Ondernemen en armoedebestrijding

Ondernemen en armoedebestrijding

Het benutten van de markt in een betere aanpak van de armoedeproblematiek

Analyse groepsopdracht Master Metropool III Martijn Dahmeijer Esther de Jong Marjolijn de Jong Bernadette Klein Douwel Gert-Jan Lammers Mei 2007

1

Deel I

Analyserapport: ondernemen en armoedebestrijding

Deel II

Onderneming Find the Gap - ondernemingsplan - reflectie

Deel III

Businesscase - offerte - opzet - eindrapport

2

INHOUD 1. 2. 3.

Inleiding........................................................................................................................................... 4 Historische context.......................................................................................................................... 6 Probleemduiding ........................................................................................................................... 10 3.1. Analyse armoedebestrijding vandaag de dag...................................................................... 10 3.2. Ondernemerschap als alternatief......................................................................................... 13 3.3. De keerzijde van de markt? ................................................................................................. 15 4. Ondernemerschap nader beschouwd........................................................................................... 17 4.1. Wat is ondernemerschap? ................................................................................................... 17 4.2. Kijken naar ondernemerschap in relatie tot armoede .......................................................... 19 4.3. Sociale ondernemers ........................................................................................................... 20 4.4. Verschijningsvormen van sociaal ondernemen ................................................................... 21 4.5. Ondernemerschap en overheid: grensverkeer .................................................................... 28 5. Onderzoeksopzet en aanpak........................................................................................................ 30 5.1. Vraagstelling en deelvragen................................................................................................. 30 5.2. Analytische aanpak .............................................................................................................. 30 5.3. Praktisch reflexieve aanpak ................................................................................................. 32 6. Conclusies en aanbevelingen....................................................................................................... 35 6.1. De meerwaarde van sociaal ondernemen ........................................................................... 35 6.2. De meerwaarde van sociaal ondernemen vergroten........................................................... 38 Referenties ............................................................................................................................................ 41 Bijlage: gespreksverslagen

3

1. Inleiding Aanleiding en context Startpunt voor onze groepsopdracht is het thema armoede. In ons onderzoek hebben wij dit thema onderzocht in relatie tot ondernemerschap. De keuze om het thema armoede te benaderen vanuit een ‘ondernemers’ perspectief heeft verschillende redenen. De belangrijkste reden is de algehele herbezinning in Nederland (en Europa) op de verzorgingsstaat. Daarbij bestaat van links tot rechts het beeld dat de verzorgingsstaat te ver is doorgeschoten en daarmee met name mensen aan de onderkant van de samenleving tot een bestaan van overheidsafhankelijkheid dwingt. Begrippen die in dit kader worden genoemd zijn bijvoorbeeld de armoedeval (waarbij het voor individuen niet loont om zelf iets aan hun situatie te verbeteren), het (te weinig) nemen van eigen verantwoordelijkheid van mensen en de bureaucratische overheidsorganisatie die te weinig ruimte laat voor eigen initiatief. Ook heeft de verzorgingsstaat ertoe geleid dat de solidariteit van mensen onderling is afgenomen. De draagkracht van de samenleving zelf is afgenomen en minder vanzelfsprekend geworden. Wanneer we de oplossingsrichtingen bezien die overheden hiervoor zoeken, staat daarin centraal dat mensen geprikkeld moeten worden om zelf initiatief te nemen voor het verbeteren van hun situatie. De overheid verwacht dat mensen meer hun eigen verantwoordelijkheid nemen, dat zij hiertoe door de overheid gestimuleerd worden (door uitkeringsregimes minder ‘aantrekkelijk’ te maken) en dat mensen binnen hun sociale netwerken elkaar ondersteunen. De ambitie voor de overheid daarbij is om particuliere initiatieven meer kans te geven, ze niet te slachtofferen aan paarse krokodillen. Waar van de burger meer initiatief wordt verwacht, zal de overheid zich echter bescheidenheid moeten aanleren. Binnen deze context zien wij ondernemerschap als een interessante invalshoek om het armoedevraagstuk te benaderen. Uit historische analyses blijkt dat ver voordat er overheden waren die de bestrijding van armoede oppakten, het vroege 'sociaal ondernemers' waren die de armoedebestrijding ter hand namen. Ook valt uit verschillende bestuurskundige beschouwingen af te leiden dat de traditionele overheidsaanpak van maatschappelijke vraagstukken tekort schiet in de maatschappelijk dynamische en steeds complexer wordende context. In een dergelijke context worden eigenschappen vereist als flexibiliteit, creativiteit en het adequaat kunnen omgaan met verschillen. In ondernemerschap zijn deze eigenschappen veel sterker verenigd dan in de bureaucratische aanpak van overheden gericht op gelijkheid, controle en uniformiteit. Al in een vroeg stadium van ons onderzoek viel het ons op dat er tussen overheid en bedrijfsleven sprake lijkt van een ‘gat’ tussen twee werelden. De beleidsontwikkeling door de overheid en de concrete initiatieven die ondernemers ontplooien blijken ondanks grote overlap in ambities slecht op elkaar afgestemd. Onder het motto “Find the Gap” hebben wij ons voorgenomen dit spanningsveld in beeld te brengen en te zoeken naar mogelijkheden om deze werelden samen te brengen rond armoedebestrijding. Dit rapport beschrijft onze bevindingen in deze zoektocht. Vraagstelling Wij richten ons op de rol en meerwaarde die ondernemers kunnen vervullen bij de aanpak van armoedebestrijding, met name sociale ondernemers. Momenteel is het armoedebeleid voornamelijk een overheidsaangelegenheid, een onderdeel van onze verzorgingsstaat. Zoals in de voorgaande tekst wordt beschreven, heeft de verzorgingsstaat een aantal negatieve effecten. Genoemd worden inflexibiliteit, een teveel aan bureaucratie en contraproductieve gevolgen zoals de armoedeval. Onze centrale vraag in dit rapport luidt daarom als volgt: In hoeverre kan sociaal ondernemerschap bijdragen aan het bestrijden van de negatieve effecten van het huidige armoedebeleid.

4

Aanpak Dit onderzoek is verricht in het kader van een afstudeeropdracht voor de master opleiding Metropool. De bevindingen in dit rapport zijn naast onderzoek, interviews en literatuur mede gebaseerd op onze ervaringen met de eigen onderneming. De vijf onderzoekers zijn in het dagelijks leven allen werkzaam in de gemeentelijke organisatie van de vier grote steden. Omdat wij daarmee allen deel uitmaken van de ‘wereld’ van de overheid, hebben wij besloten om voor dit onderzoek onze eigen onderneming ‘Find the Gap’ te starten. Opzet rapport Het rapport valt grofweg in twee delen te onderscheiden. Deel 1 omvat de hoofdstukken 2 tot en met 4 en vormt de resultaten van ons vooronderzoek. We beginnen daarbij met een historische analyse van de wijze waarop ondernemers sinds de middeleeuwen betrokken zijn geweest bij de bestrijding van armoede (hoofdstuk 2). Het hoofdstuk biedt inzicht in de redenen die door de eeuwen heen ertoe hebben geleid dat ondernemers zich het lot van minderbedeelden aantrokken. Tevens biedt het hoofdstuk inzicht in de opkomst en groei van overheden gedurende deze periode en de geleidelijke verschuiving van armoedebestrijding uit het particuliere domein naar dat van de overheid. In hoofdstuk 3 (probleemduiding) gaan wij nader in op armoede, het huidige armoedebeleid en de knelpunten in dat beleid. Op basis van de historische analyse en de geconstateerde knelpunten in het huidige armoedebeleid formuleren wij de veronderstellingen op basis waarvan wij verwachten dat ondernemerschap zou kunnen bijdragen aan het oplossen van deze knelpunten. Hoofdstuk 4 gaat verder in op ondernemerschap. We beginnen algemeen met een verdieping rond ondernemerschap: wat is ondernemerschap, wat onderscheidt ondernemers van overheden en wat kenmerkt een succesvolle ondernemer? Vervolgens brengen we ondernemerschap in relatie met armoedebestrijding. Dit leidt tot een focus op sociale ondernemers, waarvan wij een viertal verschijningsvormen onderscheiden. De hoofdstukken 5 en 6 vormen het verdiepingsonderzoek om tot de beantwoording van de centrale vraagstelling te komen. In hoofdstuk 5 werken wij de centrale vraag van dit rapport uit in een viertal deelvragen. De deelvragen hangen samen met de inzichten en veronderstellingen uit het eerste onderzoeksdeel. Hoofdstuk 6 bevat een verslag van de bevindingen die wij hebben gedaan bij ons onderzoek naar een tiental sociale ondernemingen en ons proefondervindelijke onderzoek als onderneming ‘Find the Gap’. In hoofdstuk 7 beantwoorden wij de centrale vraagstelling en sluiten wij af met een aantal conclusies en aanbevelingen.

5

2. Historische context Inleiding Armoedebestrijding en ondernemerschap lijkt op het eerste gezicht een merkwaardige combinatie. Wanneer we echter kijken naar de wijze waarop wordt omgegaan met armoede vanaf de middeleeuwen tot vandaag, dan blijkt dat ondernemers door de eeuwen heen een belangrijke rol hebben vervuld in het bestrijden van de gevolgen van armoede. In dit hoofdstuk staan we stil bij deze historische context. Wij behandelen in vogelvlucht de geschiedenis van de armoedebestrijding vanaf de middeleeuwen tot de verzorgingsstaat van vandaag. Hierbij hebben wij speciale aandacht voor de positie van ondernemers. Het boek van Abram de Swaan over Zorg en Staat is hierbij een belangrijke informatiebron1. Het bestaan van armoede is van oudsher een fenomeen geweest dat vroeg om collectieve actie. Het ging er daarbij niet zozeer om dat men begaan was met het lot van minderbedeelden, maar vooral dat armen een gevaar vormden voor de stabiliteit van de samenleving: ‘De belangrijkste impuls voor collectivisering (van de gevolgen van armoede) kwam van de conflicten tussen elites die trachtten de dreiging van de armen om hen heen af te wenden, en die de mogelijkheden die armen hun ook boden wilden uitbuiten. Maar hoe machtig of rijk ze ook waren, de maatschappelijk gevestigden konden deze mogelijkheden en gevaren niet individueel tegemoet treden: ze vereiste collectieve actie.’ [de Swaan, 224]. Deze collectieve actie is in de loop der tijd verschoven van een lokale naar een nationale aangelegenheid. De Middeleeuwen: lokale focus In de middeleeuwen werden de armen vooral als bedreiging gezien. Door hun ongebondenheid en bezitsloosheid bedreigden de armen de zich ontwikkelende economie die zich kenmerkte door onder andere grotere voorraden en langere toevoerlijnen. Armenzorg was in eerste instantie dan ook vooral gericht op pacificatie van de bedreigende armen. Hierbij speelden de priesters een bijzondere rol. Het christelijke geloof besteedt veel aandacht aan armen en bevat morele aanwijzingen over de wijze waarop met hen moet worden omgegaan. ‘De middeleeuwse priesters, in hun rol van ‘ondernemers in charitatieve zaken’, verkondigden een algemene verdelingsregel, die als een ‘brandpunt’ kon dienen voor de coördinatie van de bedeling. Zij manipuleerden bovendien de wederkerige verwachtingen tussen de gevestigde families onderling, en verschaften de gelegenheid voor demonstratief en wederzijds controleerbaar betoon van vrijgevigheid’ [de Swaan, 225]. Deze priesters ondernamen in charitas, brachten de markt van vraag en aanbod bij elkaar en hadden een product waar markt voor was. Duidelijk is dat het onderscheid tussen zorg voor de armen en welbegrepen eigenbelang hier niet duidelijk is te maken. Resultaat was echter wel dat er op het niveau van de parochie in ieder geval de ernstigste uitwassen van het bestaan van armoede werden bestreden. Dit kwam zowel de armen als de priesters (!) als de parochie ten goede. Van de Middeleeuwen tot aan het industriële tijdperk: regionale focus In een later stadium werden deze relatief autonome parochiale gemeenschappen geconfronteerd met landloperij en banditisme in de regio. Het dilemma van de collectieve actie dat hierboven beschreven werd op het schaalniveau van welgestelde families, herhaalde zich op het niveau van de gemeenschappen/steden. De gemeenten waren van elkaar afhankelijk voor de oplossing van het probleem. Geen enkele stad kon het zich veroorloven om als enige de poorten voor de armen te openen. Iedere andere stad zou immers graag de hulpzoekenden doorsturen naar deze stad. De oplossing werd gevonden in het oprichten van armenhuizen in de steden. De idee achter de

1

Swaan, Abram de, Zorg en Staat, welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europ en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd, 4 druk 1993

e

6

armenhuizen was dat een gemeenschap met een armenhuis de toevloed van hulpzoekenden zou kunnen beheersen door ze in hun eigen onderhoud te laten voorzien. De verwachting voor de zelfvoorzienendheid bleek vals te zijn, maar de armenhuizen waren toen al in vele steden gevestigd. Om te voorkomen dat de steden, vanwege de hoge kosten, hun armenhuis zouden sluiten en daarmee het evenwicht in de regio zouden verstoren, begonnen de centrale autoriteiten voor het eerst met het inzetten van fondsen om de gemeenten te bewegen om hun armenhuizen open te houden. Armoede werd vooral gezien als een probleem voor de gevestigde orde dat zo eerlijk mogelijk verdeeld moest worden in een arrangement dat stabiel was. Het industriële tijdperk: centraal geleide ingrepen op stadsniveau De regionale focus bij armoedebestrijding veranderde pas weer wezenlijk in de periode van industrialisatie en urbanisatie. Grote groepen arme mensen zaten opeengepakt in de industriesteden. Dit bracht nieuwe bedreigingen met zich mee in de vorm van vervuiling, ondervoeding en ziekte. Deze bedreigingen vonden plaats in de fysieke nabijheid van de gevestigde burgers, en waren daarnaast in staat om het sociale en economische leven van een stad lam te leggen. De beter gesitueerden die het zich konden veroorloven vetrokken naar betere buurten. Op deze plaatsen ontstonden ‘rijke’ gemeenschappen die zich wapenenden tegen de effecten van armoede, zoals misdaad en infectie. Hier ontstonden als eerste rioleringsstelsels en verdere ondergrondse en bovengrondse infrastructuur. Onder dwang van de (lokale) overheid werden uiteindelijk ook de laatste stukjes stad, de armenwijken, aangesloten op de stelsels van onder- en bovengrondse infrastructuur. Hiermee werden belangrijke stappen gezet in de beheersing van de effecten van de armoede. Het industriële tijdperk: zelforganisatie van de armen en het bedrijfsleven Door de verdergaande industrialisatie en urbanisatie werd het aantal loonarbeiders in de steden ook steeds groter. Door de vlucht naar de steden door grote groepen mensen, werden bestaande netwerken als familie, kerk en buurt opgebroken. Deze groep nieuwe stedelingen was daardoor erg kwetsbaar voor armoede. Zij, noch hun nabestaanden bezaten reserves en vervielen direct tot armoede bij ziekte, invaliditeit, ouderdom of ontslag. In eerste instantie probeerden de arbeiders deze kwetsbaarheid zelf te verkleinen door het oprichten van verzekeringsfondsen. Door verschillende oorzaken waren deze fondsen veel te kwetsbaar. Er was bijvoorbeeld sprake van onprofessioneel beheer, te grote sociale homogeniteit van de deelnemers waardoor er een opeenstapeling van overeenkomstige risico’s plaatsvond en vaak te weinig deelnemers om de risico’s te kunnen spreiden. Daarnaast werden de meest kwetsbare arbeiders vanwege het te grote risico uitgesloten van deelname aan de fondsen. In deze periode van sociale en financiële kwetsbaarheid voor grote groepen mensen kwam op een aantal plaatsen het ondernemerschap met een sociaal gezicht op. Hieronder wordt verstaan dat fabrikanten het verlies aan sociale opvang als gevolg van de verloren netwerken opvingen door de instelling van bijvoorbeeld zieken- en spaarfondsen. De ondernemers deden dit vrijwillig en uit eigen beweging. De redenen voor dit type ondernemerschap zijn deels nog verrassend gelijk aan die in het verleden: angst voor arbeidsonrust en maatschappelijke radicalisering; het streven de vakbeweging buiten de fabriekspoort te houden; het plichtsbesef van de ondernemer, ingegeven door liberale of godsdienstige levensbeschouwing. Daarnaast had een sociale werkgever grotere kansen om goed en deskundig personeel aan te trekken2. De volgende uitspraak van Jacques van Marken (1845-1906), de oprichter van de Nederlandse Gist en Spiritus-fabriek, is illustratief: ‘Zou de patroon, die de rechten van den werkman vergeet, zijn eigenbelang wel begrijpen? Hij is even dwaas als wanneer hij de stoomkraan zijner machine afsloot om kolen te besparen’ [SER, 19].

