven voor welstandadvies in Hoogezand-Sappemeer lopen af naarmate de bouwsom toeneemt, maar er is geen maximum. Dit geldt ook voor de welstandstarieven in Meppel, hoewel deze wel voor een aanzienlijk extra bedrag zorgen. Tarieven voor welstandsadvies in Dongeradeel zijn licht gestegen t.o.v. 2007, maar zijn vooral bij toenemende bouwsommen extreem laag vergeleken bij de gemeenten waarvoor de tarieven beschikbaar zijn, omdat de tarieven vast zijn, d.w.z. niet afhankelijk van de bouwsom.

3.3

Sloopvergunning

De sloopleges in gemeente Winschoten zijn relatief laag, en in 2008 zelfs het laagst van de benchmarkgemeenten. Gemeente Winschoten brengt wel een bedrag van € 36,85 resp. € 37,40 in rekening voor sloopmeldingen in 2007 en 2008. Dongeradeel brengt ook een laag vast tarief voor sloopleges (d.w.z. niet gerelateerd aan sloopkosten) in rekening. Het tarief 2008 is met 5% gestegen t.o.v. 2007, maar nog altijd laag vergeleken met de benchmarkgemeenten. Veendam brengt een relatief hoog vast tarief voor sloopleges (d.w.z. niet gerelateerd aan sloopkosten) in rekening. Het tarief voor 2008 is sterk

21

IOO bv

verhoogd ten opzichte van dat in 2007. Voor sloopmelding worden echter geen kosten in rekening gebracht. Vanaf een sloopsom van € 16,826 brengt ook Hoogezand-Sappemeer een legestarief in rekening van € 150 en hoger. Hoogezand-Sappemeer is de enige van de onderzochte gemeenten die geen vast slooplegestarief hanteert en waarbij de vergunningkosten stijgen met toename van de sloopsom. Hoogezand-Sappemeer brengt overigens geen kosten voor sloopmelding in rekening omdat een melding een activiteit door de melder is waarvoor geen leges verschuldigd zijn. Gemeente Meppel hanteert een vast tarief voor sloopleges en brengt geen kosten voor sloopmelding in rekening. Dongeradeel brengt een vast tarief voor sloopleges (d.w.z. niet gerelateerd aan sloopkosten) in rekening. Het tarief 2008 is met 5% gestegen t.o.v. 2007. Gemeente Winschoten brengt tevens een bedrag van € 36,85 resp. € 37,40 in rekening voor sloopmelding 2007 en 2008. Tabel 3.15 Tarieven sloopvergunning Jaar

2007


2008

Verschil 2007-2008

€

€

%

€ 65,09 + 5 ‰ van

€ 65,87 + 5 ‰ van

1,2% op het

sloopsom (excl. BTW) sloopsom (excl. BTW)

minimumbedrag

Veendam

90,00

150,00

+ 66,7

Winschoten

57,45

58,30

+1,5

Meppel

73,00

75,00

+2,7

Dongeradeel 1

56,75

59,60

+5,0

3.4

Realisatie

Tabel 3.16 Realisatie 2007: Gehonoreerde lichte plus reguliere bouwvergunningen, bouwsom en legesinkomsten. Aantal bouw-

Totale

vergunningen

bouwsom

372

55.187.745


% 2,18

187

52.270.427

754.249

1,44

Winschoten

193

34.042.721

332.328

0,98

Scheemda

217

onbekend

578.940

Reiderland

88

9.453.596

100.933

333

Onbekend

1.010.508

Onbekend

Onbekend

461.890

Dongeradeel

22

€ 1.203.456

Veendam

Meppel

1

€

Legesinkomsten

Sloopsom incl. BTW.

1,07 Onbekend

IOO bv

Tabel 3.17 Realisatie 2007: Sloopvergunningen en inkomsten Aantal sloopvergunningen

Sloopleges inkomsten

40

5.682

Gemeente

€

Hoogezand-S. Veendam

18

1.620

Winschoten

26

1.493,7

Scheemda

24

1.376,5

Reiderland

Niet bekend

Niet bekend

46

3.346

Onbekend

Niet apart

Meppel Dongeradeel

Tabel 3.18 Percentage dat het grootste project uitmaakt van de totale bouwlegesopbrengsten (incl. procedures etc.). Totale bouwlege-

Legesopbrengsten

Opbrengsten grootste

sopbrengsten

grootste aanvraag

aanvraag als % van totale

€

€

bouwlegesopbrengsten Gemeente Hoogezand-S.

%

1.195.674 (gefact.)

228.740

19,1%

Veendam

754.249

120.000

15,9%

Winschoten

332.328

35.050

10,5%

Scheemda

578.940

Niet beschikbaar

Niet beschikbaar Niet beschikbaar

Reiderland Meppel Dongeradeel

100.933

Niet beschikbaar

1.164.215

Niet beschikbaar

Niet beschikbaar

462.935

Niet beschikbaar

Niet beschikbaar

De grootste aanvraag bij gemeente Hoogezand-Sappemeer betrof leges van € 228.740 een bouwsom van € 10 miljoen voor het oprichten van een woonzorgcentrum, welke in bijna een vijfde van de totale legesopbrengsten 2007 voorziet. Daarnaast zijn acht reguliere bouwvergunningen verleend waarvan de leges tussen de € 50,000 en € 100,000 bedroegen. Veendam: De grootste aanvraag betrof een bouwsom van € 12 mln. Dit is met afstand de grootste (gehonoreerde) aanvraag. De legesopbrengsten zijn niet bekend, maar op deze wijze herleidt: − 1,4% * 11,9 mln + 1.850 = € 168.450 of (afspraken zijn mogelijk) − 1% * 12 mln= € 120.000 Voor deze tabel is uitgegaan van € 120.000.

3.5

Kostendekkingsgraad en Kostentoerekening

Uit het onderzoek komt naar voren dat niet alle gemeenten een expliciet beleid voeren ten aanzien van kostendekkendheid van bouwleges. Voor zover er wel expliciet beleid bestaat over kostendekkendheid, geldt dit meestal voor de totale leges.

23

IOO bv

Tabel 3.19 Nagestreefde en gerealiseerde kostendekkingsgraad 2007 Gemeente

Nagestreefde kostendekkingsgraad

Gerealiseerde kostendekkingsgraad

Hoogezand-S.

Geen expliciete besluitvorming over,

154% voor bouw

maximaal 100% voor leges in totaal Veendam

90% voor leges totaal,

105%

100% voor bouwleges Winschoten

100%

onbekend

Scheemda

Niet bekend

96%

Reiderland

Niet expliciet: verwijst naar Winschoten

onbekend

Niet expliciet en operationeel gemaakt

onbekend

100%

96,6%

Meppel Dongeradeel

Voor Winschoten geldt dat voor wat betreft de kostenkant alleen formatiegegevens bekend zijn, maar niet de salariskosten en de toegerekende kosten. Bovendien doet zich hier nog een bijzonder probleem voor. Moeten de kosten van de ambtenaren die betrokken zijn bij de afgifte van de bouwvergunningen toegerekend worden aan de totale legesopbrengsten (inclusief de Blauwe Stad) of aan legesopbrengsten die toevallen aan de gemeente? Een fictief rekenvoorbeeld kan dit probleem verhelderen. Totale legesopbrengst

€ 100.000

Waarvan voor Blauwe Stad

€

Totale kosten

€ 105.000

20.000

Als de kostendekkingsgraad berekend wordt op basis van de totale legesopbrengst bedraagt de kostendekkingsgraad 95%. Als gesteld wordt dat legesopbrengst voor de Blauwe Stad hiervan afgetrokken moet worden (deze wordt immers direct weer afgedragen), wordt de kostendekkingsgraad berekend over (€ 100.000 - € 20.000) en dus over € 80.000. In dat geval bedraagt de kostendekkingsgraad 76%. Weer een andere variant is om ook de totale kosten te splitsen, in kosten die gemaakt worden voor vergunning voor de gemeente in ‘enge zin’ en anderzijds de Blauwe Stad. Kortom deze situatie is gecompliceerd. Voor de gemeente Scheemda wordt in de begroting echter een uitsplitsing gemaakt naar baten c.q. lasten voor enerzijds de ‘eigen gemeente’ en anderzijds de Blauwe Stad. Voor de gemeente Scheemda worden lasten opgevoerd van € 337.258 en baten van € 325.000 hetgeen neer zou komen op een kostendekkingsgraad van 96%. Voor de Blauwe Stad bedroegen de lasten € 587.144 en de baten € 445.000 hetgeen neer zou komen op een kostendekkingsgraad van 76%.

24

IOO bv

Tabel 3.20 Aannames ten grondslag aan tarieven Gemeente Hoogezand-S.

