Kind van de rekening Onderwijs, zorg en arbeidstoeleiding regionaal in samenhang Samenvatting 60.000 á 100.000 jongeren in Nederland hebben meervoudige ontwikkelproblemen waardoor zij niet verder komen zonder een integrale aanpak van onderwijs, zorg en arbeidstoeleiding. Echter: de partijen die hen dat willen aanbieden, worden geconfronteerd met verkokerde regels die hen dwingen om de jongeren in hun ontwikkeling te beperken. Zo gebeurt het dat ROC’s de kwetsbaarste jongeren (door selectie aan de poort) moeten wegduwen naar zorgtrajecten die veel duurder zijn en minder helpen, en andere jongeren van school moeten sturen met een onbruikbaar diploma. De overheid als geheel maakt veel teveel kosten en het kind blijft zonder oplossing achter. Wij, een doorbraakgroep van bestuurders uit onderwijs, zorg en arbeidstoeleiding hebben uitgewerkt om welke jongeren het gaat, waar het vooral knelt en wat we gezamenlijk het beste zouden kunnen doen om deze misstand weg te nemen. We zien perverse sectorale beleidsprikkels in onderwijs, zorg en arbeidstoeleiding, en de combinatie daarvan is funest. Vanuit het onderwijs zien we een steeds strakker toelatingsbeleid waardoor de doelgroep moeilijker geplaatst kan worden in een opleiding. Bij jeugdzorg zien we specifieke leeftijdsgrenzen. Bij de participatiewet nemen de middelen af en ontstaat en overaccent op eigen verantwoordelijkheid. Het leidt tot een doolhof waarin jongeren verdwalen. Wij zien een enorme verbetering als we regionale netwerken maken waar werkgevers prominent aan deelnemen en waar de huidige perverse sectorale prikkels zijn weggenomen. Wij baseren dat op onze huidige praktijkervaringen.
Er is lokaal maatwerk nodig en dat gaat er niet komen zonder aanpassing in de wet- en regelgeving. Er is een ander ‘beloningssysteem’ nodig. Eén dat organisaties prikkelt om deze jongeren ruimhartig aan te nemen, de goede trajecten te laten volgen en samenwerking tussen onderwijs, instellingen, werkgevers en gemeenten stimuleert. Ook al leidt dit (in eerste instantie) tot lagere rendementen in de afzonderlijke sectoren. Als er meer ruimte komt om middelen te bundelen en breder in te zetten, dalen de maatschappelijke kosten. Jongeren die we niet goed begeleiden naar een zelfstandige plek op de arbeidsmarkt kosten minstens 1 miljoen uitkeringsgeld. Plus de kosten voor preventie, zorg en gezondheid. Wij stellen voor om vier tot acht pilots te starten waarin dat voorstel wordt toegepast in een tijdelijk integraal regelgevingskader. In de pilots kan worden uitgewerkt hoe de gezamenlijke effecten zo groot mogelijk worden, en wat de generieke succescomponenten zijn die landelijke invoering verdienen. We willen daarom dat de pilots worden begeleid vanuit de departementen van SZW, OCW en VWS samen: met tijdelijke kaderaanpassing en met effectonderzoek. Met als einddoel van de pilots: succescomponenten selecteren en gereedmaken voor landelijke invoering.
1
Kind van de rekening Onderwijs, zorg en arbeidstoeleiding regionaal in samenhang Drie echte mensen… Ik wil graag drie mensen aan u voorstellen. Deze mensen bestaan echt en zitten bij mij1 op school. Hun namen zijn wel gefingeerd. Yasmin, 21. heeft 2 kinderen, zoon van 4, dochter van 2. Ze woont zelfstandig, heeft geen ondersteuning van de vader van de kinderen. Professionele kinderopvang kan ze niet betalen. Haar moeder vangt haar kinderen drie dagen per week op. Yasmin komt daarom drie dagen per week naar school. Daarmee haalt ze niet haar urennorm. Moeder is alcoholiste en als zij niet in staat is de kinderen op te vangen, komt Yasmin niet op school of neemt ze haar kinderen mee. Tim, 21. is jaren niet naar school geweest, heeft geen vmbo diploma. Zit in de schuldsanering na een aantal verkeerde keuzes. Vanuit de bijstand wordt hij aangemeld voor de aka-opleiding bij een bedrijf waarmee we veel samenwerken. De kans is groot dat hij niet kan worden ingeschreven als voltijd student, omdat studiefinanciering door de rechter niet als voldoende inkomsten wordt gezien om deel te nemen aan de schuldsaneringsregeling. Hakim, 28. komt uit Irak, heeft een trauma opgelopen in alle ervaringen die hij daar heeft meegemaakt. Dit zorgt er voor dat hij nog wat onzeker is en begeleiding nodig heeft in het opzetten van zijn bedrijfje. Zat in de bijstand en is met slechte voorlichting over de financiële voorwaarden en gevolgen, aangemeld voor de aka en uit de bijstand gezet. Kans dat hij moet stoppen omdat studiefinanciering in combinatie met zijn persoonlijke problemen te weinig inkomsten genereert. Drie voorbeelden van een grote groep jonge mensen: die door aangescherpte eisen vanuit het Ministerie van OC&W en scherpe controles van Onderwijsinspectie steeds vaker door ROC’s moeten worden geweigerd die door aangescherpte regels van de WWB en waarschijnlijk straks ook de participatiewet naar school worden gezonden die daarmee tussen wal en schip raken door slecht op elkaar aansluitende wetgeving vanuit onderwijs, zorg en sociale zekerheid.
