Provinciale Staten van Noord-Holland VO O RD RAC H T nr. 24 Haarlem, 16 april 1996 Onderwerp:instellingsbesluit Fonds Investeringen Noord-Holland Bijlagen: 1 1. Algemeen Met het Financieel-Economisch Beleidskader hebben Provinciale Staten in september 1994 op financieel-economisch gebied uitwerking gegeven aan de Strategienota. Zij hebben daarbij onder meer een aantal beleidslijnen vastgesteld met betrekking tot het vermogensbeleid van de provincie1. Deze zijn opgenomen in paragraaf 2b van het Beleidskader en strekken tot een meer bedrijfseconomische omgang met het vermogen. Intussen zijn op grond van genoemd Beleidskader een aantal balansverlengingen uitgevoerd. Twee opvallende zijn: -Met de reactivering van in het verleden gepleegde, economisch niet noodzakelijke, vervroegde afschrijvingen op provinciale wegen (inclusief het op 25 jaar brengen van de afschrijvingstermijn) is uitvoering gegeven aan beleidslijn 10 van het Beleidskader. Deze reactivering, ter waarde van ¦ 165 miljoen, is door Provinciale Staten bevestigd bij de vaststelling van de provinciale jaarrekening over 1994. -De Raad van Commissarissen van de NV PEN heeft eind 1995 besloten een aanmerkelijk deel (¦ 225 miljoen) van het bedrag waarmee haar eigen vermogen uitging boven de in de branche gebruikelijke maatstaven, extra aan de provincie uit te keren. Hiermee is een begin gemaakt met de uitvoering van beleidslijn 8 van het Beleidskader. In het Collegeprogramma 1995-9 is bepaald dat voor zulke bijzondere vermogensbaten een Fonds2 Investeringen Noord-Holland in het leven zou worden geroepen. Achtergrond van deze bepaling is de wens om de betrokken, door de huidige en voormalige inwoners opgebrachte, vermogenswaarden op een herkenbare manier aan hen ten goede te laten komen. De naamgeving duidt op de politieke wens om dit in de vorm van investeringen te doen en niet via de normale exploitatie van de provincie; daarmee wordt tevens vorm gegeven aan de provincie-nieuwe-stijl als een minder consumptief en meer investerend ingestelde overheidslaag. Bij de onderhavige voordracht leggen wij U een instellingsbesluit voor dit Fonds voor, vergezeld de intern te hanteren beleidsregels. In het vervolg van deze voordracht lichten wij deze beleidsregels toe. 2. Beheer van het Fonds Normaal gesproken worden grote investeringen van de provincie in de vorm van meerjarige kapitaallasten (rente en afschrijving) ten laste van de begroting gebracht. De bevoegdheid Het Beleidskader is tevens tot onderdeel van het Collegeprogramma 1995-9 verklaard. De betreffende voordracht (nr. 53 van 1994) is aan alle statenleden bij de aanvang van de nieuwe termijn toegezonden als onderdeel van een informatiepakket. 1
Het Collegeprogramma spreekt van Fonds. Deze benaming wordt hier aangehouden, hoewel de juiste term volgens de comptabiliteitsvoorschriften Reserve zou zijn. 2
2 tot zulke beslissingen ligt ingevolge de comptabiliteitsvoorschriften exclusief bij Provinciale Staten. Het is niet meer dan logisch dat ook de beslissingsbevoegdheid aangaande het nieuwe Fonds exclusief bij de Staten ligt (art.4 lid 1). Het Fonds is weliswaar bestemd voor investeringen, maar deze omschrijving is zodanig breed dat niet van een bestemmingsreserve gesproken kan worden. Derhalve bepaalt art. 1 lid 1, dat het een algemene reserve is. Daaruit vloeit voort dat het Fonds valt onder beheer van de GScommissie Provinciale Financiën. Dit is, wellicht ten overvloede, opgenomen in art. 5 lid 1. Het volgende lid wijst de provincie-controller aan als budgethouder3. Ook voor het overige is de procedure ter voorbereiding van Statenbesluiten gelijk aan die voor de Saldireserve of de post voor onvoorziene uitgaven. Dat betekent dat alle afzonderlijke voorstellen van het College om advies worden voorgelegd aan de statencommissie Middelen, naast natuurlijk de per afzonderlijk voorstel meest in aanmerking komende vakcommissie. 