Slachtoffers achter de tralies

Slachtoffers achter de tralies Signalering van slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingendetentie en knelpunten bij aangifte en verlening van de B9-status

Bernice Boermans Natisja Habich FairWork Amsterdam, augustus 2012

Tekst Bernice Boermans Natisja Habich Met dank aan Dorenda Fokker Machteld Busz Noortje Verberne

FairWork Postbus 15539 1001 NA Amsterdam T: (020) 7600809 E: [email protected] W: www.fairwork.nu

Dit rapport is een resultaat van het project ‘Empowerment achter de tralies’, dat financieel mogelijk gemaakt werd door de Nationale Postcode Loterij, Cordaid en Commissie PIN (KNR).

2

Inhoudsopgave 1

Inleiding 1.1 Doelstellingen van het tweede detentieproject 1.2 Activiteiten 1.3 Resultaten en cijfers 1.4 Afsluiting van het project en daarna 1.5 Indeling van het rapport

2

Knelpunten bij aangifte en verlening van de B9-status en evaluatie van signalering in vreemdelingendetentie 2.1 Knelpunten bij de politie en Openbaar Ministerie Geen gegarandeerd veilige aangifte Opleggen van mensenhandelzaken na overleg tussen politie en OM Weigering aangifte van mensenhandel op te nemen

2.2

2.3

3

5 5 6 7 10 11

12 12 13 15 16 Geen aangifte omdat het om een kansloze zaak zou gaan 17 Geen aangifte omdat de mensenhandel zich in het buitenland heeft afgespeeld 17 Geen aangifte van mensenhandel omdat het om een ander misdrijf zou gaan 19 Niet onderkennen van verband tussen mensenhandel en een strafbaar feit 19 Cijfers 20 Signalering in vreemdelingendetentie 21 Vooruitgang 21 Werkconferentie 22 De Dienst Terugkeer & Vertrek 24 Overige actoren: IND, hulpverlening en advocatuur 26 De Immigratie- en Naturalisatiedienst 26 Aanhouden van de B9-beslissing tot na een sepot 26 Niet onderkennen van een verband tussen mensenhandel en een strafbaar feit 27 28 Hulpverlening Te weinig opvangplekken 29 Steeds meer kennis over detentie 29 Geen voorzieningen voor slachtoffers die geen aangifte kunnen of willen doen 30 De advocatuur 30 Onvoldoende kwaliteit en kennis bij (piket)advocaten 30 Onvoldoende toezicht op de advocatuur 31

Conclusie en aanbevelingen 3.1 Conclusies 3.2 Aanbevelingen

32 32 33

3

Lijst van gebruikte gebru ikte afkortingen AC AMA AZC BLinN BNRM DC DJI DT&V EMM GV IND IOM KMar LEM MD MVZ Sr Sv VP VVN Vc UC

Aanmeldcentrum Alleenstaande minderjarige Asielzoeker Asielzoekerscentrum Bonded Labour in Nederland, oude naam van FairWork Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel Detentiecentrum Dienst Justitiële Inrichtingen (Directie Bijzondere Voorzieningen) Dienst Terugkeer en Vertrek Expertisecentrum Mensenhandel Mensensmokkel Geestelijk Verzorger(s) Immigratie- en Naturalisatiedienst Internationale Organisatie voor Migratie Koninklijke Marechaussee Landelijke Expertgroep Mensenhandel Medische dienst Medewerker(s) Vreemdelingenzaken Wetboek van Strafrecht Wetboek van Strafvordering Vreemdelingenpolitie Vereniging Vluchtelingenwerk Nederland Vreemdelingencirculaire Uitzetcentrum