Basis voor legesberekening

Overige aannames

Aannemingssom ex. BTW conform

Verhoging van alleen vaste minimum

Model Verordening VNG

tarieven met inflatie-index, rekening houdend met hoogte v. tarieven

Veendam

Winschoten

Aannemingssom ex. BTW con-

Vergelijking van tarief met omliggende

form Model Verordening VNG

gemeenten (gegevens KvK)


Geen

Model Verordening VNG Scheemda

Zie Winschoten: Blauwe Stad

Geen

Reiderland

Zie Winschoten: Blauwe Stad

Geen


Geen

Meppel

Model Verordening VNG 11 Dongeradeel

Aannemingssom inclusief BTW

Geen

Alle gemeenten, met uitzondering van Dongeradeel, hanteren als basis voor de tariefberekening de aannemingssom excl. BTW, zoals ook voorgesteld in de Model Verordening voor bouwleges van de VNG. Dongeradeel neemt de aanneemsom inclusief BTW voor de berekening van de leges 12 . Dit is geen probleem (vgl. ‘methode Zaanstad’), omdat dit ook in de legesverordening van Dongeradeel staat aangegeven. Volgens het Hof moet de gemeente zich bij berekening van de verschuldigde leges namelijk aan de omschrijving van de grondslag in de legesverordening moet houden 13 . In het onderzoek kwam naar voren dat de gemeenten hun tarieven over het algemeen baseren op “historisch gegroeide” tariefmodellen, welke jaarlijks eventueel worden geïndexeerd voor inflatie. Ook wordt wel gekeken naar tarieven landelijk en van omliggende gemeenten. Sommige gemeenten geven aan dat de tarieventabellen hun oorsprong hebben in een onderzoek dat enkele jaren geleden is gedaan. Er vindt echter geen jaarlijkse terugkoppeling plaats vanuit de werkelijk gerealiseerde kosten en opbrengsten. Dit wordt deels onnodig gevonden omdat de leges als totaalpakket beschouwd moeten worden. Ook onduidelijkheid over de (wettelijk toegestane en gangbare) aan bouwlegestarieven toe te rekenen kosten zorgen voor uitstel van een dergelijke directe terugkoppeling. Ook werd de invoering van de omgevingsvergunning (WABO) in 2010 door enkele gemeenten genoemd als reden om nog niet alle bouwlegestarieven te herzien. De invoering van deze wet is overigens wegens onduidelijkheden

11

Wanneer discussie ontstaat over de door de aanvrager gehanteerde bouwsom wordt in Meppel als referentie de publicatie “Basisbedragen gebouwen” gehanteerd.

12

Gesprek met Dhr. Visser van Gemeente Dongeradeel.

13

Bron: artikel PriceWaterhouseCoopers (2003). Gemeente moest leges bouwvergunning baseren op prijs in aannemingsovereenkomst. 27 augustus 2003.

25

IOO bv

opgeschoven naar 2010 en de financiële consequenties van deze wet zijn waarschijnlijk ook nog niet te overzien. Tabel 3.21 Kostentoerekening Gemeente Hoogezand-S.

Toegerekende kostensoorten

Doorberekende Activiteiten

Direct en indirect (Bestuursdienst

Vergunningverlening, beroep en

incl. overhead zoals informatise-

bezwaar, juridisch advies, be-

ringskosten).

zoek werk in uitv., Beleid, alg. informatieverstrekking, handhavingscontrole, toezicht, Buitendienst en afd. hoofden niet direct doorberekend.

Veendam

Direct en indirect (ook overhead)

Directe kosten alsook indirecte kosten vanuit posten handhaving/toezicht, beleidsposten en informatieverstrekking.

Winschoten

De tarieven bestaan uit directe

De indirecte kosten zijn niet mee-

kosten, namelijk directe kosten

genomen in de tarieven. De indi-

en directe overige kosten

recte kosten zijn: beleidskosten, voorlichting, bezwaar en beroep, handhaving m.u.v. de eerste controle na de vergunningverlening.

Scheemda Reiderland Meppel

Zie Winschoten

Zie Winschoten

Zie Winschoten

Zie Winschoten

Doen zelf geen toerekening. Voor

Geen toerekening aan bouwleges

onderzoek alleen directe FTE plus

– schema niet beschikbaar

overhead op basis van Handleiding overheidstarieven 2007. Dongeradeel

Directe kosten zoals personeel

Bouw- en woningtoezicht algemeen

van derden, kostenplaats REO en

wordt door de gemeente wel toe-

kostenplaats publiekszaken (bei-

gerekend maar voor dit onderzoek

de op basis van uren) alsook

eruit gelaten. Niet inbegrepen:

overhead (overige verrekeningen

Toezicht en handhaving bouwza-

van kostenplaatsen).

ken, kosten en baten Welstandstoezicht, Bouwbeleid, Toezicht en handhaving bouw/sloopverg.

Zoals besproken onder paragraaf 3.1.2 moeten gemeenten wel kunnen aantonen welke rechtmatig toe te rekenen kosten worden gemaakt in het proces van vergunningverlening. Dit om te garanderen dat de bouwlegestarieven niet onevenredig veel hoger uitkomen dan de gemaakte kosten. Ook mag niet de indruk ontstaan dat gemeenten “winst” maken op de legestarieven. Het kunnen aantonen van de kosten is vooral van belang in geval van beroep van een vergunningaanvrager tegen het in rekening gebrachte tarief. Indien de gemeente de gemaakte kosten dan niet kan aantonen of ook de niet direct toerekenbare kosten zoals bijvoorbeeld aan beleid en handhaving / algemeen toezicht geheel doorberekent, kan de rechter komen tot een lager tarief, dat mogelijk veel minder dan kostendek-

26

IOO bv

kend is. Daarnaast zal de gemeente ook opdraaien voor eventuele proceskosten indien de rechter oordeelt ten gunste van de vergunningaanvrager. Gemeente Winschoten rekent alleen directe kosten en overhead toe aan bouwleges, en geen indirecte kosten. Dit is het meest ‘veilig’, in die zin dat geen kosten onrechtmatig worden doorberekend zolang de directe overige kosten (overhead) op redelijke wijze zijn toegerekend. Tabel 3.22 Gehanteerde toerekeningswijze Gemeente

Kostenplaatsen waarvan kosten worden

Verdeelsleutel(s)

doorberekend Hoogezand-S.

Van Bestuursdienst (overhead) en directe

Opslag op productieve

uren van alle afdelingen (BWO, Milieu en

uren, vanuit de rele-

Beheer binnen, RO/EZ) die werk aan ver-

vante kostenplaatsen

gunningen doen Veendam

Verschillende afdelingen (direct: Bouwen,

Directe uren en uitga-

Milieu, Ruimte) en overhead Beheer en overige ven 1 op 1. Overhead: overheadkosten, alsook indirecte kosten.

uren bij de kostendragers op productniveau

Winschoten

Opleidingskosten die betaald worden uit de

Uren

leges, bouwfysica, welstand, interne doorberekeningen (Afdeling Brandweer i.v.m. brandveiligheid), Ruimtelijke ordening (zoals landmeten), afdeling Milieu (zoals bodemonderzoek), publicatiekosten

Scheemda

Zie Winschoten

Zie Winschoten

Reiderland

Zie Winschoten

Zie Winschoten

Meppel

Op basis van FTE Bouw- en woningtoezicht

Niet-direct: aantal fte,

dat werkt aan vergunningen, direct doorbe-

kosten ruimte per m2 en

rekend van kpl. Veiligheid, vergunningver-

andere verdeelsleutels.

lening en handhaving (VVH

14

), REO, en

Publiekszaken. Dongeradeel

Directe kosten: personeel van derden, kos-

Uren

tenplaats REO en kostenplaats publiekszaken alsook overhead (overige verrekeningen van kostenplaatsen).

Gemeente Meppel heeft 6fte werkzaam bij Bouw- en Woningtoezicht, die voornamelijk aan bouwvergunningverlening werken. Hoewel dit personeel ook enkele andere activiteiten verricht, worden bij de bouwvergunning-

14

Heet tegenwoordig Regie en Realisatie.

27

IOO bv

verlening ook uren van andere afdelingen betrokken, zodat het ongeveer uitmiddelt. Het toezicht door de buitendienst is hierbij niet betrokken. De gemeente Veendam heeft in 2007 een formatie van 9,75 fte werkzaam bij de afdeling Bouw. Zij werken echter niet alleen aan vergunningverlening.

3.6

Kwaliteitsniveaus

Uit het onderzoek blijkt dat de gemeenten niet heel sterk verschillen in nagestreefd en gerealiseerd kwaliteitsniveau, in ieder geval op dit moment. Wel zijn er plannen in Veendam en Meppel om de kwaliteit te borgen en verhogen. Tabel 3.23

Kwaliteitsniveau bouwgerelateerde vergunningen

Gemeente

Nagestreefd kwaliteitsniveau

Gerealiseerd kwaliteitsniveau

Hoogezand-S.

