Onderwijshuisvestingsbeleid gemeente Utrecht Onderzoeksplan
Rekenkamer Utrecht 16 februari 2009
1
Inleiding Vanuit de raadsfracties van het CDA en de VVD kwam in 2008 de suggestie aan de Rekenkamer om een onderzoek te doen naar het onderwijshuisvestingsbeleid van de gemeente Utrecht. Signalen over overschrijding van budgetten voor het wegwerken van achterstallig onderhoud en over gebreken in de functionaliteit en kwaliteit van nieuwe schoolgebouwen, waren hiervoor de aanleiding. Bij raadsleden is behoefte aan meer zicht op de achtergronden van de tekorten en op problemen bij de aanpak van achterstallig onderhoud en bij de ontwikkeling van nieuwe schoolgebouwen. Wat betreft de brede scholen vraagt men zich in het bijzonder af of bij de ontwikkeling voldoende rekening wordt gehouden met het toekomstige beheer en de exploitatie van de gebouwen. Het financiële en maatschappelijke belang van onderwijshuisvesting is groot. De gemeente Utrecht heeft EUR 200 miljoen uitgetrokken om het achterstallig onderhoud van de schoolgebouwen in de komende jaren door onderhoud, renovatie, uitbreiding en vervangende nieuwbouw weg te werken. 1 Dit is belangrijk omdat een goed schoolgebouw een belangrijke randvoorwaarde is om kwalitatief goed onderwijs te kunnen geven. Daarbij komt dat de functie van schoolgebouwen in de wijk steeds belangrijker wordt. De gemeente bevordert het inrichten van schoolgebouwen voor multifunctioneel gebruik (kinderopvang, buitenschoolse opvang, sport). Zij wil daardoor met name in achterstandswijken de kansen van leerlingen vergroten. Het grote financiële en maatschappelijke belang was voor de Rekenkamer de aanleiding om het onderwerp onderwijshuisvesting op te pakken voor onderzoek. In deze notitie doen wij een voorstel voor de opzet en uitvoering van het onderzoek.
2
Onderwijshuisvesting De zorg voor adequate huisvesting voor het primair, voortgezet en speciaal onderwijs is de verantwoordelijkheid van gemeenten. Zij krijgen van het rijk een budget waarmee zij groot onderhoud, vervangende nieuwbouw en uitbreiding van schoolgebouwen kunnen financieren. De uitvoering van renovatie en nieuwbouw kan alleen in samenwerking met schoolbesturen: als juridisch eigenaar (‘bevoegd gezag’) van de gebouwen hebben zij het opdrachtgeverschap bij de realisatie van de voorzieningen op het gebied van onderwijshuisvesting. Voor de financiering van renovatie en nieuwbouw zijn zij afhankelijk van de gemeente, die economisch eigenaar is van de gebouwen. Voor het kleinschalig onderhoud (het 'binnenwerk') krijgen schoolbesturen rechtstreeks geld van het rijk. In het Collegeprogramma 2006-2010 Utrecht voor elkaar nam het college van B&W zich voor om het achterstallig onderhoud van basisscholen versneld in te lopen. Uit een onderzoek naar de technische en functionele staat van de schoolgebouwen was gebleken dat voor veel schoolgebouwen onderhoud, renovatie, uitbreiding of vervangende nieuwbouw noodzakelijk was. Ook bleken aanpassingen nodig om onderwijskundige vernieuwing mogelijk te maken.
1
Nieuwbouw van scholen binnen Leidsche Rijn valt hier niet onder; die zijn opgenomen in het investeringskader Leidsche Rijn.
