Masterscriptie
Omgang achter tralies Een onderzoek naar het omgangsrecht van de minderjarige met de gedetineerde ouder
Naam:
Ilona Meijer
Administratienummer:
s812777
Datum en plaats:
10 juli 2014 te Tilburg
Faculteit:
Tilburg Law School
Opleiding:
Master Rechtsgeleerdheid
Accent:
Privaatrecht
Scriptiebegeleider:
mw. mr. R Heerkens
Examencommissie:
mw. mr. R. Heerkens en dhr. prof. mr. P. Vlaardingerbroek 1
Voorwoord Geachte lezer, Voor u ligt mijn masterscriptie waarmee ik mijn studie Rechtsgeleerdheid (accent privaatrecht) aan de Universiteit van Tilburg afrond. Het onderwerp van deze scriptie is het omgangsrecht van de minderjarige met de gedetineerde ouder. Het idee voor het onderwerp van deze scriptie is ontstaan tijdens ervaringen opgedaan tijdens en naast mijn studie. Waar op een eenduidige wijze een oplossing wordt gezocht voor de onmogelijkheid tot uitvoering van het gezag van de gedetineerde ouder, lag een dergelijke oplossing aangaande de omgang met het kind minder duidelijk voor de hand. Tijdens het uitvoeren van dit onderzoek heb ik veel enthousiaste reacties mogen ontvangen op het onderwerp van dit onderzoek. Ik hoop dat ik hiermee aan alle verwachtingen voldoe. Deze scriptie is tot stand gekomen met de steun en hulp van velen, daarom neem ik hier de gelegenheid om hen te bedanken. Mijn dank gaat allereerst uit naar mijn contactpersonen bij Gevangenenzorg Nederland, Exodus Nederland, de PI Ter Peel (en de daar aanwezige mensen van Humanitas), de PI Tilburg en de PI Breda, waar ik op een plezierige en informele wijze interviews heb mogen afnemen ter ondersteuning van mijn onderzoek. Deze kijk in de praktijk heeft mij ook laten zien en doen beseffen dat beleid en praktijk twee verschillende werelden zijn en deze nogal eens van elkaar kunnen afwijken. Via deze weg wil ik mevrouw mr. R. Heerkens in het bijzonder bedanken voor haar waardevolle begeleiding, feedback en ondersteuning tijdens de uitvoering van dit onderzoek. Tevens wil ik de heer prof. mr. P. Vlaardingerbroek bedanken voor het plaatsnemen, als tweede lezer, in de examencommissie. Tot slot wil ik mijn ouders, vrienden en familie bedanken die mij gedurende de hele studieperiode gesteund hebben, op welke manier dan ook. Mede dankzij hen kan ik met deze masterscriptie een aangename studietijd afronden. Ik wens u veel leesplezier toe. Ilona Meijer Oud Gastel, 1 juli 2014
2
Lijst van gebruikte afkortingen ABRvS
Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State
BW
Burgerlijk Wetboek
BW België
Belgisch Burgerlijk Wetboek
CA
The Children Act
DJI
Dienst Justitiële Inrichtingen
EHRM
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
EPR
European Prison Rules
EVRM
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
GW
Grondwet
HR
Hoge Raad
IVRK
Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind
OKD
Ouders, Kinderen en Detentie project
Pbw
Penitentiaire Beginselenwet
PI
Penitentiaire Inrichting
PSI
Prison Service Instructions
PSO
Prison Service Orders
r.o.
Rechtsoverweging
RSJ
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
Rv
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering
Stb
Staatsblad
LJN
Landelijk Jurisprudentie Nummer
3
Samenvatting Een kind heeft op grond van artikel 1:377a BW recht op omgang met zijn of haar ouders. Echter het contact van de minderjarige met de gedetineerde ouder is gereguleerd door de detentie van de ouder. Door de bestraffing van de ouder, wordt de omgang van de minderjarige met de ouder feitelijk beperkt en deze feitelijke beperking vormt mogelijk een inbreuk op het recht op omgang. Centrale vraag in dit onderzoek is: in hoeverre vormt de detentie van de ouder een inbreuk op het omgangsrecht van het kind en indien de detentie van de ouder een inbreuk vormt, is er ruimte voor verbetering? In beginsel lijkt niets omgang tussen de minderjarige en de gedetineerde in de weg te staan. Er liggen immers geen specifieke uitzonderingen besloten in nationale wetgeving. Er moet immer sprake zijn van een van de ontzeggingsgronden uit artikel 1:337a lid 3 BW. De detentie van de ouder op zich vormt geen ontzeggingsgrond, hiervoor zijn aanvullende gronden nodig. In internationale wetgeving wordt het recht op omgang gewaarborgd in artikel 9 IVRK en artikel 8 EVRM. Artikel 9 IVRK impliceert detentie als mogelijkheid tot rechtmatige beperking van het recht op omgang. Voor een beperking van het recht op family life van artikel 8 EVRM dient dit echter aan de hand van doelcriteria te gebeuren. De detentie van de ouder is op zich wederom in geen grond om het recht op omgang te beperken, hiervoor zijn aanvullende gronden nodig. Het omgangsrecht van de minderjarige wordt in de praktijk beperkt door de rechten van de gedetineerde. Grote verschillen tussen instellingen en de ongeschiktheid van de reguliere contactmogelijkheden maken dat er ruimte is voor verbetering. Zeker wanneer wordt gekeken naar wet- en regelgeving in landen als België, Engeland en Australië. Samenvatting van aanbevelingen: - De minderjarige moet directe toegang krijgen tot de rechtsmacht en de minderjarige moet een beroep kunnen doen op de dwangmiddelen van artikel 585 en 611 Rv. - Wettelijke bescherming voor kinderen van gedetineerde ouders realiseren in nationale wetgeving. - Landelijke beleidskaders moeten worden opgesteld aangaande het kind en de gedetineerde ouder. - Het kind centrale positie geven wanneer het gaat om het bezoeken van de gedetineerde ouder. - Bezoektijden aanpassen en/of verruimen. - Het kind van de gedetineerde ouder dient een recht tot vrije toegang tot de ouder verkrijgen, zoals in de omgekeerde situatie voor ouders van jeugdige gedetineerden al wel mogelijk is. - Het aantal ouder-kind-bezoeken uitbreiden. - Iedere instelling dient een pedagogisch medewerker, welke gemoeid is met de bevordering en ondersteuning van de relatie tussen gedetineerde ouder en kind, aan te stellen. - Het recht van de gedetineerde ouder op bezoek van het kind dient specifiek gewaarborgd te worden. - De contactmogelijkheden via het internet uitbreiden en zo snel mogelijk inzetten. - De grote verscheidenheid aan maatschappelijke hulporganisaties moeten onder één naam gaan acteren of versmelten tot één organisatie.
4
Inhoudsopgave Voorwoord
2
Lijst van gebruikte afkortingen
3
Samenvatting
4
Inhoudsopgave
5
1
Inleiding
7
1.1 1.2 1.3 1.4
7 8 8 10 10 10
2
3
Probleembeschrijving Centrale vraag Leeswijzer Relevantie 1.4.1 Maatschappelijke relevantie 1.4.2 Wetenschappelijke relevantie
Omgangsrecht
11
2.1 Het omgangsrecht van de minderjarige 2.1.1 Het omgangsrecht van de minderjarige en de gedetineerde ouder 2.2 Nauwe persoonlijke betrekking 2.2.1 Nauwe persoonlijke betrekking en de gedetineerde ouder 2.3 Ontzeggen van de omgang 2.3.1 Ontzeggen van de omgang en de gedetineerde ouder 2.4 Het omgangsrecht in internationale context 2.4.1 Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind 2.4.2 Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens 2.4.3 De internationale context en de gedetineerde ouder 2.5 Het recht op informatie en consultatie 2.6 Tussenconclusie
11 13 13 14 15 16 17 17 18 19 21 22
Praktijkverkenning
24
3.1
24 24 26 26 27 27 28 28 29 29 30 30 30 31 31 32
3.2
Reguliere mogelijkheden van contact 3.1.1 Regulier bezoek 3.1.1.1 Minderjarigen en regulier bezoek 3.1.2 Bezoek zonder Toezicht 3.1.3 Ambtelijk bezoek 3.1.4 Langdurig verblijf 3.1.5 Ouder-Kind-Bezoek 3.1.6 Overige vormen van regulier contact 3.1.6.1 Briefpost 3.1.6.2 Telefonie 3.1.6.3 Internet Organisaties en niet-reguliere contactmogelijkheden 3.2.1 Exodus 3.2.1.1 Ouders, Kinderen Detentieproject 3.2.2 Humanitas 3.2.2.1 Gezin in Balans
5
3.3
3.4 3.5 3.6 4
32 32 33 33 33 34 34 35 36
Rechtsvergelijking
37
4.1
37 37 39 40 42 43 43 45 46 47 48 49 50 51
4.2
4.3
4.4 5
3.2.3 Gevangenenzorg Nederland 3.2.4 Eurochips Problematiek 3.3.1 Gezinsproblematiek 3.3.2 Psychologische problematiek 3.3.3 Loyaliteitsproblematiek en geheimhouding Rechtspraktijk Actuele ontwikkelingen Tussenconclusie
België 4.1.1 Omgangsrecht 4.1.2 Omgang met de gedetineerde ouder 4.1.3 Verschillen en overeenkomsten ten aanzien van Nederland Engeland 4.2.1 Omgangsrecht 4.2.2 Omgang met de gedetineerde ouder 4.2.3 Verschillen en overeenkomsten ten aanzien van Nederland Australië 4.3.1 Omgangsrecht 4.3.2 Omgang met de gedetineerde ouder 4.3.2.1 Tarrengower Prison 4.3.3 Verschillen en overeenkomsten ten aanzien van Nederland Tussenconclusie
Conclusie en aanbevelingen
52
5.1 Conclusie 5.2. Aanbevelingen
52 54
Literatuurlijst
60
Bijlagen
65
6
1 Inleiding Dit onderzoek behelst het onderwerp: het omgangsrecht van de minderjarige met de gedetineerde ouder. In dit hoofdstuk wordt een beeld gegeven van het onderwerp en de inhoud van deze scriptie. 1.1 Probleembeschrijving Het kind heeft een recht op omgang met zijn ouders en met degene die in een nauwe persoonlijke betrekking tot het kind staat.1 Een recht op omgang is het wederzijdse recht op persoonlijke en directe contacten tussen bepaalde personen.2 Het recht om van elkaars gezelschap te kunnen genieten.3 Het recht op omgang is in de wet opgenomen, omdat het voor de ontwikkeling van het kind belangrijk is dat het contact heeft met zijn of haar ouders.4 Het recht op omgang kent naast het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) ook een internationale basis. Zo speelt het begrip family life uit artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) een belangrijke rol en is er in artikel 9 Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: IVRK) een beschermingsbepaling opgenomen voor het kind in de situatie dat het kind gescheiden van de ouders raakt. Deze nationale en internationale bepalingen dienen het recht op omgang van de minderjarige te waarborgen. Voor een kind met een gedetineerde ouder is omgang met de ouder echter niet zo vanzelfsprekend. Nederland kende in 2012 12.110 gedetineerden.5 Een aantal van de gedetineerden maakt deel uit van een gezin en raakt door detentie gescheiden van kinderen.6 Door het verblijf van een ouder in een penitentiaire inrichting kan vervolgens het omgangsrecht niet vrij worden uitgeoefend. Elk aspect binnen de relatie van de minderjarige en de gedetineerde ouder is afhankelijk van en gereguleerd door de detentie van de ouder.7 Het contact tussen de ouder en het kind moet in de penitentiaire inrichting op vastgestelde tijdstippen en naar de regels van de inrichting plaatsvinden. Er ontstaat een spanningsveld tussen enerzijds het recht op omgang en anderzijds de detentie van de ouder. Met name het zelfstandige recht op omgang van de minderjarige komt op gespannen voet te staan met de detentie van de ouder. Door de beperking van de omgang door de detentie van de ouder voelt het kind zich als het ware (mede) gestraft.8 Deze interactie van het recht op omgang en detentie leidt tot de vraag of de detentie van de ouder een (ongeoorloofde) inbreuk vormt op het recht op omgang van het kind. Waarom is omgang met de ouder tijdens detentie van belang voor het kind? Uit onderzoek blijkt dat kinderen van gedetineerde ouders te maken krijgen met sociale, emotionele, psychische problemen en 1
Art.1:377a BW. Wortmann 2009, kernoverzicht. 3 Meuwese & Blaak & Kaandorp 2005, p. 436. 4 Heida & Kraan & Marck 2007, p.91. 5 CBS 2012. 6 In de Europese Unie gaat het om 800.000 kinderen met een ouder in detentie, uit: Martynowicz 2011, p. 8. 7 Martynowicz 2011, p.16. 8 Kamerstukken II 2011/12, 33 177, nr. 2, p.2. Martynowicz 2011, p. 4. 2
7
ontwikkelingsproblematiek.9 De mate van deze problematiek is mede afhankelijk van het aanpassingsvermogen van het kind. Een van de factoren die het aanpassingsvermogen van het kind bepaalt, is de mate waarin en de wijze waarop het kind contact heeft met de gedetineerde ouder.10 Omgang tijdens detentie is niet enkel voor het kind van belang, maar kan tevens bijdragen aan de reintegratie van de ouder.11 Tot slot is omgang met de gedetineerde ouder van belang voor het herstel van de omgang na de detentieperiode van de ouder. Om de continuïteit van de omgang te bevorderen, is het gewenst dat de omgang in de detentieperiode plaatsvindt. Kortom, door de detentie van de ouder wordt het recht op omgang van de minderjarige feitelijk beperkt. Het kind kan daardoor het recht op omgang niet meer vrijelijk uitoefenen. Vormt deze feitelijke beperking juridisch gezien een onrechtmatige inbreuk op het recht op omgang met de gedetineerde ouder? In het geval sprake is van een rechtmatige inbreuk, op welke wijze wordt vorm gegeven aan de omgang tussen het kind en de gedetineerde ouder en is er met het oog op de met omgang gediende belangen ruimte voor verbetering? Dit onderzoek spitst zich niet enkel toe op een beoordeling van het omgangsrecht en de detentie van de ouder, maar besteedt ook aandacht aan de omgang met de gedetineerde ouder in de praktijk. Ter afronding van het onderzoek worden met het oog op het omgangsrecht van het kind en de belangen van het kind aanbevelingen gedaan voor verbeteringen. 1.2 Centrale vraag Diverse aspecten van het probleem aangaande de omgang tussen de gedetineerde ouder en het kind lenen zich voor onderzoek. Dit onderzoek zal zich, vanuit een privaatrechtelijke invalshoek, concentreren op de vraag: ‘In hoeverre vormt de detentie van de ouder een inbreuk op het omgangsrecht van het kind en indien de detentie van de ouder een inbreuk vormt, is er ruimte voor verbetering?’ 1.3 Leeswijzer Aan de hand van de verschillende deelvragen zal een antwoord worden gegeven op de centrale vraag zoals deze hiervoor is gesteld. 1. Wat houdt het recht op omgang met de ouders van het minderjarige kind in en op welke wijze kan het recht op omgang worden beperkt?
9
Children of imprisoned parents become introverted, they seek acceptance from their peers and others but often experience emotional difficulties […], start displaying nervousness. […] Such children often feel lost and become an easy target, start having problems at school and at home. They lose the feeling of safety and security, begin to display aggressive behaviour. In cases where the mother is imprisoned, children often lose contact with her and family ties dissolve. They are stigmatised.’ ‘Children of imprisoned parents often bear the consequences of their parents’ actions in a way that no child should be expected to bear; they become “the invisible victims of crime and the penal system. Martynowicz 2011 p. 32. 10 Parke &Clarke-Stewart 2001, p.7. 11 Martynowicz 2011, p.4.
8
Om tot een beantwoording van de centrale onderzoeksvraag te komen vindt allereerst een beschrijving plaats van het recht op omgang van de minderjarige in nationale en internationale context aan de hand van nationale en internationale wetgeving, jurisprudentie en literatuur. In deze beschrijving wordt tevens aandacht besteed aan de wijze waarop en de omstandigheden waaronder het recht op omgang rechtmatig kan worden beperkt. In dit hoofdstuk zal, anticiperend op de beoordeling, besproken wetgeving worden toegepast op de situatie van een minderjarige met een gedetineerde ouder. 2. Op welke wijze wordt de omgang met de gedetineerde ouder vorm gegeven? De omgang tussen de minderjarige en de gedetineerde ouder wordt feitelijk beperkt. Hoofdstuk 3 gaat in op die praktijk. Bij de praktijkverkenning wordt op verschillende aspecten gelet. Door het verzamelen van empirisch materiaal middels een praktijkverkenning wordt een beeld geschetst van de feitelijke invulling van het recht op omgang van het minderjarige kind met de gedetineerde ouder. Daarnaast moet worden bekeken welk beleid geldend is voor deze groep gedetineerden nu de feitelijke invulling van omgang veelal grondslag vindt in overheids- of instellingsbeleid. De rechten van de gedetineerde ouder vormen het belangrijkste uitgangspunt. Deze rechten vormen de feitelijke beperkingen op het recht op omgang en zijn later in het onderzoek onontbeerlijk om over te kunnen gaan tot een beoordeling. 3. Hoe is het recht op omgang met gedetineerden geregeld in België, Engeland en Australië? Hoofdstuk 4 behelst een rechtsvergelijking met achtereenvolgens België, Engeland en Australië. Daarbij wordt door middel van wetgeving en literatuur gekeken naar het omgangsrecht in het algemeen enerzijds en wetgeving/beleid aangaande gedetineerden anderzijds. De rechtsvergelijking maakt het mogelijk om het Nederlandse beleid kritisch te bekijken en eventuele verbeterpunten te ontlenen aan internationale wet- en regelgeving. Na beantwoording van voornoemde deelvragen zal ten slotte antwoord worden gegeven op de hoofdvraag. De conclusie betreft de beoordeling of er inbreuk wordt gemaakt op het recht op omgang van het minderjarige kind door detentie van de ouder. Het onderzoek wordt afgesloten met aanbevelingen wanneer er uit de conclusie blijkt ruimte te zijn voor verbetering. * In dit onderzoek staat het minderjarige kind centraal. In dit onderzoek zullen de woorden kind en minderjarige uitwisselbaar worden gebruikt. Zij zullen in dit onderzoek niet van elkaar worden onderscheiden, tenzij expliciet vermeld. Met kind of minderjarige wordt in beide gevallen bedoeld: een minderjarig persoon die de leeftijd van achttien jaren nog niet heeft bereikt.12 * Onder de gedetineerde (ouder) wordt verstaan: een meerderjarig persoon die de vrijheid is ontnomen wegens de tenuitvoerlegging van een straf op een strafbaar feit. Personen welke wegens psychische
12
Art. 1:233 BW.
9
problematiek of illegale immigratie de vrijheid is ontnomen maken geen deel uit van dit onderzoek. Tevens zal de problematiek omtrent de arrestatie van een ouder in dit onderzoek buiten beschouwing worden gelaten. 1.4 Relevantie 1.4.1 Maatschappelijke relevantie Het recht op omgang van het kind staat op gespannen voet met de detentie van de ouder. Omgang vindt beperkt plaats wanneer de ouder zich in een penitentiaire inrichting bevindt. Niet enkel is contact met de ouder voor het kind belangrijk, maar ouderlijk contact dient ook maatschappelijke belangen. Te denken valt aan de inherente kindgebonden problematiek en de re-integratiekansen van gedetineerden. Vanuit het maatschappelijk veld is bovendien volop aandacht voor het thema: gedetineerden en kinderen. Maatschappelijke organisaties, zoals Gevangenenzorg Nederland, Humanitas en Exodus, bieden een projectmatige aanpak voor de omgang met de gedetineerde ouder. Dergelijke maatschappelijke organisaties spelen in naar op een vraag naar projecten in de ondersteuning van de omgang. Het onderwerp van de omgang tussen het kind en de gedetineerde ouder is meerdere malen ter discussie gesteld in de politiek. Ondanks de constatering van het probleem hebben er tot op heden geen grote veranderingen plaatsgevonden. Naar aanleiding daarvan is meest recent vorig jaar een initiatief-nota ingediend door de PvdA onder de titel ‘maak van onschuldig kind geen slachtoffer’. Niet enkel in de politiek, ook in de media is er aandacht voor dit thema. Zo was er vorig jaar de documentaireserie ‘Ouders in de Lik’ (TROS) of meer recent het programma ‘Buch in de Bajes: Vrouwengevangenis’ (RTL) en de documentaire ‘Vrouwen achter Tralies’ (NTR), welke aandacht besteedden aan het contact van gedetineerde ouders met kinderen. 1.4.2 Wetenschappelijke relevantie Er zijn sociologische onderzoeken gedaan naar de relatie van het kind met de gedetineerde ouder en de mogelijke gevolgen hiervan. Er is echter geen actueel13 onderzoek gedaan naar het juridische aspect binnen deze relatie. Dit onderzoek zal een kritische analyse van het recht op omgang van de minderjarige met de gedetineerde ouder behelzen. Een onderzoek vanuit een juridisch perspectief is vernieuwend. Dit onderzoek genereert om die reden meer kennis en inzicht over het onderwerp en draagt op die wijze bij aan een oplossing voor het probleem.
13
In 1997 is er door R. Wolleswinkel een juridisch-normatief onderzoek gepubliceerd naar de juridische aspecten van ouderschap in detentie: Gevangen in moederschap, Gouda: Quint 1997.