3. Aard van de beleidsregels Nu geen bevoegdheden van Provinciale Staten worden gedelegeerd, is er geen aanleiding tot een verordening op het Fonds zoals bedoeld in de Provinciewet. Immers, gewoonlijk dient een verordening juist tot het stellen van randvoorwaarden waarbinnen ons College de aan ons gedelegeerde bevoegdheden uitoefent. Wij hebben wel besloten tot de formulering van interne beleidsregels, en wel: -omdat er een vorm van zelfbinding van de Staten van uit gaat: een van deze regels afwijkende beslissing tot uitgaven ten laste van het Fonds noopt tevens tot aanpassing van de regels; -om aan derden duidelijk te maken welk beleid Uw Staten met betrekking tot de aanzienlijke bedragen in het Fonds wensen te voeren. De beleidsregels hebben uitsluitend interne werking. Het Fonds is geen pot is waaraan derden rechten kunnen ontlenen, in welke vorm en onder welke vlag dan ook. Precedentwerking van individuele investeringsbeslissingen is uitgesloten, aangezien investeringen die voldoen aan de definitie van art. 1 lid 2, niet concurrentievervalsend kunnen zijn. 4. Voeding van het Fonds Art. 2 behandelt de voeding van het Fonds. Bepaald is welke bijzondere vermogensbaten er in elk geval in zullen worden gestort (lid 2). Dit zijn, samengevat, alle positieve en niet beleidsveld-gebonden mutaties van het eigen vermogen aan de passiefzijde van de balans welke buiten de lopende, in de begroting geraamde, exploitatierekening om ontstaan. Om aan te duiden dat het Fonds ook als "revolving fund" inzetbaar is, is voorts bepaald dat de baten die de provincie toevloeien uit eerdere investeringen die uit het Fonds gedekt zijn, ook weer ten gunste van het Fonds komen. Willekeurige voorbeelden van mogelijke baten zijn: -terugontvangst van rijkszijde op door het Fonds vóórgefinancierde rijksinfrastructuur; -gebruiksvergoedingen die derden eventueel betalen voor objecten welke uit het Fonds gedekt zijn; -dividend van eventuele, in de toekomst uit het Fonds gedekte deelnemingen in (nuts)bedrijven.
Ingevolge artikel 13 van de Verordening Financieel Beheer worden gewoonlijk diensthoofden als budgethouder aangewezen. Gelet op het sectoroverstijgende karakter van de Reserve, is hier voor de provincie-controller gekozen. 3
3 Ten aanzien van de rentetoevoeging (art. 2 lid 4) is aangesloten bij het beleid dat ten aanzien van de meeste andere, niet uit de algemene middelen gevoede, reserves wordt gevoerd. De ratio van dat beleid is dat de betreffende middelen slechts tijdelijk in provinciale kas verblijven, snel opvraagbaar zijn door de betrokken vakafdeling en mitsdien niet op langetermijn deposito gezet kunnen worden. Dit beleid is vervat in de formule dat een rentepercentage van wettelijke rente minus 5% wordt toegepast -- op dit ogenblik is dat 2%. Tot slot is, om voor de hand liggende redenen, in lid 1 toegevoegd dat het Provinciale Staten vrij staat ook andere middelen in het Fonds te storten. Als voorbeeld kan gedacht worden aan: -een positief rekeningresultaat, indien de Saldireserve zich naar de opvatting van de Staten al ruim genoeg boven de minimumgrens van 10% van de algemene middelen zou bevinden; -een ontvangen afkoopsom, als de lasten waarvoor deze dient reeds uit de lopende (meerjaren)begroting gedekt kunnen worden. Voorshands zullen wij U voorstellen het Fonds te voeden met: -de ¦ 225 miljoen extra dividend van de NV PEN, ontvangen eind 19954; -de bestaande reserve ontvangen afkoopsommen van ¦ 5,6 miljoen (de taken waartoe zij dienen worden reeds uit de exploitatiebegroting gedekt); -het vrij beschikbare gedeelte (¦ 132 miljoen) van de Algemene Reserve '98, welke PS op de eindbalans 1994 hebben gecreëerd als tegenpost van de reactivering van de in het verleden versneld afgeschreven wegenkredieten. Laatstgenoemd bedrag kan als vrij beschikbaar worden beschouwd omdat de extra kapitaallasten die van de reactivering het gevolg zijn, kunnen worden gedekt binnen de meerjarige begrotingsruimte5. 