2
Masterplannen Concrete plannen om het achterstallig onderhoud aan te pakken zijn neergelegd in het Masterplan onderwijshuisvesting primair onderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs (PO en (V)SO) gemeente Utrecht 2007-2014. Dit plan is door de gemeente en de schoolbesturen gezamenlijk opgesteld. Per schoolgebouw is aangegeven welke ingrepen noodzakelijk zijn om het achterstallig onderhoud weg te werken. Daarbij is ook rekening gehouden met ontwikkelingen in de omgeving van de school en de functie van de school in de wijk. De uitvoering van het masterplan (vanaf 2007) moet er toe leiden dat eind 2014 de huisvestingssituatie van alle scholen op orde is, dat wil zeggen: adequaat en toekomstbestendig. De financiële consequenties en een dekkingplan maken ook deel uit van het Masterplan. Voor de uitvoering stelde de gemeente EUR 112 miljoen beschikbaar. Het Masterplan voortgezet onderwijs (VO) Utrecht is enkele jaren eerder, in 2002, vastgesteld. Ook dit masterplan is samen met betrokken schoolbesturen tot stand gekomen. Het plan combineert het wegwerken van de slechte onderhoudssituatie van schoolgebouwen met een sanering van het scholenbestand. Dit moet leiden tot een betere spreiding en levensvatbaarheid van de scholen voor voortgezet onderwijs. Met de uitvoering van het masterplan VO is in 2003 gestart. Binnen zes jaar (2009) zou de uitvoering afgerond moeten zijn. De uitvoeringskosten werden begroot op ruim EUR 64 miljoen. Afspraken tussen de gemeente en schoolbesturen over de uitvoering van de masterplannen zijn vastgelegd in convenanten. Het gaat om afspraken over de organisatie, communicatie, opdrachtgeverschap, voortgangsrapportages en bijstellingen van de masterplannen. Een stuurgroep, waarin leden van alle schoolbesturen zitting hebben, volgt op hoofdlijnen de voortgang van de masterplannen. Jaarlijks rapporteert het college aan de raad over de stand van zaken, risico’s en de benodigde inhoudelijke en financiële bijstellingen ten opzichte van de masterplannen. Stand van zaken uitvoering In de vijfde voortgangsrapportage VO (november 2007) staat dat de opleveringen van de laatst aan te pakken scholen in 2010 plaatsvinden (oorspronkelijke planning 2009). Er wordt melding gemaakt van problemen bij de uitvoering en vertragingen. De vertragingen leiden ertoe dat voor enkele scholen nieuwe tijdelijke huisvesting gezocht moet worden, met extra kosten tot gevolg. De kosten worden in november 2007 geschat op EUR 68 miljoen (originele raming EUR 64 miljoen). Uit de rapportage blijkt dit bedrag volledig is gedekt. Meer recente gegevens komen rond februari/maart 2009 in de zesde voortgangsrapportage ter beschikking. In april 2008 is de eerste voortgangsrapportage PO en (V)SO aan de gemeenteraad voorgelegd. Geconstateerd wordt dat veel tijd is gestoken in het optuigen van een uitvoeringsorganisatie en het opstellen van een convenant en communicatieplan. Niet duidelijk is welke consequenties dit heeft voor de oorspronkelijke planning. Wel is duidelijk dat de uitgavenraming ca. EUR 15 miljoen hoger is ten opzichte van het Masterplan (EUR 137 i.p.v. 122 miljoen). De uitgaven zijn tot ca. 127 miljoen gedekt. Daarnaast wordt een aantal risico’s benoemd bij de uitvoering van het plan. Die hebben vooral te maken met (vervangende) nieuwbouwprojecten. Een financieel risico is bijvoorbeeld dat een deel van de dekking moet komen uit de opbrengsten van vrijvallende locaties. Hiervoor maakt de gemeente een schatting; de feitelijke
3
opbrengsten zijn nog onbekend. Ook zijn de kosten van nieuw te verwerven grond niet zeker. Grootschalige nieuwbouw brengt daarnaast het risico met zich mee dat ruimtelijke inpassing door juridische procedures langer duurt en (mede daardoor) duurder is dan gepland. De gemeente benoemt ook als risico de noodzaak dat schoolbesturen en de gemeente moeten samenwerken en capaciteit moeten vrijmaken om de grote bouwstroom aan te kunnen.
