Onderwijshuisvesting in Eindhoven Een schoolvoorbeeld?

Onderwijshuisvesting in Eindhoven Een schoolvoorbeeld?

Rekenkamercommissie gemeente Eindhoven november 2011

Onderwijshuisvesting in Eindhoven Een schoolvoorbeeld?

Rekenkamercommissie Eindhoven november 2011

Colofon

Uitgave Gemeente Eindhoven November 2011

Rekenkamercommissie Eindhoven Harry Janssen

voorzitter

Cris van Osch

vice voorzitter

Marco van Dorst

raadslid

Dré Rennenberg

raadslid

Charles Stroek

raadslid

Hans van Zijl

raadslid

Tineke van den Biggelaar secretaris/onderzoeker

Onderwijshuisvesting in Eindhoven. Een schoolvoorbeeld? november 2011 Rekenkamercommissie Eindhoven

2

INHOUDSOPGAVE

INLEIDING

4

1

VRAAGSTELLING

5

2

AANPAK

5

3

BEVINDINGEN

6

4

CONCLUSIES

8

5

AANBEVELINGEN

9

6

VOORSTEL

10

RAPPORT PARTNERS EN PRÖPPER


3

INLEIDING

Brainport Eindhoven is onlangs uitgeroepen tot “slimste regio” van de wereld. Er zijn hoge ambities voor de ontwikkeling van de regio in samenwerking met bedrijven en onderwijs. Goed onderwijs en passende onderwijshuisvesting is belangrijk. Dit vraagt investeringen. De gemeente heeft een “zorgplicht” en faciliteert schoolbesturen in huisvestingsvoorzieningen voor het primair, speciaal en voortgezet onderwijs. Sinds de decentralisatie van onderwijspanden in 1997, is de gemeente verantwoordelijk voor de schoolgebouwen. Eindhoven heeft jarenlang voorop gelopen met het realiseren van Spilcentra, de zogenaamde ‘brede scholen’. Onlangs is één van de drie nieuwe VMBO’s gerealiseerd, twee staan nog op de rol naast een nieuw internationaal schoolterrein.

Maar ook Eindhoven heeft een bezuinigingsopgave. De ambities staan onder druk. Het college ambieert “slimmer werken” en het realiseren van “systeeminnovaties in het beheer van het maatschappelijk vastgoed”: het is de bedoeling dat de schoolgebouwen ook andere functies krijgen voor de wijk. Het Spilbeleid wordt herijkt. De ontwikkeling van Spilcentra vertraagt en het uitgangspunt ‘alles onder één dak’ is losgelaten. Gezien de bovenstaande doelen en ambities en de huidige druk op de gemeentelijke middelen is er behoefte om na te gaan hoe doeltreffend en doelmatig onderwijshuisvesting wordt uitgevoerd.

Inzicht krijgen in de besteding van de middelen voor onderwijshuisvesting is niet eenvoudig. Gemeenten zijn vrij in de besteding van de middelen uit het gemeentefonds. Diverse instanties hebben gepoogd om de bedragen voor onderwijshuisvesting van gemeenten in kaart te brengen. Zo stelt de Algemene Onderwijs Bond dat gemeenten van het Rijk rond de 1,5 miljard euro ontvangen voor onderwijshuisvesting. Gemeenten zouden sinds de decentralisatie steeds meer geld over houden. In 2009 was het verschil tussen de normbedragen en de daadwerkelijke uitgaven opgelopen tot 300 miljoen euro1. In de zomer belooft minister Bijsterveld van O.C.& W. om besteding en verdeling van het gemeentefondsgelden inzichtelijk te maken2. Minister Donner constateert dat de werkelijke uitgaven van gemeenten voor onderwijshuisvesting lager zijn dan het ijkpunt3. Ook in Eindhoven bleek dat zicht krijgen op de besteding van de middelen extra inspanning kost. De rekenkamercommissie wil inzicht geven in hoe Eindhoven investeert in onderwijshuisvesting, hoe de ambities gerealiseerd worden gezien de bezuinigingen en mogelijke richtingen te identificeren voor verbeteringen.

1

AOB, Onderwijsblad, 250 miljoen over op schoolgebouwen, nr 16, oktober 2011

2

2011ZO8296 Beantwoording van Kamervragen over bevriezen van geld voor onderwijshuisvesting van scholen 15-062011

3 Brief aan Departementen, VNG, G4 en RFV over gemeentefinanciën voor interbestuurlijke consultatie 28 september 2011 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.


4

1

VRAAGSTELLING

De centrale vraagstelling luidt:

Hoe doeltreffend en doelmatig is het gemeentelijke beleid ten aanzien van onderwijshuisvesting?

Meer specifiek b b b b b

b

2

Wat zijn de (de)centrale kaders (inclusief de financiële kaders) voor de verschillende onderwijssoorten? Wat zijn rollen, taken en hoe wordt de samenwerking met schoolbesturen en andere partners vormgegeven? Wat zijn hoofdaandachtspunten (eventuele knelpunten)? Wat betekenen externe factoren zoals ontgroening en beleid betreffend passend onderwijs voor de Eindhovense onderwijshuisvesting? Waar moet aandacht aan worden gegeven voor een succesvolle ontwikkeling van Spilcentra (o.a. voorkomen van leegstand), VMBO’s en andere onderwijshuisvestingsprojecten? Welke lessen zijn uit de realisatie van Spilcentra, de nieuwe VMBO e.d te formuleren?

AANPAK

De rekenkamercommissie heeft het bureau Partners+Pröpper gevraagd voor ondersteuning. Het onderzoek heeft plaatsgevonden via dossieranalyse en interviews met twee collegeleden, betrokkenen uit de gemeentelijke organisatie, schoolbesturen en andere relevante externe betrokkenen. De werkzaamheden hebben plaatsgevonden tussen mei 2011 en oktober 2011. Bij rekenkameronderzoek ligt de nadruk op het identificeren van concrete mogelijkheden voor verbetering. Gezien de ambities en de bezuinigingsopdracht van de gemeente Eindhoven is transparantie in de huidige stand van zaken en richtingen voor verbetering voor de toekomst gewenst. In de bijlage is de rapportage van Partners+Pröpper opgenomen. In het vervolg gaan we nader in op de hoofdpunten uit het onderzoek en worden aanbevelingen gedaan.


5

3

BEVINDINGEN

Kaders: De verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting ligt sinds 1997 bij de gemeenten zodat beter ingespeeld kan worden op lokale wensen en behoeften. Gemeenten kunnen deze verantwoordelijkheid doordecentraliseren, waarbij alle taken en financiële middelen overgeheveld worden naar de schoolbesturen. In Eindhoven is hiervoor niet gekozen. Het actuele kader is de verordening onderwijshuisvesting (die de modelverordening VNG volgt). De gemeente maakt tot op heden geen gebruik van de mogelijkheid tot het instellen van een bekostigingsplafond. In het voorjaar 2010 is een principebesluit tot doordecentralisatie van de huisvestingstaken en middelen voor het voortgezet onderwijs genomen. De uitwerking van dit plan bereidt het college in overleg met de schoolbesturen voor. Er is geen integraal huisvestingsplan en er is geen meerjaren onderhoudsplan.

Rollen, taken en samenwerking: De gemeente heeft een zorgplicht om schoolbesturen te faciliteren in voorzieningen voor onderwijshuisvesting. De gemeente heeft hierbij de regierol en werkt samen met schoolbesturen en andere maatschappelijke partners. De samenwerking tussen de gemeente en de schoolbesturen en andere partners verloopt niet naar tevredenheid. Gezamenlijk overleg is weinig slagvaardig, afspraken worden niet altijd opgevolgd en er is sprake van weinig continuïteit zowel bij de ambtelijke organisatie als bij schoolbesturen. Afspraken zijn vaak niet gedocumenteerd en informatie gaat verloren, dit veroorzaakt onnodig tijdverlies. Er is geen integraal inzicht in de staat van het onderhoud van de schoolgebouwen en de exploitaties van de Spilcentra. De gehanteerde financiële methodiek voor onderwijshuisvesting is complex. De investeringen en uitvoering lopen sterk achter op de planning. De kwestie over doordecentralisatie loopt al jaren, er is een principebesluit genomen, maar vervolgstappen als keuzes over verantwoordelijkheden zijn niet genomen. Het ontbreekt kortom aan overzicht, integraal beleid en adequate uitvoering. Sinds twee jaar is de ambtelijke verantwoordelijkheid bij de sector Grond en VastGoed belegd. Dit leidt tot zorgen of de inhoudelijke relatie met onderwijs voldoende geborgd is. De bestuurlijke verantwoordelijkheid ligt respectievelijk bij de wethouders jeugd, vastgoed, economie, gebiedsgericht werken. Uit oogpunt van doeltreffend en doelmatig opereren roept dit vraagtekens op.


6

Hoofdaandachtspunten: De gemeente Eindhoven heeft een hoog ambitieniveau voor onderwijs en onderwijshuisvesting. Dit streven is prijzenswaardig, zeker in het licht van de ontwikkelingen rondom Brainport, en het onlangs toegekende predicaat ‘slimste regio’. Eindhoven was een voorloper op het gebied van basisonderwijs door het Spilbeleid. Daarnaast wil men een positieve impuls geven aan beroepsonderwijs en arbeidsmarkt in de regio door te investeren in VMBO’s. De ambitie en investeringsbereidheid is terug te zien in de begroting. Vanaf 2006 wordt structureel meer begroot voor onderwijshuisvesting dan de ongelabelde middelen voor onderwijshuisvesting uit het gemeentefonds. De realisatie laat echter zien dat er structureel aanzienlijk minder wordt geïnvesteerd dan begroot. De geconstateerde onderbenutting van de middelen is opmerkelijk in het licht van het eerder beschreven ambitieniveau. De investeringen lopen sterk achter op de planning. De financiële administratie biedt weinig zicht of de niet bestede middelen voor onderwijshuisvesting beschikbaar blijven voor de realisering van de doelen. De realisatie van de beleidsvoornemens stagneert. Van de drie toegezegde VMBO’s is er één gerealiseerd. Twee staan er op de rol. Het plan om in een periode van 10 tot 12 jaar alle basisscholen om te vormen tot Spilcentra is recentelijk bewust getemporiseerd. In de jaarstukken wordt herhaaldelijk gesproken over temporisering door o.a. planontwikkeling en het externe bouwheerschap door scholen. Of het Spilbeleid de beoogde maatschappelijke effecten heeft opgeleverd, is nog niet duidelijk. Het principe van ‘alles onder één dak’ is onlangs verlaten. Wellicht is het op korte termijn goedkoper om bestaande locaties te gebruiken. Hoe dit uitpakt op langere termijn voor de Spildoelstelling van een ‘doorgaande leerlijn’ en mogelijke besparingen in één multifunctioneel gebouw, is niet duidelijk. In het voortgezet onderwijs speelt de kwestie over doordecentralisatie al jaren.

Er is geen systematisch inzicht in de huidige staat van de schoolgebouwen voor het primair en voortgezet onderwijs. Het vertragen van de geplande investeringen in combinatie met het gebrekkige overzicht en grip van de gemeente is een risico voor onderwijshuisvesting.

Externe factoren: De consequenties van onderwijsinhoudelijke ontwikkelingen als voor- en vroegschoolse educatie, passend onderwijs en andere snel wijzigende eisen aan onderwijsvoorzieningen zijn complex. Ook demografische ontwikkelingen als een mogelijke krimp in leerlingenaantallen zullen ingrijpend zijn. Huidige prognoses geven nog geen krimp aan. Ouders zijn vrij in de keuze van een school voor hun kind(eren) en daarmee is de groei of krimp van individuele scholen redelijk ongewis. Een beeld van de toekomstige behoeften voor onderwijshuisvesting in relatie tot de schaarste van de middelen is er niet. Vast staat dat de gemeente zich voor grote opgaven gesteld ziet op het gebied van onderwijshuisvesting.


7

Wat zijn lessen, condities voor succes: De regievoering door de gemeente behoeft gezien de ambities en de complexiteit van de onderwijshuisvestingsprojecten, verbetering. Het realiseren van nieuwe scholen met verschillende partijen is een ingewikkeld en langdurig proces en vraagt een gedegen koersvaste integrale grote projectenaanpak. Van belang is hierbij dat de uitvoeringskracht van de gemeentelijke organisatie zodanig wordt vormgegeven dat de ambities ook kunnen worden gerealiseerd. De koppeling van beleidsambities aan de uitvoeringskracht van de ambtelijke organisatie vraagt om een consistente aanpak op alle niveaus van bestuurlijk tot intersectoraal niveau, met aandacht voor personele continuïteit, transparantie in de beleidskeuzes en samenspraak met schoolbesturen en de andere maatschappelijke partners. Hierbij is ook van belang om gewenste effecten te bepalen en daar de uitvoering en verantwoording consequent op te richten.

4

CONCLUSIES

Het gemeentelijke beleid ten aanzien van onderwijshuisvesting is niet doeltreffend en doelmatig. Het ontbreekt aan integraal beleid en adequate uitvoering. Het ontbreekt aan een meerjaren integraal huisvestingsplan en een meerjaren onderhoudsplan. De samenwerking met de partners in de stad verloopt moeizaam. Er is weinig continuïteit in de afspraken. Er is geen integraal overzicht en er is nauwelijks systematisch zicht op de staat van onderhoud van de schoolgebouwen. De realisatie van de onderwijshuisvestingsplannen is vertraagd. Het is onduidelijk hoe reserves uitgeput raken terwijl sprake is van onderbenutting en het is onduidelijk of de reserves toereikend zijn voor de realisatie van de ambities en behoeften.


8

5

AANBEVELINGEN

De rekenkamercommissie beveelt aan: Verbetering onderwijshuisvestingsbeleid 1.

Het college op te dragen om een taskforce onderwijshuisvesting in te stellen om het beleid met prioriteit integraal vorm te geven. De taskforce heeft als taak: (a) Overzicht te geven van toekomstige behoefte aan onderwijshuisvesting (gereed maart 2012); (b) Een verdiepende analyse te (laten) maken van de huidige financiële administratie (gereed medio 2012); (c) Transparantie te bieden in de (financiële) consequenties van de beleidsvoornemens waarbij mogelijke scenario’s inzichtelijk gemaakt worden van o.m. doordecentralisatie en herijking van het Spilbeleid (gereed medio 2012); (d) In samenspraak met partners in de stad integraal onderwijshuisvestingsbeleid gereed te hebben (medio 2013). Dit integraal beleid bevat tevens b

een meerjaren onderhoudsplan,

b

een herijking en vereenvoudiging van de verordening onderwijshuisvesting,

b

een heldere rolverdeling tussen partijen en een betere organisatiegraad,

b

een plan van aanpak om de ambtelijke uitvoeringskracht te mobiliseren overeenkomstig de beleidsambities.

Verbetering van de uitvoering 2. De impasse in de samenwerking met schoolbesturen te doorbreken zodat voor scholen en gemeente en andere betrokken partijen een helder en reëel perspectief ontstaat. Op korte termijn dient duidelijkheid te komen over doordecentralisatie.

3. De realisering van de plannen voor nieuwe scholen op te vatten als een majeure stedelijke operatie. Hierbij dient een structureel gedegen integrale aanpak te worden gehanteerd met een heldere toedeling van taken en verantwoordelijkheden op bestuurlijk en ambtelijk niveau. Verbetering van de controle functie 4. De informatievoorziening aan de raad te verbeteren over de mate van realisering van de plannen aangaande (ver)nieuwbouw en onderhoud van de scholen. Hierbij dient met name aandacht te zijn voor transparantie in de financiële gevolgen van (bewuste) temporisering of vertraging in de realisatie van de plannen.


9

6

VOORSTEL

De rekenkamercommissie stelt de raad voor: b

Kennis te nemen van het bijgevoegde rapport van Partners + Pröpper.

b

In te stemmen met de aanbevelingen genoemd onder 5.


10

ONDERWIJSHUISVESTING IN EINDHOVEN. EEN SCHOOLVOORBEELD?

dr. Igno Pröpper en drs. Bart Litjens in opdracht van de Rekenkamercommissie Eindhoven

Vught, november 2011

Inhoud Kern ......................................................................................................1 Conclusies ............................................................................................................ 1 Welke lessen zijn te trekken? .................................................................................. 2

1

Beschrijving van de landelijke en lokale kaders............................... 4

1.1 1.2 1.3

Landelijke kaders voor onderwijshuisvesting ............................................... 4 Lokale kaders voor onderwijshuisvesting ..................................................... 6 Organisatie van de samenwerking tussen gemeentebestuur en onderwijsveld........................................................................................... 10

2

Beschrijving van de ambities ......................................................... 12

2.1 2.2 2.3

De ambities in de periode 2009 - 2011 ........................................................ 12 Nieuwe ambities voor onderwijshuisvesting in het bijzonder Spilcentra en VMBO ................................................................................................. 13 Relevante ontwikkelingen voor het toekomstige beleid .............................. 16

3

Doeltreffendheid van het beleid .................................................... 17

3.1 3.2

De staat van de schoolgebouwen............................................................... 17 Effecten van huisvesting op de inhoud van het onderwijs (didactisch en pedagogisch) ........................................................................................... 21

4

Doelmatigheid van het huidige beleid ......................................... 25

4.1 4.2 4.3 4.4

De verhouding tussen kosten/uitgaven en de prestaties.............................. 25 Verklaringen voor achterblijvende investeringen ........................................ 28 Doelmatigheid vergroten via financiële synergie ........................................ 31 Doelmatige werkwijze............................................................................... 33

5

Toereikendheid van middelen voor de ambities ............................ 36

5.1 5.2

Voeding reserve in verhouding tot de achterblijvende investeringen? .......... 36 Reserve onderwijshuisvesting toereikend voor toekomstige investeringen? .......................................................................................... 37

6

Regie op onderwijshuisvesting ..................................................... 40

6.1 6.2 6.3

Het geheel afbakenen en overzicht krijgen................................................. 40 Beleidslijnen uitzetten met oog op het geheel ............................................ 41 Organiseren van interne en externe samenwerking .................................... 42

Bijlage 1: verantwoording van het onderzoek .......................................... 46 Bijlage 2: bronnenlijst ............................................................................ 49 Bijlage 3: aantal noodgebouwen ............................................................ 54 Bijlage 4: systematiek van de financiering .............................................. 55

Kern De centrale vraag van de Rekenkamercommissie luidt: Hoe doeltreffend en doelmatig is het gemeentelijke beleid ten aanzien van onderwijshuisvesting? Welke lessen kunnen er worden getrokken voor het realiseren van toekomstige ambities van gemeente Eindhoven, in het bijzonder ten aanzien van Spilcentra (Spelen, Integreren en Leren-centra) en het Voorbereidend Middelbaar Beroepsonderwijs?

Conclusies 1

De gemeente Eindhoven heeft hoge ambities rond onderwijs en hiervan afgeleid ook onderwijshuisvesting. Het voornemen is om voor onderwijshuisvesting structureel meer uit te geven dan via het Gemeentefonds wordt ontvangen. Deze hoge ambities worden gevoed door visionaire en innovatieve beelden, onder meer rond de Spilontwikkeling en de gecombineerde VMBO’s. De ambities worden nog hoger door een aantal landelijke en lokale ontwikkelingen. In het bijzonder gaat het dan om de ontwikkelingen op het terrein van voor- en vroegschoolse educatie, passend onderwijs en de herijking van lokaal sociaal beleid in het licht van wijkgericht werken.

2

De gemeente investeert structureel en ieder jaar zonder uitzondering (sinds 2002) veel minder in onderwijshuisvesting dan begroot. Op exploitatiebasis gaat het om een bedrag van ruim € 36 miljoen in de periode 2006 tot en met 2010. Ook de investeringen in onderwijshuisvesting blijven ver achter bij de planning. In de periode 2004 tot en met 2010 wordt gemiddeld slechts 22% van de voorgenomen investeringen uitgevoerd voor reguliere onderwijshuisvesting (exclusief de drie VMBO’s) en gemiddeld slechts 28% van de voorgenomen investeringen voor de Spilontwikkeling. De verklaringen van het college voor deze vertragingen zijn jaar op jaar dezelfde. Het gaat onder meer om de planontwikkeling en vergunningprocedures. Daarbij wordt het begrip ‘temporiseren’ verhullend gebruikt als zou er sprake zijn van een bewuste keuze. Er wordt geen of onvoldoende actie ondernomen om de uitvoeringskracht voldoende te laten aansluiten bij de ambities.

3

De gemeentelijke ambities worden onvoldoende of met vertraging gerealiseerd. a De normbedragen in de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs zijn te laag. Ook zijn voorgenomen investeringen bij lange na niet gerealiseerd. b Er bestaat bij de gemeente geen goed zicht op de staat van de onderwijsgebouwen. Een meerjarig onderhoudsplan ontbreekt. Mede door de vertragingen is sprake van noodgebouwen en achterstallig onderhoud. c In 2010 zouden volgens de planning 43 fysieke Spilcentra gerealiseerd moeten worden. Er zijn 21 fysieke Spilcentra opgeleverd. De volledige realisatie was oorspronkelijk voorzien in 2015 en is nu opgeschoven naar 2017. d Van de 57 beoogde Spilcentra beschikken 42 centra over een gezamenlijk pedagogisch plan. e Volgens planning moesten in de periode 2007 – 2010 drie nieuw VMBO’s gerealiseerd worden. Daarvan is er momenteel één gerealiseerd. 1

4

In de planning en controlstukken is niet helder verantwoord of de niet-uitgegeven middelen voor onderwijshuisvesting ook werkelijk voor de toekomst zijn gereserveerd. De financiële administratie is niet dusdanig ingericht dat hierover in het kader van dit onderzoek helder inzicht kan worden verschaft. Op basis van de laatste prognose is de egalisatiereserve onderwijshuisvesting in 2014 uitgeput.

5

De gemeente voert onvoldoende regie op het onderwijshuisvestingsbeleid. De realisatie van het Spilconcept is onvoldoende ingevuld als een van de majeure stedelijke operaties. a Het vraagstuk is onvoldoende afgebakend en er bestaat geen overzicht over cruciale zaken zoals de staat van de onderwijshuisvesting en de kosten en baten van investeringen in onderwijshuisvesting. b Het lukt in onvoldoende mate om in samenwerking met relevante partners gemeenschappelijk gedragen beleidslijnen uit te zetten. c Een belangrijke oorzaak voor de vertragingen is een verkokerde interne organisatie en onvoldoende integrale aanpak van de gestelde opgaven. d De externe samenwerking met het onderwijsveld verloopt moeizaam. Van twee kanten bestaat hierover ontevredenheid. Zo is over en weer het verwijt dat afspraken niet worden nagekomen. Er bestaat een onvoldoende basis voor een vruchtbare wisselwerking tussen de gemeente en de partners in het veld. Dit is een belangrijke voorwaarde voor slagvaardige uitvoering van het beleid.

Welke lessen zijn te trekken? 1

Investeer in gemeenschappelijke visievorming met alle relevante partners rond de toekomst van de onderwijshuisvesting voor het voortgezet onderwijs. Ontwikkel zicht op het bestel in het licht van de voorgenomen doordecentralisatie van onderwijshuisvesting. Op welke wijze willen de schoolbesturen en het gemeentebestuur werken, wat is de hoofdkoers? – Trekken de gemeente en schoolbesturen bijvoorbeeld op vanuit een idee van marktwerking waarbij de scholen helemaal verantwoordelijk zijn voor de huisvesting? Is daarbij helder hoe met nieuwe toetreders wordt omgegaan? Is helder of en hoe de rol van het gemeentebestuur geborgd blijft? Of blijft de gemeente in het andere uiterste betrokken als een ‘facilitair bedrijf’ voor onderwijshuisvesting zodat de schoolbesturen zich maximaal kunnen toeleggen op de inhoud van het onderwijs? – Hak op grond van deze hoofdvisie knopen door in de discussie over doordecentralisatie. Bij het idee van marktwerking ga je maximaal doordecentraliseren en in het andere uiterste (als de gemeente optreedt als facilitair bedrijf) zie je daar van af. Wat de uitkomst ook is, laat dit niet slepen en creëer duidelijkheid.