In ieder geval voldoen aan de wette-

Wettelijke termijnen

lijke termijnen plus extra aandacht

worden aangehouden

aan communicatie en vooroverleg Veendam

Vaste kwaliteit van werkzaamheden

Wettelijke termijnen worden aangehouden

Winschoten

Scheemda

Reiderland

Meppel

In ieder geval voldoen aan de


wettelijke termijnen

worden aangehouden




worden aangehouden




worden aangehouden

Kwaliteitssysteem in ontwikkeling

Wettelijke termijnen worden aangehouden

Dongeradeel

In ieder geval voldoen aan wettelijke


termijnen plus extra controles en

worden aangehouden, meer

communicatie over bouwsom, en

zekerheid en communicatie

rechtmatigheidsformulier 15 .

over leges.

Veendam: “Het college heeft in principe besloten door middel van professionalisering van de toetsing en het toezicht te komen tot een vaste kwaliteit van de werkzaamheden. Hiervoor zijn inmiddels de benodigde protocollen aangeschaft en ingevoerd”. “De professionalisering zal op korte termijn aan het college worden voorgelegd voor vaststelling. Op dit moment kunnen dan ook geen inhoudelijke uitspraken worden gedaan over het kwaliteitsniveau”. (Citaat contactpersoon Veendam: Goslinga)

15

28

Dhr. Visser, Gemeente Dongeradeel.

IOO bv

De wettelijke doorlooptijden voor bouwgerelateerde vergunningen zijn: − Licht: maximaal 6 weken − Regulier: − Niet gefaseerd: minimaal 12 en maximaal 18 weken − Fase 1 - toetsing aan ruimtelijke voorschriften en welstand: maximaal 6 weken met evt. eenmalig verlenging van 6 weken. − Fase 2 - toetsing aan de bouwtechnische regelgeving: maximaal 6 weken, met evt. eenmalig 6 weken verlengen.

29

IOO bv

30

IOO bv

4

4.1

Maatregelen in kader van nieuwe Wro

Beleidsmaatregelen en aanpassingen

De drie gemeenten Winschoten, Scheemda en Reiderland hebben een gezamenlijke nota grondbeleid opgesteld voor de nieuwe gemeente per 1 januari 2010 16 . Hierin zijn de gemeentelijke strategie bij grondbeleid en het beschikbare instrumentarium inzichtelijk gemaakt 17 . Ook heeft er een aanbesteding van het actualiseringstraject voor de bestemmingsplannen plaatsgevonden, waarbij tevens afspraken zijn gemaakt en vastgelegd over de digitalisering. In een Werkgroep Vastgoed wordt de plaatsing en beschikbaarheid van digitale bestemmingsplannen op het internet besproken 18 .

4.2

Actualiseren plannen

en

digitaliseren

bestemmings-

Winschoten Winschoten beschikt over 78 bestemmingsplannen per 1 november 2008, waarvan er 3 zijn geactualiseerd (4%). De bestemmingsplannen zijn getekend met IMRO standaard 2006. De gemeente verwacht medio 2010 gereed te zijn met het updaten van de aanwezige bestemmingsplannen. Eventuele problemen die zich hierbij voor kunnen gaan doen zijn gerelateerd aan de beschikbare menskracht en de herindeling van de gemeente. In principe verwacht gemeente Winschoten echter tijdig (voor 1 juli 2013) gereed te zijn met de actualisering, zodat er geen gevolgen zullen zijn voor bouwgerelateerde inkomsten van de gemeente 19 . Ook denkt men dat de gemeente op of voor 1 juli 2009 de systemen op orde zal hebben zodat alle RO-plannen zullen voldoen aan de door VROM vereiste standaarden. Voor 1 juli zal men ook gereed zijn ten aanzien van digitalisering van ruimtelijke plannen. Eventuele problemen die zich hierbij voordoen zullen te maken hebben met kennis, de af-

16

Bron: Collegevoorstel nota grondbeleid Scheemda / Reiderland / Winschoten (2008), Datum B&W 23 september 2008.

17

Bron: Nota grondbeleid gemeenten Scheemda / Reiderland / Winschoten (2008).

18

Bron: Communicatie van Dhr. van der Poel (15-9-2008).

19

Bron: Schriftelijk interview H. v.d. Poel, senior beleidsmedewerker, afd. RO, E. Eggink, juridisch beleidsmedewerker, afd. RO en H. van Houten, juridisch medewerker, afd. BWT.

31

IOO bv

stemming tussen ICT en RO, en de bemensing 20 . Deze problemen worden voorkomen of opgelost door samenwerking met de andere gemeenten en overleg met een deskundige van het Ministerie van VROM 21 .

Scheemda Gemeente Scheemda beschikt over ca. 52 bestemmingsplannen waarvan er 7 zijn geactualiseerd (13%). Deze zijn getekend met IMRO standaard 2003. Men verwacht net als in Winschoten dat de gemeente medio 2010 bij zal zijn met het updaten van bestemmingsplannen. Gemeente Scheemda verwacht dat zich hierbij geen problemen voor zullen doen. Daarom worden ook geen negatieve consequenties verwacht in termen

van

inkomstenverlies

aan

bouwleges

voor

de

gemeente.

Scheemda kan voldoen aan de vereiste VROM standaarden omdat de bestemmingsplannen worden opgesteld door stedekundige bureaus welke deze dienen aan te leveren conform de VROM standaarden 22 . Scheemda verwacht ook op of voor 1 juli 2009 gereed te zijn ten aanzien van digitaliseren van ruimtelijke plannen. Welke eventuele problemen zich hierbij kunnen voordoen is bij de gemeente nog niet bekend.

Reiderland Gemeente Reiderland beschikt over 22 bestemmingsplannen waarvan er 6 op dit moment zijn geactualiseerd (27%). Deze bestemmingsplannen zijn getekend met IMRO standaard 2006 en eerdere versies, afhankelijk van het tijdstip van actualisering en de toen geldende standaard. De gemeente heeft gepland om in 2011 bij te zijn met het updaten. Er wordt rekening gehouden met een eventuele uitloop tot uiterlijk 2013, in verband met de herindeling die ertoe kan leiden dat de nieuwe gemeente andere prioriteiten stelt. Deze planning lijkt aldus gemeente Reiderland reëel in relatie tot de plannen bij andere gemeenten. Gelet op de planning zouden ook geen bouwlegesinkomsten “verloren” hoeven te gaan als gevolg van de actualiseringseis 23 . Gemeente Reiderland is een kleine gemeente (+/- 7.000 inwoners) en voor ruimtelijke plannen wordt veel gebruik gemaakt van stedenbouwkundige bureaus. De gemeente zelf heeft haar systemen nog niet afgestemd op de door VROM vereiste standaarden. De nieuwe gemeente

20

Bron: Schriftelijk interview H. v.d. Poel, senior beleidsmedewerker, afd. RO, E. Eggink, juridisch beleidsmedewerker, afd. RO en H. van Houten, juridisch medewerker, afd. BWT, gemeente Winschoten.

21

Bron: Communicatie van Dhr. van der Poel (15-9-2008).

22

Bron: Schriftelijk interview Dhr. M. de Heer, juridisch beleidsmedewerker afd. RO, gemeente Scheemda.

23

Bron: Schriftelijk interview met Dhr. J. Klompmaker, Coördinator gebiedszaken, gemeente Reiderland.

32

IOO bv

(per 1 januari 2010) zal naar verwachting wel de systemen op orde hebben om zelf ruimtelijke plannen te realiseren en te beheren. Tot die tijd worden met het stedenbouwkundige bureau concrete afspraken gemaakt over de digitale weergave en raadpleging, zodat voldaan wordt aan de wettelijke eisen. Problemen met betrekking tot de digitalisering in Reiderland hebben te maken met een tekort aan capaciteit en middelen om het er ‘even’ bij te doen. Bijvoorbeeld onvoldoende softwaretechnische kennis, beheer en aanschaf van software. Dit loopt echter ook samen met het digitale beheer van de Basisadministratie voor Adressen en Gebouwen (BAG) en de registratie in het kader van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen (Wkpb) onroerende zaken. Daarnaast speelt het capaciteitsknelpunt omdat het ‘gewone werk’ dient door te gaan. In samenwerking met de gemeenten Winschoten en Scheemda, waarmee Reiderland wordt heringedeeld, wordt verder onderzocht op welke wijze het best invulling kan worden gegeven aan de digitalisering van bestemmingsplannen, naast de afspraken die gemaakt (kunnen) worden met stedenbouwkundige bureaus 24 .