2

SER, advies 00/11, De winst van Waarden, advies over maatschappelijk ondernemen, 15-12-2000

7

Het industriële tijdperk: ontstaan van de verzorgingsstaat Langzamerhand begon in sommige lagen van de bevolking door te dringen dat ‘armoede niet zozeer een blijk was van een persoonlijk moreel tekort, maar ieder trof die geen vast werk had.’ [de Swaan, 228] Toch werd de grote menigte sloebers in de steden vooral als bedreiging gezien, zeker toen de arbeiders zich begonnen te organiseren in vakbonden. Ze leken nu een directe bedreiging voor de openbare orde. ‘In deze omstandigheden stelden grote werkgevers, gematigde arbeidersleiders, activistische bestuurders en politici voor om verplichte collectieve fondsen op nationale schaal in te stellen voor uitkeringen aan arbeiders ter compensatie van inkomensderving door onvrijwillige werkloosheid.’ [de Swaan, 228] Voor de 2e Wereldoorlog is in heel West-Europa het momentum aangebroken om tot overheidsarrangementen voor sociale zekerheid te komen. Hiermee is de start van de verzorgingsstaat een feit. De reden die De Swaan hiervoor geeft hangt samen met de 2e Wereldoorlog en is de volgende: ‘Met de mobilisatie voor de totale oorlog was de capaciteit van het staatsapparaat enorm gegroeid. […] De ervaring met militair beheer in oorlogstijd, met productiecampagnes, projecten voor de bescherming en evacuatie van de burgerbevolking,[..] had westerse regeringen bijgebracht hoe de economie te sturen, de publieke opinie te bespelen en de levens van hun burgers ter bestieren; daarbij vergeleken was het besturen van een verzorgingsstaat nog maar een kleinigheid [..]. Deze alomvattende regeringsinterventie werd uitgevoerd met de kennelijke steun van de overgrote meerderheid van de kiezers. Ze had in Engeland en de VS immers bijgedragen aan de totale militaire overwinning. Massale staatsregulering leek dus niet alleen heel wel met democratie te verenigen, maar leek nu zelfs noodzakelijke voorwaarde voor het overleven van dat stelsel tijdens buitenlandse dreiging en binnenlandse onvrede. […] Na 1945 leek een democratische samenleving overal een verzorgingsstaat te impliceren.’[de Swaan, 230] Na de 2e Wereldoorlog groeit de verzorgingsstaat tot de huidige omvang. De verzorgingsstaat anno 2007 Op dit moment wordt armoedebestrijding nog steeds gezien als een taak die hoort bij de verzorgingsstaat en dus bij uitstek bij de overheid ligt. Het ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid sluit zich aan bij de Europese doelstellingen met betrekking tot armoedebestrijding (Lissabon 2000). In deze doelstellingen wordt aan de lidstaten gevraagd om een ‘beslissende bijdrage te leveren aan de uitroeiing van armoede en sociale uitsluiting’ 3[SZW, 3]. In het Nationaal actieplan ter bestrijding van armoede en bevordering van participatie 2006 (NAP 2006) wordt dit vervolgens uitgewerkt in vier doelstellingen die vrijwel volledig op het terrein van overheidsingrijpen liggen. Deze doelstellingen zijn de volgende: 1. Bevorderen van participatie door werkaanvaarding, scholing en/of maatschappelijk zinvolle onbeloonde activiteiten 2. Bestrijden van armoede en bevorderen van participatie onder kinderen en jongeren 3. Tegengaan van niet-gebruik inkomensvoorzieningen 4. Aanpak van problematische schulden In haar rapport over de staat van de verzorgingsstaat concludeert de WRR tevreden, en sluit daarmee prachtig aan op de doelstellingen van het NAP 2006: ‘Van een land dat gekenmerkt werd door een relatief hoge mate van inactiviteit en een ruimhartig stelsel van sociale zekerheid, is Nederland een land geworden dat in arbeidsparticipatie in personen gemeten alleen voorbij gestreefd wordt door Denemarken. […] In de uitvoering van al deze wetten [zoals bijvoorbeeld de Bijstandswet en de WW] valt wellicht nog het een en ander te verbeteren, en een enkele regeling behoeft nog nadere aandacht, maar de belangrijkste systeemtransformaties in de sociale zekerheid naderen voor dit 3

Ministerie van SZW, Nationaal actieplan ter bestrijding van armoede en bevordering van participatie 2006

8

moment hun voltooiing. Sociale zekerheidsbeleid kan in het teken van de implementatie komen te staan, in plaats van in het teken van stelselwijzigingen. Bij die implementatie valt overigens nog winst te boeken. In het bijzonder zijn er in de sociale zekerheid nog mogelijkheden om verzekeren meer in het kader te plaatsen van verheffen. In de vormgeving en uitvoering van de verzekeringsfunctie is het accent de afgelopen jaren al steeds meer verschoven van inkomenscompensatie naar tegenprestatie. Nu is de volgende stap mogelijk: voor wie werkloos wordt, is werk of scholing beschikbaar.’4[WRR, 11] De sociale zekerheid en daarmee de armoedebestrijding is dus, met andere woorden, bij de overheid in goede handen. Naarmate de overheid groeide en meer sociale taken naar zich toe heeft getrokken is bemoeienis van het bedrijfsleven met de bestrijding van armoede steeds minder vanzelfsprekend geworden. Illustratief hiervoor is het volgende citaat uit het SER-rapport ‘De winst van waarden’ uit 2000: ‘Het mag niet zo zijn dat de overheden gaten laten vallen [in haar maatschappelijke taken en verantwoordelijkheden] in de verwachting dat bijvoorbeeld het bedrijfsleven deze wel zal vullen. Dan zouden ondernemingen worden overvraagd en zou de overheid verzaken. De overheid dient de aanzienlijke middelen waarover zij beschikt doelmatig in te zetten voor een zo goed mogelijke invulling van haar publieke taken.’[SER, 95] Veelzeggend in dat opzicht is de commotie rond de opkomst van voedselbanken. Het bestaan van voedselbanken wordt niet enthousiast verwelkomd als particulier initiatief dat invulling geeft aan de zorg voor de arme medemens. Integendeel, het bestaan van de voedselbanken wordt gezien als een indicatie van het falen van de overheid. Deelconclusies: • Kenmerkend aan de armoedebestrijding door de tijden heen is dat zij voortkomt uit de behoefte om vooral de risico’s die de gevolgen van armoede voor de samenleving met zich meebracht te beheersen. Armoedebestrijding blijkt hierdoor van oudsher een mix te zijn geweest van welbegrepen eigenbelang van zowel individuen als groepen in de samenleving, als van oprechte zorg voor de arme. • Het idee dat een arme ook slachtoffer kan zijn van het lot is betrekkelijk recent. Tot aan het eind van de 19e eeuw werd armoede vooral beschreven in termen van persoonlijke morele tekorten en risico’s voor de samenleving. • Uit het historische overzicht blijkt dat armoedebestrijding van (al dan niet) gecoördineerde particuliere initiatieven langzamerhand verschoven is naar een domein dat behoort bij de overheid en tot op dit moment vorm wordt gegeven in de verzorgingsstaat. De opschaling hield gelijke tred met het niveau waarop de bedreigingen van de armoede werden gevoeld. Armoedebestrijding richtte zich vooral op het voorkomen van negatieve gevolgen van armoede voor de samenleving. • Armoedebestrijding is op dit moment stevig verankerd in het domein van de overheid. Deze armoedebestrijding richt zich vooral op de verheffing van de arme en uitroeiing van de armoede. De focus van de overheid verschuift van inkomenscompensatie naar tegenprestatie. • Bemoeienis van het bedrijfsleven met de armoedebestrijding is na het ontstaan van de verzorgingsstaat steeds minder vanzelfsprekend geworden. Bedrijfsmatige bemoeienis is verdacht. Enerzijds omdat deze bemoeienis kan duiden op beleidsmatige gaten die de overheid laat vallen. Anderzijds omdat de zorg van de arme bij de overheid in goede handen is, en aan de motieven van het bedrijfsleven (geld verdienen aan de armen) getwijfeld kan worden.

4

WRR rapport 76, De verzorgingsstaat herwogen, 2006

9

3. Probleemduiding In het voorgaande hoofdstuk hebben wij beschreven hoe de armoedebestrijding zich in de loop der eeuwen ontwikkeld heeft tot het huidige overheidsbeleid. Het is ons doel om te onderzoeken of sociaal ondernemerschap kan bijdragen aan het bestrijden van de negatieve effecten van het huidige armoedebeleid. In dit hoofdstuk gaan wij eerst nader in op deze negatieve effecten (3.1.). Vervolgens werken wij enkele veronderstellingen uit op grond waarvan wij menen dat ondernemerschap een antwoord kan zijn op deze knelpunten (3.2.). We sluiten het hoofdstuk af met enkele kanttekeningen bij de door ons geformuleerde veronderstellingen, die van belang zijn om te betrekken in de uitwerking (3.3.).

3.1.

Analyse armoedebestrijding vandaag de dag

Het bestrijden van armoede is een belangrijke maatschappelijke kwestie die door de tijd heen veel aandacht heeft gekregen. De historische analyses van Abraham de Swaan en de SER leren dat het aanvankelijk maatschappelijke elites waren die zich de bestrijding van armoede aantrokken, deels vanuit liefdadigheid maar minstens zo belangrijk vanuit welbegrepen eigenbelang. Het bestaan van armoede raakte immers niet alleen de armen zelf, maar kon een hele samenleving in gevaar brengen bijvoorbeeld door ziektes en criminaliteit. Met de opkomst van de natiestaten is de armoedebestrijding verstatelijkt en geleidelijk steeds meer in het publieke domein getrokken. De overheidsbemoeienis met armoedebestrijding heeft veel positieve effecten gehad, maar ook een aantal negatieve effecten. De twee belangrijkste daarvan zijn naar onze mening de contraproductieve effecten van overheidsbeleid (geduid als sociale iatrogenese) en – daarmee samenhangend – het kennelijke onvermogen om onderling samenhangende vraagstukken in die samenhang te benaderen. Sociale iatrogenese Het begrip iatrogenese komt voort uit de medische wetenschap en betreft ziektes die ontstaan als gevolg van medische handelingen. De filosoof Ivan Illich5 heeft het begrip sociale iatrogenese geïntroduceerd om de groeiende contraproductiviteit van institutionalisering in welvaartstaten aan te tonen. In een aantal studies werkt hij dit voor verschillende terreinen uit: geneeskunde die zieker maakt; scholen die dommer maken en mobiliteit die tendeert naar immobiliteit·. De sociale iatrogenese omvat het gezondheids-ontkennende karakter van de geïnstitutionaliseerde medische verzorging6. Deze wordt veroorzaakt door "de afhankelijkheid van professionele tussenkomst, die de neiging heeft de niet-medische, gezondheidsbevorderende en genezende aspecten van de sociale en natuurlijke omgeving te doen afnemen, en daarmee de lichamelijke en geestelijke strijdvaardigheid van gewone mensen te verminderen". "In plaats van de kracht om zichzelf te genezen bij de patiënt op te roepen, verandert de moderne medische magie de patiënt in een verlamde en beetgenomen gluurder". Hoewel Illich zijn theorie niet uitwerkt voor armoedebestrijding zijn er wel degelijk iatrogene effecten zichtbaar in de bestrijding van armoede door de overheid. Het meest duidelijke voorbeeld hiervan is de armoedeval: bij de overstap van een uitkering naar een baan komen veel inkomensafhankelijke subsidies (geheel of gedeeltelijk) te vervallen waardoor deze overstap plotseling veel minder aantrekkelijk wordt. Zo houden inkomensafhankelijke subsidies ter bestrijding van armoede (bijvoorbeeld: huursubsidie, kwijtschelding lokale lasten) mensen in een uitkeringssituatie (lees: armoede) gevangen. Critici van de verzorgingsstaat wijzen er daarom op dat de verzorgingsstaat mensen beloont (betaalt) als ze arm, werkloos of ziek zijn en straft (belast) als ze werken. “Het gevolg is dat meer mensen zich ziek voelen, meer mensen arm worden en minder mensen erin slagen om een baan te vinden. De ironie is dus dat uitkeringen precies datgene veroorzaken wat ze horen te 5 6

Illich I.D., 1981, Grenzen aan de geneeskunde en 1981, Ontscholing van de maatschappij “In de ban van het getal, cliëntregistratie in de Vlaamse ambulante welzijnszorg”, J. Steyaert Proefschrift december 1996

10

bestrijden. In 1998 moesten elke honderd werkzame mensen 73 inactieve mensen financieren (39 AOW'ers, negentien zieken/arbeidsongeschikten, tien werklozen en vijf bijstandstrekkers). Er is sprake van een vicieuze cirkel: de verzorgingsstaat ondermijnt de zelfredzaamheid van mensen, wat vervolgens weer de legitimatie van de verzorgingsstaat wordt, etcetera.7” De armoedeval is een probleem dat ook door de overheid wordt erkend. Opvallend daarbij is dat de armoedeval veelal als een ‘rekenkundig’ probleem wordt beschouwd: het verruilen van de uitkering voor een betaalde baan leidt tot een lager besteedbaar huishoudbudget en daarom is het voor mensen met een uitkering niet lonend om te gaan werken. De oplossingsrichtingen worden dan ook vooral gezocht in discussies over minimuminkomen, (ont)koppeling van uitkeringen en inkomensverruimende maatregelen. In een recente publicatie van de WRR8 geven de auteurs aan dat het sociale zekerheidsstelsel op dit terrein de afgelopen jaren de nodige transformaties heeft ondergaan. De kosten zijn verminderd, de doelmatigheid van het stelsel is verhoogd en het stelsel bevat meer prikkels om het beroep op voorzieningen te beperken. Maar er is meer. Verscheidene onderzoekers en publicisten – met name uit de neoconservatieve hoek – wijzen op het demoraliserende effect van overheidsbemoeienis en de gevolgen die dit heeft voor het zelfrespect van mensen. Charles Murray publiceerde in 1984 Losing Ground, een uitgebreide analyse van het Amerikaanse sociale beleid. Het bleek dat hoe meer sociale programma's er kwamen, hoe groter het aantal armen, werklozen en alleenstaande moeders werd. Volgens Murray hebben uitkeringen dan ook een groot demoraliserend effect. Als mensen niet meer voor zichzelf hoeven te zorgen, verliezen ze zelfrespect en worden ze lui en afhankelijk. Murray concludeert dat het afschaffen van de verzorgingsstaat niet alleen goed zou zijn voor de mensen die er de belasting voor betalen, maar ook voor de armen die erdoor in de armoedeval terechtkomen9. Ook de werken van Dalrymple en Magnet wijzen op deze gevolgen. Magnet legt in zijn boek “The dream and the nightmare” een verband tussen het goedbedoelde overheidsbeleid van de elite en het ontstaan van een ‘culture of poverty’ bij de onderklasse: de overheid bevestigt armen keer op keer in hun situatie van overheidsafhankelijkheid en hun rol van slachtoffer. Het is deze armoede-cultuur die zich van generatie op generatie voortzet en resulteert in een onderklasse. Onmacht om samenhangende vraagstukken in samenhang op te pakken Een prominente passage uit het nationaal actieplan ter bestrijding van armoede en bevordering van participatie 2006 luidt als volgt: “Er bestaat een brede politieke consensus over wat het beste medicijn is tegen armoede: werk. Betaalde arbeid die gefundeerd is op goed onderwijs en scholing. Betaalde arbeid kan voorzien in een inkomen boven het sociale minimum en verschaft daarnaast een vorm van maatschappelijke participatie (‘meedoen’).” Zoals dit citaat aantoont, richt het armoedebeleid in Nederland zich sterk op werk en inkomen. Onze metropoolcollega’s uit Groep A hebben hiervan een uitgebreide analyse gemaakt10. Dominant in het beleid is de veronderstelling dat werk de manier is om uit armoede te geraken. De Wet werk en bijstand (2004) belegt de verantwoordelijkheid voor armoedebestrijding bij gemeenten en valt uiteen in een werk– en inkomensdeel. Het werkdeel richt zich op reïntegratietrajecten, in het inkomensdeel staan bijstandsuitkeringen en aanvullende regelingen centraal. Belangrijkste kritiek van de auteurs op het beleid is dat de realiteit van het beleid en de overheidsbureaucratie volledig los lijkt te staan van de ‘geleefde armoede’ van de betrokkenen. De onderzoekers spreken in dit verband van een 7

“Negen nadelen van de verzorgingsstaat (en één voordeel)”, H. Sturman in HP/De Tijd, 18 juli 2003 “De verzorgingsstaat heroverwogen. Over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden” (2006), boekbespreking K. Peters in Binnenlands Bestuur april 2007 9 Charles Murray "Losing Ground: American Social Policy 1950-1980", 1984 10 Bottse et al “Laat ruimte voor armoede” Binnenlands Bestuur 2007 8

11

onderscheid in een systeemwereld van output, regels en verantwoording en een leefwereld van armen. Karakteristieken van deze leefwereld (leven bij de dag, niet vooruitkijken, permanente druk van schulden, werkloosheid en maatschappelijke veroordeling), zijn geen factor van betekenis in het overheidsbeleid. De analyse toont aan hoe de verstatelijking van de armoedebestrijding ertoe heeft geleid dat er een grote eenvormigheid is in de definiëring en aanpak van armoede. Ook de decentralisatie van het armoedebeleid heeft dat niet doen verminderen. De auteurs maken een aantal mechanismen (‘wanen’) inzichtelijk die bijdragen aan deze eenvormigheid, zoals het maakbaarheidsdenken, het gelijkheidsdenken en de veronderstelling dat werk dé weg is uit armoede. Hier tegenover stellen zij terecht dat armoede veel meer is dan een te laag inkomen: “Onderzoek laat zien dat armoede een complex van achterstanden is die elkaar onderling versterken en een kloof slaan met de rest van de samenleving. Het gaat om achterstanden in gezondheid, werken, wonen, opleiding, sociale vaardigheden, politieke deelname, vrijetijdsbesteding enzovoorts. Armoede is verwant met het begrip sociale uitsluiting.11” Naar aanleiding van deze analyse vragen wij ons af wat deze eenzijdige benadering veroorzaakt. Wij veronderstellen dat met name de verkokering die zowel de politieke als de ambtelijke organisatie van de overheid kenmerkt hieraan debet is. Het feit dat het armoedebeleid zich niet op onderwerpen als gezondheid, wonen en opleiding richt, wil namelijk niet zeggen dat de overheid zich deze terreinen niet aantrekt. De WRR (2006)12 spreekt over vier functies van de verzorgingsstaat (verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden) en wijst met name op de laatste twee: verbinden (het overbruggen van sociale afstand) en verheffen (ontwikkeling en ontplooiing). Het coalitieakkoord van onze huidige regering staat bol van de sociale samenhang, het tegengaan van uitsluiting en het verbinden van individuen en bevolkingsgroepen. Bestudering van een aantal college programma's leert dat ook gemeenten die een ‘eenzijdig’ armoedebeleid uitvoeren bij nader inzien intensief beleid blijken te voeren gericht op onderwijsachterstanden, gezondheidsachterstanden of bijvoorbeeld de leefbaarheid in wijken. Zelfs in het eerder genoemde nationaal actieplan armoedebestrijding wordt wel degelijk aandacht besteed aan zaken als onderwijs en gezondheid. Het armoedevraagstuk is blijkbaar ‘tussen de oren’ geen vraagstuk van uitsluitend werk en inkomen, maar strekt zich uit van het aanpakken van hardnekkige (onderwijs)achterstanden tot het inzetten op meer cohesie in wijken. Het is daarmee echter tevens een vraagstuk van meerdere ministers, meerdere ministeries, meerdere bestuurslagen, meerdere gemeentelijke portefeuillehouders en meerdere gemeentelijke diensten. Het is die organisatorische complexiteit die leidt tot de geconstateerde eenzijdige benadering van armoede als vraagstuk van werk en inkomen. Deze organisatorische versnippering draagt ertoe bij dat andere belangen dan inhoudelijke bepalend worden voor de te maken keuzes. Illustratief voor deze organisatorische complexiteit en de bijbehorende dilemma's zijn de volgende citaten uit een artikel uit Binnenlands Bestuur van 25 mei 2007 over de Wet sociale werkvoorziening:13 ‘’Het lukt onvoldoende om Wsw’ers [mensen die via de Wet sociale werkvoorziening aan het werk gaan] aan het werk te helpen bij een ‘gewoon’ bedrijf. Daarbij is er een ondoorzichtige kluwen van regelingen voor mensen met een arbeidsbeperking. [..] Biesheuvel [Pieter Jan Biesheuvel is voorzitter van de branchevereniging van Wsw-bedrijven] maar is geen voorstander van een grote ‘participatiepot’, waarin het geld van de Wsw, Wwb en reïntegratie 11