4

1 Inleiding In 2004 heeft FairWork, toen nog BLinN (Bonded Labour in Nederland) geheten, een inventariserend onderzoek gedaan naar de aanwezigheid van slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingenbewaring, naar aanleiding van herhaalde signalen hiervan. Uit het onderzoek bleek onder meer dat signalering een gepasseerd station was als een slachtoffer in vreemdelingendetentie terecht kwam. De uitkomsten vormden aanleiding voor FairWork om een project in vreemdelingendetentie op te starten. Van juni 2005 tot en met december 2008 werkte FairWork aan het verbeteren van signalering in de detentiecentra en aan individuele ondersteuning van hier gesignaleerde slachtoffers. Het project werd in 2009 afgesloten met het rapport Uitgebuit en in de bak! Slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingendetentie. Hierin kwam als belangrijkste conclusie naar voren dat de signalering van slachtoffers van mensenhandel voorafgaand aan en in vreemdelingendetentie onvoldoende was. Signalering is primair een taak van de politie en juist hierin schiet zij, volgens het rapport, te vaak tekort. Signalen worden gemist, aangiften worden niet of pas laat opgenomen en dikwijls worden zaken opgelegd (officieus geseponeerd). Slachtoffers lopen zo bescherming mis en komen in detentie terecht. Of zij krijgen niet de kans om vanuit detentie aangifte te doen, krijgen geen B9verblijfsvergunning en blijven onterecht in detentie zitten. De samenwerking binnen de vreemdelingenketen is stroef en signalering wordt binnen de detentiesector niet gezien als een taak, al zijn er openingen om tot deskundigheidsbevordering en samenwerking te komen. Bovendien zijn detentiecentra niet toegerust voor slachtoffers van mensenhandel. Het rapport is in januari 2009 aangeboden aan toenmalig staatssecretaris van Justitie (vreemdelingenzaken) Albayrak; het heeft veel aandacht van de media en Tweede Kamer gekregen. De urgentie van de problemen rond signaleren in detentie was duidelijk, reden voor FairWork om in 2009 een tweede signalerings- en ondersteuningsproject in vreemdelingendetentie te starten. Dit tweede project is eind maart 2012 afgerond. 1.1 Doelstellingen van het tweede detentieproject Het tweede detentieproject had een looptijd van 1 oktober 2009 tot en met 31 maart 2012. De algemene doelstelling van het project was het verbeteren van de signaleren van slachtoffers van mensenhandel in detentie, waarbij er nu ook bijzondere aandacht was voor slachtoffers van overige uitbuiting. Daarbij is gewerkt aan het behalen van een aantal specifieke doelstellingen: • Informatievoorziening aan slachtoffers met betrekking tot hun rechten en juridische positie in Nederland; • Verbetering van de individuele ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingendetentie op basis van hun specifieke behoeften; • Vergroting van de deskundigheid van actoren - werkzaam in detentie - op de onderwerpen mensenhandel en signalering van slachtoffers; • Bewustwording en beleidsbeïnvloeding op het gebied van de behoeften en rechten van slachtoffers van mensenhandel in de illegaliteit en vreemdelingendetentie. FairWork heeft zich gericht op alle detentiecentra waar zich (volwassen) ongedocumenteerde migranten bevonden. FairWork is met name actief geweest in detentiecentrum (DC) Zeist, DC Rotterdam, DC Zaandam, incidenteel ook in DC/UC Schiphol en (voor de sluiting) in DC Alphen en DC Dordrecht. In enkele gevallen heeft FairWork ook slachtoffers ondersteund in strafrechtelijke detentie en een jeugdinrichting. 5

1.2 Activiteiten In het kader van het project zijn de volgende activiteiten uitgevoerd: Voorlichting en deskundigheidsbevordering Door middel van voorlichtingen heeft FairWork binnen de detentiesector gewerkt aan bewustwording over mensenhandel en hoe deze te herkennen is. Dit gebeurde in algemene voorlichtings-bijeenkomsten in de detentiecentra, maar ook door middel van kleinere bijeenkomsten gericht op specifieke beroepsgroepen, zoals geestelijk verzorgers (GV), medewerkers van de medische dienst (MD), detentiepsychologen, medewerkers vreemdelingenzaken (MVZ) en regievoerders van de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V). Ook in de dagelijkse samenwerking met deze groepen is kennis over signalering en benadering van slachtoffers van mensenhandel overgedragen: door middel van overleg over gericht doorvragen bij vermoedens van mensenhandel, terugkoppeling over procedures rond aangifte en verblijf van slachtoffers die aangemeld werden, en overdragen van kennis over specifieke groepen slachtoffers (bijvoorbeeld Chinezen, Nigerianen, slachtoffers van arbeidsuitbuiting) of onderwerpen (voodoo, trauma’s, etc.). Signaleringsgesprekken De centrale doelstelling van dit project was de verbetering van signalering van slachtoffers van alle vormen van mensenhandel in detentie. Hiertoe werkte FairWork samen met actoren die slachtoffers in detentie tegen konden komen, met name GV, MD, MVZ, DT&V-regievoerders en de advocatuur. FairWork bezocht in detentie slachtoffers die door detentiepersoneel, advocatuur en anderen aan haar werden doorverwezen. Door middel van individuele gesprekken kon FairWork zich een beeld vormen van de achtergrond van de mogelijke slachtoffers en een inschatting maken of er sprake was van mensenhandel. Hierbij is gebruik gemaakt van eerder opgedane ervaring, de signalenlijst uit de aanwijzing Aanpak Mensenhandel van het Openbaar Ministerie en andere informatie uit haar netwerk. Ook is er regelmatig overleg geweest met de Landelijke Expertgroep Mensenhandel (LEM), CoMensha. Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel (BNRM) en het Expertisecentrum Mensenhandel Mensenmokkel (EMM) Informatievoorziening Pas nadat het voor FairWork duidelijk was dat de betreffende vreemdeling slachtoffer was van mensenhandel gaf zij informatie over de mogelijkheid tot het doen van aangifte en de bescherming van de B9-regeling. In elk individueel geval vond dus eerst een serieuze afweging plaats of er sprake was van mensenhandel. Hiermee ging FairWork tegen dat gedetineerden, daartoe aangezet door de rechten van de B9-regeling, wellicht verhalen zouden verzinnen om vrij te komen. FairWork bood door haar gesignaleerde slachtoffers van mensenhandel informatie over hun rechten en mogelijkheden, zodat zij op basis daarvan een weloverwogen beslissing konden nemen over hun toekomst. Hierbij werden diverse opties besproken, zoals: aangifte en de B9-regeling; een leven na uitzetting naar hun land van herkomst en de mogelijkheid tot zelfstandige terugkeer (via IOM); mogelijkheden tot een verblijfsaanvraag op andere gronden; klinkering (vrijlating zonder verblijfsvergunning) en een leven in de illegaliteit in Nederland. Individuele ondersteuning Gedurende detentie bleef FairWork slachtoffers ondersteunen tijdens individuele gesprekken. Zij overlegde met advocaten en bleef de slachtoffers informeren. Naast deze praktisch-juridische