4.3

Consequenties nWro voor lasten bouwgerelateerde vergunningen

en

baten

Winschoten Bij gemeente Winschoten wordt er vanuit gegaan dat een projectbesluit meer werk met zich mee brengt dan een artikel 19 WRO procedure. Men kan echter nog niet zeggen hoeveel meer kosten dit met zich meebrengt. Ook is nog niet te zeggen wat de gevolgen voor de inkomsten uit bouwgerelateerde leges zijn, omdat de tarieven voor projectbesluiten nog niet zijn vastgelegd.

In januari 2009 is een delegatiebesluit

door de raad vastgesteld en inmiddels loopt de eerste procedure voor een projectbesluit. De nieuwe combinatie van gemeentelijke en provinciale structuurvisies, verordeningen en bestemmingsplannen heeft bij gemeente Winschoten nog niet geleid tot veranderingen in de werkwijze omtrent de bouwvergunningverlening. De Wet grondexploitatie heeft in Winschoten wel geleid tot wijzigingen in de gemeentelijke werkwijze rondom bouwvergunningen. De indieningsvereisten voor de aanvraag om een bouwvergunning zijn namelijk anders bij een vastgesteld exploitatieplan: de aanvraag zal worden getoetst aan het exploitatieplan (extra processtap), de aanvraag kan worden aangehouden, en aan de aanvraag kunnen voorschriften worden verbonden over de betaling van een exploitatiebijdrage (inkomsten) en

24

Bron: Schriftelijk interview Dhr. J. Klompmaker, Coördinator gebiedszaken, gemeente Reiderland.

33

IOO bv

over te stellen zekerheid. Als de bijdrage niet is voldaan kan de gemeente bestuursdwang opleggen. De houder van de bouwvergunning kan hiertegen bezwaar maken en beroep instellen (extra procedurestappen). Bezwaar en beroep instellen tegen het vastgestelde exploitatieplan kan niet, hiervoor is eerder gelegenheid geweest 25 . Inmiddels heeft de gemeente Winschoten ook slagen gemaakt bij de inventarisatie van de impact van de Wet grondexploitatie. Het eerste exploitatieplan voor het bestemmingsplan Centrum Winschoten is inmiddels opgesteld. Met “meerdere slagen” om de arm stelt men bij gemeente Winschoten dat, in de totale toets van een bouwplan aan bestemmingsplan, Bouwbesluit en bouwverordening, de grondexploitatie niet een hele grote rol lijkt te krijgen in die zin dat het kostenverhogend in de leges zal doorwerken. Wel zal het enigszins kostenverhogend werken voor de gemeente zelf. Waarschijnlijk worden extra inkomsten verkregen uit de exploitatiebijdragen. Uit die inkomsten zal de gemeente echter ook de perceptiekosten (plus kosten bezwaar/beroep en extra administratieve handelingen etc.) moeten financieren 26 .

Scheemda Gemeente Scheemda meent wat minder werk te hebben aan projectbesluiten dan aan artikel 19 procedures, omdat waarschijnlijk minder snel wordt overgegaan tot een projectbesluit dan destijds tot een artikel 19 procedure. Echter, wanneer wel de route van een projectbesluit gekozen wordt, zal dat proces langer kunnen duren, met name door vooroverleg met de provincie. De leges voor Wro procedures zijn nagenoeg hetzelfde gebleven. Waar voorheen een bouwvergunning met vrijstelling nodig was, is nu een bouwvergunning met projectbesluit of bestemmingsplanwijziging in de plaats gekomen. Voor de leges hoeft dit daarom niet veel verschil te maken. Bovendien zijn de extra kosten van derden voor rekening van de aanvrager. De gemeente overweegt wel om wijzigingen in (postzegel)bestemmingsplannen op te vangen, maar waarschijnlijk worden projectbesluiten niet helemaal uitgesloten. Dit wordt momenteel onderzocht 27 .

25


26


27


34

IOO bv

Bij gemeente Scheemda heeft de nieuwe combinatie van gemeentelijke en provinciale structuurvisies, verordeningen en bestemmingsplannen niet geleid tot veranderingen in de werkwijze omtrent bouwvergunningverlening.

Ook verwacht men geen veranderingen als gevolg van de

Wet grondexploitatie omdat er naar verwachting (bijna) geen geval zal zijn waar een grondexploitatieplan speelt. De gemeente heeft veelal de te ontwikkelen grond in eigendom, of stelt anterieure overeenkomsten op 28 .

Reiderland De consequenties van de vervanging van artikel 19 procedures door het projectbesluit zijn door de gemeente nog niet geheel te overzien. Op zich verwacht men dat de kosten voor een projectbesluit vergelijkbaar zijn met die voor een vrijstelling ex artikel 19. Projectbesluiten zullen in beginsel worden genomen als er ook uitzicht bestaat op een nieuw bestemmingsplan. Het bestemmingsplan zal dan binnen een jaar herzien moeten worden met opname van het projectbesluit hierin. De opschorting van de legesheffing bij projectbesluiten en de daaropvolgende bestemmingsplannen dient aan de inkomstenkant wel in beeld te blijven 29 . De nieuwe combinatie van gemeentelijke en provinciale structuurvisies, verordeningen en bestemmingsplannen heeft bij gemeente Reiderland niet direct geleid tot wijzigingen in de werkwijze rondom bouwvergunningen: “In bijzondere situaties zal nadrukkelijk het onderscheid tussen gemeentelijk en provinciaal belang in beeld gebracht moeten worden. Discussies hieromtrent kunnen van invloed zijn op de werkwijze” 30 . Tot dusver heeft het onderdeel Grondexploitatie in de Wro niet geleid tot wijzigingen in de werkwijze bij gemeente Reiderland. Met het oog op de herindeling is het wenselijk dat in de nieuwe gemeente wordt nagedacht over veranderingen in de werkwijze en gerelateerde consequenties voor kosten en inkomsten 31 .

28


29

Bron: Schriftelijk interview Dhr. J. Klompmaker, Coördinator gebiedszaken, gemeente Reiderland.

30

Ibid.

31

Ibid.

35

IOO bv

36

IOO bv

5

Samenvatting en conclusies

Doel van het onderzoek was het beantwoorden van de onderzoeksvraag: Welke tarieven voor bouwen sloopleges hanteren de gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Veendam en Winschoten, hoe verhouden die zich tot elkaar en tot twee andere vergelijkbare gemeenten en welke oorzaken kunnen voor eventuele verschillen in tarieven worden gegeven? Daarnaast diende het onderzoek inzicht te geven in de transparantie en inzichtelijkheid van het kostentoerekeningsproces, en de maatregelen die door de gemeente zijn genomen in het kader van de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening per 1 juli 2008. De onderzoeksbevindingen voor gemeente Winschoten zijn hieronder per onderzoeksthema weergegeven.

Waar mogelijk is ook informatie

over de gemeenten Scheemda en Reiderland in de conclusies opgenomen, in verband met de voorgenomen samenvoeging van deze twee gemeenten en Winschoten tot de nieuwe gemeente Oldambt (januari 2010).

5.1

Kostendekkendheidsbeleid en besluitvomingsproces

Het beleid van Winschoten is dat de lokale doelheffingen, incl. bouwleges,

zoveel

mogelijk

100%

kostendekkend

worden

geheven.

In

Scheemda en Reiderland is geen afzonderlijk besluit genomen over de nagestreefde kostendekkingsgraad. De bouwlegestarieven van Scheemda en Reiderland zijn op een lijn gebracht zijn met de legestarieven van gemeente Winschoten, in het kader van de Gemeenschappelijke Regeling De Blauwe Stad. Hierdoor is de band tussen de feitelijk door een afzonderlijke gemeente gemaakte kosten en de tarieven doorgesneden. Gezien het voornemen van deze drie gemeenten om in 2010 te fuseren tot de nieuwe gemeente Oldambt, is het harmoniseren van de tarieven een volstrekt logische stap. De betrokkenheid van de raad komt tot uiting op de gebruikelijke wijze. De beslissende momenten zijn hierbij de vaststelling van de legesverordening,

de

programmabegroting

en

de

rekening.

Raadsleden

in

Winschoten zijn over het algemeen positief over het beleid. Bij gemeente Scheemda bestaat wat verdeeldheid in de raad over de hoogte van de tarieven in vergelijking met omliggende gemeenten en in relatie tot de werkelijke kosten. Hoewel veel informatie beschikbaar is gesteld door gemeente Winschoten, Scheemda en Reiderland, is deze informatie niet in alle gevallen toereikend of eenduidig om een exacte berekening te maken van de

37

IOO bv

kostendekkendheid. Voor Reiderland is helemaal geen kostentoerekening mogelijk.