Bottse et al “Laat ruimte voor armoede” Binnenlands Bestuur 2007 WRR DE verzorgingsstaat herwogen. Over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden, 2006 13 Herbezinning op stelsel Wsw; artikel in Binnenlands Bestuur 25 mei 2007 12

12

worden samengevoegd, teneinde ontschotting te realiseren. De vier grote steden stelden juist deze week voor om dat wel te doen. Biesheuvel: ‘De geldstromen moeten gescheiden blijven zodat de unieke doelstelling van de Wsw-bedrijven duidelijk blijft. Het is wel goed als vanuit de belangen van de werknemer ‘ontschot’ wordt gedacht. Daarom is het ook goed dat het kabinet het mogelijk maakt om geld uit de Wwb in te zetten voor activering. ‘Als het geld in een grote pot verdwijnt ben ik bang voor ambitieuze ambtenaren die willen scoren door snel, veel mensen aan het werk te helpen. Dan wordt het geld ingezet voor de best bemiddelbare mensen, en dat is niet de Wsw-doelgroep’. Conclusie armoede en armoedebestrijding Samengevat constateren we dat de verstatelijking van armoedebestrijding heeft geleid tot een aanpak die enerzijds contraproductief uitpakt (omdat het mensen afhankelijk maakt) en anderzijds tot een te smalle benadering van armoedebestrijding leidt (namelijk alleen gericht op werk en inkomen). Meer nog dan een eenzijdige beleidstheorie (namelijk dat werk dé weg uit armoede is) veronderstellen wij dat de eenzijdigheid in armoedebeleid is terug te voeren op de onmacht bij rijk en lokale overheden om samenhangende maatschappelijke vraagstukken in die samenhang te benaderen. In het vervolg van deze notitie staat de relatie centraal tussen ondernemerschap en armoedebestrijding. Wij onderzoeken op welke wijze ondernemerschap kan bijdragen aan het bestrijden van armoede in alle complexiteit. Wij vatten armoedebestrijding breed op, dat wil zeggen dat wij hieronder ook activiteiten verstaan die bijdragen aan het tegengaan van sociale uitsluiting en het ‘verheffen’ van individuen of achtergestelde groepen. Onder armen verstaan wij mensen met onvoldoende verbindingen om volwaardig mee te draaien in de samenleving. Het kan daarbij gaan om verbindingen via werk/inkomen (zoals in het traditionele armoedebeleid), maar ook om verbindingen in persoonlijke netwerken en emotioneel welzijn. Armoedebestrijding kan zich richten op verschillende niveaus: individuele armen, achtergestelde groepen of gebieden waarin sprake is van armoede.

3.2.

Ondernemerschap als alternatief

Waarom zou ondernemerschap een oplossing kunnen bieden voor de hiervoor genoemde knelpunten in het armoedebeleid? In deze paragraaf werken wij hiertoe twee veronderstellingen uit. In de eerste veronderstelling leggen wij de relatie met het verleden: onze historische analyse toont aan dat voordat overheden het armoedebeleid vorm hebben gegeven, er ondernemers waren die deze problematiek aanpakten. Wat kunnen we daarvan leren, nu de overheid weer zaken aan het particulier initiatief wil overlaten? De tweede veronderstelling is toekomstgericht: uit diverse bestuurskundige beschouwingen valt af te leiden dat de traditionele overheidsaanpak van maatschappelijke vraagstukken tekort schiet in de maatschappelijk dynamische en steeds complexer wordende context. In een dergelijke context worden eigenschappen vereist als flexibiliteit, creativiteit en het adequaat kunnen omgaan met verschillen. In ondernemerschap zijn deze eigenschappen veel sterker verenigd dan in de bureaucratische op gelijkheid, controle en uniformiteit gerichte aanpak van overheden. Herbezinning verzorgingsstaat: terug naar het particulier initiatief? In een artikel uit december 2006 vatte Paul de Beer, bijzonder hoogleraar arbeidsverhoudingen de ontwikkeling in het debat rond de verzorgingsstaat als volgt samen: "De afgelopen 25 jaar heeft zich in Nederland een stille revolutie voltrokken. Destijds was de markt het probleem en de overheid de oplossing, nu wordt de overheid alom als het probleem gezien waarvoor de markt een oplossing moet bieden. ... Toen waren werkloosheid en armoede het gevolg van slecht functionerende markten en onrechtvaardige maatschappelijke structuren, nu is iemand er zelf verantwoordelijk voor als ie werkloos of arm is. ... Het opmerkelijke van deze revolutie is dat hij

13

langzamerhand door vrijwel alle politieke stromingen is aanvaard, om maar niet te zeggen omhelsd. De revolutionairen van het eerste uur bevonden zich natuurlijk aan de rechterzijde van het politieke spectrum, en in de jaren tachtig verzetten de linkse partijen zich nog heftig tegen hun neoliberale gedachtegoed. Maar beetje voor beetje hebben ook de linkse partijen schoorvoetend steeds meer elementen van de neoliberale agenda overgenomen. Of het nu gaat om de flexibilisering van de arbeidsmarkt – tegenwoordig populair bij GroenLinks –, de wens om fors in de overheidsbureaucratie te snijden – en vogue bij de PvdA –, of de opvatting dat de belastingen niet omhoog mogen – inmiddels ook geaccepteerd door de SP. Er blijven natuurlijk verschillen tussen links en rechts, maar die betreffen eerder de nuances, de details, dan de hoofdlijnen van het economisch beleid."14 De Beer constateert dat tegenwoordig van links tot rechts politiek het beeld bestaat dat de verzorgingsstaat te ver is doorgeschoten, dat de kosten niet meer op te brengen zijn en dat de verzorgingsstaat mensen aan de onderkant van de samenleving tot een bestaan van overheidsafhankelijkheid dwingt. Als het brede politieke spectrum inderdaad dezelfde probleemanalyse hanteert, roept dat de vraag op naar de voorgestelde oplossingen. Waar het vorige kabinet daarbij vooral hamerde op de eigen verantwoordelijkheid van burgers en ondernemingen, predikt het zojuist aangetreden kabinet vooral de saamhorigheid en de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een prettige samenleving. Ontdaan van retoriek is tenminste één rode draad herkenbaar in de politieke koers van de afgelopen jaren: maatschappelijke problemen liggen niet alleen op het bordje van de overheid. Ook andere actoren – bedrijfsleven, burgers, maatschappelijke verbanden – kunnen en moeten hun steentje bijdragen aan een betere samenleving. Geformuleerd in de termen uit onze historische analyse, is de overheid dus op zoek naar omgekeerde verstatelijking. Er wordt daarbij veel verwacht van de 'civil society’ en meer recentelijk van het versterken van 'burgerschap'15. In beide gevallen betreft het de draagkracht van de samenleving zelf, als alternatief voor de overheid die voor ieder probleem een oplossing aandraagt. Waar de burgerschaps- en Wmo-oplossingen zich vooral richten op onderlinge contacten van burgers (door bijvoorbeeld in te zetten op vrijwilligerswerk, mantelzorg en sociale cohesie in wijken) willen wij bij de ‘ontstatelijking’ van armoedebeleid specifiek kijken naar de mogelijke rol van ondernemers. Onze historische analyse toont immers aan dat sociale ondernemers zich al ver voordat de overheid dit deed, richtten op het tegengaan van armoede. De waarde van ondernemerschap in het publiek domein Een citaat uit het coalitieakkoord: “De veranderingen in de samenleving hebben gevolgen voor de bestaande systemen van de verzorgingsstaat. Er zijn nieuwe arrangementen nodig die beantwoorden aan de dynamiek van deze en de komende tijd”16. Hiervoor concludeerden we dat de eenzijdige focus in het armoedebeleid ten dele te maken heeft met ‘wanen’ zoals het maakbaarheidsdenken, het gelijkheidsdenken en de veronderstelling dat werk dé weg is uit armoede. Los van het inhoudelijke debat over armoede en sociale uitsluiting merkten we op dat de eenzijdige gerichtheid tevens een gevolg is van de onmacht van overheden om samenhangende complexe vraagstukken in die onderlinge samenhang op te pakken. Het bovenstaande citaat uit het coalitieakkoord is een voorbeeld dat aantoont dat de wil om zaken anders aan te pakken (in algemene termen) namelijk wel degelijk aanwezig is. Wellicht zitten overheden teveel vast in hun politieke en organisatorische kaders en afbakeningen om deze wil tot handelen om te zetten.

14

Beer, P., Zeggenschap december 2006 nr.4, "Redt het sociaal kapitalisme" 15 Denk met name aan de Wet maatschappelijke ondersteuning: naarmate mensen beter kunnen terugvallen op hun netwerken, zal een beperkter beroep worden gedaan op overheidszorg en -ondersteuning 16 Coalitieakkoord 2007-2011, Samen werken, samenleven, CDA, PvdA, CU

14

Diverse bestuurskundigen, recent nog Paul Frissen17, wijzen op de regeldrift die overheden oproepen vanuit hun streven naar gelijkheid en uniformiteit. Die regeldrift leidt er toe dat creativiteit en vernieuwing in de samenleving in de kiem worden gesmoord. Frissen pleit dan ook vooral voor een ‘bescheiden’ overheid: de samenleving functioneert ook wel zonder een overheid die zich overal mee bemoeit. Geert Teisman18 is genuanceerder en stelt dat moderne samenlevingen balanceren op de grens van chaos en orde. Er is behoefte aan orde, maar tegelijkertijd bestaat er weerstand tegen een overdosis aan wetten en regels (de regeldrift waar Frissen op doelt). Er is ook behoefte aan innovatie, maar daarbij bestaat de angst voor ongewenste ontwikkelingen. In zijn boek werkt Teisman twee benaderingen uit van complexiteit. De eerste variant betreft complexiteit als een ingewikkelde variant van iets eenvoudigs. Veel overheidsbeleid schaart Teisman onder deze variant: het betreft een ordezoekende benadering waarbij wordt geprobeerd het complexe te herleiden tot het eenvoudige dat er aan ten grondslag ligt. Daarmee wordt de complexiteit beheersbaar gemaakt. In de tweede benadering wordt complexiteit erkend als iets dat niet te herleiden is tot eenvoud. Waar de ordezoekende benadering effect verwacht van beheersing, verwacht de complexiteit erkennende benadering effect van beheerst en adaptief handelen binnen onbeheersbare stelsels en processen (blz 114). Teisman geeft in zijn boek vooral voorbeelden van deze benadering uit het bedrijfsleven. Bij de overheid komt de complexiteit erkennende benadering aldus Teisman nog veel minder voor. Een ordezoekende benadering in een dynamische en complexe context kan snel vervallen tot schaalvergroting, beleidsaccumulatie en verkokering. Dit is precies wat we in het traditionele armoedebeleid zien gebeuren. We leiden hieruit de veronderstelling af dat een overheid die armoedebestrijding integraal en effectief wil oppakken meer gebruik zal moeten maken van variëteit en een complexiteit-erkennende benadering. Ondernemerschap vormt een middel om deze benadering sterker vorm te geven. Dit is voor ons een tweede reden om de relatie tussen ondernemerschap en armoedebestrijding verder uit te werken. In het volgende hoofdstuk gaan wij nader in op het begrip ondernemerschap. Voordat we dat doen, willen we eerst een nuancering maken bij het voorgaande.

3.3.

De keerzijde van de markt?

Er is een keerzijde aan onze veronderstellingen. In dit rapport voeren we ondernemerschap op als mogelijk antwoord voor de gebreken van een aanpak door de overheid. Maar welke risico’s en valkuilen brengt ondernemerschap op haar beurt met zich mee? En in hoeverre is de huidige - door de overheid gedomineerde - aanpak van armoede een antwoord op het falen van de markt? De historische analyse in hoofdstuk 2 toont aan dat er sprake is geweest van een verschuiving van markt naar overheid. Wanneer we de relatie markt en overheid in een breder perspectief plaatsen zien we een golfbeweging tussen twee uitersten. In een liberale visie moet zoveel mogelijk worden overlaten aan de markt. Aan de andere kant staat de gedachte van sociale verantwoordelijkheid, die ervan uit gaat dat de markt kan falen en dat er corrigerend moet worden opgetreden. Dat kan alleen een democratisch gekozen overheid doen, die ervoor zorgt dat collectieve goederen en een verdeling van welvaart tot stand komen waar dat in een vrije markt niet gebeurt. Waar we in dit rapport ondernemerschap (dus de markt) opvoeren als mogelijk antwoord op overheidsfalen, wordt de legitimatie van veel overheidsinterventies op haar beurt gezocht in het falen van de markt. Illustratief daarvoor is de volgende passage uit een rapportage van het ministerie van economische zaken uit 2006, waarin de motieven voor overheidsinterventie als volgt worden gedefinieerd: “De overheid intervenieert in markten als er sprake is van marktfalen of als de uitkomsten van het 17 18

P. Frissen, De staat van verschil, een kritiek van gelijkheid, 2007 G.R. Teisman “Publiek management op de grens van chaos en orde, Over leidinggeven en organiseren in complexiteit” ,2005

15

marktmechanisme onwenselijk worden geacht. Markten kunnen falen als er sprake is van marktmacht19, asymmetrische informatie en externe effecten die niet door marktpartijen zelf geïnternaliseerd kunnen worden20. Maatschappelijk onwenselijke uitkomsten kunnen te maken hebben met (her)verdeling (“solidariteit”) en met paternalisme21.”22. Waar wij ondernemerschap benaderen als alternatief voor de gebreken in de aanpak van overheden, is het van belang oog te houden voor de risico’s van marktfalen. Een te stringente benadering van òf markt òf overheid herbergt het gevaar van een slingerbeweging in zich waarin om en om de kaarten volledig op de markt dan wel de overheid worden gezet. Beide benaderingen hebben zowel sterke kanten als valkuilen. Er is daarom meer te verwachten van arrangementen die de sterke kanten van overheid en ondernemerschap verenigen en over voldoende robuustheid en stabiliteit beschikken om markt- en overheidsfalen te voorkomen.

19

Onder marktmacht verstaat EZ de situatie waarin ondernemingen in staat zijn om prijzen en voorwaarden onafhankelijk van consumenten of andere ondernemingen vast te stellen. 20 Van asymmetrische informatie is sprake als bijvoorbeeld de kwaliteit van diensten of producten moeilijk waarneembaar is waardoor afnemers niet in staat zijn om een geïnformeerde keuze te maken. Dit kan er toe leiden dat aanbieders hun kwaliteit verlagen omdat afnemers geen onderscheid kunnen maken tussen hoge en lage kwaliteit. Ook als marktpartijen onderling geen bindende afspraken kunnen maken om negatieve effecten op derden te internaliseren, dan kan dat een legitimatie voor de overheid zijn om te interveniëren 21 ‘merit goods’ zijn zaken die op de markt niet tot stand komen, maar waarvan de overheid vindt dat ze waardevol zijn voor haar burgers. 22 “Publieke belangen en Aandeelhouderschap”, Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken, EZ juli 2006, pagina 9 .

16

4. Ondernemerschap nader beschouwd Zowel de historische analyse als bestuurskundige theorieën ten aanzien van sturing in een complexe omgeving lijken te wijzen op een rol voor ondernemerschap in de bestrijding van armoede. Daarmee gaan we nu nader op de vraag wat ondernemerschap eigenlijk is. In dit hoofdstuk beschrijven wij eerst de belangrijkste kenmerken van ondernemerschap (4.1). Vervolgens zoomen wij in op de mogelijke relaties tussen ondernemerschap en armoede (4.2). Daarbij concentreren wij ons in paragraaf 4.3.op sociaal ondernemerschap.Tenslotte komen wij daarbij tot een indeling in een verschijningsvormen van sociaal ondernemerschap (4.4).

4.1.

Wat is ondernemerschap?