1
De schrijver is directeur Educatie, Participatie & Loopbaanplein bij het Graafschap College. Binnen deze sector is onder andere een vernieuwend onderwijsconcept gerealiseerd dat zich specifiek richt op overbelaste jongeren op niveau 2, 3 en 4 MBO.
2
De doelgroep De drie voorbeelden uit de inleiding geven aan dat het probleem van alle tijden is, maar met de toenemende complexiteit en individualisering van de samenleving neemt dit probleem in omvang toe. In het WRR Rapport, Vertrouwen in de school (2009) worden deze “overbelaste jongeren” beschreven: zij willen wel een schooldiploma halen, maar de cumulatie van problemen vergt zo veel van hun incasseringsvermogen dat het hen eenvoudig te veel wordt en zij voortijdig de school verlaten. We noemen dat voortijdig schoolverlaten (VSV). In de ‘Tijdelijke subsidieregeling plusvoorzieningen overbelaste jongeren’ staat: "Overbelaste jongeren” beschikken in principe over de capaciteiten om hun schoolloopbaan met minimaal een startkwalificatie af te sluiten, maar lopen door een opeenstapeling van problemen (gedragsproblemen, psychische problemen, instabiele thuissituatie, schulden en criminaliteit in de directe omgeving) een groot risico op (maatschappelijke) uitval. … Omdat deze jongeren niet in aanmerking komen voor het speciaal onderwijs, dreigen zij tussen wal en schip te raken. Belangrijk is te beseffen dat deze jongeren weliswaar meer voorkomen op de lagere (MBO) niveaus, maar ook te vinden zijn op de hogere. Of vanuit de hogere niveaus door de gestapelde problematiek zijn teruggevallen. Het hebben van beperkingen is niet voorbehouden aan mensen met minder leervermogen. De omvang van deze groep is geschat op een kleine 60.000 tot 100.000 jongeren in MBO. Dat is gebaseerd op de volgende cijfers. Een onderzoek van ROA (2012) meldt dat in het MBO meer dan 50% van de uitval wordt veroorzaakt door andere dan school gerelateerde redenen. Onderzoeken in de regio Arnhem en Utrecht komen zelfs tot hogere percentages; 80% van de schooluitval wordt (in ieder geval mede) veroorzaakt door oorzaken die buiten de school zijn gelegen. VSV-cijfers zijn dus een goede indicatie van overbelaste jongeren binnen het onderwijs. In het onderzoek zoals dat in Arnhem is uitgevoerd komt men tot onthutsende resultaten; 13,7% van alle jongeren wordt als overbelast beschouwd en in het MBO zelfs 17,9 (KBA/Oberon 2011). Het onderzoek in Utrecht levert eenzelfde beeld op. Als tussen de 50 en 60% van de VSV door overbelasting wordt veroorzaakt, behoort circa 4 à 5% van de jongeren binnen het MBO tot de overbelaste groep (7,2% VSV 2011, VSV monitor). In 2012 waren er circa 2 miljoen jongeren in Nederland (CBS 2013). Uitgaande van 5% overbelaste jongeren van deze groep zou dit in absolute zin een groep van ruim 100.000 jongeren betreffen. En als 60% daarvan MBO-niveau is, betekent dit in Nederland een groep van een kleine 60.000 overbelaste jongeren in Nederland op MBO-niveau. Dit komt overeen met het aantal deelnemers in het VSO.
3
De regelgeving In het eerder genoemde WRR rapport wordt aanbevolen om voor overbelaste jongeren extra middelen ter beschikking te stellen aan scholen. De praktijk: jongeren tot 16 jaar kunnen geïndiceerd worden en VSO en Praktijkonderwijs ontvangen. Deze indicering is niet beschikbaar voor 16 plussers. Dit terwijl een aanzienlijk deel van deze jongeren wel moet doorstuderen. De WRR pleit ervoor, te zorgen dat de scholen in een breed netwerk van partijen uit verschillende domeinen kunnen functioneren. En meer beleidsruimte krijgen om maatwerk voor deze jongeren te kunnen bieden. De huidige drie transities, gecombineerd met de invoering van passend onderwijs bieden daarvoor in principe de ruimte; de regie komt meer bij de gemeenten te liggen en passend onderwijs kan alleen succesvol worden geïmplementeerd als deze plaatsvindt in een goede lokale/regionale zorgstructuur. Helaas lijken deze domeinen eerder uit elkaar te groeien dan bij elkaar te komen. Een recent onderzoek van het Frieslab toont dit met vele concrete voorbeelden aan. Samengevat komen de problemen, door onvoldoende aansluiten van de wetgeving, op het volgende neer: Onderwijs wordt steeds strenger aan de poort, vanuit strakkere sturing op diplomaresultaat, aanwezigheid van studenten, cascadefinanciering die stapeling tegengaat, sturen op VSV, sturen op urennormen. Men weigert steeds vaker studenten die een risico vormen; Gemeenten gaan vanuit de WWB-verplichting steeds meer jongeren terugsturen naar school zonder de begeleiding goed te regelen en afspraken hierover te maken met onderwijsinstellingen; Jeugdzorg is versnipperd en gemeenten zijn (nog) onvoldoende in staat om regie te voeren. De overbelaste jongeren hebben in de praktijk met veel verschillende hulpverleners te maken waarbij de regie niet is geregeld. Daarnaast zijn voor het MBO de leeftijdsgrenzen niet valide.