6

ondersteuning werd ook – voor zover mogelijk binnen de beperkingen van detentie – psychosociale ondersteuning geboden door middel van regelmatig bezoek. Ondersteuning in de illegaliteit na vrijlating In specifieke gevallen bood FairWork ook individuele ondersteuning na klinkering (vrijlating zonder verblijfsvergunning). Het ging dan om slachtoffers die geen aangifte durfden of konden doen en die illegaal in Nederland verbleven. FairWork verstrekte aan hen informatie over de opties die zij nog wel hadden, bleef zich inzetten voor aangifte en de B9-procedure als het slachtoffer dat wilde, en bood in schrijnende gevallen ook praktische ondersteuning (met name hulp bij vinden van onderdak). Beleidsbeïnvloeding Uit het directe contact met slachtoffers in detentie verkreeg FairWork informatie over het functioneren van de sector vreemdelingendetentie (DJI en DT&V), de politie en andere actoren die bij de doelgroep betrokken zijn. De informatie over (beleids)knelpunten die FairWork tegenkwam, gebruikte zij om bij de betrokken instanties en ministeries voor verbeteringen te pleiten. Hiervoor zijn onder meer de volgende instanties benaderd: de Task Force Mensenhandel, de nationaal rapporteur mensenhandel, het LEM, de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND), DT&V, het Openbaar Ministerie (OM), het Ministerie van Binnenlandse Zaken, de Directie Bijzondere Voorzieningen (DBV) van de Dienst Justitiële Inrichten (DJI/Ministerie van Justitie)(afspraken over signalering) en de Commissie Integraal Toezicht Terugkeer (CITT). FairWork heeft knelpunten ook breder aangekaart, bijvoorbeeld bij Amnesty International en in uitwisselingen met organisaties die ongedocumenteerden ondersteunen. 1.3 Resultaten en cijfers In het project is bereikt dat het detentiepersoneel van DJI en DT&V-regievoerders in detentiecentra zich bewuster zijn geworden van mogelijke aanwezigheid van slachtoffers van mensenhandel in detentiecentra. FairWork ziet dat een deel van hen actief is gaan signaleren en mogelijke slachtoffers naar FairWork doorverwijst. DT&V heeft sinds 2007 formeel een rol bij het signaleren en aanmelden van slachtoffers voor aangifte bij de politie en werkt aan de invulling daarvan. FairWork heeft slachtoffers in detentie informatie gegeven over hun rechten en mogelijkheden, en heeft daarbij ook steeds meer samengewerkt met medewerkers van DJI en DT&V, en de advocatuur. Ook bij aanmelding voor aangifte bij de politie heeft FairWork steeds meer aangehaakt bij DT&V en de advocatuur, daarmee hun taak versterkend. Er is dus verbetering te zien in de signalering en ondersteuning van slachtoffers binnen de detentiecentra. Slachtoffers die vanuit detentie worden aangemeld bij de politie, kunnen echter nog steeds niet altijd aangifte doen. Dat betekent dat zij geen bescherming en verblijf in het kader van de B9-regeling kunnen krijgen. Zonder oplossing van de problemen rond aangifte en toegang tot de B9-regeling zal de verbeterde signalering in detentie geen resultaat opleveren wat betreft slachtofferbescherming. Door aandacht te vragen voor de aanwezigheid van slachtoffers in detentie en de problemen rond signalering en ondersteuning, heeft FairWork ook op beleidsniveau het onderwerp op de agenda gehouden. Hieronder worden de totale aantallen bereikte (mogelijke) slachtoffers in detentie genoemd binnen het tweede project (looptijd: 1 oktober 2009 t/m 31 maart 2012) èn over de de gehele periode waarin FairWork in detentie actief is (sinds juni 2005). Dit geeft een beeld van het bereik

7

van het project. In hoofdstuk twee van dit rapport zal FairWork ingaan op de meest recente knelpunten rond aangifte en toegang tot B9-bescherming. Daarom is ervoor gekozen over 2011 meer gedetailleerde informatie te geven. De cijfers over de knelpunten rond aangifte en toegang tot de B9-bescherming zijn opgenomen in hoofdstuk 2. Totaal aantal bereikte (mogelijke) slachtoffers van mensenhandel in detentieproject 2 (oktober 2009 t/m maart 2012)

115

Totaal aantal bereikte (mogelijke) slachtoffers van mensenhandel in detentieprojecten 1 en 2 (juni 2005 t/m maart 2012)

230

Cijfers 2011 Totaal aantal behandelde zaken Mannen Vrouwen

59 25 34

Gesignaleerd als slachtoffers van mensenhandel Mannen Vrouwen Volwassenen Mogelijk minderjarigen

38 14 24 37

Niet (geheel) duidelijk of slachtofferschap mensenhandel 1 Mannen Vrouwen

16 8 8

Geen slachtoffer van mensenhandel Mannen Vrouwen Vorm van uitbuiting uitbu iting Arbeidsuitbuiting Criminele uitbuiting Seksuele uitbuiting2 Seksuele- en criminele uitbuiting Criminele- en arbeidsuitbuiting Seksuele- en arbeidsuitbuiting

1

5 3 2

2 2 27 1 1 2

1

In zestien gevallen was het niet (geheel) duidelijk of er sprake was van mensenhandel of niet. Het gaat hierbij om mensen die niet door FairWork zijn bezocht, bijvoorbeeld omdat zij al waren uitgezet voordat FairWork hen in detentie kon bereiken. Ook vallen onder deze categorie de mensen die niet met Fairwork wilden spreken, maar van wie het detentiepersoneel een serieus vermoeden had dat zij slachtoffer van mensenhandel waren. FairWork heeft soms op afstand ondersteuning kunnen bieden. Tot slot bevat deze categorie personen met wie FairWork wel heeft gesproken, maar van wie niet duidelijk was of ze slachtoffer van mensenhandel waren. 2 Deze categorie omvat gedwongen prostitutie en seksuele slavernij.