5.2

Benchmark tarieven

Voor Winschoten, Scheemda en Reiderland geldt dat de tarieven voor bouwvergunningen in 2007 en 2008 gemiddeld een relatief hoge positie (na Hoogezand-Sappemeer) innemen bij de in het onderzoek betrokken gemeenten. Hoewel de bouwvergunningtarieven van Winschoten cs. niet als buitensporig hoog worden aangemerkt in de Monitor Lokale Lasten 2008 van de Kamer van Koophandel Noord-Nederland, liggen de tarieven ruim boven de gemiddelden voor Nederland en Groningen. Omdat er geen sprake is van een maximum tarief of sterk degressief tariefsysteem, doen Winschoten cs. er goed aan om de werkelijk gemaakte kosten aan vergunningverlening bij grotere bouwprojecten tegen het licht te houden om te zien of het tarief redelijk is richting de aanvrager. Tarieven voor toetsing door de welstandscommissie zijn niet weergegeven in de legesverordeningen van Winschoten (alleen het percentage dat de gemeente hier bovenop rekent voor administratie). Hoewel dit niet verplicht is, wordt het wel aanbevolen in VNG Model Transparantie Bouwgerelateerde Leges (B&A, 2004) omdat vermelding van het tarief voor welstandstoetsing (voor zover niet inbegrepen in het vergunningtarief) de transparantie over de te verwachten kosten voor de aanvrager vergroot. Sloopleges voor Winschoten cs. zijn het laagst in de benchmark, maar aanvragen voor sloopvergunningen komen minder vaak voor. Het is niet duidelijk of de slooplegestarieven de kosten aan sloopvergunningen dekken.

5.3

Gerealiseerde kostendekking en kostentoerekening

Voor Winschoten zijn aan de kostenkant alleen formatiegegevens bekend, maar niet de salariskosten en de toegerekende kosten. Ook bestaat onduidelijkheid over de toerekening van kosten aan legesopbrengsten van de Blauwe Stad of van de gemeente. Op afdelingsniveau (excl. indirecte kosten) bedroegen de gerealiseerde lasten voor de afdeling Bouw & Woningtoezicht Winschoten € 241.000, terwijl de totale bouwlegesopbrengsten uitkwamen op € 332.328 (138% kostendekking). Bij gemeente Scheemda wordt in de begroting wel een uitsplitsing gemaakt naar baten c.q. lasten voor enerzijds de ‘eigen gemeente’ en anderzijds de Blauwe Stad. Voor de gemeente Scheemda worden lasten opgevoerd van € 337.258 en baten van € 325.000 hetgeen neer zou komen op een kostendekkingsgraad van 96%. Voor de Blauwe Stad bedroegen de lasten € 587.144 en de baten € 445.000 hetgeen neer zou komen op een

38

IOO bv

kostendekkingsgraad van 76%.

In het kader van de nieuwe gemeente

en harmonisatie met betrekking tot de Blauwe Stad is het goed om de werkelijke kosten en de tarieven nog eens goed door te lichten en overeenstemming te realiseren over eventuele afbakening van activiteiten en opbrengsten in het kader van de Blauwe Stad.

5.4

Maatregelen nWRO

In 2013 dienen alle bestemmingsplannen van gemeenten geactualiseerd (d.w.z. niet ouder dan 10 jaar te zijn). Digitalisering slaat op de eis om per 1 juli 2009 alle nieuwe plannen conform de IMRO2008 standaarden op het internet aan te bieden. Indien een bestemmingsplan niet tijdig aan deze eisen voldoet mag de gemeente over bouwgerelateerde vergunningaanvragen die binnen dit plan vallen, geen leges heffen. Dit kan serieuze consequenties hebben voor de legesinkomsten van gemeenten. Om aan deze eisen te voldoen hebben de drie gemeenten Winschoten, Scheemda en Reiderland een gezamenlijke nota grondbeleid opgesteld voor de nieuwe gemeente per 1 januari 2010 en aanbesteding van het actualiserings- en digitaliseringstraject voor de bestemmingsplannen heeft plaatsgevonden. Van de 78 bestemmingsplannen van Winschoten zijn er 3 geactualiseerd (4%). Van de ca. 52 bestemmingsplannen van Scheemda zijn er 7 geactualiseerd (13%) en van de 22 bestemmingsplannen van Reiderland zijn er 6 reeds geactualiseerd (27%). Eventuele problemen die zich bij de actualiseren kunnen voordoen hebben te maken met beschikbare menskracht en de herindeling van de gemeente. Winschoten en Scheemda verwachten medio 2010 gereed te zijn en Reiderland in 2011. Bij Reiderland wordt rekening gehouden met een eventuele uitloop tot uiterlijk 2013. Geen van de gemeenten verwacht gevolgen voor opbrengsten uit bouwgerelateerde leges. Vóór 1 juli 2009 zal men gereed zijn ten aanzien van digitalisering van ruimtelijke plannen en de hiervoor benodigde systemen. Eventuele problemen met betrekking tot kennis, afstemming tussen ICT en RO, en de bemensing (M.n. Winschoten en Reiderland) worden opgelost door samenwerking met de andere gemeenten en overleg met een deskundige van het Ministerie van VROM. Er is bij de drie gemeenten nog geen duidelijkheid over wat de precieze gevolgen zijn voor kosten en inkomsten uit bouwgerelateerde leges als gevolg van projectbesluiten, wel dat het mogelijk per projectbesluit wat meer tijd kost maar daar tegenover staat projecten wellicht minder vaak worden toegepast dan art. 19 procedures destijds. De gemeenten overwegen om helemaal geen projectbesluiten toe te passen, alleen (postzegel)bestemmingsplannen. Scheemda verwacht geen verschil in legesopbrengsten. De meerdere structuurvisies hebben in de gemeenten nauwelijks tot geen veranderingen in werkwijze rondom bouwvergun-

39

IOO bv

ningen teweeggebracht. Alleen gemeente Winschoten voorziet extra processtappen als gevolg van de Wet Grondexploitatie, maar dat hoeft niet perse tot hogere tarieven te leiden.

Over wat de exacte gevolgen

zijn zal nog overleg worden gepleegd, in het kader van de nieuwe gemeente.

5.5

Algemeen

In het onderzoek kwam naar voren dat de gemeenten hun tarieven over het algemeen baseren op “historisch gegroeide” tariefmodellen, welke jaarlijks eventueel worden geïndexeerd voor inflatie. Ook wordt wel gekeken naar tarieven landelijk en van omliggende gemeenten. Sommige gemeenten geven aan dat de tarieventabellen hun oorsprong hebben in een onderzoek dat enkele jaren geleden is gedaan. Er vindt echter geen eenduidige jaarlijkse nacalculatie met terugkoppeling plaats vanuit de werkelijk gerealiseerde kosten en opbrengsten. Dit wordt deels onnodig gevonden omdat de leges als totaalpakket beschouwd moeten worden. Ook onduidelijkheid over de (wettelijk toegestane en gangbare) aan bouwlegestarieven toe te rekenen kosten en verdeelsleutels zorgen voor uitstel van een dergelijke directe terugkoppeling. De invoering van de omgevingsvergunning en WABO in 2010 wordt door enkele gemeenten genoemd als reden om nog niet alle bouwlegestarieven te herzien. Er bestaat een bereidheid bij de gemeenten om de kostentoerekening en tarifering te verbeteren, en de gemeenten hebben een begin gemaakt met het verbeteren van het proces van behandeling van bouwgerelateerde vergunningen. Huidige kwaliteitsverschillen tussen de gemeenten in de benchmark met betrekking tot het proces van vergunningverlening lijken niet significant om eventuele tariefsverschillen te verklaren.

40

IOO bv

BIJLAGE: Onderzoeksaanpak en benchmarkselectie Aanpak op hoofdlijnen De aanpak is in hoofdlijnen gebaseerd op het bestuderen van relevant materiaal over het beleid, de kostentoerekening en de hoogte van de leges, van de betreffende en benchmark gemeenten. In aanvulling daarop zijn een aantal interviews gehouden, vooral gericht op het beleidsproces, de betrokkenheid van de Raad bij de besluitvorming over het beleid ten aanzien van kostendekkendheid en de getroffen maatregelen voor de implementatie van de nieuwe Wro. De onderzoeksaanpak bestaat uit vier stappen. Het achterhalen en beoordelen van het gemeentebeleid (College en Raad) in de drie gemeenten ten aanzien van kostendekkendheid vormt de eerste stap (par. 1). In stap twee (par 2) is ingegaan op de betrokkenheid van de Raad bij het beleid ten aanzien van kostendekkendheid, aan de hand van Raadsstukken en interviews met raadsleden. Een vergelijking van de tarieven en analyse van kostentoerekening door middel van een gemeentelijke benchmark is stap drie (par. 2). Stap vier (par. 4) bestaat uit interviews inzake de door de vijf gemeenten (incl. Scheemda en Reiderland) genomen maatregelen in het kader van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. De vijfde onderzoekstap bestaat uit de rapportage (hier niet nader toegelicht). Hieronder zal de aanpak per onderzoeksvraag verder worden toegelicht.