Hoofdlijnen van de oplossingsrichtingen In de doorbraakgroep is uitgebreid gesproken over de mogelijkheden om aan deze problemen het hoofd te bieden. We komen op vijf (hoofd)verbeterpunten uit. Deze worden in de volgende paragrafen uitgebreid beschreven. 1. Creëer of versterk regionale netwerken waarbinnen onderwijs, zorg en arbeidstoeleiding maximaal met elkaar worden afgestemd; 2. Pak de financiële prikkels aan die het verzorgen van onderwijs aan deze jongeren zeer ontmoedigen; 3. Betrek nadrukkelijk de werkgevers hierbij. Zij spelen een belangrijke rol in het opdoen van werkervaring, andere vormen van leren en zullen bereid zijn om deze jongeren aan te nemen. Belangrijke randvoorwaarden daarbij: 4. Erken de doelgroep met specifieke kenmerken en eisen op het gebied van zorg, onderwijs en arbeidstoeleiding. Met de erkenning dat ook na de overgang van het speciale onderwijs naar het reguliere onderwijs, deze jongere niet als vanzelf ook regulier is geworden…; 5. Verbeter de onderlinge afstemming van de betrokken ministeries op het sociale domein opdat hun wet- en regelgeving elkaar gaat versterken in plaats van tegenwerken.
4
Ad 1 Regionale netwerken Met de invoering van passend onderwijs is het voor de VO scholen verplicht om ondersteuningsplannen op te stellen die aantonen op welke wijze zij in regionaal verband voor de diversiteit aan jongeren passend onderwijs en ondersteuningstrajecten aanbieden. Hierbij dienen de school(verbanden) Op Overeenstemming Gericht Overleg te voeren met de gemeenten. Ondanks het feit dat ook ROC’s met de invoering van passend onderwijs hebben te maken, geldt deze verplichting niet voor deze instellingen. Dit terwijl binnen de doelgroep van het ROC, zeker bij de lagere niveaus meer dan gemiddeld overbelaste jongeren zijn. In verschillende regio’s bestaan goede overlegverbanden tussen ROC’s, zorgpartijen en gemeenten; RMC-overleggen, Platforms Onderwijs en Arbeidsmarkt en verschillende vormen van Zorg Advies Teams (ZAT). Structuren om met elkaar afspraken te maken over een goede gebundelde inzet. Door het ontbreken van duidelijke (landelijke) kaders en een wettelijke grondslag, zijn echter de verschillen tussen de regio’s groot. De overlegverbanden kennen daarnaast vaak een min of meer vrijblijvend karakter en zeker bij het beschikbaar stellen van budgetten komen verschillende belangen naar voren. Daarnaast zijn er ook (te) veel regio’s waar geen of onvoldoende overleg tussen deze partijen is georganiseerd. Tegen deze achtergrond stellen we het volgende voor: Stel landelijke kaders op waarmee de verschillende (arbeidsmarkt)regio’s worden gestimuleerd om deze overleggen op te starten, dan wel concreter te richten en handvatten te bieden om de specifieke eigen belangen te overstijgen en de inzet te bundelen. Daarbij is het belangrijk om de regie op twee niveaus te regelen: a. Een stuurgroep op bestuurlijk niveau bestaande uit vertegenwoordigers van onderwijs, zorg, gemeenten, UWV en werkgevers ziet toe op een goede uitvoering. De stuurgroep stelt jaarlijks de doelstellingen en een jaarplan voor het komende jaar vast en keurt de jaarcijfers en het jaarverslag over het afgelopen jaar goed. Daarnaast treden de stuurgroepleden op als ambassadeurs richting hun eigen achterban; b. Een uitvoerderplatform (een soort van ZAT Plus) onder aanvoering van een regisseur. In het uitvoeringsplatvorm maken partijen die daadwerkelijk inzet plegen met elkaar de trajectafspraken. De leden van dit platform dienen mandaat te hebben vanuit de eigen organisatie om toezeggingen te kunnen doen over inzet van mensen en middelen. In het uitvoerderplatform wordt ook per jongere een trajectverantwoordelijke, Integraal Traject Begeleider (ITB-er) benoemd die organiseert dat afspraken concreet worden gemaakt en ook daadwerkelijk worden uitgevoerd. c. Deze itb-ers hebben een eigen organisatie overstijgend ITB afstemmingsoverleg waarbij ervaringen worden gedeeld. d. De regisseur is verantwoordelijk voor het ontwikkelen en versterken van het werkgeversnetwerk, het zorgnetwerk en het netwerk van arbeidstoeleiders en –begeleiders. Hij of zij treedt op als ‘verbindingsofficier’ tussen de stuurgroep en het uitvoerderplatform; e. Dit dient plaats te vinden in een goede kennis van de regionale arbeidsmarkt. Deze kan bijvoorbeeld worden ingebracht door het UWV.