10
2 Het omgangsrecht Titel 15 van Boek 1 Burgerlijk Wetboek bevat de bepalingen aangaande de omgang, informatie en consultatie. Het recht op omgang is een wederzijds recht.14 Zowel de ouder als het kind heeft recht op omgang. Omgang kent diverse verschijningsvormen. Zo is omgang niet enkel het bezoeken van elkaar, maar ook telefonisch contact of contact via de e-mail. Ongeacht de vorm is omgang van belang. Het contact tussen de ouder en het kind is belangrijk voor de persoonlijkheidsontwikkeling en identiteitsontwikkeling van het kind. Het is in het belang van de minderjarige om de ouder te leren kennen en een eigen, objectief beeld van hem of haar te vormen.15 De juridische ouder16 heeft in de Nederlandse wetgeving een recht op omgang met het kind.17 In het Nederlandse recht wordt met betrekking tot de omgang onderscheid gemaakt tussen met het gezag belaste ouders en ouders die niet (meer) belast zijn met het gezag. Zo wordt het recht op omgang met de gezagsouder vanzelfsprekend geacht, zodat hiervoor geen afzonderlijke bepaling in de wet is opgenomen. Het recht op omgang van de gezagsouder is een uitvloeisel van het ouderlijk gezag.18 Dit onderscheid is voor dit onderzoek verwaarloosbaar, nu beide situaties contact met het kind betreffen. Voor dit onderzoek is relevant de vraag: wat houdt het recht op omgang van de minderjarige met de ouders in en op welke wijze kan het recht op omgang worden beperkt? In dit hoofdstuk staan achtereenvolgens de volgende aspecten centraal: het omgangsrecht van de minderjarige (§2.1), de nauwe persoonlijke betrekking met de minderjarige (§2.2), de ontzeggingsgronden voor omgang (§2.3), het omgangsrecht in internationale context (§2.4) en tot slot het informatie- en consultatierecht (§2.5). 2.1 Het omgangsrecht van de minderjarige Contact met beide ouders is doorgaans in het belang van het kind.19 Dat is het uitgangspunt van de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding20 waarin regels voor het omgangsrecht van het kind zijn opgenomen. Om uitdrukking te geven aan het eigen recht op omgang van het kind met zijn beide ouders, is dit recht met invoering van de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding uitdrukkelijk opgenomen in het eerste lid van artikel 1:377a lid 1 BW: ‘het kind heeft het recht op omgang met zijn ouders en met degene die in een nauwe persoonlijke betrekking tot hem staat’. 21
14
Forder & Verbeke 2005, p.222. Hof ’s-Gravenhage 17 oktober 2012, ECLI:NL:GHSGR:2012:BZ8309, r.o. 12. 16 Art. 1:197-199 BW. 17 Art. 1:253a lid 2 jo. lid 4 BW 18 Meuwese & Blaak & Kaandorp 2012, p.236. 19 Behoudens de te behandelen gronden in §2.3. 20 Stb. 2008, 500. 21 Kamerstukken II 2004/05, 30145 nr. 3 (MvT). 15
11
De eerste zinsnede van artikel 1:377a BW stelt: ‘het kind heeft het recht op omgang met zijn ouders’. Met de wettelijke term ‘ouders’ worden de juridische ouders bedoeld, welke in het Burgerlijk Wetboek centraal staan. Het afstammingsrecht bepaalt vervolgens de juridische ouder(s) van het kind. Zo is de moeder van het kind juridisch ouder op grond van artikel 1:198 BW en de vader juridisch ouder op grond van artikel 1:199 BW. De wet gaat niet alleen uit van na-huwelijkse situaties, maar ook andere situaties (zie hiervoor §2.2).22 Het omgangsrecht is een recht dat wordt verondersteld aanwezig te zijn. Wanneer ouders gehuwd en samenwonend zijn komt het omgangsrecht van de minderjarige minder duidelijk tot uiting. 23 Een gezamenlijke huishouding en verzorging brengt automatisch contact met de ouders mee. Het omgangsrecht van de minderjarige, hoewel immer aanwezig, verwezenlijkt pas wanneer het kind gescheiden raakt van de ouder(s) of ouders niet (meer) gehuwd zijn. Na een (echt)scheiding wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de situatie zoals deze was tijdens samenleving. Het kind heeft belang bij continuïteit van zorg en opvoeding.24 Het kind heeft een recht op omgang, maar geen verplichting tot omgang met zijn ouder. Om het recht op omgang van het kind te verzekeren, is er daarentegen voor de niet met gezag belaste ouder niet enkel een omgangsrecht, maar ook een omgangsplicht opgenomen.25 Artikel 1:377a lid 1 BW noemt nadrukkelijk de niet met het gezag belaste ouder: de niet met het gezag belaste ouder heeft het recht op en de verplichting tot omgang met zijn kind.26 Voor de ouder die gezag uitoefent, vloeit de plicht om contact met zijn kind te hebben voort uit artikel 1:247 BW. Artikel 1:247 BW omvat de plicht en het recht de minderjarige te verzorgen en op te voeden waaronder ook omgang kan worden verstaan. Artikel 1:247 BW lid 3 brengt tot slot met zich mee dat de ouder de ontwikkeling van de band tussen het kind en de andere ouder dient te bevorderen.27 De minderjarige heeft inzake het omgangsrecht geen eigen formele rechtsingang. Het kind kan het omgangsrecht niet rechtens afdwingen. De mogelijkheid die rest, is de informele rechtsingang van artikel 1:253a lid 4 jo. 1:377g BW. Wanneer het kind de leeftijd van twaalf jaar heeft bereikt, kan de minderjarige de rechter schriftelijk of telefonisch verzoeken om ambtshalve een beslissing te nemen over de omgang ex. artikel 1:377a BW. Dit kan ook indien de minderjarige de leeftijd van twaalf jaar nog niet heeft bereikt, maar in staat kan worden geacht tot een redelijke waardering van zijn of haar belangen ter zake28 of middels vertegenwoordiging door een bijzonder curator ex. 1:250 BW. De minderjarige is geen
22
Doek & Vlaardingerbroek 2009, p. 175. Het omgangsrecht vormt een deel van het ouderlijk gezag. Zie Forder & Verbeke 2005, p. 222. 24 Art. 3 IVRK jo. art. 20 IVRK. 25 Doek & Vlaardingerbroek 2009, p.175. 26 Art. 1:377a BW, tweede volzin. 27 HR 21 mei 2012, ECLI:NL:HR:2010:BL7407, r.o. 3.6.3. 28 De minderjarige moet in staat zijn om bij een specifieke beslissing op vermogens afgestemde informatie te begrijpen en gevolgen/alternatieven te overwegen. Rekening moet bijvoorbeeld worden gehouden met de leeftijd en het ontwikkelingsniveau van de minderjarige. 23
12
procespartij, maar de wens van de minderjarige wordt zoveel mogelijk gerespecteerd in de ambtshalve genomen beslissing.29 De minderjarige kan zich, in tegenstelling tot de ouders van de minderjarige, niet beroepen op de dwangmiddelen30 die voor de effectuering van omgang benut kunnen worden. De minderjarige is voor de effectuering van zijn omgangsrecht afhankelijk van de beslissing van de rechter om het verzoek van de minderjarige in behandeling te nemen. 2.1.1 Het omgangsrecht van de minderjarige en de gedetineerde ouder In beginsel lijkt er niets de omgang tussen de minderjarige en de gedetineerde in de weg te staan. Het recht op omgang bestaat voor de juridische ouder naast en onafhankelijk van het gezag. Wanneer het gezag om praktische redenen bij één ouder komt te rusten, betekent dat niet dat de gedetineerde ouder het recht op omgang verliest. Gedetineerden kunnen bijvoorbeeld zelf om voortzetting of vaststelling van een omgangsregeling vragen.31 Artikel 1:377e BW biedt in deze gevallen uitkomst. De rechter kan op grond van artikel 1:377e BW een nieuwe beslissing nemen of een de door ouders getroffen regeling wijzigingen op grond van een wijziging van omstandigheden. Het kind heeft daarnaast een zelfstandig omgangsrecht met de juridische ouder, welke hij of zij normaal gesproken ongehinderd moet kunnen uitoefenen. Wanneer de gedetineerde geen juridisch ouder van het kind is, zou een beroep op de nauwe persoonlijke betrekking uit artikel 1:377a BW tweede zin nog een mogelijkheid zijn. 2.2 Nauwe persoonlijke betrekking Zoals artikel 1:377a BW aangeeft, is de reikwijdte van het omgangsrecht groter dan slechts tussen ouder en kind. De minderjarige heeft ook een recht op omgang met degenen die in een nauwe persoonlijke betrekking staan tot de minderjarige. Degenen die in een nauwe persoonlijke betrekking tot het kind staan
zijn
bijvoorbeeld
grootouders,32
biologische
ouders,33
pleegouders,
stiefouders34
en
(half)broers/(half)zussen.35 Naar aanleiding van jurisprudentie36 werd het recht op omgang voor derden opgenomen in dit artikel. Een ieder die met een kind in een zodanige persoonlijke betrekking staat of heeft gestaan dat gesproken kan worden van family life in de zin van artikel 8 EVRM, heeft recht op regelmatige omgang c.q. contact 29
Kamerstukken II 2004/05, 30145 nr. 3 (MvT). Dwangmiddelen die gebruikt worden zijn bijvoorbeeld: dwangsom (art. 611 Rv) en lijfsdwang (art. 585 Rv). 31 Bijvoorbeeld HR 27 april 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA0386 en HR 2 oktober 2009, ECLI:NL:HR:2009:BJ2673, waar gedetineerde vaders een omgangsregeling met hun kinderen verzoeken. 32 Gerechtshof Amsterdam 18 Mei 2006, ECLI:NL:GHAMS:2006:AY3589. Gerechtshof 's-Hertogenbosch, 20 Juni 2007, ECLI:NL:GHSHE:2007:BA9560. 33 HR 2 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX5798. 34 Gerechtshof ’s-Gravenhage 31 augustus 2011, ECLI:NL:GHSGR:2011:BV6365. 35 Gerechtshof Leeuwarden 29 november 2012, ECLI:NL:GHLEE:2012:BY7402. 36 o.a. HR 22 juni 1988, NJ 1989, 746 en HR 10 november 1989, NJ 1990, 628. 30
13
met het kind.37 Anders dan bij de familierechtelijke betrekking tussen ouders en kind, waarvan zonder meer wordt aangenomen dat deze geacht wordt voldoende ‘family life’ in de zin van artikel 8 op te leveren, zal bij die andere betrekkingen steeds moeten worden beoordeeld of van ‘family life’ kan worden gesproken. Of er sprake is van een nauwe persoonlijke betrekking, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Niet enkel de regelmaat van contact38 en de mate van gehechtheid van het kind zijn van belang, ook de intentie van de andere ouder kan een rol spelen.39 Wanneer een nauwe persoonlijke betrekking kan worden vastgesteld, wordt beoordeeld of omgang in het belang van het kind is. Het bestaan van familiebetrekkingen is normaliter voldoende voor het aannemen van family life. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) heeft desondanks beslist dat een verzoek tot omgang tussen kind en de biologische ouder niet zonder meer toegekend wordt.40 De biologische ouder moet bijkomende omstandigheden stellen waaruit blijkt dat er tussen hem en de minderjarige een nauwe persoonlijke betrekking bestaat.41 Family life vormt op deze manier niet alleen een uitbreiding van het omgangsrecht van het kind, maar ook een beperking van het recht. Het kind heeft niet altijd recht op omgang met een ouder. Zonder een nauwe persoonlijke betrekking met de biologische ouder bestaat er geen recht op omgang. Enkel de verwekking van het kind levert dus geen family life op.42 Relevante factoren om de nauwe persoonlijke betrekking te kunnen vaststellen zijn onder meer de aard van de relatie tussen de verwekker en de moeder, de aantoonbare belangstelling en betrokkenheid van de verwekker bij het kind zowel voor als na de geboorte en de aard en frequentie van de contacten tussen hen.43 2.2.1 Nauwe persoonlijke betrekking en de gedetineerde ouder Het kind heeft een zelfstandig omgangsrecht met de juridische ouder ongeacht of deze wel of niet met het gezag belast is. Niet de formeel-juridische relatie is bepalend, maar het bestaan van een feitelijke relatie met de ouder.44 Voor de niet juridische ouder is de voorwaarde dat de minderjarige in een nauwe persoonlijke betrekking staat. Deze voorwaarde geldt eveneens voor de gedetineerde biologische ouder. Er liggen geen specifieke uitzonderingen in wetgeving besloten die omgang, voor de gedetineerde ouder die in nauwe persoonlijke betrekking tot het minderjarige kind staat, beperken. Met andere woorden: de niet-juridische, gedetineerde ouder kan een beroep doen op artikel 1:377a BW tweede zin. De rechtbank zal vervolgens onderzoeken of van omgang moet worden afgezien, zodat de omgang het kind niet zal
37
Doek & Vlaardingerbroek 2009, p.173. Bijvoorbeeld de afwijzing van het verzoek in Gerechtshof ’s-Gravenhage 16 september 2009, ECLI:NL:GHSGR:2009:BK1712, waar voorafgaand aan het verzoek tot omgang nimmer contact heeft plaatsgevonden met de minderjarige. 39 Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 10 januari 2008, ECLI:NL:GHSHE:2008:BC7336, r.o. 4.7.3. 40 Herhaald in bijvoorbeeld Gerechtshof ’s-Gravenhage 19 december 2012, ECLI:NL:GHSGR:2012:BZ2974, r.o. 7. 41 Bijvoorbeeld Gerechtshof ’s-Gravenhage 25 april 2012, ECLI:NL:GHSGR:2012:BX3210, r.o. 12. 42 HR 2 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX5798 r.o. 4.1. 43 Gerechtshof ’s-Gravenhage 25 april 2012, ECLI:NL:GHSGR:BX3210 r.o. 12 44 Meuwese & Blaak & Kraandorp 2012, p.237. 38
14
schaden. Hierbij wordt de Raad voor de Kinderbescherming ingeschakeld om een onderzoek te doen naar de eventuele haalbaarheid van een omgangsregeling tussen het kind en de gedetineerde ouder. 2.3 Ontzeggen van de omgang Kind en ouders hebben dus recht op omgang met elkaar. Er doen zich daarentegen gevallen voor waarin contact met de ouder in strijd is met zwaarwegende belangen van de minderjarige. De omgang kan slechts bij uitzondering door de rechter worden ontzegd op grond van een van de vier limitatief genoemde ontzeggingsgronden in artikel 1:377a lid 3 BW45: De rechter ontzegt het recht op omgang slechts, indien: a. omgang ernstig nadeel zou opleveren voor de geestelijke of lichamelijke ontwikkeling van het kind, of b. de ouder of degene die in een nauwe persoonlijke betrekking staat tot het kind kennelijk ongeschikt of kennelijk niet in staat moet worden geacht tot omgang, of c. het kind dat twaalf jaren of ouder is, bij zijn verhoor van ernstige bezwaren tegen omgang met zijn ouder of met degene met wie hij in een nauwe persoonlijke betrekking staat heeft doen blijken, of d. omgang anderszins in strijd is met zwaarwegende belangen van het kind.’ Ad. A: Ernstig nadeel voor de geestelijke of lichamelijke ontwikkeling van het kind houdt in dat wanneer er negatieve gevolgen zijn voor de ontwikkeling van het kind, door bijvoorbeeld onrust, spanningen en onregelmatigheid die omgang met zich meebrengt, ervoor gekozen kan worden de omgang (tijdelijk) te ontzeggen.46 Het moet gaan om ernstig nadeel voor de minderjarige. Wat betekent dat de factoren van een zekere aard zijn en die factoren de rust en stabiliteit van het kind in gevaar brengen. Ad. B: Bij kennelijke ongeschiktheid of het kennelijk niet in staat zijn van de ouder kan gedacht worden aan een alcohol- of drugsverslaving, het structureel niet nakomen van omgangsregelingen of dreiging met ontvoering van het kind. Het Gerechtshof ’s-Gravenhage kreeg te maken met een duidelijk voorbeeld van kennelijke ongeschiktheid.47 In deze casus ging het om een vader met een alcoholverleden die onregelmatig en op gebrekkige wijze inhoud gaf aan de omgang. De vader werd geacht kennelijk ongeschikt of kennelijk niet in staat geacht tot omgang met de minderjarige.48 Ad. C: Bezwaren van het kind zelf kunnen leiden tot ontzegging van de omgang.49 De minderjarige van twaalf jaar of ouder moet daarvoor ernstige bezwaren aanvoeren.50 Het komt ook voor dat de
45
Gerechtshof ’s-Gravenhage 29 juli 2009, ECLI:NL:GHSGR:2009:BJ4870, r.o. 6.Rechtbank Den Haag 10 januari 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:144. 46 Gerechtshof ’s-Gravenhage 9 mei 2012, ECLI:NL:GHSGR:2012:BW9373, r.o. 8. 47 Gerechtshof ’s-Gravenhage 27 juni 2012, ECLI:NL:GHSGR:2012:BX1640, r.o. 5 e.v. 48 Gerechtshof ’s-Gravenhage 27 juni 2012, ECLI:NL:GHSGR:2012:BX1640, r.o. 7. 49 Gerechtshof ’s-Gravenhage 26 januari 2011, ECLI:NL:GHSGR:2011:BR0368, r.o. 11. Gerechtshof ’s-Gravenhage 29 juli 2009, ECLI:NL:GHSGR:2009:BJ4870, r.o. 10. 50 Art. 809 Rv.
15
omgang (tijdelijk) wordt ontzegd door de rechter als de minderjarige jonger is dan twaalf jaar en ernstige bezwaren heeft of wanneer de minderjarige van twaalf jaar of ouder minder ernstige bezwaren heeft.51 Hier wordt, door de beslissende stem van het kind, het omgangsrecht van het kind als nogmaals bevestigd. Het kind heeft niet enkel het recht op omgang met de ouders, maar kan zelf bezwaren aanvoeren en daarmee mogelijk het recht van de ouder beperken. De autonomie van de minderjarige met betrekking tot het beperken van de omgang laat duidelijk de positie van het kind in het wederzijdse recht zien, zij het dat de rechter nog wel moet toetsen of de bezwaren van ernstige aard zijn.52 Vervolgens zal daarvoor door de rechtbank weer aansluiting worden gezocht bij de andere rechtsgronden van dit artikel. Ad. D: De restgrond waarop een beroep kan worden gedaan om de omgang te ontzeggen, is dat de omgang anderszins in strijd is met zwaarwegende belangen van het kind. Dit biedt de rechter ruimte
om in overige gevallen (die niet onder sub a, b of c vallen) aan een toetsing te onderwerpen.53 De wettelijke regeling van het ontzeggen van omgang in artikel 1:377a lid 3 BW maakt geen onderscheid tussen de ontzeggingsgronden van het omgangsrecht van de gezagsouder, de ouder zonder ouderlijk gezag en kinderen. Artikel 1:253a lid 4 BW verklaart artikel 1:377a BW van overeenkomstige toepassing.54 2.3.1 Ontzeggen van de omgang en de gedetineerde ouder De detentie van de ouder, dan wel de detentie van ieder ander met een recht op omgang ten opzichte van de minderjarige, kan reden zijn tot ontzegging van de omgang. Aan de hand van de ontzeggingsgronden uit artikel 1:377a lid 3 BW moet de omgang getoetst worden. Wanneer de detentie van de ouder en de omgang binnen de detentie van de ouder te belastend wordt verondersteld op grond van een van de ontzeggingsgronden, kan de omgang worden ontzegd.55 Detentie van de ouders is op zichzelf geen grond voor ontzegging van de omgang. Factoren als de lengte van de detentie, de locatie waar de omgang dient plaats te vinden, de wil van het kind om omgang met de ouder te hebben en de aandacht vanuit de media voor de zaak van de ouder spelen daarentegen een rol in de afweging om omgang te ontzeggen.56 Niet enkel de detentie, maar ook het strafbare feit, waarvoor de ouder de vrijheidsstraf opgelegd heeft gekregen, kan een rol spelen bij ontzegging van omgang. In gevallen wanneer de gedetineerde ouder is veroordeeld wegens een strafbaar feit gepleegd jegens de minderjarige (of andere minderjarigen)57 ligt
51
Boer 2010, p. 892 (nr. 1010). Boer 2010, p. 892 (nr. 1010). 53 HR 10 april 1992 NJ 1992, 444 of HR 30 maart 2007, ECLI:NL:HR:2007:ZA6719. 54 HR 18 november 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT8247, r.o. 3.4. e.v. 55 Gerechtshof ’s-Gravenhage 31 augustus 2011, ECLI:NL:GHSGR:BV6365. 56 Gerechtshof ’s-Gravenhage 31 augustus 2011, ECLI:NL:GHSGR:BV6365, r.o. 9. 57 Gerechtshof Amsterdam 13 januari 2005, ECLI:NL:GHAMS:2005:AS3925, r.o. 4.4 e.v. Rechtbank Roermond 16 december 2009, ECLI:NL:RBROE:2009:BK6511, r.o. 2.3.3. 52
16
het voor de hand dat omgang ongewenst wordt geacht op de gronden van artikel 1:377a lid 3 BW en dient omgang (voorlopig) te worden ontzegd.58 2.4. Het omgangsrecht in internationale context Het omgangsrecht is niet enkel een nationale aangelegenheid. Door de toepassing van mensenrechtenverdragen vind het omgangsrecht tevens een internationale grondslag. Verdragen als het IVRK en het EVRM kunnen door de werking van artikel 93 Grondwet directe werking hebben en op die manier een beroepsmogelijkheid vormen in omgangskwesties. Volledigheidshalve zal daartoe in dit onderzoek aandacht worden besteed aan achtereenvolgens het IVRK en EVRM. 2.4.1 Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind Het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind speelt voor de positie van ouders en kinderen een belangrijke rol. Het IVRK richt zich met name op de belangen van het kind en biedt specifiek op kinderen toegeschreven bescherming. Dit speciale karakter ontbreekt in andere rechtsbronnen.59 Het doel van het IVRK is de positie van kinderen in de maatschappij te waarborgen door het toekennen van eigen burgerlijke, politieke, economische en sociale rechten. De rechten van minderjarigen genoemd in het IVRK zijn niet absoluut. Deze rechten kunnen na een zorgvuldige belangenafweging worden beperkt in het geval dat deze bijvoorbeeld een bedreiging vormen voor de openbare orde, volksgezondheid, nationale veiligheid, de goede zeden of onverenigbaar zijn met de vrijheden van anderen.60 Het speciale karakter van het IVRK komt het sterkst tot uitdrukking in artikel 3: de belangen van het kind vormen de eerste overweging. Het belang van het kind is een algemeen beginsel dat fundamenteel is voor de interpretatie en waardering van andere wetgeving. In een groot aantal belangenafwegingen is het belang van het kind doorslaggevend. De rechter zal bij zijn beslissing alle omstandigheden van het geval in acht nemen, waarbij het belang van het kind een overweging van de eerste orde dient te zijn bij de te verrichten afweging van belangen.61 Zo ook bij het omgangsrecht tussen kinderen en ouders.
Het omgangsrecht van een kind zoals in artikel 1:377a BW is gebaseerd op het recht van het kind zoals deze is geformuleerd in artikel 9 IVRK.62 Artikel 9 IVRK is een belangrijke bepaling uit het verdrag en verwoordt het recht op contact met de ouders.63 Artikel 9 lid 3 IVRK: De Staten die partij zijn, eerbiedigen het recht van het kind dat van een ouder of beide ouders is gescheiden, op regelmatige basis persoonlijke betrekkingen en rechtstreeks contact met beide ouders te onderhouden, tenzij dit in strijd is met het belang van het kind. 58
Rechtbank ’s-Gravenhage 1 augustus 2007, ECLI:NL:RBSGR:2007:BB1435. Pulles 2012, p. 188. Bijvoorbeeld art. 10 lid 2 IVRK, art. 13 lid 2 of art. lid 3 waar deze gronden expliciet tot uitdrukking worden gebracht. 61 Bijvoorbeeld Gerechtshof Amsterdam 30 oktober 2012, ECLI:NL:GHAMS:2012:CA1479 r.o. 4.5. 62 Kamerstukken II 2004/05, 30 145 nr. 3 (Mvt), p.16. 63 Pulles 2012, p. 185. 59 60
17
De rechtstreekse werking van artikel 9 lid 3 IVRK wordt wisselend aangenomen.64 Veelal laat de rechter het oordeel over rechtstreekse werking buiten beschouwing65 of vult deze in aan de hand van het belang van de minderjarige van artikel 3 IVRK.66 In jurisprudentie wordt namelijk aan artikel 3 IVRK zowel rechtstreekse werking67 toegekend als reflexwerking68 toegekend.69 Toch wordt aan artikel 9 lid 3 IVRK in bepaalde gevallen gewoon rechtstreekse werking toegekend.70 Uit artikel 18 IVRK volgt ten slotte dat staten die partij zijn, alles doen wat in hun vermogen ligt om de erkenning te verzekeren van het beginsel dat beide ouders de gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor de opvoeding en ontwikkeling van het kind. Ouders moeten daarbij te allen tijde het belang van het kind vooropstellen. Het is vervolgens de taak van de Nederlandse overheid om de Nederlandse wetgeving in overeenstemming te brengen met deze internationale verplichtingen. 2.4.2. Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens Naast het IVRK is het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mensen en de fundamentele vrijheden van belang. Het recht van het kind op omgang met degene die in een nauwe persoonlijke betrekking tot hem/haar staat volgt uit het recht op family life van artikel 8 EVRM.71 Artikel 8 lid 1 EVRM: Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Uit artikel 8 EVRM vloeit voort dat een lidstaat zorg moet dragen voor een wettelijk recht op omgang. 72 Artikel 8 EVRM is daartoe met zoveel woorden opgenomen in artikel 1:377a BW en werkt op die manier door in het Nederlandse recht. Daarnaast kent artikel 8 EVRM rechtstreekse werking en kan er voor effectuering van family life rechtstreeks een beroep op worden gedaan bij de Nederlandse rechter.73 Het EHRM kent staten desalniettemin een ruime beoordelingsmarge toe bij het verzekeren van het omgangsrecht. Vanuit het EVRM worden enkel minimumeisen gesteld waar het gaat om het omgangsrecht.74
64
Pulles 2012, p. 186. Van Emmerik 2005, p. 705. Gerechtshof ’s-Gravenhage 22 september 2010, ECLI:NL:GHSGR:2012:BN8164, r.o. 16. ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1998 r.o. 5.2. 66 Parket bij HR 25 april 2008 ECLI:NL:PHR:2008:BC5901 onder 2.10. Rechtbank ’s-Gravenhage 11 september 2012, ECLI:NL:RBSGR:2008:BX7751 r.o. 4.6. 67 ABRvS 16 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8383. 68 Wat betekent dat bij het hanteren van een open norm er rekening gehouden moet worden met art. 3 IVRK. 69 HR 21 september 2012, RvdW 2012, 1131, r.o.3.4. 70 CRvB 22 juni 1999, JBAW 1999, 129 zoals besproken in: Meuwese & Blaak & Kraandorp 2005, p.106. 71 Kamerstukken II 2004/05, 30 145 nr.3 (Mvt), p.16. 72 EHRM 13 maart 1980, NJ 1981, 121. 73 Dit wordt in de Nederlandse rechtspraak aangenomen naar aanleiding van EHRM 13 juni 1979 (Marckx vs. Nederland). 74 EHRM 27 juni 2000 (Nuutinen / Finland). 65
18
2.4.3 De internationale context en de gedetineerde ouder Bij de totstandkoming van artikel 1:377a BW zijn klaarblijkelijk invloeden van het internationale recht betrokken. Met artikel 1:377a BW heeft de Nederlandse wetgever willen voldoen aan de verplichtingen uit het IVRK en EVRM. Voor de toepassing op de relatie gedetineerde ouder en de minderjarige is het volledigheidshalve wenselijk om de originele, uit het internationale recht weggelegde rechten en beperkingen van deze rechten te bespreken. Op grond van artikel 8 lid EVRM kan een beroep worden gedaan op de positieve verplichting van de overheid ten aanzien van de bescherming van family life. Artikel 8 lid 2 EVRM geeft lidstaten daarentegen ruimte voor beperking van het recht op family life indien deze beperking bij wet is voorzien en noodzakelijk is in een democratische samenleving. Deze noodzaak wordt ingevuld door zogenaamde doelcriteria. Het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten is daar een relevant voorbeeld van.75 De doelcriteria van de beperkingen van lid 2 dienen beperkt worden uitgelegd. Door de detentie van de ouder is er niet per definitie sprake van strijd met de goede zeden, noch van de noodzaak tot bescherming van rechten en vrijheden van anderen.76 De detentie van de ouder maakt een beperking op artikel 8 EVRM daarmee niet rechtmatig. Daar zijn aanvullende bijzondere omstandigheden voor nodig.