2

Herijk en vereenvoudig de verordening onderwijshuisvesting.

3

De samenwerking voor de Spilontwikkeling is verwaarloosd en moet structureel opnieuw leven in worden geblazen. Investeer duurzaam in een nieuwe formele en informele samenwerking.

2

–

– – – –

De Regiegroep moet weer regie gaan voeren. Stimuleer dat alle bestuurders weer aan tafel komen. Herijk de rol en taak van deze belangrijke groep mede in het licht van de Lokale Educatieve Agenda. Leg afspraken vast en volg actiepunten nauwgezet op. Toon daarmee commitment. Herijk samen de visie op Spil in het licht van de nieuwe situatie om de innovatieve voorsprong te behouden of opnieuw te vestigen. Werk kwesties, zoals de ontbrekende huur- en servicecontracten, snel weg zodat de blik weer kan worden gericht op de toekomst. Vergroot de organisatiegraad. Ontwikkel bijvoorbeeld voor alle partners een platform of portaal waar afspraken en verslagen ontsloten en beheerd worden.

4

De doorontwikkeling van visie en het formuleren van nóg hogere ambities moet in gelijke tred lopen met de uitvoeringskracht van de gemeente. Dit moeten communicerende vaten worden: op het moment dat de gemeente te weinig uitvoert zou juist hier meer aandacht voor moeten zijn en minder voor beleidsontwikkeling.

5

Er moeten zo snel mogelijk een meerjaren onderhoudsplan en een integraal huisvestingsplan komen.

6

Investeer in overzicht. Het draaiboek Basisonderwijs / Spilcentra (2011) is een stap in de goede richting. Organiseer overzicht op: – Een goede financiële administratie en overzicht in ‘één oogopslag’ en exploitaties per gebouw. – Effecten van Spil en de gecombineerde VMBO’s: de financiële en functionele synergie. – De staat van het onderhoud. – Verbeter daarmee ook het overzicht van en de informatievoorziening aan de gemeenteraad.

7

Investeer in uitvoeringskracht en integraal werken door de organisatie. Stel krachtige projectleiders aan die met ruim mandaat relevante disciplines en afdelingen kunnen mobiliseren rond concrete en gemeenschappelijke opgaven.

8

De huidige financiële administratie voor onderwijshuisvesting is onvoldoende transparant. Het verdient aanbeveling om de administratie en de daaraan ten grondslag liggende systematiek grondig door te laten lichten. Aspecten van de doorlichting zijn onder meer: – Met elkaar vaststellen van een heldere systematiek, in het bijzonder ten aanzien van de regels voor egaliseren. – Vaststellen van de punten waarop het college en de raad willen sturen. – Daarop inrichten van de administratie zodat op een snelle manier de gewenste informatie kan worden geleverd. – Controleren of de huidige opstelling klopt zeker met het oog op de egalisatie en de voorspelde uitputting daarvan.

9

Leg de regie (weer) meer bij de portefeuillehouders, bijvoorbeeld in de vorm van een Taksforce, die de lessen 1 tot en met 8 uitvoert.

3

1

Beschrijving van de landelijke en lokale kaders

Wat zijn landelijke wettelijke (financiële) kaders voor gemeentelijk onderwijshuisvestingsbeleid? Wat is de gemeentespecifieke vertaling van deze landelijke kaders in Eindhoven? – Aan de hand van welke criteria beoordeelt het gemeentebestuur aanvragen van de scholen? – Zijn deze criteria gemeenschappelijk gemaakt met het onderwijsveld? – Welke rol spelen daarbij het aantal leerlingen en de bevolkingsprognoses? Hoe is de samenwerking met het onderwijsveld vormgegeven en hoe is de rol- en taakverdeling ingevuld?

1.1

Landelijke kaders voor onderwijshuisvesting

Decentralisatie verantwoordelijkheid huisvesting van Rijk naar gemeenten Per 1 januari 1997 heeft het Rijk de verantwoordelijkheid voor de huisvesting van de scholen gedecentraliseerd naar de gemeenten. Gemeenten werden op dat moment verantwoordelijk voor de schoolgebouwen op hun grondgebied. Een van de uitgangspunten van de decentralisatie was dat gemeenten, beter dan het Rijk, keuzes kunnen maken waarmee zij inspelen op lokale wensen en behoeften. De decentralisatie biedt gemeenten dus de mogelijkheid onderwijshuisvesting te integreren met andere maatschappelijke en onderwijskundige ontwikkelingen, z0als brede scholen en duurzame en energiebesparende maatregelen. De gemeenten en schoolbesturen kunnen afspraken maken over vrijwillige doordecentralisatie, waarbij een gemeente zelfs kan besluiten tot overheveling van alle taken en financiële middelen aan schoolbesturen. De verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur betreft: Onderdelen Ten behoeve van Nieuwbouw Primair, voortgezet onderwijs en 1 expertisecentra Uitbreiding en eerste inrichting Primair, voortgezet onderwijs en expertisecentra Aanpassingen Primair onderwijs en expertisecentra Onderhoud aan de buitenkant van de Primair onderwijs en expertisecentra schoolgebouwen Tabel 1.1: verantwoordelijkheden gemeente. De voorzieningen aan de binnenkant van het schoolgebouw zijn voor rekening en verantwoordelijkheid van de schoolbesturen. Schoolbesturen voor het voortgezet onderwijs zijn sinds 2005 ook verantwoordelijk voor aanpassingen en het onderhoud aan de buitenkant van de schoolgebouwen.

1

Onder expertisecentra vallen scholen voor speciaal onderwijs zowel op het niveau van het basisonderwijs als voortgezet onderwijs. 4

Wettelijke verplichtingen voor de gemeenten De verantwoordelijkheden van de gemeente zijn wettelijk geregeld in de Wet op het Primair Onderwijs (WPO), de Wet op de Expertise Centra (WEC) en de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO). In deze drie onderwijswetten is voor de gemeenteraad en 2 het college van burgemeester en wethouders het volgende vastgelegd: De gemeenteraad stelt, na overleg met de schoolbesturen, een verordening vast op basis waarvan ‘kan worden voldaan aan de redelijke eisen die het onderwijs aan de huisvesting 3 van scholen stelt’. De verordening bevat: – de voorzieningen die kunnen worden aangevraagd, de oppervlakte en indeling van scholen, de urgentiecriteria, prognosecriteria, indieningtermijn voor aanvragen; – normen aan de hand waarvan de bedragen voor de toegezegde voorzieningen kunnen worden bepaald. Burgemeester en wethouders: – stellen jaarlijks ten behoeve van het eerstvolgende jaar een bekostigingsplafond vast waarmee redelijkerwijs kan worden voorzien in de huisvestingsbehoefte; – stellen na overleg met de schoolbesturen het programma vast met de voorzieningen die voor het eerstvolgende jaar na vaststelling zijn toegekend; – stellen gelijktijdig met het programma een overzicht vast met de aangevraagde voorzieningen die niet zijn toegekend. Het Rijk verdeelt het budget voor onderwijshuisvesting via de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Het aandeel voor onderwijshuisvesting in deze algemene uitkering is niet geoormerkt. Gemeenten kunnen dus in de praktijk zelf bepalen hoeveel geld zij bestemmen voor onderwijshuisvesting afhankelijk van lokale wensen. Op grond van de rekensystematiek uit het verleden kan wel worden geschat welke bedragen in de algemene uitkering voor onderwijshuisvesting is opgenomen. In Eindhoven gaat het om de volgende bedragen: Hoeveel begroot Eindhoven voor onderwijs in vergelijking met de ongelabelde bijdrage uit het gemeentefonds? 2006 2007 2008 2009 2010 Totaal Geschatte bijdrage 19.519 20.742 22.409 23.946 23.223 109.839 gemeentefonds Begroting Eindhoven 22.608 24.320 23.976 25.495 26.365 122.764 Tabel 1.2: geschatte bijdrage uit het gemeentefonds en begroting onderwijshuisvesting exclusief algemene kosten. (x € 1.000).4 Zie ook hoofdstuk 4. Het gemeentebestuur begroot structureel meer middelen voor onderwijshuisvesting dan het via de geschatte middelen uit het Gemeentefonds ontvangt hetgeen een uitdrukking is van de ambities in de achtereenvolgende coalitieakkoorden van 2002 en 2006.

2 3 4

Het betreft de artikelen 91-112 WPO, 89-110 WEC en 76b-76w WVO. Bron: Artikel 102, lid 2 WPO. Bron: cijfers op verzoek van de Rekenkamercommissie aangeleverd door de ambtelijke organisatie.

5

1.2

Lokale kaders voor onderwijshuisvesting

Kaders voor onderwijshuisvesting treffen we aan in verschillende beleidsdocumenten.

a

Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs

De Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs (2010) is het actuele kader voor het toekennen van voorzieningen voor onderwijshuisvesting aan de hand van door 5 schoolbesturen ingediende aanvragen. De verordening geldt zowel voor het primair als voortgezet onderwijs. De verordening van gemeente Eindhoven volgt de 6 modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De VNG actualiseert de modelverordening regelmatig in aansluiting op wijzigende wet- en regelgeving (zoals het Bouwbesluit) en jurisprudentie. In aanvulling op de inhoud van de VNG-modelverordening voorziet de gemeente Eindhoven met de nieuwe verordening in een aantal nieuwe toeslagen voor veel voorkomende omstandigheden. Daarmee wil het gemeentebestuur de besluitvorming vereenvoudigen: – Toeslag voor het realiseren van voldoende parkeermogelijkheden in het openbaar gebied. Volgens het Besluit Parkeernomen kan dat gepaard gaan met extra kosten waarin de normering van de verordening niet voorziet. – Toeslag gebouwde parkeervoorziening. – Toeslag voor de verbetering van het binnenklimaat van schoolgebouwen door te kiezen voor installatietechnieken die het CO2-gehalte terugdringen. Door in de financiële bijlage van de verordening toeslagen op te nemen is het niet langer nodig hiervoor telkens individuele besluiten te nemen.7 De verordening bevat ook de procedures aan de hand waarvan schoolbesturen voorzieningen kunnen aanvragen en welke stappen het college zal nemen om die aanvragen te beoordelen. In de verordening zijn criteria opgenomen voor het opstellen en toetsen van leerlingprognoses. Leerlingprognoses zijn immers van groot belang om het toekomstige aantal leerlingen van een school in te schatten en daarmee ook de behoefte aan onderwijshuisvesting. De Verordening is met de schoolbesturen besproken in het zogenoemde ‘op overeenstemming gericht overleg’ (OOGO). In het raadsvoorstel8 wordt melding gemaakt van onderzoek dat wijst op te lage normbedragen in termen van verschillen tussen de werkelijke bouwkosten en de normvergoedingen. Er worden geen maatregelen getroffen – anders dan de periodieke indexeringen – om deze verschillen te ondervangen. Ook wordt gewezen op de veranderende marktomstandigheden als gevolg van de recessie (aanbestedingen zouden daarom gunsteriger uitpakken). Het college maakt tot op heden geen gebruik van de mogelijkheid tot het instellen van een bekostigingsplafond.9

5

6

7 8

9

Gemeente Eindhoven, Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Eindhoven prijspijl 2010, december 2009. Gemeente Eindhoven, Raadsvoorstel tot het vaststellen van de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Eindhoven 2010, raadsnummer 09.R3438.001, p. 1. 2 Deze toeslag bedraagt € 50 per m . Gemeente Eindhoven, Raadsvoorstel tot het vaststellen van de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Eindhoven 2010, raadsnummer 09.R3438.001, p. 3. Zie: Gemeente Eindhoven, Programmabegroting 2010-2013, geen datum, p. 115.

6

Op 2 februari 2010 neemt de raad een principebesluit tot doordecentralisatie van de huisvestingstaken en middelen voor voortgezet onderwijs. De precieze uitwerking van dit besluit bereidt het college momenteel in overleg met de schoolbesturen voor.

b

Omvormen alle 57 basisscholen naar Spilcentra

Op 20 december 2004 stelt de raad beleid vast voor het omvormen van alle 57 basisscholen tot zogenoemde Spilcentra (SPelen, Integreren en Leren).10 Spilcentra zijn ontwikkelingsgerichte centra voor kinderen van 0 tot 12 jaar op gebiedsniveau met de functies educatie, spelen, opvang, ontwikkelingsstimulering, opvoedingsondersteuning en een systeem van vroegsignalering en ‘ontwikkelingsmonitoring’. Spil is een gemeentespecifieke invulling van het zogenoemde brede school concept. Huisvesting is één van de middelen om de doelstelling van het concept te realiseren, namelijk het versterken van de ononderbroken ontwikkelingslijn 11 van kinderen van 0-12 jaar. Het Spilbeleid is een gezamenlijk beleid van de gemeente en de partners uit het 12 onderwijsveld. Het Spilconcept bestaat uit vier pijlers: 1 Pedagogische pijler waaronder een pedagogisch plan met ‘SMART geformuleerde doelstellingen’ voor elk Spilcentrum. 2 Fysieke pijler die is gericht op het (fysiek) realiseren van de functies in één gebouw. 3 Bestuur en beheerpijler waarin de onderlinge rol- en taakverdeling op gebieden van eigendom, organisatie/bestuur/management, beheer en risicoallocatie worden geregeld. 4 Financiële pijler waarin de financiering voor realisatie, beheer en exploitatie worden geregeld. Spil werd bij aanvang door het gemeentebestuur ook gezien als een instrument binnen de wijkenaanpak. Aanvankelijk lag de focus vooral op scholen in de achterstandswijken.13

c

Ontwikkeling van drie nieuwe, ongedeelde VMBO-scholen

Op 6 juni 2006 besluit de raad tot de ontwikkeling van drie nieuwe VMBO-scholen.14 Met dit besluit wil het gemeentebestuur een groot aantal doelen realiseren, zoals: – onderwijskundige vernieuwingen door middel van een nieuw type gebouw. De dan bestaande gebouwen zijn functioneel verouderd en bieden te weinig mogelijkheden om de noodzakelijke onderwijsvernieuwingen door te voeren; – centraal stellen van de leerling en zijn competenties; – verbetering van samenwerking het bedrijfsleven; – realiseren van een ononderbroken ontwikkelingslijn voor jeugd en jongeren; – bevorderen van veiligheid in school;

10

11 12 13 14

Gemeente Eindhoven, 4 pijlers van Spil, 20 december 2004. Nadat sprake is van voldoende draagvlak bij relevante partners besluit de raad reeds op 2 februari 2002 tot de ontwikkeling van Spilcentra (‘Voorstel met betrekking tot het programma inzake Spilcentra’). Idem, Gemeente Eindhoven, 4 pijlers van Spil, 20 december 2004, p. 2. Idem: Gemeente Eindhoven, 4 pijlers van Spil, 20 december 2004. Interview met ambtenaren. Gemeente Eindhoven, Raadsvoorstel inzake ontwikkeling van drie nieuwe ongedeelde VMBOscholen, 7 maart 2006.

7

– –

opheffen van onderwijsachterstanden; opheffen van capaciteitsproblemen, overschotten en spreiding van te veel verschillende locaties en technisch verouderde gebouwen.

Realisatie van de drie nieuwe scholen wordt nagestreefd in 2008. Aan een ‘harde overallplanning’ wil men zich in het besluit nog niet wagen. In het besluit wordt uiteengezet dat niet aan alle voorwaarden is voldaan. Niet in de laatste plaats gaat het daarbij om voldoende financiële middelen. Inclusief het realiseren van sportvoorzieningen wordt in het raadsbesluit (juni 2006) 72,8 miljoen euro geraamd (en circa € 57 miljoen exclusief de sportvoorzieningen). In 2007 voteert de raad alsnog € 57 miljoen voor realisatie van de drie scholen.15

d

Realiseren van huisvesting voor een internationale campus

Sinds medio 2001 bestaan plannen voor het realiseren van een nieuwe campus voor internationaal onderwijs. In 2004 stelt de raad een voorbereidingskrediet beschikbaar. De uiteindelijke ambitie is het internationaal onderwijs in de Brainport Eindhoven te laten behoren tot de internationale top van dit type voorzieningen. Daarmee moet de aantrekkingskracht van Eindhoven verder toenemen.16 Op 16 december 2008 stemt de raad in met de realisatie van een internationale school en stelt daarvoor € 13,5 miljoen beschikbaar.17

e

Aansluiting onderwijs op arbeidsmarkt (Kadernota 2012-2015)

De Kadernota is de uitwerking van het Coalitieakkoord ‘Werken aan Morgen’.18 De Kadernota bevat een visie voor de komende jaren en tevens voorstellen om € 56 miljoen te bezuinigen. Voor onderwijs wordt de aansluiting op de arbeidsmarkt onderstreept. Daarmee wil het gemeentebestuur de Brainportregio (verder) versterken. Het accent ligt daarbij op de vraag naar technisch geschoolden in de gehele keten (van researcher tot ambachtelijke vakman): “Onderwijs en kennis behoort tot onze prioriteiten. Goede scholing, in het bijzonder techniekonderwijs, zien wij als basis voor de ontwikkeling van de regio.” De ontwikkeling van nieuwe VMBO’s krijgt op basis van het coalitieakkoord prioriteit. In het Projectenboek 2011 (meerjaren investeringsprogramma - MIP) is de realisatie van Spilcentra opgenomen als ‘prioriteit 2’. Dat betekent heroverwegen en faseren. De ontwikkeling van de VMBO’s krijgen een hoge prioriteit.19

15 16

17

18

19

Gemeente Eindhoven, Programmabegroting 2008-2011, 2007. Zie onder meer: Gemeente Eindhoven, Raadsnotitie International School Eindhoven, 13 september 2005. De realisatie van de internationale school valt verder buiten de afbakening van dit onderzoek. Gemeente Eindhoven, Werken aan morgen. Coalitieakkoord Eindhoven 2010-2014, 23 april 2010. Gemeente Eindhoven, Het Projectenboek 2011, 2011.

8

f

Diverse programmabegrotingen (als verzamelstaat van kaderstelling)

De diverse programmabegrotingen bevatten het overzicht van alle kaderstelling op het gebied van onderwijs en onderwijshuisvesting. De eerder genoemde kaders komen met andere woorden terug in de programmabegrotingen. Binnen het raadsprogramma 3 (Onderwijs en Jeugd) bevat programmaonderdeel 3.2 (Pedagogische infrastructuur fysiek) de centrale doelstelling voor onderwijshuisvesting: Schoolbesturen faciliteren ten behoeve van het realiseren van optimale huisvestingsvoorzieningen voor het primair, speciaal en voortgezet onderwijs. Dit gebeurt in samenwerking met de partners en met in achtneming van de wettelijke zorgplicht en bestaande beleidskaders. Onderscheid wordt gemaakt in huisvesting voor regulier onderwijs, Spilcentra, VMBO’s en internationale 20 campus. De raad noemt een aantal ontwikkelingen in de programmabegrotingen waaronder: 2011 Bij de ontwikkeling en financiering van de Spilcentra heeft de gebiedsgericht benadering, meer dan voorheen een grote invloed op de uitwerking en vormgeving ervan. 2011 Er zit een discrepantie tussen de ambities voor onderwijshuisvesting/Spil en de reguliere beschikbare middelen. De inzet van incidentele middelen voor structurele voorzieningen leidt er toe dat zich over een aantal jaren aanzienlijke structurele tekorten kunnen gaan voordoen. 2011 Toename van het aantal direct belanghebbenden bij de Spilcentra leidt tot een grotere complexiteit wat kan leiden tot vertraging van de realisatie. 2011 Naar verwachting is het eerste nieuwe VMBO gebouw eind 2010 gereed. 2011 Het resterende budget voor de overige twee VMBO’s is niet toereikend. Er is een tekort van € 30 miljoen. De schoolbesturen en andere partners in de stad moeten mee zoeken naar oplossingen voor het tekort. 2009 De begrotingssystematiek rondom huisvesting onderwijs heeft sinds 2007 specifieke aandacht. De systematiek is complex en daarmee niet altijd transparant. Het streven is de systematiek meer in het verlengde te brengen van de rest van de gemeentelijke begrotingssystematiek. Een belangrijke rol hierbij speelt de discrepantie tussen ambities op het gebied van huisvesting onderwijs (Spil, VMBO’s, Internationale campus) en de reguliere beschikbare middelen. De inzet van incidentele middelen ten behoeve van structurele voorzieningen leidt ertoe dat zich over een aantal jaren aanzienlijke structurele tekorten gaan voordoen. 2009 De onderwijshuisvesting maakt steeds meer onderdeel uit van het proces om de leefbaarheid in wijken en buurten te vergroten.

Samenvatting We stellen vast dat het gemeentebestuur ambitieuze doelen voor onderwijs en onderwijshuisvesting wil realiseren. Met Spil formuleren de gemeente en partners een visie waarmee zij in 2004 bij de voorhoede in Nederland behoren. Dat geldt ook voor de omvang van dit project. Het gaat niet om enkele Spilcentra, of alleen centra in de achterstandswijken, de gemeente wil alle basisscholen omvormen tot Spilcentra. Daarbij

20

Gemeente Eindhoven, Programmabegroting 2010-2013, 2009, p. 114.; Gemeente Eindhoven, Programmabegroting 2011-2014, 2010, p. 88.

9

wordt tijdig ingespeeld op het belang van voor- en vroegschoolse educatie (VVE) en het realiseren van doorgaande leerlijnen.21 Om de ambities waar te maken zien we dat gemeente Eindhoven structureel meer middelen voor onderwijshuisvesting begroot dan zij via de ongelabelde middelen uit het Gemeentefonds ontvangt.

1.3

Organisatie van de samenwerking tussen gemeentebestuur en onderwijsveld

Op Overeenstemming Gericht Overleg en Lokale Educatieve Agenda In 2006 zijn de schoolbesturen verantwoordelijk geworden voor het bestrijden van onderwijsachterstanden.22 De gemeente is verantwoordelijk voor de aansluiting van het onderwijs op de pedagogische infrastructuur. De veranderingen leiden tot een nieuwe overlegverplichting tussen de gemeente, de schoolbesturen en kinderopvang in de vorm van de Lokale Educatieve Agenda (LEA). Deze agenda is een selectie van actuele thema’s die door de partijen als belangrijk worden ervaren en die om actie en communicatie vragen. Er dient minimaal eenmaal per jaar overleg plaats te vinden. Tegelijkertijd is de plicht vervallen om onderwijsinhoudelijke zaken te bespreken in het zogenoemde op overeenstemming gericht overleg (OOGO) tussen het gemeentebestuur en de schoolbesturen. Dit overleg blijft wel verplicht voor onderwijshuisvesting.