5
Waarbij het concreet gaat om per jongere trajectafspraken te maken. Afspraken over begeleiding, regie over het traject en verantwoordelijkheden en inzet van middelen. Deze worden vanuit dit overleg vastgelegd in trajectplannen, die in ieder geval de volgende onderdelen zullen kennen: 1. Inzet vanuit het onderwijs. Hierbij is een belangrijke vraag of de jongere in aanmerking komt voor onderwijsbekostiging. Waarbij dan tussen de onderwijsinstelling en partners duidelijke jaarlijkse afspraken worden gemaakt over de voorwaarden waaronder deze kan worden benut. Daar waar geen onderwijsbekostiging aan de orde is, worden vooraf tussen de onderwijsinstelling en de partners afspraken gemaakt over andere wijzen van financiering van de scholing van de jongere; 2. Inzet vanuit arbeidstoeleiding. Vanuit de integrale werkgeversbenadering zullen werkgevers worden benaderd en verbonden. Met hen worden afspraken gemaakt over de kandidaten en de benodigde begeleiding van de jongeren en de werkgevers. Ook hier worden vooraf jaarlijkse afspraken gemaakt tussen partners over de wijze van financiering; 3. Inzet tijdens het werk gericht op de begeleiding van de werkgever en de jongere. Tijdens het gehele proces staat werktoeleiding centraal. Daarbij is een belangrijk element dat de begeleiding niet alleen op de jongere zelf gericht is, maar ook op de werkgever. Waarbij deze laatste begeleiding vooral moet gaan over omgaan met gedrag van de jongere, aanspreken op gedrag, maar ook de wijze waarop ruimte kan worden geboden voor ontwikkeling van de jongere; 4. Inzet vanuit de (jeugd)zorg. Op basis van een gezamenlijke analyse van de problematiek van de jongere zullen zorginstellingen een zorg/begeleidingsplan opstellen waarin duidelijk is vastgelegd welke inzet gedurende het traject plaatsvindt opdat die problematiek zodanig wordt aangepakt dat van daaruit geen belemmeringen zijn om het traject succesvol te doorlopen. Deze insteek is gebaseerd op bestaande succesvolle samenwerkingsverbanden in Nederland. Verdere uitwerking kan hierop worden gebaseerd, maar dient recht te doen aan verschillen tussen regio’s. Verschillen die voortkomen uit verschillen tussen de netwerken waarin de drie O’s participeren. Maar ook verschillen in de regionale economie kunnen leiden tot afwijkende uitwerkingen.
Ad 2 Aanpakken perverse prikkels In de Doorbraakgroep bleek veel kennis aanwezig te zijn over regels en wettelijke kaders binnen de jeugdzorg en de Participatiewet, maar veel minder over de beperkingen die ontstaan vanuit de regelgeving voor het MBO. Om die reden is dit uitgebreider beschreven. De punten zijn separaat niet zeer negatief voor de overbelaste jongeren, maar in combinatie absoluut wel. Vooral ook omdat er geen financiële of andere prikkels tegenover staan die de problemen compenseren. Het resultaat is dat ROC’s steeds vaker overbelaste jongeren weigeren. Navolgend worden deze verder uitgewerkt. Diplomabekostiging Het totale budget van een MBO-instelling wordt grotendeels gevormd door de (normatieve) rijksbijdrage (lump sum) van het ministerie van OCW. Circa 90% van deze rijksbijdrage bestaat uit het exploitatiebudget, onderverdeeld in een deelnemersvergoeding (80% inputbekostiging) en een diplomavergoeding (20% outputbekostiging). De diplomabekostiging vormt daarmee een aanzienlijk deel van de baten. Een hoog diplomeringspercentage leidt immers tot een hoog aandeel van dit budget. Actief sturen op diplomaresultaat is toe te juichen. Een onderwijsinstelling hoort zich af te willen laten rekenen op
6
concrete resultaten die meetbaar en onderling vergelijkbaar zijn. Een diploma is het beoogde resultaat van een onderwijsinstelling. Voor overbelaste jongeren heeft deze sturing een nadelig effect. Eén van de manieren om het diplomaresultaat positief te beïnvloeden is immers een strenge selectie aan de poort. Jongeren die niet volledig voldoen aan de toelatingscriteria, of waarbij meer dan gemiddeld sprake is van bepaalde problematiek, worden mede vanuit deze ‘perverse prikkel’ vaker afgewezen. Ter illustratie; als het diploma-aandeel (2012: 1,7%) van het Graafschap College2 in de landelijke diplomawaarde met 0,1 % daalt, leidt dit tot een daling van de diplomavergoeding met ruim 500.000 euro op jaarbasis. T-2 bekostiging Het mbo kent, in tegenstelling tot het overige onderwijs in Nederland een t-2 bekostiging. Dat betekent dat het grootste deel van het budget (normatieve rijksbijdrage OCW) wordt gebaseerd op het aantal deelnemers en het aantal diploma’s twee kalenderjaren voorafgaand aan het nieuwe kalenderjaar. Dat betekent dat de toekenning op basis van deelnemers- en diplomawaarde altijd twee jaren achterloopt ten opzichte van de werkelijke aantallen. Een krimpende school heeft daarvan voordeel. Immers omgerekend ontvangen zij per deelnemer in het jaar t een hogere bijdrage. Een groeiende school (vaak juist een bovengemiddeld presterende school) heeft daarvan nadeel. Immers, per deelnemer krijgen zij een lagere bijdrage. Gemiddeld genomen is dit niet erg, maar daar waar sprake is van meerjarige ontwikkelingen leidt dit tot onnodige overschotten en ongewenste tekorten. Bij t-2 wordt vaak, foutief, ervan uitgegaan dat dit een voorfinanciering is. Er is pas sprake van voorfinanciering als de groei van het aantal deelnemers wordt vervolgd met een vergelijkbare daling. Hiervan zal vaak geen sprake zijn. Het betreft dan ook vaak een investering die zich niet in financiële zin terugverdient. Negatief geformuleerd kan worden gesteld dat die scholen die het slecht doen (tijdelijk) worden beloond en scholen die het goed doen (tijdelijk) worden bestraft. Indien een ROC ervoor kiest om specifieke onderwijsvormen aan te bieden en extra studenten aan te nemen, leidt dit tot groei van het ROC waarvoor met twee jaren vertraging de financiering beschikbaar komt. Zeker als een ROC hiertoe besluit, waarbij omringende ROC’s dat niet doen, kan dit tot een substantiële groei van deelnemers leiden, met een relatief forse opdracht om de groei uit eigen middelen te financieren. Middelen die niet altijd voor handen zijn, of een andere bestemming kennen. Ter illustratie: “Mijn School” is een onderwijsvorm die binnen het Graafschap College specifiek voor overbelaste jongeren is ontwikkeld. De afgelopen jaren is deze gegroeid naar een omvang van bijna 200 deelnemers. Uitgaande van de VSV-cijfers zouden dit er tussen de 500 en 800 kunnen zijn. Stel 2
Het Graafschap College is één van de vier Voorloper MBO-instellingen in Nederland. Voorloper in die zin dat via verschillende projecten is onderzocht hoe de effecten van de drie transities beter afgestemd kunnen worden op de invoering van passend onderwijs.