Het EHRM erkent dat beperkingen van privacy en family life inherent zijn aan de detentie of andere vrijheidsontnemende maatregelen.77 Beperkingen die voortvloeien uit de wettige vrijheidsberoving vormen in beginsel geen schending van artikel 8 EVRM, hetzij omdat zij niet als inmenging in family life worden beschouwd, hetzij als een gerechtvaardigde inmenging worden beschouwd.78 Daar staat tegenover dat het EHRM in EHRM Piechowicz vs. Polen en EHRM Horych vs. Polen79 besloot dat het plaatsen van gedetineerden in extreem streng en geïsoleerd regime binnen de instelling voor een langere periode een inbreuk vormt op de rechten uit artikel 8 EVRM. Binnen dit regime waren gedetineerden niet in staat bezoek te ontvangen. Een grond dat een inbreuk op artikel 8 EVRM echter wel (tijdelijk) rechtvaardigt, is het vervaardigen of veiligstellen van bewijsmaterialen.80 Ook ontsnappingsgevaar met het risico op recidive en gevaar voor de samenleving kan een rechtvaardiging vormen.81 Het verlengde verbod op contact had daarentegen een groot negatief effect op de uitoefening van het recht op family life van de gedetineerde. Het toestaan van supervised visits had in dit geval als minder vergaande maatregel en meer proportionele82 uitkomst kunnen bieden.
75
Rechtbank ’s-Gravenhage 1 oktober 2008, ECLI:NL:RBSGR:2008:BF8833, r.o. 4.3. EHRM 28 september 2004, No. 46572/99 (Sabou en Pircalab vs. Roemenië), zoals besproken in: Christoffersen 2009, p. 185. 77 EHRM 28 september 2000, No. 25498/94 (Messina vs. Italië II) r.o. 64. EHRM 17 april 2012, No. 13621/08 (Piechowicz vs. Polen), r.o. 212. 78 EHRM 3 december 2002, No. 30218/96 (Nowicka vs. Polen), zoals besproken in: Brems & Sottiaux & Vandenleede 2005, p.203. 79 EHRM 17 april 2012, No. 13621/08. 80 Martynowicz 2011, p. 43. 81 EHRM 4 februari 2003, No. 50901/99 (Van der Ven vs. The Netherlands). Martynowicz 2011, p. 44. 82 Beperking van bezoek moet voldoen aan een proportionaliteitseis, zie: EHRM 28 november 2002, No. 58442/00 (Lavents vs. Litouwen). 76
19
Hoewel het recht op family life van artikel 8 EVRM overheid verplicht de gedetineerde te ondersteunen in het contact met familieleden,83 strekt artikel 8 EVRM daarentegen niet zover dat de gedetineerde een recht heeft om in een instelling dichtbij het thuisfront geplaatst te worden.84 Hoewel de reisafstand naar een instelling mede bepalend is voor de uitvoering van het bezoek (waarover meer in 3.3.1),85 hebben lidstaten niet de verplichting gedetineerden in de omgeving van familie te plaatsen of familieleden te voorzien in financiële tegemoetkoming.86 De afstand tussen gedetineerde en de familie is het onvermijdelijke gevolg van de detentie.87 In nationale wetgeving, in de vorm van de Penitentiaire beginselenwet,88 is opgenomen dat: personen, ten aanzien van wie de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf plaatsvindt, aan geen andere beperkingen worden onderwerpen dan die in het belang van de handhaving van de orde of veiligheid in de inrichting noodzakelijk zijn. Een voorbeeld van een dergelijke beperking was een wijziging in bezoekopstelling.89 De opstelling vormt onmiskenbaar een inbreuk op de privacy van gedetineerden en bezoekers, maar had het tegengaan van illegale praktijken tijdens bezoeken ten doel. Een inbreuk op artikel 8 EVRM kon hier niet worden aangenomen.
Ten aanzien van artikel 8 EVRM is het afhankelijk van de omstandigheden van het geval of er sprake is van een inbreuk op artikel 8 EVRM. De detentie van de ouder vormt in beginsel geen rechtvaardiging van de inbreuk, tenzij het een van de hiervoor besproken doelen dient. Een belangenafweging zal hier aan vooraf moeten gaan. Voor artikel 9 IVRK is de situatie eenvoudiger. Artikel 9 IVRK lid 4 stelt: indien een dergelijke scheiding voortvloeit uit een maatregel genomen door een Staat die partij is, zoals de inhechtenisneming, gevangenneming(…) van een ouder of beide ouders of van het kind, verstrekt die Staat, op verzoek, aan de ouders, aan het kind of, indien van toepassing, aan een ander familielid van het kind de noodzakelijke inlichtingen over waar het afwezige lid van het gezin zich bevindt of waar de afwezige leden van het gezin zich bevinden, tenzij het verstrekken van die inlichtingen het welzijn van het kind zou schaden. Artikel 9 IVRK spreekt enkel van een verplichting tot het verschaffen van inlichtingen, maar impliceert daarmee dat inhechtenisneming en gevangenneming van de ouders een rechtmatige inbreuk is op het omgangsrecht dat voortvloeit uit artikel 9 lid 3 IVRK.
Tot slot bevatten de European Prison Rules ’06 (hierna: EPR) nog bepalingen aangaande de omgang met de gedetineerde ouder.90 De EPR zijn opgesteld door het Comité van Ministers van de Raad van Europa. 83
EHRM 9 oktober 2008, No. 62936/00 (Moiseyev v Russia) zoals besproken in Martynowicz 2011, p. 38. EHRM 1 oktober 1990, No. 15817/89 (Wakefield vs.Verenigd Koninkrijk). EHRM 12 april 1981, No. 14462/88 (Ballantyne vs. Verenigd Koninkrijk) zoals besproken in Murdoch 2006, p. 276. 85 Braam & Mak & Tan 2007, p. 41, p. 92. 86 EHRM 28 juni 2001, No. 70258/01 (Selmani vs. Zwitserland), zoals besproken in Murdoch 2006, p. 276. 87 EHRM 20 oktober 1994, No. 23241/94 (Ismail Hacisüleymanoglu vs. Italië), zoals besproken in Murdoch 2006, p. 276. 88 Artikel 2 lid 4 Pbw. 89 Rechtbank ’s-Gravenhage 1 oktober 2008, ECLI:NL:RBSGR:2008:BF883. 90 Zie art. 24.1 EPR, art. 24.4 EPR en art. 60.4 EPR. 84
20
De Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners91 van de Verenigde Naties vormde het uitgangspunt voor de EPR als Europese variant. De EPR hebben eveneens een status van aanbeveling, welke het doel heeft de positie van de gedetineerde als rechtssubject te versterken.92 Hoewel de EPR enkele verplichtingen bevat voor instellingen en minimumrechten toekent aan gedetineerden, zijn deze rechten en plichten niet zonder meer afdwingbaar.93 Internationale aanbevelingen zijn slechts soft law waarnaar lidstaten zich kunnen richten.94 Deze niet-verdragsovereenkomsten kunnen daarentegen wel worden beschouwd als factoren die in de rechtspleging krachtige argumenten vormen en in de rechtsoverweging een rol kunnen spelen.95 Veel regels uit de EPR zijn gewaarborgd in het Nederlands recht, waarover meer in Hoofdstuk 3. Voor gedetineerden is het aanbevelingswaardig dat de minimumregels van de EPR tot hard law worden gepromoveerd.96
2.5 Het recht op informatie en consultatie Het recht op informatie en consultatie hangt nauw samen met het omgangsrecht. Wanneer geen omgang tot stand komt of er geen omgang is, dan kan er behoefte zijn aan een informatieregeling. Een informatieregeling is een regeling waarin de niet met het gezag belaste ouder wordt geïnformeerd over het kind door de andere ouder. In een consultatieregeling wordt de niet met het gezag belaste ouder betrokken in de opvoeding van de minderjarige door de andere ouder middels raadpleging.97 Het recht op informatie of consultatie is een recht van de ouder ten opzichte van de andere ouder dat gewaarborgd ligt in artikel 1:377b BW en artikel 1:377c BW.98 Het recht op informatie en consultatie ziet op belangrijke zaken met betrekking tot de persoon en het vermogen van het kind. Veelal zal het zaken betreffen zoals de schoolkeuze, leerprestaties, beroepskeuze of zaken op het medische vlak dan wel aangelegenheden op financieel terrein die de minderjarige direct aangaan. 99 In het belang van het kind kan de rechter het recht op informatie beperken. Het recht op omgang is een wederzijds recht. Zowel de ouder als het kind hebben recht op omgang met elkaar. Voor het recht op informatie geldt dit echter niet. Het recht op informatie ziet op de relatie tussen de met het gezag belaste ouder en de niet met het gezag belaste ouder. Waar minderjarigen informeel de rechter kunnen benaderen met het verzoek een omgangsregeling tussen de ouders te treffen of te wijzigen, geeft dat hen niet de bevoegdheid te rechter te vragen om een regeling waardoor zij over de
91
Zie voor contact met de buitenwereld door gedetineerden: art. 37 Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners. De Jonge 2006, p.345. 93 De Jonge 2006, p.340. 94 De Jonge 2006, p. 351. 95 De Jonge 2006, p. 351. EHRM 4 Juli 2006, No. 59450/00 (Ramirez Sanchez vs. Frankrijk). 96 De Jonge 2006, p. 352 – 354. 97 Asser/Boer 2010, p. 911 (nr. 1024). 98 Gerechtshof Den Haag 22 mei 2013, ECLI:NL:GHDHA:2013:CA2381, r.o. 10. 99 Wortmann 2007, aant. 3 bij art. 377b Boek 1 BW. 92
21
ouder(s) geïnformeerd kunnen worden.100 Het is echter niet ondenkbaar dat het toch in het belang van een kind is om een recht op informatie af te dwingen.101 2.6 Tussenconclusie Het kind heeft een zelfstandig omgangsrecht. Dit recht is opgenomen in het eerste lid van artikel 1:377a Boek 1 BW. Het omgangsrecht van een kind zoals in artikel 1:377a BW is gebaseerd op het recht van het kind zoals geformuleerd in artikel 9 IVRK. De reikwijdte van het recht op omgang van de minderjarige is groter dan enkel tussen ouder en kind. Het kind heeft tevens recht op omgang met ‘degene die in een nauwe persoonlijke betrekking tot het kind staat’. Dat is een ieder die met een kind in een zodanige persoonlijke betrekking staat dat gesproken kan worden van family life in de zin van artikel 8 EVRM. De minderjarige zelf heeft inzake het omgangsrecht niet de beschikking tot dwangmiddelen en enkel een informele rechtsingang. De omgang kan slechts bij uitzondering door de rechter worden ontzegd op grond van een van de vier gronden uit artikel 1:377a BW derde lid: ernstig nadeel voor de geestelijke of lichamelijke ontwikkeling van het kind, kennelijk ongeschikt of niet in staat zijn van de ouder, bezwaren van de minderjarige (van twaalf jaar en ouder) of andere zwaarwegende belangen van het kind. De detentie van de ouder biedt op zichzelf geen grond om de omgang te beperken. Voordat de gedetineerde ouder en het kind de omgang ontzegd kunnen worden, moet er sprake zijn van bijkomende omstandigheden waardoor voldaan wordt aan de ontzeggingsgronden. In beginsel lijkt er niets omgang tussen de minderjarige en de gedetineerde in de weg te staan en zou het kind zijn recht op omgang ongehinderd moeten kunnen uitoefenen. Er liggen immers geen specifieke uitzonderingen besloten in wetgeving die de omgang met de gedetineerde ouder beperken. De rechter kan de omgang slechts ontzeggen op grond van een van de vier limitatief genoemde ontzeggingsgronden uit artikel 1:377a lid 3 BW. Detentie van de ouders is op zichzelf geen grond voor ontzegging van de omgang. Factoren als het strafbare feit, de lengte van de detentie, de locatie waar de omgang plaatsvindt, de wil van het kind en de media aandacht voor de ouder spelen een rol in de afweging om omgang te ontzeggen. Daarnaast kennen artikel 9 IVRK en 8 EVRM via rechtstreekse werking het kind een recht op omgang toe. Beide wetsartikelen kennen evenwel beperkingsgronden voor het toegekende omgangsrecht. Zo is in artikel 9 IVRK de detentie van de ouder impliciet genoemd in lid 4 en is het mogelijk dat onder bijzondere omstandigheden wordt voldaan aan de doelcriteria van artikel 8 EVRM waardoor beperking kan volgen.
100
Doek & Vlaardingerbroek 2009, p.184-185. Zie bijvoorbeeld EHRM 25 september 2012 no. 33783/09 (Godelli vs. Italië) r.o. 50 e.v., waar onvoldoende rekening is gehouden met het belang van het kind t.a.v. afstammingsgegevens. 101
22
Tot slot bestaat er bij het ontbreken van de omgang voor de minderjarige geen zelfstandig recht op informatie over de ouder. Het is echter niet ondenkbaar dat het kind een recht op informatie kan worden toegekend.
23
3 Praktijkverkenning Jaarlijks komt een aanzienlijk aantal kinderen in aanraking met de detentie van de ouder(s).102 De detentie van een ouder heeft grote invloed op het leven van het kind. Zoals hiervoor besproken in hoofdstuk 2, heeft een minderjarige op grond van artikel 1:377a BW recht op omgang met de ouder, zo ook in beginsel met de gedetineerde ouder. De gedetineerde ouder heeft eveneens een recht op communicatie met het kind.103 De bezoekmomenten en het contact met de buitenwereld zijn niet enkel gunstig voor de maatschappelijke re-integratie van gedetineerden,104 maar dragen tevens bij aan het welzijn van het kind.105 Omgang tijdens de detentie van de ouder bevordert enerzijds de band tussen de ouder en het kind, maar levert anderzijds spanning en onrust op in het dagelijks leven van het kind. Voordat een beoordeling van de omgang tussen de gedetineerde ouder en het kind kan volgen, moet gekeken worden naar de vraag: op welke wijze wordt de omgang met de gedetineerde ouder vorm gegeven? In dit hoofdstuk komen de diverse aspecten uit de praktijk aan de orde. Achtereenvolgens zullen de reguliere
mogelijkheden
van
contact
(§3.1),
de
betrokken
organisaties
en
niet-reguliere
contactmogelijkheden (§3.2), de problematiek (§3.3), de rechtspraktijk (§3.4) en de actuele ontwikkelingen (§3.5) centraal staan. 3.1 Reguliere mogelijkheden van contact De reguliere mogelijkheden van contact zijn bij wet voorgeschreven. Uitgangspunt is de Penitentiaire beginselenwet (hierna: Pbw). In hoofdstuk VII Pbw zijn de wijzen waarop een gedetineerde contact met de wereld buiten de inrichting kan onderhouden, samengebracht.106 Binnen het kader van de Pbw hanteert elke penitentiaire inrichting (hierna: PI) een eigen beleid. De belangrijkste vormen van regulier contact voor gedetineerden zijn: regulier bezoek, bezoek zonder toezicht en ambtelijk bezoek. 3.1.1 Regulier Bezoek De gedetineerde heeft op grond van artikel 38 Pbw eerste lid recht op ten minste één uur per week op in de huisregels vastgestelde tijden en plaatsen bezoek te ontvangen.107 Deze mogelijkheid wordt het regulier bezoek genoemd. In de huisregels van de PI worden de tijden opgenomen waarop het bezoek per afdeling plaatsvindt.108 Dit zijn veelal kantooruren, maar regulier bezoek kan, afhankelijk van de PI en afdeling binnen de instelling, ook in de avonduren of in het weekend plaatsvinden. De huisregels bevatten
102
In 2012 kende Nederland 12.110 gedetineerden (CBS 2012). Exacte cijfers over kinderen met een gedetineerde ouder zijn niet bekend. Braam & Mak & Tan 2007 (p.20) geeft enkel een schatting van 2500 kinderen waarvan de moeder zich in detentie bevindt. 103 Bijvoorbeeld art. 37 United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners en art. 24.4 EPR. 104 Inspectie Veiligheid en Justitie 2013, p.13. 105 Hissel & Bijleveld & Kruttschnitt 2011, p. 349. Braam & Mak & Tan 2007, p. 39. 106 Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3 (MvT), p. 56. 107 Interview P.I. Breda in Bijlage I. 108 Art. 5 Pbw.
24
daarnaast bepalingen omtrent de plaats waar bezoek plaatsvindt. Hieronder dient ook te worden begrepen de vorm: één bezoek per kamer of gelijktijdige bezoeken in een zaal en de hierbij behorende voorschriften.109 Tijdens de door de instelling vastgestelde uren kan de gedetineerde bezoekers uitnodigen.110 De gedetineerde dient bij de directeur een aanvraag in om bezoek te ontvangen. De gedetineerde is zelf verantwoordelijk voor het aanmelden van bezoek.111 De directeur beslist over de aanvraag van de gedetineerde. De gedetineerde dient vervolgens minimaal 1 dag voorafgaand aan het bezoek een bezoekafspraak te maken bij de bezoekadministratie van de PI. Voor elk bezoek moet er afzonderlijk een aanvraag worden ingediend en een afspraak worden gemaakt. Naast het ‘preventieve toezicht’ middels de bezoekaanvraag heeft de directeur van de PI, met het oog op de orde en veiligheid in de inrichting,112 de mogelijkheid het aantal bezoekers van de gedetineerde te beperken,113 het bezoek van bepaalde personen te weigeren,114 het bezoek vroegtijdig beëindigen115 en bezoekers uit de inrichting te laten verwijderen.116 Dat is bijvoorbeeld aan de orde wanneer de gedetineerde of de bezoeker zich tijdens het bezoek niet volgens de regels van de PI gedraagt. Verder dient iedere bezoeker zich bij binnenkomst op deugdelijke wijze te legitimeren117 en worden kleding en meegebrachte voorwerpen onderzocht op de aanwezigheid van voorwerpen die een gevaar opleveren voor de orde of veiligheid in de PI.118 Regulier bezoek vindt onder collectief toezicht plaats. Personeel van de PI is aanwezig tijdens het bezoek in de bezoekersruimte, tevens is er cameratoezicht.119 Tijdens regulier bezoek zijn er tevens andere gedetineerden en bezoekers aanwezig in de bezoekzaal. Tafels zijn naar een zogenaamd slangenmodel geplaatst in de ruimte. Gedetineerde(n) en bezoeker(s) zijn gescheiden door een schot dat van onder tot enige centimeters boven de tafel loopt. Deze maatregel is noodzakelijk ter bestrijding van ontvluchtingen en de invoer van contrabande en het vergroten van de veiligheid in de inrichting.120 De praktijk leert dat fysiek ouder-kind-contact in de bezoekzaal veelal wel is toegestaan.