8

Totaal aantal behandelde zaken in 2011 Detentiecentra PI Nieuwersluis 1 JJI De Maasberg 1 GH Schiphol 3 UC Schiphol 1 DC Rotterdam 18 DC Zaandam 9 DC Zeist 19 Illegaliteit 7

Slachtoffers van mensenhandel in 2011 Detentiecentra PI Nieuwersluis 1 JJI De Maasberg 1 GH Schiphol 1 UC Schiphol 1 DC Rotterdam 7 DC Zaandam 8 DC Zeist 13 Illegaliteit 6

Landen van herkomst Angola Bosnië-Herzegovina Burundi China Egypte Ethiopië Gambia Ghana Guinee India Kameroen Liberia Libië Marokko Nigeria Sierra Leone Somalië Suriname Uganda Onbekend

Landen van herkomst Angola Bosnië-Herzegovina Burundi China Egypte Ethiopië Gambia Ghana Guinee India Kameroen Liberia Libië Marokko Nigeria Sierra Leone Somalië Suriname Uganda

1 1 2 5 2 2 1 2 5 2 3 3 1 2 12 4 3 1 1 5

1 1 1 4 0 2 1 1 2 2 2 3 1 1 11 4 0 1 0

Aantal verstrekte B9B9 -verblijfsvergunningen (aan cliënten uit 2011, verstrekt vóór het einde van project – eind maart 2012) 15 Aantal mannen 4 Aantal vrouwen 11 Naar uitbuitingsvorm Arbeidsuitbuiting Seksuele uitbuiting Seksuele- en arbeidsuitbuiting

1 12 2

9

1.4 Afsluiting van het project en daarna Op 1 april 2012 heeft FairWork na zeven jaar haar ondersteuningswerk in detentie beëindigd. Reden is dat structurele werkzaamheden als deze moeilijk in de vorm van een nieuw project te financieren zijn. Bovendien is de focus van FairWork meer komen te liggen op deskundigheidsbevordering en training. Na zeven jaar is het ook goed dat overheidsinstanties als DJI en DT&V meer verantwoordelijkheid nemen voor signalering in detentie.3 Na afloop van het project zal structureel bezoek van mogelijke slachtoffers in detentie niet meer mogelijk zijn, evenmin individuele begeleiding naar aangifte. Naar verwachting zal er een gat vallen in de signalering in detentie: medewerkers van DJI en DT&V-regievoerders zijn in staat slachtoffers te herkennen, maar zij geven aan dat zij niet geheel zelfstandig de signaleringstaak op zich willen of kunnen nemen. Na de aankondiging dat FairWork ging stoppen met de werkzaamheden in detentie hebben detentiemedewerkers veelvuldig aangegeven dat een onafhankelijk partij als FairWork nodig is om goed te signaleren, slachtoffers te informeren en hen succesvol te begeleiden naar aangifte. Externe organisaties kunnen niet zomaar in dit gat springen om verschillende redenen: ze hebben geen toegang tot detentie, werken niet landelijk of hebben niet de benodigde kennis. Ook is signalering in detentie moeilijk gezien de problemen rond aangifte: de discussie en lobby die erbij komt kijken, maakt een onafhankelijke en kritische houding nodig. FairWork wil zoveel mogelijk doen om kennis en signaleringsvaardigheden in detentie te vergroten en detentiepersoneel (DJI en DT&V) op afstand te blijven adviseren en ondersteunen. Hiertoe is zij, in samenwerking met IOM, een nieuw project gestart. Een eerste training aan medewerkers vreemdelingenzaken (MVZ) is in juni 2012 al gegeven. FairWork zal tevens monitoren hoe de signalering in detentie verder zal verlopen. FairWork zal zowel bij beleidsmakers en –uitvoerders als de politiek aandacht blijven vragen voor de knelpunten rond aangifte en toegang tot de B9-regeling die zij tegen is gekomen in detentie. Deze moeilijkheden spelen ook buiten detentie, als ongedocumenteerden vanuit de illegaliteit aangifte van mensenhandel willen doen. FairWork zal er vanuit haar andere projecten en werkzaamheden mee te maken blijven hebben.