7
dat het Graafschap College vanaf volgend jaar de volledige groep van 650 (gemiddelde van de vsvcijfers) bij “Mijn School” zouden inschrijven dan betekent dit een extra jaarlijkse financiering waarvoor pas over twee jaren budget komt, van circa € 4 miljoen. In totaal derhalve € 8 miljoen investering uit eigen middelen. VSV vergoeding Om VSV te verminderen zijn prestatiecontracten gesloten tussen het Ministerie van OCW en de regio’s. Waarbij per regio dit verder is uitgesplitst naar de diverse scholen. Ook al is hierbij sprake van regionale contracten, de afrekening vindt per school plaats. Voor het Graafschap College gaat het hierbij om een jaarlijkse prestatiesubsidie van maximaal € 550.000. Scholen sturen actief op VSV om daarmee de prestatiewaardering te ontvangen. Een relatief eenvoudige en goedkope methode om het VSV naar beneden te brengen, is een strenge selectie. Indien immers bij de intake die jongeren worden geweigerd waarbij de kans op uitval relatief groot is, zal dit leiden tot een daling van VSV. Deze situatie leidt ertoe dat veel ROC’s bij de toelating letten op het zorgdossier en die jongeren die een te groot risico vormen op VSV weigeren. Indien het Graafschap College twee jaren achtereen een lichte stijging van het VSV kent, door bijvoorbeeld aannemen van moeilijke groepen met een groter risico op uitval, vervalt de prestatiesubsidie. Geld overigens dat nu voor het begeleiden en voorkomen van VSV wordt ingezet. Cascadefinanciering Om een te lange verblijfsduur van studenten in het mbo te voorkomen wordt in het Uitvoeringsbesluit WEB (juni 2013) aangegeven dat de Minister voornemens is om cascadefinanciering in te gaan voeren. Hiermee wordt na de minimaal benodigde termijnen waarbinnen een opleiding kan worden afgerond, de financiële bijdrage verminderd. Hierbij is de onderwijstijd van de student, en niet de inschrijving in een opleiding, bepalend. Veel van de overbelaste jongeren doen langer over een opleiding, zitten niet direct op het juiste niveau of kiezen niet direct de juiste opleiding. Het risico bij deze groep is dan ook zeer groot dat ze een langere schoolloopbaan zullen kennen dan de minimale en daarmee voor wat betreft de bekostiging in de verminderde budgettoekenning zullen vallen. Dit terwijl ze voor wat betreft begeleiding duurder zijn en als het niet meer financierbaar is, uitgeschreven zullen worden en daarmee VSV-er zullen zijn. Voor ROC’s zal dit naar verwachting een afwegingsfactor worden bij de intake van nieuwe studenten, met een reële kans dat dit een negatieve factor voor de overbelaste jongeren zal zijn. Bijvoorbeeld: Een overbelaste jongere die al diverse mislukkingen heeft gerealiseerd (en daarmee drie jaren verblijfsduur opgebouwd) wil bij “Mijn School” BOL, niveau 4 SCW volgen. Voor deze jongere wordt nog maar één jaar de volledige bekostiging ontvangen. De daaropvolgende jaren neemt dit af naar 0,5 en uiteindelijk naar nul. En dat bij een onderwijsvorm die duurder is dan een regulier onderwijstraject en probeert te herstellen wat in het voorgaande traject mis is gegaan. Budget studentbegeleiding De invoering van passend onderwijs bij het mbo betekent vooral dat geoormerkt geld nu als lump sum ter beschikking wordt gesteld aan de school. Dit leidt tot meer vrijheid bij de ROC’s om op basis van eigen kennis en regionale kleuring keuzen te maken. Nog niet geheel duidelijk is of dit ook zal
8
leiden tot minder budget, maar bij het Graafschap College lijkt dit redelijk neutraal ingevoerd te kunnen worden. Het is aan een ROC om zelf de interne weging te maken. De begeleiding van overbelaste jongeren wordt daarbij afgewogen met een groot aantal factoren. Factoren die vanuit de inzet op algemene kwaliteitsverhoging van het mbo-onderwijs zwaarder zullen worden gewogen. Met het risico dat de begeleiding voor overbelaste jongeren daarmee het onderspit delft. Het Graafschap College heeft het beleid ten aanzien van passend onderwijs recent vastgesteld. Circa 8 procent van het budget wordt hieraan besteed. Dit is fors onvoldoende om het aantal overbelaste jongeren dat geschikt is voor het mbo in de eigen regio aan te kunnen nemen. Per onderwijsteam wordt een maximum gesteld waarmee ze bij de intake rekening moeten houden. Klasgrootte als variabele Eén van de belangrijkste variabelen binnen een onderwijsinstelling is de groepsgrootte. Deze kent immers, met een budgettoekenning per deelnemer, een belangrijk sturende werking op uitputting van budgetten. Overbelaste jongeren zullen op afwijkende wijze hun onderwijs aangeboden krijgen. De groepsgrootte wordt gemiddeld genomen kleiner. Bij budgettoekenning wordt hiermee geen rekening gehouden. Bij “Mijn School” is de budgettoekenning, gebaseerd op een groepsgrootte van 15 deelnemers. Bij regulier onderwijs (niveau 2 tot en met 4) is dit gemiddeld 24 