109
Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3 (MvT), p. 58. Bezoekmomenten zijn veelal gekoppeld aan de afdeling, zie: Inspectie Veiligheid en Justitie 2013, p. 22. 111 Inspectie Veiligheid en Justitie 2013, p. 21. 112 En overige gronden uit art. 36 lid 4 Pbw. 113 Art. 38 lid 2 Pbw. 114 Art. 38 lid 3 Pbw. 115 Art. 38 lid 4 Pbw. 116 Art. 38 lid 6 Pbw. 117 Art. 38 Pbw lid 5 eerste volzin. 118 Art. 38 Pbw lid 5. 119 Inspectie Veiligheid en Justitie 2013, p. 44. 120 Rechtbank 's-Gravenhage 1 oktober 2008, ECLI:NL:RBSGR:2008:BF8833, r.o. 4.3. Inspectie Veiligheid en Justitie 2013, p. 44. 110
25
3.1.1.1 Minderjarigen en regulier bezoek Regulier bezoek is een formele aangelegenheid. Bij binnenkomst worden ook minderjarigen streng gecontroleerd. Minderjarigen moeten zich legitimeren,121 door detectiepoortjes en meegebrachte spullen moeten door scan-apparatuur. Met name voor jonge kinderen is een bezoekprocedure intimiderend en indrukwekkend.122 Gestreefd wordt naar een kindvriendelijke bejegening tijdens dit proces.123 Het regulier bezoek vindt plaats in de bezoekersruimte. Er zijn daarbij andere gedetineerden, bezoekers en kinderen in de ruimte aanwezig. Het kan daardoor lawaaierig en druk zijn. Regulier bezoek is altijd onder toezicht van personeel van de PI. Het kind mag bijvoorbeeld op schoot bij de gedetineerde ouder124 en er is, in een aantal gevallen, een kleine hoeveelheid speelgoed aanwezig in de bezoekersruimte.125 Het is echter met het oog op de orde en veiligheid niet toegestaan dat het kind zich vrij in de ruimte beweegt. Ervaring leert dat toezicht nodig is in de ruimte en dat gedetineerden zich regelmatig misdragen in de bezoekersruimte.126 De praktijk wijst uit dat regulier bezoek voor een kind minder geschikt is.127 De minderjarige staat bij het bezoek onder begeleiding van een meerderjarige.128 Volwassen zaken worden besproken en het kind krijgt niet de volledige en exclusieve aandacht van de ouder(s) en raakt snel verveeld.129 Bovendien zijn de regels en voorschriften tijdens het regulier bezoek voor kinderen moeilijk te begrijpen.130 Regulier bezoek is tot slot veelal tijdens schooltijd,131 wat het vrijwel onmogelijk maakt voor het kind om van het regulier bezoek gebruik te maken. Een optelsom van deze factoren leidt ertoe dat een kind gemengde gevoelens overhoudt aan het bezoeken van gedetineerde ouders.132 3.1.2 Bezoek Zonder Toezicht Eens per maand kunnen gedetineerden,133 die een aaneengesloten periode van drie maanden in een normaal beveiligde gevangenis verblijven, gebruik maken van Bezoek Zonder Toezicht.134 Bezoek Zonder Toezicht vindt plaats in een apart ingerichte ruimte zonder het bijzijn van gevangenispersoneel.135 Het doel van het Bezoek Zonder Toezicht is het hebben van ongestoord persoonlijk contact met de bezoeker, waarbij het bezoek moet bijdragen tot behoud en het versterken van banden tussen gedetineerde en
121
Of de identiteit wordt op andere wijze gecontroleerd. Zie: maatregelen gedetineerde ouders en hun kinderen, 5545815/08/DJI. Ezinga & Hissel 2010, p. 44. Hissel & Bijleveld & Kruttschnitt 2011, p. 356. Maatregelen gedetineerde ouders en hun kinderen, 5545815/08/DJI, p. 3. 124 Interview PI Breda. Inspectie Veiligheid en Justitie 2013, p. 27. 125 Interview PI Ter Peel. Maatregelen gedetineerde ouders en hun kinderen, 5545815/08/DJI, p.4. 126 Interview PI Breda. Inspectie Veiligheid en Justitie 2013, p. 13. 127 Regulier bezoek is vaak niet ‘kindvriendelijk’, Martynowicz 2011, p. 229. 128 Art. 3 Regeling toelating en weigering bezoek en beperking telefooncontacten penitentiaire inrichtingen. Martynowicz 2011, p. 28. 129 Braam & Mak & Tan 2007, p. 91. 130 Hissel & Bijleveld & Kruttschnitt 2011, p.356. Braam & Mak & Tan 2007, p. 93. 131 Braam & Mak & Tan 2007, p. 41. 132 Martynowicz 2011, p. 28. 133 Bezoek zonder toezicht is geen in de Pbw vastgelegd recht. 134 Art. 2 Circulaire ‘Bezoek zonder Toezicht gedetineerden’. 135 RSJ 4 maart 2010, 09/2983/GA. 122 123
26
bezoeker.136 Er zijn binnen het Bezoek Zonder Toezicht twee mogelijkheden: het individueel bezoek van de partner of een familiebezoek in de familiekamer. De praktijk leert dat de gedetineerde mannen meer gebruik maken van de eerste optie en de gedetineerde vrouwen meer van de tweede optie.137 De directeur kan het Bezoek Zonder Toezicht toekennen dan wel ontzeggen. Het reeds toegekende Bezoek Zonder Toezicht mag echter niet worden ontzegd als disciplinaire straf.138 3.1.3 Ambtelijk bezoek De personen genoemd in artikel 37 lid 1 Pbw kunnen middels ambtelijk bezoek (ook wel: geprivilegieerd bezoek) de gedetineerde bezoeken. Het gaat hier dan bijvoorbeeld om de advocaat van de gedetineerde die zonder toezicht, in een daarvoor ingerichte spreekkamer,139 contact mag onderhouden met de gedetineerde. De gedetineerde moet op grond van artikel 31.2 European Prison Rules het recht op rechtskundige bijstand tijdens detentie kunnen uitoefenen. In tegenstelling tot het regulier bezoek is het voor ambtelijk bezoek mogelijk om zonder aanvraag van de gedetineerde contact op te nemen met de inrichting voor het maken van een bezoekafspraak. De gedetineerde kan in de meeste instellingen daarentegen niet zonder afspraak worden bezocht.140 Iedere PI heeft eigen huisregels betreffende het ambtelijk bezoek. In het Landelijk Model Huisregels Penitentiaire Inrichtingen wordt voorgeschreven dat advocaten zich één dag voor bezoek dienen aan te melden. Het bezoek van geprivilegieerde personen bestaat naast het reguliere bezoek en wordt niet in mindering gebracht op het reguliere bezoek.141 3.1.4 Langdurig verblijf Kinderen van gedetineerden worden zoveel mogelijk ondergebracht bij de partner of familieleden van de gedetineerden of komen in het vizier van de Raad voor de Kinderbescherming. Er doen zich gevallen voor waarin het mogelijk is om het kind onder te brengen bij de ouder in de PI. Op grond van artikel 5 lid 4 jo. artikel 12 lid 2 Pbw kan de directeur van de PI beslissen, dan wel toestemming geven, om een kind onder te brengen bij de ouder in de inrichting en het kind aldaar op te voeden. Dit kan enkel in de inrichtingen die op grond van artikel 12 Pbw door de minister van Justitie142 zijn aangewezen. De directeur neemt in de huisregels voorschriften op betreffende het verblijf van de kinderen bij de ouder in de PI.143 Het gaat in de meeste gevallen om baby’s van zes tot negen maanden oud die bij de moeder in de gevangenis zullen
136
Landelijk Model Huisregels. Interview PI Breda en interview PI Ter Peel. 138 RSJ 22 januari 2013, 13/156/SGA. 139 Inspectie Veiligheid en Justitie 2013, p. 28. 140 Uitzonderingen daargelaten. Zo is een afspraak bij bijvoorbeeld de PI Dordrecht geen vereiste en kan ambtelijk bezoek buiten de arbeidsuren van de gedetineerde vrij plaatsvinden. Zie contactgegevens via http://www.dji.nl. Laatst geraadpleegd op 29 juni 2014. 141 Inspectie Veiligheid en Justitie 2013, p.19. 142 Art. 1 Pbw. 143 Art. 12 lid 7 jo. art. 2 Regeling model huisregels penitentiaire inrichtingen Pbw. 137
27
verblijven.144 De directeur van de instelling kan de verleende toestemming tot verblijf van minderjarigen bij de gedetineerde intrekken indien dit noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de persoonlijke veiligheid of de geestelijke of lichamelijke ontwikkeling van het kind, de handhaving van de orde of veiligheid in de inrichting, strijd met enige op het gezag over het kind betrekking hebbende beslissing of het niet voldoen aan een gestelde voorwaarde door de gedetineerde ouder.145 Een voorbeeld is het ‘moeder en kind huis’ in de PI Ter Peel. Moeders kunnen daar in sommige gevallen kinderen tot de leeftijd van vier jaar, bij zich houden. De kinderen gaan dan overdag naar een regulier kinderdagverblijf buiten de PI.146 In Ter Peel is plaats voor vijf moeders met kinderen. Het gaat dan om moeders die in vrijheid worden gesteld voordat het kind de leeftijd van vier jaar heeft bereikt. Verder is er op het terrein van de PI Ter Peel een logeerhuis waar kinderen tot zestien jaar in het weekend een nacht bij de moeder kunnen logeren.147 3.1.5 Ouder-Kind-Bezoek Om tegemoet te komen aan kinderen tot en met zestien jaar, welke niet tijdens reguliere bezoektijden de ouder kunnen bezoeken, vinden er speciale ouder-kind-bezoeken buiten schooltijd plaats waarin het kind centraal staat. Deze bezoeken vinden vaak in een andere ruimte dan de bezoekzaal plaats. Deze regeling kan in plaats van of naast de door (in §3.2 te bespreken) organisaties georganiseerde ouder-kindbezoeken plaatsvinden.148 Het verschil is dat deze ‘reguliere’ ouder-kind-bezoeken geïnitieerd worden vanuit de PI. Het is afhankelijk van het beleid van de PI hoe deze bezoekmogelijkheid plaatsvindt.149 Ouder-kind-bezoeken vinden minimaal vier maal per jaar buiten de reguliere bezoekuren plaats.150 Het doel van de bezoeken is het versterken van gezinsrelaties om op die wijze terugval in de criminaliteit na vrijlating te voorkomen.151 Het ouder-kind-bezoek kent dezelfde weigeringsgronden als regulier bezoek.152 3.1.6 Overige vormen van regulier contact Buiten het bezoekrecht van gedetineerden hebben gedetineerden recht op communicatie via andere middelen. Zo stelt artikel 24.1 EPR bijvoorbeeld: ‘Prisoners shall be allowed to communicate as often as possible by letter, telephone or other forms of communication with their families, other persons and representatives of outside organisations and to receive visits from these persons.’
144
Kamerstukken II 2011-12 33 177, nr. 2, p. 8. Interview Ter Peel Art. 12 lid 5 jo. lid 2 en lid 6 Pbw. 146 Interview Ter Peel. 147 Interview Ter Peel. Braam & Mak & Tan 2007, p. 20. Inspectie Veiligheid en Justitie 2013, p. 29. 148 Maatregelen gedetineerde ouders en hun kinderen, 5545815/08/DJI. Inspectie Veiligheid en Justitie 2013, p. 33. 149 Kamerstukken II 2011-12, 33 177, nr. 2, p. 8. 150 Maatregelen gedetineerde ouders en hun kinderen, 5545815/08/DJI. 151 Inspectie Veiligheid en Justitie 2013, p.55. 152 Art. 38 Pbw. 145
28
3.1.6.1 Briefpost Op grond van artikel 36 Pbw heeft de gedetineerde het recht om op eigen kosten brieven en stukken per post te verzenden en te ontvangen. In beginsel is dit recht onbeperkt. De directeur van de PI is desalniettemin bevoegd om enveloppen en poststukken te openen en te onderzoeken op aanwezigheid van bijgesloten voorwerpen.153 De directeur kan daarnaast toezicht uitoefenen op de geschreven inhoud van brieven.154 In het geval dat uit toezicht blijkt dat de brieven of poststukken de belangen uit artikel 36 lid 4 Pbw schaden, kan de directeur de verzending of ontvangst van het poststuk weigeren. Met de komst van het e-mailverkeer is het voor personen buiten de PI mogelijk om met de gedetineerde te e-mailen. Echter voor de gedetineerde ontvanger betekent dat de betreffende e-mail wordt uitgeprint en de gedetineerde daar vervolgens schriftelijk op kan reageren. Het is vooralsnog niet mogelijk voor de gedetineerde om e-mail digitaal te lezen en beantwoorden. 3.1.6.2 Telefonie Artikel 39 lid 1 Pbw bevat het recht van de gedetineerde om ten minste eenmaal per week een telefoongesprek van 10 minuten te voeren met personen buiten de PI. De PI neemt met betrekking tot het telefonische contact de toegestane tijden, de kosten, de plaats en de duur van het contact op in de huisregels. Uit onderzoek blijkt dat bellen als erg lastig wordt ervaren en te weinig mogelijk is voor het thuisfront.155 Indien telefonisch contact een strijd oplevert met de belangen uit artikel 36 lid 4 Pbw, dan heeft de directeur van de PI diverse bevoegdheden. Zo is het mogelijk voor de directeur om telefoongesprekken op te nemen als een vorm van toezicht. Het telefoongesprek kan, na mededeling van aard en reden van het toezicht aan de gedetineerde, worden beluisterd.156 In hoofdstuk 5 van de Penitentiaire maatregel zijn nadere regels gesteld over het opnemen en bewaren van telefoongesprekken.157 De directeur heeft niet enkel de mogelijkheid om toezicht uit te oefenen, maar kan ook het voeren van bepaalde telefoongesprekken weigeren of telefoongesprekken beëindigen.158 In de Regeling toelating en weigering bezoek en beperking telefooncontacten penitentiaire inrichtingen zijn regels gesteld over de beperking van het telefoon contact.
153
Art. 36 lid 2 Pbw. Art. 36 lid 3 Pbw. Ezinga & Hissel 2010, 52, p. 47. Braam & Mak & Tan 2007, p. 92. 156 Art. 39 lid 2 Pbw. 157 N.a.v. EHRM Doerga vs. Nederland zijn heldere regels opgenomen over dit onderwerp. 158 Art. 39 lid 3 Pbw. 154 155
29
Voor de geprivilegieerde personen uit artikel 37 lid 1 Pbw geldt dat de gedetineerde in staat wordt gesteld contact te hebben indien nodig. Op deze gesprekken mag, gezien de vertrouwelijke aard, geen ander toezicht worden uitgeoefend dan enkel de vaststelling van de identiteit van de persoon.159 3.1.6.3 Internet Over het algemeen is internet voor de gedetineerden verboden in de PI’s. In de PI Veenhuizen160 wordt echter gebruik gemaakt van Skype om contact met familie in het buitenland te onderhouden. Deze contactmogelijkheid, van contact via internet met een cameraverbinding, is als het ware nog in opkomst, maar kan in de toekomst van wezenlijk belang zijn voor gedetineerden die geen structureel bezoek ontvangen.161 Binnen de huidige technologische ontwikkelingen is het mogelijk om contact tot stand te brengen zonder dat de veiligheid in het geding is.162 Daartoe dienen de in de inrichting aanwezige internetvoorzieningen bijvoorbeeld wel toereikend beveiligd te zijn, zodat kan worden gecontroleerd of het internet wordt gebruikt op de wijze waarvoor het is bestemd.163 3.2 Organisaties en niet-reguliere contactmogelijkheden Buiten de in de wet vastgestelde reguliere contactmogelijkheden biedt het maatschappelijke veld diverse aanvullende programma’s. Uit het intakegesprek van de instelling met de gedetineerde of uit de screening van de maatschappelijke dienst van de instelling moet blijken of de gedetineerde ouder is van minderjarige kinderen.164 De instelling kan vervolgens de gedetineerde over het aanbod van maatschappelijke initiatieven inlichten. In sommige gevallen zijn de organisaties aanwezig binnen de instelling zelf, waardoor deze organisaties nog sneller in beeld komen.165 De belangrijkste organisaties en initiatieven van deze organisaties passeren in deze paragraaf de revue. 3.2.1 Exodus Exodus is een landelijke organisatie die met behulp van vrijwilligers (na)zorg biedt aan (ex-) gedetineerden en familieleden van (ex-)gedetineerden. Het ‘Ouders, Kind en Detentie project’ maakt het mogelijk dat kinderen en gedetineerde ouders in contact met elkaar komen.
159
Art. 39 lid 4 Pbw. Locatie Norgerhaven. 161 Inspectie Veiligheid en Justitie 2013, p. 33. 162 Kamerstukken II 2011-12, 33 177, nr.3, p. 32. 163 RSJ 3 juli 2012, 12/0127/GA. RSJ 22 augustus 2006, 06/0698/GA. 164 Interview PI Breda 165 Interview Ter Peel. Humanitas kent een vaste afdeling binnen Ter Peel dat permanent zit gevestigd en daar een groot aantal maatschappelijke initiatieven en begeleiding voor gedetineerden uitvoert. 160
30
3.2.1.1 Ouders, Kinderen Detentie project Kinderen van gedetineerden komen met Exodus in aanraking via het Ouders, Kinderen en Detentie project (hierna: OKD).166 Het OKD is een samenwerking van Exodus met de penitentiaire inrichtingen en is in landelijk beleid ingebed.167 De samenwerking moet er toe leiden dat er een kindvriendelijk bezoek zonder andere volwassen familieleden aan de gedetineerde ouder in de PI plaatsvindt. Het doel van het OKD is het in standhouden en versterken van de relatie van kinderen met de gedetineerde ouder. De twee speerpunten die men daarbij voor ogen heeft, zijn: (1) het verkleinen van de recidivekans van de gedetineerde ouder en (2) de psychosociale schade van zowel het kind als van de ouder beperken. Het OKD is bestemd voor kinderen in de leeftijd van drie tot zestien jaar. Het OKD vindt in de regel één keer per vier weken plaats met een duur van twee uur. Het OKD vindt buiten schooltijden plaats. 168 Aan elk OKD nemen ongeveer vijf gedetineerden met hun kinderen deel. Zo krijgt het OKD nog een onbedoeld doch positief neveneffect. Kinderen ontmoeten middels het OKD lotgenootjes en leren dat zij niet de enige zijn met een ouder in de gevangenis. De uitvoering van het OKD gebeurt door de PI in samenwerking met vrijwilligers vanuit Exodus. De kinderen zijn gekoppeld aan een vrijwilliger die de kinderen haalt, brengt of opvangt in de PI.169 De vrijwilliger begeleidt de binnenkomst van het kind in de instelling. Voor het OKD wordt een ruimte ingericht met speelgoed of spelletjes en dit biedt het kind de mogelijkheid ongestoord met de ouder te spreken en te spelen. De belangstelling onder gedetineerden voor het OKD is groot.170 Binnen het OKD is de gedetineerde verantwoordelijk voor het kind. De gedetineerde ouder dient de rol als opvoeder tijdens dit bezoek op zich te nemen en vorm te geven. De vrijwilligers zijn op de achtergrond aanwezig indien de ouder begeleiding of advies nodig heeft tijdens het bezoek. 3.2.2 Humanitas Humanitas zet zich als landelijke organisatie in voor mensen die op diverse vlakken hulp nodig hebben. Een van de thema’s waarbinnen Humanitas activiteiten verzorgt, is detentie.171 Voor dit onderzoek is ‘Gezin in Balans’ de belangrijkste activiteit van Humanitas.
166
http://www.exodus.nl/okd. Laatst geraadpleegd op 13 mei 2014. Daarbij opgemerkt dat het OKD een optioneel programma is voor PI’s. 168 Per P.I. wisselt het beleid, maar in de regel wordt gekozen voor woensdagmiddagen of een weekend. 169 Vrijwilligers zijn voor het OKD reeds betrokken bij de gedetineerde of het thuisfront van de gedetineerde. De vrijwilliger is daartoe zowel buitenstaander als een bekend gezicht voor de minderjarige. 170 De belangstelling is zo groot dat er veelal wachtlijsten zijn, zie: Inspectie Veiligheid en Justitie 2013, p. 32 – 33. 171 http://www.humanitas.nl/over-humanitas, Laatst geraadpleegd: 13 mei 2014. 167
31
3.2.2.1 Gezin in Balans Het programma Gezin in Balans172 biedt opvoedingsondersteuning en gezinsbegeleiding aan moeders en kinderen, zowel tijdens als na detentie. Gezin in balans is het meest bekende programma in Nederland dat werkt aan het verbeteren van de relatie tussen de gedetineerde moeder en de kinderen173 en bereikt met de diverse projecten jaarlijks meer dan 450 gedetineerde moeders.174 De initiatieven die relevant zijn voor dit onderzoek zijn: ‘Moeder en Kind Bezoek’, ‘Wie let er op de kleintjes’ en ‘IK-JIJ-WIJ’. Moeder en Kind Bezoek is een samenwerking van vrijwilligers van Gezin in Balans en de PI’s. Tijdens een Moeder en Kind Bezoek kunnen maximaal 15 kinderen, in een leeftijd tot twaalf jaar, in een door de moeders kindvriendelijk ingerichte bezoekerszaal de gedetineerde moeders bezoeken. Het doel van het Moeder en Kind Bezoek is dat de moeder zonder aanwezigheid van anderen zelf vorm kan geven aan het contact met haar kinderen. Vrijwilligers zijn te allen tijde, doch op de achtergrond, aanwezig in het geval de moeders ondersteuning nodig hebben. Het project ‘Wie let er op de kleintjes?’ van Gezin in Balans biedt ondersteuning aan de kinderen van gedetineerde moeders en het netwerk dat de kinderen tijdens de detentie van de moeder opvangt tijdens en na detentie. Daarnaast bieden de IK-JIJ-WIJ bijeenkomsten gedetineerde moeder mogelijkheden om (contact)vaardigheden op te doen die zij kunnen gebruiken bij het contact met het kind en de opvoeding van het kind. 3.2.3 Gevangenenzorg Nederland Gevangenenzorg Nederland is een vrijwilligersorganisatie voor gevangenen, TBS-patiënten en familieleden. Voor dit onderzoek is het ‘Kindercadeauprogramma’ interessant. Gevangenenzorg Nederland biedt een Kindercadeauprogramma. De gedetineerde kan bij Gevangenenzorg Nederland een cadeau aanvragen voor verjaardagen of feestdagen voor een kind tot en met twaalf jaar. Wanneer er geen bezwaren rijzen, koopt de betrokken vrijwilliger een cadeau en levert deze namens de ouder af bij het kind. De gedetineerde heeft de mogelijkheid om een (verjaardags-)kaart toe te voegen aan het cadeau. 3.2.4 Eurochips Eurochips, the European network for children of imprisoned parents, is een Europa-brede netwerkorganisatie die zich door samenwerking van haar netwerk van organisaties richt op kwesties met betrekking tot kinderen van gedetineerden. Eurochips zet zich in als spreekbuis voor kinderen van 172
http://www.gezin-in-balans.nl/ Laatst geraadpleegd: 13 mei 2014. Braam & Mak & Tan 2007, p. 7. 174 http://www.gezin-in-balans.nl/ Laatst geraadpleegd: 13 mei 2014. 173
32
gedetineerde ouders, als forum voor nieuwe ideeën, een verzamelplaats van data en statistieken en het trainen van professionals en vrijwilligers. Eurochips biedt tot slot ondersteuning en kennisvergroting voor nationale organisaties. 3.3 Problematiek De reguliere en niet-reguliere contactmogelijkheden hangen samen met een spectrum aan omstandigheden die van belang zijn voor, dan wel afbreuk doen aan, de uitvoering van deze contactmogelijkheden. Bovendien is het gebrek aan of de wijze van contact tussen de ouder en het kind een belangrijke factor in het welzijn en gedragsproblematiek van het kind.175 De omgang met de gedetineerde en de problematiek van het kind zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Om dit belangrijke sociaalwetenschappelijk aspect niet onbelicht te laten in dit onderzoek,176 staat de problematiek in deze paragraaf centraal. 3.3.1 Gezinsproblematiek De detentie van de ouder kan niet alleen op het kind, maar ook op het gehele gezinsleven een grote invloed hebben. Door de detentie van de ouder valt er een inkomen weg binnen het gezin. Veel gezinnen raken ontregeld en komen in financiële problemen.177 Kinderen van gedetineerde ouders hebben te maken met instabiliteit in de gezinssituatie.178 Het kind wordt daardoor beperkt in de uitoefening van activiteiten (hobby’s, sport, etc.) en komt in problemen op school.179 Praktische en financiële obstakels voor het gezin staan het contact tussen de ouder en kind in de weg. De lange afstanden tussen de verblijfplaats van de gedetineerde ouder en kind, de bezoektijden, de inrichting van de bezoekruimten, de bereikbaarheid van PI’s en de kosten die met de reis gemoeid zijn, vormen een grote barrière om contact door te zetten.180 3.3.2 Psychologische problematiek Kinderen gaan op verschillende wijzen om met de detentie van de ouder. Daardoor worden kinderen niet allemaal op dezelfde wijze beïnvloed door de detentie van de ouder.181 Factoren die van invloed kunnen zijn daarop zijn de leeftijd, het ontwikkelingsniveau en het geslacht van het kind.182 Kinderen hebben in veel gevallen vragen, maar hebben daarvoor niemand om mee te praten.183 Ze willen de achterblijvende familieleden sparen, omdat die ook worstelen met problemen en verdriet. Kinderen raken 175
Besemer 2012, p. 111. Martynowicz 2011, p. 20. Ezinga & Hissel 2010, p. 39. Daarbij opgemerkt dat er in Nederland onvoldoende grootschalig onderzoek gedaan is naar dit aspect. Braam & Mak & Tan 2007, p. 37. 177 Martynowicz 2011, p. 18. 178 Ezinga & Hissel 2010, p. 37. 179 Hissel & Bijleveld & Kruttschnitt 2011, p. 354. 180 Hissel & Bijleveld & Kruttschnitt, p. 356. 181 Besemer 2012, p. 110. Braam & Mak & Tan 2007, p. 40. 182 Besemer 2012, p. 111. 183 Martynowicz 2011, p. 27. 176
33
geconfronteerd met de afwezigheid van de ouder en kunnen zich alleen gelaten voelen.184 Kinderen zwijgen veelal over detentie van de ouder. Zij ervaren gevoelens van schaamte, schuld, boosheid, verdriet en angst.185 3.3.3 Loyaliteitsproblematiek en geheimhouding Wanneer de ouder door detentie gescheiden verblijft van de thuisblijvende ouder krijgen kinderen te maken met loyaliteitsconflicten. Er kunnen confrontaties ontstaan voor het kind wanneer de loyaliteiten van ouders als tegenstrijdig worden ervaren.186 In een groot aantal gevallen is het kind niet of verkeerd geïnformeerd over de afwezigheid van de ouder.187 Bij detentie wordt vaak over de reden van afwezigheid gelogen of gezwegen.188 Deze ‘geheimhouding’ heeft niet alleen invloed op eerder genoemde problematiek, maar heeft ook grote invloed op het contact dat het kind heeft met de gedetineerde ouder. Zo zal bezoek niet of nauwelijks plaatsvinden wanneer het kind niet of onjuist wordt geïnformeerd.189 Openheid naar de kinderen over de situatie is van belang om onbeantwoorde vragen en onzekerheden bij het kind te verminderen.190
3.4. Rechtspraktijk Uit de eerder in dit hoofdstuk genoemde contactmogelijkheden blijkt dat door de detentie van de ouder omgang en contact niet langer meer zoals dat in de situatie voor de detentie van de ouder was kan plaatsvinden, zowel in vorm, frequentie als duur. De rechtspraak krijgt met name te maken met minderjarigen waarvan de ouders (al dan niet door de detentie) een verstoorde relatie hebben. Desondanks behoudt de rechter de mogelijkheid een omgangsregeling vast te stellen. Voor de rechterlijke macht is het uitgangspunt dat kind en ouder recht hebben op omgang met elkaar, behoudens de uitzonderingen van artikel 1:377a lid 3 BW. De rechtbank gaat feiten en omstandigheden na die leiden tot een omgangssituatie die in strijd is met de belangen van de minderjarige. De Raad voor de Kinderbescherming wordt in deze gevallen betrokken voor het opstellen van een advies.191 Rust en stabiliteit zijn in het belang van de minderjarige.192 Omstandigheden die zorgen voor onrust en grote spanningen, leveren ernstig nadeel op voor de geestelijke of lichamelijke gezondheid van de
184
Kamerstukken II 2011-12, 33 177, nr. 3, p. 14. Kamerstukken II 2011-12, 33 177, nr. 3, p. 14; Ezinga & Hissel 2010, p. 43. 186 Moerings & Ter Haar 1990, p. 87. 187 Ezinga & Hissel 2010, p. 40. Martynowicz 2011, p. 22-23. 188 Van Dam & Fuldauer & Römkens 1995, p. 121. 189 Interview Exodus. Interview PI Breda. 190 Braam & Mak & Tan 2007, p. 40. 191 Zie bijvoorbeeld Handelingsprotocol gezag, contact/omgang en hulp na partnerdoding waarbij minderjarige kinderen zijn betrokken. Uitzondering op het betrekken van de RvdK bij niet opportune verzoeken tot omgang, zie: bijvoorbeeld Rechtbank Roermond 16 december 2009, ECLI:NL:RBROE:2009:BK6511, r.o. 2.3.2 en 2.3.4. 192 Gerechtshof ’s-Gravenhage 31 augustus 2011, ECLI:NL:GHSGR:2011:BV6365, r.o. 10. 185
34
minderjarige.193 De lange duur van de detentie en de onveilige omgeving van een gevangenis zijn bijvoorbeeld in strijd met de zwaarwegende belangen van de minderjarige,194 maar ook angstgevoelens van de minderjarige kunnen in de beoordeling worden meegenomen.195 Wanneer de belangen van de minderjarige zich tegen vaststelling van een omgangsregeling verzetten, kan de rechter de omgang schorsen196 of in sommige gevallen de omgang ontzeggen197. 3.5. Actuele ontwikkelingen Het onderwerp van kinderen en gedetineerde ouders is een onderwerp dat ook in de politiek diverse malen onder de aandacht is gebracht. Meest recentelijk is er de initiatiefnota die in februari 2012 door PVDA-kamerlid Lea Bouwmeester is ingediend onder de naam ‘Maak Van Onschuldig Kind Geen Slachtoffer’.198 De nota, die in beginsel was toegespitst op de gedetineerde moeder,199 ligt bij het ministerie van Veiligheid en Justitie ter beantwoording. Voor dit onderzoek is deze initiatiefnota relevant, omdat het aandacht schenkt aan de contactmogelijkheden van kinderen met de gedetineerde moeder. Het doel van de nota is het aanpassen van bezoek- en contactmogelijkheden aan het kind.200 Het belang van het kind moet prevaleren.201 De wensen en de behoefte van het kind aan contact, zijn het uitgangspunt.202 Bezoektijden en bezoekmogelijkheden moeten vriendelijker, omdat het van belang is de band tussen moeder en kind in stand te houden en te versterken. De inzet van een gezinscoördinator en het gebruik van online contact met de moeder, door middel van chatten, moeten het contact daadwerkelijk bewerkstelligen. 203 De kosten die gemoeid zijn met de voorgestelde aanpassingen, zullen op de langere termijn gecompenseerd worden doordat veel problemen bij kinderen en gedetineerden worden voorkomen. Bouwmeester heeft met name het voorkomen van psychische problematiek en recidivevermindering voor ogen. Dit zorgt er voor dat er in de toekomst in mindere mate een beroep wordt gedaan op jeugdzorg, geestelijke gezondheidszorg en justitie.204 Anders dan in het huidige beleid in de PI’s komt er daardoor meer aandacht voor het gezin als factor bij recidivepreventie, dan op arbeid als factor bij recidivepreventie.