Regiegroep Spil Het overleg over de realisatie van de Spilcentra vindt plaats binnen de Regiegroep Spil.23 De Regiegroep komt ten minste vier keer per jaar bijeen. De deelnemers de schoolbesturen SKPO en SALTO, Korein als vertegenwoordiger van de branche kinderopvang, PeuterPlaza, Welzijn Eindhoven (schoolmaatschappelijk werk, opvoedingsondersteuning), de jeugdgezondheidszorg (Zuidzorg en GGD) en de gemeente Eindhoven. De Regiegroep Spil is bij de gemeente Eindhoven organisatorisch ondergebracht bij de sector Mens en Maatschappij. De inhoudelijke en financiële medewerkers voor onderwijshuisvesting vallen overigens onder de sector Grond en Vastgoed. Realisatie van de Spilcentra vindt plaats aan de hand van een jaarschijvensysteem: “Jaarlijks wordt aan het college van burgemeester en wethouders een voorstel gedaan voor te realiseren Spilcentra in het daarop volgende jaar waarbij uitgegaan wordt van vier Spilcentra per jaar. Dit gebeurt op unanieme voordracht van de regiegroep Spil”.24

21

22 23 24

Vanaf 2000 zijn er belangrijke impulsen gegeven aan de VVE. VVE houdt in dat kinderen op jonge leeftijd meedoen aan educatieve programma’s. De centrumprogramma’s beginnen in een peuterspeelzaal of kinderdagverblijf en lopen door in de eerste twee groepen van de basisschool. De doelstelling van het VVE beleid is om de ontwikkeling van kinderen uit autochtone en allochtone achterstandsgroepen zodanig te stimuleren dat zij hun kansen op een goede schoolloopbaan en maatschappelijke carrière worden vergroot. Nieuwe Wet op het onderwijsachterstandenbeleid per 1 augustus 2006. Gemeente Eindhoven, Intentieverklaring inzake realisatie Spilcentra in Eindhoven, juni 2003. Gemeente Eindhoven, Intentieverklaring inzake realisatie Spilcentra in Eindhoven, juni 2003, artikel 4, lid 4. 10

De jaarschijf wordt elk jaar door het college vastgesteld. Daarover vindt vooraf overleg plaats met de Regiegroep Spil en alle schoolbesturen. Voorafgaande aan de uitwerking van de fysieke realisatie stellen de kernpartners van elk Spilcentrum een inhoudelijk pedagogisch plan op. De regiegroep Spil blijft betrokken bij de voortgang van de realisatie.

11

2

Beschrijving van de ambities

Wat zijn voor de periode 2009 tot en met 2011 de ambities en wat is de voorgenomen beleidsaanpak (hoe?, inclusief (financiële) middelen)? Wat zijn de ambities voor onderwijshuisvesting voor de komende vier jaar? In het bijzonder ten aanzien van Spilcentra en het VMBO? Wat zijn relevante externe ontwikkelingen voor onderwijshuisvesting en op welke wijze krijgen deze vertaling in het toekomstige beleid?

2.1

De ambities in de periode 2009 - 2011

De ambities richten zich in het bijzonder op (vervolg van de) realisatie van de Spilcentra, de nieuwe VMBO’s, de Internationale campus en de doordecentralisatie van onderwijshuisvesting naar het voortgezet onderwijs (zie paragraaf 1.2). De financiële middelen staan in deze periode echter steeds meer onder druk.

Spilcentra In de eerste tussenrapportage van het huidige college wordt een herziening van het 25 Spilbeleid aangekondigd voor het derde kwartaal van 2011. Ter ondersteuning van deze koerswijziging komt het Draaiboek Spil tot stand voor de fysieke opgave.26 In het Draaiboek wordt niet (meer) uitgegaan uit van de realisatie van Spilcentra onder één dak, maar van Spilvoorzieningen in de directe nabijheid van maatschappelijk vastgoed dan wel medegebruik van ruimten: – inzetten van lokalen voor peuterwerk, kinderopvang of buitenschoolse opvang in scholen met teruglopende leerlingenaantallen; – gebruik van maatschappelijk vastgoed in de directe nabijheid van basisscholen; – gebruik van combinatielokalen, dat wil zeggen klaslokalen die voor en na schooltijd worden gebruikt voor buitenschoolse opvang; – integreren van kinderopvang en peuterspeelzaalwerk met voorschoolse groepen bij de basisscholen (in lijn met landelijk beleid). De herziening van het beleid draagt volgens het college ook bij aan een andere Spilopgave: het beleid wordt minder vanuit de fysieke kant ingezet (huisvesting), maar meer vanuit de inhoudelijke opgave (‘wat is goed voor het kind’). Huisvesting is daartoe een middel en geen doel op zichzelf. In de tussenrapportage kondigt het college aan dat de raad na de zomervakantie van 2011 geïnformeerd zal worden over de herziening van het Spilbeleid. In het Projectenboek 2011 (meerjaren investeringsprogramma - MIP) is de realisatie van Spilcentra opgenomen als ‘prioriteit 2’. Dat betekent heroverwegen en faseren (ofwel temporiseren).27 In de Kadernota 2012 – 2015 is opgenomen dat er nog een beperkt

25 26

27

Gemeente Eindhoven, 1e Tussentijdse rapportage 2011, 26 april 2011, p. 41. Gemeente Eindhoven, Draaiboek Basisonderwijs / Spilcentra Eindhoven, maart 2011. Het draaiboek is niet vastgesteld. Gemeente Eindhoven, Het Projectenboek 2011, 2011.

12

aantal Spilcentra wordt gerealiseerd, waarna de focus gericht zal zijn op continuïteit van de dienstverlening.28

Drie ongedeelde VMBO’s De twee nog te realiseren VMBO’s zijn in het Projectenboek 2011 (het meerjaren investeringsprogramma - MIP) opgenomen als strategische projecten. Strategische projecten zijn investeringen die in bijzondere mate bijdragen aan realisatie van de hoofddoelstellingen uit het Coalitieakkoord. 29

De kosten voor de drie VMBO’s zijn voor € 72,8 miljoen opgenomen in het MIP. Voor de realisatie van de VMBO’s (exclusief sport) is op dit moment is € 57 miljoen beschikbaar. “Plannen voor nieuwe VMBO’s uit 2006 gingen uit van gunstig economisch klimaat: ‘het geld kon niet op’. We moeten nu slim onderzoeken hoe we het gezamenlijk voor elkaar krijgen met minder middelen”(bron: interviews).

2.2

Nieuwe ambities voor onderwijshuisvesting in het bijzonder Spilcentra en VMBO

Ondertussen ontwikkelt het college nieuwe beleidsambities in lijn van het Coalitieakkoord. Het college spreekt in het kader van de bezuinigingen onder meer over ‘systeeminnovaties’ ofwel ‘meer doen met minder’. De bijdrage van onderwijshuisvesting aan deze ontwikkelingen staat daarbij in belangrijke mate centraal. Op basis van de stukken en de interviews met leden van het college en de ambtelijke organisatie zien we zes lijnen waarlangs de ambities zich verder ontwikkelen. De ambitie neemt verder toe: 1

Onderwijshuisvesting kan niet alleen meer op basis van de normbedragen (uit de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs) gerealiseerd komen. Er komen verschillende integraal af te wegen keuzes bij kijken, zoals school bouwen in een monument, school bouwen op een sportcomplex, schoolgebouwen in een winkelcentrum. De normbedragen uit de verordening houden daar onvoldoende rekening mee.30 De huidige systematiek van de verordening voor onderwijshuisvesting zou moeten veranderen om meer innovatieve voorzieningen en experimenten te kunnen financieren. Tijdens interviews wordt gewezen op het wijzigen van de verordening van een ‘beleidsarm’ naar een ‘beleidsrijk’ kader. “We moeten regels open kunnen breken zodat het mogelijk is om te experimenteren met voorzieningen die nu niet bekostigd kunnen worden. In een recente bijeenkomst met de scholen is afgesproken om een innovatieve campus te gaan stichten. Daar willen we ook een school voor regulier voortgezet onderwijs naar het speciaal onderwijs gaan plaatsen. Daar willen we ook flexibile huisvesting waarbij regulier en speciaal onderwijs in elkaar overgaan. We starten een pilot in Noord, mogelijk met steun vanuit het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap” (bron: interviews).

28 29 30

Gemeente Eindhoven, Kadernota 2012-2015, Samen werkend aan morgen!, april 2011, p. 22. Gemeente Eindhoven, Het Projectenboek 2011, 2011. p.4. Bron: interviews.

13

“Je wilt ook voorkomen dat iedereen hetzelfde krijgt volgens een normbedrag. De discussie moet gaan over wat er werkelijk nodig is, in plaats over wat er formeel nodig is. Het geld is schaars, en de normvergoedingen zijn eigenlijk te laag” (bron: interviews). Op grond van het raadsvoorstel en de interviews met interne en externe respondenten stellen we vast dat alle partijen (gemeente en de schoolbesturen) het er over eens zijn dat de normvergoedingen te laag zijn. 31 Het raadsvoorstel stelt dat uit onderzoek blijkt dat de normvergoeding voor onderwijshuisvesting ontoereikend is voor de werkelijke bouwkosten. Er worden in de verordening geen maatregelen getroffen om deze verschillen te ondervangen. Zie ook paragraaf 1.2. 2

Verduurzaming van de gebouwen door deze maatschappelijk in te bedden. Er wordt naar gestreefd zoveel mogelijk meervoudige en maatschappelijke functionaliteiten te koppelen aan het gebouw door de school te verbinden met de omgeving. De school raakt zo verder geïntegreerd in de samenleving: de gymzaal is er ook voor de buurt, het theater is er voor de wijk en bedrijven, de wijkbibliotheek wordt opgenomen in de school et cetera.32

3

Onderwijshuisvesting (gebouwen) ondersteunt het profiel ‘Eindhoven kennisstad / Eindhoven Brainport’ door de binnen- en buitenwereld aan elkaar te koppelen:33 – De ambitie bestaat uit verdergaande samenwerking tussen scholen en het bedrijfsleven om de ‘complexe beroepsrealiteit’ te integreren in het gebouw. – Verschillende beroepsdomeinen worden in het gebouw zichtbaar zoals sport, theater, bank, verzekeringswezen, hospitality, techniek et cetera. Eindhoven wil hierin voorop lopen. – In de doorstroom van het beroepsonderwijs is het belangrijk dat verschillende beroepen en de doorstroming in de beroepskolom aanwezig zijn. De keuzemogelijkheden dienen zichtbaar in de school aanwezig zijn. – Bij een brede oriëntatie in combinatie met praktijkonderwijs zijn meer en grotere ruimtes nodig. In het werkprogramma Samenwerkend aan Morgen wordt gesproken in termen van Centres of Expertise / Centres of Excellence.34 Overigens komen deze begrippen niet meer terug in de Kadernota 2012-2015. Hier wordt nu gesproken over: ‘het versterken van integrale afstemming tussen onderwijs en arbeidsmarkt door meer coördinatie op bestaande middelen’.35

31

32 33 34

35

Gemeente Eindhoven, Raadsvoorstel tot het vaststellen van de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Eindhoven 2010, raadsnummer 09.R3438.001, p. 3. Bron: interviews. Bron: interviews. Gemeente Eindhoven, Samenwerkend aan morgen!, Werkprogramma: ambities, intensiveringen en bezuinigingen 2011-2015, p. 17. Gemeente Eindhoven, Kadernota 2012-2015, Samen werkend aan morgen!, april 2011, p. 21-22. 14

4

Aansluiting tussen schooltypen. Naar voorbeeld van de ‘campusontwikkeling’ van bedrijven in Eindhoven Brainport, zoals food, health, automotive, high tech, zal deze ontwikkeling zich ook gaan aftekenen in de samenwerking tussen bedrijfsleven en scholen. De doorlopende ‘onderwijsberoepskolom’ (VMBO, MBO, HBO) moet terug te vinden zijn in de ontwikkeling van deze gebouwen.36

5

De zorgstructuur rond leerlingen gaat fundamenteel wijzigen. De school is niet alleen een ‘vindplaats van problemen’ maar zal zich ook gaan ontwikkelen tot een 37 plaats om deze problemen op te pakken. De school ontwikkelt zich tot een netwerkorganisatie om deze zorg te kunnen verlenen.38 De ontwikkeling naar 39 passend onderwijs stelt daarbij belangrijke eisen aan scholen en de gemeente. Een school kan niet alle leerlingen met een beperking in een gebouw opvangen. “Scholen zullen een zorgprofiel maken en hun specialisme aangeven. Pleinschool Helder richt zich bijvoorbeeld op kinderen met een autismestoornis. De klassen zijn klein, het onderwijsprogramma is gestructureerd en er zijn weinig prikkels die voor afleiding kunnen zorgen. Vanuit deze perceptie zitten we rond de tafel met scholen. (…) We moeten veel dieper doordenken en ons afvragen hoe het gebouw passend te maken is vanuit het didactisch en pedagogisch concept. Een voorbeeld is het aanbrengen van een ringleiding in de klas, zodat kinderen met beperking in het gehoor de les goed kunnen volgen” (bron: interviews).

6

Het realiseren van goede huisvesting in relatie tot de Voor- en vroegschoolse educatie (VVE) en kinderopvang is een belangrijk agendapunt voor de toekomst.40 Dit is relevant in relatie tot de Wet Ontwikkelingskansen door Kwaliteit en Educatie (wet OKE). Op grond van deze wet heeft de gemeente een inspanningsverplichting om alle kinderen met een risico op een taalachterstand met VVE-programma’s te bereiken. De wet stuurt aan op meer en betere voorschoolse educatie in kinderopvang en peuterspeelzalen. “De gemeente heeft VVE-programma’s breed uitgerold op zeventien scholen. Het streven is 100%. De gemeenteraad wil dat óók, gefaseerd tot 2015. Dan moeten alle driejarigen naar school.” (bron: interviews).

36 37 38 39

40

Bron: interviews. Bron: interviews. Bron: interviews. Het Kabinet wil via ‘passend onderwijs’ stimuleren dat kinderen zoveel mogelijk in de eigen klas worden geholpen. Scholen moeten bijvoorbeeld samen werken met jeugdzorg en gemeenten vanuit het principe een kind, een gezin, een plan. Op dit moment ligt er een concept-wetsvoorstel Passend onderwijs. Bron: interviews. 15

2.3

Relevante ontwikkelingen voor het toekomstige beleid

Wet ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie (OKE) Twintig procent van de kinderen start de basisschool met een taalachterstand. Tien jaar na de introductie van voorschoolse educatie worden nog te weinig kinderen bereikt. De Wet Ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie (OKE) is sinds 2010 van kracht en moet daar aan bijdragen. Voor- en vroegschoolse educatie moet voor kinderen van 2,5 tot 4 jaar naadloos doorlopen in de vroegschoolse periode van het basisonderwijs (4-6 jaar). Daarmee ontstaat de facto een ‘nulklas’ voor het basisonderwijs. De huidige voorschoolse voorzieningen worden integrale voorschoolse groepen bij elke basisschool. Het rijksbeleid kan onder meer gevolgen hebben voor de verdere ontwikkeling van de Spilcentra.

Wet passend onderwijs In 2012 treedt naar verwachting de Wet passend onderwijs in werking. Deze wet is gericht op vernieuwing van de speciale leerlingenzorg in het primair en voortgezet onderwijs. De overheid wil hiermee bereiken dat er een integrale aanpak ontstaat waarbij meer samenhang is tussen de voorzieningen. De behoefte van het kind staat centraal. Schoolbesturen zijn er straks verantwoordelijk voor dat elke zorgleerling een passend onderwijsaanbod krijgt dat past bij de mogelijkheden en beperkingen van zowel de desbetreffende leerling als de school. Het ‘opnemen’ van leerlingen die extra zorg en ondersteuning nodig hebben kan tot gevolg hebben dat de schoolgebouwen moeten worden aangepast. De eventuele aanpassingen hebben een relatie met de beperking van de leerling en de zorg die voor deze leerling nodig is.

Demografische ontwikkelingen Uitgaande van de laatste leerlingprognoses blijven de totale aantallen voor de gehele gemeente nagenoeg gelijk of stijgen ze in de toekomst licht van 16,833 in 2011 tot 17.017 in 2018.41

Samenvatting De ambities nemen verder toe. Het is op dit moment echter (nog) niet duidelijk of en hoe het college voor de ambities financiële middelen kan vrijmaken.42 De nieuwe ambities komen bovenop de beleidsvoornemens die nog niet zijn gerealiseerd, zoals de Spilontwikkeling en de gecombineerde VMBO’s. Daarnaast neemt de druk op het organiserende vermogen en het regievermogen toe. De inzet is immers gericht op het toegroeien naar een (nog) groter aantal partners, het vergaand verbinden van onderwijshuisvesting met andere beleidsvelden en het koppelen van financiële stromen van de partners en van andere sectoren. Ook stelt de wetgever eisen aan het lokale beleid voor- en vroegschoolse educatie en passend onderwijs. De laatste prognoses geven aan dat leerlingenaantallen nagenoeg gelijk blijven.

41 42

Pronexus, Leerlingenprognose basisonderwijs 2010, oktober 2010. Bron: interviews.

16

3

Doeltreffendheid van het beleid

Wat zijn de resultaten, in hoeverre zijn de gestelde ambities gerealiseerd? Wat is de staat van de onderwijsgebouwen? De normbedragen in de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs zijn te laag. 43 44 Dat wordt erkend door het gemeentebestuur en de scholen (zie ook paragraaf 1.2). Er is sprake van structurele onderbesteding en de voorgenomen investeringen zijn bij lange na niet gerealiseerd (zie hoofdstuk 4). In het licht van deze bevindingen is de te verwachten doeltreffendheid op voorhand laag te noemen.

3.1

De staat van de schoolgebouwen

Primair onderwijs Er bestaat geen gedeeld inzicht in de staat van het onderhoud -net als bij het voortgezet onderwijs-, en een meerjaren onderhoudsplan ontbreekt.45 Ook ontbreekt een Integraal HuisvestingsPlan (IHP). Diverse respondenten geven aan dat de jaarschijven voor de Spilontwikkeling gedurende de eerste jaren van de Spilontwikkeling bijdroegen aan overzicht (ook voor de Spilpartners) in termen van financiën en een planmatige ontwikkeling. Zij ervaren echter dat dit overzicht na de reorganisatie van onderwijshuisvesting (van Onderwijs naar sector Grond en Vastgoed) is afgenomen. Bestuurders van het primair onderwijs ervaren dat de gemeente vooral opereert vanuit de regels en normbedragen uit de verordening. Wel doet de gemeente volgens hen haar best om rijksgeld, bedoeld voor onderwijs, ook echt uit te geven aan onderwijs.46

43

44

45

46

Dit blijkt uit diverse interviews met vertegenwoordigers van de gemeente en de stukken: Gemeente Eindhoven, Raadsvoorstel tot het vaststellen van de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Eindhoven 2010, raadsnummer 09.R3438.001 (p. 3). In de kanttekeningen van dit document wordt melding gemaakt van een onderzoek dat wijst op te lage normbedragen in termen van verschillen tussen de werkelijke bouwkosten en de normvergoedingen. Als oplossing ziet het gemeentebestuur de jaarlijkse indexering en de drastisch gewijzigde marktomstandigheden. Bron: interviews. Zie ook: zie ook: Stichting Katholiek en Protestants-Christelijk Onderwijs Eindhoven e.o., Realisatie meerjaren beleidsdoelen SKPO, juni 2010, p. 15. In meerdere interviews wordt bevestigd dat in 2004 voor het laatst een IHP voor het speciaal onderwijs is opgesteld en in 2001 een IHP voor het primair onderwijs. Deze worden in de praktijk niet of nauwelijks meer gebruikt. Zie onder meer: Gemeente Eindhoven, Integraal huisvestingsplan (voortgezet) speciaal onderwijs Gemeente Eindhoven, april 2004. Zie ook: Gemeente Eindhoven, Financiële analyse onderwijshuisvesting, (Speciaal) basisonderwijs, onderdeel van het integraal huisvestingsplan gemeente Eindhoven, januari 2001 De bestuurders wijzen op onderzoek van de Algemene Onderwijsbond (zie: www.hoegulismijngemeente.nl). 17

“Een planmatige aanpak, in overleg vastgelegd en vastgesteld, zou wel helpen. Het zou wel richting geven. Voor de speciale scholen werd in 2004 een integraal huisvestingsprogramma op hoofdlijnen vastgesteld. Op grond daarvan konden de scholen die daarin waren begrepen, aanvragen doen. Bij zo’n planmatige aanpak kan het ‘op overeenstemming gericht overleg’ een duidelijker functie krijgen, want ook de inhoudelijke aanpak komt nu niet goed van de grond” (bron: groepsinterview schoolbesturen). Diverse respondenten zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau geven aan dat het ontbreken van een IHP een groot gemis is. Een Integraal HuisvestingsPlan is momenteel wel in ontwikkeling.47 De ontwikkeling van het Draaiboek is ook een goede stap in het 48 licht van de inventarisatie van voorzieningen. Over precieze eisen aan een IHP bestaat geen landelijke norm. Wanneer we kijken naar de praktijk in een groot aantal gemeenten, zien we dat een IHP onder meer overzicht geeft van een meerjarige financiële exploitatie, de effecten van het huisvestingsbeleid en de financiële synergie.49 In 2010 zouden volgens de planning (jaarschijven) 43 van de 57 Spilcentra gerealiseerd moeten worden.50 Er zijn 21 Spilcentra fysiek gerealiseerd. De overige 36 centra zijn in ontwikkeling of nog niet gepland: – 21 zijn in ontwikkeling, fase initiatie tot oplevering; – 14 Spilcentra zijn nog niet gepland; – 1 Spilcentrum staat ‘on hold’. In de Verantwoording per collegeproduct 2010 (p. 112) geeft het college aan dat een vertraging in de realisatie wordt verwacht: “Op basis van de huidige gegevens wordt voorzien dat realisatie van alle Spilcentra in 2017 pas gereed is”. De schoolbestuurders zijn overigens zeer positief over de gerealiseerde Spilcentra. Veel gebouwen staan er goed bij, maar waar de huisvesting slecht is, is zij volgens de schoolbesturen ook écht slecht. Deze indruk wordt breed bevestigd onder de schoolbestuurders: juist waar de huisvesting niet op orde is, worden er (ernstige) knelpunten gesignaleerd.51 Het gaat dan om sterk verouderde verwarmingsinstallaties, stalen raamkozijnen, enkel glas en zo meer. In sommige scholen wordt nog met stookolie verwarmd. Vertragingen spelen een belangrijke rol: – Diverse Spilcentra laten op zich wachten waardoor het onderhoud bij bestaande gebouwen te lang onder druk staat. Schoolbesturen noemen met name de vertragingen bij Spilcentra Karregat, Reigerlaan, Tweelingen en Korenaar. Er is nu een gebouw dat gesloopt zou worden, maar dat bij nader inzien toch werd aangemerkt als ‘tijdelijke locatie.’ – Het college erkent dit ook, onder meer in de Verantwoording per collegeproduct 2010: “Onderhoud aan onderwijsgebouwen staat on-hold daar waar gesproken

47

48 49 50 51

Zie: Gemeente Eindhoven, Integraal Huisvestingsplan Primair Onderwijs Eindhoven 2011, Verkennende notitie, november 2010. Gemeente Eindhoven, Draaiboek Basisonderwijs / Spilcentra Eindhoven, maart 2011. Zie onder meer website van de VNG, zoekterm ‘IHP’: praktijkvoorbeelden. Gemeente Eindhoven, Status Spil-centra, juli 2011 (spreadsheet). Groepsinterview met de schoolbesturen.

18

wordt over een unilocatie. De bouwkundige kwaliteit van het onderhoud van de onderwijsgebouwen loopt snel achteruit” (p. 113).