Volgens de wet op de Inkomstenbelasting (Wet IB 2001)23 wordt een onderneming beschouwd als een organisatie van kapitaal en arbeid die de volgende kenmerken vertoont: • Zelfstandigheid: geen ondergeschiktheidsverhouding zoals in een dienstbetrekking. • Duurzaamheid: geen incidentele opbrengsten en uitgaven. • Met een op zichzelf staand winstdoel: het streven naar winst moet aanwezig zijn. • Met een in beginsel niet beperkte kring van afnemers. • Winst moet objectief te verwachten zijn (verliesjaren beperkt). • Er moet worden voldaan aan het urencriterium. Er moet minimaal 1.225 uren op jaarbasis worden besteed aan de onderneming. • Er moet na een aanloopperiode van 3 à 4 jaren een substantiële omzet behaald worden. Conform juridische uitspraken betekent dit dat er op jaarbasis minimaal een omzet van € 4.500 moet worden gehaald. Wie aan bovenstaande vereisten voldoet, wordt voor de wet aangemerkt als ondernemer. Binnen de kaders van de Wet IB 2001 is dat voornamelijk van belang om de fiscale voordelen die verbonden zijn aan het ondernemerschap te mogen genieten. Deze voordelen zijn in de vorm van aftrekposten financieel van aard. Bovenstaande definitie is juridisch van aard en objectief toetsbaar. Het heeft hoegenaamd niets te maken met de motivatie waarom iemand ondernemer zou willen zijn of met het beeld dat van ondernemerschap wordt geschetst in de media en in het beleid. Het imago van ondernemerschap blijkt bijvoorbeeld uit een tv programma als ‘Dragon’s Den’ waarbij would-be ondernemers (met hun idee van het gat in de markt) het vuur na aan de schenen wordt gelegd door gearriveerde giganten uit de ondernemerswereld. Dit programma schetst een imago van ondernemers dat door Sierdjan Koster24 als volgt wordt beschreven: ‘Ondernemers zijn moderne helden. Ze zijn individuele vernieuwers zonder verleden, die alleen verantwoording afleggen aan zichzelf. Zo typeert de Franse filosoof Ehrenberg (1991) het imago dat over ondernemers bestaat. [...] Ondernemerschap wordt, zowel in onderzoek als in beleid, geassocieerd met vernieuwing, vooruitgang en economische ontwikkeling. Het zijn ondernemers die bestaande bedrijven uitdagen met nieuwe producten. Het zijn ondernemers die nieuwe ideeën introduceren en het zijn ondernemers die nieuwe organisatievormen uitproberen. […] In die zin zijn ondernemers de helden van economische vooruitgang. […] Discussies over ondernemerschap worden vaak gevoerd vanuit dit heldenperspectief, waarbij het verleden vooral dient om mee te breken.’ In het vervolg van het artikel betoogt Koster dat het beleid in Nederland ook geënt is op dit moderne-helden-beeld. Ondernemerschap wordt gestimuleerd om een breuk met het verleden te bewerkstelligen en daarmee individuele en economische vooruitgang vorm te geven. Aan de ene kant van het spectrum richt het zich op de groepen met een achterstand op de arbeidsmarkt

23 24

NAHV belastingadviseurs BV ‘Aangifte inkomstenbelasting 2006’ http://www.nahv.nl/actueel/2007_NAHV_belasting_07.pdf) Sierdjan Koster; Ondernemerschap: saaier dan je denkt. 2007

17

zoals allochtonen, werklozen en vrouwen. Ondernemerschap geldt dan als route naar de arbeidsmarkt. Aan de andere kant van het spectrum staat de stimulering van technologische high-tech innovaties die vaak als spin-off van universitair onderzoek opkomen. Uit zijn onderzoek blijkt echter dat het grootste gedeelte van de ondernemers (84%) juist gebruik maakt van zijn verleden en dat de bij het moederbedrijf opgedane kennis en vaardigheden meeverhuizen naar het nieuwe bedrijf. Juist deze groep heeft een hogere slagingskans en neemt gemiddeld meer werknemers aan. Hij concludeert dan ook: ‘Dit moderne-helden-beeld zou wel eens averechts kunnen werken op de ontwikkeling van het ondernemerschap in Nederland, omdat het niet de situatie van de meerderheid van de ondernemers aangeeft. Ondernemerschap is veel meer een normale stap in de carrière, waarbij juist de eerder opgedane kennis erg belangrijk is.’ Het beeld van een ondernemer als ‘nieuwe-held’ is te ongenuanceerd en doet geen recht aan de vorm van het ondernemerschap in Nederland. Wat moeten we dan wel onder ondernemerschap verstaan? Thurik en Uhlaner25 stellen: ‘Het aantal definities van ondernemerschap is eenvoudig vast te stellen: dit is gelijk aan het aantal mensen dat zich bezig heeft gehouden met de studie naar ondernemerschap. Doordat iedere onderzoeker nieuwe elementen in het begrip probeert te introduceren is het onwaarschijnlijk dat er een definitie van ondernemerschap gegeven kan worden waar iedereen achter kan staan.’ Toch is er een aantal elementen dat vaak worden geassocieerd met ondernemerschap. In 2001 is door het consultancy-bureau Accenture een wereldwijd onderzoek uitgevoerd naar ondernemerschap.26 In de studie bleek dat ondernemerschap over de gehele wereld wordt verbonden met vijf elementen, die alle vijf aanwezig moeten zijn om succesvol ondernemerschap mogelijk te maken. Deze vijf elementen (creativiteit/innovatie, het toepassen van deze creativiteit, elan, waardecreatie en het nemen van risico's) leiden tot de definitie van ondernemerschap: 'het creëren van waarde door individuen, organisaties of groepen organisaties, door het toepassen van creativiteit, elan en de bereidheid om risico's te nemen’. Het doel van ondernemerschap is volgens deze definitie het creëren van waarde. Welke ‘waarde’ hierbij wordt nagestreefd is afhankelijk van de strategische doelstellingen van de organisatie. Is het primaire strategische doel het maken van financiële winst, dan zal het ondernemerschap primair moeten resulteren in commerciële, winstgevende activiteiten. Is het primaire strategische doel het leveren van kwalitatieve en innovatieve aanpak van de armoedeproblematiek, dan zet dat het begrip waardecreatie in een ander daglicht. De EU ziet het ondernemerschap in een nog breder kader27. ‘Onder ondernemerschap wordt iemands vermogen verstaan om ideeën in daden om te zetten. Het omvat creativiteit, innovatie en het nemen van risico’s, en het vermogen om te plannen en projecten te beheren om doelstellingen te verwezenlijken. Ondernemerschap helpt iedereen in het dagelijks leven thuis en in de maatschappij, het helpt werknemers zich bewust te worden van hun arbeidsomgeving en kansen te grijpen, en is de basis voor meer specifieke vaardigheden en kennis die ondernemers nodig hebben voor sociale of economische bedrijvigheid.’

25

Thurik en Uhlaner; MKB en ondernemerschap in de moderne economie, 2003 Management & Technology Consultant Accenture; Liberating the Entrepreneurial Spirit; 2001. Citaten uit persbericht 27 Mededeling van 12-2-2006 rond Implementatie van de Lissabonstrategie van de EU 26

18

Conclusie ondernemerschap Ondernemerschap kan op verschillende wijzen gedefinieerd worden, afhankelijk van de invalshoek van waaruit er naar gekeken wordt. In dit rapport willen we kijken in hoeverre ondernemerschap en armoedebestrijding met elkaar in verband kunnen worden gebracht. In dit kader zijn de volgende kenmerken voor ondernemerschap essentieel: • Het vermogen om zelfstandig, op een duurzame wijze, ideeën in daden om te zetten. • Het creëren van waarde. • Creativiteit en het toepassen hiervan. • Nemen van risico’s. • Elan. Hierbij is waardecreatie losgekoppeld van financiële winst. Waardecreatie kan ook met sociale doelstellingen samen hangen. Het is interessant om bij de verdere bestudering het ‘held-concept’ van Koster te betrekken. Valt de relatie ondernemer-overheid hiermee te verklaren? Zijn het inderdaad ondernemers die nieuwe ideeën introduceren en zijn het ondernemers die nieuwe organisatievormen uitproberen? Ziet de overheid hen zo, of zien ze vooral zichzelf op die manier? In het vervolg van dit hoofdstuk concentreren wij ons op de verschijningsvormen van ondernemerschap in relatie tot armoedebestrijding.

4.2.

Kijken naar ondernemerschap in relatie tot armoede

Ondernemerschap en armoede kunnen op verschillende manieren met elkaar in relatie worden gebracht, afhankelijk van het perspectief van waaruit men kijkt. De onderstaande tabel toont een aantal van deze perspectieven. tabel 4.2.1 Perspectief De groei van de economie Ondernemen om uit armoede te geraken Het gat in de markt Het Geweten Valkuilvariant

Veronderstelling Ondernemerschap draagt bij aan de groei van de economie en daarmee aan het verminderen van armoede. Door (kans)armen te stimuleren tot ondernemerschap, kunnen zij hun situatie verbeteren. Zoeken naar de combinaties waar commercieel belang en maatschappelijk belang samen gaan. Aanspreken van ondernemers op hun sociaal gevoel (iets terug doen voor de maatschappij). Ondernemers die rijk worden aan armoede / verdienen aan armoede (zonder dat ‘armen’ daar beter van worden).

De tabel 4.2.1 illustreert enerzijds de veelheid van benaderingen en mogelijke veronderstellingen. Anderzijds toont de tabel ook de spanningen die zich voordoen bij de combinatie van ondernemerschap en armoede. Deze uit zich expliciet in wat wij de ‘valkuilvariant’ hebben genoemd, de keerzijde van ondernemen rond armoede: het risico om het doel uit het oog te verliezen en te vervallen tot puur geldelijk gewin, mogelijk zelfs ten koste van de doelgroep. We herkennen hierin vormen van ‘marktfalen’ uit hoofdstuk 3. De valkuil is illustratief voor zowel de dynamiek als de morele dilemma’s die zich voordoen bij ondernemers rond armoede. Mag een ondernemer geld verdienen aan de bestrijding van armoede, en zo ja, hoeveel is acceptabel? Kenmerkend voor een valkuil is dat je er niet voor kiest, maar er toch in valt. Hoeveel grootverdieners zijn hun onderneming ooit begonnen vanuit sociaal gevoel of idealen?

19

Maar de dynamiek werkt ook andersom: er zijn voldoende voorbeelden van succesvolle ondernemers die in de loop van hun carrière geleidelijk steeds meer sociale nevenactiviteiten ontwikkelen. Het idee van de valkuil levert overigens nog een tweede aandachtspunt op bij de analyse van ondernemingen. Dat aandachtspunt heeft betrekking op de creatie van waarde, één van de kenmerken van ondernemerschap. Valkuilvarianten kunnen zich op vele wijzen voordoen: van ondernemingen die zich verrijken ten koste van armen tot bijvoorbeeld ondernemingen die wel armoede bestrijden maar daaraan illegale nevendoelen verbinden (het meest sprekende voorbeeld hiervan is de maffia). Ook dan is er sprake van creatie van waarde, zij het niet de waarde die wij zoeken. Ook veronderstellingen over de groei van de economie en de bestrijding van armoede, kunnen op gespannen voet staan. Zo zijn de meningen verdeeld over de vraag of de groei van de economie wel altijd bijdraagt aan een vermindering van armoede28. Ook in een sterk groeiende economie kan armoede stijgen en zelfs leiden tot een tweedeling wanneer bepaalde groepen niet profiteren van de groei. Daarnaast is ook in de politiek een veel gebruikte veronderstelling dat ondernemerschap bijdraagt aan de groei van de economie nog niet aangetoond, zoals blijkt uit het volgende citaat: “het onderzoek naar de rol van ondernemerschap bij economische groei [staat] nog in de kinderschoenen. Het belang van onderzoek naar de relatie tussen ondernemerschap en economische groei is wezenlijk (vergeleken met onderzoek naar de invloed van het aandeel van kleine bedrijven op groei), omdat het de ondernemer is die het doet en niet het kleine bedrijf’·. Wij leggen onze focus in het vervolg van dit rapport op ondernemers die activiteiten ontplooien vanuit de intentie om een bijdrage te leveren aan het bestrijden van armoede. Onder armoede verstaan we dan de brede definitie zoals beschreven in hoofdstuk 3. In de volgende paragrafen komen we tot een nadere afbakening van dit type ondernemers. Wij hanteren daarvoor de verzamelnaam sociaal ondernemers.

4.3.

Sociale ondernemers

Zoals gezegd hanteren wij het begrip sociaal ondernemen als verzamelterm voor de verschillende initiatieven van ondernemers in relatie tot armoedebestrijding. Hoewel er over sociaal ondernemen een veelheid van publicaties is verschenen is er geen sprake van een heldere en eenduidige definitie. In zijn algemeenheid wordt in de literatuur het beeld geschapen van sociaal ondernemerschap dat verschilt van het 'gewone ondernemen' omdat het gaat om de behoefte bij te dragen aan het oplossen van een sociaal vraagstuk. Dit in tegenstelling tot het ‘gewone’ ondernemen waarbij het behalen van de financiële winst voorop staat. Tegelijkertijd wordt daarbij aangegeven dat een sociale onderneming veel eigenschappen heeft van een standaard onderneming: de onderneming is innovatief, financieel levensvatbaar en heeft wel degelijk ook een winstoogmerk. Het onderscheid tussen een onderneming en een sociale onderneming is daarmee niet scherp afgebakend. Een ander criterium waarop sociale ondernemingen worden onderscheiden is de mate waarin een bedrijf doelbewust onderneemt met mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Onder sociale ondernemingen worden dan bedrijven beschouwd die binnen de onderneming mensen met bijvoorbeeld een arbeidshandicap inzetten29. Tenslotte wordt het begrip sociaal ondernemen veelvuldig gehanteerd in combinatie met andere begrippen zoals maatschappelijk verantwoord ondernemen en duurzaam ondernemen. Ook hiervoor worden echter verschillende definities gehanteerd. Het onderscheid tussen de verschillende begrippen 28

zie hiervoor bijvoorbeeld het werk van de in hoofdstuk 3 genoemde Paul de Beer

20

is daarmee niet scherp. Hetzelfde geldt overigens voor de achterliggende fenomenen waar deze begrippen voor staan. Veel meer dan afgebakende categorieën van typen ondernemers, lijkt er sprake van een dynamisch geheel van initiatieven dat zich beweegt tussen de uitersten van de vrije markt en commerciële doelen enerzijds en (publieke) maatschappelijke doelstellingen anderzijds. Wij hebben er daarom niet voor gekozen tot een enge definitie voor sociaal ondernemen te komen. Een dergelijke exercitie heeft ons inziens geen toegevoegde waarde en doet ook geen recht aan de verschillende verschijningsvormen van sociaal ondernemerschap. Als uitgangspunt zullen wij in het vervolg van dit onderzoek sociale ondernemingen opvatten als organisaties met een dubbel doel. In die ruime omschrijving is een sociale onderneming een organisatie waarbij het maken van winst en het behalen van sociaal-maatschappelijke doelstellingen beide belangrijk zijn en tot uiting komen in de activiteiten van de onderneming. De mate waarin de bedrijfsmatige dan wel maatschappelijke doelen overheersen binnen de onderneming varieert per organisatie en kan ook gedurende het bestaan van een onderneming verschuiven. In de volgende paragraaf hebben wij een overzicht opgenomen van de verschillende verschijningsvormen waarin wij sociaal ondernemen zijn tegen gekomen.

4.4.

Verschijningsvormen van sociaal ondernemen

Wie zich verdiept in het fenomeen sociaal ondernemen komt een veelheid van instanties tegen die zichzelf rekenen tot sociale ondernemingen of sociaal ondernemers. Het gaat daarbij zowel om private ondernemingen, als om overheden en semi-publieke organisaties. Achter elk van deze organisaties gaan opvattingen schuil over sociaal ondernemen. Deze opvattingen zijn zeer divers en worden bijvoorbeeld geuit in mission statements, in nieuwsbrieven, tijdens interviews en op internetsites. Op basis van ons literatuuronderzoek en de interviews met diverse vertegenwoordigers van sociale ondernemingen, overheden en semi-publieke organisaties, hebben wij een indeling gemaakt van verschijningsvormen van sociaal ondernemen in vier vormen. Voor de indeling van deze vormen hanteren wij drie criteria. In de eerste plaats betreft dat de positie van de sociale ondernemer, dat wil zeggen: bedrijfsleven, overheid of semi-overheid. In de tweede plaats kijken we naar de motivatie waarom men sociaal onderneemt of wil ondernemen. Het kan dan gaan om idealisme (de wens iets terug te doen, persoonlijke betrokkenheid, of iets goeds te doen), welbegrepen eigenbelang (de ondernemer heeft zelf voordeel aan sociaal ondernemen) of de wens om effectiever en efficiënter te opereren (vooral bij overheden en semi-overheden). Het derde criterium betreft de opvattingen omtrent sociaal ondernemen. Wat verstaat men eronder? Is sociaal ondernemen iets wat je ernaast doet of maakt het deel uit van de core business van de actor? Op basis van deze criteria komen wij tot grofweg vier vormen van sociale ondernemers: de goede koopman, de maatschappelijke ondernemer, de ondernemer op het sociale domein en de veranderende overheid. Achtereenvolgens worden de verschillende typen beschreven en geïllustreerd met voorbeelden rond armoedebestrijding. De indeling is geen uitsluitende en afgebakende indeling. Zoals de voorbeelden aantonen, kunnen veel sociale initiatieven kenmerken hebben van meerdere categorieën. Ook kunnen initiatieven in de loop der jaren een ontwikkeling doormaken waarbij zij van een categorie verschuiven naar de andere. Variant 1: De goede koopman De ‘goede koopman’ is een ervaren ondernemer die iets terug wil doen voor de maatschappij. Het kan daarbij gaan om grote bedrijven die een deel van hun winst afzonderen voor activiteiten met een sociaal oogpunt. De grote fondsen van multinationals of meer dan geslaagde ondernemers (voorbeeld: Bill Gates, Oprah Winfrey) zijn hier voorbeelden van. Ook ondernemers uit het midden- en

21

kleinbedrijf participeren in sociale ondernemingen. Het gaat dan bijvoorbeeld om buurtprojecten gericht op eenzaamheidsbestrijding, het inzetten van werknemers met een slechte arbeidsmarktpositie, of het investeringen in nieuwe initiatieven door geld, tijd, of expertise. Wanneer we kijken naar de motivatie waarom deze ondernemers zich inzetten voor maatschappelijke problemen, is de rode draad daarbij dat men een verantwoordelijkheid ervaart om iets terug te doen voor de minder bedeelden in de samenleving. We hebben het hierbij over ondernemers die een goede boterham verdienen met hun onderneming en die naast deze core business sociale activiteiten ontplooien en faciliteren. Met hun ervaring, kennis, geld en netwerk en een goed idee kunnen ondernemers tot een innovatieve aanpak komen voor problemen waarvan de aanpak vooral op het domein van de overheid liggen. In een aantal gevallen werken deze ondernemers goed samen met (lokale) overheden. Soms wordt de relatie met overheden door initiatiefnemers ook als problematisch ervaren. Voorbeeld van deze variant rond armoedebestrijding: Thomas-huizen Hans van Putten, ex-directeur van een groot internationaal reclamebureau, bracht zijn gehandicapte zoon Thomas naar een officiële zorginstelling en merkte toen dat deze daar weinig ruimte en liefdevolle aandacht kreeg. Hierop besloot hij zelf een huis te kopen om zijn gehandicapte zoon die ruimte en aandacht te geven. Inmiddels zijn er nu meer dan 20 van zulke Thomas-huizen met in elk huis vijf gehandicapten die met twee enthousiaste zorg-ouders samenwonen. Hans van Putten heeft als "zorgondernemer" nu ook succes met het openen van huizen voor demente ouderen. Al deze projecten zijn een stuk goedkoper dan de officiële zorginstellingen het kunnen.