3

In lijn met de uitspraken over art 3 EVRM (verbod op foltering, onmenselijke of vernederende behandeling) kan geconcludeerd worden dat de overheid een positieve verplichting heeft om maatregelen te nemen ter voorkoming van mensenhandel en ter effectieve bescherming van slachtoffers. Hieruit is een verplichting tot signaleren af te leiden. EHRM 23 september 1998 (A. v. United Kingdom), klachtnummer 25599/94, paragraaf 22; EHRM 10 oktober 2002 (D.P. & J.C. v. United Kingdom), klachtnr. 38719/97, paragraaf 109; EHRM 26 november 2002 (E. and others v. United Kingdom), klachtnr. 33218/96, paragraaf 88. Dit wordt tevens voor art 4 EVRM (verbod op slavernij, dienstbaarheid en dwangarbeid) bevestigd in EHRM 7 januari 2010 (Rantsev v. Cyprus en Rusland), klachtnummer 25965/04, paragraaf 286 en 287 (positieve verplichting tot signaleren en beschermen van slachtoffers) en paragraaf 296 (positieve verplichting tot trainen van overheidspersoneel om hen in staat te stellen slachtoffers van mensenhandel te signaleren). Ook Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan (PbEU 2011, L101/1) wijst op een verplichting tot signalering. Zie bijvoorbeeld art. 11, lid 2 en 4 (verplichting tot signaleren) en overweging 25 (verplichting tot trainen van onder meer overheidsfunctionarissen gericht op signalering en omgaan met slachtoffers).

10

1.5 Indeling van het rapport In hoofdstuk twee van dit rapport worden knelpunten besproken die FairWork in het detentieproject is tegengekomen, en wordt de signalering van slachtoffers van mensenhandel in detentie geëvalueerd. Paragraaf 2.2 geeft een overzicht van de belangrijkste knelpunten bij politie/OM. Deze knelpunten worden nader uitgewerkt en met voorbeelden geïllustreerd. In paragraaf 2.3 wordt de signalering van slachtoffers van mensenhandel in de detentiesector (DJI en DT&V) besproken. In paragraaf 2.4 is er aandacht voor andere instanties die betrokken zijn bij signalering in detentie, toekenning van de B9-verblijfsvergunning, en opvang van slachtoffers na detentie: de advocatuur, de IND en de hulpverlening. Daarna volgen in hoofdstuk 3 conclusies en aanbevelingen om de signalering van slachtoffers van mensenhandel verder te verbeteren.

11

2 Knelpunten bij aangifte en verlening van de B9B9 -status en evaluatie van signalering in vreemdelingendetentie In dit hoofdstuk wordt besproken hoe de signalering van slachtoffers in vreemdelingendetentie sinds de aanvang van het tweede detentieproject in oktober 2009 is verlopen. Ook is er aandacht voor knelpunten in de uitvoering van het beleid ten aanzien van slachtoffers van mensenhandel. De uitvoeringspraktijk blijkt niet altijd aan te sluiten op het beleid, zoals dat geformuleerd staat in de B9-regeling. Er is voor gekozen om de belangrijkste recente knelpunten aan bod te laten komen, gebaseerd op wat FairWork in 2011 is tegengekomen in de zaken waarin zij ondersteuning geboden heeft. Naast aandacht voor de politie, wordt ook ingegaan op wat er bij andere actoren speelt die betrokken zijn bij slachtoffers in detentie: de advocatuur, die slachtoffers juridisch bijstaat, de IND die B9-verblijfsvergunningen verleent, en de hulpverlening die betrokken is als slachtoffers vrijkomen uit vreemdelingendetentie. FairWork heeft geen wetenschappelijk onderzoek gedaan naar de knelpunten. Haar bevindingen zijn gebaseerd op eigen ervaringen, maar worden bevestigd door andere actoren die betrokken zijn bij slachtoffers van mensenhandel en ongedocumenteerde vreemdelingen. Al vanaf het eerste detentieproject in 2005 loopt FairWork tegen enkele van deze knelpunten aan. Omdat FairWork geen juridisch vertegenwoordiger is van de slachtoffers die zij ondersteunt, noch een formele ketenpartner is, heeft zij maar beperkt inzage in officiële stukken. Deze zijn grotendeels afkomstig van advocaten en soms van overheidsinstanties. Veel interne informatie van politie, OM, DJI, DT&V en IND wordt niet op voorhand gedeeld. De meeste informatie komt uit rechtstreekse contacten met instanties (telefoongesprekken, mails en brieven), aanwezigheid bij intakes of aangiften, en uit contacten met de advocatuur. Het detentieproject van FairWork is bescheiden in omvang, en heeft niet alle mogelijke slachtoffers van mensenhandel in detentie kunnen bereiken. Maar ook al gaat het om een beperkt aantal zaken waarbij knelpunten spelen, het geeft een goed beeld van het type knelpunten dat in de praktijk voorkomt. Vanuit de advocatuur, maatschappelijke organisaties en overheidsinstanties hoort FairWork dezelfde knelpunten terug, ook als slachtoffers niet in detentie zitten, maar direct vanuit de illegaliteit aangifte willen doen. 2.1 Knelpunten bij de politie en het Openbaar Ministerie Het rapport Uitgebuit en in de bak! Slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingendetentie uit 2009 stelt dat de uitvoeringspraktijk en het beleid niet met elkaar overeenkomen voor wat betreft de toegang tot bescherming van de B9-regeling. Een melding bij de politie blijkt niet voldoende om een slachtoffer van mensenhandel vanuit detentie aangifte te laten doen. Slachtoffers blijven langere tijd in detentie zitten en krijgen lang niet altijd de bescherming waar zij recht op hebben. Het rapport stelt dat ook de signalering buiten detentie door de politie te wensen overlaat. Omdat er sinds het verschijnen van bovengenoemd rapport ruim drie jaar zijn verstreken, is het interessant te bekijken hoe het nu met de signalering door de politie gaat. De ervaringen van FairWork in detentie wijzen erop dat er in 2011 nog altijd sprake is van serieuze problemen rond aangifte van mensenhandel en toegang tot bescherming van slachtoffers van mensenhandel in detentie. De problemen die hieronder beschreven worden zijn dan ook niet nieuw Zij zijn ook niet