Voortgezet onderwijs Er bestaat momenteel geen Integraal HuisvestingsPlan (IHP) voor het voortgezet 52 onderwijs. Tevens geven de schoolbesturen aan dat zij beleid en een toekomstvisie 53 missen. Ook bestaat geen gedeeld zicht op de staat van het onderhoud, bijvoorbeeld aan de hand van een Meerjaren OnderhoudsPlan (MOP). Onderhoudsplannen worden door de scholen opgesteld, maar de gemeente geeft aan dat daar zij daar geen zicht op heeft.54 De schoolbesturen geven overigens aan dat de gemeente wel over deze informatie beschikt.55 De aanvragen voor onderwijshuisvesting worden nu primair beoordeeld op grond van de verordening. Schoolbesturen missen in het bijzonder een toetsing van huisvestingsaanvragen aan de hand van een toekomstvisie. Zij wijzen daarbij ook naar een uitspraak van de beroepscommissie in relatie tot de weigering van een aanvraag voor het Antoon Schellens college. De beroepscommissie heeft de gemeente geadviseerd om de school bij een weigering wel een toekomstperspectief te bieden. Toekomstvisie / Integraal HuisvestingsPlan Een Integraal huisvestingsplan schoolgebouwen is door het college toegezegd bij behandeling van de Kadernota 2012-2015 en het meerjaren investeringsprogramma (MIP).56 “Op stedelijk niveau brengen wij het volledig onderwijsveld in kaart waarbij rekening gehouden wordt met het bereik van de maatschappelijke invulling, de stedelijke ontwikkeling en uiteraard de belangen van het onderwijs zelf. Dit moet leiden tot een Integraal HuisvestingsPlan voor Onderwijs (IHP). Hierin wordt aandacht geschonken aan hergebruik, transformatie, medegebruik, ruimtelijke en demografische ontwikkelingen en ruimtelijke verdeling in de stad.” 57 Vanwege gebrek aan zicht op de staat van het onderhoud geven de schoolbesturen tijdens een groepsinterview een basale inschatting. De staat van de gebouwen is volgens hen onder de maat:58

52

53 54 55

56

57 58

Uit verschillende interviews blijkt dat een IHP voor het voortgezet onderwijs bij de gemeente in ontwikkeling is. Bron: groepsinterviews met schoolbesturen. Bron: interviews. Bron: groepsinterview met de schoolbesturen. Informatie over de staat van alle panden zou verstrekt zijn aan de gemeente bij de uitwerking van plannen over doordecentralisatie van onderwijshuisvesting. Gemeente Eindhoven, Totaaloverzicht toezeggingen per portefeuillehouder bij commissiebehandelingen Kadernota 2012-2015 en MIP. Gemeente Eindhoven, Kadernota 2012-2015, Samen werkend aan morgen!, april 2011, p. 22. Bron: groepsinterview met de schoolbesturen. 19

1

2

Hooguit de helft van de gebouwen in het voortgezet onderwijs is technisch geschikt. Er zijn voorbeelden van semipermanente gebouwen of noodlokalen die al tientallen jaren in gebruik zijn. Functioneel is hooguit een derde van de onderwijsgebouwen geschikt. De oude schoolgebouwen hebben te kleine lokalen en zijn niet ingericht op het onderwijs van nu.

Voorbeelden59 Een schoolgebouw met bouwjaar 1967 is geschikt is voor 700 leerlingen. Nu krijgen daar 940 leerlingen les. Volgens de prognose groeit dit aantal de komende paar jaren uit tot 1100 leerlingen. Een gebouw stamt uit 1953. In 2006 heeft de school een huisvestingsplan bij de gemeente ingediend om het gebouw te mogen uitbreiden. Het gebouw is voor 800 leerlingen bedoeld, maar er zijn er 1200 gehuisvest. Het gevolg is dat ongeschikte kelderruimte wordt ingezet als lesruimte. Ook maakt men al veel te lang gebruik van een noodgebouw. Een schoolgebouw deed vroeger dienst als klooster en internaat. Het gebouw is 52 jaar oud en er zijn al vele lapmiddelen toegepast. Per jaar geeft het schoolbestuur circa € 200.000 uit aan noodzakelijk onderhoud en hoge energielasten. De vervangende nieuwbouw voor het VMBO Olympia van het Christaan Huygens College aan de Botenlaan is in 2010 gerealiseerd. Duurzaamheid heeft bij het ontwerp centraal gestaan. Ook is extra ruimte gecreëerd voor zorgleerlingen. De sporthal op het sportpark aan de Botenlaan is in ontwikkeling en wordt naar verwachting eind 2011 opgeleverd.60 De sporthal is zal ook gebruikt gaan worden door sportverenigingen en de buurt. De planvorming voor de twee overige VMBO’s loopt vertraging op door het zoeken naar voldoende financiële dekking om de plannen te realiseren:61 – Het Stedelijk College heeft een Voorontwerp gereed voor het VMBO op het Sportpark Eindhoven Noord. Oplevering van het schoolgebouw is voorzien eind 2013. De aanpassing van de openbare ruimte en projectafronding zal in 2014 gereed zijn.62 – De vervangende nieuwbouw van VMBO Pleincollege de Burgh is voorzien op de huidige locatie aan de Piuslaan. Hier zal ook Pleincollege Aloysius onderdak vinden. De oplevering van dit verbouw- en nieuwbouwproject is voorzien in de loop van het schooljaar 2014-2015.63

59 60 61 62 63

Bron: groepsinterview met de schoolbesturen. e Gemeente Eindhoven, 1 Tussentijdse rapportage 2011, 26 april 2011, p. 41. e Idem: Gemeente Eindhoven, 1 Tussentijdse rapportage 2011, 26 april 2011, p. 41. Gemeente Eindhoven, Het Projectenboek 2011, 2011, p. 4. Gemeente Eindhoven, Het Projectenboek 2011, 2011. p.4.

20

VMBO Stedelijk College Eindhoven (nog te realiseren) Het wordt een transparant en duurzaam gebouw met een praktijkgerichte en uitdagende leeromgeving. Een levendig, multifunctioneel gebouw voor leerlingen én buurt, met ondermeer een theatervoorziening, tentoonstellingsruimte, een oefenruimte voor muziekverenigingen, ruimten voor cursussen in avonduren, een leerlingenrestaurant, een aantal leer-/werkbedrijven en mogelijk een dependance van de bibliotheek. Het gebouw bevat een sporthal die ook voor verenigingen beschikbaar is buiten schooltijden. Voor de nieuwbouw is een herschikking van de voetbalvelden en parkeerterrein rondom het gebouw noodzakelijk. Het project wordt vormgegeven in nauw overleg met de betrokken voetbalverenigingen en de buurt. VMBO de Burgh (nog te realiseren) Dit project staat in het teken van duurzaamheid, innovatie, technologie en design. Het wordt een aantrekkelijk schoolgebouw dat uitdrukkelijk de verbinding zoekt met de omgeving en het bedrijfsleven. De school streeft vakmanschap en grensverleggend onderwijs na, waarbij ondermeerde verbinding gemaakt wordt tussen gezondheid, bewegen, muziek en milieu met techniek. Ook de realisatie van een Technomavo is daarbij in beeld. Het gebouw is een monument, waarbij in de transformatie de waardevolle gebouwelementen behouden zullen blijven: het gebouw wordt deels gerenoveerd. Een deel zal gesloopt worden en vervangen door nieuwbouwuitbreiding. Het project omvat ook de realisatie van een aantal gymzalen c.q. sportaccommodatie.

Samenvatting Er bestaat geen systematisch inzicht in de staat van onderhoud van de schoolgebouwen voor het primair en het voortgezet onderwijs. Het ontbreken van een Integraal HuisvestingsPlan en een meerjaren onderhoudsplan is daarvoor een belangrijke oorzaak. In 2010 zouden volgens de planning (jaarschijven) 43 van de 57 Spilcentra gerealiseerd moeten worden. Er zijn 21 Spilcentra fysiek gerealiseerd. De overige 36 centra zijn in ontwikkeling of nog niet gepland. Schoolbesturen zijn tevreden over de gerealiseerde Spilcentra, maar daar waar de huisvesting slecht is, is zij volgens de besturen ook écht slecht. Eén van de drie gecombineerde VMBO’s is in 2010 gerealiseerd. Aan realisatie van de overige twee VMBO’s is hoge prioriteit toegekend. De schoolbesturen van het voortgezet onderwijs schatten in dat de technische staat van hooguit de helft van de gebouwen voldoet. Bij slechts een derde van de gebouwen volstaat volgens hen de functionele staat.

3.2

Effecten van huisvesting op de inhoud van het onderwijs (didactisch en pedagogisch)

Spilcentra richten zich op de realisatie van een geïntegreerd aanbod dat vanuit verschillende sectoren wordt aangeboden vanuit een vraaggestuurde pedagogische visie.64 Zo hebben zij als doel om een ononderbroken leerlijn voor 0 tot 12-jarigen te

64

Gemeente Eindhoven, 4 pijlers van Spil, 20 december 2004.

21

realiseren. De Spilcentra bepalen zelf hoe daar invulling aan wordt gegeven. Het merendeel van de Spilcentra (42) beschikt inmiddels over een gezamenlijk pedagogisch plan. Over de effecten van het Spilbeleid en de bijdrage van de fysieke pijler (huisvesting) aan de inhoud van het onderwijs bestaat nog weinig inzicht. De inspectie Integraal Toezicht Jeugdzorg stelt in 2006 vast dat de samenwerking tussen partners in en om de Spilcentra nog niet sluitend is: “De samenwerking tussen de voorzieningen in de onderzochte centra droeg nog te weinig bij aan het oplossen en voorkomen van de problemen met kinderen in de leeftijd van 0 tot 12 jaar in de wijken waar de twee Spilcentra zich op richten en waar ze ook zijn gevestigd.”65 Nog belangrijker, is de aanbeveling van de inspecties om een systematisch beeld op te stellen van de effectiviteit van de samenwerking tussen de kernpartners van de Spilcentra: “Dit inzicht ontbreekt tot nu toe en daarmee loop het concept op termijn gevaar”. De inspectie waarschuwt daarmee dat het Spilconcept doel op zich wordt. We stellen vast dat de gemeente en de Spilpartners daarin sinds 2006 nog niet zijn geslaagd. Interviews met betrokkenen bevestigen dit beeld. “Er zijn aanzetten gemaakt om Spilcentra te bevragen op outputindicatoren die meer inhoudelijk gericht zijn. Het gaat om ‘welbevinden’, ‘ouderbetrokkenheid’, ‘warme overdracht’, ‘goede verbinding met de wijk’, ‘voorkomen van segregatie’. Dat zijn goede indicatoren, maar het is wat blijven hangen” (bron: interviews). Er bestaan bij de respondenten indrukken van de effectiviteit. In de meeste gevallen geven betrokkenen aan dat er een goede basis ligt, maar de resultaten nog ver af staan van de beoogde ambities: “ Er zijn stappen gezet. Integraal Toezicht Jeugdbeleid heeft pilots gedaan en toen geconstateerd: ‘goede intenties, gericht op het kind maar in uitvoering in dagelijkse praktijk is er nog wel veel te doen’. Ik denk dat dit nog steeds geldt. We zijn nog niet op het goede niveau” (bron: interviews). “Zijn we al zover dat we kunnen garanderen dat kinderen beter af zijn dan in afzonderlijke voorzieningen? Die vraag is vaak in de Regiegroep gesteld. Op een aantal plaatsen denken we wel. We zijn dichter bij elkaar gekomen. Op heel veel plaatsen marginaal of veel minder sterk dan we hadden gewild” (bron: interviews).

65

Integraal Toezicht Jeugdzaken, De kwaliteit van de samenwerking rondom twee Spil-centra in Eindhoven, oktober 2006, p. 8.

22

“Er was een erg mooi Spilconcept, maar men was tot dan toe voornamelijk met gebouwzaken bezig geweest. Het heeft heel veel geld gekost, maar het heeft nog niet opgeleverd wat het zou moeten opleveren: intensieve samenwerking ten behoeve van kinderen, waarbij die kinderen centraal zouden staan” (bron: interviews). Momenteel zijn er twee onderzoeken naar de effecten van Spil beschikbaar. Het Fontysonderzoek is volgens de ambtelijke organisatie nog in de conceptfase.66 Op het 67 onderzoek van de Inspectie rust nog een embargo. Om die redenen is besloten geen gebruik te maken van deze bronnen.

Effecten van huisvesting voor de kwaliteit van het voortgezet onderwijs De realisatie van de nieuwe VMBO’s dient bij te dragen aan een groot aantal inhoudelijke effecten, zoals (zie ook paragraaf 1.2): – centraal stellen van de leerling en zijn competenties; – verbetering van samenwerking het bedrijfsleven; – realiseren van een ononderbroken ontwikkelingslijn voor jeugd en jongeren; – bevorderen van veiligheid in school; – opheffen van onderwijsachterstanden; – opheffen van capaciteitsproblemen, overschotten en spreiding van te veel verschillende locaties en technisch verouderde gebouwen. Over de bijdrage van de in 2010 gerealiseerde VMBO Olympia van het Christaan Huygens College aan deze doelen bestaat nog geen systematisch inzicht door monitoring of evaluatie. Wel is sprake van veel aanmeldingen, maar is nog niet duidelijk of het gaat om leerlingen die anders naar een ander type opleiding zouden gaan: “Een van de drie scholen is nu klaar. Je ziet daar veel aanmeldingen, terwijl het aantal leerlingen onder druk stond voor de nieuwbouw. Hieruit mogen wij concluderen dat nieuwbouw een aanzuigende werking heeft. Of dit een verschuiving binnen het VMBO betreft of extra leerlingen is nog niet te zeggen. Als straks de beide andere nieuwe VMBO’s gereed zijn, is het interessant om te zien welke effecten dit heeft op de leerlingenstromen: verschuivingen en/of meer leerlingen die voorheen niet naar het VMBO zouden gaan.”(bron: interviews). In algemene zin zijn de schoolbesturen zeer tevreden over de ontwikkeling van deze school: “De VMBO-impuls is positief. Het Christiaan Huygenscollege heeft nu als enige nieuwbouw, tot grote tevredenheid van schoolbestuur, leerlingen en ouders” (bron: groepsgesprek met schoolbesturen).

66

67

Fontys, VVErbinding, naar 100% deelname VVE-doelgroep, Rapportage n.a.v. VVE monitor en veldonderzoek, juni 2011. Inspectie van het Onderwijs, De kwaliteit van VVE in de gemeente Eindhoven in 2011, conceptrapport – versie 14 september 2011

23

De schoolbesturen hopen dat er snel meer nieuwbouw volgt. De besturen zien de ontwikkeling van de nieuwe VMBO’s echter als een incidentele ontwikkeling.68 Zij missen in algemene zin beleid voor en visie op het voorgezet onderwijs. Door dit gebrek ontbreekt volgens de schoolbesturen tevens de mogelijkheid voor gericht onderzoek naar of benchmarking van doelrealisatie.

Samenvatting Het merendeel van de Spilcentra (42) beschikt inmiddels over een gezamenlijk pedagogisch plan. Hier is sprake van Spil ook wanneer niet aan de fysieke pijler invulling is gegeven. Over de effecten van het Spilbeleid en de bijdrage van de fysieke pijler (huisvesting) aan de inhoud van het onderwijs bestaat nog weinig inzicht. In 2006 adviseert Integraal Toezicht Jeugdbeleid wel om daar werk van te maken. Dat is nog niet van de grond gekomen. De nieuwe VMBO is pas recent gerealiseerd. Er bestaat nog geen inzicht in de effecten. Wel zijn de schoolbesturen zeer tevreden over deze school.

68

Bron: groepsinterview met schoolbesturen uit het voortgezet onderwijs.

24

4

Doelmatigheid van het huidige beleid

Welke financiële middelen heeft de gemeente Eindhoven feitelijk ingezet? Is hierbij een onderscheid te maken tussen onderhoud, vernieuwbouw of nieuwbouw?

4.1

De verhouding tussen kosten/uitgaven en de prestaties

Begroting en realisatie onderwijshuisvesting op exploitatiebasis De gemeente ontvangt jaarlijks via de algemene uitkering uit het gemeentefonds geld voor onderwijshuisvesting. Deze bedragen zijn niet geoormerkt. Op grond van de rekensystematiek uit het verleden kan wel worden geschat welk bedragen in de algemene uitkering voor onderwijshuisvesting is opgenomen. Deze schattingen zijn opgenomen in Tabel 4.1. Uit deze tabel valt af te leiden dat gemeenten Eindhoven méér begroot dan de gemeente aan rijksgelden voor onderwijshuisvesting ontvangt. Er wordt echter ook véél minder gerealiseerd dan begroot, namelijk ruim € 36 miljoen over de periode 2006 – 2010. De middelen voor onderwijshuisvesting: wat staat ter beschikking en wat wordt gebruikt? 2006 19.519

2007 20.742

2008 22.409

2009 23.946

2010 23.223

Totaal 109.839

22.608

24.320

23.976

25.495

26.365

122.764

Realisatie

14.121

16.503

14.466

18.348

23.109

86.547

Verschil (absoluut)

8.487

7.817

9.510

7.147

3.256

36.217

Verschil (percentage)

-38%

-32%

-40%

-28%

-12%

-30%

Geschatte bijdrage via gemeentefonds Begrote exploitatie

Tabel 4.1: bijdrage uit het gemeentefonds en exploitatie onderwijshuisvesting exclusief algemene kosten. (x € 1.000). In 2011 is € 25.495 miljoen begroot.69 Exclusief de middelen voor de drie gecombineerde VMBO’s. Er is sprake van structurele onderbesteding en deze bedraagt gemiddeld 30%. De gemeente voert veel minder uit dan gepland en realiseert ook minder uitvoeringsprestaties en maatschappelijke effecten (zie hoofdstuk 3 over doeltreffendheid). Er zijn geen aanwijzingen dat 30% minder uitgaven duidt op een substantiële verbetering van de efficiency.

69

Bron: cijfers op verzoek van de Rekenkamercommissie aangeleverd door de ambtelijke organisatie.

25

Voorbeeld: jaar 2007 In 2007 verwacht het gemeentebestuur € 24.230 miljoen uit te geven. Voor het plegen van deze uitgaven wordt tevens begroot om € 7.149 miljoen te ontrekken aan de egalisatiereserve onderwijshuisvesting (de egalisatiereserve is niet opgenomen in tabel 4.1). Vervolgens wordt veel minder uitgegeven. Er wordt dus ook minder uitgevoerd. Er is sprake van lagere uitgaven, namelijk € 16.503 miljoen. Dat is € 7.817 miljoen minder dan begroot. Er hoeft dan ook minder ontrokken te worden aan de egalisatiereserve. Er wordt zelfs €7.817 miljoen – €7.149 miljoen = € 668.000 gestort in de egalisatiereserve. Dit lijkt op het eerste gezicht een mooie ontwikkeling, maar het maakt duidelijk dat er sprake is van veel minder uitvoering en bestedingen dan op voorhand werd verwacht. Het gemeentebestuur realiseert defacto minder dan begroot. Deze structurele onderbestedingen zijn dan ook de reden dat de egalisatiereserve voor onderwijshuisvesting jaar na jaar veel minder snel uitput dan aanvankelijk gedacht. We komen daar op terug in hoofdstuk 5. Uit planning- en controlverslagen en interviews blijkt dat de oorzaak ligt in trage of uitblijvende uitvoering. Temporisering was echter vóór 2011 geen beleid. Sterker nog, het was de bedoeling om vanaf 2008/2009 te versnellen om de opgelopen achterstand in te halen. Daartoe is de Taksforce Spil ingesteld. Zie ook paragraaf 4.2 voor verdere toelichting op de achterblijvende uitvoering. Vanuit het meerjareninvesteringsprogramma (MIP) wordt vanaf 2011 wel ingezet op een bewuste (beleidsmatige) temporisering voor de Spilontwikkeling.

Reguliere onderwijshuisvesting op investeringsbasis (collegeproduct 3.2.01) In de gemeentelijke begroting worden jaarlijks investeringsbedragen opgenomen voor nieuwbouw en uitbreidingen. In de periode 2004 – 2010 zijn de investeringen structureel lager dan begroot (zie tabel 4.2). De middelen voor reguliere onderwijshuisvesting: wat wil de gemeente investeren wat investeert zij feitelijk? Jaar 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004

Begroot 68.082 44.395 46.985 42.388 42.233 57.844 13.793

Realisatie 14.288 9.591 7.910 3.820 8.200 13.881 11.073

Verschil Verschil (%) 53.844 -79% 34.804 -78% 38.075 -84% 38.588 -91% 34.033 -81% 43.963 -76% 2.720 -20% Totaal -78% Tabel 4.2: Investeringen begroot en realisatie, uitgaande van Verantwoording per collegeproduct (x € 1.000).

26

Over de jaren 2004 – 2010 wordt gemiddeld 22% van de voorgenomen investeringen feitelijk uitgevoerd. De investeringen blijven met andere woorden jaarlijks sterk achter bij de planning. De onderbesteding in investeringen is een indicator voor de gerealiseerde uitvoeringsprestaties van de gemeente, beter gesteld: de niet-gerealiseerde prestaties. De middelen zijn immers bedoeld om onderwijshuisvesting te realiseren. In 2010 wil de gemeente bijvoorbeeld € 68.082.000 investeren, maar realiseert daarvan slechts 21%, namelijk € 14.288.000. Uit tabel 4.2 blijkt tevens dat deze onderbesteding structureel is. Vertragingen die in het verleden zijn opgelopen, leiden ook niet daaropvolgende meer jaren tot extra investeringen. De toelichting bij de reguliere huisvesting in de Verantwoording per collegeproduct 2010 is illustratief voor deze situatie: Illustratie Als we de toelichting op de verklaringen uit de Verantwoording per collegeproduct 2010 ter illustratie toepassen op het jaar 2006, blijkt dat de verantwoording geen stand houdt: – Als de gemeente in 2006 € 42.233 begroot, maar feitelijk € 8.200 investeert, valt de achterblijvende investering (€ 34.033) volgens de redenering in de gegeven toelichting op enig moment in de toekomst (jaar + x). – Gelet op de jaren 2007, 2008, 2009 en 2010 is daarvan echter in het geheel geen sprake. In alle jaren is sprake van zeer kleine investeringen ten opzichte van de begroting, laat staan dat niet gepleegde investeringen uit de voorgaande jaren worden uitgevoerd.

Spilcentra op investeringsbasis (collegeproduct 3.2.02) Bij de investeringen voor de Spilcentra is het beeld nagenoeg hetzelfde. De investeringen blijven jaarlijks ver achter bij de voorgenomen investeringen. Gemiddeld wordt 28% van de begrote investeringen feitelijk ingezet in de jaren 2004 – 2010 (zie tabel 4.3). De middelen voor Spilcentra: wat wil de gemeente investeren en wat investeert zij feitelijk? Jaar 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004

Begroot 15.381 32.995 38.209 30.582 9.948 8.186 5.035

Realisatie 3.703 10.542 12.885 3.388 4.297 4.082 252

Verschil Verschil (%) 11.679 -76% 22.454 -69% 25.325 -66% 27.194 -89% 5.961 -57% 4.104 -50% 4.783 -95% Totaal -72% Tabel 4.3: Investeringen begroot en realisatie, uitgaande van Verantwoording per collegeproduct (x € 1.000). In de Verantwoording Collegeproduct 2009 is het volgende opgenomen:

27

“Er is 160 miljoen euro begroot voor het realiseren van alle Spilcentra waarvan inmiddels 60 miljoen euro tot en met 2009 is uitgegeven. De investeringskosten in 2010, 2011, 2012 en 2013 betreffen de overige 100 miljoen euro. Als gevolg van de achterstand in de realisatie van spil ontstaat in 2010 t/m 2013 een forse investeringspiek.” Op basis van tabel 4.3 stellen we vast dat deze investeringspiek zich in ieder geval niet in 2010 manifesteert. Sterker, de investeringen zijn in dat jaar het laagste in de periode vanaf 2004.

4.2

Verklaringen voor achterblijvende investeringen

Welke verklaringen geeft het college voor het achterblijven van de investeringen voor reguliere huisvesting? Zijn de verklaringen afdoende voor de grote verschillen?