Variant 2: De maatschappelijk verantwoord ondernemer De maatschappelijk verantwoord ondernemer is bovenal ondernemer, maar heeft oog voor de omgeving waarin hij opereert en de gevolgen van zijn handelen voor deze omgeving. In het SER rapport “De winst van waarden, advies over maatschappelijk ondernemen”, wordt maatschappelijk ondernemen door de SER omschreven als “het bewust richten van de ondernemingsactiviteiten op waardecreatie op langere termijn in drie dimensies: niet alleen in financieel-economische grootheden, zoals winstgevendheid en beurswaarde, maar ook in ecologische én sociale zin30”. Maatschappelijke ondernemingen laten zich daarom leiden door de bedrijfsresultaten op drie dimensies, die ook wel de ‘Triple P’ worden genoemd: – Profit: winst als maatstaf voor de maatschappelijke waardering daarvan; – People: de gevolgen voor mensen, binnen en buiten de onderneming; – Planet: de effecten op het natuurlijk leefmilieu. Onder invloed van de OESO Guidelines for Multinational Enterprises (1976) is vanaf halverwege de jaren zeventig van de vorige eeuw het sociale ondernemen in veel mission-statements van met name grote (internationale) bedrijven terecht gekomen. Maatschappelijke acceptatie en een goede reputatie zijn voor veel ondernemingen belangrijke continuïteitsvoorwaarden geworden. Maatschappelijk ondernemen heeft volgens de SER altijd een element van ‘welbegrepen eigenbelang’, maar kan daarnaast ook ingegeven zijn door idealisme en ethische opvattingen van de persoon van de ondernemer.

30

SER, “De winst van waarden, advies over maatschappelijk ondernemen” december 2000.

22

De maatschappelijke ondernemer combineert in zijn aanpak twee zaken. Enerzijds wil de ondernemer de maatschappelijke welvaart bevorderen (People, Planet). Anderzijds kiest de maatschappelijke ondernemer zijn strategie en acties op basis van de mate waarin het voor de organisatie loont (Profit). Deze profit kan door verschillende soorten overwegingen worden bepaald, zoals de kosten van negatieve reacties van de omgeving (protesten, acties, juridische kosten etc.), de waarde van een goede reputatie (schept vertrouwen en goodwill en vergroot uiteindelijk de afzetmogelijkheden) en de motivatie van medewerkers (corporate pride). Kenmerkend voor de maatschappelijke ondernemer is dat de sociale activiteiten geen ‘losse’ of nevenactiviteiten zijn, maar dat zij worden geïnstitutionaliseerd in de reguliere bedrijfsprocessen van het bedrijf. Voorbeelden hiervan zijn bedrijfscodes, bedrijfsbeleid rond energieverbruik, voorwaarden rond inkoopbeleid en activiteiten in de sfeer van arbeidsomstandigheden. Interessant in de analyse van de SER is dat maatschappelijk ondernemen er uiteindelijk toe zal moeten leiden dat van sturing van buitenaf wordt overgegaan naar sturing van binnenuit. Naarmate langs deze weg externe effecten daadwerkelijk kunnen worden geïnternaliseerd en welvaartseffecten geoptimaliseerd, hoeft ook een minder zwaar beroep te worden gedaan op de sturingsmogelijkheden van de overheid, aldus de SER. Maatschappelijk of sociaal ondernemen is zo bezien een eigentijdse strategie om de marktgerichtheid en de potenties van de onderneming te laten corresponderen met de vereisten van haar maatschappelijke omgeving. Het gaat dus om het vinden van een goede balans tussen het particulier (ondernemers)initiatief en de collectieve normering hiervan. De onderneming zoekt in de samenleving bevestiging voor de uitoefening van haar kernfuncties; de samenleving verschaft de onderneming ruimte en erkenning – een license to operate wanneer in bevredigende mate aan de maatschappelijke verwachtingen wordt voldaan. [SER, 31] Naast ondernemingen zijn er ook overheden die maatschappelijk ondernemen volgens het “Triple P” model. De mogelijke redenen voor overheden om volgens het Triple P idee te werken zijn tweeledig. In de eerste plaats kan de overheid een voorbeeldfunctie vervullen richting het bedrijfsleven. In de tweede plaats behoort de overheid tot de grootste inkopers. Hierdoor kan de overheid in aanbestedingsvoorwaarden haar bedrijfsmatige doelstellingen (bijvoorbeeld duurzaam inkopen) uitstekend koppelen aan beleidsmatige doelstellingen (bijvoorbeeld het reïntegreren van moeilijk bemiddelbare werklozen). In een recent evaluatierapport rond maatschappelijke verantwoord ondernemen31 concludeert de (toenmalige) staatssecretaris voor Economische Zaken dat de doelstelling van het kabinet om de ontwikkeling van MVO te versnellen is bereikt, maar dat met name de overheid is tekortgeschoten bij het vervullen van een voorbeeldrol. Het is de vraag waarom er in het bedrijfsleven meer aansprekende voorbeelden zijn van het werken volgens PPP dan bij de overheid. Een mogelijke verklaring zou erin kunnen liggen dat de urgentie voor bedrijven om PPP te werken veel groter is dan bij overheden. Voor bedrijven is hun identiteit bepalend voor hun klandizie en daarmee voor hun voortbestaan. Bij overheden is hiervan geen sprake. De verklaring kan ook te maken hebben met de grotere variëteit – kwantitatief en kwalitatief – aan bedrijven. Hoewel de overheid niet voorop loopt, is het opvallend dat in het huidige kabinet de staatssecretaris voor EZ het maatschappelijk verantwoord ondernemen tot één van de speerpunten van zijn beleid wil maken. In een interview in de Volkskrant spreekt hij de ambitie uit om maatschappelijk verantwoord ondernemen tot exportartikel te maken32.

31

“Terugblikken en vooruitzien; voortgangsonderzoek Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen”, 2007. Bron: persbericht 15 februari 2007 Interview staatssecretaris EZ Frank Heemskerk, "Verantwoord ondernemen Nederlands exportartikel", De Volkskrant, 24 april 2007

32

23

Voorbeeld van deze variant rond armoedebestrijding: Jacques van Marken (1845-1906) (uit SER-rapport) Van Marken is de stichter van de Nederlandsche Gist & Spiritusfabriek te Delft (1869). Zijn belangrijkste motief om fabrikant te worden was om de sociale kwestie te helpen oplossen. ‘Zou de patroon, die de rechten van den werkman vergeet, zijn eigenbelang wel begrijpen? Hij is even dwaas als wanneer hij de stoomkraan zijner machine afsloot om kolen te besparen’. Hij voerde voor zijn bedrijf een pensioenfonds in, een ziekenfonds, een bedrijfsongevallenverzekering en een weduwen- en wezenfonds. Zelfs voorzieningen als een kleuterschool, een ambachtsschool, een bibliotheek en coöperatieve winkels werden door hem geleverd. Op deze wijze heeft hij, vanuit een welbegrepen eigenbelang, in ieder geval voor (de families van) de arbeiders op zijn fabriek een belangrijke bijdrage aan armoedebestrijding geleverd.

Variant 3: Ondernemer in het sociale domein Voor de ondernemer in het sociale domein is het niet de vraag hoe de aanpak van maatschappelijke vraagstukken in te bedden in de core business van z’n bedrijf. Maatschappelijke vraagstukken zijn namelijk de core business van zijn bedrijf. De ondernemer in het sociale domein is een private ondernemer die zijn werk en inkomen haalt uit de aanpak van maatschappelijke vraagstukken. Sociaal ondernemen wil hier zeggen ondernemen in het sociale domein. Aangezien het sociale domein traditioneel een overheidsaangelegenheid is geworden (zie historische context), is de verwevenheid met en afhankelijkheid van de overheid bij deze ondernemers vaak groot. Veel van deze bedrijven zijn voor hun voortbestaan afhankelijk van financieringsregelingen of opdrachten van de overheid. We kunnen onder deze categorie een aantal varianten onderscheiden. In de eerste plaats de private zorgen welzijnsorganisaties zoals thuiszorg, kinderopvang, commerciële reïntegratiebureaus etc. Het bieden van zorg en opvang is hun core business, veelal gefinancierd via overheden of collectieve arrangementen. In zekere zin betreft het vaak ondernemers die als uitvoerders opereren van overheidsbeleid. Een tweede categorie betreft adviesbureaus, subsidie-intermediairs en sociale makelaars. Het zijn ondernemers op het snijvlak van publiek en privaat, waarbij werkzaamheden vaak gericht zijn op het leggen van verbindingen tussen publiek en privaat. Hoewel de meeste van deze organisaties aangeven sociale doelstellingen na te streven (maatschappelijke winst), hebben zij ook duidelijk een financieel winstoogmerk. Tenslotte zijn er de private ondernemingen die een idee of aanpak rond armoedebestrijding op de markt zetten. Opvallend in deze hele variant is de aanwezigheid van ondernemingen die worden opgestart door ondernemers die afkomstig zijn vanuit de overheid en semi-publieke organisaties. Hieronder valt wellicht een deel van de groep ondernemers die Sierd-Jan Koster (paragraaf 4.1.) noemt, waarvoor ondernemerschap vooral een normale stap in de carrière is waarbij eerder opgedane kennis wordt gebruikt om een onderneming te starten.

24

Voorbeelden van deze variant in relatie tot armoedebestrijding: De Ontmoeting en de Onthaasting De Ontmoeting is een proeverij/bonbonnerie annex lunchroom in Ermelo. De Onthaasting is een lunchroom in Amersfoort. Initiatiefnemer is Guido van den Berg, zelfstandig adviseur voor het midden- en kleinbedrijf. Zo’n vijf jaar geleden is hij min of meer bij toeval in de wereld van het sociaal ondernemen gerold. Doel van de initiatieven die hij ontwikkelt, is om geestelijk gehandicapten een zinvolle dagbesteding te geven, zich te laten ontplooien en hen te laten integreren in de samenleving. In de Ontmoeting en de Onthaasting werken meerdere geestelijke gehandicapten in de bediening en in Ermelo, in de bonbonmakerij. Zij worden begeleid door medewerkers uit de zorginstelling waar ze wonen. De begeleiders worden bekostigd uit de dagbestedingsbudgetten. Uitgangspunt voor Van den Berg om een initiatief te starten is een krachtig en haalbaar concept. Naast de sociale doelstelling zal het initiatief uiteindelijk rendabel moeten zijn.

Werklozenproject Het Goed Bob Crébas is ondernemer en was in 1983 één van de oprichters van werklozenproject Goedzooi/Het Goed, een kringloopwinkel in Emmeloord. Het Goed bestaat inmiddels uit zestien moderne kringloopwinkels, met vestigingen in onder meer Nijmegen, Deventer, Assen, Eindhoven, Vlaardingen en Zaanstad. Bij het bedrijf, dat meubels, boeken, witgoed, zoals koelkasten en wasmachines en kleding van particulieren verkoopt, werken vierhonderd mensen. Het Goed was in 2004 goed voor een omzet van vijfhonderdduizend kledingstukken.

Bierbrouwerij De Prael Het idee voor bierbrouwerij De Prael is medio 2000 vanuit de GGZ BuitenAmstel te Amsterdam ontwikkeld. Men wilde een bedrijf dat tot de verbeelding zou spreken en tevens een persoonlijke en prettige werkplek zou garanderen voor mensen met een langdurige psychiatrische handicap. Dit leidde tot een kleinschalige ambachtelijke bierbrouwerij, ondergebracht in een stichting, waar een kwalitatief hoogstaand product wordt gebrouwen. De Prael is de enige onderneming in Amsterdam die met deze doelgroep werkt. De brouwerij wordt geleid door een voormalig medewerker van de GGZ. De werkplekken van De Prael worden verkocht aan de GGZ. De doorstroom naar regulier werk is minimaal vanwege de zwaarte van de handicap van de doelgroep. Wel wordt geprobeerd om meer reguliere banen binnen de onderneming te creëren . Momenteel werken er 45 mensen en wordt er wekelijks 1000 liter speciaalbier gebrouwen. Eind 2007 gaat De Prael uitbreiden en verhuizen naar de binnenstad van Amsterdam. Naast een brouwerij komt er een winkel- en een horecagedeelte. Het personeelsbestand zal worden verdubbeld en aangevuld worden met medewerkers die ervaring hebben in de horeca maar (gedeeltelijk) in de WAO zitten en stagiaires van ROC en Hotelschool. De verwachting is dat de uitbreiding van activiteiten De Prael een meer solide basis geeft voor haar bedrijfsvoering.

25

Variant 4: De veranderende overheid Een laatste categorie van sociale ondernemers die valt te onderscheiden is die van de overheden en semi-overheden die zoeken naar nieuwe, effectievere manieren om maatschappelijke doelen en sociale verbeteringen te realiseren. Sociaal ondernemen staat dan vooral voor op een andere en meer ondernemende wijze van werken door organisaties in het publieke domein. Enerzijds gaat het daarbij om uit het bedrijfsleven overgenomen principes zoals klantgericht en bedrijfsmatig werken, die we bijvoorbeeld terugzien bij de implementatie van INK-modellen binnen overheidsorganisaties in de jaren 90. Anderzijds – meer recent – ligt de nadruk op de overheid die haar klassieke regulerende (en inflexibele) werkwijze inruilt voor een meer flexibele en netwerk georiënteerde rol als ‘sociaal ondernemer’. In de sturingsprincipes van de gemeente Den Haag wordt bijvoorbeeld gesproken over het investeren in variatie en vernieuwing, waarbij “aanvaardbare risico’s van mislukking worden ingecalculeerd, ook voor het leereffect”33. We zien hier raakvlakken met de complexiteit- erkennende benadering uit paragraaf 3.2. Teisman34 merkt over deze vorm van sociaal ondernemen op: “het is bemoedigend om waar te nemen dat meer overheden het principe van verbindend leiderschap ontdekken. Ze noemen het vaak niet zo, maar in de diverse aanzetten tot keten- en netwerkvorming, tot interactieprocessen van besluitvorming, tot publiekprivate samenwerking en tot bestuurlijke coproductie is dit gedachtegoed terug te vinden. Tegelijkertijd is te zien hoe sterk ze ervoor terugschrikken om deze coproductie echt aan te gaan.” (blz. 181) Behalve dat de overheid zich meer opwerpt als een ondernemer in het sociale domein, zien we deze ambitie ook sterk opkomen bij semi-overheidsorganisaties, zoals bijvoorbeeld in de welzijnssector, waar welzijnsorganisaties zichzelf graag als sociale makelaars en ondernemers zien. Ook de meer creatieve benaderingen op het terrein van arbeidsmarktbeleid en onderwijs, waarbij overheden, onderwijsinstellingen maar ook woningcorporaties nadrukkelijk samenwerking zoeken met elkaar en het bedrijfsleven, vallen hieronder te scharen.

33

Mensen Maken de Stad, Maatschappelijke visie op Den Haag 2020, Gemeente Den Haag oktober 2005 Teisman, G.R. , Publiek management op de grens van chaos en orde, Over leidinggeven en organiseren in complexiteit, 2005

34

26

Voorbeelden van deze variant in relatie tot armoedebestrijding: In Amsterdam is de businesscase die Find the Gap heeft uitgevoerd een voorbeeld van de veranderende overheid. De opdrachtgever is het voorbeeld van een ambtenaar die de regulerende werkwijze heeft ingeruild voor een flexibele en netwerk georiënteerde rol. Zijn manier van werken is onorthodox en hij ligt dan ook regelmatig onder vuur in zijn eigen organisatie. In een beleidsnotitie aan de wethouders van sociale zaken en economische zaken formuleert de opdrachtgever en zijn partners binnen de gemeente hun opdracht als volgt: " De doelstelling is om in het kader van de terugtredende overheid private initiatiefnemers meer ruimte te bieden bij het realiseren van hun sociale ondernemingsplannen". Vervolgens is een van de geformuleerde subdoelstellingen: " Het bevorderen van sociaal ondernemerschap door (private) initiatiefnemers te ondersteunen met kennis en informatie door hen te introduceren in relevante netwerken van de (stedelijke) overheid en private partijen (bedrijfsleven en fondsen)". Het netwerk sociaal ondernemen, dat namens de gemeente Amsterdam is gestart is het voorbeeld van de buitenwereld naar binnen halen en erkennen dat buiten de overheidsgrenzen ook goede initiatieven worden ontwikkeld. In dit geval gaat het om deskundigen van binnen en vooral van buiten de overheid die kunnen bijdragen aan de ontwikkelen en ondersteuning van het thema sociaal ondernemen in Amsterdam. De businesscase die Find the Gap heeft uitgevoerd heeft bijgedragen aan deze meer flexibele en netwerkgeoriënteerde werkwijze.