193
Gerechtshof ’s-Gravenhage 31 augustus 2011, ECLI:NL:GHSGR:2011:BV6365, r.o. 9 – 10. Gerechtshof ‘s-Gravenhage 26 januari 2011, ECLI:NL:GHSGR:2011:BP3864, r.o. 20. 195 Gerechtshof Amsterdam 13 januari 2005, ECLI:NL:GHAMS:2005:AS3925, r.o. 4.7. 196 Gerechtshof ’s-Gravenhage 11 oktober 2006, ECLI:NL:GHSGR:2006:AZ2447, r.o. 6. 197 Gerechtshof ’s-Gravenhage 17 januari 2007, ECLI:NL:GHSGR:2007:AZ8860, r.o. 6. 198 Kamerstukken II 2011/12, 33 177, nr. 2. 199 In Kamerstukken II 2011/12, 33 177, nr. 3, p. 14, is daarvoor de volgende regen gegeven: ‘Aangezien de moeder (nog) steeds de voornaamste opvoeder is, is indiener bij de benadering van dit probleem uitgegaan van de gedetineerde moeder’. 200 Kamerstukken II 2011-12, 33 177, nr. 2, p. 14. 201 Kamerstukken II 2011-12, 33 177, nr. 2, p. 31. 202 Kamerstukken II 2011-12, 33 177, nr. 2, p. 15. 203 Kamerstukken II 2011-12, 33 177, nr. 2, p. 15. 204 Kamerstukken II 2011-12, 33 177, nr. 3, p. 12 & p. 16. 194
35
3.6 Tussenconclusie De omgang met de gedetineerde ouder wordt in de praktijk op diverse wijze vorm gegeven. Zo behoren de reguliere contactmogelijkheden van regulier bezoek, bezoek zonder toezicht, ambtelijk bezoek, langdurig verblijf van het kind in de instelling, ouder-kind-bezoek, briefpost, telefonie en internet tot de opties die de gedetineerde heeft voor contact met de buitenwereld. Naast de reguliere bezoekmogelijkheden is er een grote verscheidenheid aan projecten en organisaties die toevoegingen doen aan deze contactmogelijkheden. Desondanks is het contact tussen de minderjarige en de gedetineerde ouder onlosmakelijk verbonden met gezinsproblematiek, psychologische problematiek en loyaliteitsproblematiek voor het kind. Hoewel omgang uitgangspunt is, kunnen onverenigbare belangen leiden tot de situatie waarin omgang tussen kind en gedetineerde ouder niet (langer) gewenst is. Binnen de politiek doen zich ontwikkelingen voor om het contact tussen het kind en de gedetineerde ouder te laten uitgaan vanuit de behoefte van het kind. Door de verschuiving van het uitgangspunt van de belangen van de ouder naar de belangen van het kind moet psychologische problematiek voorkomen worden en op die wijze minder een beroep worden gedaan op jeugdzorg. Daarnaast kan binding met het thuisfront ook zorgen voor een recidivevermindering bij gedetineerde ouders.
36
4 Rechtsvergelijking Na een bespreking van het Nederlandse omgangsrecht in hoofdstuk 2 en de omgangspraktijk met de gedetineerde ouder in hoofdstuk 3 staat in dit hoofdstuk een rechtsvergelijkend onderzoek centraal. Om tot een kritische analyse van het Nederlandse recht over te kunnen gaan, is het voor dit onderzoek gewenst kennis op te doen over en een vergelijking te maken met andere rechtssystemen. Dit met het doel verbeterpunten voor het Nederlandse rechtssysteem te destilleren. Het voorgaande leidt tot de vraag: hoe is het recht op omgang en de omgang met de gedetineerde ouder geregeld in België, Engeland en Australië? Achtereenvolgens zal een vergelijking worden gemaakt tussen Nederland en België (§4.1), Engeland (§4.2) en Australië (§4.3). 4.1 België België kent op het gebied van het personen- en familierecht een soortgelijk rechtssysteem als het Nederlandse. Zowel het Nederlandse Burgerlijk Wetboek als het Belgische Burgerlijke Wetboek (hierna: BW België) vinden hun oorsprong in de Code Civil.205 Dit maakt België, naast de korte geografische afstand tussen beide landen, de verwante geschiedenis en verwante cultuur, goed te vergelijken met Nederland. België kende in 2013 11.732 gedetineerden.206 Ten aanzien van het justitiële systeem kampt België met een overbevolking in de strafinrichtingen.207 In oktober 2009 is een verdrag gesloten tussen Nederland en België over de overbrenging van Belgische gevangenen naar de Nederlandse penitentiaire inrichting in Tilburg.208 Nu de Belgische overheid de PI Tilburg huurt, komt ‘de naaste buur’ dichtbij. Hoewel het Nederlandse regime wordt gehanteerd in de PI Tilburg, zijn er aanpassingen gedaan naar het Belgische beleid op het gebied van bezoek. Voor dit onderzoek is relevant: hoe het recht op omgang in België is geregeld, wat het Belgische beleid omtrent gedetineerde ouders inhoudt en welke verschillen er zijn met, dan wel welke aanpassingen er zijn ten aanzien van het omgangsbeleid in de PI Tilburg. 4.1.1 Omgangsrecht Het ‘recht op persoonlijk contact’ is de Belgische equivalent van het Nederlandse recht op omgang. De bepalingen aangaande het recht op persoonlijk contact zijn weggelegd in Titel IX ‘ouderlijk gezag’ van Boek 1 van het BW België. Artikel 373 lid 1 BW België omvat de hoofdregel: ‘wanneer de ouders samenleven, oefenen zij het gezag over de persoon van het kind gezamenlijk uit’ en artikel 374 BW België
205
De Code Civil was de basis van het burgerlijk recht in Nederland van 1 maart 1811 – 1838. De Code Civil gold voor het gehele Nederlandse en Belgische grondgebied. Zie: R. de Groot, Nederlandse Nationaliteitseis, Deventer: Kluwer 2010, p. 39. Na de onafhankelijkheid in 1830 bleef ook België de Code Civil nog gebruiken. 206 Statistics Belgium via: http://statbel.fgov.be/nl/statistieken/cijfers/bevolking/andere/gevangenen/ Laatst geraadpleegd op: 7 mei 2014. 207 In 2013 waren er 11.732 gedetineerden tegenover een capaciteit van de Belgische gevangenis van 9.255. Gegevens via Statistics Belgium. 208 Goedkeuringswet Verdrag tussen Nederland en België over de terbeschikkingstelling van […] van bij Belgische veroordelingen opgelegde vrijheidsstraffen, Stb. 2010, 21.
37
geeft daarnaast aan ‘wanneer de ouders niet samenleven, blijven zij het ouderlijk gezag gezamenlijk uitoefenen’. Het recht op persoonlijk contact wordt niet expliciet genoemd in de wet, maar gezamenlijk gezag impliceert hier een recht op persoonlijk contact. Het ouderlijk gezag heeft namelijk betrekking op zowel de persoon van het kind209 als op het beheer van de goederen van het kind.210 Deze onderdelen vormen het recht op materiële bewaring. Het recht op persoonlijk contact is onlosmakelijk verbonden met dit ‘bewaringsrecht’.211 In het geval van samenwonende ouders ligt het recht op persoonlijk contact besloten in dit bewaringsrecht. Indien ouders niet meer samenleven, wordt er in overeenstemming212 een verblijfsregeling gemaakt of door de rechter vastgesteld.213 Het recht op persoonlijk contact van de ouder met het minderjarige kind komt dan tot uiting in de uitgewerkte verblijfsregeling.214 Het recht op persoonlijk contact tussen de ouder en het kind kan enkel om bijzonder ernstige redenen, die verband houden met het belang van het kind, worden beperkt.215 Het omgangsrecht wordt hoofdzakelijk beperkt door het belang van het kind.216 Invulling van het belang van het kind gebeurt aan de hand van de veiligheid, gezondheid en de zedelijkheid.217
Indien er geen persoonlijk contact
plaatsvindt tussen ouder en kind, is er op grond van artikel 374 lid 4 BW België voor de ouder desalniettemin nog een recht op toezicht op de opvoeding van het kind.218 Anders dan op grond van artikel 9 IVRK, heeft het minderjarige kind naar het Belgische recht geen expliciet genoemd eigen recht op omgang.219 Derhalve kan er in een belangenafweging aan het recht op persoonlijk contact van de minderjarige voorbij kan worden gegaan.220 In de procedure dient echter wel rekening te worden gehouden met het indirect toegekende recht op persoonlijk contact op grond van artikel 9 IVRK.221 Daarnaast is het onverenigbaar handelen met de grondvoorwaarde van artikel 3 IVRK: in het belang van het kind, strijdig met de openbare orde.222 Persoonlijk contact wordt in de meeste gevallen in het belang van het kind geacht, zo wordt er geacht indirect sprake te zijn van ‘een recht op persoonlijk contact van het minderjarige kind’.223 Daarnaast kan, op eigen verzoek of op verzoek van de rechter, het minderjarige kind met het vereiste onderscheidingsvermogen in elk geding dat hem betreft worden gehoord.224
209
Art. 371 – 375bis BW België. Art. 376 – 387bis BW België. 211 Weyts & Verbeke & Goovaerts 2003, p.120 (nr. 17). 212 Door het aan overeenstemming onderwerpen van dit soort beslissingen, wordt het uitsluiten van de ene ouder door de andere ouder in de uitoefening van het recht op persoonlijk contact onmogelijk of vermoeilijkt. Zie: Weyts & Verbeke & Goovaerts 2003, p.123 (nr.24). 213 Art. 374 lid 2 BW België. 214 Swennen,2005, p.149. 215 Art. 374 lid 4 BW België. 216 De Smet, 2005, p. 82. 217 Vanhulle 1983, p.316. 218 Het recht op toezicht op de opvoeding van het kind is vergelijkbaar met het Nederlandse consultatierecht. 219 Swennen 2005, p.149. 220 Weyts & Verbeke & Goovaerts 2003, p.122 (nr.21). 221 De Smet 2005, p.350. 222 Weyts & Verbeke & Goovaerts 2003, p.122 (nr.21). 223 Zie bijvoorbeeld de tekst: ‘blijven de kinderen het recht hebben op persoonlijk contact’, uit L. Driesen, Kinderen en Echtscheiding: leesen werkboek voor echtscheidingskinderen, ouders en begeleiders, Antwerpen: Garant 2002, p.23. 224 Artikel 931 Gerechtelijk Wetboek. Hof van Beroep Gent, 25 februari 2010, 2009/RK/136. 210
38
Tot slot verdient artikel 375bis BW België, dat een recht op persoonlijk contact toekent aan grootouders op basis van afstamming of ieder ander persoon die een affectieve band heeft met het minderjarige kind, kort de aandacht. 225 Het bestaan van een affectieve band voorafgaand aan het verzoek tot toekenning van een recht op persoonlijk contact vormt in dit geval de voorwaarde voor het recht op persoonlijk contact.226 De niet-met-het-gezag-belaste en de biologische ouder kunnen op grond van dit artikel toch een recht op persoonlijk contact hebben. 4.1.2 Omgang met de gedetineerde De rechten van gedetineerden zijn weggelegd in de Basiswet betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden (hierna: Basiswet). Afdeling III van Hoofdstuk III van de Basiswet bevat de bepalingen die het bezoek betreffen. Artikel 58 lid 2 Basiswet geeft de gedetineerde recht op (regulier) bezoek: behoudens de door de wet bepaalde uitzonderingen hebben de overige gedetineerden recht op minimum drie bezoeken per week, gespreid over drie dagen, waarvan op zijn minst een dag in het weekend en de woensdagnamiddag. Het bezoek duurt minimaal één uur.227 Over het algemeen wordt door de strafinrichtingen positief van deze minimumnormen afgeweken.228 Artikel 59 lid 1 van de Basiswet geeft daarna aan welke personen de gedetineerde mogen bezoeken.229 Het huishoudelijk reglement van de instelling bevat nadere regelgeving aangaande de invulling van het regulier bezoek. 230 Het regulier bezoek vindt te allen tijde plaats in de bezoekerszaal en onder het toezicht van een personeelslid.231 Vervolgens is er nog het recht op ongestoord bezoek ingevolge artikel 58 lid 4 van de Basiswet: behoudens de door de wet voorziene uitzonderingen heeft iedere gedetineerde minstens eenmaal per maand recht op ongestoord bezoek gedurende minimum twee uur, overeenkomstig de door de Koning te bepalen voorwaarden en nadere regels. De gedetineerde kan na een detentieperiode van drie maanden gebruik maken van deze bezoekmogelijkheid.232 Het ongestoord bezoek kent, net als het Nederlands bezoek zonder toezicht, een onderverdeling in partnerbezoek of familiebezoek. Voor beide opties is een aparte ruimte in de inrichting aanwezig.233 Naast het regulier bezoek en ongestoord bezoek, vinden er ouder-kind-bezoeken plaats. Deze ouder-kindbezoeken vinden één keer per maand (in Tilburg) en soms wekelijks (in andere gevangenissen) plaats voor een duur van 1,5 uur. Het ouder-kind-bezoek vindt (vaak) plaats in een daarvoor apart ingerichte ruimte.
225
Ook wel ‘virtueel’ recht op persoonlijk contact genoemd. Swennen 2005, p.150. 227 Art. lid 3 Basiswet. 228 Interview PI Tilburg (BE). 229 Bloed- en aanverwanten in de rechte lijn, de voogd, de echtgenoot, de wettelijk of feitelijk samenwonende partner, de broers, zusters, ooms en tantes worden toegelaten tot het bezoek aan de gedetineerden na van hun hoedanigheid te hebben doen blijken. 230 Art. 60 Basiswet 231 Vermeulen 2007, p. 21. 232 Vermeulen 2007, p. 23. 233 Van Havere & Vansteenwegen 2005, p. 63-68. 226
39
Vanuit het Justitieel Welzijnswerk en de Vlaamse Gemeenschap worden deze ouder-kind-bezoeken aangekleed en verzorgd. Vanwege de territoriale bevoegdheid zijn het Justitieel Welzijnswerk en de Vlaamse Gemeenschap enkel niet aanwezig in de PI Tilburg.234 Het doel van dit ouder-kind-bezoek is het bevorderen van de contacten die de gedetineerden hebben met hun minderjarige kinderen.235 In België worden er binnen de inrichtingen diverse projecten georganiseerd. Van paasbrunches tot buitenspeel-middagen voor de kinderen op de binnenplaats, maar ook van ‘buiten’ komen door organisaties diverse initiatieven. Zo kent België bijvoorbeeld het Relais Enfants-Parents, een organisatie die zich inzet voor kinderen met gedetineerde ouders en die bemiddelt bij ouder-kind bezoeken. Relais Enfants-Parents ondersteunt daarnaast de ontwikkeling van speciale bezoekruimten in de gevangenis.236 In Vlaanderen zijn er twee gevangenissen met een moeder-kindafdeling.237 Het is daar mogelijk om kleine kinderen permanent te laten verblijven bij de gedetineerde moeder. Op grond van het Koninklijk besluit houdende algemeen reglement van de strafinrichtingen238 is het mogelijk dat een gedetineerde vrouw haar kind bij zich mag houden wanneer het niet zonder haar zorg kan. Of een gedetineerde moeder wordt toegelaten tot de afdeling, is afhankelijk van de individuele omstandigheden. Tot slot geven artikel 54 Basiswet239 en artikel 64 Basiswet240 de gedetineerde ook het recht op onbeperkte briefpost en het recht op telefonisch contact. Net als in Nederland zijn briefpost en telefonie onderworpen aan de controle en toezicht van de directeur van de inrichting.241 4. 1.3 Verschillen en overeenkomsten ten aanzien van Nederland Allereerst gaat het Belgische rechtssysteem, net als het Nederlandse systeem, uit van een beginsel van gelijkwaardig ouderschap.242 Uitgangspunt is een gelijkmatig verdeelde huisvesting en gezamenlijk gezag van de ouders. In beide landen wordt het ouderwetse rolpatroon losgelaten en wordt er gestreefd naar een eerlijke verdeling van ouderlijke verantwoordelijkheid. Vervolgens kent het Belgische recht ten opzichte van het Nederlandse recht geen eigen zelfstandig recht op persoonlijk contact van de minderjarige met zijn ouder(s). Het kind heeft daartoe geen zelfstandig
234
Interview PI Tilburg (BE). Daar komt bij dat ook de Nederlandse organisaties niet betrokken zijn nu het gaat om Belgische gedetineerden. Vermeulen 2007, p. 21. Zij streven daarbij naar een L’espace moteur (speelruimte), l’espace détente (ontspanningsruimte) en een l’espace créatif (creatieve ruimte). 237 Penitentiair Centrum Brugge en de gevangenis in Hasselt, maar met name Brugge is belangrijk. Brugge kent een aparte afdeling in plaats van enkele daarvoor ingerichte cellen. 238 Koninklijk besluit houdende algemeen reglement van de strafinrichtingen, Belgisch Staatsblad, 25 mei 1965. 239 Art. 64 § 1: Behoudens de door of krachtens de wet bepaalde uitzonderingen heeft de gedetineerde het recht om op zijn kosten dagelijks te telefoneren met personen van buiten de gevangenis op de tijdstippen en voor een duur die bepaald wordt door het huishoudelijk reglement. 240 Art. 54 § 1: Onverminderd andersluidende wettelijke bepalingen heeft de gedetineerde het recht, onder de voorwaarden bepaald in de artikelen 55 tot 57, een onbeperkt aantal brieven te verzenden en te ontvangen. 241 Vermeulen 2007, p. 19 – 20. 242 Met de komst van de wet op het verblijfsco-ouderschap (van 4-11-2006. Ook wel ‘bilocatiewet’ genoemd) in België wordt ook gestreefd naar een gezamenlijk gezag na echtscheiding en een gelijkmatige verdeling van het verblijf van het kind. 235 236
40
recht op omgang. Het kind kan daardoor ook niet zonder meer een recht op omgang afdwingen, ondanks het feit dat art. 9 van het IVRK uitdrukkelijk bepaalt dat een kind het recht heeft om op regelmatige basis persoonlijk contact te hebben met de ouder(s). Het IVRK is een ‘dode letter’ in de Belgische wetgeving. 243 Problemen doen zich vervolgens voor wanneer de achterblijvende ouder of verzorger niet meewerkt aan (de bevordering van) contact tussen de (gedetineerde) ouder en het kind. België kent geen verplichting tot bevordering van de omgang met de andere ouder zoals die in Nederland geldt. De Belgische gedetineerde ouders zijn afhankelijk van het werk van Justitieel Welzijnswerk en de beschikbare middelen om dit contact toch te doen laten plaatsvinden. De rechten van Belgische gedetineerden zoals deze zijn weggelegd in de artikelen 58 tot en met 63 van de Basiswet komen grotendeels overeen met de bepalingen uit de Nederlandse Penitentiaire Beginselenwet. Bijzondere aandacht verdient een duidelijk verschil tussen de beide wetten. Zo is in artikel 60 lid 2 van de Basiswet geregeld dat er zorg moet worden gedragen voor omstandigheden die de banden met het affectief milieu in stand houden of bevorderen, met name wanneer het gaat om bezoek door minderjarigen. Een dergelijke zorgplicht en bijzondere zorgplicht in het geval van minderjarigen ontbreekt in de Nederlandse Penitentiaire Beginselenwet. Toch is Nederland, evenals België, wel gehouden aan die zorgplicht op basis van de EPR244, maar heeft Nederland deze niet opgenomen in nationale wetgeving. Op het gebied van omgang met gedetineerden zijn de bezoekmogelijkheden in Nederland beperkter dan in België. Net als het Nederlandse beleid kent het Belgische beleid onderling verschillen afhankelijk van de instelling(en). Zo is het in België mogelijk om op willekeurige momenten tussen de uren van 07.00 en 21.00 de gedetineerden te bezoeken. In Nederland moet daarentegen een ruime tijd van te voren (minimaal één dag voorafgaand aan het bezoek) een aanvraag worden gedaan en een afspraak worden gemaakt. Een ander duidelijk verschil met het Nederlandse beleid is de mogelijkheid van bezoek zonder reservering in het Belgische systeem.245 De enige voorwaarde die aan het bezoek in België is verbonden, is dat bezoekers over een (permanente) bezoektoelating beschikken. Naast de reguliere bezoeken worden er in de Belgische instellingen ouder-kind-bezoeken georganiseerd en bij bijzondere gelegenheden thema-bezoeken voor gedetineerden en de familie. Waar de organisatie van die projecten in Nederland van organisaties ‘buiten’ moeten komen, organiseren de Belgische strafinrichtingen veel zelf. Op het gebied van internetcommunicatie is België eveneens vooruitstrevender. Het is daar voor gedetineerden mogelijk om een opleiding te volgen middels online e-learning.246 Het
243
Via: http://www.standaard.be/cnt/dmf15112007_051 Laatst geraadpleegd op: 4 maart 2014. 24.4 EPR: The arrangements for visits shall be such as to allow prisoners to maintain and develop family relationships in as normal a manner as possible. 24.5 EPR: Prison authorities shall assist prisoners in maintaining adequate contact with the outside world and provide them with the appropriate welfare support to do so. 245 Interview PI Tilburg (BE) 246 http://www.vocvo.be/content/e-learning-voor-gedetineerden Laatst geraadpleegd op 4-3-2013 244
41
internet wordt dan niet gebruikt als communicatiemiddel, maar zou hiervoor wel in de toekomst kunnen worden ingezet.247 Buiten de bezoekrechten die een gedetineerde heeft op grond van de Basiswet, verdient ook het plaatsingsbeleid kort de aandacht. Het uitgangspunt van het Belgische beleid is, in tegenstelling tot het Nederlandse, dat de gedetineerde in beginsel binnen de eigen regio wordt geplaatst. België kent geen gespecialiseerde strafinrichtingen (buiten die voor de zwaar psychiatrische patiënten).248 In België wordt ernaar gestreefd de gevangene zo veel mogelijk in de eigen omgeving (en in de buurt van familie) de detentie te laten uitvoeren. Dit uitgangspunt is als zodanig niet van toepassing op het Nederlandse beleid.249 Ook al wordt het in België niet in alle gevallen bereikt, het belang van het kind en de familie wordt meegenomen in de belangenafweging voorafgaand aan de plaatsing van de gedetineerde. Het wordt belangrijk geacht dat de gedetineerde en de instelling voor de directe omgeving van de gedetineerde bereikbaar is. In de actualiteiten speelt het onderwerp van kinderen met gedetineerde ouders een minder grote rol dan in Nederland. Er zijn voor het Belgische beleid dan ook geen grote wijzigingen te voorzien.250 4.2 Engeland In Engeland krijgen jaarlijks 125.000 – 150.000 kinderen te maken met een ouder in detentie.251 Engeland staat daarnaast bekend als een land met een streng regime: meer en langere gevangenisstraffen, minder mogelijkheden tot contact met gevangenen en meer de nadruk op het straffen van daders.252 Bezoek wordt eerder gezien als privilege van de gedetineerde dan een recht voor de families.253 Deze visie is inmiddels aan verandering onderhevig nu duidelijk wordt dat familiebanden een positieve invloed hebben op de re-integratie van gedetineerden.254 Daarentegen kent Engeland een lange geschiedenis aan ‘prison nurseries’. Door kolonisatie en dekolonisatie is dit overgenomen door landen als de Verenigde Staten en Australië. Zo was het in het begin van de 17e eeuw voor vrouwelijke gedetineerden in London al mogelijk om hun kinderen bij zich te houden tijdens detentie255 en maken kinderen tussen 1800 en 1840 deel uit van de gevangenispopulatie in de Verenigde Staten.256 Het is interessant om te bezien of Engeland sporen van dit erfgoed heeft behouden.