12

beperkt tot één enkel korps. FairWork heeft in 2011 met zaken te maken gehad waarbij meerdere korpsen (en incidenteel de KMar)4 betrokken zijn, in de Randstad en daarbuiten. De knelpunten zijn niet alleen terug te voeren tot de politie, ook het Openbaar Ministerie heeft er een belangrijke aandeel in. Elke regio heeft een gespecialiseerde officier van justitie mensenhandel. Officieren van justitie sturen strafrechtelijke onderzoeken aan; zij bepalen of opsporingsonderzoeken worden ingesteld of niet. Door al in een vroeg stadium met de politie te overleggen, sturen zij de politie hoe deze met intakes en aangiften omgaat. Officieren van justitie kijken daarbij alleen naar de strafrechtelijke kant van de zaak. Zij hebben niet, zoals de politie, een rol in het aanbieden van de bedenktijd of aanmelden bij de IND voor verlening van een B9-status. In de praktijk beknotten zij de politie in de uitvoering van deze taak. Twee kanttekeningen bij onderstaande knelpunten zijn op hun plaats. FairWork is in detentie alleen slachtoffers van mensenhandel tegengekomen die niet door de politie zijn herkend toen zij staande zijn gehouden. Slachtoffers die dat wel zijn en vervolgens aangifte hebben kunnen doen en de bescherming van de B9-regeling hebben gekregen, heeft FairWork niet gezien omdat zij niet in detentie terecht zijn gekomen. Ook heeft FairWork gevallen gezien waarin de politie zaken die bij hen gemeld werden vanuit detentie adequaat oppakte, soms nadat een korps in een andere regio dit niet had gedaan. Individuele zaken zijn zo opgelost en slachtoffers hebben alsnog de bescherming gekregen waar zij recht op hebben. Binnen de politie komen de volgende knelpunten, vaak in combinatie, voor: • Geen gegarandeerd veilig aangifte • Opleggen van mensenhandelzaken na voortijdig overleg tussen politie en OM • Weigering om aangifte van mensenhandel op te nemen • Niet onderkennen van verband tussen mensenhandel en een strafbaar feit Geen gegarandeerd veilige aangifte Hoewel de politie volgens de geldende B9-regeling reeds bij de geringste aanwijzing dat er sprake is van mensenhandel de vreemdeling dient te wijzen op de mogelijkheid van het doen van aangifte, blijkt in de praktijk dat dit lang niet altijd gebeurt. Artikel 2 van de Politiewet geeft een omschrijving van de taak van de politie. Deze bestaat uit: handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. Uit het detentieproject is gebleken dat de aandacht van de politie zich vooral richt op de handhaving van de (strafrechtelijke) rechtsorde, en dat de hulpverlenende taak hieraan ondergeschikt wordt gemaakt. Daardoor is het in de praktijk niet altijd mogelijk om veilig aangifte te doen. FairWork ziet dat slachtoffers van mensenhandel soms niet worden (h)erkend door de politie en als ongedocumenteerd vreemdeling in vreemdelingendetentie worden gesteld. De politie geeft zich in dergelijke zaken onvoldoende rekenschap van haar taak hulp te bieden aan hen die dit behoeven. Omdat veilige aangifte niet altijd gegarandeerd is, durven ongedocumenteerde slachtoffers van mensenhandel vaak niet naar de politie te gaan voor hulp, uit angst voor uitzetting of detentie. Dit geldt overigens niet alleen bij aangifte mensenhandel, maar bij vele soorten aangiften, variërend van beroving tot verkrachting. Voor slachtoffers van mensenhandel heeft dit een

4

Omdat zij slechts in enkele zaken betrokken was, is ervoor gekozen de KMar niet telkens apart te vermelden.