Voor de deelgemeente IJsselmonde biedt samenwerking met Stichting OMIJ minstens twee voordelen: werkgelegenheid voor inwoners met een grote afstand tot de arbeidsmarkt én diensten en producten waaraan lokaal behoefte is. Stichting OMIJ biedt werk en ontwikkelingsmogelijkheden aan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Denk hierbij aan: langdurig werklozen verstandelijk en/of lichamelijk gehandicapten gehandicapten in het kader van de WAO jongeren mensen met andere problemen die hun toegang tot de arbeidsmarkt belemmerd, zoals gebruik van middelen, ex-psychiatrie etc. Ontwikkelingsmaatschappij IJsselmonde (OMIJ) is halverwege de jaren negentig als parapluorganisatie opgezet om wat meer lijn te brengen in het grote aantal werkgelegenheidsprojecten in de deelgemeente IJsselmonde. Het bedrijf is actief op verschillende terreinen, zoals groenvoorziening, klussendiensten, kringloop, kinderopvang, toezicht en schoonmaak. Er werken bij het bedrijf 419 mensen, waarvan 49 in een reguliere functie. De rest heeft een gesubsidieerde baan of een dagbestedingsplek. Bij de oprichting van de OMIJ kreeg deze stichting een eenmalige injectie van de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de deelgemeente IJsselmonde. Daarvan werd alles gefinancierd, zoals aankoop van het pad, de inventaris en de salarissen. In de samenwerking met de gemeente lag later meer de nadruk op het bieden van werkervaringsplaatsen en doorstroom naar regulier werk. OMIJ krijgt ook extra middelen voor scholing. De deelgemeente heeft haar Informatiepunt Werk en Scholing in IJsselmonde met directe toegang tot vacatures bij reguliere werkgevers gekoppeld aan de OMIJ. Dit vergroot de doorstroommogelijkheden van mensen vanuit de OMIJ naar regulier werk. Daarnaast biedt het feit, dat OMIJ zelf als producent actief is in de markt en daardoor in contact komt met andere (reguliere) werkgevers tal van aanknopingspunten voor uitstroom naar regulier werk.

27

Conclusie verschijningsvormen van sociaal ondernemen In de voorgaande beschrijving hebben wij op basis van ons literatuuronderzoek en de interviews met diverse vertegenwoordigers van sociale ondernemingen, overheden en semi-publieke organisaties, een typering gemaakt van verschijningsvormen van sociaal ondernemen in een viertal categorieën. Hieruit resulteert het onderstaande schematische overzicht. Het overzicht biedt geen uitsluitende en afgebakende indeling. Veel sociale initiatieven bevinden zich in verschillende categorieën of tussen categorieën. Ook is er sprake van dynamiek tussen en binnen de verschillende categorieën. Desondanks geeft het overzicht een beeld van het speelveld van sociaal ondernemen op het gebied van armoedebestrijding. Tabel 4.4.1 Schematisch totaaloverzicht van de verschijningsvormen Omschrijving

1 De 'goede koopman'

Wie is de sociaal Waarom doen ondernemer? ze het? Private ondernemingen

Iets terugdoen voor de maatschappij

Hoe zien ze sociaal ondernemen? Winst, kennis, netwerken of expertise inzetten voor een goed doel Duurzaamheid geïncorporeerd in de core business

2 Maatschappelijk Private verantwoord ondernemingen ondernemer en overheden

Combinatie van eigenbelang en betrokkenheid: duurzaamheid loont (triple p)

3 Ondernemer in het sociaal domein

Private ondernemingen

Gat in de markt, inkomensbron

Sociale activiteiten als core business

4 De veranderende overheid

Overheden, (semi-) publieke organisaties

Effectiever of efficiënter optreden dan traditionele aanpak

Sociaal ondernemen opgevat als meer ondernemende, innovatieve manier van werken

4.5.

Voorbeelden en uitingsvormen - Fondsen - Sociale projecten

- Bedrijfscodes - Energieverbruik - Duurzaam inkopen - Arbeids omstandigheden - Imagoactiviteiten - Private zorg- en welzijnsorganisaties - Adviesbureaus - Intermediairs/sociale makelaars - Bedrijfsmatig werken binnen overheidsorganisaties - 'Sociale makelaars' - Netwerkorganisaties

Ondernemerschap en overheid: grensverkeer

Eerder beschreven wij hoe de armoedebestrijding van particuliere inzet geleidelijk is verstatelijkt tot het domein van de overheid. Ook gaven wij aan dat overheden momenteel zoekende zijn om die verstatelijking terug te draaien. Dat laatst blijkt geen sinecure, zeker niet aangezien overheden wel hameren op individuele en collectieve verantwoordelijkheden in de samenleving, maar tegelijkertijd geen concessies willen doen aan beginselen als controle, gelijkheid en verantwoording. Illustratief is de volgende uitspraak van minister Donner35: ‘De overheid is geen winkelier in allerhande goederen, 35

Weergave van zijn rede ‘De kloof tussen ondernemen en politiek is gezond’, zoals afgedrukt in: ’t Hart en Ten Hoven, Op zoek naar Leiderschap 2004 (blz 120,121)

28

met als eerste taak om zo snel mogelijk te leveren. Het probleem is nu juist dat marktwetten ruïneus kunnen uitpakken in sectoren die de overheid niet voor niets ooit in de sfeer van de publieke dienstverlening heeft gebracht. Ondernemen en politiek zijn fundamenteel verschillend. De onderneming en de overheid berusten op een geheel verschillende rationaliteit en ethiek. Een bedrijf is een ééndimensionale activiteit, waarin mensen, middelen en activiteiten dienstbaar worden gemaakt aan één doel. Politiek is heel iets anders. Dat is de activiteit om binnen de samenleving fundamenteel verschillende doelen met elkaar te beslechten. Een klant van een bedrijf kan bovendien kiezen een product al dan niet aan te schaffen of al dan niet gebruik te maken van een dienst. Maar een burger kan niet uit de staat stappen. Een bedrijf kan ook een activiteit afschaffen die niet succesvol is, of een filiaal sluiten in een wijk waar de klandizie ontbreekt of het onveilig is. Een overheid kan een moeilijke wijk daarentegen niet de rug toekeren, of bij tegenvallende prestaties de dienst sluiten, de politie ontslaan en de burgers, leerlingen of zieken aan hun lot overlaten. Hoe belachelijk of lachwekkend ook, iets beters dan politiek hebben we nog niet uitgevonden om te doen wat de onderneming niet kan en om met verschil van opvatting om te gaan.’ Het is dit spanningsveld dat het decor vormt voor initiatieven rond sociaal ondernemen. Ons overzicht van verschijningsvormen laat een breed veld zien: aan de ene kant vinden we bedrijven als Shell en Unilever die via PPP-doelstellingen hun core-business op een maatschappelijk verantwoorde manier vorm willen geven. Aan de andere kant van het spectrum vinden we bedrijven die inspelen op de door de overheid gecreëerde marktvraag en producten aanbieden die tot voor kort door de overheid zelf werden geleverd. Tussen deze twee uitersten bevindt zich een gebied waarin zich bedrijven begeven die zich als ondernemer bezig willen houden met maatschappelijke vraagstukken en problemen (categorie 3 uit de tabel). Ze onderscheiden zich van Shell en Unilever doordat ze de maatschappelijke vraagstukken zèlf als hun core-business zien. Ze onderscheiden zich bijvoorbeeld van de reïntegratiebedrijven doordat ze niet wachten op de uitvraag van de overheid, maar zelf hun eigen producten bedenken en vermarkten. Juist bij deze laatste groep bedrijven, de ondernemers in het sociale domein, vindt het meest intensieve grensverkeer plaats tussen de wereld van de markt en de wereld van de overheid. Juist hier vindt de confrontatie plaats tussen het domein van de staat en de eigen initiatieven van de burger. Juist hier komt het spanningsveld tussen de verstatelijking en ontstatelijking van het armoedebeleid het duidelijkst in beeld. Het zijn dan ook deze bedrijven die we zullen bestuderen om te onderzoeken of ondernemerschap de armoedebestrijding verder kan helpen.

29

5. Onderzoeksopzet en aanpak In dit hoofdstuk hebben wij de centrale vraagstelling van ons rapport uitgewerkt in een viertal deelvragen (5.1.). De paragrafen 5.2 en 5.3 bevatten vervolgens de gekozen aanpak waarop wij deze vragen hebben onderzocht.

5.1.

Vraagstelling en deelvragen

De vraag die wij in dit rapport willen beantwoorden is: ‘In hoeverre kan sociaal ondernemen een bijdrage leveren aan de bestrijding van de negatieve effecten van het huidige armoedebeleid.’ Wij zijn tot deze vraagstelling gekomen op basis van twee constateringen. In de eerste plaats is dat de historische analyse waaruit blijkt dat ondernemers zich al ver voordat de overheid dat deed richtten op het tegengaan van armoede (hoofdstuk 2). In de tweede plaats de constatering van het bestaan van een aantal knelpunten in het huidige armoedebeleid van de overheid, zoals sociale iatrogenese en verkokering (hoofdstuk 3). Deze knelpunten lijken in hoge mate samen te hangen met de rol van de overheid. Wij zijn van mening dat er geen sprake moet zijn van een zwart-wit keuze tussen armoedebestrijding door de overheid of armoedebestrijding door middel van ondernemerschap. Veel meer zal gezocht moeten worden naar stabiele arrangementen waarin de sterke kanten van beide benaderingen worden verenigd en tegelijkertijd de risico’s van zowel markt- als overheidsfalen worden beperkt (3.3.). Om de potentie van sociaal ondernemerschap te toetsen in relatie tot de gesignaleerde knelpunten in het huidige armoedebeleid, zijn wij tot vier deelvragen gekomen: 1. In hoeverre voldoen sociaal ondernemers aan de eigenschappen van succesvol ondernemerschap zoals beschreven in hoofdstuk 4? 2. In hoeverre en in welke mate zijn sociale ondernemingen een alternatief voor de gebreken in het armoedebeleid, zoals beschreven in hoofdstuk 3? 3. Op welke wijze kunnen stabiele arrangementen van sociaal ondernemerschap worden bereikt tussen markt en overheid die bijdragen aan de bestrijding van armoede? 4. In hoeverre leidt een rol- en perspectiefwisseling van overheid naar ondernemer tot veranderingen in het eigen handelen en de manier waarop de omgeving ons behandelt? De eerste drie vragen hebben wij onderzocht door een analyse te maken van een tiental sociale ondernemingen. Er zijn door ons vele gesprekken gevoerd, zowel met de sociaal ondernemingen zelf als met vertegenwoordigers van de overheid. Voor de vierde vraag hebben wij ‘action research’ toegepast. Wij hebben een onderneming opgericht, ‘Find the Gap’, om aan den lijve te ondervinden wat het betekent om ondernemer te zijn. Dit stelt ons in staat om, naast een analytische beschouwing van het vraagstuk, ook praktisch en reflexief te ervaren in hoeverre een perspectiefwisseling gevolgen heeft voor de wijze van handelen. In de volgende paragrafen worden de analytische en praktisch- reflexieve aanpak verder uitgewerkt.

5.2.

Analytische aanpak

Onze analyse heeft de vorm van een verdiepte reflectie. Het is ons in deze analyse niet te doen om een wetenschappelijk verantwoorde, statistisch onderbouwde weergave van de werkelijkheid. De analyse moet een hulpmiddel zijn om het inzicht te verdiepen in de bedoelingen en het handelen van de actoren. Om zinvolle uitspraken te kunnen doen over de vraag of sociaal ondernemen een bijdrage kan leveren aan de bestrijding van de negatieve effecten van de huidige armoedebestrijding richten wij onze

30

analyse van de gesprekken met sociale ondernemers op de thema’s die zijn geformuleerd in de eerste drie deelvragen uit 5.1.: de kwaliteit van het ondernemen zelf, de bijdrage aan armoedebestrijding en de relatie tussen overheid en ondernemerschap. Deelvraag 1 In hoeverre voldoen sociaal ondernemers aan de eigenschappen van succesvol ondernemerschap? Om deze vraag te beantwoorden spiegelen wij de door ons onderzochte sociale ondernemingen aan de genoemde criteria die kenmerkend zijn voor succesvol ondernemen, namelijk: • Het vermogen om zelfstandig, op een duurzame wijze, ideeën in daden om te zetten. • Het creëren van waarde. • Creativiteit en het toepassen hiervan. • Nemen van risico’s. • Elan. Resultaat van deze exercitie zal een uitspraak zijn van de levensvatbaarheid van sociaal ondernemen, gezien vanuit de randvoorwaarden van het ondernemen zelf. De vraag is natuurlijk of de sociaal ondernemers inderdaad de beoogde creatieve vernieuwers zijn die bereid zijn om echt anders naar het armoedeprobleem te kijken. Het onderzoek van Sierdjan Koster (par 4.1) laat zien dat 84% van de ondernemers (en een nog grotere groep van de succesvolle ondernemers) juist gebruik maakt van zijn verleden en niet uit is op een rigoureuze breuk met de kennis en vaardigheden die bij het vakgebied gebruikelijk zijn. Als deze percentages ook kloppen voor sociale ondernemers kan verwacht worden dat de meeste sociaal ondernemers vooral het al bestaande overheidsbeleid in een private vorm voortzetten. Dit heeft mogelijk efficiency effecten, maar zal niet de door ons bedoelde meerwaarde opleveren. In paragraaf 6.2. zijn de resultaten ten aanzien van deze deelvraag opgenomen. Deelvraag 2 In hoeverre en in welke mate zijn sociale ondernemingen een alternatief voor de gebreken in het armoedebeleid? Om deze vraag te beantwoorden bezien wij in hoeverre de door ons onderzochte sociale ondernemingen zich kenmerken door: meer variëteit in de bestrijding van armoede en een minder eenzijdige focus op werk en inkomen. De veronderstelling daarbij is dat de mechanismen die in overheidsbeleid leiden tot eenzijdige oplossingen (maakbaarheidsdenken, gelijkheidsdenken, sterke drang tot controle en beheersing) voor ondernemers niet of in veel mindere mate gelden. een meer ‘ontkokerde’ aanpak van armoedevraagstukken. De veronderstelling daarbij is dat ondernemers beter in staat zijn samenhangende vraagstukken in samenhang te benaderen omdat zij niet geremd worden door de organisatorische en bestuurlijke afbakeningen in beleidsterreinen zoals die bij de overheid bestaan. het doorbreken van de afhankelijkheidsrelatie van de ‘arme’ met de overheid. De veronderstelling hierbij is dat sociaal ondernemerschap kan bijdragen aan de ‘ontstatelijking’ van armoedebeleid en daarmee bijdraagt aan het verminderen van de afhankelijkheid van armen van de overheid. Resultaat van deze exercitie zal een uitspraak zijn over de meerwaarde van sociale ondernemers ten opzichte van (of aanvullend aan) de armoedebestrijding door de overheid. In paragraaf 6.3. zijn de resultaten ten aanzien van deze deelvraag opgenomen.

31

Deelvraag 3 Op welke wijze kunnen stabiele arrangementen van sociaal ondernemerschap worden bereikt tussen markt en overheid die bijdragen aan de bestrijding van armoede? Zoals aangegeven in paragraaf 4.3 vindt sociaal ondernemen plaats in het grensgebied van het domein van de overheid en dat van de markt. Het laatste deel van onze analyse richt zich op dit onderwerp. We zullen voor de onderzochte ondernemingen in beeld brengen of en hoe de (afhankelijkheids)relatie met de overheid eruit ziet. Vervolgens zullen we ons met name richten op de interacties tussen de domeinen, en daarbij zoeken naar stabiele arrangementen die de sterke punten van beide domeinen verenigen en de risico’s tot pervertering minimaliseren. Resultaat van dit deel van de analyse zal een reflectie zijn op de wijze waarop het domein van de overheid en het domein van de markt zich ten opzichte van elkaar verhouden, om te komen tot oplossingsrichtingen om deze verhouding te optimaliseren rond de bestrijding van armoede. Op basis van deze reflectie willen we uitspraken kunnen doen over randvoorwaarden die succesvol ondernemen binnen de context van armoedeproblematiek mogelijk moeten maken. In paragraaf 6.4. zijn de resultaten ten aanzien van deze deelvraag opgenomen

5.3.