247
Interview PI Tilburg (BE) Interview PI Tilburg (BE) 249 Maar wordt in Braam & Mak & Tan 2007 (p. 99) wel aanbevolen. 250 Bijlage I, Interview PI Tilburg (BE). 251 Murray & Farrington 2006, p. 721. Murray 2005, p. 444. 252 Bessemer & van der Geest & Murray 2011, p.413. 253 Murray 2005, p. 454. 254 Codd 2008, p. 34. 255 Craig 2009, p.36. 256 Craig 2009, p.36. 248
42
4.2.1 Omgangsrecht The Children Act 1989 (hierna: CA 1989) is de meest belangrijke wetgeving aangaande de fundamentele rechten van het kind.257 Deze wet introduceert de term ouderlijke verantwoordelijkheid om de plichten van ouders ten aanzien van kinderen te waarborgen. Ouderlijke verantwoordelijkheid bestaat ongeacht de status van de relatie van ouders.258 Ouderlijke verantwoordelijkheid wordt in artikel 3 lid 1 CA 1989 gedefinieerd als: all the rights, duties, powers, responsibilities and authority which by law a parent of a child has in relation to the child and his property. Het bestaan van ouderlijke verantwoordelijkheid betekent niet dat daaruit direct een recht op contact met de minderjarige ontstaat.259 Daarvoor is een contact order vereist om het contact te kunnen effectueren tussen het kind en de ouder waarbij het kind niet het hoofdverblijf heeft.260 The Children Act 1989 bewerkstelligt met het vaststellen van een ouderlijke verantwoordelijkheid en de daarmee samenhangende verplichtingen ten aanzien van het kind, in plaats van ouderlijke rechten, dat het kind als het ware een recht op contact met de ouder verkrijgt. 261 Een ouder, die gehoor geeft aan de ouderlijke verantwoordelijkheid, staat contact met de andere ouder toe, pleegt overleg met de andere ouder en laat zien door de wijze van handelen dat het contact met de andere ouder in het belang van het kind is.262 Het Engelse recht kent evenwel omstandigheden waarin contact met de minderjarige ongewenst wordt geacht voor het welzijn/in het belang van het kind en recht op contact met de minderjarige moet in die gevallen worden beperkt.263 Deze factoren zijn bijvoorbeeld: de vastgestelde wensen en gevoelens van het kind (afhankelijk van de leeftijd, het ontwikkelingsniveau en het vermogen/begrip om zelf een standpunt te vormen), het effect dat het wijzigen van omstandigheden heeft op het kind en (de kans op) schade die het kind lijdt of heeft geleden. 264 Een voorbeeld van een dergelijke beperking is het supervised contact. In de gevallen waarin gevreesd wordt voor de veiligheid van het kind, zal een derde toezicht houden gedurende de contactmomenten265 of kan het contact plaatsvinden in contact centres.266 4.2.2. Omgang met de gedetineerde ouder Wetgeving aangaande de gedetineerde en de mogelijkheid tot bezoek, ligt besloten in the Prison Act 1952, the Prison Rules 1999 en Prison Service Orders and Instructions. De Prison Act 1952 geeft de grondslag voor de Prison Rules 1999.267 Het zijn met name de Prison Rules 1999 die de structuur en het kader vormen voor het reguleren van het leven van de gedetineerde binnen de instellingen. Artikel 4 257
‘Child means a person under the age of eighteen’. Art. 105 CA 1989. City Law School 2008, p. 158. 259 R. Probert 2011, p.137. 260 Art.8 CA 1989. 261 Harris-Short & Miles 2011, p. 655. Bainham & Lindley & Richards 2004, p. 11. 262 Bainham & Lindley & Richards 2004, p. 11. 263 Art. 1 CA 1989. 264 Art. 1 CA 1989 lid 3. 265 City Law School 2008, p. 161. 266 Bond & Black & Bridge 2008, p. 429. 267 Art. 47 Prison Act 1952. 258
43
eerste lid Prison Rules 1999 schrijft vervolgens voor dat speciale aandacht geschonken moet worden aan het onderhouden van relaties tussen gedetineerden en familie nu dit desirable in the best interests of both is. Lid 2 van artikel 4 Prison Rules 1999 geeft vervolgens dat de gedetineerde aangemoedigd en geassisteerd dient te worden in het onderhouden van deze relaties met familie. Ten grondslag aan deze bepaling ligt de gedachte dat het onderhouden van familierelaties leidt tot reductie van recidive en het de pains of imprisonment vermindert.268 Meer gedetailleerde instructies zijn gegeven in de Prison Service Orders and Prison Service Instructons. Dit zijn verplichte instructies (met name) gericht aan prison governors en prison officers. Het doel van deze instructies is een uniformiteit in de behandeling van gedetineerden te realiseren. Deze richtlijnen zijn immers opgesteld naar de regels van hogere wetgeving: de Prison Act en Prison Rules. De Assisted Prison Visits Scheme269 heeft bijvoorbeeld ten doel dat familiebanden worden bevorderd en onderhouden als onderdeel van re-integratie van de gedetineerden, maar geeft tevens de criteria waaraan voldaan moet worden om aanspraak te kunnen maken op deze assisted prison visits. Elke instelling heeft gebaseerd op deze richtlijnen vervolgens eigen (huis-)regels, ook waar het gaat om het bezoekrecht. Voorafgaand aan een bezoek, heeft de bezoeker in Engeland een visiting order nodig. De visiting order wordt de instelling toegezonden door de gedetineerde die bezoekers wenst te ontvangen. De gedetineerde ontvangt elke twee weken een nieuwe visiting order om aan te vragen.270 Naar aanleiding van een visiting order kan het gewenste bezoek worden toegelaten tot de instelling.271 De instelling kan op die wijze ook beslissen of kinderen de gedetineerden mogen bezoeken.272 Gekeken wordt naar de persoonlijke actuele omstandigheden van de gedetineerden en of de kinderen, tot de leeftijd van 16 jaar, onder begeleiding zijn van een volwassene tijdens het bezoek.273 De bezoekers dienen een goedgekeurde visiting order te overhandigen bij het daadwerkelijke bezoek aan de gedetineerde.274 Uitgeprocedeerde gedetineerden hebben recht op twee bezoeken van minimaal 30 minuten elke vier weken.275 Zij die nog in afwachting zijn van een uitspraak hebben, in beginsel recht op een onbeperkt aantal bezoeken.276 Dit komt in de praktijk neer op één bezoek van 60 minuten elke week. Het bezoek kan plaatsvinden in een speciaal ingerichte bezoekruimte, waardoor fysiek contact niet mogelijk is tussen bezoeker en gedetineerde277 en onder toezicht van gevangenispersoneel.278
268
S. Easton 2011, p. 142. PSO 4405: Assisted prison visits scheme. 270 HM Prison Service, Prisoners’ Information Book, London: Prison Reform Trust 2008, p. 41. 271 Art. 73 Prison Rules 1999 kan bezoek voor een bepaalde periode van tijd verbieden om de orde, veiligheid en preventie van criminaliteit binnen de instelling te kunnen verzekeren. 272 HM Prison Service 2008, p. 39. 273 HM Prison Service 2008, p. 40. 274 HM Prison Service 2008, p. 41. 275 Art. 35 lid 2 sub b Prison Rules 1999. 276 Art. 35 lid 1 Prison Rules 1999. 277 Art. 34 lid 2 Prison Rules 1999. 278 Art. 34 lid 5 Prison Rules 1999. 269
44
Naast de reguliere bezoeken vinden in toenemende mate familiedagen, kind-bezoeken en andere uitgebreide/langere bezoekmogelijkheden plaats. Deze worden als positief en gunstiger ervaren dan de reguliere bezoek mogelijkheden.279 Deze nieuwe en uitgebreide bezoeken laten echter nog wat te wensen over. Wegens veiligheids- of praktische overwegingen zijn deze mogelijkheden niet voor elke gedetineerde weggelegd.280 Organisaties, als Ormiston,281 bieden ondersteuning in het contact tussen kind en gedetineerde ouder. De afgelopen jaren zijn daarnaast ook meerdere programma’s opgestart die de relatie tussen gedetineerden en diens familie versterken en onderhouden.282 Daarbij ligt de nadruk op de relatie tussen de gedetineerde ouder en het kind. Een voorbeeld is ‘Storybook Dads’/’Storybook Moms’,283 waar gedetineerde ouders middels CD/DVD het kind kunnen voorlezen. Tot slot is er de mogelijkheid voor de kinderen van vrouwelijke gedetineerden om te verblijven bij de moeder in de instelling. Naar ministeriële regeling worden daartoe gepaste omstandigheden voorgeschreven voor de zorg en opvoeding van het kind in de instelling.284 De bevoegdheid voor het opstellen van deze regeling kan worden gedelegeerd aan Prison Service officials.285 Alleen de instellingen van Styal, Askham Grange, New Hall en Holloway hebben speciaal ingerichte moeder-kind-afdelingen.286 De huidige 64 plaatsen schieten te kort in het vervullen van de behoefte die er is aan deze moeder-kindafdelingen, waardoor er naar andere oplossingen wordt gezocht. Ondanks de toename aan programma’s en bezoekmogelijkheden blijven de briefpost287 en telefonie de belangrijkste en meest gebruikte vormen van contact met ‘buiten’. 288 Artikel 35 lid 2 onder a Prison Rules 1999 geeft de veroordeelde gedetineerde in beginsel het recht om eens per week een brief te versturen en ontvangen.289 4.2.3 Verschillen en overeenkomsten ten aanzien van Nederland Het begrip ouderlijke verantwoordelijkheid uit Children Act 1989 vormt de Engelse equivalent van het Nederlandse ouderlijke gezag. Deze twee verschillen toch aanzienlijk van elkaar. Waar in het Nederlandse systeem op juridisch ouderschap een recht op omgang volgt,290 wordt dit in het Engelse recht enkel geïmpliceerd. Het Engelse recht kent eveneens geen zelfstandig geformuleerd recht op omgang van de
279
Murray 2005, p. 455 Codd 2008, p. 35. 281 http://www.ormiston.org/ 282 Codd 2008, p. 35. 283 http://www.storybookdads.org.uk/ 284 Art.12 lid 2 Prison Rules 1999. 285 Loucks, 2000, p. 44. 286 Loucks, 2000, p. 44. 287 Art. 35 lid 2 sub a Prison Rules. 288 Murray 2005, p. 454. 289 Daar kan met toepassing van art. 35 lid 3 Prison Rules 1999 van af worden geweken. 290 Art. 1:247 BW. 280
45
minderjarige met de ouders. Het recht op omgang van de minderjarige vloeit evenzo voort uit de ouderlijke verantwoordelijkheid. Het recht op omgang van de ouder komt pas tot uitdrukking door de verplichting van het opstellen van een contact order. Een dergelijke, door de rechter opgestelde, contact order legt de verplichting op de ouder om omgang met de andere ouder toe te staan en bepaalt in welke mate, op welke wijze en onder welke voorwaarden dat gebeurt. Net als in Nederland dienen bezoekers van gedetineerden voorafgaand aan het bezoek in Engeland een visiting order in bezit te hebben. Dit geeft de instelling de mogelijkheid om van te voren het bezoek te toetsen en in te plannen. Daarentegen ontneemt dit de bezoeker de vrijheid om bezoek naar eigen inzicht in te delen. De vrijheid die bezoekers van gedetineerden in België genieten, door de gedetineerde te kunnen bezoeken wanneer zij willen, kent Engeland niet. Het systeem is daarmee erg vergelijkbaar met het huidige Nederlandse systeem. Naast de reguliere bezoekmogelijkheden ontstaan er in Engeland ook diverse anderen vormen van bezoek waaraan minderjarigen kunnen deelnemen. Een wettelijke grondslag voor deze bezoekmogelijkheden is (nog) niet terug te vinden. Op dit punt is de Engelse situatie vergelijkbaar met de Nederlandse. In Engeland zijn er ook initiatieven van instanties van ‘buiten’ die proberen het beleid op het vlak van gedetineerde ouder-kind-relatie uit te breiden. Buiten de nationale wetgeving ligt in Engeland veel aanvullende regelgeving besloten in de Prison Standard Orders (hierna: PSO). Deze verplichte instructies geven instellingen duidelijke richtlijnen in het beleid waardoor landelijke uniformiteit ontstaat tussen instellingen. In Nederland kennen we deze instructies niet. De Nederlandse instellingen zijn vrijer in het opstellen van de huisregels. De voordelen aan het opstellen van Prison Standard Orders ten opzichte van ‘eigen’ huisregels zijn evident. Hiaten in het beleid kunnen door deze standaard instructies worden opgevuld. Voorbeelden van deze PSO’s zijn bijvoorbeeld de PSO 4800 aangaande vrouwelijk gedetineerden of de PSO 4405 over Assisted Prison Visits. Op deze manier wordt door de wetgever al rekening gehouden met achterblijvende kinderen en de opvang van deze kinderen.291 PSO’s kunnen dienovereenkomstig een bezoekrecht voor bezoekers van gedetineerden formuleren292 of criteria voor reiskostenvergoeding geven.293 Het Engelse justitiële beleid aangaande de gang van zaken in de gevangenissen is daarmee strikter voorgeschreven, maar sluit beter aan op de wensen en belangen van gedetineerden en familie. 4.3 Australië Na het praktijk verkennende onderzoek in hoofdstuk 3 van dit onderzoek werd duidelijk dat aandacht besteed moet worden aan het Australische beleid omtrent de gedetineerde ouder en het
291
PSO 4800 PSO 4405 Chapter 3. 293 PSO 4405 Chapter 4 292
46
‘achterblijvende’ kind.294 Met name de Tarrengower Prison verdient daarbij aandacht vanwege het vooruitstrevende beleid ten opzichte van andere instellingen wereldwijd (zie hiervoor §4.3.2.1). Deze paragraaf zal zich richten op de Australische wet- en regelgeving. Door het federale rechtssysteem in Australië vormt met name de staat Victoria, waarin de Tarrengower prison zich bevindt, in deze vergelijking het uitgangspunt. Als oude strafkolonie van Engeland in de 18e eeuw, kent het beleid van Australische instellingen een Engelse oorsprong. Door die historische verbondenheid, deden de prison nurseries een intrede in het Australische gevangenissysteem. De staat Victoria was ook een oude Engelse strafkolonie. 4.3.1 Omgangsrecht Zaken die de relatie tussen ouders en kinderen aangaan, zijn geregeld in de Family Law Act 1975. Het Australische familierecht gaat uit van het beginsel dat ouders gelijke verantwoordelijkheid hebben voor het kind.295 Deze verantwoordelijkheid is gedefinieerd in artikel 61B van de Family Law Act 1975 als: all the duties, powers, responsibilities and authority which, by law, parents have in relation to children. Beide ouders zijn verantwoordelijk voor de zorg en voor het welzijn van een kind tot het kind de leeftijd van 18 jaren bereikt.296 Het is mogelijk om daar van af te wijken door een parenting plan,297 parenting order298 of wanneer daarvoor reasonable grounds299 zijn. Daarbij vormen the best interests of the child altijd de eerste overweging.300 Een van de plichten die voortvloeit uit the best interests of the child is dat een kind het voordeel geniet van het hebben van een betekenisvolle relatie met beide ouders.301 Het voldoen aan en het waarborgen van the best interests of the child, behelst in zekere zin een recht op omgang met de ouder.302 Dit wordt nogmaals herhaald in artikel 60B lid 2 Family Law Act 1975 dat beginselen geeft die ten grondslag liggen aan de in artikel 60B lid 1 genoemde ‘plichten’. Artikel 60B lid 2 kent het kind het recht toe de beide ouders te ‘kennen’, zorg te ontvangen van beide ouders en op regelmatige basis tijd te besteden of te communiceren met beide ouders. Deze principes verwoorden een duidelijk recht van het kind to spend significant time with each parent and to otherwise be able to communicate with them in full and meaningful fashion.303
294
Interview PI Ter Peel. Sinds de invoering van the Family Law Amendment (Shared Parental Responsibility) Act 2006. 296 Art. 61C Family Law Act 1975. 297 Art. 63A e.v. Family Law Act 1975 298 Art. 61C, 61D, 64A e.v. Family Law Act 1975. 299 Art. 61DA lid 2 Family Law Act 1975. 300 Art. 61CA jo. 61DA lid 1 Family Law Act 1975. 301 Art. 60CC onder 2 ‘primary considerations’ Family Law Act 1975. Met de amendementen uit de Shared Parental Responsibility) Act 2006 vond een verschuiving plaats van right to contact naar een concept van meaningful involvement. 302 Art. 60B lid 1 Family Law Act 1975. 303 Hennessy 2009, p. 82. 295
47
Het kind heeft sinds 2006304 op grond van artikel 60B lid 2 Family Law Act 1975 ook een recht ‘op omgang’ met derden als dat people significant to their care, welfare and development (such as grandparents and other relatives) zijn. Deze passage is toegevoegd aan de Family Law Act 1975 naar aanleiding van het IVRK dat Australië heeft ondertekend. Door het opnemen van deze passage krijgt de rol die grootouders spelen in het leven en de opvoeding van kinderen erkenning en wordt beoogd grotere betrokkenheid bij extended family te faciliteren.305 The best interests of the child geeft geen indicatie over de te besteden tijd bij ieder van de ouders.306 Artikel 65DAA Family Law Act gaat daarentegen uit van een gelijke hoeveelheid aan tijd die het kind bij de ouders besteedt, danwel een aanzienlijke tijdbesteding met elke ouder in zekere omstandigheden. Het is aan de rechter om de kwaliteit van de omgang te toetsen aan the best interests of the child. 4.3.2 Omgang met de gedetineerde ouder De rechten van Australische gedetineerden liggen besloten in de Corrections Act 1986. Artikel 47 Corrections Act geeft de rechten van gedetineerden weer. Zo geeft artikel 47 onder K Corrections Act 1986 de gedetineerde het recht op minimaal één bezoek van minimaal een half uur per week. Bezoekers van de gedetineerden moeten daartoe op de Approved Visitor List staan. De gedetineerde geeft bij de aanvang van de detentie de personen op deze lijst aan welke hem mogen bezoeken. Met de toestemming van de Prison Governor307 kunnen familieleden en vrienden van de gedetineerde de gevangenis betreden.308 Bij het betreden van de gevangenis kan de instelling vragen naar relevante informatie van de bezoeker, zoals de identiteit, adres, leeftijd, het doel van het bezoek309 of de bezoeker laten fouilleren.310 Het is toegestaan om tijdens dit ‘regulier bezoek’ met de gedetineerde te spreken, maar lichamelijk contact met de gedetineerde is bij wet verboden.311 Binnen het Australische gevangeniswezen wordt er vervolgens op verschillende wijze vorm gegeven aan het contact tussen het kind en de gedetineerde ouder. De belangrijkste vormen daarvan zijn contact visits312 en residential visits,313 waarvan de laatste onder te verdelen is in full day visits en holiday visits.314 Gedetineerden kunnen tijdens contact visits bezoek ontvangen in een daarvoor ingerichte bezoekersruimte. Gedetineerde en bezoekers zitten tegenover elkaar aan tafels die over de ruimte verdeeld zijn. Lichamelijk contact tussen de gedetineerde en de bezoeker is tijdens een contact visit
304
Sinds het aanpassen van Family Law Act door Shared Parental Responsibility Act 2006. Kaspiew & Gray &Weston 2009, p. 275. 306 Art. 61DA ‘note’ bij lid 1 Family Law Act 1975. 307 Het hoofd van de instelling. Vergelijkbaar met de Nederlandse gevangenisdirecteur. 308 Art. 37 lid 1 Corrections Act 1986. 309 Art. 42 jo 58 Corrections Act 1986. 310 Art. 44 Corrections Act 1986. 311 Art. 37 lid 2 Corrections Act 1986. 312 Art. 38 lid 1 Corrections Act 1986. 313 Art. 38 lid 2 Corrections Act 1986. 314 Besproken in: Farrel 1998, p. 8. 305
48
(beperkt) toegestaan.315 Het aanwezige personeel houdt toezicht in de ruimte. De plaats en tijd waarbinnen (met een minimum van 60 minuten) de bezoeken plaatsvinden, zijn vastgelegd in het reglement van de instelling. In de bezoekersruimte is er geen, slecht of te weinig speelgoed aanwezig voor kinderen. Al met al maken bovenstaande omstandigheden dat contact visits niet erg geschikt zijn voor kinderen. De meerderheid van de gevangenissen heeft een regeling omtrent bezoeken met de duur van een hele dag, zogenaamde full day visits Deze bezoeken vinden in de bezoekersruimte plaats, dan wel op luchtplaatsen. Deze bezoekvorm kent ook een variatie waarbij moeder en kind in een cottage verblijven waar met het kind gespeeld kan worden en voor het kind gekookt kan worden. Alleen enkele minder beveiligde instellingen bieden gedetineerde ouders de mogelijkheid om kinderen in vakantieperiode bij hen te laten verblijven tijdens holiday visits, waarvan Tarrengower er één is. In tegenstelling tot Engelse gevangenissen kent Australië, buiten Tarrengower, geen speciaal ingerichte moeder-kind-instellingen. Tarrengower verdient daarom de speciale aandacht. 4.3.2.1 Tarrengower prison Tarrengower prison is de enige minimum security prison voor vrouwen van Victoria gesitueerd in een landelijke omgeving in het noorden van Victoria Australië, 136 kilometer van Melbourne. Tarrengower biedt ruimte aan zo’n 72 gevangenen.316 De 15 zelfstandige eenheden hebben ieder een gemeenschappelijke keuken en leefruimte. Tarrengower richt zich op de voorbereiding van vrijlating en maatschappelijke re-integratie in de samenleving van de gedetineerde vrouw. Wat maakt Tarrengower bijzonder? Tarrengower biedt meer mogelijkheden tot verblijf en contact tussen moeder en kind dan andere instellingen. Tarrengower biedt bijvoorbeeld buiten de reguliere bezoekmogelijkheden een Mothers and Children Program.317 Het Mothers and Children Program beoogt de relatie tussen moeders en jonge kinderen te bevorderen. Het gaat daarbij om kinderen tot preschool age. Het programma biedt de mogelijkheid om het kind te laten verblijven bij de moeder binnen de instelling. Buiten de reguliere contactmogelijkheden van de gedetineerden en het verblijf van het kind bij de moeder in de instellingen, is er binnen Tarrengower een groot aanbod van andere short term programs. Het Residential Visits Program biedt de mogelijkheid voor families om bij de moeder te verblijven tot een duur van 3 dagen. Niet enkel de kinderen, maar ook de andere ouder of verzorger kunnen hiervan gebruikmaken.318 Veelal vinden deze bezoeken plaats in het weekend. Daarnaast is er het School Holiday
315
Art. 37 lid 2 Corrections Act 1986. Contactinformatie Tarrengower Prison, Department of Justice Victoria. 317 Mothers and Children brochure, Corrections Victoria February 2010. 318 Child Protection Practice Manual, Placement of children with mothers in prison, November 2012. 316
49
Program waarbij kinderen tot 16 jaar bij de moeder in de instelling kunnen verblijven met een maximum van 4 dagen.319 Zoals de naam van het programma al aangeeft, vindt dit bezoekmoment plaats tijdens de schoolvakanties van het kind. Tot slot is er het Custodial Community Permit Program.320 De moeder kan, als primaire zorgdrager van het kind voorafgaand aan de detentie, de instelling voor een periode van 8-24 uur verlaten om het kind te bezoeken en de familierelatie te onderhouden. Naast de bezoekmomenten biedt Tarrengower een Video Visits Program waarbij het mogelijk is voor de gedetineerde om via video conference contact te onderhouden met de kinderen. 4.3.3. Verschillen en overeenkomsten ten aanzien van Nederland De Family Law Act 1975 formuleert voor ouders een ouderlijke verantwoordelijkheid waaruit tevens een verplichting tot omgang voortvloeit. Op die wijze ontstaat er een recht op omgang voor het kind. Anders dan in het Nederlandse recht, worden zowel een recht op omgang voor de ouder als een recht op omgang van het kind niet expliciet geformuleerd in Australische wetgeving. Verder is net als in de Nederlandse wetgeving een omgangsrecht voor derden expliciet in de wet opgenomen en speelt het belang van het kind een grote rol in alle overwegingen die gemaakt dienen te worden betreffende het kind, zo ook de omgang. Over het geheel genomen, zijn de bezoek- en verblijf mogelijkheden voor kinderen van Australische gedetineerden groter dan die van de Nederlandse lotgenoten. De wettelijke verankering van zowel de contact visits als de residential visits in de Corrections Act maakt de positie van deze bezoekmogelijkheden bovendien sterker dan die van de Nederlandse mogelijkheden, die enkel in beleid liggen besloten en afhankelijk zijn van betrokken instanties. Daar komt bij dat er in Australië landelijke beleidsregels zijn opgenomen voor jonge kinderen die bij de moeder verblijven.321 Soortgelijke landelijke beleidsregels in Nederland ontbreken, maar zijn in de huisregels op instellingsniveau opgenomen. In beginsel wordt in deze uitgebreide mogelijkheden geen onderscheid gemaakt tussen gedetineerde vaders en gedetineerde moeders. Tarrengower Prison is in zijn voorbeeldrol een inrichting enkel voor vrouwen, waardoor in de praktijk dit onderscheid waarschijnlijk aanwezig is. Door bijvoorbeeld een Mothers and Children Program in Tarrengower Prison komt de nadruk op de moeder te liggen. Evenzo wordt er in Nederland ook al in het beleid een groot onderscheid gemaakt in de bezoekmogelijkheden aan gedetineerde vaders en moeders. Tot slot ligt nog een bijzonder gegeven besloten in artikel 38 lid 3 Corrections Act 1986. Daarin is geformuleerd dat the governor of a prison gedetineerden die aanspraak kunnen maken op het contact 319
Child Protection Practice Manual, Placement of children with mothers in prison, November 2012. Child Protection Practice Manual, Placement of children with mothers in prison, November 2012. 321 Policy Directive No. 10, ‘Prisoner Mothers/Primary Care-Givers and their Children’, issued by the Ministry of Justice, Australia (14 May 2001). 320
50
visiting programme of het residential visiting programme daarover moet inlichten. Er wordt daarmee een actieve
inspanningsverplichting
geformuleerd
voor
de
instelling
om
deze
geprivilegieerde
bezoekmogelijkheden onder de aandacht van de gedetineerden te brengen. Waar ook in het Australische systeem nog verbeterpunten te bedenken zijn, lopen de Australische justitiële inrichtingen desalniettemin voor op de Nederlandse inrichtingen. 4.4 Tussenconclusie Uit dit rechtsvergelijkend onderzoek, waarin achtereenvolgens België, Engeland en Australië werden onderzocht, zijn gelijkenissen alsook verschillen af te leiden. Deze landen zijn verdragsstaat bij het IVRK, maar zij hebben deze op verschillende wijze geïmplementeerd. Voor dit onderzoek speelt met name de implementatie van artikel 9 IVRK een grote rol. Waar in Nederland expliciet een omgangsrecht voor de minderjarige is geformuleerd, blijft deze bepaling uit bij de andere landen. Het omgangsrecht van een minderjarige blijkt impliciet uit de Engelse ouderlijke verplichtingen, de Australische ouderlijke verantwoordelijkheid en het Belgische bewaringsrecht van ouders. In deze landen is ervoor gekozen om het omgangsrecht van de minderjarige niet op te nemen in wetgeving. Echter kunnen deze landen niet zomaar voorbijgaan aan dit recht in verband met het lidmaatschap bij het IVRK. Veelal speelt artikel 3 IVRK en het daarmee samenhangende belang van het kind een grote rol in het vaststellen van de rechten van het kind aangaande de omgang met de ouders. Wat betreft de omgang met de ouder die zich in detentie bevindt, zijn de bezoekmogelijkheden in Nederland in vergelijking met landen als Australië en België aanzienlijk beperkt.