5. Compartimentering van het Fonds Er is politiek gezien behoefte om binnen het Fonds aparte deelfondsen aan te houden. Het uitgangspunt is immers dat het Fonds vermogens beheert die door de Noordhollanders zijn opgebracht teneinde die weer aan hen ten goede te laten komen. Het komt echter voor, o.a. bij het genoemde extra PEN-dividend van ¦ 225 miljoen, dat een storting door slechts een deel van de Noordhollanders is opgebracht -- in dit voorbeeld door de huidige en voormalige bewoners en bedrijven in het leveringsgebied van de NV PEN 6. In zulke gevallen is het gewenst de betreffende bedragen ook slechts voor dat deel van de provincie in te zetten. Art. 2 derde en vijfde lid, en art. 3 derde lid regelen dit. Baten die niet aan een deel van de provincie toegerekend kunnen worden, komen in een deelfonds dat in de gehele provincie inzetbaar is. Art. 2 vierde lid regelt dat de rente naar rato over de deelfondsen wordt verdeeld. De provincie is eigenaar geworden van genoemde ¦ 225 miljoen; met dat bedrag kan zij dus beleid voeren. Dat het bedrag niet in de kluis ligt maar bij derden rentedragend is uitgezet, c.q. gebruikt is voor vervroegde aflossing van dure leningen, doet daar niets aan af. Van het bedrag is ¦ 100 miljoen onmiddellijk weer belegd bij de NV PEN (tegen een aanvankelijk lage, later marktconforme rente). De overige ¦ 125 miljoen is praktisch geheel benut ter (vervroegde) aflossing van andere leningen. 4
5
Dit zal bij het Voorjaarsbericht 1996 worden opgenomen in de actualisering van de meerjarencijfers.
Het leveringsgebied van de NV PEN omvatte geheel Noord-Holland minus de gemeenten Haarlem, Heemstede, Hilversum, Amsterdam, Diemen, Oostzaan en delen van Zaanstad en Landsmeer. 6
4 In het nieuwe Fonds willen wij evenwel geen sectorale compartimentering naast de reeds behandelde geografische compartimentering toepassen. De beste projecten verdienen steun, ongeacht tot welke beleidssector zij behoren. De verslagen van het Fonds zullen de stand en het verloop per deelfonds inzichtelijk maken. 6. Aanwending van het Fonds Zoals de naam zegt is het Fonds bestemd voor het dekken van investeringsuitgaven. Het Collegeprogramma doet géén uitspraak over welk type investeringen bedoeld wordt. Wij achten het gewenst, hieraan wèl enige richting te geven: ten eerste door nader te omlijnen wat in dit verband onder een investering moet worden verstaan, en ten tweede door enige eisen te stellen aan het integrale draagvlak van de te dekken projecten. In art. 1 lid 2 is het begrip investering beperkt door het gebruik van de termen zaak (in de zin van BW boek 3 art. 2), publiek domein en algemeen nut. Achtergrond is dat het Fonds communicatief gesproken beoogt "de inwoners terug te geven wat zij teveel hebben betaald". Zo kan bijvoorbeeld het aan de NV PEN onttrokken surplus-vermogen worden beschouwd als te zijn opgebracht door jarenlange iets te hoge energierekeningen. Uit deze opvatting vloeit voort dat de te dekken investeringen tastbaar ("zaak") moeten zijn, en dat zij voor iedereen, althans voor zeer grote groepen, rechtstreeks toegankelijk of nuttig moeten zijn. Het mag dus niet gaan om investeringen waarvan slechts weinigen de directe vruchten zullen plukken, of waarvoor een algemeen nut slechts via niet-kwantificeerbare gemeenplaatsen bepleit kan worden. Verder zijn de in het Fonds te storten vermogens gewoonlijk gedurende een lange reeks van jaren geleidelijk opgebouwd. Verantwoord beheer vereist dus ook een aanwending die gedurende vele jaren zijn nut afwerpt. Ook dat is in art. 1 lid 2 verwoord. Bij veel dient dan aan ten minste tien jaren te worden gedacht. Om een nadere verzekering te verkrijgen dat het Fonds wordt ingezet voor breed gedragen doeleinden, geeft art. 3 lid 1 uiting aan de eis dat de betreffende projectplannen dienstig zijn aan