Reguliere onderwijshuisvesting (collegeproduct 3.2.01) Het college voert in de Verantwoordingen per collegeproduct door de jaren heen vrijwel dezelfde verklaringen op voor de achterblijvende investeringen. Dit is bijvoorbeeld het geval in 2007, 2008 en 2009. We geven een overzicht (citaten) van de verklaringen op basis van de jaarlijkse Verantwoording per collegeproduct: 2010

2009

2008

2007

Investeringen vinden geregeld later plaats dan gepland (o.a. vanwege planontwikkeling, gereedmelding of vergunningprocedures) waardoor zogenaamde temporisering optreedt (p. 109). Het verschil tussen begroting en realisatie ontstaat door de zogenaamde ‘temporisering’ van uitgaven/investeringen. Tijdens de uitvoering/realisatie van deze voorzieningen doen zich ontwikkelingen voor waardoor de uitgaven/investeringen later worden gedaan dan begroot. Een voorbeeld van zo’n ontwikkeling is de vergunningsprocedure waarbij zienswijzen een belangrijke rol spelen. Het effect van de ‘vertragende’ nagenoeg niet te beïnvloeden ontwikkelingen wordt aangeduid met ‘temporisering’ van de uitgaven/investeringen. Concreet heeft dit tot gevolg dat de investering weliswaar begroot is in jaar X, maar de uitgaven feitelijk plaats vinden in (bijv.) jaar X+2. Het feit dat deze ‘temporisering’ op voorhand niet is in te schatten, maakt het onmogelijk om begroting en realisatie van uitgaven exact op elkaar af te stemmen (p. 110). Investeringen vinden geregeld later plaats dan gepland (o.a. vanwege planontwikkeling, gereedmelding of vergunningprocedures) waardoor zogenaamde temporisering optreedt (p. 117). Onderhoud aan onderwijsgebouwen staat on-hold daar waar gesproken wordt over unilocaties. De bouwkundige kwaliteit van het onderhoud van de onderwijsgebouwen loopt snel achteruit (p. 122). Investeringen vinden geregeld later plaats dan gepland (o.a. vanwege planontwikkeling, gereedmelding of vergunningprocedures) waardoor zogenaamde temporisering optreedt (p. 101). Investeringen vinden geregeld later plaats dan gepland (o.a. vanwege planontwikkeling, gereedmelding of vergunningprocedures) waardoor zogenaamde temporisering optreedt (p. 101). 28

2006

De investeringen zijn in aantal en omvang afhankelijk van de aanvragen die door de schoolbesturen worden ingediend. Grondslag hiervoor is de verordening voorzieningen huisvesting onderwijs. Investeringen vinden geregeld later plaats waardoor temporisering optreedt.Een voordeling resultaat wordt gestort in de reserve huisvesting (p. 110).

Spilontwikkeling (collegeproduct 3.2.02) Het college geeft in de Verantwoording per collegeproduct ook een verklaring voor de achterblijvende investering voor de Spilcentra. We geven een overzicht van citaten: 2010

2009

2008

2007

2006

Bij het Spilbeleid zijn knelpunten geconstateerd ten aanzien van achterstanden in de realisatie (en inbedding) van de spilcentra, vastlegging van informatie en dossiervorming spil. Naast de reeds bestaande regiegroep Spil (verantwoordelijk voor de pedagogische plannen), is in 2010 Projectmanagement Spil opgericht op fysieke en exploitatie gerelateerde onderwerpen (vb. huur- en vaststellingsovereenkomsten) (p. 111-112). Op basis van de huidige gegevens wordt voorzien dat realisatie van alle Spilcentra pas in 2017 gereed is (p. 112). Daar waar het extern bouwheerschap (bouwheerschap door het schoolbestuur) wordt uitgevoerd ontstaat achterstand (geen grip op uitvoering door gemeente) in de realisatie. Ongeveer 70% van de spilontwikkelingen betreft bouwheerschap bij het schoolbestuur. Onderhoud aan onderwijsgebouwen staat on-hold daar waar gesproken wordt over een unilocatie. De bouwkundige kwaliteit van het onderhoud van de onderwijsgebouwen loopt snel achteruit (p. 113). Investeringen vinden geregeld later plaats dan gepland (o.a. vanwege planontwikkeling of vergunningprocedures) waardoor zogenaamde temporisering optreedt (p. 121). Bij het Spilbeleid is een aantal knelpunten geconstateerd ten aanzien van achterstanden in de realisatie (en inbedding) van de spilcentra, vastlegging van informatie en dossiervorming spil. Naast de reeds bestaande regiegroep Spil (verantwoordelijk voor de pedagogische plannen), is in 2009 de taskforce Spil (verantwoordelijk voor de fysieke realisatie van de Spilcentra) geformeerd (p. 122). Er is vertraging ontstaan in het vastleggen van contracten met commerciële partijen (kinderopvangorganisaties) waardoor de gemeente huurinkomsten misloopt. Daar waar het extern bouwheerschap (bouwheerschap door het schoolbestuur) wordt uitgevoerd ontstaat achterstand (geen grip op uitvoering door gemeente) in de realisatie. Ongeveer 70% van de spilontwikkelingen betreft bouwheerschap bij het schoolbestuur. Investeringen vinden geregeld later plaats dan gepland (o.a. vanwege planontwikkeling of vergunningprocedures) waardoor zogenaamde temporisering optreedt (p. 106). De realisatie van Spilcentra verloopt in z’n algemeenheid volgens planning. Daar waar er op projectniveau sprake is van enige vertraging, heeft dit voornamelijk te maken met ruimtelijke ordening procedures zoals bestemmingsplanwijzigingen en mogelijke juridische procedures. De realisatie van investeringen loopt niet parallel aan de geplande realisatietijd. De fysieke realisatie van spilcentra ligt in de meeste gevallen in handen van het schoolbestuur (p.115). 29

Naast de bij herhaling genoemde verklaring dat ‘investeringen geregeld later plaats door planontwikkeling of vergunningprocedures’ wordt ook met regelmaat gewezen op het bouwheerschap van de scholen als verklarende factor. In dit onderzoek is niet berekend wiens aandeel het grootste is in de vertragingen (de gemeente of de scholen). Wel is duidelijk dat de realisatie langer duurt en dat er in de toekomst pieken moeten zijn. Die pieken doen zich niet voor, zo blijkt ook uit tabel 4.3 en tabel 4.2. In de interviews wordt zowel door interne als externe respondenten regelmatig verwezen naar de interne organisatie als verklaring voor de vertragingen: “Gemeentelijke afdelingen zijn te weinig doordrongen van de noodzaak van goede schoolgebouwen. De laatste colleges hebben het Spilconcept als speerpunt van hun beleid benoemd, maar dat lijkt niet goed doorgedrongen te zijn in de ambtelijke organisatie. Bij aangrenzende afdelingen, bijvoorbeeld voor vergunningverleningen, begint men per definitie vaak met ‘rood licht’. Na verloop van tijd zijn dan de aanvullende voorwaarden verzwaard, waardoor een project niet meer te financieren is met het oorspronkelijk daarvoor bestemde budget. Een project moet dan weer helemaal opnieuw beginnen.” “De gemeente heeft een reorganisatie doorgemaakt, die onder andere als doel had de verkokering in het ambtelijk apparaat te doorbreken. Toch wordt er nog steeds voornamelijk monodisciplinair gewerkt, volgens vaststaande structuren. Het zou beter zijn als er disciplines rond een vraagstuk zouden worden georganiseerd. Die kunnen dan gezamenlijk de opgave formuleren. Het lijkt deze organisatie in de genen te zitten om niet samen te werken. Ik maak nauwelijks mee dat afdelingen proactief samenwerking zoeken.” “Omdat bouwplannen vaak aanzienlijke vertragingen oplopen, worden de investeringen ook pas jaren later gedaan. Zo worden er bepaalde investeringen structureel jarenlang niet gedaan. Als dit in de huizenbouwsector zou gebeuren, zouden mensen jarenlang niet aan een huis kunnen komen. Op dit verschijnsel krijgt de gemeente in het geval van onderwijshuisvesting geen vat. De gemeente realiseert niet conform de afspraken; het is net of het er niet toe doet.” We lezen dit ook in een rapportage van een schoolbestuur: “Er vindt maandelijks overleg plaats met de accountmanager onderwijshuisvesting van de gemeente. Hierin wordt de voortgang van alle huisvestingszaken gevolgd en bewaakt. Daarnaast is taskforce Spil ingesteld om alle Spil-bouwactiviteiten door gemeentelijke organisatie te loodsen. Structuur werkt maar wordt bedreigd door bezuinigingen (einde inhuur projectleider taskforce) en afbreukrisico accountmanager (stuit op 'overkill' aan wetten, regels en voorschriften in een sterk verkokerde organisatie waarin iedere geleding haar gelijk wil halen).”70

70

Stichting Katholiek en Protestants-Christelijk Onderwijs Eindhoven e.o., Realisatie meerjaren beleidsdoelen SKPO, juni 2010, p. 15.

30

Samenvatting Alles overziende valt een aantal zaken op: – Het gemeentebestuur begroot stelselmatig meer voor onderwijshuisvesting dan het via het Gemeentefonds (ongelabeld) ontvangt. – Structureel wordt deze begroting echter jaar na jaar niet waargemaakt. – Op kostenbasis is de onderbesteding fors en structureel, namelijk -30% of circa € 36 miljoen. – Op investeringsbasis wordt voor reguliere onderwijshuisvesting in de periode 2004 – 2010 gemiddeld 22% van de voorgenomen investeringen feitelijk gedaan. De investeringen blijven met andere woorden jaarlijks structureel met gemiddeld 78% achter bij de planning. Voor de Spilontwikkeling gaat het om nagenoeg hetzelfde beeld. In deze periode wordt jaarlijks gemiddeld 28% van de investeringen feitelijk ingezet. – De opgelopen vertragingen worden niet in latere jaren ingelopen. Er doet zich namelijk in latere jaren geen investeringspiek voor. – Het college voert ten aanzien van reguliere onderwijshuisvesting door de jaren heen vrijwel dezelfde verklaringen op voor de achterblijvende investeringen. Jaar na jaar wordt bij zowel de reguliere huisvesting als bij de spilontwikkeling op de volgende oorzaken gewezen: planontwikkeling, gereedmelding, vergunningprocedures, ruimtelijke ordeningsprocedures, juridische procedures en gederfde huurinkomsten. – De verklaringen zijn niet afdoende voor de grote verschillen. Zo wordt gesproken over ‘temporiseringen’. Een temporisering betekent een beleidsmatige keuze om de uitvoering te vertragen. Dit is niet aan de orde. Sterker nog, het was de bedoeling om vanaf 2008 / 2000 om te versnellen om de opgelopen achterstand in te halen via de Taskforce Spil. – Afgezien van juridische procedures gaat het hier in belangrijke mate om de interne organisatie van de gemeente: het afstemmen van planontwikkeling, ruimtelijke ordeningsprocedures, vergunningprocedures en het realiseren van huur- en servicecontracten met de commerciële Spilpartners (zoals kinderopvangorganisaties) vraagt organisatiekracht vanuit de gemeentelijke organisatie. Klaarblijkelijk lukt het door de jaren heen niet om de bijdragen van verschillende afdelingen daarop ‘uit één stuk’ te richten.

4.3

Doelmatigheid vergroten via financiële synergie

Door het realiseren van multifunctionele accommodaties mag (in theorie) worden verondersteld dat de financiële middelen doelmatiger worden ingezet dan bij individuele accommodaties. Er is sprake van gemeenschappelijke ruimtes, de bezettingsgraad van lokalen kan toenemen, er is minder ruimtebeslag, lagere energielasten et cetera. De totale bouwkosten van een Spilcentrum kunnen overigens hoger zijn dan wanneer slechts een nieuwe school gebouwd zou worden. Door de bijdrage van andere functies (zoals bibliotheek, buurtontmoeting, peuterspeelzaalwerk, kinderopvang, consultatie) kunnen de netto kosten voor onderwijs lager uitpakken. In de praktijk zien we dat systematisch inzicht in de exploitatie van een groot aantal locaties niet goed in beeld is of ontbreekt. Het draaiboek voorziet daarin evenmin.71

71

Gemeente Eindhoven, Draaiboek Basisonderwijs / Spilcentra Eindhoven, maart 2011.

31

Zo komen de huur- en serviceovereenkomsten met partners voor peuterspeelzaalwerk en de kinderopvang bij een groot aantal Spilcentra al jaren niet tot stand. Een aantal Spilpartners reserveert momenteel zeer grote bedragen omdat zij al die tijd niet in staat zijn om huurpenningen te betalen. Uiteraard loopt de gemeente al die jaren de huur mis. “Ik ben moedeloos geworden. Iemand moet zeggen: ik maak deze klus af. Het kan altijd beter maar hoe langer je wacht hoe meer risico. Het is te gek dat we geen huur kunnen betalen” (bron: interviews). Ook geven interne en externe respondenten indicaties dat de beoogde financiële synergie bij diverse Spilcentra nog niet uit de verf komt. Zo is een aantal Spilcentra op de groei gebouwd en staat de exploitatie daardoor nu onder druk. Andere respondenten wijzen op de bestekken voor de Spilcentra. Deze zijn volgens respondenten in een aantal gevallen te traditioneel van opzet. De inbreng vanuit de verschillende partners en sectoren is bij het opstellen van de programma’s van eisen onvoldoende in beeld. “Er was aan een pakket van eisen gewerkt dat je bijvoorbeeld van internet kunt trekken: keurige peuterspeelzaaltjes, keurige klaslokalen. (…)Er zit een architect aan tafel die ‘het allemaal wel weet’. (…) Waar wij voor gingen is het uitgangspunt dat kinderen ontwikkelen en spelen en dan de vraag: welke ruimte hoort daar bij? Nu staan gebouwen de halve dag leeg, ze worden onvoldoende benut. Peuterspeelzalen worden onvoldoende gebruikt, klaslokalen zijn deels ongebruikt. Gebouwen worden onvoldoende benut. (…) Er is een klein succes bij Spil Driestam, Spil Blixemboch en Spil Waterlinie. Dat komt waarschijnlijk door krappe middelen: anders denken. Met minder kubieke meters ruimte meer m2 buitenruimte realiseren. Of: dezelfde kubieke meters waar je meer voorzieningen krijgt voor hetzelfde geld” (bron: interviews). In het kader van de bezuinigingen kiest het huidige college ervoor om af te zien van het principe een Spilcentrum onder één dak te bouwen vanuit de gedachte dat dit goedkoper is (zie ook paragraaf 2.1). Spilcentrum Norbertuslaan Een wethouder heeft onlangs een dergelijk Spilcentrum geopend in drie gebouwen: “De partijen zijn heel enthousiast over de samenwerking en door goede samenwerking is één educatief programma tot stand gekomen. De partners vinden het wel jammer dat zij niet in één gebouw zijn gehuisvest, al vinden zij ook wel dat samenwerking over meerdere gebouwen niet onmogelijk is.” (Bron: interviews). Op korte termijn kan dit wellicht voor de gemeente goedkoper zijn door bestaande locaties te gebruiken. Op de lange termijn blijft de oorspronkelijke ‘beleidstheorie’ staan dat door multifunctionele accommodaties financiële synergie (besparingen) gerealiseerd kan worden. We stellen echter ook vast dat er geen overzicht is op de eventuele financiële synergie van spilcentra. De voorgenomen koerswijziging om af te zien van het bouwen onder één dak is daarmee niet gebaseerd op een calculatie van de financiële effecten. Een wethouder geeft tijdens de interviews aan het zicht op de financiële synergie te missen en zou dit graag cijfermatig onderbouwd willen zien. Een andere wethouder geeft

32

aan dat het verlaten van het ‘onder één dak concept’ op langere termijn een kostenpost inhoudt voor de gemeente.72

4.4

Doelmatige werkwijze

Pseudo-aanvragen Veel scholen hebben begrip voor tijdelijk achterstallig onderhoud in het licht van toegezegde nieuwbouw. Door de trage uitvoering laat nieuwbouw lang op zich wachten. Een bijzondere en onwenselijke omstandigheid – die ook bij het voortgezet onderwijs voorkomt – is het indienen van ‘pseudo-aanvragen’ voor onderwijshuisvesting. ‘Pseudo aanvragen’ (bron: interviews) In scholen die op de nominatie staan om te gaan verdwijnen, investeert het schoolbestuur begrijpelijkerwijst niet meer zo intensief. Tijdens interviews wijzen schoolbesturen op een gebouw dat gesloopt zou worden, maar bij nader inzien toch werd aangemerkt als ‘tijdelijke locatie.’ De tijdelijke locatie wordt dan bouwkundig geïnspecteerd. Voorheen deden bouwkundigen van de Dienst Onderwijs dat, maar nu komen er mensen van de afdeling Vastgoed. Er liggen geen afspraken uit het verleden waar de school op kan terugvallen. Vastgoed becijfert voor enkele tonnen achterstallig onderhoud en concludeert dat de school het gebouw heeft laten versloffen. De school had immers geen aanvragen voor onderhoud gedaan en kon dus ook niet bewijzen dat de gemeente aanvragen zou hebben afgewezen. Een ander bestuur heeft dezelfde ervaringen. Met de behandelende ambtenaar is afgesproken dat het bestuur nu voortaan altijd een lijst stuurt met voorgenomen onderhoudsaanvragen. De meeste aanvragen worden afgewezen, maar er is dan tenminste bewijs dat de aanvraag wél werd aangekondigd. In 2009 en 2010 wordt nog geen 50% van de aanvragen voor onderwijshuisvesting toegewezen op grond van de verordening (zie tabel 4.4). Aanvragen en toewijzingen voor onderwijshuisvesting primair en voortgezet onderwijs Jaar 2008 2009 Toegewezen (aantal) 56 45 Geweigerd (aantal) 39 69 % Toegewezen 58% 38% Tabel 4.4: toegewezen en geweigerde aanvragen onderwijshuisvesting.73

2010 40 52 43%

Tijdens diverse interviews geven zowel interne als externe respondenten aan dat de vele afwijzingen duiden op een inefficiënt proces voor zowel de gemeente als de schoolbesturen. Meer of eerder afstemmen in het verlengde van een door alle partijen gedragen Integraal HuisvestingsPlan (IHP) kan daar volgens respondenten binnen en

72 73

Bron: interviews. Jaarlijks programma en overzicht voorzieningen huisvesting onderwijs.

33

buiten de gemeente bij helpen. Interne respondenten schatten dat per aanvraag circa twee tot drie ambtenaren zijn betrokken, ieder 2 tot 2,5 uur dus 6 to 8 uur per aanvraag. Hier komt bovenop dat de kans op kapitaalvernietiging groot is indien het achterstallig onderhoud alsnog op een later moment opgepakt moet worden. Uit interviews blijkt dat de financiële consequenties niet in beeld zijn.

Tijdelijke voorzieningen Vanuit het huidige college wordt tijdens de interviews onderschreven dat de huidige werkwijze onvoldoende is gericht op een snelle realisatie van voorzieningen. Een negatieve bijkomstigheid is het moeten plaatsen van noodgebouwen. Tijdelijke oplossingen vragen immers ook extra investeringen. Deze voorzieningen zijn vervolgens een wethouder en de schoolbesturen vaak (te) lang in gebruik. “In de huidige situatie wordt er zo nu en dan iets gerealiseerd. We modderen door in een in slakkentempo. Intussen is de nood bij scholen hoog. Die wordt met noodhuisvesting opgelost. Noodhuisvesting kan maximaal vijf jaar dienst doen, maar er zijn grote groepen kinderen die hun hele basisschooltijd in ‘een doos’ doorbrengen” (bron interviews). Schoolbesturen wijzen ook op het lange gebruik van de tijdelijke voorzieningen: “Er zijn [ook] nog veel mooie locaties niet gerealiseerd terwijl er soms al wel tien jaar naar uitgekeken wordt. Er zijn kinderen die acht jaar lang, dus hun gehele basisschooltijd, in noodlokalen hebben doorgebracht” (bron: groepsinterview schoolbesturen). Het nieuwe college is om die reden wel alerter op het toekennen van tijdelijke huisvesting (bron: interviews). Op basis van een inventarisatie door de ambtelijke organisatie stellen we vast dat momenteel 26 noodgebouwen in gebruik zijn (tabel 4.5). Aantal noodgebouwen in Eindhoven (stand oktober 2011) Basisonderwijs 19 Speciaal onderwijs 4 Voortgezet onderwijs 3 Totaal 26 Tabel 4.5: Aantal noodgebouwen die in oktober 2011 in gebruik zijn (zie ook bijlage 3).

Afhandeling van aanvragen Schoolbesturen in het primair onderwijs geven aan dat de financiële afhandeling met ambtenaren van onderwijshuisvesting goed verloopt. Schoolbestuurders merken op dat de afhandeling over veel schijven loopt, wat zware administratieve last bij de scholen veroorzaakt. Zo krijgt één van de scholen een bedrag van € 20.000 in vijf termijnen. De school moet elk deel apart verantwoorden. Er zijn andere gemeenten bekend waar scholen 80% van een bedrag voor onderhoud direct krijgen en de resterende 20% wordt achtergehouden voor de afrekening.

34

De gezamenlijke schouw ten behoeve van het jaarprogramma onderhoud is een verbetering en over het project Verbetering Binnenklimaat zijn de bestuurders van de scholen positief: dat is vlot doorlopen en goed afgewikkeld.

Samenvatting Financiële synergie kan een belangrijk effect zijn van multifunctionele accommodaties. We stellen vast dat geen systematisch inzicht bestaat in het optreden van feitelijke synergie-effecten. Zo ontbreekt een overzicht over de exploitaties van de Spilcentra. Daarnaast zijn de kansen voor het realiseren van financiële synergie in een aantal gevallen niet benut. Zo zijn er op basis van interviews met interne en externe respondenten signalen dat te vaak is gevaren op traditionele bestekken voor de Spilcentra wat resulteert in onderbenutting van gebouwen en ruimte. In het kader van de bezuinigingen kiest het huidige college ervoor om af te zien van het principe een Spilcentrum onder één dak te bouwen vanuit de gedachte dat dit goedkoper is. We stellen vast dat daarmee op de lange termijn wordt gekozen voor een duurdere oplossing vanuit de beleidstheorie dat een multifunctionele accommodatie bijdraagt aan synergievoordelen. De werkwijze is op onderdelen inefficiënt. Zo wordt nog geen 50% van de aanvragen voor onderwijshuisvesting toegewezen. Schoolbesturen dienen ook regelmatig pseudoaanvragen in voor gebouwen die op de nominatie staan vervangen te worden. Daarmee willen zij voorkomen dat ze – door gebrek aan heldere afspraken – later alsnog worden ‘aangeslagen’ voor verwaarlozing van de gebouwen. Al bij al kost het opstellen en verwerken van de aanvragen veel inzet bij scholen en de gemeente. Er zijn momenteel 26 noodgebouwen in gebruik (zie ook bijlage 3). Gebruik van noodgebouwen wordt deels veroorzaakt door een vertraagde realisatie van voorzieningen. Er zijn signalen van interne en externe respondenten dat kinderen vaak veel te lang – soms hun hele basisschoolperiode – door vertraagde uitvoering in deze gebouwen doorbrengen.

35

5

Toereikendheid van middelen voor de ambities

Zijn de ingezette middelen voldoende om de ambities te realiseren? De vraag of de middelen voor onderwijshuisvesting toereikend zijn om de ambities te realiseren, is op dit moment niet eenduidig te beantwoorden. Of de begrote middelen toereikend zijn, kan lastig worden beantwoord. Er wordt structureel veel minder uitgegeven dan begroot en de resultaten blijven eveneens structureel achter. Hypothetisch blijft of de resultaten volledig gerealiseerd zouden kunnen worden als alle beschikbare middelen waren ingezet. Duidelijk is al wel – dat is hiervoor al aangegeven – dat de normbedragen in de Verordening voor onderwijshuisvesting onvoldoende zijn (zie ook paragraaf 1.2 en hoofdstuk 3). Duidelijk is ook dat de feitelijk ingezette middelen ontoereikend zijn om de ambities te realiseren – omdat deze middelen sterk achterblijven bij de planning (zie hoofdstuk 3 en 4). In dit hoofdstuk gaan we in op twee aspecten van de bovengenoemde vraagstelling: – Zijn de niet uitgegeven middelen voor onderwijshuisvesting voor de toekomst gereserveerd? – Is de egalisatiereserve onderwijshuisvesting toereikend om de ambities te realiseren.