deelnemers. Het resulterende kostenverschil wordt opgevangen met tijdelijke subsidies. Indien deze wegvallen, is de kans groot dat deze onderwijsvorm die voorziet in een grote behoefte, niet meer aangeboden kan worden. Aanwezigheid als financieringsgrondslag Een andere factor is de aanwezigheid van de student als grondslag voor de bekostiging. ROC’s moeten niet alleen voldoende uren aanbieden, maar studenten moeten ook daadwerkelijk voldoende tijd aanwezig zijn om als ROC daadwerkelijk de bijdrage toegekend te krijgen. Dit is een logisch systeem; een ROC dient geen geld te krijgen voor studenten die geen aanbod hebben genoten. Zogenaamde spookstudenten moeten worden voorkomen. Daarbij zijn zeer scherpe regels geformuleerd over wat als contacttijd meegenomen kan worden. Het begeleiden van jongeren buiten deze kaders, kan zinvol zijn, maar voldoet niet aan deze kaders. Veel van de overbelaste jongeren, kennen een zeer hoog verzuim in de eerste fase. Daarmee kan de grondslag voor financiering vervallen. Waarbij als het ROC hier niet actief op ingrijpt, Onderwijsinspectie dit als fraude kan aanmerken met forse boetes tot vervolg. ROC’s zijn gemiddeld genomen terughoudend in het aannemen van deze jongeren. Waarbij deze jongeren vaak eerst een voorbereidingstraject dienen te volgen (om ze weer schoolbaar te maken). Een voortraject waarvoor bij andere partijen vaak geen budget is. Bij “Mijn School” is het overgrote deel van de studenten bekend bij gemeenten en hulpverlening. Zonder uitzondering zijn deze partijen blij dat deze jongeren een nieuwe kans in het onderwijs krijgen. Daar waar het niet lukt om aan de aanwezigheidsplicht te voldoen zal echter moeten worden uitgeschreven. Waarbij vervolgens geen ander passend traject beschikbaar is.
9
Tegen deze achtergrond stellen we voor om: Bij de vier pilots de werking van de voornoemde prikkels te onderzoeken en na te gaan op welke wijze deze prikkels kunnen worden weggenomen, danwel van compenserende prikkels kunnen worden voorzien. Een onderzoek te starten naar het succes van de (voorheen) geïndiceerde leerlingen in het reguliere MBO. Waarbij een belangrijke vraag is welke begeleiding, onderwijsvorm deze jongeren nodig hebben om maximaal succesvol hun talenten te laten benutten. Om vanuit confrontatie van de resultaten van de pilots met de resultaten van het onderzoek de juiste keuzen te kunnen maken.
Ad 3 Betrek werkgevers Zonder werkgevers die zich willen verbinden aan deze doelgroep kunnen we veel afspreken maar zal arbeidstoeleiding altijd onvolledig blijven. Voor een deel van de doelgroep is eerst scholing en daaropvolgend arbeidstoeleiding niet de juiste aanpak. Soms is eerst werkervaring op doen en vervolgens weer naar school gaan de juiste keuze. Soms zullen vernieuwende vormen van gecombineerd werken en leren nodig zijn (bijvoorbeeld praktijkleren). Binnen de kaders van de pilots willen we nieuwe vormen van betrokkenheid van werkgevers onderzoeken. Mede vanuit de invoering van de garantiebanen (en wellicht op termijn de quotumregeling) is het zinvol om ook de landelijke ondernemerskoepels hierbij te betrekken. In de regio kunnen daarmee afspraken worden gemaakt met individuele bedrijven en lokale/regionale ondernemersverenigingen. Landelijk kunnen door deelname van VNO NCW en MKB Nederland, de regionale ervaringen landelijk worden besproken en daar waar zinvol in afspraken worden omgezet. Uit onder andere gesprekken met werkgevers komt naar voren dat er werkgevers zijn te vinden die tot afspraken bereid zijn, op één belangrijke voorwaarde: dat ze ondersteund worden. Geen zware administratieve verplichtingen, goede begeleiding op de werkvloer en geen lastige vervolgtrajecten als het met een jongere niet lukt. Het vergt zeer veel aandacht en energie om werkgevers te werven maar de ervaring leert dat er dan veel voor de jongere wordt bereikt. Het netwerk van de bedrijven is op dit moment verspreid over verschillende partijen. De belangrijkste partijen zijn: Praktijkscholen die vanuit hun toeleidingstaak een stevig netwerk hebben van bedrijven die gewend en in staat zijn om met deze jongeren om te gaan; De MBO-instellingen die, zowel op de lagere als de hogere niveaus over een zeer groot netwerk beschikken, zowel vanuit de BPV als vanuit BBL en allerlei samenwerkingsverbanden en projecten. De VSO-scholen hebben een netwerk van bedrijven voor externe leer-, oriëntatie- en beroepsgerichte stages. De SW-bedrijven. Zij hebben de afgelopen decennia een stevig netwerk opgebouwd vanuit de opdracht om steeds meer van hun doelgroep in regulier werk te plaatsen. Ook de gemeenten en UWV hebben dergelijke netwerken. Daarnaast is er nog een zeer diverse groep van private partijen die vanuit re-integratie, jobhunting, jobcoaching en Wajongbegeleiding vaak ook beschikken over relevante netwerken.