doelen die in integrale beleidsstukken van de provincie zijn opgenomen. Er zal met een voortschrijdend meerjarig investeringsprogramma gewerkt worden. Het spreekt vanzelf dat het Fonds, gezien zijn omvang, slechts in beeld komt voor grote projecten, die niet uit de lopende begroting van de provincie gedekt zouden kunnen worden. In art. 3 lid 2 is nog een beperkende bepaling opgenomen, namelijk dat op andere wijze -- dus niet ten laste van het Fonds, ook niet in de vorm van een afkoopsom -- in onderhoud en eventuele toekomstige vervanging dient te zijn voorzien. De reden daartoe is evident: het Fonds wordt uitsluitend met eenmalige baten gevoed en kan dus nimmer toekomstige verplichtingen dragen. Met andere woorden, alvorens een investeringsbesluit ten laste van het Fonds te nemen dient verzekerd te zijn dat onderhoud (en vervanging) verzekerd zijn, hetzij door de provincie zelf ten laste van de lopende meerjarenbegroting, hetzij ten laste van een andere rechtspersoon. De wijze waarop, zal steeds bij de betreffende statenvoordracht worden meegedeeld. Ten overvloede zij gesteld dat, zoals gebruikelijk, gestreefd zal worden om voor de uit het Fonds mede te bekostigen projecten zoveel mogelijk bijdragen van andere belanghebbenden, alsmede van de rijksoverheid en de Europese Commissie te verwerven. Op die wijze wordt een zo groot mogelijke investeringsimpuls nagestreefd. Wij kiezen er echter niet voor, vooraf een norm voor die medefinanciering vast te leggen. Het haalbare zal daarvoor te zeer afhankelijk zijn van het type project. 7. Verhouding tot andere grote reserves
5 Buiten het nieuwe Fonds heeft de provincie nog een viertal andere (potentieel) grote reserves, te weten: -het Infrastructuurfonds; -het Afvalstoffenfonds; -het Compensatiefonds Natuur- en Landschapswaarden; -de Algemene Reserve 1998. Zoals in paragraaf 4 is verwoord, ligt het in de bedoeling laatstgenoemde reserve op te laten gaan in het Fonds Investeringen. Het Infrastructuurfonds is naar zijn aard een egalisatiereserve die voorkomt dat de jaarlijkse fluctuaties in de lasten van onderhoud en aanleg van wegen en vaarwegen, leiden tot een onstabiel meerjarig begrotingsbeeld. Dit is dus een geheel ander doel dan dat van het Fonds Investeringen. Anders ligt het met het Afvalstoffenfonds (PAF). Dit wordt op overeenkomstige wijze gevoed, namelijk met de bijzondere bate "overwinst" op de stortplaatsen beheerd door de NV Afvalzorg. Ook de bestemming is overeenkomstig, namelijk grote (milieutechnische) investeringen. Dit leidt tot een keuze tussen twee varianten: -Het PAF gaat op in het Fonds Investeringen, dat dan mede bedoeld is voor investeringen op milieugebied. -Het PAF blijft bestaan als een apart investeringsfonds op milieugebied, waartoe dan niet meer het Fonds Investeringen beschikbaar is7. Op grond van beleidslijn 6 van het Financieel-Economisch Beleidskader zijn regulerende heffingen en daarmee gelijk te stellen inkomsten algemeen dekkingsmiddel. Om die reden zou de eerste variant de voorkeur verdienen. Zoals uit art. 3 lid 3 blijkt, geven wij voorshands echter de voorkeur aan de tweede variant. Daarbij speelt mee dat er in het nog sterk in ontwikkeling zijnde afvalland behoefte is om sectoraal zichtbaar te maken dat milieuheffingen en dergelijke ook expliciet ten goede van het milieu komen. Artikel 3 lid 3 sluit niet uit dat projecten die zowel een milieu-aspect als andere belangrijke provinciale beleidsaspecten kennen, tot stand worden gebracht door cofinanciering van het Fonds Investeringen en het PAF. Een soortgelijke redenering geldt voor het Compensatiefonds Natuur- en Landschapswaarden, met dit verschil dat daarmee niet de gehele groensector van het nieuwe Fonds wordt uitgesloten maar slechts die projecten die tot de reikwijdte van het Compensatiefonds (kunnen) worden gerekend (art. 3 lid 4). 8. Invoeringsbesluiten Het bij deze voordracht gevoegde ontwerp-besluit strekt tot instelling van het Fonds Investeringen en tot vaststelling van de toegelichte interne beleidsregels. De instelling van het Fonds met de in paragraaf 4 aangegeven voeding komt tot uiting in de wijziging van een aantal balansposten van de provincie en in de wijziging van een aantal renteramingen. Deze laatste zullen onderdeel van het Voorjaarsbericht 1996 uitmaken. Met aanpassing van de renteramingen wordt niet alleen bedoeld de raming van de aan het Fonds toe te voegen rente, maar ook de inpassing van de rente-opbrengst van de inmiddels van de