13

schrijnend gevolg: zonder aangifte kunnen zij geen enkele aanspraak maken op B9-bescherming, omdat deze volledig gekoppeld is aan samenwerking met opsporingsinstanties. FairWork is in 2011 in detentie drie slachtoffers tegengekomen die, nadat zij zich zelfstandig bij de politie hadden gemeld voor hulp of om aangifte van mensenhandel te doen, werden staande gehouden en in vreemdelingendetentie werden gesteld. Het voorbeeld van Joseph Joseph reist met een mensenhandelaar vanuit Nigeria naar Nederland. Deze heeft hem voorgehouden dat hij hier een voetbalcarrière kan opbouwen. Eenmaal in Nederland aangekomen wordt Joseph opgesloten in een woning en moet hij met verschillende mannen seks hebben. Hij weet na enkele weken te ontsnappen. Als hij kort daarna op straat staande wordt gehouden, wil hij aangifte doen van mensenhandel. De politie wil alleen aangifte van verkrachting opnemen. Joseph wordt niet geïnformeerd over de B9-regeling en de mogelijkheid tot aangifte van mensenhandel. Omdat hij geen verblijfsvergunning heeft, wordt hij verwezen naar de vreemdelingenpolitie. Als hij zich hier meldt, wordt hij staande gehouden en in vreemdelingenbewaring gesteld, waar FairWork hem ontmoet. Na tussenkomst van FairWork houdt een ander politiekorps een intakegesprek, waarbij geconcludeerd wordt dat Joseph slachtoffer is geworden van mensenhandel. Hij doet aangifte en krijgt een B9verblijfsvergunning. Ook is FairWork in detentie een slachtoffer tegengekomen dat tijdens een controle van de vreemdelingenpolitie en de arbeidsinspectie niet is (h)erkend, staande is gehouden en in bewaring geplaatst. Het voorbeeld van Farid Farid uit Irak is uitgeprocedeerd asielzoeker. Via een kennis komt hij in aanraking met een restaurant-houder die werk voor hem heeft. Hij werkt bijna drie maanden lang twaalf tot veertien uur per dag, zeven dagen per week. Zijn werk bestaat uit schoonmaken en eten bereiden. Na sluitingstijd wordt hij opgesloten in het restaurant en slaapt op een bank met zijn jas als deken. Zijn werkgever betaalt geen loon uit, maar ‘bewaart’ dit voor Farid. Af en toe krijgt hij een paar tientjes uit de fooienpot, verder niets. De Irakese identiteitskaart van Farid wordt afgepakt. Onder deze omstandigheden wordt Farid bij een controleactie van de arbeidsinspectie en de vreemdelingenpolitie aangetroffen. Daarbij blijkt de werkgever ook een aantal identiteitsbewijzen van andere medewerkers in zijn bezit te hebben. Ondanks deze signalen van mensenhandel wordt Farid niet als slachtoffer van mensenhandel onderkend; hij wordt in vreemdelingenbewaring geplaatst. Kort daarna gaat de werkgever failliet. FairWork hoort in vreemdelingendetentie van Farid wat er is gebeurd en neemt contact op met de politie voor een aangifte mensenhandel. De politie en de officier van justitie willen de aangifte niet opnemen, ook na herhaaldelijk aandringen. Er zijn volgens de officier van Justitie niet voldoende aanwijzingen om uit te gaan van mensenhandel. Omdat de werkgever failliet is, kan Farid geen loonvordering instellen om het geld waarop hij recht heeft alsnog te krijgen. Hij heeft al die tijd vrijwel gratis gewerkt, terwijl hij, conform de Nederlandse regels, zo’n 9000 euro had moeten krijgen. Na ruim acht maanden wordt Farid vrijgelaten uit vreemdelingendetentie. Hij leeft momenteel in de illegaliteit. FairWork is nog steeds in overleg met de politie, het OM en andere partijen over Farids zaak. Er is geen perspectief dat hij alsnog bescherming van de B9 kan krijgen.

14

Opleggen van mensenhandelzaken na voortijdig overleg tussen politie en Openbaar Ministerie Op grond van hoofdstuk B9 van de Vreemdelingencirculaire (Vc) 2000 kan aan bepaalde categorieën vreemdelingen die slachtoffer zijn geworden van mensenhandel bedenktijd worden aangeboden. Wanneer een slachtoffer zich in vreemdelingendetentie bevindt, mag er na de intake overleg plaatsvinden tussen de politie en het Openbaar Ministerie over het aanbieden van bedenktijd (B9/3.1 Vc2000). Dit overleg is niet bedoeld om meteen te bepalen of een mogelijke strafzaak tegen de mensenhandelaar haalbaar is. De politie dient tijdens de intake een zelfstandige beoordeling te maken of het om mensenhandel gaat. Niet voor niets geldt bij intakes bij slachtoffers die niet in detentie verblijven dat, als de politie geringste aanwijzingen ziet van mensenhandel, zij zonder overleg met het Openbaar Ministerie bedenktijd moet aanbieden. Het slachtoffer heeft, gelet op artikel 163 van het Wetboek van Strafvordering, het recht om aangifte te doen;5 dit zou niet na de intake mogen worden geweigerd. Direct na de aangifte dient de politie de afdeling Gender van de IND op te hoogte te stellen: deze merkt de aangifte ambtshalve aan als een aanvraag tot het verlenen van een B9-verblijfsvergunning. Pas dan dienen politie en de officier van justitie overleg te hebben over het opsporingsonderzoek. Wanneer er te weinig opsporingsindicaties zijn, kan de officier van justitie de zaak vervolgens seponeren.6 De IND zal de B9-status dan weer intrekken. Het is belangrijk dat de politie en het Openbaar Ministerie de juiste procedure volgen om een zaak te staken. Slachtoffer en advocaat horen altijd schriftelijk op de hoogte te worden gesteld van een sepot, zodat zij hiertegen beklag kunnen instellen. In gevallen waarin zaken worden opgelegd volgt meestal geen formele bekendmaking hiervan; beklag wordt dan een stuk moeilijker, omdat de advocaat soms niet weet dat er een intake mensenhandel heeft plaatsgevonden. Bovendien worden slachtoffers op deze wijze uitgesloten van de bescherming en ondersteuning die hen op grond van de B9-regeling toekomt. De praktijk van opleggen is niet alleen nadelig voor slachtoffers, ook het opsporingsbelang wordt hier niet door gediend. Slachtoffer zijn in een eerste gesprek met de politie vaak niet in staat in detail te vertellen over wat er gebeurd is. Dit kan komen door wantrouwen tegen de politie, geheugenproblemen veroorzaakt door het trauma van de uitbuiting, of andere psychische problemen. Een intake is niet bedoeld om alle informatie boven tafel te krijgen, maar om een beeld te krijgen van wat er gebeurd is. Na de bedenktijd, als slachtoffers tot rust zijn gekomen, zijn zij in staat beter te verklaren. Hierdoor wordt de kans groter dat de daders opgespoord en vervolgd kunnen worden. In 2009 meldde FairWork dat tussen 2007 en 2009 vijf mensenhandelzaken waarbij zij betrokken was door de politie werden gestaakt zonder dat er sprake was van een officieel sepot door de 5