Praktisch reflexieve aanpak

De in paragraaf 5.2 beschreven analytische aanpak richt zich op de deelvragen 1 tot en met 3. Voor de vierde deelvraag hebben wij een andere onderzoeksmethode gekozen. Wij verwachten middels een ondervindende aanpak aanvullende informatie te verkrijgen voor het beantwoorden van deze vraag. In het onderstaande lichten wij deze aanpak verder toe. Deelvraag 4: In hoeverre leidt een rol- en perspectiefwisseling van overheid naar ondernemer tot veranderingen in het eigen handelen en de manier waarop de omgeving ons behandelt? Om deze vraag te beantwoorden is een element van praktijkverkenning door middel van action research en roletaking toegevoegd aan het onderzoek. Dit heeft een tweeledig doel: enerzijds willen we bekijken of wij in staat zijn om vanuit een andere rol dan wij als ambtenaar gewend zijn, te kunnen denken en handelen. Daarnaast willen we proefondervindelijk vaststellen welke rol de specifieke ondernemerskenmerken spelen bij vormgeving en uitoefening van ons bedrijf. Dit moet leiden tot reflecties op de vraag of die andere rol leidt tot de eigenschappen die succesvol ondernemerschap worden toegedicht: - Een meer doelgerichte aanpak (ideeën omzetten in daden). - Het creëren van waarde. - Meer creativiteit. - Het nemen van meer risico’s. - Elan. Met deze reflectie willen we argumenten verzamelen die de analytische constateringen kunnen illustreren, bevestigen of nuanceren. Action research en roletaking Action research wordt in het Nederlands ook wel actie- of handelingsonderzoek genoemd.36 Door gebeurtenissen in kaart te brengen, te beïnvloeden, situaties te veranderen en te experimenteren ontstaat nieuwe praktijkkennis. Actieonderzoek vindt vaak haar aanleiding in real life problems. Het stimuleert kritische reflectie op het handelen van individuen, groepen en organisaties. Actieonderzoek is een vorm van participatief onderzoek. Deelnemers maken met elkaar contact, wisselen ervaringen uit en voeren conversaties. Een praktijksituatie wordt gezamenlijk verkend en 36

Focus op action research, Boog, B. Slagter, M., Jacobs-Monen, I, Meijering, F., van Gorcum, 2005

32

ervaringen worden uitgewisseld. Actieonderzoekers zijn geen onpartijdige waarnemers maar treden op als participanten en als kritische gesprekspartners. Als basis geldt het principe van co-creatie. Daarnaast laten wij ons voor de praktijkverkenning inspireren door de inzichten van Goffman. In zijn boek ‘De dramaturgie van het dagelijks leven’ beschouwt hij uitgebreid de manieren waarop ‘het individu in alledaagse werksituaties zichzelf en zijn activiteiten presenteert aan anderen, de manier waarop hij de indruk die ze zich van hem vormen bijstuurt en onder controle houdt, alsmede de dingen die hij wel of niet zal doen wanneer hij zijn voorstelling aan hen ten beste geeft.’ 37. Volgens Goffman zal het aannemen van een andere rol (‘een andere voorstelling spelen’ in de termen van Goffman) automatisch de relaties met de mensen die met deze rol geconfronteerd worden (‘de toeschouwers’) beïnvloeden. In ons geval zal het feit dat we ons als ondernemer presenteren, betekenen dat we vermoedelijk ook als ondernemer bejegend zullen worden. Dit zal als direct gevolg hebben dat wij, om geloofwaardig te zijn in onze rol als ondernemer, naast onze analytische denkbeelden over ondernemerschap, ook zullen moeten nadenken en handelen vanuit de praktische consequenties van de nieuwe rol. Eigen onderneming Om serieus vorm te geven aan action research en de rolverwisseling zijn wij gestart met de oprichting van een eigen onderneming en hebben wij de ondernemersrol opgepakt. De onderzoekers hebben ervaring met de rol van ambtenaar omdat zij in het dagelijkse leven als ambtenaar in de G-4 werkzaam zijn. Het bedrijfsleven en het ondernemen is voor hen onbekend terrein.Om te beginnen heeft een aantal groepsleden een cursus voor startende ondernemers gevolgd bij de Kamer van Koophandel. Er is gezamenlijk nagedacht over een idee, c.q. gat in de markt en hoe dit te verwezenlijken. De voor- en nadelen van rechtsvormen voor de onderneming zijn gewogen. De naam van de onderneming werd bepaald: Find the Gap, en de domeinnaam werd geclaimd. Er is geoefend in het presenteren van de onderneming door middel van rollenspelen, met het accent op het overbrengen van de focus van de onderneming en het overtuigen en enthousiasmeren van anderen voor ‘het idee’. Het bovenstaande heeft geresulteerd in een ondernemingsplan, een website, en een opdracht van de gemeente Amsterdam voor de onderneming in oprichting. Omdat de opdracht zich richt op sociaal ondernemen is er sprake van een dubbel effect: enerzijds wordt met behulp van action research en roletaking proefondervindelijk het verschil tussen overheid en bedrijfsleven ervaren. Anderzijds wordt waardevolle informatie verkregen via het onderzoek naar sociale ondernemers over de successen en knelpunten die zij ervaren in het ondernemen (deze inhoudelijke aspecten worden betrokken bij de analyses van paragraaf 6.2 tot en met 6.4). Tijdens de opdracht werden de onderzoekers in hun rol van ondernemer voor het eerst echt door de buitenwereld op de proef gesteld. De opdracht In opdracht van de gemeente Amsterdam is door de onderzoekers/ondernemers een businesscase ontwikkeld en uitgewerkt met als doel een bijdrage te leveren aan de samenwerking van het netwerk sociaal ondernemen in Amsterdam. Op basis van een offerte, waarover stevig is onderhandeld met de opdrachtgevers over afbakening, opbrengst en tijdsduur, is Find the Gap aan de slag gegaan. Op verzoek van de opdrachtgever is Find the Gap in gesprek gegaan met drie sociale ondernemers in Amsterdam. Uit de interviews is een drietal thema’s gedestilleerd. Deze thema’s zijn besproken met de opdrachtgever en een kleine vertegenwoordiging van het netwerk. De onderzoeksgroep heeft een conceptrapport ontwikkeld waarin een analyse is gemaakt, knelpunten zijn benoemd en een aantal oplossingsrichtingen is opgenomen. Dit conceptrapport is gepresenteerd in een netwerkbijeenkomst 37

Goffman, E. De dramaturgie van het dagelijke leven, 1959, p. 8

33

die was georganiseerd door de opdrachtgever. Naast het houden van een presentatie heeft Find the Gap het netwerk ook een aantal vragen en keuzes voorgelegd die essentieel waren voor de opstelling van het definitieve rapport. Met de opmerkingen en aanvulling op het conceptrapport door leden van het netwerk en de besluitvorming van het netwerk over de voorgelegde vraagstukken, kon Find the Gap het eindrapport opstellen. Het eindrapport is tussentijds aan de opdrachtgever voorgelegd. Waar mogelijk is rekening gehouden met de opmerkingen en aanvullingen die de opdrachtgever had gemaakt. De opdrachtgever is tevreden over het eindproduct. Het eindrapport was input voor een congres over sociaal ondernemen in Amsterdam eind mei en voor een notitie die op dit moment voor B&W van Amsterdam wordt voorbereid. In paragraaf 6.5 zijn de reflecties opgenomen over de vraag in hoeverre de rolverwisseling van ambtenaar/onderzoeker naar ondernemer gevolgen heeft gehad voor ons eigen handelen en het handelen dat wij in de rol van ondernemer bij anderen hebben opgeroepen. Hebben wij proefondervindelijk kunnen vaststellen dat ondernemerschap inderdaad kan leiden tot een meer doelgerichte aanpak (ideeën omzetten in daden), het creëren van waarde, meer creativiteit, het nemen van meer risico’s, en het tonen van elan?

34

6. Conclusies en aanbevelingen In dit onderzoek hebben wij armoedebestrijding onderzocht in relatie tot ondernemerschap. We hebben ons daarbij laten leiden door het bestaan van twee vaak gescheiden werelden van overheid en markt. Onder de noemer ‘Find the Gap’ zijn we op zoek gegaan naar de verschillen tussen deze werelden en de mogelijkheden om deze werelden samen te brengen, zodanig dat zij leiden tot een versterking van de aanpak van armoede. In dit hoofdstuk beantwoorden wij de centrale vraag van het onderzoek namelijk: “In hoeverre kan sociaal ondernemerschap bijdragen aan het bestrijden van de negatieve effecten van het huidige armoedebeleid?” De beantwoording van deze vraag valt in twee delen uiteen. In paragraaf 7.1 gaan we nader in op de vraag of sociaal ondernemen een meerwaarde oplevert bij de bestrijding van armoede ten opzichte van de aanpak van de overheid en waaruit deze mogelijke meerwaarde dan bestaat. Paragraaf 7.2 wordt gewijd aan de vraag hoe deze meerwaarde kan worden vergroot door maatregelen die belemmeringen vormen voor creatief sociaal ondernemerschap op te heffen. Hierbij maken we onderscheid tussen overheidsmaatregelen en initiatieven die van de ondernemers zelf zouden uit kunnen gaan.

6.1.

De meerwaarde van sociaal ondernemen

In dit rapport hebben wij willen aantonen dat de armoedebestrijding zoals die op dit moment vanuit de overheid wordt vormgegeven zich met name richt op werk en inkomen en onder andere afhankelijkheid van de overheid in de hand werkt. Dit heeft mogelijk te maken met een aantal beleidsveronderstellingen als ‘werk is dé weg uit armoede’, maar het is tevens een gevolg van de onmacht van overheden om samenhangende complexe vraagstukken in hun onderlinge samenhang op te pakken. De veronderstelling dat ondernemers een meerwaarde zouden kunnen hebben bij de vormgeving van het armoedebeleid is gebaseerd op de eigenschappen die aan ondernemers worden toegedicht. Belangrijke eigenschappen in dit kader zijn creativiteit in het creëren van waarde, het durven aangaan van risico’s, het met veel elan en enthousiasme zelfstandig naar nieuwe oplossingen zoeken en daarbij nieuwe en verrassende verbindingen niet uit de weg gaan. Omdat ondernemers naar verwachting niet worden gehinderd door de genoemde beleidsmatige beperkingen die de overheid kenmerken zou dit moeten kunnen leiden tot een minder verkokerde en daarmee een betere en meer integrale benadering van het armoedevraagstuk. De meerwaarde van sociaal ondernemen hebben we proberen vast te stellen door 10 sociale ondernemingen te onderzoeken. We gebruiken hierbij ook onze reflecties op de ervaringen van onze rol als ondernemers. Een aantal zaken valt hierbij op. We rubriceren deze waarnemingen door ze te groeperen onder drie vragen: Zijn sociale ondernemers échte ondernemers, welke meerwaarde leveren sociaal ondernemers op bij de bestrijding van de armoede, hoe geven ondernemers en overheden vorm aan hun onderlinge relatie? Zijn sociale ondernemers échte ondernemers? Échte ondernemers hebben een droom die ze willen waarmaken. Het eerste dat opvalt bij de bestudering van sociale ondernemingen is dat er bij deze ondernemers vanuit oprechte betrokkenheid veel energie, creativiteit en elan aanwezig is om op een nieuwe manier aan sociale doelstellingen te werken. Dit is een kracht die tot mooie en onverwachte resultaten kan leiden. Een belangrijke andere eigenschap voor ondernemers is echter dat zij zelfstandig en op een duurzame wijze ideeën in daden

35

kunnen omzetten. Nauwkeurigere bestudering van de sociale ondernemingen leert dat het juist bij veel ondernemingen aan deze eigenschap ontbreekt. Er is vaak sprake van grote afhankelijkheid van overheidsregelingen. Dat dit geen eigenschap is die bij de bedrijfstak onvermijdelijk is, blijkt uit een aantal voorbeelden van zelfstandige bedrijven. Dergelijke bedrijven hebben een combinatie gevonden tussen financiële en maatschappelijke opbrengsten die ze in staat stelt onafhankelijk van de overheid hun bedrijf vorm te geven. Ze zijn in staat om de maatschappelijke meerwaarde die ze leveren te gebruiken om financiële waarde te creëren, hetzij door sponsoring hetzij door het product zelf. Het type bedrijf blijkt niet doorslaggevend te zijn voor de mate van zelfstandigheid. Bedrijven die vergelijkbare producten leveren (bijvoorbeeld het opnieuw in de arbeidsmarkt inzetten van mensen uit specifieke doelgroepen), kunnen toch een heel verschillende afhankelijkheidsrelatie met de overheid hebben. Net zoals bij ‘gewone’ ondernemingen is er dus ook, zoals valt te verwachten, sprake van kwaliteitsverschil tussen sociale ondernemingen. Welke meerwaarde hebben sociaal ondernemers bij het bestrijden van armoede? Sociale ondernemingen hebben sowieso meerwaarde bij het bestrijden van de armoede door de energie die ze inbrengen in de vormgeving ervan. De overheid wordt geconfronteerd met ideeën die ze niet zelf bedacht heeft en wordt gedwongen om daarmee om te gaan. De vraag is echter of deze energie en creativiteit ook echt leiden tot een meer integrale en samenhangende aanpak van het armoedeprobleem waarbij een bredere definitie van armoedebestrijding wordt gehanteerd en de afhankelijkheid van de ‘arme’ van de overheid wordt verminderd. De veronderstelde variëteit in de aanpak van armoede zien we slechts ten dele terug in de onderzochte initiatieven. Net als veel overheidsinterventies richten de meeste ondernemers zich met name op het aan het werk helpen van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Doordat zij dit echter elk combineren met eigen ondernemersactiviteiten kan dit wel resulteren in een grote variëteit van ondernemingen en benaderingen. De winst die dat meebrengt is dat deze diversiteit kan resulteren in ‘pareltjes’, goede voorbeelden waar op kan worden voortgebouwd (ook door de overheid). De meer ontkokerde aanpak van het armoedevraagstuk die wij veronderstelden zien we slechts in beperkte mate terug in de onderzochte ondernemingen. Ongeveer de helft van de door ons onderzochte ondernemingen draagt ons inziens bij aan het verminderen van de afhankelijkheid van armen van de overheid én het vergroten van de zelfredzaamheid van armen. Doordat de meeste initiatieven in hoge mate vergelijkbaar zijn met door de overheid georganiseerde of gesubsidieerde activiteiten, constateren wij dat in sommige gevallen de afhankelijkheid van de overheid verschuift naar een afhankelijkheid van een particulier initiatief. Vanuit het oogpunt van een terugtredende overheid is dit als een positieve ontwikkeling aan te merken (als de overheid bereid is deze afhankelijkheid af te staan aan het particulier initiatief). Vanuit het perspectief van zelfredzaamheid en empowerment van sociaal zwakkeren, levert het geen voordeel op. Hoe geven ondernemers en overheden vorm aan hun onderlinge relatie De armoedebestrijding is momenteel een min of meer ‘exclusieve’ overheidstaak. Ondernemers die zich op armoedebestrijding toeleggen, betreden daarmee het domein van de overheid. De beschikbare overheidsbudgetten voor de armoedebestrijding zijn sterk versnipperd en dienen vele beleidsdoelen. Sociale ondernemers proberen vaak van deze regelingen gebruik te maken om een deel van de meerkosten die het werken met een specifieke doelgroep met zich meebrengt, te bekostigen. De potentiële kracht van de sociale ondernemers ligt nu juist in het feit dat zij mogelijkheden zien en benutten die overheden in hun sectoraal georganiseerde en uitgewerkte beleidsplannen en regelingen niet kunnen of willen zien. Wanneer sociaal ondernemers zich voor het genereren van financiën teveel plooien naar de ideeën van de overheid, bestaat het risico dat de overheid hiermee de meerwaarde van sociaal ondernemen wegneemt: de sociaal ondernemers worden dan in het keurslijf van de regelingen en publieke beleidsdoelen geperst. De sociale

36

iatrogenese waarover wij spraken treedt in dat geval ook op richting marktinitiatieven: doordat de overheid sociaal ondernemen wil stimuleren, draagt zij bij aan het institutionaliseren van sociaal ondernemers, zodanig dat de gewenste ondernemerskwaliteiten verdwijnen. Ten behoeve van een goede bedrijfsvoering is het noodzakelijk dat er sprake is van stabiele arrangementen tussen overheid en sociale ondernemers. Stabiele arrangementen zijn arrangementen die de sterke kanten van overheid en ondernemerschap verenigen en over voldoende robuustheid en stabiliteit beschikken om markt- en overheidsfalen te voorkomen. Voor sociale ondernemingen die financieel onafhankelijk zijn van de overheid is dit mogelijk. Zij zijn in staat om op eigen kracht of samen met de overheid, te komen tot win-win situaties waarbij het financieel rendement gewaarborgd is, en waarbij het maatschappelijk rendement bijdraagt aan het bereiken van beleidsdoelen van de overheid. Voor de meeste sociale ondernemingen is samenwerking met de overheid onvermijdelijk. In de praktijk blijkt het voor veel ondernemers moeilijk om de overheid effectief te benaderen, met name wanneer de onderneming zich richt op samenhangende zaken die bij de overheid in afzonderlijke portefeuilles, departementen of bestuurslagen zijn georganiseerd. Ondernemers die zaken willen doen met de overheid lopen vaak vast in de bestuurlijke versnippering en organisatorische verkokering. Onze eigen ervaring met de opzet van een eigen bedrijf voegt aan deze verhouding tussen overheid en ondernemer nog de volgende reflecties toe. Het opzetten van een bedrijf is risicovol. Bij een bedrijf bepalen de eigen keuzes van de ondernemer het succes van de onderneming. Binnen de overheid opereren ambtenaren en bestuurders in een omgeving waarin besluitvormingsprocessen en verantwoordelijkheden vaak verspreid en gelaagd zijn. Dit maakt de rol van de individuele ambtenaar veel minder risicovol dan die van de ondernemer. De keuzes die ambtenaren maken zijn vaak te onderbouwen als logische gevolgen van eerder vastgesteld beleid, terwijl de keuzes van een ondernemer rechtstreeks gevolgen hebben voor het voortbestaan van zijn bedrijf en daarmee voor zijn eigen inkomen (en, in het geval van veel sociale ondernemers, voor het inkomen van en de verbinding met haar doelgroep). Het oprichten van een bedrijf kost erg veel persoonlijke motivatie en energie. Dit geldt voor ‘normale’ bedrijven, maar ook in sterke mate voor sociale ondernemingen. Bij een sociale onderneming moet vaak veel energie worden gestopt in een ingewikkelde financiering van het bedrijf èn is de persoonlijke betrokkenheid bij de doelgroep vaak heel groot. Verwacht kan worden dat een bedrijf als ‘kindje’ van de ondernemer zal worden gezien. Het contrast met de ambtenaar die vooral vanuit generieke en soms politieke kaders naar de ondernemers kijkt is erg groot. Dit heeft vaak een ‘gap’ tot gevolg tussen de ambtenaar en de sociale ondernemer wanneer zij met elkaar in gesprek zijn. Bekendheid met en inzicht in elkaars werelden zou kunnen leiden tot andersoortige oplossingen van knelpunten tussen de overheid en de sociale ondernemer. Conclusies Met betrekking tot de centrale vraag van dit onderzoek in hoeverre sociaal ondernemerschap een bijdrage aan het bestrijden van de negatieve effecten van het huidige armoedebeleid kan geven zijn de volgende conclusies te verbinden: - Sociaal ondernemerschap levert een meerwaarde op bij de armoedebestrijding door de gedrevenheid, het elan en de creativiteit die de sociale ondernemers inbrengen. Dit blijkt een kracht in de samenleving te zijn die los van overheidsbeleid aanwezig is. Op zijn minst kan gezegd worden dat het goed is dat niet alleen de overheid bezig is met de zorg voor de medemens. - Sociaal ondernemers zijn in staat om variëteit en daarmee vernieuwing (experimenteren met ongedachte combinaties) in de aanpak van het armoedevraagstuk in te brengen. Echter er moet rekening mee worden gehouden dat tegenover de ‘pareltjes’ van vernieuwing evenzoveel sociale ondernemingen ontstaan zonder wezenlijke vernieuwing . Tegelijkertijd

37

-

-

6.2.

zien we dat de meerwaarde van sociaal ondernemers onder druk staat en kan vervliegen doordat sociaal ondernemers zich te veel (moeten) inpassen in de regelingen en beleidskaders van de overheid: ze raken dan ook geïnstitutionaliseerd. Niet de creativiteit van de ondernemer, maar de beleidsuitgangspunten van de overheid worden leidend voor de onderneming. Sociaal ondernemers lopen vast omdat ze constant alle energie moeten richten op het instandhouden van het stabiele arrangement met de overheid hetgeen ten koste gaat van inhoudelijke werk voor de doelgroep en de verdere ontwikkeling van hun sociale product. De verschillen tussen het domein van de markt en dat van de overheid uiten zich in het handelen van ondernemers en ambtenaren en in de onderlinge contacten tussen beiden. Dit kan een effectieve inzet van ondernemers in het sociale domein belemmeren. De overheid is vaak niet ingesteld op het aangaan van risico’s en op flexibel en integraal werken en staat daardoor vaak niet automatisch open voor minder gangbare constructies.