1. Analyse beleid t.a.v. kostendekkendheid (stap 1) Doel Beoordelen van beleid van het College en de Raad ten aanzien van kostendekkendheid. Alle leges worden vanaf 1995 geheven op basis van artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet. De legestarieven die gebaseerd zijn op artikel 229a en artikel 229b Gemeentewet, mogen in beginsel maximaal 100% kostendekkend zijn. Ook geldt de maximale kostendekkendheid niet per definitie ten aanzien van individuele diensten binnen de verordening. De mate van kostendekking, binnen het kader van de wet, is dus uiteindelijk een politieke keuze. Zo is bijvoorbeeld in bepaalde gevallen de lichte bouwvergunning vaak niet kostendekkend, omdat er veel meer werk in zit dan een gemeente hiervoor redelijkerwijs aan vergoeding kan vragen. Het ‘verlies’ op zo’n lichte bouwvergunning met lage bouwkosten wordt dientengevolge bij veel gemeenten gecompenseerd met de opbrengsten uit aanvragen met hoge bouwkosten, wat binnen bepaalde grenzen is toegestaan in de

41

IOO bv

Woningwet. Zo is er in de goedkoopste gemeente in 2007 uit het onderzoek van Vereniging Eigen Huis, Leiden, vanuit beleidsdoelstelling gekozen voor een zeer laag tarief (o.a. om illegale bouw tegen te gaan) terwijl de duurste (Rotterdam) heeft gekozen voor meer kostendekkendheid, hetgeen resulteert in relatief hoge bouwleges.

Werkwijze Om inzicht te verkrijgen in de standpunten van het College en de raad ten aanzien van kostendekkendheid zullen de besluitvormingsnotities en raadstukken rondom het kostendekkendheidsbeleid worden geanalyseerd. In elk van de drie gemeenten worden tevens de wethouder van financiën en de wethouder van ruimtelijke ordening / vergunningen geïnterviewd met betrekking tot de standpunten van het College ten aanzien van kostendekkendheid. Vervolgens kunnen het beleid en de overheersende standpunten in de gemeenten met elkaar worden vergeleken met betrekking tot de gewenste mate van kostendekkendheid.

2. Interviews betrokkenheid Raad (stap 2) Doel De mate waarin de raad actief en adequaat betrokken is bij het beleid ten aanzien van kostendekkendheid.

Werkwijze Stap twee bestaat uit het schriftelijk benaderen en interviewen van raadsleden in elk van de drie gemeenten aangaande de betrokkenheid van de raad bij de besluitvorming rondom kostendekkendheid. Getracht is om in ieder geval van elk van de verschillende fracties binnen de drie gemeenten een raadslid schriftelijk te interviewen.

Interviewonderwerpen De voornaamste onderwerpen die tijdens deze interviews aan bod zijn gekomen zijn: − Het stadium in het besluitvormingsproces waarop voorlegging aan de Raad heeft plaatsgevonden; − De vorm waarin het voorstel ten aanzien van kostendekkendheid aan de Raad is voorgelegd; − De reactie van de Raadsleden op het voorstel; − De manier waarop rekening is gehouden met de mening van de raad in de definitief vastgestelde verordening. Naast de interviews zijn ook de relevante besluiten van het College van B&W en de verslagen van de Raadsvergaderingen geanalyseerd.

42

IOO bv

3. Benchmark (stap 3) Doel − Achterhalen van de tariefstelling bij de drie gemeenten, de gemeenten Scheemda en Reiderland en twee andere zo vergelijkbaar mogelijke gemeenten. − Inzichtelijk maken van de verschillen in tariefstelling; − Verklaring van eventuele verschillen; − Beoordeling van de verschillen in tarieven; − Beoordeling van de gehanteerde systemen van kostentoerekening met betrekking tot transparantie en betrouwbaarheid.

Structuurkenmerken en selectie van benchmarkgemeenten Uit eerder onderzoek 1 naar verklaringen in de verschillen tussen bouwleges weten we dat een enkelvoudige vergelijking van de hoogte van leges tussen gemeenten betekenisloos is.

Benchmark gemeenten De tarieven en kosten voor de totstandkoming van een product of dienst kunnen worden vergeleken met die van eenzelfde product of dienst in een andere gemeente. Norm kan zijn dat de tarieven of kosten lager of gelijk moeten zijn ten opzichte van de gemiddelde kosten van de gemeente waarmee wordt vergeleken. Lastig hierbij is echter dat de vergelijking wordt bemoeilijkt door verschillende methoden van kostentoerekening. Daarnaast bestaan tussen gemeenten verschillen in ambitieniveau en gewenste kwaliteitsniveau van de verlening van bouwvergunningen. Vandaar dat niet uitsluitend gekeken kan worden naar een vergelijking van kosten. Volgens de vereniging Eigen Huis en andere onderzoeken worden verschillen in bouwleges verklaard door kostenverschillen, door verschillende methoden van kostentoerekening, verschillende heffingsgrondslagen en kruissubsidiëring. Door te corrigeren op structuurkenmerken ontstaat een betere vergelijking van de verschillen in bouwleges tussen gemeenten en ontstaat een eerste inzicht in de oorzaken voor de verschillen. Uit eerder onderzoek 2 van IOO blijkt dat de verschillen in de gemiddelde bouwlegesopbrengsten voor 34% verklaard kunnen worden uit de volgende vier structuurkenmerken: − Het percentage vergunningen utiliteit op het totaal aantal bouwvergunningen (20%); − De gemiddelde WOZ-waarde van de WOZ-objecten (10%);

1

Artikel drs. K. van Dijken (IOO): “vergelijken of verklaren”, 2006; Onderzoek naar bouwleges gemeente Apeldoorn, IOO, 2006.

2

Artikel drs. K. van Dijken (IOO): “vergelijken of verklaren”, 2006; Onderzoek naar bouwleges gemeente Apeldoorn, IOO, 2006.

43

IOO bv

− Het percentage woningen onder het totaal van de WOZ-objecten (3%); − De grootteklasse (1%). Vergelijken met een dergelijke analyse van de structuurkenmerken van de gemeenten wordt op deze wijze een stap verder gebracht. Door voor deze structuurkenmerken te corrigeren, ontstaat de meest zuivere vergelijking van de verschillen in bouwleges tussen de gemeenten. De verschillen die – na correctie- zichtbaar zijn, worden verklaard door factoren die te maken hebben met het beleid en de bedrijfsvoering van elke gemeente. Voor een goede vergelijking is het dus niet zo zeer van belang dat in het onderzoek gemeenten worden betrokken met een vergelijkbare omvang als de drie gemeenten, maar met zo vergelijkbaar mogelijke structuurkenmerken. Om de vergelijkbaarheid tussen de gemeenten in het onderzoek te waarborgen hebben wij het onderzoek beperkt tot gemeenten in de noordelijke provincies. Op basis van de gemiddelde woningwaarde, het percentage woningen (t.o.v. utiliteit) van de WOZwaarde en inwoneraantal hebben wij in overleg met de begeleidingscommissie, de gemeenten Meppel, Pekela en Dongeradeel geselecteerd voor de benchmark, zie tabel 2.1.

Echter, van deze drie gemeenten

was Pekela niet in een positie deel te nemen aan de benchmark wegens andere verplichtingen. In overleg met de begeleidingscommissie is besloten om Pekela niet te vervangen door een andere benchmarkgemeente. De benchmark is vervolgens uitgevoerd met twee benchmarkgemeenten. Tabel B1.1 Voorgestelde benchmark-gemeenten: structuurkenmerken en tarieven Gemeente

Inwoners

Gem. woningwaarde (€

% Woning

Lichte

Reguliere

Reguliere

van WOZ- vergunning vergunning vergunning waarde

(10.000)

(45.500)

(130.000)

000) Hoogezand-

34.392

138

83 %

254,90

1.159,80

3.313,70

Winschoten (Gr)

18.476

141

73 %

202,70

1.205,75

3.190,00

Veendam (Gr)

28.117

144

78 %

130,00

869,00

2.270,00

Scheemda (Gr)

14.117

154

79 %

202,70

1.205,75

3.190,00

Reiderland (Gr)

7.003

123

80 %

202,70

1.205,75

3.190,00

Sappemeer (Gr)

Meppel (Dr)

31.087

194

80 %

105,00

851,00

1.322,75

Pekela (Gr)

13.304

134

84 %

90,00

586,95

1.677,00

Dongeradeel (Fr)

24.857

158

77 %

186,00

800,80

2.015,00

Bron: CBS, 2007 en Bouwleges.nl, bewerkingen IOO

44

IOO bv

Werkwijze IOO heeft de tariefstelling vergeleken tussen de drie gemeenten onderling (met Scheemda en Reiderland in het kielzog van Winschoten 1 ), en met Meppel en Dongeradeel. De gebruikte onderzoeksmethoden hierbij zijn documentenstudie, interviews, en analyse. Daarnaast zijn de tarieven voor zover mogelijk ook vergeleken met beschikbare gegevens voor andere gemeenten zoals gepubliceerd door CBS, Eigen Huis, VNG en Vereniging BWT. Bij de verklaring van verschillen tussen de drie gemeenten is het beleid ten aanzien van kostendekkendheid beschouwd. Ter verklaring en beoordeling van mogelijke verschillen tussen de vijf gemeenten (incl. Scheemda en Reiderland) en de drie vergelijkbare gemeenten is verder worden gekeken naar de invloed van verschillen in kostentoerekeningsmethode. Vervolgens zal nog worden gekeken naar mogelijk verklarende verschillen in structuurkenmerken.