Immers waar in
Nederland de bezoekmogelijkheden (buiten regulier bezoek) grotendeels in handen liggen van externe instanties, biedt de Australische wetgeving deze bezoekmogelijkheden reeds. Dat maakt de positie van deze bezoekmogelijkheden eveneens sterker. Waar in België een (bijna) landelijk beleid en relatief vrij beleid wordt gehanteerd, zijn er daarentegen grote verschillen tussen de verschillende instellingen in Australië en Nederland. Een belangrijk verschil is de positie van de gedetineerde vaders ten aanzien van de positie van de gedetineerde moeders. Zowel Nederlandse, als in de Belgische, Engelse en Australische wetgeving wordt in beginsel geen onderscheid gemaakt tussen de gedetineerde ouders. De uitzondering voor gedetineerde moeders en de zorg voor pasgeborenen ter zijde. In Nederland bestaat in de uitvoering van beleid een groot onderscheid tussen de gedetineerde vader en de gedetineerde moeder. Dat is evenzo het geval in Australië. In landen als België en Engeland is het onderscheid tussen de gedetineerde moeder en de gedetineerde vader minder duidelijk te onderscheiden. Met name België gaat uit van gelijke bezoekmogelijkheden. Met het oog op de ‘trend’ op gelijke verdeling van de zorg na echtscheiding, zou ook het contact binnen detentie tussen de gedetineerde moeder en gedetineerde vader niet langer meer ‘verdeeld’ mogen worden naar het oude rollenpatroon van vaders en moeders.
51
5 Conclusie en Aanbevelingen 5.1 Conclusie Een kind heeft recht op omgang met zijn ouders. Voor een kind met een gedetineerde ouder is vrij contact met de ouder echter minder vanzelfsprekend door het verblijf van een ouder in een penitentiaire inrichting. Elk aspect van het contact van de minderjarige met de gedetineerde ouder, is gereguleerd en beperkt door de detentie van de ouder. Er ontstaat spanning tussen het recht op omgang en de detentie van de ouder. Kortom door de bestraffing van de ouder, wordt de omgang van de minderjarige met de ouder feitelijk beperkt en deze feitelijke beperking van de omgang vormt mogelijk een (juridische) inbreuk op het recht op omgang met de gedetineerde ouder. In hoeverre vormt de detentie van de ouder een inbreuk op het omgangsrecht van het kind en indien de detentie van de ouder een inbreuk vormt, is er ruimte voor verbetering? Het hiervoor benoemde omgangsrecht van de minderjarige is neergelegd in artikel 1:377a BW. In beginsel lijkt niets omgang tussen de minderjarige en de gedetineerde in de weg te staan en zou het kind zijn recht op omgang ongehinderd moeten kunnen uitoefenen. Er liggen immers geen specifieke uitzonderingen besloten in wetgeving die de omgang met de gedetineerde ouder beperken. De rechter kan de omgang slechts ontzeggen op grond van een van de vier limitatief genoemde ontzeggingsgronden in artikel 1:377a lid 3 BW. Detentie van de ouders is op zichzelf geen grond voor ontzegging van de omgang. Factoren als het strafbare feit, de lengte van de detentie, de locatie waar de omgang plaatsvindt, de wil van het kind en de media aandacht voor de ouder spelen een rol in de afweging om omgang te ontzeggen. Het omgangsrecht van artikel 1:377a BW is gebaseerd op het recht op omgang van het kind zoals deze is geformuleerd in artikel 9 IVRK en het recht op family life van artikel 8 EVRM. Artikel 9 lid 4 IVRK impliceert dat de detentie van een ouder een rechtmatige inbreuk oplevert op het recht op omgang en dat er in die situaties een informatievoorziening moet worden getroffen. Artikel 8 lid 2 EVRM maakt het daarnaast mogelijk om het recht op family life te beperken aan de hand van doelcriteria. Door de detentie van de ouder is er niet per definitie sprake van strijd met de goede zeden noch van de noodzaak tot bescherming van rechten en vrijheden van anderen, waardoor detentie een inbreuk op artikel 8 EVRM nog niet rechtvaardigt. Aanvullende gronden dienen te worden aangevoerd en afgewogen. De wijze waarop de omgang tussen de minderjarige en de gedetineerde ouder in de praktijk wordt vormgegeven is afhankelijk van de bezoekmogelijkheden van gedetineerde. Het omgangsrecht wordt op die wijze beperkt door de rechten van de gedetineerde. Reguliere vormen van contact, zoals het regulier bezoek of het bezoek zonder toezicht, blijken in praktijk niet geschikt te zijn voor kinderen en langdurig verblijf is enkel voor uitzonderingsgevallen weggelegd. Kinderen hebben veelal geen mogelijkheid deel te nemen aan het regulier bezoek of bezoek zonder toezicht, om reden dat deze enkel onder schooltijd
52
plaatsvinden. Daarnaast biedt niet iedere instelling de mogelijkheid tot een ouder-kind-bezoek. Maatschappelijke organisaties springen in op de vraag naar oplossingen voor beter contact tussen kinderen en gedetineerde ouders met diverse projecten. Zo is het Ouders, Kind en Detentie project van Exodus opgenomen in landelijk beleid en is Humanitas permanent aanwezig in een aantal instellingen. Op het wetgeving- en beleidsvlak zijn daarover actuele ontwikkelingen. Een initiatiefnota, welke herzieningen van bezoek- en contactmogelijkheden voor kinderen van gedetineerden ten doel heeft, is inmiddels ingediend. Maar ook technologische mogelijkheden met internet kunnen in de toekomst voor veranderingen zorgen. In het huidige beleid is er sprake van een groot onderscheid tussen gedetineerde vaders en gedetineerde moeders in de Nederlandse penitentiaire instellingen. Daar waar in het echtscheidingsrecht uit wordt gegaan van gelijkwaardig ouderschap lijkt het Nederlandse gevangeniswezen te zijn blijven hangen in oude rolpatronen. Inrichtingen voor vrouwelijke gedetineerden zijn beter ingericht voor het bezoek en verblijf van kinderen dan inrichtingen voor mannelijke gedetineerden. Om die reden zijn er meer mogelijkheden tot bezoek en verblijf voor kinderen in de inrichtingen voor vrouwen. Een inbreuk op het recht op omgang lijkt voor kinderen met gedetineerde vaders eerder aan de orde dan voor kinderen van gedetineerde moeders. Zowel in de Nederlandse wetgeving als in de Belgische, Engelse en Australische regelgeving wordt in beginsel door de wetgever geen onderscheid gemaakt tussen de gedetineerde ouders. Waar in Nederland in de uitvoering van beleid een groot onderscheid bestaat tussen de gedetineerde vader en de gedetineerde moeder is dat evenzo het geval in de uitvoering van Australische wetgeving. In landen als België en Engeland is het onderscheid tussen de gedetineerde moeder en de gedetineerde vader minder evident. België gaat uit van gelijke rechten en gelijke bezoekmogelijkheden voor gedetineerde moeders en vaders. Bovendien hanteert België een landelijk beleid, in tegenstelling tot Australië en Nederland waar grote verschillen tussen de instellingen zijn te onderscheiden. Terugkomend op het recht op omgang kent Nederland een expliciet geformuleerd omgangsrecht voor de minderjarige. Een soortgelijke bepaling blijkt impliciet uit de verplichtingen van ouders in het Engelse recht, uit de Australische ‘ouderlijke verantwoordelijkheid’ of uit het Belgische ‘bewaringsrecht’ van ouders. Het doet vermoeden dat de Nederlandse wetgever bijzondere bedoeling had bij de uitdrukkelijke bepaling van het omgangsrecht van de minderjarige. Ondanks dat blijft er voor de rechtspositie van het kind met een gedetineerde ouder in Nederland nog wat te wensen over. De mogelijkheden die deze kinderen hebben om de ouders te bezoeken, zijn in vergelijking met landen als Australië beperkt. Kortom, of de detentie van de ouder een inbreuk vormt op het recht op omgang van de minderjarige is afhankelijk van een aantal overwegingen. Op grond van nationale wetgeving en internationale wetgeving kan het recht op omgang rechtmatig worden beperkt. Buiten artikel 9 IVRK is er geen expliciete bepaling
53
opgenomen aangaande de hechtenis van de ouder. Aanvullende omstandigheden, welke de omgang ongewenst maken, zijn vereist om het recht op omgang te beperken. De geringe hoeveelheid reguliere mogelijkheden die kinderen hebben om de ouder te bezoeken, maken dat het omgangsrecht moeilijk kan worden vormgegeven en er eerder sprake is van een inbreuk op het recht op omgang. Deze tekortkoming wordt zoveel mogelijk opgevangen door projecten van maatschappelijke organisaties waaraan kinderen kunnen deelnemen. In vergelijking met landen als België en Australië vervult de Nederlandse overheid een passieve rol als het gaat om het bieden van hulpverlening aan kinderen met gedetineerde ouders. Met als gevolg dat, bij gebrek aan verantwoordelijkheid van de instelling, projecten wegens financiële of praktische redenen geen doorgang vinden. Aangaande de omgang, is het kind daarmee aangewezen op de uitgangssituatie van enkel de ongeschikte reguliere bezoekmogelijkheden. Dit maakt dat er voldoende ruimte is voor verbetering met betrekking tot de omgang tussen het kind en de gedetineerde ouder. 5.2 Aanbevelingen Uit voorgaande conclusie is gebleken dat er op diverse aspecten nog verbetering mogelijk is om tegemoet te komen aan het recht op omgang van de minderjarige met de gedetineerde ouder.
Allereerst verdient de positie van het zelfstandige omgangsrecht van de minderjarige de aandacht. Het kind heeft een specifiek recht op omgang toegekend gekregen, maar de minderjarige heeft geen toegang tot middelen om dit af te dwingen.322 Het kind heeft geen eigen rechtsingang en kan geen beroep doen op dwangmiddelen. Om het recht op omgang te garanderen, is het nodig dat het kind directe toegang heeft tot de rechtsmacht aangaande de omgang of een beroep kan doen op dwangmiddelen. Dit in tegenstelling tot de huidige informele rechtsingang waarbij het kind is aangewezen op een ambtelijke beslissing van de rechter ex. artikel 1:377g BW. Zonder effectieve rechtsmiddelen is het zelfstandige recht van de minderjarige onbeduidend en ledig.323 Een toevoeging aan artikel 1:377a BW moet derhalve worden gemaakt. De uiterlijke verschijningsvorm van deze toevoeging aan het omgangsrecht voor de minderjarige kan bijvoorbeeld zijn: Lid 4: Het kind, dat een recht op omgang heeft op grond van het eerste lid van dit artikel, kan - middels tussenkomst van een bijzonder curator - een verzoek, tot toepassing van artikel 585 en 611 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, voorleggen aan de rechtbank.
Of het afdwingen van een omgangsrecht door de minderjarige met de ouder ook daadwerkelijk effectief zal zijn, is een andere discussie. Binnen dit onderzoek kan enkel de aanbeveling worden gedaan om het omgangsrecht van de minderjarige meer ‘slagkracht’ te geven.
322 323
Martynowicz 2011, p. 51-52. De rechtspositie van minderjarigen is al meer ter discussie gesteld. Zie: Bruijn-Lückers 2004, p. 105 – 107.
54
Speciale wettelijke bescherming van kinderen van gedetineerde ouders op nationaal niveau bestaat tot op heden niet.324 Waar de internationale regelgeving zeer ruim en niet-specifiek genoeg geformuleerd is, verdient een efficiënt en effectief nationaal instrument de voorkeur. Het is dan ook aanbevelenswaardig om op nationaal niveau een speciale wettelijke waarborg op te nemen ter bescherming van het omgangsrecht van minderjarigen met gedetineerde ouders. Naar het voorbeeld van section 3 uit chapter 1 van de Noorse Act relating to the execution of sentences etc. (The Execution of Sentences Act): particular importance shall be attached to a child’s right of access to his or her parents during the execution of a sanction.325 Een soort gelijke toevoeging zou ook gemaakt kunnen worden in de Nederlandse Pbw.
-
Speciale wet en regelgeving aangaande het kind en de gedetineerde ouder kan bovendien geregeld worden in landelijke beleidskaders, temeer daar dergelijke beleidskaders ontbreken in de juridische woestenij aan huisreglementen. De PSO uit Engeland kan daarin als referentiekader worden gebruikt. In gelijksoortige PSO’s kunnen speciale rechten voor kinderen van gedetineerde ouders (zoals hiervoor benoemd) worden beschreven of praktische zaken als de invulling van het bezoek van kinderen aan ouders en financiële tegemoetkoming voor openbaar vervoer worden geregeld.
Ten aanzien van de bezoekmogelijkheden die kinderen hebben, is een aanpassing, dan wel uitbreiding van deze mogelijkheden aanbevelenswaardig. Een aanpassing (of uitbreiding) van deze mogelijkheden maakt het omgangsrecht van de minderjarige, voor het kind gevoelsmatig, minder strijdig met de detentie van de ouder, doordat het kind beter in staat is het omgangsrecht uit te oefenen. Corresponderend aan de recent ingediende initiatiefnota326 dienen het kind en het belang van het kind centraal te staan. Het aanpassen van bezoekmogelijkheden waarin wordt gerefereerd aan de centrale positie van het kind, kan vervolgens op diverse wijzen worden bewerkstelligd.
-
Het aanpassen van bezoektijden lijkt de eerste en de meest voor de hand liggende aanpassing.327 Onderzoek wijst uit dat gedetineerden over het algemeen voldoende mogelijkheden hebben om bezoek te ontvangen, maar dat de momenten waarop het bezoek plaats dient te vinden niet aansluit bij de mogelijkheden van bezoekers.328 Een betere afstemming van bezoektijden op de mogelijkheden en wensen van bezoekers is belangrijk. Waar bezoektijden nu nog grotendeels tijdens kantooruren plaatsvinden, moeten deze uitgebreid worden naar buitenschoolse
324
Braam & Mak & Tan 2007, p. 89. Act relating to the execution of sentences etc. (The Execution of Sentences Act), te raadplegen via: http://www.regjeringen.no . Kamerstukken II 2011-12, 33 177, nr.2. 327 Deze aanpassing van bezoektijden dient vervolgens landelijk te worden ingevoerd om onderlinge verschillen te voorkomen, zie: Braam & Mak & Tan 2007, p. 98. 328 Inspectie Veiligheid & Justitie 2013, p. 30. 325 326
55
bezoekmogelijkheden.329 Te streven valt naar bezoekmogelijkheden op woensdagmiddagen of tijdens weekenden.330 Avonden zijn in dit geval minder geschikt. Grote afstanden die moeten worden afgelegd naar inrichtingen en het late tijdstip waarop het bezoek kan plaatsvinden, maken de avonden voor de regelmaat van het kind ondoelmatig.331 Een verdergaande oplossing zou gelijk zijn aan hetgeen in België alledaagse praktijk is. De bezoeker krijgt daarin de gelegenheid op elk willekeurig moment tussen 07.00-21.00 de gedetineerde te bezoeken. Het is dan ook voor het kind mogelijk gedurende de dag de ouder op willekeurige tijdstippen te bezoeken.
-
Een volgende mogelijkheid tot het uitbreiden van bezoekmogelijkheden is een uitbreiding van het recht op vrije toegang. Het recht op vrije toegang is een aspect dat eerder in dit onderzoek nog niet ter sprake is gekomen, maar desondanks aandacht verdient. Het recht op vrije toegang is de mogelijkheid van ouders om vrij contact te hebben met een gedetineerde minderjarige en deze onbelemmerd te bezoeken.332Anders gezegd: ouders hebben indien nodig de mogelijkheid het kind buiten de vastgestelde tijden te bezoeken. Een korte toelichting: Tot inwerkingtreding van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (hierna: Bjj) was het contact tussen ouders en jeugdige geregeld in artikel 490 Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv) juncto artikel 50 Sv. In artikel 490 Sv was voor alle jeugdige verdachten bepaald dat indien hun vrijheid was ontnomen, artikel 50 Sv ten aanzien van hun ouders van overeenkomstige toepassing was. Artikel 50 Sv regelt het vrij verkeer tussen verdachte en zijn raadsman. Het contact tussen de buitenwereld en een jeugdige die, zoals verdachte, in het kader van de voorlopige hechtenis in een justitiële jeugdinrichting verblijft, is geregeld in de artikelen 41 tot en met 45 van de Bjj. Ouders behoren evenals raadslieden tot de zogeheten geprivilegieerde personen. Het is hun in beginsel toegestaan om vrijelijk contact te onderhouden met de jeugdige. Het contact in de vorm van telefonisch contact, bezoek, correspondentie 333 kan hen slechts in zeer bijzondere omstandigheden worden onthouden.