10
In diverse regio’s is de afgelopen jaren stevig ingezet op integrale werkgeversbenadering. Benadering van de werkgevers zal vooral langs deze lijnen moeten plaatsvinden. Dat betekent dat werkgevers niet zelfstandig zullen worden benaderd. Voor de verschillende soorten van leerwerktrajecten kan navolgend schema helpen om in te delen en te richten.
BBL
BOL Afbeelding 1: type leerwerktraject en intensiteit begeleiding
Het schema begint bewust linksboven met de plaatsing van de jongere bij een reguliere werkgever met gemiddelde begeleiding. Dit is uiteindelijk voor alle jongeren het meest wenselijke traject. Helaas is dit niet altijd direct mogelijk. Er dient sprake te zijn van aanwezigheid van voldoende basisvaardigheden om bij een werkgever aan de slag te gaan. Daar waar meer dan gemiddeld begeleiding nodig is, maar de jongere in principe wel in staat wordt geacht om bij een werkgever te worden geplaatst, wordt gezocht naar werkgevers waar groepsplaatsing aan de orde kan zijn. Groepsplaatsing maakt het mogelijk om (veel) meer begeleiding te organiseren dan bij individuele kandidaten het geval is. De derde vorm betreft de inzet waarin de jongeren in een min of meer beschermde setting eerst ‘klaar’ worden gemaakt voor plaatsing bij de werkgever. Hierbij wordt in de vorm van bijvoorbeeld praktijksimulatiebedrijven, een aparte setting gecreëerd waarbij de jongeren zo sterk als mogelijk gelijkend op de werkelijke praktijk in een beperkte periode worden voorbereid op regulier werk. Ook voor deze jongeren kunnen afspraken met werkgevers worden gemaakt, maar zal de rol van onderwijs en bijvoorbeeld SW-bedrijven groter zijn. Voor wat betreft de lengte van de trajecten gaan we ervan uit dat de ‘beschermde’ setting het kortste zal duren (bijvoorbeeld drie maanden). De tweede setting maximaal een jaar, en hopen we dat met de voorkeurscombinatie linksboven er sprake zal zijn van (uiteindelijk) een reguliere arbeidsovereenkomst.
11
Via deze aanpak zullen ook de begeleidingsafspraken verder worden geconcretiseerd. Waarbij zoals hiervoor beschreven de begeleiding op de werkvloer zich zowel zal richten op de jongeren als op de werkgevers. Tegen deze achtergrond stellen we voor om: Vanuit de hiervoor beschreven insteek de pilots te vragen deze verder uit te werken en verder te concretiseren. En de resultaten daarvan verder mee te nemen in de gevraagde landelijke kaders.
Ad 4 Erken de doelgroep Het blijft bijzonder dat in het VO, met LWOO, PRO en VSO via indicering wordt erkend dat bijzondere vormen van onderwijs nodig zijn om jongeren op een goede manier door hun schoolloopbaan te begeleiden. En dat bij de overgang naar het MBO deze rechten vervallen. Waarmee deze jongeren in min of meer gemiddelde onderwijssystemen klaar gemaakt moeten worden voor de arbeidsmarkt. We pleiten niet voor een stelselwijziging maar voor een kader waarbinnen partijen met elkaar, vrijer dan nu het geval is, afspraken kunnen maken over gebundelde inzet van middelen en ruimte voor meer maatwerk. Hierbij is een belangrijk aspect dat een goede afbakening van de doelgroep wordt gemaakt. In de Achterhoek worden recent goede ervaringen opgedaan over een gezamenlijke intake en daarmee gezamenlijk bepalen van de doelgroep en benodigd traject. Dit wordt in navolgend schema weergegeven. Bij de gezamenlijke intake worden, voor alle jongeren die vanuit de WWB (straks participatiewet) naar school worden geleid, door de gemeente en het Graafschap College gezamenlijk bepaald welk traject passend is. En worden de uitkomsten ook door beide partijen gerespecteerd.
12
Tegen deze achtergrond stellen we voor om: Binnen de pilots verschillende vormen van doelgroep afbakening te onderzoeken. En op basis van de resultaten daarvan de landelijke kaders te concretiseren.