Verschillende vormen van kostentoerekening Voor een goede kostentoerekeningssystematiek dienen door een gemeente kostprijzen ontwikkeld te worden, die ten grondslag liggen aan de onderliggende verrekeningen. Het afgeven van bouwvergunningen is hierbij het kostenobject. Aan dit kostenobject moet een causaal verband liggen met directe en indirecte kosten, de personeelskosten en overheadkosten (zie tekstbox).

Stappen in kostentoerekening −

Bepaal de kostgrondslagen: −

Integrale kosten (directe personeelskosten + indirecte kosten) + overige di-

−

Directe personeelskosten + forfetaire opslag voor indirecte kosten + overige

−

Forfaitair uurtarief voor directe personeelskosten en indirecte kosten + ove-

recte kosten, of directe kosten, of rige directe kosten −

Bepaal de directe en indirecte kosten −

Directe kosten: bijv. bruto loonkosten, werkgeverslasten, kosten secundaire

−

Indirecte kosten: bijv. kosten centrale organisatie, kosten huisvesting en ge-

arbeidsvoorwaarden, kosten emolumenten, kosten uitkering na ontslag ed. bouwgebonden faciliteiten, kosten van personeelsbeleid, kosten van ICTwerkplekvoorzieningen −

Bepaal de activiteiten in het kader van het afgeven van bouwvergunningen.

−

Bepaal de relatie tussen deze activiteiten en de indirecte kosten.

−

Reken de kosten toe aan de diverse activiteiten binnen het proces afgifte bouwvergunningen.

1

De bouwlegestarieven van deze twee gemeenten zijn gelijk aan de bouwleges in Winschoten (www.bouwleges.nl).

45

IOO bv

De wijze waarin de directe en indirecte kosten worden toegerekend aan de verschillende processtappen en vergunningen kan per gemeente verschillen. De processtappen die in het proces afgifte bouwvergunning onderscheiden kunnen worden kunnen een beoordelingskader zijn voor de volledigheid van de kostentoerekening. Ook kunnen gemeenten afwijken wat betreft de gebruikte verdeelsleutel voor toerekening van indirecte kosten. IOO zal daarom onderzoeken welke overwegingen, principes en besluiten ten grondslag liggen aan de kostentoerekening in elk van de gemeenten. Met name zal worden gekeken welke methode van toerekening van indirecte kosten door de verschillende gemeenten wordt gehanteerd (opslagmethode, Activity Based Costing, of Kostenplaatsmethode). Bij de analyse van de kostentoerekening zal ook gekeken worden naar de mate waarin werkzaamheden in de voorfase (voordat sprake is van een aanvraag) en werkzaamheden van andere afdelingen worden meegenomen in de kostentoerekening. Ook de nauwkeurigheid (werkelijke kosten) en inclusiviteit van toerekening zal binnen de scope van dit onderzoek beoordeeld worden. Vervolgens kan geanalyseerd worden welk deel van de tariefverschillen tussen de gemeenten is toe te rekenen aan verschillen in kostendekkendheidsbeleid, verschillen in kostentoerekeningsmethode, omissies in de kostentoerekening en aan mogelijke doelmatigheidsverschillen (indien dit naar voren komt).

Transparantie en betrouwbaarheid Voorts is uit voorgaande onderzoeken gebleken dat de methode van tariefvaststelling niet in alle gemeenten even transparant is. In dit onderzoek zal expliciet melding gemaakt worden van de mate van inzichtelijkheid van de methoden en de beschikbaarheid van onderliggende beleidsinformatie.

4. Interviews maatregelen nieuwe Wro (stap 4) Doel − In kaart brengen van de maatregelen die de vijf gemeenten (incl. Scheemda en Reiderland) hebben getroffen in het kader van de nieuwe wet Ruimtelijke Ordening. − Beoordelen of gemeenten ‘ klaar’ zijn voor de nieuwe wet. − Inzicht verkrijgen in de te verwachten implicaties van de nieuwe Wro voor tariefstelling bij de vijf gemeenten.

46

IOO bv

Werkwijze De genomen maatregelen ten behoeve van de nieuwe Wro in de vijf gemeenten zal plaatsvinden op basis van documentanalyse (beleids-, besluitvormings- en raadsstukken) en interviews. Per gemeente zullen schriftelijke interviews worden gehouden met een Durp-coördinator, een jurist van de afdeling Vergunningen en een planoloog of planvoorbereider van de afdeling Ruimtelijke Ordening. Hiervoor zullen de respondenten eerst telefonisch benaderd en geënthousiasmeerd worden, waarna zij per e-mail de vragen ontvangen.

Interviewonderwerpen Onderwerpen die in deze schriftelijke interviews aan de orde zullen komen zijn onder andere: − Hoe ver (procent) is de gemeente met het actualiseren van de voorraad aan bestemmingsplannen? − Wanneer zal het updaten van alle bestemmingsplannen gereed zijn? Eventuele problemen. Gevolgen voor leges. − Procedurele wijzigingen met betrekking tot opname van projectbesluiten in bestemmingsplan binnen 1 jaar en vaststelling van bestemmingsplan. Gevolgen voor kosten en inkomsten m.b.t. bouwvergunningen? − Mogelijk verlies van inkomsten door vervallen Wro artikel 19. − Procedurele wijzigingen door provinciale verordening en exploitatievergunningen (extra processtappen, weigeringsgronden en verhaalplicht) en gerelateerde wijzigingen in kosten en inkomsten ten aanzien van bouwvergunningen. − In hoeverre heeft de gemeente de systemen en procedures voor het digitaliseren van bestemmingsplannen voor 1 juli 2009 op orde? Mogelijke problemen hierbij.

47

REACTIE VAN COLLEGE VAN B&W

5



De Ommelander Rekenkamer t.a.v. de heer J.E. de Graaf RA p/a Postbus 155 9470 AD ZUIDLAREN

Inlichtingen H. van Houten [email protected]

Ons kenmerk Uw kenmerk Datum 2009001251 11 februari 2009

Onderwerp Reactie op conceptrapportage onderzoek Bouwleges

Bijlage(n) Interne nota

Geachte heer De Graaf,

Hierbij doen wij u toekomen de interne nota welke wij gisteren in ons college hebben behandeld. Onze reactie op de conceptrapportage onderzoek Bouwleges is in dit stuk verwoord, zodat wij u daar kortheidshalve naar mogen verwijzen. Heeft u nog vragen? Dan kunt u ons bellen op werkdagen tussen 09.00 en 16.30 uur. Het telefoonnummer is 0597 481184.

Met vriendelijke groet, Namens burgemeester en wethouders van de gemeente Winschoten

dhr. J. Polkerman Teamleider Team Vergunningen en Handhaving

6



DOEL Door de Ommelander Rekenkamer is een onderzoek “Bouwleges” gedaan. Naast Winschoten (deels aangevuld met informatie uit Scheemda en Reiderland) is dit onderzoek gehouden bij de gemeenten Hoogezand-Sappemeer en Veendam. De rapportage wordt nu voor hoor en wederhoor voorgelegd aan het college, uiterlijk vrijdag 13 februari 2009 kan een reactie worden afgegeven. Begin maart 2009 zal dan de rapportage door de rekenkamer aan de gemeenteraad worden aangeboden. Op de rapportage wordt hierna ingegaan.