Ten grondslag aan het recht op vrije toegang, ligt artikel 37 IVRK. Artikel 37 IVRK bepaalt dat minderjarigen in hechtenis, behoudens uitzonderlijke omstandigheden op grond waarvan beperking van contact is toegestaan, recht hebben op omgang met familie. Het recht op vrije toegang wordt geëffectueerd doordat ouders van gedetineerden worden aangemerkt als geprivilegieerde personen. De tegenstelling tussen de vrije toegang van ouders tot de jeugdige delinquent
enerzijds en de beperkte bezoekmogelijkheden van onschuldige kinderen aan
gedetineerde ouders anderzijds is daarmee groot.334 Gesteld kan worden dat deze situatie ook moet worden geformuleerd voor kinderen met gedetineerden ouders op grond van artikel 1:377a BW (is gebaseerd op artikel 9 IVRK en artikel 8 EVRM). Te meer nu artikel 21 sub a van de Guidelines of the Committee of Ministers of the Council of Europe on child friendly justice stelt dat: 329
Art. 24.4 European Prison Rule. Braam & Mak & Tan 2007, p. 98. Braam & Mak & Tan 2007, p. 99. 331 Daarnaast geeft Inspectie Veiligheid en Justitie 2013 (p. 22) dat er in de locaties, die de mogelijkheid geven tot bezoek in de avond, te maken hebben met wachttijden. 332 Art. 42 lid 1 onder k BJJ jo. Art. 43 lid 7 BJJ. 333 Rechtbank ’s-Hertogenbosch 24 maart 2010, ECLI:NL:RBSGR:2010:BL8620. 334 Dit punt werd ook naar voren gebracht in: Kamerstukken II 2011-12, 33 177, nr. 3, p. 33. 330
56
children in particular should have the right to: maintain regular and meaningful contact with parents, family and friends through visits and correspondence. Een dergelijke formulering maakt het niet ondenkbaar om eenzelfde recht toe te kennen aan kinderen waarvan de ouder zich in detentie bevindt. Het opnemen van het kind als geprivilegieerd persoon voor de gedetineerde ouder brengt vervolgens met zich mee dat het kind meer vrijheid geniet in het plannen en vormgeven van contact met de ouder. Het opnemen van het kind als geprivilegieerd persoon is bovendien ook goed haalbaar nu in iedere instelling al geprivilegieerd bezoek plaatsvindt.335 Het zou voor het kind een situatie inhouden die meer vergelijkbaar is met het Belgische systeem, waar bezoekers zich gedurende de dag zonder bezoekafspraak kunnen aanmelden. -
Tot slot is een uitbreiding van bezoekmogelijkheden mogelijk door de vermeerdering van ouderkind-dagen. Hoewel dit geacht wordt geen toereikende oplossing te zijn,336 voegen deze dagen desondanks veel toe aan de relatie tussen kind en gedetineerde ouder. De ouder-kind-dagen moeten behouden blijven ongeacht de uitbreiding van bezoektijden of bezoekmogelijkheden als hiervoor besproken. Een contactmoment waarop kinderen voor een relatief langere periode en zonder het bijzijn van anderen de ouder kan bezoeken, is niet alleen wenselijk, maar in de praktijk ook waardevol voor het kind gebleken. Dit onderzoek beveelt dan ook aan tot een behoud, dan wel uitbreiding van het aantal ouder-kind-dagen. Daarin meegenomen dat de in beleid vastgelegde momenten ook daadwerkelijk worden uitgevoerd.337
-
Voornoemde aanbevelingen behelzen de uitbreiding van de bezoekmogelijkheden door kinderen. Echter, zoals eerder in dit onderzoek is gebleken, dienen minderjarige bezoekers onder begeleiding van een meerderjarige de gedetineerde te bezoeken. Om de minderjarige minder afhankelijk te maken van deze meerderjarige en te zorgen voor een effectieve begeleiding van de minderjarige moet gestreefd worden naar de aanstelling van een pedagogisch medewerker binnen de instelling.338 Anders dan in de initiatiefnota339 zal het aanstellen van een soortgelijke functie in de instelling zelf tot een effectiever resultaat leiden. Deze medewerker is verantwoordelijk voor de invulling en uitvoering van alle bezoeken van het kind aan de ouder en kan daarnaast het kind indien nodig ondersteuning bieden. Onder deze ondersteuning zal dan ook de bemiddeling met het thuisfront vallen, zoals beoogd met de initiatiefnota.340
335
Interview PI Breda. Inspectie Veiligheid & Justitie 2013, p. 30 en p. 55. 337 Aandacht voor hetgeen uit het interview bij PI Breda (zie bijlage bij dit onderzoek) bleek. Gedetineerden en kinderen hadden naar het beleid de mogelijkheid tot eenmaal per maand een ouder-kind-dag, maar deze vonden slechts eenmaal per 3 maanden plaats. 338 In de ‘maatregelen gedetineerde ouders en hun kinderen (5545815/08/DJI)’ werd al aangestuurd op een dergelijk aanspreekpunt voor vragen over de omgang met kinderen. 339 Kamerstukken II 2011-12, 33 177, nr. 2, p.16, waarin gestreefd wordt naar een coördinator binnen het gezin. 340 Interview PI Breda. 336
57
Voorgaande aanbevelingen behandelden de versterking van de rechtspositie van het kind ten aanzien van de omgang met gedetineerde ouders. Anderzijds zou het versterken van het recht op omgang van de gedetineerde met diens kinderen tot een mogelijke oplossing kunnen leiden. Door bijvoorbeeld rechtskracht te verbinden aan de EPR341 of het opnemen van een specifiek recht op bezoek van kinderen in de Pbw op nationaal niveau. Voortbordurend op het voornoemde valt te denken aan het opnemen van een recht op ouder-kind-bezoeken in de wet. Artikel 38 Pbw behelst geen specifieke rechten op contact tussen ouder en kind.342 Een aanvulling van de wet met artikel 38a Pbw kan bijvoorbeeld luiden: de gedetineerde heeft het recht gedurende ten minste één per week gedurende twee/drie uur op in de huisregels vastgestelde tijden en plaatsen bezoek van dienst kinderen te ontvangen. Dit recht voor gedetineerden leidt er mede toe dat het huidige onderscheid tussen de gedetineerde moeder en de gedetineerde vader, als het gaat om omgang met kinderen, vervalt. Vervolgens kunnen beperkingen door de directeur mogelijkerwijs aan zwaardere gronden getoetst worden, door niet enkel handhaving van de orde of veiligheid in de inrichting,343 maar ernstige dreiging van verstoring van de orde of veiligheid in de inrichting als beperkingsgrond in te voeren.
Naast het uitbreiden van bezoekmogelijkheden is er winst te behalen in het gebruik van internet. De huidige technologische mogelijkheden moeten het mogelijk maken om via een beveiligde internetomgeving het kind en de gedetineerde ouder contact met elkaar te laten hebben. Deze mogelijkheid moet zo snel mogelijk uit de pilot-fase komen en worden ingezet in de verschillende instellingen. Met name het beeld-bellen kan voor de omgang tussen de kind en het ouder een waardevolle toevoeging zijn.
Een aanbeveling van meer praktische aard is die aangaande de grote verscheidenheid aan maatschappelijke niet-justitie gebonden organisaties die middels projecten een bijdrage leveren aan de relatie tussen de ouder en het kind.344 Hoewel deze organisaties ieder succesvolle projecten bieden, zou een meer centrale aanpak nagestreefd moeten worden.345 Er is een lappendeken aan hulpverlenende organisaties ontstaan met eigen, doch aan elkaar gerelateerde, doelstellingen. Deze organisaties blijken in de praktijk zo nauw met elkaar verbonden dat zij gebruik maken van elkaars diensten. De naast elkaar bestaande organisaties moeten zich, uitgaand van de meest ideale situatie, verenigen tot één duidelijk (en verantwoordelijk) aanspreekpunt voor hulpbehoevende gedetineerde ouders, kinderen van gedetineerde ouders en justitiële instellingen.346 Waar de initiatiefnota een gezinscoördinator wil inschakelen als tussenpersoon,347 moet de oplossing echter gezocht worden
341
Zie nogmaals: De Jonge 2006, p. 352 – 354, zoals eerder besproken in §2.4.3. van dit onderzoek. Braam & Mak & Tan 2007, p. 31. 343 Art. 36 lid 4a Pbw. 344 Braam & Mak & Tan 2007, p. 93 – 95. 345 Braam & Mak & Tan 2007, p.43. 346 Braam & Mak & Tan 2007, p. 97. 347 Kamerstukken 2011-12, 33 177, nr. 2, p. 16. 342
58
naar het vereenvoudigen van de toegang tot deze organisatie(s) door de bereikbaarheid en bekendheid te verbeteren. Door het uitdragen van al deze projecten onder één organisatie wordt niet enkel duidelijkheid en laagdrempeligheid bewerkstelligd, maar ook eenheid en gelijkheid in beleid. Door deze eenheid in beleid wordt de invloed en de slagkracht van het maatschappelijk veld in dit maatschappelijk probleem vergroot.
59
Literatuurlijst Boeken Bainham & Lindley & Richards 2004 A. Bainham, B. Lindley, M Richards, Children and their families: contacts, rights and welfare, Oxford: Hart Publishing 2004. Besemer 2012 S. Besemer, Intergenerational transmission of criminal and violent behaviour, Leiden: Sidestone Press 2012. Boer 2010 J. de Boer, Personen- en Familierecht, Deventer: Kluwer 2010. Bond & Black & Bridge 2008 T. Bond, J. Black, J. Bridge, Family Law 2008, Oxford: Oxford University Press 2008. Brems & Sottiaux & Vandenleede 2005 E. Brems, S. Sottiaux, P. Vandenleede & W. Vandenhole, Vrijheden en vrijheidsbeneming, Antwerpen: Intersentia 2005 Bruijn-Lückers 2004
M. de Bruijn-Lückers, ‘De minderjarige als volwaardige procespartij?!’, in: J. E. Doek , K. Blankman, M. Ruth Bruning, Meesterlijk groot voor de kleintjes: opstellen aangeboden aan professor mr. J. E. Doek ter gelegenheid van zijn emiraat, Christoffersen 2009 J. Christoffersen, Fair Balance: proportionality, subsidiarity and primarity in the European Convention on Human Rights, Leiden: Martinus Nijhof Publishers 2009. City Law School 2008 City Law School (London, England), Family Law in Practice, Oxford: Oxford University Press 2008. Dam & Fuldauer & Römkens 1995 B. van Dam, A. Fuldauer, R. Römkens, Gevangen vrouwen: over criminaliteit en detentie (Nemesis essays 2), Amsterdam: Stichting Nemesis 1995. Daems & Pletincx & Robert 2009 T. Daems, P. Pletincx, L. Robert, e.a., Achter tralies in België, Gent: Academia Press 2009. Delfos 2012 M. Delfos, Ik ga naar papa! Over ouders in de gevangenis, Amsterdam: Niño 2012. Doek & Vlaadingerbroek 2009 J.E. Doek, P. Vlaardingerbroek, Jeugdrecht en Jeugdzorg, Amsterdam: Elsevier Juridisch 2009. Driesen 2002 L. Driesen, Kinderen en Echtscheiding, Antwerpen: Garant 2002. Easton 2011 S. Easton, Prisoners’ Rights: Principles and practice, London: Taylor & Francis 2011. Forder & Verbeke 2005 C. Forder, A Verbeke, Gehuwd of niet – maakt het iets uit?, Antwerpen: Intersentia 2005. Groot 2010 R. de Groot, Nederlandse Nationaliteitseis, Deventer: Kluwer 2010. Harris-Short & Miles 2011 S. Harris-Short, J. Miles, Family Law: Text, Cases and Materials, Oxford: Oxford University Press 2011. Heida & Kraan & Marck 2007 A. Heida, C.A. Kraan, Q.J. Marck, Echtscheidingsrecht, Boom Juridische uitgevers, Den Haag 2007.
60
Hennessy 2009 L. Hennessy, ‘Shared Parental responsibility’, in: R. Alexander, A. Rice, G. T. Riethmuller, Australian Master Family Law Guide, Sydney: CCH Australia 2009, p. 81 – 96. HM Prison Service 2008 HM Prison Service, Prisoners’ Information Book, London: Prison Reform Trust 2008. Kaspiew & Gray & Weston 2009 R. Kaspiew, M. Gray, R. Weston, Evaluation of the 2006 family law reforms, Melbourne Australia: Australian Institute of Family Studies 2009. Loucks 2000 N. Loucks, Prison Rules: A working guide: The Millenium Edition, London: Prison Reform Trust 2000. Meuwese & Blaak & Kaandorp 2012 S. Meuwese, M. Blaak, M. Kaandorp, Handboek Internationaal Jeugdrecht, Leiden: Defence for children 2012. Meuwese & Blaak & Kaandorp 2005 (oude druk) S. Meuwese, M. Blaak, M. Kaandorp, Handboek Internationaal Jeugdrecht, Nijmegen: Ars Aequi 2005 (oude druk). Moerings & Ter Haar 1990 M. Moerings, G. ter Haar, Buiten de muren: relaties van gedetineerden, Arnhem: Gouda Quint BV 1990. Muller & Vegter 2009 E.R. Muller, P.C. Vegter, Detentie: gevangen in Nederland, Alphen aan de Rijn: Kluwer 2009. Murdoch 2006 J. Murdoch, The Treatment of Prisoners: European Standards, Volume 784, Strasbourg: Council of Europa 2006. Murray 2005 J. Murray, ‘The effects of imprisonment on families and children of prisoners’, in: A. Liebling, S. Maruna, The Effects of Imprisonment, Cullompton: Willan Publishing 2005, p. 442 - 461. Probert 2011 R. Probert, Family Law in England and Wales, Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International 2011. De Smet 2005 B. de Smet, Jeugdbeschermingsrecht in kort bestek, Anterwerpen: Intersentia 2005. Swennen 2005 F. Swennen, Gezins- en familierecht in kort bestek, Antwerpen: Intersentia 2005. Vermeulen 2007 G. Vermeulen, Privacy en strafrecht: nieuwe en grensoverschrijdende verkenningen, Antwerpen: Maklu 2007. Weyts & Verbeke & Goovaerts 2003 L. Weyts, A. Verbeke, E. Goovaerts, Actualia familiaal vermogensrecht, Leuven: Universitaire Pers Leuven 2003. Wolleswinkel 1997 R. Wolleswinkel Gevangen in moederschap Gouda: Quint 1997.
Naslagwerken Wortmann 2009 S.F.M. Wortmann, Groene Serie Personen- en Familierecht, Kluwer 2009, A Kernoverzicht bij: Burgerlijk Wetboek Boek 1, Titel 15 Omgang en informatie (elektronisch geraadpleegd). Asser/Boer 2010 J. de Boer, Mr. C. Asser’s handleiding tot de beoefening van het Nederlands burgerlijk recht, Personen- en familierecht, Deventer: Kluwer 2010
61
Wetgeving Burgerlijk Wetboek. Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens European Prison Rules Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind Landelijk Model Huisregels Penitentiaire beginselenwet Regeling model huisregels penitentiaire inrichtingen Pbw United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners Circulaire ‘Bezoek zonder Toezicht gedetineerden’, 8 september 2000, 5041936/00/DJI, elektronisch geraadpleegd via: http://www.commissievantoezicht.nl/wetgeving/circulaires/, (Laatst geraadpleegd op: 28 juni 2014). ‘Maatregelen gedetineerde ouders en hun kinderen’, 19 mei 2008, 5545815/08/DJI, elektronisch geraadpleegd via:
http://www.commissievantoezicht.nl/wetgeving/circulaires/, (Laatst geraadpleegd op: 28 juni 2014) Parlementaire stukken Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3 (MvT). Kamerstukken II 2004/05, 30 145, nr. 3 (MvT). Kamerstukken II 2011/12, 33 177, nr. 2 (Initiatiefnota). Kamerstukken II 2011/12, 33 177, nr. 3 (MvT). Officiële bekendmakingen Stb. 2008, 500. Stb. 2010, 21
Rapporten Braam & Mak & Tan 2007 H.Braam, J. Mak, S. Tan, ‘Moeders in detentie en de omgang met hun kinderen’, Verwey Jonker Instituut, mei 2007, elektronisch geraadpleegd via: www.verwey-jonker.nl. Inspectie Veiligheid en Justitie 2013 Inspectie Veiligheid en Justitie, ‘Rapport Themaonderzoek Slechts op Bezoek, maart 2013, Publicatie-nr. j-18223 Martynowicz 2011 A. Martynowicz, ‘Children of imprisoned parents’, The Danish Institute for Human Rights, European Network for Children of Imprisoned Parents Denmark, 2011. Parke & Clarke-Stewart 2001 R.D. Parke, K.A. Clarke-Stewart, ‘From prison to home: Effects of parental incarceration on young children’, US Department of Health and Human Services 2001. Scharff-Smith & Gampell 2011 P. Scharff-Smith, L. Gampell, ‘Children of Imprisoned Parents’, The Danisch Institute for Human Rights, European Network for Children of Imprisoned Parents, A/S Handy-Print 2011 Artikelen in tijdschriften Bessemer & van der Geest & Murray 2011 S. Bessemer, V. van der Geest, J. Murray, ‘The relationship between parental imprisonment and offspring offending in England and the Netherlands’, British Journal of Criminology, vol. 51 (2011), p. 413 – 437. Codd 2008 H. Codd, Detention and families, Criminal Justice Matters, vol. 71 (2008), nr. 1, p. 34 – 35. Craig 2009 S.C. Craig, ‘A Historical Review of Mother and Child Programs for Incarcerated Woman’, The Prison Journal, vol. 89 (2009) nr.1
62
Emmerik 2005 M. van Emmerik, ‘Toepassing van het Kinderrechtenverdrag in de Nederlandse rechtspraak’, NJCM-Bulletin 2005 (jaargang 30), nr. 6. Ezinga & Hissel 2010 M.Ezinga, S. Hissel, ‘Kinderen van gedetineerde moeders’, Tijdschrift voor Criminologie 2010, nr. 52, p. 36 – 51. Farrel 1998 A. Farrel, ‘Policies for incarcerated mothers and their families in Australian corrections’, Australian & New Zealand Journal of Criminology, 1998 Van Havere & Vansteenwegen 2005 Van Havere, Vansteenwegen, ‘Seksualiteitsbeleving bij (lang)gedetineerden’, Tijdschrift voor Seksuologie (2005) nr. 29, p. 63-68. Hissel & Bijleveld& Kruttschnitt 2011 S. Hissel, ‘The well-being of children of incarcerated mothers: An exploratory study for the Netherlands, European Journal of Criminology 2011, 5, p. 346-360. De Jonge 2006 G. de Jonge, ‘De Europese gevangenisregels zijn vernieuwend. De rechtskracht ervan blijft echter gering’, Sancties 2006, afl. 6, p. 340-354. Murray & Farrington 2006 J. Murray , D. P. Farrington, ‘Evidence‐Based Programs for Children of Prisoners’, Criminology & Public Policy vol. 5.4 (2006) Pulles 2012 G.J.W. Pulles, ‘Doorwerking van het IVRK: de wetgever geeft het voorbeeld’, FJR 2012 afl.7/8. Vanhulle 1983 H. Vanhulle, ‘Omgangsrecht: organisatie en modaliteiten’, Jura falconis 1983, jaargang 20 (1983-1984) nr. 3, p. 311 – 328. Elektronisch geraadpleegd via: https://www.law.kuleuven.be/jura/art/20n3/vanhulle.pdf. Websites CBS 2012 Cijfers Centraal Bureau voor de Statistiek, ‘Penitentiaire inrichtingen; aantal gedetineerden naar kenmerken’, via: http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLNL&PA=37264&D1=0-6&D2=0&D3=a&D4=0&D5=0,6,(l-4)l&HD=090706-1319&HDR=G3,G1,G4&STB=T,G2 (Laatst geraadpleegd op: 4 juni 2014). Statistics Belguim http://statbel.fgov.be/nl/statistieken/cijfers/bevolking/andere/gevangenen/ (Laatst geraadpleegd op: 7 mei 2014). Handelingsprotocol gezag, contact/omgang en hulp na partnerdoding waarbij minderjarige kinderen zijn betrokken. http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/richtlijnen/2013/11/18/handelingsprotocol-gezag-contactomgang-en-hulp-na-partnerdoding-waarbij-minderjarige-kinderen-zijn-betrokken.html, (Laatst geraadpleegd op: 13 mei 2014). Mothers and Children Brochure 2010 http://assets.justice.vic.gov.au/corrections/resources/2629123d-f30e-4a79-a33f-f76fb4bb2f1e/mothers_and_children_2010.pdf, (Laatst geraadpleegd op: 12 juni 2014). Child Protection Practice Manual, Placement of children with mothers in prison, November 2012. http://www.dhs.vic.gov.au/cpmanual/protection-order/case-planning-in-protection-order-phase/1256-placement-of-children-withmothers-in-prison (Laatst geraadpleegd op: 12 juni 2014). Contactinformatie Tarrengower Prison, Department of Justice Victoria.
http://www.corrections.vic.gov.au/home/prison/tarrengower+prison.shtml (Laatst geraadpleegd op: 12 juni 2014). http://www.dji.nl http://www.exodus.nl/okd http://www.humanitas.nl/over-humanitas http://www.gezin-in-balans.nl/ http://www.storybookdads.org.uk/
63
Jurisprudentielijst Rechtbank ’s-Gravenhage 1 augustus 2007, ECLI:NL:RBSGR:2007:BB1435. Rechtbank ’s-Gravenhage 1 oktober 2008, ECLI:NL:RBSGR:2008:BF8833. Rechtbank Roermond 16 december 2009, ECLI:NL:RBROE:2009:BK6511. Rechtbank ’s-Gravenhage 11 september 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:BX7751. Rechtbank Den Haag 10 januari 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:144. Gerechtshof Amsterdam 13 januari 2005, ECLI:NL:GHAMS:2005:AS3925. Gerechtshof Amsterdam 18 Mei 2006, ECLI:NL:GHAMS:2006:AY3589. Gerechtshof ’s-Gravenhage 17 januari 2007, ECLI:NL:GHSGR:2007:AZ8860. Gerechtshof 's-Hertogenbosch, 20 Juni 2007, ECLI:NL:GHSHE:2007:BA9560. Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 10 januari 2008, ECLI:NL:GHSHE:2008:BC7336. Gerechtshof ’s-Gravenhage 29 juli 2009, ECLI:NL:GHSGR:2009:BJ4870. Gerechtshof ’s-Gravenhage 16 september 2009, ECLI:NL:GHSGR:2009:BK1712. Gerechtshof ’s-Gravenhage 22 september 2010, ECLI:NL:GHSGR:2010:BN8164. Gerechtshof ’s-Gravenhage 26 januari 2011, ECLI:NL:GHSGR:2011:BR0368. Gerechtshof ’s-Gravenhage 31 augustus 2011, ECLI:NL:GHSGR:2011:BV6365. Gerechtshof ’s-Gravenhage 25 april 2012, ECLI:NL:GHSGR:2012:BX3210. Gerechtshof ’s-Gravenhage 9 mei 2012, ECLI:NL:GHSGR:2012:BW9373. Gerechtshof ’s-Gravenhage 27 juni 2012, ECLI:NL:GHSGR:2012:BX1640. Gerechtshof ’s-Gravenhage 17 oktober 2012, ECLI:NL:GHSGR:2012:BZ8309. Gerechtshof Amsterdam 30 oktober 2012, ECLI:NL:GHAMS:2012:CA1479. Gerechtshof Leeuwarden 29 november 2012, ECLI:NL:GHLEE:2012:BY7402. Gerechtshof ’s-Gravenhage 19 december 2012, ECLI:NL:GHSGR:2012:BZ2974. Gerechtshof Den Haag 22 mei 2013, ECLI:NL:GHDHA:2013:CA2381. HR 22 juni 1988, NJ 1989, 746. HR 10 november 1989, NJ 1990, 628. HR 10 april 1992, NJ 1992, 444. HR 18 november 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT8247. HR 30 maart 2007, ECLI:NL:HR:2007:ZA6719. HR 27 april 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA0386. HR 25 april 2008 ECLI:NL:PHR:2008:BC5901. HR 2 oktober 2009, ECLI:NL:HR:2009:BJ2673. HR 21 mei 2012, ECLI:NL:HR:2012BL7407. HR 21 september 2012, RvdW 2012, 1131. HR 2 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX5798. ABRvS 16 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8383. ABRvS 13 november 2013, ECLI: NL:RVS:2013:1998. CRvB 22 juni 1999, JBAW 1999, 129. EHRM 13 juni 1979, NJ 1980, 462 (Marckx vs. Nederland). EHRM 13 maart 1980, NJ 1981, 121. EHRM 12 april 1981, No. 14462/88 (Ballantyne vs. Verenigd Koninkrijk). EHRM 1 oktober 1990, No. 15817/89 (Wakefield vs.Verenigd Koninkrijk). EHRM 26 februari 1993, Série A, vol. 257-A (Messina vs. ltalië). EHRM 27 juni 2000, No. 32842/96 (Nuutinen vs. Finland). EHRM 28 september 2000, No. 25498/94 (Messina vs. Italië 2). EHRM 28 juni 2001, No. 70258/01 (Selmani vs. Zwitserland). EHRM 28 november 2002, No. 58442/00 (Lavents vs. Litouwen). EHRM 3 december 2002, No. 30218/96 (Nowicka vs. Polen). EHRM 4 februari 2003, No. 50901/99 (Van der Ven vs. Nederland). EHRM 27 april 2004, No. 50210/99 (Doerga vs. Nederland). EHRM 28 september 2004, No. 46572/99 (Sabou en Pircalab vs. Roemenië). EHRM 4 juli 2006, No. 59450/00 (Ramirez Sanchez vs. Frankrijk). EHRM 17 april 2012, No. 13621/08 (Krawczak vs. Polen). EHRM 25 september 2012, No. 33783/09 (Godelli vs. Italië). RSJ 22 augustus 2006, 06/0698/GA. RSJ 4 maart 2010, 09/2983/GA. RSJ 3 juli 2012, 12/0127/GA. RSJ 22 januari 2013 13/156/SGA. Hof van Beroep Gent, 25 februari 2010, 2009/RK/136.
64