Een tussenvorm waarin het Fonds Investeringen wel openstaat voor de milieusector, maar het PAF niet voor andere sectoren achten wij ongewenst; dit zou op het meten met twee maten neerkomen. 7
6 NV PEN ontvangen gelden -- welke gedeeltelijk direct weer teruggeleend zijn aan deze NV en inmiddels zijn overgenomen door de NV Energie Noord West. 9. Slot Het ontwerp-besluit en het ontwerp van de onderhavige voordracht zijn om advies voorgelegd aan de statencommissie Middelen in haar vergadering van 27 maart 1996. Deze behandeling heeft geleid tot: -toevoeging in de voordracht (paragraaf 5) wat het leveringsgebied van de NV PEN was, hierover bestond enig misverstand; -toevoeging van het op te stellen investeringsprogramma aan het ontwerp-besluit (artikel 4); -verwijdering uit het ontwerp-besluit van de mogelijkheid van subsidie-verstrekking ten laste van het Fonds, en omzetting daarvan in de mogelijkheid van privaatrechtelijke overeenkomst met derden; -verwijdering uit de voordracht (paragraaf 6) van de daar aanvankelijk genoemde voorbeelden van investeringssectoren. Voorts zijn enkele redactionele verduidelijkingen aangebracht. Wij stellen U voor, te besluiten overeenkomstig bijgevoegd ontwerp-besluit. Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, J.A. van Kemenade, voorzitter. C.J.N. Versteden, griffier.
7 ONTWERP-BESLUIT Nr. Provinciale Staten van Noord-Holland; -gezien de voordracht van gedeputeerde staten; -gelet op het bepaalde in het collegeprogramma; besluiten: -tot instelling van een Fonds Investeringen Noord-Holland; en -tot vaststelling van de navolgende BELEIDSREGELS VOOR HET FONDS INVESTERINGEN NOORD-HOLLAND Artikel 1 begripsbepalingen 1.Er is een Fonds Investeringen Noord-Holland. Het is een algemene reserve in de zin van de comptabiliteitsvoorschriften. 2.In deze beleidsregels wordt verstaan onder: Het Fonds:de reserve bedoeld in het eerste lid. Een investering:een uitgave voor een zaak die tot het publieke domein behoort of die anderszins ten algemene nutte strekt, en waarvan het nut zich over vele jaren uitstrekt. Artikel 2 voeding 1.Het Fonds wordt gevoed met bijzondere vermogensbaten van de Provincie Noord-Holland, met rente, met opbrengsten gegenereerd door eerdere investeringen ten laste van het Fonds, en met andere door Provinciale Staten aan te wijzen baten. 2.Onder bijzondere vermogensbaten worden in ieder geval verstaan alle: -baten ontstaan door opwaardering van deelnemingen en bezittingen op de provinciale balans; -niet-reguliere uitkeringen van bedrijven waarin de provincie middellijk of onmiddellijk deelneemt; -baten uit verkoop van aandelen, rechten en bezittingen, na aftrek van hun resterende boekwaarde en andere erop rustende verplichtingen; -legaten en andere eenmalige baten welke de provincie zonder tegenprestatie ontvangt, tenzij de schenker anders bepaalt. 3.Indien bepaalde in het tweede lid bedoelde baten opgebracht zijn door de inwoners of bedrijven van een gedeelte van het provinciaal grondgebied, worden deze in een gescheiden deelfonds voor dat gebiedsdeel geadministreerd, en zullen zij uitsluitend worden aangewend ten behoeve van investeringsprojecten in dat gebiedsdeel van de provincie. Baten die niet aldus in een dergelijk deelfonds worden geadministreerd, kunnen in de gehele provincie aangewend worden.