INLEIDING Geconstateerd wordt dat er landelijk gezien grote verschillen zijn in de hoogte van bouwleges. Te verklaren valt dit door het feit dat iedere gemeente zijn eigen (in het verleden bepaalde) wijze van berekenen kent qua kostentoerekening en nagestreefde kostendekkingsgraad. In de gemeente Winschoten is gekozen voor 100% kostendekking. De centrale onderzoeksvraag is weergegeven op pagina 6: welke tarieven voor bouwen sloopleges hanteren de gemeenten Hoogezand-Sappemeer, Veendam en Winschoten, hoe verhouden die zich tot elkaar en tot twee andere vergelijkbare gemeenten (Meppel en Dongeradeel) en welke oorzaken kunnen voor eventuele verschillen in tarieven worden gegeven? Paginagewijs worden hieronder de highlights van de conceptrapportage vermeld. Pagina 5 Winschoten komt met de tarieven voor reguliere bouwvergunningen boven de gemiddelden in Groningen en Nederland uit, het tarief voor een lichte bouwvergunning blijft net onder het Nederlandse gemiddelde Pagina 14 hier worden de tarieven voor een lichte bouwvergunning (voor een bouwplan van € 10.000,-) afgezet tegen die van de hiervoor genoemde gemeenten alsmede tegen het licht van die van de Provincie Groningen en het gemiddelde van Nederland. Pagina 15 idem als pagina 14, maar nu voor een reguliere bouwvergunning met een bouwsom van € 45.500,-. Pagina 17 De tarieven zijn niet gemaximeerd en aan de hoge kant. In dit verband wordt Veendam op pagina 18 aangehaald als gemeente die een goed kortingsysteem heeft. Pagina 21 De sloopleges in Winschoten zijn relatief laag. Pagina 23 hier wordt de nagestreefde kostendekkingsgraad van 100% vermeld (zie hiervoor ook pagina 11 v.w.b. de reacties van drie raadsleden). Pagina 24 Voor wat betreft de kostenkant zijn alleen formatiegegevens bekend, maar niet de salariskosten en de toegerekende kosten. Bovendien is niet helder welke legesopbrengsten aan de Blauwestad worden toeberekend. Voorts wordt opgemerkt dat de gerealiseerde baten voor de afdeling bouwen woningtoezicht op € 241.000,- worden gesteld, terwijl de totale legesopbrengsten die samenhingen met bouwvergunningen alleen al uitkwamen op € 332.328,Pagina 25 genoemd wordt dat de tarieven landelijk gezien veelal gebaseerd zijn op historisch gegroeide tariefmodellen. Pagina 27 Winschoten rekent alleen directe kosten en overhead toe aan bouwleges, en geen indirecte kosten. Pagina 29 de wettelijke doorlooptijden worden vermeld. Samenvatting en conclusies (van de rekenkamer). Pagina 37 het harmoniseren van de tarieven van de drie herindelingsgemeenten wordt gezien als een volstrekt logische Stap. Pagina 38 hoewel de bouwvergunningtarieven niet als buitensporig hoog worden aangemerkt, liggen ze wel ruim boven de gemiddelden voor Nederland en Groningen. Er is geen sprake van een maximum tarief of sterk degressief tariefsysteem. Bezien zou moeten worden of bij grotere projecten er nog wel sprake is van een redelijk tarief. De tarieven van de welstandscommissie zijn niet weergegeven in de legesverordening, aanbevolen wordt dat wel te doen. Onderzoek Bouwleges Gemeente WINSCHOTEN

7


Onduidelijk is of de kosten van een sloopvergunning gedekt worden door de geheven leges. De salariskosten en de toeberekende kosten zijn niet bekend. Ook is er onduidelijkheid over de toerekening van kosten aan legesopbrengsten van de Blauwestad of van de gemeente. In het kader van de nieuwe gemeente en harmonisatie met betrekking tot de Blauwestad is het goed om de werkelijke kosten en de tarieven nog eens goed door te lichten en overeenstemming te realiseren over eventuele afbakening van activiteiten en opbrengsten in het kader van de Blauwestad. Over het voorgaande kan het volgende worden vermeld. Dit kan worden gezien als de af te geven reactie richting de rekenkamer. Beknopt samengevat zijn de leges voor reguliere bouwvergunningen (verhoudingsgewijs) aan de hoge kant, die van lichte bouwvergunningen (verhoudingsgewijs) onder het gemiddelde en de leges voor een sloopvergunning (verhoudingsgewijs) laag. Aan deze bevindingen van de rekenkamer wordt niet getornd. Zoals bij veel gemeenten het geval is zijn de bedragen in het verleden tot stand gekomen en sindsdien percentagegewijs verhoogd, een complete herberekening van de tarieven heeft niet plaats gevonden. Het ontbreken van een maximum tarief en het ontbreken van een (sterk) degressief tariefsysteem zijn inderdaad omissies en zijn door ons recentelijk ook onderkend. Een mogelijkheid om bij grote projecten na te gaan of er nog wel sprake is van een redelijk tarief biedt de legesverordening niet (een hardheidsclausule ontbreekt). De discussie over een eventueel maximum tarief en/ of degressief tariefsysteem is nog niet afgerond en zal in overleg met de gemeenten Scheemda en Reiderland moeten worden gevoerd (zij hanteren immers sinds enkele jaren dezelfde leges). Met het oog op de komende herindeling zal deze discussie in de projectorganisatie worden gevoerd. Dit punt zal derhalve worden meegenomen bij het vaststellen van een nieuwe legesverordening met bijbehorende tarieven voor de gemeente Oldambt. Voor wat betreft de opmerkingen betreffende de kostenkant zijn de salariskosten en de toegerekende kosten inderdaad niet meegedeeld omdat dit niet uit de veelheid van vragen is gedestilleerd. Deze gegevens worden alsnog berekend en met de reactie van het college meegestuurd aan de rekenkamer. Toeberekening van leges aan de Blauwestad is niet of slechts sporadisch aan de orde. De gemeente Scheemda verzorgt de bouwvergunningen voor de Blauwestad. Voor wat betreft de gerealiseerde baten van de afdeling bwt van € 241.000,- wordt opgemerkt dat dit de begrote totale legesopbrengsten (inclusief welstand) zijn als genoemd in de begroting van het jaar 2007. De werkelijke legesopbrengsten (inclusief welstand) overeenkomstig de jaarrekening 2007 bedragen € 270.924,-. Het bedrag van € 332.328,- is vermeld in een excellijst van de afdeling bouwen woningtoezicht, in deze lijst wordt geen rekening gehouden met eventuele herberekeningen van leges c.q. de juiste toerekening aan boekjaren. Voor wat betreft de vermelde doorlooptijden wordt opgemerkt dat voor een reguliere bouwvergunning de termijn maximaal 12 weken is met een mogelijkheid tot verdaging van maximaal 6 weken. Vermelde termijnen zijn niet van toepassing als een ontheffingsprocedure moet worden gevolgd (bij strijd met het bestemmingsplan). Vermelde termijnen worden bovendien opgeschort als de aanvrager aanvullende gegevens moet indienen (bij een niet complete bouwaanvraag). Op pagina 33 staat vermeld dat de gemeente Winschoten overweegt om helemaal geen projectbesluiten toe te passen. De besluitvorming is inmiddels een andere richting opgegaan in die zin dat er een delegatiebesluit door de raad (januari 2009) is vastgesteld en dat inmiddels een eerste procedure voor een projectbesluit loopt. Projectbesluiten zullen met name aan de orde zijn als er sprake is van herziening van bestemmingsplannen, binnen de termijn zoals in de Wro aangegeven. Op pagina 34 staat vermeld dat de gemeente nog niet scherp op het netvlies heeft wat de impact in brede zin zal zijn van de Wet grondexploitatie. De werkelijkheid is dat dit in beeld is gebracht door een extern bureau, er zijn voorlichtingsbijeenkomsten (intern en extern) bijgewoond en de kaders zijn verwerkt in de gezamenlijke

8


REACTIE VAN COLLEGE VAN B&W EN NAWOORD OMMELANDER REKENKAMER

nota grondbeleid, die inmiddels door de raden van de 3 gemeenten is vastgesteld. Het eerste exploitatieplan is inmiddels opgesteld t.b.v. het bestemmingsplan centrum Winschoten en in het kader van dit bestemmingsplan is kritisch beoordeeld welke percelen onder de werking van de Grexwet vallen. In het bestemmingsplan centrum is sprake van 1 exploitatiegebied, conform de eisen van de wet. De conclusie dat het aantal zal meevallen klopt. Het zullen er inderdaad eerder 2 dan 100 zijn.

NAWOORD VAN DE OMMELANDER REKENKAMER Het verheugt ons dat het college zich grotendeels kan vinden in de conclusies van het onderzoek. Daarnaast zien we het als een goede ontwikkeling dat de resultaten van dit onderzoek betrokken zullen worden bij de voorbereiding van de legesverordening van de nieuwe gemeente Oldambt. Het biedt de nieuwe gemeente een goede kans om het legessysteem te optimaliseren. De reactie van het college kan verder dienen als input bij de beraadslagingen.


9

Gemeente Winschoten Johan Modastraat 6 Postbus 175 9670 AD Winschoten T (0597) 48 11 11 F (0597) 62 07 44 [email protected] www.winschoten.nl

Ommelander Rekenkamer Postbus 155 9470 AD Zuidlaren T (050) 589 33 32 F (050) 589 33 31 [email protected] www.ommelanderrekenkamer.nl

10


Onderzoek Bouwleges Gemeente winschoten

Recommend Documents