5.1

Voeding reserve in verhouding tot de achterblijvende investeringen?

In 1997 heeft de raad besloten tot het opnemen van een Reserve huisvesting onderwijs. Doel hiervan is de fluctuatie in uitgaven onderwijs op te vangen. De reserve wordt gevoed met een bedrag ter hoogte van de middelen die eventueel jaarlijks overblijven ten opzichte van het jaarlijks onderwijsbudget. Aan de reserve wordt onttrokken indien het jaarlijks exploitatiebudget een tekort vertoont. De reserve is bedoeld om fluctuaties in uitgaven (minus inkomsten) te egaliseren. Allereerst is opvallend dat structureel in de begroting wordt uitgegaan van een exploitatietekort dat vanuit de reserve moet worden gevoed (sinds 2005 tot 2015).74 In feite is er geen sprake van egalisatie in de zin van het compenseren van hogere dan wel lagere feitelijke uitgaven (minus inkomsten) dan vooraf begroot. Bovendien worden volgens opgave van de ambtelijke organisatie, de kosten van het gemeentelijk apparaat voor de ambtelijke inspanningen voor onderwijshuisvesting buiten deze ‘egalisatie’ gehouden. De precieze systematiek en de regels die worden gehanteerd voor de berekening van de voeding- dan wel onttrekking aan de reserve zijn echter niet helder.

74

Bronnen: Gemeente Eindhoven, Programmabegroting 2012-2015, 2010. En: Verantwoording collegeproduct, jaren 2004 – 2010.

36

Op basis van de planning- en controlstukken is ook niet goed te zien of de niet-bestede middelen voor onderwijs ook werkelijk tot een voeding in de reserve leiden om daarmee het budget beschikbaar te houden voor de gestelde doelen. Een illustratie biedt het jaar 2010. Mutatie reserve in diverse planning en controlstukken – een voorbeeld voor 2010 Concernverslag 2010: ‘mutaties in reserves’ is € 6.529. Dit betekent onttrekking van de reserve met dit bedrag. Concernrekening - Staat van de reserves: Een totale onttrekking van € 8.257.711. 75 Een ambtelijke reconstructie van de financiën onderwijshuisvesting 2006-2010: Een onttrekking van € 5.723.000. Uit de concernverslagen van de afgelopen jaren valt wel op te maken dat er structureel geld overblijft, met uitzondering van het jaar 2008. Met andere woorden, nadat er bedragen worden onttrokken dan wel toegevoegd aan reserves is het saldo niet nul. Er blijven verschillen bestaan tussen de begroting en de feitelijke realisatie. Deze gelden vloeien terug in de algemene middelen. Het totale bedrag dat hiermee is gemoeid voor de periode 2004 tot en met 2010 is ruim € 8 miljoen. Zie tabel 5.1 Wat is het saldo (lasten minus baten) na mutatie van de reserve? begroting realisatie 2004 22.189 20.958 2005 18.089 13.357 2006 18.091 17.426 2007 17.489 17.021 2008 19.990 20.362 2009 20.081 19.837 2010 21.622 20.757 Totaal 137.551 129.718 Tabel 5.1: Het sald0 (lasten minus baten) na mutatie van de reserve (x € 1.000).

Verschil - 1.201 -4.732 - 665 - 468 + 372 - 244 - 865 -8.175

Niet helder is of de voeding/ onttrekking van de reserve onderwijshuisvesting adequaat is gebeurd.

5.2

Reserve onderwijshuisvesting toereikend voor toekomstige investeringen?

Het college stelt al geruime tijd dat de reserve onderwijshuisvesting op termijn uitgeput raakt. Een prognose wordt opgenomen in het ‘Jaarlijks programma en overzicht voorzieningen huisvesting’ en de ‘Verantwoording per collegeproduct’. De voorspelling blijkt lastig te zijn, eerdere voorspellingen schuiven de laatste jaren telkens door. De laatste prognose is dat de reserve voldoende middelen bevat tot 2014.76

75 76

Aangeleverd op verzoek van de Rekenkamercommissie. Bron: interviews.

37

Jaar 2010 2009

Voorspelde uitputting van de egalisatiereserve Geen toelichting. Vanaf 2013 worden aanzienlijke structurele tekorten voorzien. Op basis van een aangepaste prognose zal de reserve na 2013 uitgeput raken (prognose negatief € 3,8 miljoen). De schoolbesturen zijn in de regel bouwheer van deze investeringen. Indien schoolbesturen de aangegane verplichtingen (investeringen) uitvoeren conform de begroting, vindt geen temporisering plaats en zal het tekort ook daadwerkelijk binnen nu en een aantal jaren gaan ontstaan, maar omdat investeringen geregeld later plaatsvinden dan gepland, treedt temporisering op. Hierdoor kan het begrote tekort later plaatsvinden dan in 2013. 2008 Het saldo tussen baten en lasten wordt afgewikkeld via een egalisatiereserve. Hierin zijn de afgelopen jaren regelmatig incidenteel gelden gestort, zodat pas vanaf 2012 aanzienlijke structurele tekorten voorzien worden. Indicatiebedrag: € 1 miljoen in 2012 en € 8 miljoen in 2013. 2007 Geen toelichting. 2006 Vanaf 2011 wordt een structureel tekort verwacht (jaarlijks +/- € 3 mln.). Tot en met een gedeelte van 2011 zijn de tekorten nog te dekken uit de stand van de egalisatiereserve huisvesting. Hierbij zijnde investeringen met betrekking tot het VMBO en de Internationale Campus niet meegenomen. De investeringen met betrekking tot VTA (€ 2,4 mln.)zijn voorgefinancierd uit de reserve. Hiervoor dient nog alternatieve dekking gevonden te worden. Tabel 5.1 voorspellingen over uitputting van de egalisatiereserve huisvesting op basis van Verantwoordingen per collegeproduct (collegeproduct reguliere onderwijshuisvesting, 3.2.01) Een ambtelijk opgestelde prognose van de ontwikkeling van de reserve onderwijshuisvesting gaat ervan uit dat er tot en met 2020 geld ontrokken moet worden aan de reserve.77 In de jaren 2015 tot 2020 loopt het te onttrekken bedrag gestaag op van ruim 8 miljoen tot 15 miljoen. Open vraag hierbij is of de achterstallige investeringen van (uit de periode 2004 tot en met 2010, zie hoofdstuk 4) hieruit gedekt kunnen worden. We zien dat vanaf 2005 structureel bedragen worden onttrokken aan de reserve. Dit loopt klaarblijkelijk door tot 2o20. Van egalisatie is daarom geen sprake. De opgave voor het gemeentebestuur voor de komende jaren is om tot een structurele voeding van de reserve te komen. Tot nu toe zien we slechts een aantal incidentele stortingen. Zo is in de Programmabegroting 2009-2012 opgenomen dat € 10 miljoen wordt gestort. En in 2005 wordt ruim € 5,8 miljoen in de reserve gestort ter compensatie van het verlagen van de afschrijvingstermijn voor gebouwen van 60 naar 40 jaar (het nadeel van deze wijziging is overigens ruim € 6,7 miljoen euro).78 Hiertegenover staat dat er ook incidenteel gelden aan de reserve worden onttrokken los van de egalisatie. We zien dit in 2006 als de kapitaallasten voor een investering van € 2,4 miljoen worden onttrokken voor vrijetijdsaccommodaties (VTA). De gedachte was om dit te voorfinancieren uit de reserve, maar er is nog steeds geen alternatieve dekking gevonden.

77

78

Gemeente Eindhoven, Prognose egalisatiereserve (ontwikkeling in de tijd): versie 7 Egalisatiereserve 2011, beschikbaar gesteld door Afdelingshoofd bedrijfsvoering, Sector Control (H.W.A.M. Vlemmix) op 16 september 2011. Bron: concernverslag 2005.

38

Samenvatting In de planning en controlstukken is niet helder verantwoord of de niet-uitgegeven middelen voor onderwijshuisvesting ook werkelijk voor de toekomst zijn gereserveerd. De reserve onderwijshuisvesting wordt vanaf 2005 structureel ingezet om vooraf berekende exploitatietekorten te kunnen dekken. Dit gaat volgens ambtelijke opgave door tot in ieder geval 2020. Hier staat geen structurele voeding van de reserve tegenover. Op basis van de laatste prognose is de reserve onderwijshuisvesting in 2014 uitgeput.

39

6

Regie op onderwijshuisvesting

In hoeverre heeft het gemeentebestuur overzicht? In het bijzonder over: a De staat van de schoolgebouwen. b De besteding van de middelen aan onderhoud, vernieuwbouw en nieuwbouw. Hoe verloopt het samenspel met het onderwijsveld? – Hoe verloopt het ‘op overeenstemming gericht overleg’ (OOGO) in het kader van het proces van aanvragen en toekennen van bekostiging onderwijsvoorzieningen? – Is sprake van (gedeelde) meerjarenonderhoudsplannen? In welke mate voert gemeente Eindhoven regie op de onderwijshuisvesting? Een partij 79 voert professionele regie wanneer deze vanuit goed overzicht het geheel aanstuurt. Drie punten zijn van belang: 1 Het geheel afbakenen en overzicht krijgen: het onderwerp afbakenen naar inhoud, partijen en proces. Het verkrijgen van een goed en omvattend beeld van de situatie. 2 Beleidslijnen uitzetten voor het geheel: stimuleren van visievorming over de beleidskoers. Problemen thematiseren. Beleidslijnen onder woorden brengen en uitdragen. Toezicht houden op de voortgang van het proces en bijsturen indien nodig. 3 Organiseren van samenwerking voor het geheel: partijen mobiliseren, enthousiasmeren en inspireren om bij te dragen aan het geheel. Partijen koppelen, toezicht houden op hun inzet, inbreng en de resultaten van samenwerking en de bevindingen terugkoppelen naar de partijen.

6.1

Het geheel afbakenen en overzicht krijgen

We stellen vast dat het gemeentebestuur onvoldoende overzicht organiseert. We zien met name vier lijnen: – Er bestaat nauwelijks systematisch zicht in de staat van het onderhoud van de schoolgebouwen. Zo ontbreken gemeenschappelijke en meerjarige onderhoudsplannen (MOP) voor het primair en het voortgezet onderwijs. – Er bestaat geen of onvoldoende inzicht in de exploitatie per Spilcentrum. Daarnaast bestaat geen systematisch inzicht in de financiële synergie van de Spilcentra. Het ontbreken van huur- en servicecontracten voor partijen is daarvan een aspect. – Reeds in 2006 onderstreept de Inspectie Integraal Toezicht Jeugdzorg het belang van systematische evaluatie van de effectiviteit van de samenwerking tussen de Spilpartners. De opvolging van deze aanbeveling is nog niet van de grond gekomen. – Diverse respondenten – zowel binnen als buiten het gemeentehuis – wijzen op versnippering van kennis na de reorganisatie waarbij onderwijshuisvesting is ondergebracht bij de sector Grond en Vastgoed. Respondenten spreken over een ‘versnippering tussen huisvesting/ vastgoed en inhoud’.80 De inhoudelijke relatie van onderwijshuisvesting tot onderwijs is volgens diverse respondenten te veel afgenomen.

79

80

Partners+Pröpper, Lokale regie uit macht of onmacht, Onderzoek naar de optimalisering van de gemeentelijke regiefunctie, in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2004. Bron: interviews.

40

“Rond huisvesting is steeds gewerkt met een meerjaren huisvestingsplan, namelijk de jaarschijven. Het plan was overzichtelijk: ‘wie is aan de aan beurt?’ Dit is een aantal jaren goed volgehouden. Daar zit jaar de laatste 2 tot 3 jaar de klad in. Het is overgedragen van Onderwijs aan Vastgoed. Nu ben ik ook het zicht kwijt” (bron: interviews).

6.2

Beleidslijnen uitzetten met oog op het geheel

Aanvankelijk organiseert de gemeente veel visie en zet het gemeentebestuur met name voor Spil beleidslijnen uit waarmee de gemeente Eindhoven tot de voorhoede in Nederland behoort. We stellen vast dat dit vermogen vervolgens op een aantal cruciale onderdelen langzaam maar zeker afneemt: – Voor zowel het primair als het voortgezet onderwijs ontbreken actuele Integrale HuisvestingsPlannen (IHP). Voor het primair onderwijs is een verkennende notitie aangetroffen. Hierin wordt (terecht) opgemerkt dat het Integraal HuisvestingsPlan een strategisch karakter heeft waarmee ook verbindingen worden gelegd met andere relevante ontwikkelingen. 81 Het gemis van een dergelijk strategisch instrument is groot. “Een IHP is een langere termijn planning van de huisvesting, waarin bovendien een concrete relatie wordt gelegd tussen onderwijshuisvesting en stedenbouwkundige (her)ontwikkeling. Waar mogelijk wordt een verbreding nagestreefd met het ontwikkelingsconcept spilcentra. In een IHP wordt de behoefte zowel naar kwantiteit als naar kwaliteit in beeld gebracht en worden oplossingsgerichte scenario’s geboden, die vervolgens financieel worden vertaald. (…) Het plan is een strategisch instrument, dat moet leiden tot samenhangend beleid, waardoor onder andere de middelen meer gestructureerd en dus efficiënter worden ingezet.”82 –

Zo ervaren de schoolbesturen uit het voortgezet onderwijs de plannen voor de gecombineerde VMBO’s als een positieve, maar vooral ook als een incidentele impuls. Een ontwikkeling die niet is ingebed in strategisch beleid of een strategische toekomstvisie. Een andere respondent omschrijft een consequentie van het ontbreken van een Integraal HuisvestingsPlan als volgt: “Er zijn indertijd scholen gebouwd zonder dat er zo diepgaand werd nagedacht over het feit dat er ook nog andere scholen gerealiseerd moesten worden. Dit heeft heel veel geld gekost, omdat er in de omgeving van een school allerlei infrastructurele voorzieningen moeten worden getroffen omdat dit veelal met de verplaatsing van scholen gepaard ging doordat allerlei ruimtes bijgeplaatst werden. Hierdoor zijn bijvoorbeeld de VMBO-scholen zo duur geworden” (bron: interviews).

–

81 82

Beleidsinhoudelijke afstemming tussen de gemeente en Spilpartners wordt gedwarsboomd door een gebrekkige uitvoering. Het is voor diverse partners lastig om op visionaire basis met de gemeente in gesprek te zijn terwijl diverse zaken niet

Bron: interviews. Gemeente Eindhoven, Integraal Huisvestingsplan Primair Onderwijs Eindhoven 2011, Verkennende notitie, november 2010.

41

tot stand komen. Zo moeten scholen vaak heel lang wachten voordat de fysieke Spilprojecten goed en wel op gang komen. Zij worstelen met achterstallig onderhoud en noodgebouwen. Wanneer de gemeente vervolgens na lange tijd alsnog besluit om af te zien van nieuwbouw, zijn er voorbeelden waar schooldirecteuren ‘en passent’ worden aangesproken op nalatigheid bij het onderhoud van het gebouw. Andere partners worden bijvoorbeeld ‘moedeloos’ (bron: interview) van het uitblijven van de toegezegde huur- en servicecontracten. “Je maakt je voortdurend met elkaar druk over zaken die al jaren geleden eigenlijk gewoon geregeld moeten zijn. Dit bevordert niet het succes van de samenwerking” (bron: interviews). –

Spilpartners hebben behoefte aan een herijking van het Spilconcept in het licht van nieuwe ontwikkelingen en het stimuleren van nieuwe ambities en uitdagingen. “Eindhoven heeft de innovatie niet behouden. De basis is goed. De pedagogische peiler is goed. Je moet wel evalueren en volgende stappen zetten. Dat hebben we nagelaten. We zouden de koppositie kunnen hebben met geringe inspanningen. Maar dan moet je wel een koersvast verhaal hebben. Het helpt als de gemeente de regie pakt en partners elkaar aanspreken. Er moet een nieuw fundament gelegd worden om de komende vijf jaar ambitie en uitdaging te krijgen. Er zijn veel dingen veranderd waaronder wettelijke kaders. Binnen die wereld moeten we nieuwe ambities verwoorden” (bron: interviews).

6.3

Organiseren van interne en externe samenwerking

Het ontbreekt bij de gemeente op cruciale momenten aan regie om interne én externe samenwerking te organiseren.

Organiseren van interne samenwerking Zo is het een misvatting dat de schoolbesturen – vanuit hun rol als bouwheer – tevens regisseur zijn. De school heeft de gemeente hard nodig bij bouw van scholen en legt de oorzaak voor vertragingen in de gemeentelijke organisatie. Er is sprake van interne verkokering. Het lukt al jaren niet om de bijdragen van verschillende afdelingen ‘uit één stuk’ te richten op de opgaven. De ontwikkelingen rond de Islamitische school geven een illustratie. Het dossier moest na lange tijd worden vlot getrokken. Volgens betrokkenen ontbrak het aan een integrale afweging. De belangen waren vanaf het begin onvoldoende in beeld en het ontbrak aan het organiseren van de relevante expertise: “Aanvankelijk was het schoolbestuur solitair bezig, maar de gemeente ook. Bij de gemeente werd te weinig over de grenzen van de afdeling gekeken. Men realiseerde zich niet dat een andere afdeling de gezochte expertise zou kunnen bezitten. Het schoolbestuur op zijn beurt, had een plan gemaakt en zich niet gerealiseerd dat er veel meer mogelijk zou zijn – met minder geld” (bron: interviews). In de Verantwoording per collegeproduct 2007 treffen we een illustratie aan die het gevolg is van deze interne verkokering: 42

“De realisatie van Spilcentra verloopt in z’n algemeenheid volgens planning. Daar waar er op projectniveau sprake is van enige vertraging, heeft dit voornamelijk te maken met ruimtelijke ordening procedures zoals bestemmingsplanwijzigingen en mogelijke juridische procedures”. De gemeente is op schema, maar ‘procedures’ werken niet mee. Het gaat hier echter om interne afdelingen die uitvoering geven aan deze procedures, maar blijkbaar niet goed aansluiten op de eisen die een tijdige Spilontwikkeling stellen.

Organiseren van externe samenwerking Het lukt in onvoldoende mate om goed samenspel te organiseren rond het opstellen van de bestekken of programma’s van eisen voor Spilcentra. De inbreng van architecten is vaak groot en de inbreng van de partners blijft onderbelicht. Kansen voor het realiseren van financiële en inhoudelijke synergie blijven daarmee in een aantal gevallen onbenut. “Een en ander hangt samen met goed opdrachtgeverschap. Dit vereist dat alle belangen al aan het begin van een proces bij elkaar gebracht worden, en dat al in het begin alle expertise wordt ingebracht. Inbreng van alleen een architect is niet genoeg” (bron: interviews). Schoolbesturen in het voortgezet onderwijs en de gemeente zijn nog niet in staat de discussie over doordecentralisatie van onderwijshuisvesting vanuit een gezamenlijke visie te voeren. Er wordt nog veel vanuit verschillende werelden met elkaar gesproken waardoor de discussie niet verder komt. Trekken de gemeente en schoolbesturen bijvoorbeeld op vanuit een idee van marktwerking waarbij de scholen helemaal verantwoordelijk zijn voor de huisvesting? Is daarbij helder hoe met nieuwe toetreders wordt omgegaan? Is helder of en hoe de rol van het gemeentebestuur geborgd blijft? Of, blijft de gemeente betrokken als een ‘facilitair bedrijf’ voor onderwijshuisvesting zodat de schoolbesturen zich maximaal kunnen toeleggen op de inhoud van het onderwijs? Er wordt nog niet vanuit mogelijke samenwerkingsmodellen gesproken om tot een gemeenschappelijk beeld te komen. Uit de interviews tekenen we – tussen de gemeente en de partners binnen het onderwijs veld – veel en negatieve beelden en spanningen op. Op basis van deze beeldvorming stellen we vast dat de externe samenwerking onvoldoende voedingsbodem heeft voor slagvaardig beleid. We geven enkele voorbeelden van deze beelden: – Diverse onderwijsbesturen – met name uit het voortgezet onderwijs – geven tijdens interviews aan dat zij beschikken over meerjaren onderhoudsplannen en deze willen delen (of al hebben gedeeld) met de gemeente. Respondenten van de gemeenten geven aan dat schoolbesturen deze plannen niet willen delen. – Nagenoeg alle respondenten – zowel binnen als buiten de gemeente – klagen over het grote verloop van ambtelijke en bestuurlijke contactpersonen bij zowel de gemeente als bij de partners. Daarmee gaat volgens respondenten ook belangrijke informatie verloren. “De benoeming van accountmanagers onderwijshuisvesting vinden de scholen een bemoedigende ontwikkeling. Er is zo’n manager bekend die zijn uiterste best doet om de Spilcentra door de organisatie te loodsen; dat is echter een externe kracht, die binnenkort weg gaat. De scholen houden hun hart alweer vast, en maken zich zorgen om de continuïteit” (Bron: interview).

43

–

Over en weer klagen respondenten dat afspraken niet worden nagekomen: zowel vanuit de gemeente als vanuit de partners in het onderwijsveld. Externe partners ervaren dat de gemeente in onvoldoende mate met één mond spreekt. Een afspraak op bestuurlijk niveau betekent volgens diverse respondenten niet dat dit ook tot ambtelijke uitvoering leidt. Vanuit de gemeente zijn er ook diverse signalen dat partners zich vaak niet gebonden voelen aan afspraken of daaraan niet willen meewerken. Een voorbeeld is het instellen van een centraal aanmeldpunt voor het tegengaan van segregatie.

–

Partners uit het onderwijsveld klagen over het ‘eenzijdig aanpassen van beleid en spelregels’ door de gemeente. Zij voelen zich daarin niet of onvoldoende meegenomen. Voordat er nieuw beleid is worden de schoolbesturen (volgens eigen zeggen) al behandeld volgens een nieuw, onbekend, regime. Omgekeerd geven respondenten binnen de gemeente aan dat scholen een soms wat gemakkelijke houding innemen: “De gemeente betaalt toch. Door de bezuinigingen ontstaat er nu meer polarisatie”. “Scholen hebben niet alleen last van bestaand beleid, maar ook van nog te ontwikkelen nieuw beleid. Men wordt vaak alvast behandeld conform dat nieuwe, nog niet geformaliseerde beleid. Het is bijvoorbeeld nog steeds beleid dat een school voor het ontwikkelen van een Spillokaal een bepaald bedrag krijgt. Aanvragen worden nu aangehouden met als reden ‘dat er nieuw beleid wordt ontwikkeld.’ Die overgangsperiode duurt nu al bijna een jaar” (bron: interviews).

–

De Regiegroep Spil stuurt in september 2010 een brief aan de wethouders waarin zij de verontrusting uit over een aantal signalen.83 Volgens de schoolbesturen heeft de gemeente nooit inhoudelijk gereageerd. Vanuit de gemeente wordt aangegeven dat de brieven in twee bijeenkomsten (voorjaar 2011) zijn behandeld.

–

Externe partners ervaren dat te weinig vanuit een gezamenlijk doel wordt opgetrokken. Een respondent omschrijft deze ervaring als volgt: “Betrokkenen zijn ‘partijen’ geworden, met tegenstrijdige belangen. Schoolbesturen willen graag mooie en goed onderhouden gebouwen; het gemeentebestuur kijkt naar het beschikbare geld en naar de regels.”

–

Respondenten zijn ontevreden over de diverse overleggen en de onderlinge samenhang daartussen. Het overleg rond de lokale educatieve agenda wordt nogal eens afgelast. Respondenten ervaren nog te weinig samenhang tussen de Lokale Educatieve Agenda en de Regiegroep Spil. Deelnemers aan het Op Overeenstemming Gericht Overleg (OOGO) klagen dat actiepunten van dit overleg niet of nauwelijks worden uitgevoerd.