8 4.Aan de in het Fonds aanwezige middelen wordt rente toegevoegd volgens de formule: wettelijke rente minus 5%. De rente wordt naar rato toegedeeld aan de op grond van het derde lid onderscheiden deelfondsen. 5.Opbrengsten welke de provincie Noord-Holland toevloeien uit hoofde van eerdere investeringen ten laste van het Fonds, komen ten goede aan het deelfonds van waaruit de oorspronkelijke uitgave is gedekt. Artikel 3 aanwending 1.Het Fonds dient uitsluitend ter dekking van grote eenmalige investeringsuitgaven welke dienstig zijn aan de uitvoering van vastgestelde integrale beleidsvisies van de provincie, en die de orde van grootte van de normale budgetten van het betreffende beleidsveld te boven gaan. 2.Voor toekomstig onderhoud of vervanging dient op andere wijze in de dekking te zijn voorzien, alvorens tot het doen van de uitgave wordt besloten. 3.Het Fonds dient, zolang het Provinciaal Afvalstoffenfonds bestaat, niet ter dekking van uitgaven welke in hoofdzaak behoren tot het beleidsveld milieuhygiëne. 4.Het Fonds dient, zolang het Compensatiefonds Natuur- en Landschapswaarden bestaat, niet ter dekking van uitgaven welke ten laste van dat Fonds kunnen komen. Artikel 4 budgetrecht 1.Bevoegd tot het beschikken over het Fonds zijn uitsluitend Provinciale Staten. 2.Ten minste eenmaal per jaar leggen Gedeputeerde Staten een voortschrijdend meerjarig investeringsprogramma voor het Fonds aan Provinciale Staten voor. Dit programma vervangt niet de investeringsbesluiten van Provinciale Staten welke per afzonderlijk project benodigd zijn. 3.Een voorstel van Gedeputeerde Staten tot een concrete investering ten laste van het Fonds wordt eerst om advies voorgelegd aan de Statencommissie voor Middelen en aan de Statencommissie voor het meest betrokken beleidsveld. 4.Indien een concrete investering tot stand komt in samenwerking met een of meer andere, al dan niet publieke rechtspersonen, omvat het voorstel bedoeld in het derde lid een ontwerp van overeenkomst met die andere partij(en). 5.Een overeenkomst als bedoeld in het vierde lid wordt slechts gesloten met inachtneming van het bepaalde in artikel 4, tweede lid, van het Besluit Overheidsaanbestedingen. Artikel 5 administratie 1.De voeding, de algemene aangelegenheden van het Fonds, de uitvoering van deze beleidsregels en de verslaglegging over het Fonds behoren tot het beleidsveld Provinciale Financiën. 2.De provinciecontroller is budgethouder van het Fonds. 3.Jaarlijks voegen Gedeputeerde Staten bij de Provinciale Rekening een verslag en een overzicht van het verloop van het Fonds, waaruit tevens het verloop van de afzonderlijke deelfondsen blijkt. Artikel 6 slotbepalingen 1.Deze beleidsregels treden in werking op de dag volgend op hun vaststelling door Provinciale Staten. 2.De berekening van de toe te voegen rente, bedoeld in artikel 2 vierde lid, vindt plaats vanaf 1 januari 1996.
9
besluiten tevens: -in het Fonds Investeringen Noord-Holland te storten het extra dividend ad ¦ 225 miljoen, eind 1995 ontvangen van de NV Provinciaal Energiebedrijf Noord-Holland, alsmede de tot het eigen vermogen behorende Reserve Ontvangen Afkoopsommen en Algemene Reserve 1998. Haarlem, Provinciale Staten voornoemd, , voorzitter. , griffier.
T it el:Vd 24: F onds Inv es t eringen N oord- H olland. 1 6 - 04- 1 9 9 6 D at um:03- 05- 1 9 9 6 N ummer:24 D ocument t ype:Voordracht