Ad 5 Verbeter de onderlinge afstemming ministeries Een effectieve aanpak voor kwetsbare jongeren raakt verschillende domeinen. Domeinen die bij gemeenten en regio’s voor een belangrijk deel terecht komen in één sociaal domein, maar wel worden aangestuurd vanuit de verschillende ministeries. De tegenstellingen tussen WWB en Focus op Vakmanschap, de tegenstelling tussen de leeftijdsgrenzen van Onderwijs en Jeugdzorg, maar ook de strijdigheid van de regels van de schuldsanering, arbeidstoeleiding en studiefinanciering zijn hier voorbeelden van. Voor die jongeren met gestapelde problematiek is dit vaak niet oplosbaar. Dat is de dagelijkse praktijk in het veld. Voor partijen in het veld die binnen één sector opereren is het ondoenlijk om in Den Haag verdergaande afstemming te bereiken. Wie “productie moet draaien” kan een zo groot en complex speelveld niet effectief bespelen. Tegen deze achtergrond vragen we aan de betrokken departementen: Begeleid ons integraal, check wetgeving ook op de effecten op de andere beleidsterreinen. Voer onderling overleg en voorkom daarmee dat in de regio lastige en tegenstrijdige wetgeving de uitvoering bemoeilijkt.
Voorstel voor het vervolg Inmiddels heeft minister Bussemaker (Ruim baan voor vakmanschap: een toekomstgericht mbo) haar brief aan de Tweede Kamer verzonden, met feitelijk een stand van zaken van Focus op Vakmanschap en de daarin benodigde accentverleggingen en bijsturingen. In deze brief geeft mevrouw Bussemaker aan in het najaar met een apart brief te komen rondom de kwetsbare jongeren. Citaat (pag. 10, van de brief): [Specifieke aandacht vraagt de groep van jongeren in een kwetsbare positie. Begeleiding van deze studenten naar een startkwalificatie of een plek op de arbeidsmarkt vraagt om nauwe samenwerking met andere onderwijsinstellingen, gemeenten, bedrijfsleven en zorginstellingen. Daarvoor zijn naast een goede intake ook mogelijkheden voor maatwerk en flexibiliteit in het onderwijs noodzakelijk. Dat kwam duidelijk naar voren uit de gesprekken die ik voerde tijdens de MBO Tour. Ik ga de samenwerking voor goed onderwijs aan kwetsbare jongeren ondersteunen en stimuleren. Daarnaast zal ik gemeenten beter in positie brengen om bij te dragen aan het onderwijs voor deze groep jongeren. Hun huidige rol bij het voorkomen van voortijdig schoolverlaten, samen met de decentralisatie van de jeugdzorg naar gemeenten en de invoering van het nieuwe stelsel van passend onderwijs bieden kansen om het onderwijs voor deze jongeren in de regio goed vorm te geven. Dit najaar volgt een plan van aanpak voor onderwijs aan jongeren in een kwetsbare positie.24 Dit plan is breder dan alleen het mbo en zal onder meer ook ingaan op de problematiek van deze doelgroep in het voortgezet onderwijs [einde citaat]].
Tegen deze achtergrond constateren en bieden we aan:
13
De minister herkent ons appèl. We bieden graag onze denkkracht en praktijkervaringen aan. Samen met de betrokken ministeries willen we zoeken naar die oplossingen voor jongeren die al genoeg te verduren hebben gehad. Onze voorstellen samengevat: Laat ons de bestaande verbeterervaringen toepassen in regionale pilots waar de perverse prikkels tijdelijk zijn weggenomen. Help ons in begeleidend onderzoek vaststellen hoe groot de positieve effecten zijn en welke elementen landelijke invoering verdienen. Om landelijke representativiteit te benaderen denken wij aan vier, maximaal vijf pilots (voor een jaar) in regio’s die verschillen in organisatiegraad van de netwerken en verschillen in samenstelling van het bedrijfsleven. De pilots kunnen starten nadat afspraken zijn gemaakt over het tijdelijk wegnemen of compenseren van de perverse prikkels. De Doorbraakgroep wil graag met de betrokken ministeries een oplossingsrichting voor het financieringsprobleem zoeken. Zodat een evenwichtig toetsingskader voor Onderwijsinspectie ontstaat en afspraken met Leer- en Kwalificatieplicht kunnen worden gemaakt dat meer recht doet aan de bijzonderheden van de kwetsbare jongeren. Gedurende de looptijd willen we de pilots en het begeleidend onderzoek laten regisseren door de doorbraakgroep waaraan de drie betrokken ministeries deelnemen. In de groep kunnen afspraken worden gemaakt over onder andere: 1. (generieke elementen van) een sluitende aanpak scholing en werk 2. de vaststelling van de doelgroep in de regio en procesafspraken daaromtrent 3. het betrekken van werkgevers mede met oog op garantiebanen 4. onderzoek naar het succes van de (voorheen) geïndiceerde leerlingen in het reguliere MBO waarbij een belangrijke vraag is welke begeleiding, onderwijsvorm deze jongeren nodig hebben om maximaal succesvol hun talenten te laten benutten. Gezien de mogelijke implicaties van dit overleg zien we graag ook leden van de Tweede Kamer en van de landelijke ondernemerskoepels om hen mee te nemen in dit traject en de werkgeversbenadering concreet in te vullen.
14
Mede namens de werkgroep onderwijs, zorg en arbeidstoeleiding van de Doorbraakgroep in Dienstverlening. Alain van de Haar 10 juni 2014.
De volgende partijen ondersteunen graag deze voorstellen:
15
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
………………………………………………………………………