–

Bij respondenten bestaat onduidelijkheid over de rol en taak van de Regiegroep Spil. Dit was bedoeld als een bestuurlijk overleg, maar respondenten geven aan dat

83

Regiegroep Spil, brief aan Gemeente Eindhoven, t.a.v. Wethouder L. Scholten, 9 september 2010; Regiegroep Spil, brief aan Gemeente Eindhoven, t.a.v. wethouder Schreurs, 29 september 2010.

44

ambtenaren vaak bestuurders vertegenwoordigen. De externe partners missen bijvoorbeeld vaak de wethouder aan tafel. Respondenten uit de gemeente geven aan dat de Spilpartners ook vaakvertegenwoordigers in plaats van directeuren of bestuurders afvaardigen. Bovendien wisselt de bezetting vaak, wat de continuïteit geen goed doet. “In het begin zat de wethouder aan tafel. Dat was snel over. De regiegroep verloor daarmee het karakter van een bestuurlijk overleg. Overigens moesten toen de onderwijsvertegenwoordigers ook steeds terug naar hun bestuur. Niet heel helder wat nu precies de plaats en bevoegdheden van de regiegroep was, waar wel en niet over wordt beslist. Je zit met mensen om tafel, denkt afspraak te hebben maar dat is bij de gemeente vaak niet het geval en dan kun je opnieuw beginnen. Dan doe je dat proces geweld aan. Spil is een groot en ambitieus project. Om knopen door te hakken heb je aan tafel bestuurders nodig” (bron: interviews).

Samenvatting Het gemeentebestuur organiseert onvoldoende overzicht. Zo bestaat nauwelijks zicht op de staat van het onderhoud van gebouwen. Bij aanvang van Spil zet de gemeente ambitieuze en innovatieve lijnen uit. De Spilpartners missen een herijking van het beleid in het licht van nieuwe ontwikkelingen om de innovatieve voorsprong te behouden of opnieuw terug te brengen in het beleid. Zowel voor het primair als voor het voortgezet onderwijs ontbreekt een Integraal HuisvestingsPlan als strategisch beleidsinstrument voor het onderwijshuisvestingsbeleid. Bij het organiseren van interne en externe samenwerking ontbreekt een herkenbare en stevige ambtelijke regisseur (een ‘marinier’) die gegeven de zwaarte van de opgave die de interne verkokering met mandaat kan doorbreken. We zien dit vooral rond de Spilopgave. In de samenwerking tussen het gemeentebestuur en de externe partners, bestaan negatieve beelden die slagvaardigheid in de weg staan.

45

Bijlage 1: verantwoording van het onderzoek Aanleiding Het doel van onderwijshuisvesting is in de gemeente Eindhoven als volgt geformuleerd: Schoolbesturen faciliteren ten behoeve van het realiseren van optimale huisvestingsvoorzieningen voor het primair, speciaal en voortgezet onderwijs. Dit gebeurt in samenwerking met de partners en met in achtneming van de wettelijke zorgplicht en bestaande beleidskaders. Onderscheid wordt gemaakt in huisvesting voor regulier onderwijs, Spilcentra, VMBO’s en internationale 84 campus. In het licht van het onderwijshuisvestingsbeleid en het gebiedsgericht werken zijn in Eindhoven diverse Spilcentra en één nieuwe gecombineerde VMBO gerealiseerd. SPIL De afkorting SPIL staat voor SPelen, Integreren, Leren. Maar SPIL staat voor veel meer. SPIL is een alomvattend concept voor peuterwerk, kinderopvang, basisonderwijs en jeugdgezondheidszorg, bedacht en ontwikkeld in Eindhoven. SPIL stelt kinderen in staat zich veilig en goed te ontwikkelen en voorziet in ondersteuning en begeleiding van zowel kinderen als ouders. SPIL staat voor: – een doorgaande ontwikkelingslijn voor kinderen van nul tot twaalf jaar; – een gezamenlijke zorgstructuur voor kinderen; – opvoedingsondersteuning op maat voor ouders; – een buurtfunctie. (Bron: website gemeente Eindhoven)

Centrale vraag Hoe doeltreffend en doelmatig is het gemeentelijke beleid ten aanzien van onderwijshuisvesting in de periode 2009 tot en met 2011? Welke lessen kunnen er worden getrokken voor het realiseren van toekomstige ambities van gemeente Eindhoven, in het bijzonder ten aanzien van Spilcentra (Spelen, Integreren en Leren-centra) en het Voorbereidend Middelbaar Beroepsonderwijs?

Deelvragen BESCHRIJVING LANDELIJKE EN GEMEENTELIJKE KADERS 1 Wat zijn landelijke wettelijke (financiële) kaders voor gemeentelijk onderwijshuisvestingsbeleid? 2 Wat is de gemeentespecifieke vertaling van deze landelijke kaders in Eindhoven? 3 Hoe is de samenwerking met het onderwijsveld vormgegeven en hoe is de rol- en taakverdeling ingevuld? BESCHRIJVING HUIDIGE EN TOEKOMSTIGE AMBITIES GEMEENTE EINDHOVEN

84

Gemeente Eindhoven, Programmabegroting 2010-2013, 2009, p. 114.; Gemeente Eindhoven, Programmabegroting 2011-2014, 2010, p. 88.

46

4 5 6

Wat zijn voor de periode 2009 tot en met 2011 de geldende ambities en wat is de voorgenomen beleidsaanpak (hoe?, inclusief (financiële) middelen)? Wat zijn de toekomstige ambities voor onderwijshuisvesting voor de komende vier jaar? In het bijzonder ten aanzien van Spilcentra en het VMBO? Wat zijn relevante externe ontwikkelingen voor onderwijshuisvesting en op welke wijze krijgen deze vertaling in het toekomstige beleid? (Onder meer: ontgroening en daarmee leegstand, passend onderwijs, vrije onderwijskeuze)

BEOORDELING DOELMATIGHEID EN DOELTREFFENDHEID HUIDIG ONDERWIJSHUISVESTINGSBELEID 7 Welke financiële middelen heeft de gemeente Eindhoven feitelijk ingezet? Is hierbij een onderscheid te maken tussen onderhoud, vernieuwbouw of nieuwbouw? 8 Wat zijn de resultaten, in hoeverre zijn de gestelde ambities gerealiseerd? Wat is de staat van de onderwijsgebouwen? 9 Zijn de ingezette middelen voldoende om de gestelde ambities te realiseren? BEOORDELING REGIEVOERING 10 In hoeverre heeft het gemeentebestuur overzicht? In het bijzonder over: a De staat van de schoolgebouwen. b De besteding van de middelen aan onderhoud, vernieuwbouw en nieuwbouw. 11 Hoe verloopt het samenspel met het onderwijsveld? In het bijzonder: Hoe verloopt het ‘op overeenstemming gericht overleg’ (OOGO) in het kader van het proces van aanvragen en toekennen van bekostiging onderwijsvoorzieningen? – Aan de hand van welke criteria beoordeelt het gemeentebestuur aanvragen van de scholen? – Zijn deze criteria gemeenschappelijk gemaakt met het onderwijsveld? – Welke rol spelen daarbij het aantal leerlingen en de bevolkingsprognoses? – Is sprake van (gedeelde) meerjarenonderhoudsplannen? LESSEN VOOR REALISATIE VAN TOEKOMSTIGE AMBITIES 12 Welke lessen vloeien uit het onderzoek voort voor de realisatie van toekomstige ambities rond onderwijshuisvesting in gemeente Eindhoven, in het bijzonder voor Spilcentra en VMBO’s?

Aanpak Het onderzoek is in de periode juni tot en met oktober 2011 uitgevoerd. De belangrijkste bronnen voor het onderzoek zijn een groot aantal schriftelijke stukken en interviews met zowel interne als externe betrokkenen (zie bijlage 2). Tijdens het onderzoek is een verdieping uitgevoerd naar financiële situatie. Daartoe zijn ook aanvullende gegevens uit de financiële administratie door de ambtelijke organisatie aangeleverd.

Afbakening –

–

Het onderzoek richt zich op het beleid en de uitvoering tijdens recente jaren met het zwaartepunt 2009, 2010 en 2011. Geldende ambities en afspraken die eerder zijn geformuleerd worden vanzelfsprekend ook in het onderzoek betrokken met 2002 als ondergrens. Bij de ambities van het gemeentebestuur en de schoolbesturen kijken we ook vooruit naar de komende jaren. Bij onderzoeksvraag 7 naar de inzet van financiële middelen wordt uitgegaan van de bij de gemeente beschikbare of aan te leveren gegevens, of gegevens die snel en betrouwbaar via internet te achterhalen zijn. Hierbij gaan we zover terug in de tijd 47

–

–

als er gegevens zijn. Uit ervaring blijkt dat het met name voor de periode 2002 t/m 2006 moeilijk kan zijn gegevens boven tafel te krijgen. – Veranderingen in de systemen voor de financiële administratie of archivering bemoeilijken de toegang tot gegevens of gegevens zijn vernietigd omdat ze voor de wet niet bewaard hoeven blijven. – Het organisatorisch geheugen kan worden beperkt door personele wisselingen. – Niet alle informatie waar de rekenkamercommissie om vraagt is standaard beschikbaar, bijvoorbeeld het niet-geoormerkte aandeel in het gemeentefonds voor onderwijshuisvesting. Het onderzoek richt zicht zich, conform de onderzoeksopdracht, op doeltreffendheid en doelmatigheid. Voor zover tijdens dit onderzoek relevante zaken op het punt van rechtmatigheid aan het licht komen, worden deze ook opgetekend (waarbij in overleg met de rekenkamercommissie wordt afgestemd of dit ook in het rapport wordt opgenomen). Het verdiepende onderzoek spitst zich toe op de nieuwe VMBO’s en de Spilcentra. Centrale invalshoek daarbij is onderwijshuisvesting. De internationale school blijft buiten beschouwing:

48

Bijlage 2: bronnenlijst Schriftelijke stukken Titelbeschrijving Gemeente Eindhoven, Prognose egalisatiereserve (ontwikkeling in de tijd): versie 7 Egalisatiereserve 2011, beschikbaar gesteld door Afdelingshoofd bedrijfsvoering, Sector Control (H.W.A.M. Vlemmix) op 16 september 2011. Gemeente Eindhoven, Programmabegroting 2012 – 2015, 2011. Gemeente Eindhoven, Status Spil-centra, juli 2011. Gemeente Eindhoven, Werkbegroting 2011. Update I, januari 2011. e Gemeente Eindhoven, 1 Tussentijdse rapportage 2011, 26 april 2011. Gemeente Eindhoven, Meerjaren Prognose Grondbedrijf 2011, 2011. Gemeente Eindhoven, Het Projectenboek 2011, 2011. Gemeente Eindhoven, Concernverslag 2010 (jaarverslag en jaarrekening), 2011. Op basis van de stukken en de interviews met leden van het college en de ambtelijke Gemeente Eindhoven, Raadsinformatiebrief Betreft Realisatie 3 vmbo’s, 3 mei 2011. Gemeente Eindhoven, Presentatie vastgoed & huisvesting aan Accountantscommissie, 20 juni 2011. Gemeente Eindhoven, P-Dossier, Beslissingsblad, Betreft Realisatie spilcentrum ’t Ven – Basisschool Theresia, 17 juni 2011. Gemeente Eindhoven, Verslag Plenair overleg concept programma & overzicht onderwijshuisvesting 2012 CONCEPT, 7 juli 2011. Gemeente Eindhoven, Presentatie aan Raadscommissie Ruimte en Vastgoed ‘Verantwoord kiezen voor kwalitatief goede vmbo’s’, 25 januari 2011. Gemeente Eindhoven, Kadernota 2012-2015, Samen werkend aan morgen!, april 2011 Gemeente Eindhoven, Draaiboek Basisonderwijs / Spilcentra Eindhoven, maart 2011. Fontys, VVErbinding, naar 100% deelname VVE-doelgroep, Rapportage n.a.v. VVE monitor en veldonderzoek, juni 2011 Pronexus, Leerlingenprognose basisonderwijs 2010, oktober 2010 Inspectie van het Onderwijs, De kwaliteit van VVE in de gemeente Eindhoven in 2011, conceptrapport – versie 14 september 2011 Het Onderwijsblad, Hoe gul is mijn gemeente, nr. 2, 30 januari 2010 Gemeente Eindhoven, Samen werkend aan morgen! Werkprogramma: ambities, intensiveringen en bezuinigingen 2011-2015, december 2010. Gemeente Eindhoven, Raadsinformatiebrief betreft voorontwerpbestemmingsplan ‘VI buitengebied (Internationale School)’, 9 november 2010. Gemeente Eindhoven, Kadernota 2011-2014. Een opmaat naar ‘Werken aan morgen’, juni 2010. Gemeente Eindhoven, Werken aan morgen. Coalitieakkoord Eindhoven 2010-2014, 23 april 2010. Gemeente Eindhoven, Concernverslag 2009 (jaarverslag en jaarrekening), 2010. Gemeente Eindhoven, Programmabegroting 2011-2014, 2010. Gemeente Eindhoven, Toezeggingen aan raad mbt programmabegroting 2011-2014, 5 november 2010. Gemeente Eindhoven, Verslag plenair overleg concept programma & overzicht voorzieningen huisvesting onderwijs 2011 d.d. 25 juni 2010, 8 juli 2010. Gemeente Eindhoven, B&W-dossier betreft vaststelling programma en overzicht 2011 voorzieningen huisvesting onderwijs, 23 september 2010. Gemeente Eindhoven, Raadsinformatiebrief betreft tussenstand fysieke realisatie Spil, 7 oktober 2010. Gemeente Eindhoven, Leerlingenprognose 2010 basisonderwijs, oktober 2010. Gemeente Eindhoven, Raadsvoorstel tot het nemen van een principebesluit tot doordecentralisatie van huisvestingstaken en-middelen van het voorgezet onderwijs en voorgang realisatie ongedeelde VMBO’s, 2010.X

49

Titelbeschrijving Regiegroep Spil, brief aan Gemeente Eindhoven, t.a.v. Wethouder L. Scholten, 9 september 2010. Regiegroep Spil, brief aan Gemeente Eindhoven, t.a.v. wethouder Schreurs, 29 september 2010. Gemeente Eindhoven, Integraal Huisvestingsplan Primair Onderwijs Eindhoven 2011, Verkennende notitie, november 2010. Gemeente Eindhoven, Staat van de stad 2020, Op weg naar de Stadsvisie Eindhoven 2040, oktober 2010. Stichting Katholiek en Protestants-Christelijk Onderwijs Eindhoven e.o., Realisatie meerjaren beleidsdoelen SKPO, juni 2010. Gemeente Eindhoven, Integraal Huisvestingsplan Primair Onderwijs Eindhoven 2011, Verkennende notitie, november 2010. Gemeente IEndhoven, B&W-dossier Beslissingsblad, betreft Realisatie spilcentrum Achtste Barrier-Zuid, 28 mei 2010. Gemeente Eindhoven, Kadernota 2010-2013, 21 april 2010. Gemeente Eindhoven, Programmabegroting 2010-2013, 2009. Gemeente Eindhoven, Raadsvoorstel tot het vaststellen van de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Eindhoven 2010, 1 december 2009. Gemeente Eindhoven, Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Eindhoven prijspeil 2010, 2010. Gemeente Eindhoven, Raadsvoorstel inzake vestiging Sporthogeschool Fontys in Eindhoven, 27 januari 2009. Gemeente Eindhoven, Verslag plenair overleg concept programma & overzicht onderwijshuisvesting 2010 en OOGO d.d. 16 september 2009, 22 september 2009. Gemeente Eindhoven, B&W-dossier betreft vaststelling programma en overzicht 2010 voorzieningen huisvesting onderwijs, 3 november 2009. Gemeente Eindhoven, Leerlingenprognose 2009 basisonderwijs, juni 2009. NRC Handelsblad, School als afspiegeling buurt is ‘onzinnig ideaal’ , 20 november 2009. Gemeente Eindhoven, Raadsvoorstel inzake kaders voor de Lokale Educatieve Agenda primair onderwijs, 2009. Gemeente Eindhoven, Verslag commissie Jeugd en Gezin, Onderwijs, Sport en Cultuur, betreft de vergadering van 12 mei 2009, 2009. Gemeente Eindhoven, Raadsvoorstel tot het vaststellen van de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Eindhoven 2010, raadsnummer 09.R3438.001. Gemeente Eindhoven, Raadsvoorstel inzake Programmabegroting 2009-2012, 23 september 2008. Gemeente Eindhoven, Raadsvoorstel inzake de International School Eindhoven, 2 september 2008. Gemeente Eindhoven, Verslag plenair overleg concept programma & overzicht onderwijshuisvesting 2009 en OOGO d.d. 2 juli 2008, 16 juli 2008. Gemeente Eindhoven, B&W-dossier betreft vaststelling programma en overzicht 2009 voorzieningen huisvesting onderwijs, 18 september 2008. Gemeente Eindhoven, Kadernota 2009-2012, april 2008. Gemeente Eindhoven, Leerlingenprognose 2008 basisonderwijs, november 2008. Fontys, Tussentijdse evaluatie en stand van zaken Spilprojecten, juli 2008. Gemeente Eindhoven, Leerlingenprognose 2007 basisonderwijs, april 2007. Gemeente Eindhoven, Bijlage 3 bij Leerlingenprognose 2007: tabellen leerlingenprognoses, april 2007. Gemeente Eindhoven, Raadsvoorstel inzake ontwikkeling van drie nieuwe ongedeelde VMBO-scholen, 7 maart 2006. Integraal Toezicht Jeugdzaken, De kwaliteit van de samenwerking rondom twee Spil-centra in Eindhoven, oktober 2006, p. 8. Gemeente Eindhoven, Raadsvoorstel tot het beschikbaar stellen van een krediet voor het welzijnscluster Meerrijk, Raadsnummer 06.R1857.00, 2006.

50

Titelbeschrijving Gemeente Eindhoven, Raadsnotitie Betreft International School Eindhoven, 13 september 2005. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Succesvol realiseren onderwijshuisvesting voortgezet onderwijs, 2005. Gemeente Eindhoven, 4 pijlers van Spil, 20 december 2004. Gemeente Eindhoven, Integraal huisvestingsplan (voortgezet) speciaal onderwijs Gemeente Eindhoven, april 2004. Gemeente Eindhoven, Intentieverklaring inzake realisatie Spilcentra in Eindhoven, juni 2003. Gemeente Eindhoven, Voorstel met betrekking tot het programma inzake Spil-centra, 2 februari 2002. Gemeente Eindhoven, Financiële analyse onderwijshuisvesting (speciaal) basisonderwijs, januari 2001. Gemeente Eindhoven, Financiële analyse onderwijshuisvesting, (Speciaal) basisonderwijs, onderdeel van het integraal huisvestingsplan gemeente Eindhoven, januari 2001 Gemeente Eindhoven, Rapportage knelpuntenanalyse (speciaal) basisonderwijs, december 2000. Gemeente Eindhoven, Notitie beleidsuitgangspunten primair Onderwijs, voortgezet onderwijs en expertise centra, juni 2000. Gemeente Eindhoven, Inventarisatierapportage (speciaal) basisonderwijs, augustus 2000. Gemeente Eindhoven, Notitie beleidsuitgangspunten primair onderwijs, voorgezet onderwijs en expertisecentra, onderdeel van het integraal huisvestingsplan gemeente Eindhoven, juni 2000. Verslagen van de Lokale Educatieve Agenda in de periode 2009 – 2001. Verslagen van de Regiegroep en van het projectmanagement Spil in de periode 2009 – 2011. Gemeente Eindhoven, Totaaloverzicht toezeggingen per portefeuillehouder bij commissiebehandelingen Kadernota 2012-2015 en MIP. Gemeente Eindhoven (en anderen), Educatie: dat doe je samen! Educatieve Agenda Eindhoven, 20062007, geen datum Gemeente Eindhoven, Verantwoording per collegeproduct 2010. Gemeente Eindhoven, Verantwoording per collegeproduct 2009. Gemeente Eindhoven, Verantwoording per collegeproduct 2008. Gemeente Eindhoven, Verantwoording per collegeproduct 2007. Gemeente Eindhoven, Verantwoording per collegeproduct 2006. Gemeente Eindhoven, Gespreksverslagen Lokale Educatieve Agenda, verschillende data. Gemeente Eindhoven, Gespreksverslagen Op Overeenstemming Gericht Overleg, verschillende data. Gemeente Eindhoven, Gespreksverslagen Regiegroep Spil, verschillende data.

51

Respondenten interviews en groepsgesprekken Gemeente Eindhoven Mw.

Naam Bogaers, M.

Mw.

Colson, V.

Dhr.

Dillen, B.

Mw.

Heemels, L.

Mw.

Nies, M.

Dhr. Mw. Mw. Dhr.

Schellekens, E. Scholten, L. Schreurs, M. Tilman, H.

Dhr.

Vlemmix, H-W.

Dhr.

Waterschoot, J.

Mw.

Wijngaarden

Functie Hoofd afdeling Ondersteuning Contracten en Uitgifte, sector Grond & Vastgoed Accountmanager onderwijshuisvesting primair onderwijs (met name Spil), sector Grond en vastgoed. Projectcontroller sector Grond en Vastgoed gemeente Eindhoven (daarvoor adviseur bij Planning & Control) Accountmanager onderwijshuisvesting voortgezet onderwijs (ook speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs ondanks dat dit formeel bij het primair onderwijs hoort), sector Grond en vastgoed. Financieel medewerker onderwijshuisvesting sector Grond en Vastgoed Coördinator stadsbedrijven, sector Control Wethouder Wethouder Senior beleidsmedewerker / adviseur Onderwijs & Jeugd, 12+ (VO, VMBO en MBO) Afdelingshoofd bedrijfsvoering, sector Control Inhoudsdeskundige (backoffice voor beide accountmanagers, verordening), sector Grond en vastgoed. Beleidsmedewerker Jeugd

Extern Dhr. Dhr.

Naam Baarschot, E., van Bakermans, F.

Functie Directeur Rector

Dhr. Mw.

Berg, M., van den Chermin, L.

Directeur Rector

Dhr.

Duijnstee, F.

Mw.

Heijkant, C., van den Hendrikse, P. Kalkhoven, J. Kerkhof, A Linden, D. van der Luiks, C. Made, J., van de

Beleidsadviseur huisvesting Directeur

Dhr. Dhr. Dhr. Mw. Dhr. Dhr. Mw.

Lid raad van bestuur Hoofd huisvesting Directeur financiën Directeur / bestuurder Sectordirecteur bedrijfsvoering Rector

Dhr. Mw.

Nieuwenhuijsen, I., van Notten, P. Smolders, A.

Bestuursvoorzitter Directeur / bestuurder

Dhr.

Stoker, M.

Voorzitter college van

Organisatie SALTO Sint Joriscollege / Scholengemeenschap Het Plein Christiaan Huygens College Van Maerlant Lyceum / Scholengemeenschap Het Plein SKPO SKLP Ons Middelbaar Onderwijs Tilburg Dyade Zuidwest Nederland Lorenz Casimircollege Lumens Groep Aloysiusstichting Van Maerlant Lyceum / Scholengemeenschap Het Plein Augustinianum / Stichting Carmel Korein Stichting Speciaal Onderwijs Eindhoven Stichting Primair en Voortgezet

52

Dhr. Dhr. Dhr. Mw

Naam

Functie bestuur

Vermaas, M. Vijfeijken, T., van de Zegers, P. Zuydam, I., van

Directeur Beleidsmedewerker huisvesting rector

Organisatie Onderwijs Zuid Nederland / ISE / Stedelijk College Stichting Islamitische Basisschool Ons Middelbaar Onderwijs Tilburg Aloysiusstichting Stedelijk College

53

Bijlage 3: aantal noodgebouwen Overzicht aangeleverd door de ambtelijke organisatie op 11 oktober 2011:

54

Bijlage 4: systematiek van de financiering Aan: Rekenkamercommissie gemeente Eindhoven Inzake: gevraagde informatie naar aanleiding van onderzoek onderwijshuisvesting Geachte leden van de rekenkamercommissie, Op 30 mei jl. verzocht u ons om medewerking te verlenen aan uw onderzoek. Eind juli overhandigde u ons een format, ten behoeve van financiële informatie. Dit format hebben wij voor u ingevuld en bijgevoegd. Voordat we ingaan op de informatie, zoals we die hebben ingevuld, maken we van de gelegenheid gebruik om de werking van de financiële stromen met betrekking tot onderwijshuisvesting toe te lichten. Deze toelichting is onontbeerlijk voor het begrip van de financiële cijfers.