3
Doel- en probleemstelling en onderzoeksvragen Met het onderzoek wil de Rekenkamer inzicht geven in het onderwijshuisvestingsbeleid van de gemeente Utrecht en verbetervoorstellen doen voor de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering. Probleemstelling In welke mate worden de doelen van het onderwijshuisvestingsbeleid bereikt; wat zijn belemmeringen voor doelbereiking en wat doet de gemeente om de belemmeringen weg te nemen? Onderzoeksvragen Het onderzoek richt zich op de beantwoording van de volgende onderzoeksvragen: Beleid - Wat zijn de verklaringen voor het achterstallig onderhoud uit het verleden; bevat het beleid waarborgen dat deze factoren zich in de toekomst niet voordoen? - Wat zijn de doelen en beoogde prestaties (vastgelegd in de Masterplannen) van het onderwijshuisvestingsbeleid? - Heeft de gemeente een risicoanalyse gemaakt waarin de belangrijkste risico's voor de realisatie (wat betreft kosten, planning en inhoud) naar voren komen? - Welke maatregelen neemt de gemeente om de risico’s voor budgetoverschrijding, vertraging en tekortkomingen in de kwaliteit en functionaliteit van gebouwen op voorhand te beperken? - Wat is – in opzet en in de praktijk – de rol van de raad bij de sturing van het onderwijshuisvestingsbeleid? Uitvoering - Wat zijn de bereikte resultaten (prestaties en effecten) van de uitvoering van het onderwijshuisvestingsbeleid in de afgelopen jaren? - Wat zijn de oorzaken van eventuele budgetoverschrijdingen, vertragingen en het niet voldoen aan de beoogde kwaliteit en functionaliteit bij nieuwe en gerenoveerde schoolgebouwen (bijv. projectbeheer, samenwerking, communicatie)? - Wat doet de gemeente om de oorzaken van de knelpunten in de uitvoering weg te nemen? - Wat is – in opzet en in de praktijk – de rol van de raad bij de controle op de uitvoering van het onderwijshuisvestingsbeleid? Krijgt de raad voldoende informatie om zijn controlerende taak uit te kunnen oefenen?
4
4
Aanpak en planning We zullen de volgende aanpak volgen om de onderzoeksvragen te beantwoorden. Algemeen beleid We analyseren de twee masterplannen (Voortgezet Onderwijs respectievelijk Primair en (Voortgezet) Speciaal Onderwijs) en andere documenten waar uitgangspunten en doelen voor onderwijshuisvesting zijn neergelegd. Op basis hiervan brengen we de beoogde effecten en doelen van het onderwijshuisvestingsbeleid in kaart. We gaan in de convenanten bij de masterplannen na welke actoren betrokken zijn bij de uitvoering van de masterplannen en welke taken en verantwoordelijkheden deze actoren hebben. Verder analyseren we de jaarlijkse huisvestingsprogramma’s, voortgangsrapportages en programmaverantwoordingen om de voortgang en kosten van de uitvoering in beeld te brengen. Wij voeren gesprekken met ambtenaren van de afdeling Onderwijs van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkelingen die betrokken zijn bij het beleid voor onderwijshuisvesting en de uitvoering daarvan. We gaan na hoe zij in de praktijk sturing geven aan de uitvoering van het beleid en welke knelpunten zij ervaren met het realiseren van de masterplannen. We praten met schoolbesturen over hun ervaringen bij de totstandkoming van beleid en de uitvoering ervan (bijvoorbeeld: sturing, samenwerking). Projectanalyse Van een nog nader te bepalen selectie van projecten willen we de gang van zaken met betrekking tot renovatie, vervangende nieuwbouw of uitbreiding in kaart brengen. Dit doen we door projectdossiers te bestuderen en door gesprekken te voeren met de bij het project betrokken partijen: projectleiders, schoolbesturen, schooldirecties en eventuele andere (toekomstige) gebruikers, zoals medezeggenschapsraden. Doel hiervan is om een zo breed mogelijk beeld te krijgen van de achterliggende oorzaken en risico's van budgetoverschrijdingen, vertraging en tekortkomingen in de kwaliteit en functionaliteit van gebouwen. Bij de selectie van projecten houden we dan ook rekening met de omvang en complexiteit van het project, de mate waarin zich knelpunten voordoen in de uitvoering en de fase waarin het project zich bevindt. In de gesprekken gaan we ook na wat verbetermogelijkheden zijn voor de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering. We streven ernaar het feitenonderzoek en de rapportage daarover rond de zomer 2009 af te ronden. Na de gebruikelijke procedure van ambtelijk en bestuurlijk wederhoor, verwachten wij het eindrapport in het najaar van 2009 te publiceren.
5