De meerwaarde van sociaal ondernemen vergroten

Zoals blijkt uit de vorige paragraaf is sociaal ondernemerschap een maatschappelijke kracht met potentie. Op dit moment zijn er zo’n 15038 gemotiveerde sociaal ondernemers in Nederland. De daadwerkelijk meerwaarde voor de aanpak van het armoedeprobleem van deze sociale ondernemingen valt naar verwachting op dit moment nog tegen. In deze paragraaf willen we maatregelen voorstellen voor ondernemers en voor de overheid om de aanwezige potentie maximaal te benutten. Ondernemers Het blijkt voor de sociale ondernemers erg moeilijk om los van de beperkende invloed die uitgaat van overheidsregelingen tot goede producten en bedrijfsplannen te komen. Wij hebben de indruk dat hierdoor energie en de creativiteit van de ondernemers niet volledig tot hun recht komt. Anders geformuleerd: Om de meerwaarde van ondernemen zoveel mogelijk te benutten moeten sociaal ondernemers zo veel mogelijk onafhankelijk zijn van overheidsregelingen. Ze moeten zoveel mogelijk ‘ondernemer’ zijn, maar dan met het hart op de juiste plaats. Dit vereist met name extra aandacht voor de ondersteuning van startende ondernemers. Iedere sociale ondernemer zou uiteindelijk moeten komen tot een volwaardig bedrijfsplan waarin de financiële afhankelijkheid van het bedrijf ten opzichte van de overheid tot een minimum is teruggebracht. Dit wordt op dit moment door de sociale ondernemingen zelf opgepakt. Begin juni 2007 wordt de ‘Sociale Ondernemerskamer’ opgericht. Sariel Taus, één van de oprichters van deze brancheorganisatie, zegt het als volgt: ‘De overheid denkt na over de rol die ze moet spelen. Maar het begint bij een goede ondernemer met zijn idee.’39 Deze Sociale Ondernemerskamer heeft als doel de sociale economie beter onder de aandacht te brengen en beginnende sociaal ondernemers te helpen. Om de afhankelijkheid van de sociale ondernemen van de overheid te verkleinen formuleren we de volgende adviezen: • Word sociaal ondernemer. Met bevlogenheid en sociale betrokkenheid alleen kom je er niet. Wij zien meer potentie in ondernemers die zich op een sociale doelstelling toeleggen (de onderneming als stevige basis voor de sociale ‘poot’), dan idealisten die zich op ondernemerschap richten (de feiten onderbouwen dit ook: veel sociale ondernemers zijn strikt genomen geen ondernemingen, maar eigenlijk stichtingen). • Zorg eerst voor een goed businessplan. Start bij de onderneming niet bij de overheidsregelingen. Om het eigen bedrijf duurzaam zelfstandig vorm te geven moet gezocht 38 39

Stoker, Elsbeth, 2007, Sociaal ondernemer is nu aan zet, artikel Volkskrant 25 mei 2007. idem

38

•

•

worden naar de financiële meerwaarde van de sociale doelstellingen. Als de sociale doelstellingen alleen maar geld kosten, ligt afhankelijkheid van de overheid op de loer. Zorg eerst voor een goed businessplan, marktonderzoek en dergelijke. Een groot percentage starters gaat binnen een jaar failliet. Leer van elkaar. Initiatieven als de Sociale Ondernemerskamer en het netwerk sociaal ondernemen in Amsterdam zijn goede initiatieven om ervaringen bij elkaar te brengen en om te leren van elkaars successen en fouten. Benader de overheid als branche. Een initiatief als de Sociale Ondernemerskamer zou een goed instrument kunnen zijn om de meerwaarde van sociaal ondernemerschap en de afhankelijkheidsrelaties tussen het sociale ondernemen en de overheid ter sprake te brengen. Samen met de overheid en marktpartijen kan dan gezocht worden naar structurele oplossingen die de afhankelijkheid verminderen, de creativiteit en de kwaliteit van de ondernemingen vergroten en zodoende het sociaal ondernemen aantrekkelijker maken.

De overheid Om de voordelen van sociaal ondernemen in de bestrijding van armoede maximaal te faciliteren moet de inspanning van de overheid richting de sociaal ondernemer gericht zijn op het behalen van stabiele arrangementen met een minimum aan afhankelijkheidsrelaties. Dit vereist extra aandacht voor de ondersteuning van (startende) sociale ondernemers. Iedere sociale ondernemer moet uiteindelijk komen tot een volwaardig bedrijfsplan waarin de financiële afhankelijkheid van het bedrijf ten opzichte van de overheid tot een minimum is teruggebracht. In eerste instantie benaderen veel sociale ondernemers de overheid om via een financiële regeling de extra kosten die met sociaal ondernemen samenhangen af te dekken. Deze regeling dient dan geënt te worden op bestaande budgetten en beleidskaders. Dit is, door de versnippering van het beleid, voor de ondernemer vaak een enorme klus. Daar komt bij dat de overheid de bedrijven op dat moment meer benadert vanuit de eigen beleidsdoelstellingen, waardoor de kwaliteit van het bedrijf naar de achtergrond verschuift Ondernemers zijn in dat geval uitvoerders van overheidsbeleid. In onze ogen wordt hiermee de creativiteit van de sociale ondernemers niet ten volle benut. Indien de overheid de keus maakt om sociaal ondernemen te faciliteren, willen we daarbij de volgende adviezen geven: • Maak als overheid een duidelijke keuze met betrekking tot sociaal ondernemerschap. Het betrekken van het bedrijfsleven bij de bestrijding van armoede moet een beleidskeuze zijn. Reken erop dat sociale ondernemers de overheid zullen zoeken met hun initiatieven en wees daar klaar voor. Dit kan bijvoorbeeld door een gemeentelijk aanspreekpunt voor dergelijke ondernemers te organiseren, inclusief doorgeleiding binnen de gemeentelijke organisatie (loket, front-office). Calculeer ook in dat een deel van de sociale ondernemingen niet zal leiden tot de beoogde maatschappelijke resultaten. Faciliteren van ondernemerschap vereist ook van de overheid dat er wel eens een gokje genomen wordt! • Het genoemde loket kan dienen als een filter, waarbij kansrijke en minder kansrijke sociale ondernemingen moeten kunnen worden onderscheiden. De criteria die moeten leiden tot een dergelijk onderscheid zullen gebaseerd moeten zijn op de kwaliteit van het ondernemen, naast de aandacht voor de sociale doelstellingen. • Een goede sociale onderneming moet uiteindelijk, zelfstandig zijn bedrijf kunnen uitoefenen. Indien gebruik wordt gemaakt van overheidsregelingen moet de beleidsmatige bemoeienis met de bedrijven tot een minimum worden teruggebracht. Dit vraagt een vraaggerichte instelling van de overheid. • Geadviseerd wordt om een dergelijk loket op te zetten in samenspraak met de bestaande sociale ondernemingen en aan sociaal ondernemen gelieerde instellingen (zoals bepaalde banken) in de stad. Op die manier kunnen beleids- en bedrijfsmatige afwegingen met elkaar in verband worden gebracht (via een soort back-office). Tevens wordt dan benadrukt dat sociaal

39

•

•

ondernemen niet iets van de overheid is, maar een kracht die uit de samenleving zelf voortkomt. Maak sociaal ondernemen aantrekkelijk door promotie van het loket, uitstekende dienstverlening, het uitschrijven van wedstrijden en publiciteit van succesvolle sociale ondernemingen. Deze voorgestelde faciliterende strategie heeft in de basis twee elementen: enerzijds het bieden van ruimte voor (en het loslaten van) sociaal ondernemers waar het de uitwerking en organisatie van hun onderneming betreft. Anderzijds kan de overheid een belangrijke verbindende en informerende rol vervullen richting sociaal ondernemers waar het de raakvlakken betreft tussen ondernemingen onderling, ondernemingen en publieke organisaties en ondernemingen en overheid. Een eenvoudig voorbeeld hiervan is het maken van een sociale kaart van andere voorzieningen (zorg, gezondheid, opvang etc) die kunnen ondersteunen bij de begeleiding of ondersteuning van werknemers van een sociale onderneming.

Bovenstaande adviezen zijn gericht op de verhouding van de overheid tot sociale ondernemers die de sociale doelstelling als hun core-business zien. Los van deze ondernemers zijn er ook nog ondernemers die hun bedrijf maatschappelijk verantwoord willen runnen, en bedrijven die binnen overheidsopdrachten sociale activiteiten ontplooien. Ook deze bedrijven kunnen een meerwaarde opleveren in de aanpak van het armoedeprobleem. • Stabiele arrangementen die armoede bestrijden kunnen ook arrangementen zijn waarin de overheid afstand houdt en geen financiële sturing geeft (‘100% markt en toch goed’). Als de overheid dergelijke arrangementen (veelal MVO, maar ook onze ‘goede koopman’) wil stimuleren is er geen strategie van sturing noodzakelijk, maar een strategie van verleiden: ondernemingen bekend maken met maatschappelijke problemen en ze de meerwaarde laten beseffen van sociale activiteiten (imago, goed gevoel etc.) • De overheid kan als opdrachtgever in het sociale domein de creativiteit van de markt proberen beter te benutten. Door na te denken over de wijze waarop de uitvraag wordt geformuleerd (meer in proces- en eindtermen, minder in producttermen) kan er meer concurrentie op kwaliteit worden bereikt, hetgeen de creativiteit van de ondernemers extra stimuleert. Tot slot: Find the Gap Gedurende een periode van ruim een jaar hebben wij ons gericht op het vraagstuk hoe ondernemerschap en overheid effectief te combineren zijn bij de aanpak van armoedebestrijding. Het veronderstelde gat tussen het domein van de markt en het domein van de overheid hebben wij daadwerkelijk aangetroffen. Het gat strekt zich uit van andere ‘spelregels’ die gelden voor de markt en voor de overheid tot culturele factoren: werken in een ambtelijke context verschilt wezenlijk van een sociale onderneming die probeert een duurzame positie op de markt te bereiken. In onze aanbevelingen hebben wij een aantal voorstellen gedaan waarmee het mogelijk is het gat tussen markt en overheid te dichten of in elk geval te verkleinen. Wij hopen hiermee een bijdrage te leveren aan een gevarieerder, integraler en effectiever armoedebeleid, waarbij sprake is van een gedeelde verantwoordelijkheid tussen publieke en particuliere partijen in de samenleving.

40

Referenties Accenture, Management & Technology Consultant, 2001, Liberating the entrepreneurial spirit, persbericht http://www.perssupport.anp.nl/Home/Persberichten/Actueel?itemId=48605 Boog, B. e.a., 2005, Focus op action research – de professional als handelingsonderzoeker CDA, PvdA, CU, 2007, Samen werken, samen leven, Coalitieakkoord 2007-2011 Beer, P. de, 2006, Redt het sociaal kapitalisme, artikel in Zeggenschap december 2006 nr. 4 Bornstein, D. 2004, 2007 Hoe verander je de wereld – Sociaal ondernemers en de kracht van nieuwe ideeën Bottse, De Haan, Van der Vorst, Letteboer, Van Daal, 2007, Laat ruimte voor armoede!, artikel Binnenlands Bestuur 23 maart 2007 Binnenlands Bestuur, Herbezinning op stelsel Wsw; artikel in Binnenlands Bestuur 25 mei 2007 Europese Unie, 2006, Mededeling 12-2-2006 rond Implementatie van de Lissabonagenda van de EU Frissen, P, 2007, De staat van verschil een kritiek van gelijkheid Gemeente Amsterdam, 2004, Wat Amsterdam beweegt. Sociaal structuurplan Amsterdam 2004-2015 Gemeente Amsterdam, 2006, Collegeprogramma, Van ongeduld naar actie 2006-2010 Gemeente Den Haag, 2005, Mensen maken de stad. Maatschappelijke visie op Den Haag 2020 Gemeente Den Haag, 2006, Mee Doen, Coalitieakkoord 2006-2010 Gemeente Rotterdam, 2006, Perspectief voor iedere Rotterdammer, Coalitieakkoord 2006-2010 Gemeente Utrecht, 2006, Utrecht voor elkaar, college programma 2006-2010 Goffman, E., 1982, De dramaturgie van het dagelijks leven – schijn en werkelijkheid in sociale interacties, Nederlandse vertaling van ‘The presentation of self in everyday life (1959) Griensven, Schut, 2005, Gemeentelijk armoedebeleid, uitgave SGBO/Stichting Stimulanz Hart, ’t en Ten Hoven, 2004, Op zoek naar leiderschap, regeren na de revolte Heemskerk, F., 2007, Verantwoord ondernemen Nederlands exportartikel, interview Volkskrant 4 april 2007 Heijningen, B. van, 2006, Politieke armoede, artikel Binnenlands Bestuur 20 oktober 2006 Herbezinning op stelsel Wsw; artikel Binnenlands bestuur 25 mei 2007

Illich, I.D., 1981, Grenzen aan de geneeskunde Illich, I.D., 1981, Ontscholing van de maatschappij Koster, S. 2007, Ondernemerschap: saaier dan je denkt, publicatie Rijksuniversiteit Groningen, faculteit der ruimtelijke wetenschappen KWIZ, 2006, Armoedemonitor Den Haag 2006, rapport in opdracht van Gemeente Den Haag Magnet, M, 2000, The dream and the nightmare, the sixties legacy to the underclass Murray, C., 1984, Losing ground, American social policy 1950-1980 Ministerie van EZ, 2006, Publieke belangen en aandeelhoudersschap, Kenniscentrum voor ordeningsvraagstukken Ministerie van EZ, 2007, Terugblikken en vooruitzien; voortgangsonderzoek Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen, persbericht 15 februari 2007 Ministerie van SZW, 2005, Nieuwe wegen naar ondernemerschap – een overzicht van de ‘best practices’ uit de eerste tranch EQUAL-projecten ondernemerschap, publucatie van NTN Ondernemerschap Ministerie van SZW, 2006, Nationaal actieplan ter bestrijding van armoee en bevordering van participatie NAHV Belastingadviseurs BV, 2006, Aangifte inkomstenbelasting 2006, website http://www.nahv.nl/actueel/2007_NAHV_belasting_07.pdf Peters, K., 2007, De verzorgingsstaat herwogen. Over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden. Boekbespreking in Binnenlands Bestuur april 2007 Schuyt C.J.M. en van der Veen R. Samenlevingen

41

SCP, 2006, Naar een nieuwe armoedegrens? Basisbestedingen als maatstaf voor tekortschietend inkomen, werkdocument 126t SER, 2000, De winst van Waarden, advies over maatschappelijk ondernemen, advies 00/11 Smit, A.A.en Minderhoud, J., 2003, Bedrijven met een dubbel doel,. Ervaringen van sociale firma’s en vergelijkbare bedrijven, rapport TNO-Arbeid Smit, Penninga, Fermin, Andriessen, 2007, Sociale economie en de lokale oveheid. Samenwerken met sociale ondrnemers als strategie bij werkgelgenheidsbeleid, rapport TNO Steyaert, J. 1996, In de ban van het getal, cliëntregistratie in de Vlaamse ambulante welzijnszorg, Proefschrift Stoker, E., 2006, Vast in de WAO, WW of Bijstand? Begin en eigen bedrijf, artikel Volkskrant 23 juni 2006 Stoker, E., 2007 Sociaal ondernemer is nu aan zet, artikel Volkskrant 25 mei 2007

Teisman, G.R. , Publiek management op de grens van chaos en orde, Over leidinggeven en organiseren in complexiteit, 2005 Wilterdink en Van Heerikhuizen, Samenlevingen, een verkenning van het terrein van de sociologie, Groningen 1985 WRR rapport, De verzorgingsstaat herwogen. Over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden, 2006

42