Financiën onderwijshuisvesting; toelichting systematiek 1

Inkomsten/dekkingsmiddelen

Algemene uitkering uit het gemeentefonds Per 1 januari 1997 is de onderwijshuisvesting van het primair en voortgezet onderwijs gedecentraliseerd. De gebouwen zijn door het Rijk overgedragen aan de gemeenten. De gemeenten kregen een zorgplicht adequate onderwijshuisvesting. De middelen voor uitbreiding, vervanging en diverse eigenaarslasten zijn eveneens overgedragen. Daarvoor is géén gescheiden geldstroom in het leven geroepen; de middelen zijn toegevoegd aan de algemene uitkering uit het gemeentefonds, uiteraard na aftrek van een efficiencykorting op dit budget. De omvang van het aandeel van de onderwijshuisvesting in de algemene uitkering kan worden berekend op basis van een aantal objectieve maatstaven, zie bijlage fictief budget onderwijshuisvesting. Met ingang van 1997 kunnen gemeenten zelf bepalen welk deel van de algemene middelen (waar de algemene uitkering van het gemeentefonds deel van uit maakt) worden gelabeld als ‘budget onderwijshuisvesting’. Reserve onderwijshuisvesting Het jaarlijks beslag op de middelen van onderwijshuisvesting kan sterk fluctueren. De besturen van de scholen vragen voorzieningen aan bij de gemeente, op basis van de verordening onderwijshuisvesting. Deze voorzieningen worden gedekt uit het beschikbare budget. Overschotten of tekorten worden aan het einde van het boekjaar ten gunste of ten laste van de reserve gebracht. In deze notitie gaan we in op de omvang van de reserve onderwijshuisvesting, de systematiek en de werking hiervan.

2

Uitgaven/lasten

De gemeente kreeg, in 1997, bij de decentralisatie van de onderwijshuisvesting een budget van bijna €10 miljoen ter beschikking. De lasten, die hieruit gedekt moeten worden, waren omvangrijk. Het verloop van het budget lichten wij hier niet verder toe. Voor een nadere toelichting verwijzen wij naar de notitie ‘historisch overzicht bestuurlijke besluitvorming over onderwijshuisvestingsbeleid en financiering daarvan. Periode 1997 2004’. De lasten zijn gebaseerd op de voorzieningen, die zijn opgenomen in de 55

verordening. Deze verordening is sinds 1997 een aantal keren aangepast, maar de hoofdlijnen zijn overeind gebleven. Tekst verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Eindhoven (prijspeil 2010)

Financiële consequentie

Artikel 2

Omschrijving voorzieningen in de huisvesting Bij de toepassing van deze verordening worden de volgende voorzieningen onderscheiden: de voor blijvend of voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen bestaande uit: Kapitaallasten85 ten laste 1 nieuwbouw voor een school die voor het eerst voor rijksbekostiging in aanmerking is gebracht, dan wel van exploitatie nieuwbouw ter gehele of gedeeltelijke vervanging van een gebouw waarin een school is gehuisvest, al dan niet op dezelfde locatie; Kapitaallasten1 ten laste 2 uitbreiding van een gebouw waarin een school is gehuisvest; van exploitatie 3 gehele of gedeeltelijke ingebruikneming van een Rechtstreeks ten laste van bestaand gebouw ten behoeve van de huisvesting van exploitatie een school; 4 verplaatsing van een of meer bestaande tijdelijke Rechtstreeks ten laste van lokalen ten behoeve van de huisvesting van een exploitatie school; 5 terrein voor zover nodig voor de realisering van een In geval van grond: onder a sub 1° tot en met 4° omschreven voorziening; kapitaallasten (rente) In geval van vervanging: sloopkosten rechtstreeks ten laste van exploitatie 6 inrichting met onderwijsleerpakket of voor voortgezet Rechtstreeks ten laste van onderwijs met leer- en hulpmiddelen voor zover deze exploitatie nog niet eerder voor bekostiging van rijks- of gemeentewege in aanmerking is gebracht; 7 inrichting met meubilair voor zover deze nog niet Rechtstreeks ten laste van eerder voor bekostiging van rijks- of gemeentewege exploitatie in aanmerking is gebracht; 8 medegebruik van een ruimte voor het onderwijs in Huurvergoedingen ten laste een gebouw dat al bij een andere school in gebruik is van exploitatie en medegebruik van een gymnastiekruimte of een bad voor watergewenning ten behoeve van een school voor zeer moeilijk lerende kinderen of meervoudig gehandicapte leerlingen of een bad voor bewegingstherapie ten behoeve van een school voor

85

Met kapitaallasten wordt het jaarlijks bedrag aan rente en afschrijving bedoeld. De investeringen worden geactiveerd en (op basis van actueel gemeentelijk beleid) afgeschreven in 40 jaar.

56

Tekst verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Eindhoven (prijspeil 2010)

9

lichamelijk gehandicapte kinderen of meervoudig gehandicapte kinderen met een lichamelijke handicap; aanpassingen aan gebouwen bestaande uit een of meer activiteiten zoals onderscheiden in bijlage I;

onderhoud aan gebouwen van een school voor basisonderwijs en een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs bestaande uit een of meer activiteiten zoals onderscheiden in bijlage I; herstel van een constructiefout bestaande uit schade aan een gebouw veroorzaakt door eigen gebrek of eigen bederf, evenals uit kosten gemoeid met het voorkomen van nog niet zichtbare materiële schade onmiddellijk voortvloeiend uit ontwerpfouten, uitvoeringsfouten of wanprestatie; herstel en vervanging in verband met schade aan een gebouw, onderwijsleerpakket of voor het voortgezet onderwijs leer- en hulpmiddelen en meubilair ingeval van bijzondere omstandigheden; huur van een sportterrein, dat niet in eigendom is van een bevoegd gezag, voor een school voor voortgezet onderwijs ten behoeve van het onderwijs in lichamelijke oefening. Artikel 3 Bouwvoorbereiding voorzieningen Ten aanzien van voorzieningen als bedoeld in artikel 2, onderdeel a, onder 1º tot en met 3º, b en c kan een aanvraag worden ingediend voor bekostiging van bouwvoorbereiding. Hierop is het bepaalde in hoofdstuk 4 van toepassing.

Financiële consequentie

Afhankelijk van aard en omvang worden de aanpassingen al dan niet geactiveerd Onderhoud ten laste van voorziening onderhoud onderwijsgebouwen Rechtstreeks ten laste van exploitatie

Verzekeringskwesties verlopen via de reserve schades en vandalisme Rechtstreeks ten laste van exploitatie

Deze kosten worden rechtstreeks ten laste van de exploitatie geboekt. Wanneer de voorbereidingen leiden tot een aanvraag en realisatie, dan worden de voorbereidingskosten alsnog geactiveerd.

De besturen van de scholen kunnen een aanvraag indienen conform de verordening via reguliere procedure of de zogenaamde ‘spoedprocedure’. De toekenningen op basis van deze procedures worden opgenomen in het ‘programma en overzicht voorzieningen huisvesting onderwijs jaar x’. De voorzieningen worden ten laste van het exploitatiebudget onderwijshuisvesting gebracht, op de manier zoals in bovenstaande tabel vermeld is. De bedragen, die gemoeid zijn met de voorzieningen zijn opgenomen in de verordening. Voor ieder type onderwijs86 zijn aparte (norm)bedragen benoemd.

86

Basisonderwijs (BO), speciaal onderwijs (SO) en voortgezet onderwijs (VO).

57

Voor het jaarlijks onderhoud aan de onderwijsgebouwen wordt jaarlijks een vast bedrag in de voorziening onderhoud onderwijshuisvesting gestort. De kosten van onderhoud, aangevraagd op basis van de verordening, worden ten laste van deze voorziening geboekt. Het verloop van de voorziening is als bijlage opgenomen. Naast de hiervoor genoemde kosten worden ook de volgende kosten door de gemeente betaald: – materiële instandhouding gymzalen in het primair onderwijs en het speciaal onderwijs (op basis van verordening huisvesting onderwijs etc.) – vaste lasten zoals gemeentelijke lasten, zoals OZB en kosten van verzekeringen (op basis van onder andere WPO art.133, WEC art.127 en WVO art. 96c.1) – energiegebruik door de school (in geval van bruikleen worden de kosten doorberekend aan de gebruiker, in geval van leegstand blijven de kosten drukken op het budget voor exploitatie van onderwijshuisvesting) – Toeslagen bij bouw (liftinstallatie, paalfundering, parkeerplaatsen, gebouwde parkeervoorziening, verbetering binnenklimaat, herstel terrein en verhuiskosten). Deze toeslagen zijn terug te vinden in de Verordening, bijlage IV. Tenslotte is in het budget op het collegeproduct rekening gehouden met de kosten van de ambtelijke inspanningen, die met onderwijshuisvesting gemoeid zijn. In 2010 werd voor bijna € 950.000 berekend voor interne uren en bijbehorende overhead. Dit budget en deze kosten worden niet meegenomen bij het bepalen van het voor- of nadelig saldo van de jaarlijkse exploitatielasten, die ten gunste of ten laste van de reserve onderwijshuisvesting komen. Onderwijshuisvesting in begroting en jaarrekening In de begroting en de jaarrekening zijn de financiële en niet financiële gegevens met betrekking tot onderwijshuisvesting ondergebracht bij raadsprogramma 3 ‘onderwijs en jeugd’, programma onderdeel 3.2 ‘pedagogische infrastructuur fysiek’. Dit onderdeel is verdeeld in vier collegeproducten, namelijk: – 3201: exploitatie onderwijshuisvesting – 3202: Spil centra (kostendekkend) – 3203: VMBO (extra middelen) – 3204: internationale campus87 (extra middelen) Er wordt in deze toelichting verder niet ingegaan op de collegeproducten 3202, 3203 en 3204.

Begroting onderwijshuisvesting (3201) Vanaf 1997, met de decentralisatie, is voor onderwijshuisvesting een basisbudget bepaald en vastgesteld door de Raad. Dit budget wordt jaarlijks gecorrigeerd met een aantal factoren: index, rente, leerlingengroei. Daarnaast wordt jaarlijks voor onderwijshuisvesting een exploitatiebegroting opgesteld. Deze begroting (het saldo van baten en lasten) van onderwijshuisvesting bestaat voor bijna 50% uit kapitaallasten. Kapitaallasten hebben betrekking op investeringen die in het verleden plaats hebben gevonden. Daarnaast wordt rekening gehouden met geplande investeringen: deze planning is gebaseerd op aanvragen door schoolbesturen. Deze aanvragen zijn gebaseerd op de’ verordening voorzieningen Huisvesting onderwijs

87

De internationale campus wordt in deze notitie niet verder toegelicht.

58

gemeente Eindhoven’ en vastgelegd in een jaar programma. De openstaande aanvragen voor het komende jaar én eerdere programma’s waarvan het schoolbestuur bouwheer is en van deze aanvragen nog een (eind)afrekening dient plaats te vinden, maken deel uit van het investeringsplan voor het onderdeel onderwijshuisvesting. Daarnaast wordt, op basis van de verordening én wetgeving, rekening gehouden met overige exploitatiekosten, zoals de storting in de onderhoudsvoorzieningen, daarnaast zijn er kosten zoals verzekeringen, belastingen en energiekosten. Deze laatste bedragen worden jaarlijks opnieuw bepaald aan de hand van de op dat moment aanwezige informatie. Tenslotte worden ook de kosten van het ambtelijk apparaat, dat zich bezighoudt met onderwijshuisvesting, aan de betreffende collegeproducten toegerekend. Deze laatste kosten worden niet meegenomen in de berekening van de begrote onttrekking/storting in de reserve huisvesting onderwijs. De begroting wordt naast het basisbudget gelegd en het verschil hiertussen bepaalt de begrote storting of onttrekking de reserve huisvesting (in de bepaling van het verschil worden de algemene kosten niet meegenomen). Ter verduidelijking wordt het jaar 2009 als voorbeeld hieronder uitgelegd. Voorbeeld begroting (primair): BEGROTING BASISBUDGET Basis (= definitief budget voorgaand jaar)

2009

2010

2011

17.190.000

17.602.000

17.386.000

0

0

Stelpost VO Index

411.000

0

0

Leerlingengroei

191.000

-106.000

38.000 0

vervallen verzekering opsl premie Rente Definitief budget 2010

-90.000

0

-100.000

-110.000

0

17.602.000

17.386.000

17.424.000

BEGROTING (primair, exclusief begrotingswijzigingen en algemene kosten, zoals gemeentelijke apparaatskosten) Begroting PO/SO/VO

21.728.000

22.400.000

25.128.000

Totaal (1)

21.728.000

22.400.000

25.128.000

VERSCHIL = begrote onttrekking egalisatiereserve

-4.456.000

-5.014.000

-7.704.000

Begrotingswijzigingen (2) Totaal exploitatiesaldo (= 1 + 2) Begroting overige kosten onderwijshuisvesting (3) Totaal exploitatiesaldo (= 1 + 2 + 3)

3.767.000 25.495.000 1.529.000 27.024.000

In de loop van het jaar vinden nog diverse mutaties plaats in de begroting aan de hand van B&W dossiers. Deze mutaties worden middels begrotingswijzigingen verwerkt. Dit heeft uiteraard ook invloed op de begrote onttrekking/storting uit/in de egalisatiereserve. Uiteindelijk wordt de jaarrekening opgesteld.

59

Jaarrekening onderwijshuisvesting (3201) In de jaarrekening van 2009 zijn de volgende cijfers voor het collegeproduct 3201 gepresenteerd (zie onderdeel B). Onderdeel A verwijst naar de cijfers die alleen betrekking hebben op de reserve huisvesting onderwijs. Onderdeel A

Onderdeel B

Cijfers onderwijs 2009 conform reserve huisvesting onderwijs

Cijfers onderwijs totaal 2009 conform gemeentelijke begroting

Begroting 2009 Exploitatiesaldo (3) Mutaties in reserves (6) Resultaat ( = 3 + 6)

Rekening 2009

Afwijking 2009

Begroting 2009

Rekening 2009

Afwijking 2009

N 25.495

N 18.348

V 7.147

N 27.024

N 20.009

V 7.015

V 8.829

V 1.682

N 7.147

V 8.829

V 1.682

N 7.147

N 16.666

N 16.666

N0

N 18.195

N 18.326

N 131

Uit de cijfers van de jaarrekening 2009 (onderdeel B) blijkt dat voor onderwijshuisvesting uiteindelijk een bedrag van €27.024.000 (= inclusief algemene kosten) aan baten en lasten is begroot. Daar staan €20.009.000,- aan uitgaven/inkomsten tegenover. Ten opzichte van de werkbegroting betekent dit een voordeel van €7.015.000,- (zie kolom afwijking). Voor 2009 is een onttrekking uit de reserve begroot van €8.829.000,-, maar omdat de afwijking in de exploitatie minder is (€7.015.000,-), is de onttrekking uit de egalisatiereserve minder en ontstaat er een voordeel op de onttrekking, maar het blijft een onttrekking! Het saldo dat in de rij van resultaat staat vermeld is het overige resultaat van kosten die niet worden meegenomen in de berekening van de onttrekking/storting. Bij bovenstaande toelichting op de wijze waarop de begroting tot stand komt, merken we nog het volgende op: – Bij het bepalen van het benodigde budget wordt rekening gehouden met de openstaande aanvragen uit het verleden én alle investeringen op basis van het lopende programma in volle omvang. De praktijk wijst uit dat de investeringen naijlen, waardoor de gebudgetteerde bedragen aan kapitaallasten temporiseren. Dit leidt ertoe dat, ieder jaar opnieuw, de budgetten voor kapitaallasten niet uitgeput worden. Bestemmingsplanwijzigingen en stedenbouwkundige ontwikkelingen in combinatie met beleidsontwikkelingen zoals Spil, leiden ertoe dat de bouwplannen een lange doorlooptijd kennen en de investeringen niet plaatsvinden in het jaar volgend op de aanvraag. – Afspraken over start uitbreiding of nieuwbouw én moment ingebruikname opnemen in aanvragen, waardoor het mogelijk is de kapitaallasten beter te plannen. De afschrijving start conform de gemeentelijke richtlijnen zodra er kosten worden gemaakt. – Bij het collegeproduct VMBO scholen is gedurende een aantal jaren een bedrag geraamd en gerealiseerd. Dit bedrag is foutief in de begroting terechtgekomen en heeft betrekking op SPIL centra. Met ingang van 2011 worden deze bedragen op het goede product geraamd. In het onderdeel ‘ rekening van baten en lasten’ van de bijlage ‘concernrekening’ bij het concernverslag van ieder willekeurig jaar, zijn de baten en lasten per categorie (kostensoort) van de betreffende collegeproducten opgenomen, voor zowel de primitieve als de bijgestelde begroting in vergelijking met de realisatie. De indeling van de programma’s kan wijzigen, wanneer een nieuw meerjarig raadsprogramma wordt vastgesteld. Een andere indeling van begroting en rekening 60

heeft gevolgen voor de vergelijkbaarheid. De collegeproducten zijn gedurende de hele periode van dit onderzoek niet gewijzigd. Zowel uitgaven als inkomsten worden onderverdeeld naar kostensoorten. In het geval van de producten van onderwijshuisvesting betreft dit de volgende baten en lasten, die door ons in vijf categorieën zijn samengevat: 1 Kapitaallasten (op basis van investeringen in nieuwbouw, vervangende nieuwbouw, uitbreidingen, onderwijskundige vernieuwing en grond cf. de verordening): – toegerekende rente – afschrijvingen 2 Overige baten en lasten als gevolg van aanvragen naar aanleiding van de verordening onderwijshuisvesting: – overige aankopen / uitbest duurzame goederen (bijvoorbeeld kosten van 1e inrichting, kosten als gevolg van constructiefouten en schades enz.) – jaarlijkse stortingen in de voorzieningen voor onderhoud88 – huur van sportaccommodaties en tijdelijke voorzieningen 3 Baten en lasten als gevolg van overige verplichtingen van gemeentewege: – energiekosten (worden overigens verhaald op het schoolbestuur indien mogelijk, bij leegstand zijn de lasten voor rekening van de gemeente) – belastingen en verzekeringen – overige inkomensoverdrachten – investeringsbijdragen overige kapitaaloverdrachten naar overheid – overige investeringsbijdragen 4 Kosten gemeentelijk apparaat: – doorberekende kosten van kostenplaatsen (de bedragen, die hier begroot en gerealiseerd zijn, hebben betrekking op de kosten van het ambtelijk apparaat ten aanzien van onderwijshuisvesting) 5 Mutaties in reserves (zoals hiervoor toegelicht) Samengevat – De investeringen in onderwijsgebouwen (zowel nieuwbouw als vervanging en uitbreidingen) worden geactiveerd. De hiermee samenhangende kapitaallasten komen ten laste van het exploitatiebudget onderwijshuisvesting. De jaarlijkse kapitaallasten zijn gespecificeerd op de investeringsstaat. Zie bijlage verloop investeringen inclusief kapitaallasten. – De onderhoudslasten komen ten laste van de voorziening voor groot onderhoud schoolgebouwen. Deze voorziening wordt gevormd ten laste van het exploitatiebudget onderwijshuisvesting. Zie bijlage verloop voorzieningen. – Overige lasten (o.a. op basis van WPO art. 133, WEC art. 127 en WVO art. 96c.1) komen eveneens ten laste van het exploitatiebudget onderwijshuisvesting. Zie bijlage exploitatie onderwijshuisvesting. – Het saldo van bovengenoemde jaarlijkse baten en lasten wordt in de (egalisatie) reserve gestort of aan de reserve onttrokken. Zie bijlage verloop reserves. – De lasten van het ambtelijk apparaat worden wél ten laste van het budget gebracht, maar beïnvloeden de mutatie in de reserve niet.

88

De omvang van de voorziening onderhoud wordt gebaseerd op de onderhoudstoestand van de schoolgebouwen. Het is de bedoeling om o.a. de onderhoudstoestand van de (bruikleen)scholen te inventariseren in 2012 in de vorm van een meerjaren investeringen/onderhoudsplanning (IHP).

61

Format U vraagt naar een opstelling:‘financiële stromen onderwijshuisvesting’ met daarin de volgende informatie. 1 Exploitatie over de jaren 2002 tot en met 2011, met daarin zowel de begrotingscijfers als de realisatie, inclusief een toelichting op de verschillen. Deze informatie dient te worden uitgesplitst naar soort onderwijs en type huisvestingskosten. 2 Inzicht in de ‘ financiering SPIL’ naar begrotingsposten ‘onderwijshuisvesting’ en ‘bijdragen andere partijen (?)’ naar doelen en bestemming over de jaren 2006 tot en met 2011, onderverdeeld naar begroot, gerealiseerd, over- en onderbesteding inclusief toelichting op de oorzaken van de over- of onderbesteding’ 3 Idem voor ‘financiering nieuwe VMBO’s. In de bijlagen vindt u onze opstelling. Deze bestaat uit de volgende onderdelen: 1 Exploitatie owh89 voor de jaren 2006 tot en met 201090, met daarin: a Algemene uitkering uit het gemeentefonds: deze berekening wordt separaat aangeleverd. b Begroting en realisatie per ‘soort’ onderwijs (BO,SO,VO) en per soort naar de volgende categorieën: i Kapitaallasten (rente en afschrijvingen) ii Lasten op grond van de verordening (programma) iii Overige iv Kosten gemeentelijk apparaat v Mutaties in reserves c De toelichting op de verschillen tussen begroting en realisatie, is reeds opgenomen in het concernverslag van de jaren 2006 tot en met 2010. Deze verschillenanalyse wordt hier niet herhaald. 2 Spilcentra: verloop van de exploitatie (begroting ten opzichte van realisatie voor de jaren 2007 tot en met 2010) en de bijbehorende activa en reserve 3 VMBO: Toelichting op de exploitatie (begroting ten opzichte van realisatie voor de jaren 2007 tot en met 2010) en de bijbehorende activa en reserve 4 Toelichting op het verloop van de boekwaarden ‘onderwijshuisvesting’ naar soort over de jaren 2006 tot en met 2010 5 Verloop reserves en voorzieningen voor het collegeproduct ‘onderwijshuisvesting’ voor de jaren 2006 tot en met 2010. Bovenstaande bijlagen 1 tot en met 3, zijn gebaseerd op de staten, zoals die in de concernrekeningen (deel ll: Bijlagen) van de respectievelijke jaren zijn opgenomen. De informatie over de investeringen en kapitaallasten op detailniveau (bijlage 4) is niet opgenomen in het bijlagenboek en komt rechtstreeks uit de administratie. De dotaties en onttrekkingen aan de reserves en voorzieningen zijn in de bijlagen bij het concernverslag, per reserve of voorziening in detail toegelicht.

89 90

Owh – onderwijshuisvesting. De informatie over het jaar 2006 is vooralsnog niet in detail beschikbaar.

62

Onderwijshuisvesting in Eindhoven Een schoolvoorbeeld?

Recommend Documents