Art. 163 Sv bevat de algemene verplichting voor opsporingsambtenaren een aangifte van een strafbaar feit op te nemen. De Nationale Ombudsman heeft deze verplichting bevestigd in een aantal rapporten (2006/279, 2009/277, 2011/178). Ook het College van procureurs-generaal stelt in een brief dat aangiften altijd opgenomen dienen te worden (College van procureurs-generaal, Brief PaG/BJZ/19655, Den Haag, 28 november 2006). 6 De belanghebbende kan hiertegen op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering een klacht wegens niet vervolgen indienen bij het Gerechtshof.

15

officier van justitie. In een dergelijk geval wordt een zaak opgelegd door de politie. Ook in 2011 is FairWork een viertal zaken tegengekomen, waarbij vaststaat dat de politie na de intake of aangifte7 overleg voerde met de officier van justitie over het opstarten van een strafrechtelijk onderzoek en waarin, zonder de zaak door te sturen naar de IND, werd besloten om geen opsporingshandelingen te verrichten, of geen aangifte op te nemen. FairWork vermoedt dat dit in meer zaken waarin aangifte werd geweigerd (nog drie) het geval is geweest, omdat de politie aangeeft dat er direct na de intake altijd overleg is met de officier van justitie. Het voorbeeld van Zarah Zarah komt uit Ethiopië. Zij komt als huishoudster met een gezin uit het Midden-Oosten mee naar Nederland. Eenmaal hier wordt ze in huis opgesloten; ze moet op de kinderen passen, schoonmaken en koken, maar krijgt daarvoor niet betaald. Haar werkgevers intimideren en mishandelen haar. Na enkele weken weet ze de situatie te ontvluchten en wordt door mensen op straat naar AC Ter Apel verwezen, waar ze asiel aanvraagt. Naar aanleiding van haar verhaal wordt de politie erbij geroepen. Uit een proces verbaal van het gesprek met de politie, blijkt dat ze gezien wordt als een slachtoffer van mensenhandel. Maar na overleg met de Officier van Justitie wordt toch geen bedenktijd aangeboden; de mensenhandelzaak wordt opgelegd en niet doorgestuurd naar de IND. Na afwijzing van de asielaanvraag komt Zarah, inmiddels zwanger, in vreemdelingendetentie terecht waar FairWork met haar in contact komt. FairWork doet navraag bij de politie en Officier van Justitie. Desgevraagd zegt deze laatste dat het niet om mensenhandel, maar alleen om wederrechtelijke vrijheidsberoving gaat. FairWork blijft zich voor de zaak inzetten en weet te bereiken dat de aangifte alsnog wordt aangemerkt als mensenhandel en wordt doorgestuurd naar de IND. Zarah krijgt een B9-verblijfsvergunning. Inmiddels is de zaak geseponeerd en de B9 ingetrokken. Zarah’s advocaat heeft een aanvraag gedaan van voortgezet verblijf op humanitaire gronden. Hierop is nog niet beslist. Weigering aangifte van mensenhandel op te nemen Zoals eerder vermeld, is de politie op grond van artikel 163 van het Wetboek van Strafvordering gehouden om een aangifte op te nemen, zelfs wanneer zij niet direct veel kans ziet om de zaak op te lossen. FairWork is in 2011 zeven gevallen tegengekomen waarbij de politie geen aangifte van mensenhandel wilde opnemen, na overleg met de officier van justitie of zelfstandig. Een dergelijke handelwijze is tegen de beleidsregels. Voor slachtoffers van mensenhandel zijn de gevolgen groot. Zij kunnen geen aanspraak maken op bescherming en een verblijfsvergunning in het kader van de B9-regeling. Zonder aangifte bestaat er immers geen recht op een B9-status. Daarnaast is het voor slachtoffers van mensenhandel moeilijk te begrijpen dat de politie niets met hun verhaal wil doen. Naar de politie gaan is voor hen vaak een ingrijpende stap en overwinning op zichzelf. Als dan vervolgens blijkt dat de politie niets met hun verhaal doet, voelen zij zich in de steek gelaten of verraden. De politie geeft verschillende argumenten waarom zij geen aangifte van mensenhandel wil opnemen. Bijvoorbeeld omdat de zaak ‘kansloos’ is, dus waarschijnlijk niet tot strafvervolging zal leiden, of omdat de mensenhandel zich in het buitenland heeft afgespeeld. Ook lijken politiekorpsen onvoldoende op de hoogte van de juridische scheidslijn tussen mensenhandel en 7

Het is vaak niet duidelijk of er opgelegd wordt na een intake of na een aangifte, omdat de status van een gesprek met de politie veelal pas achteraf blijkt.

16

andere strafbare feiten, waardoor zij in een strafbaar feit of een complex aan strafbare feiten niet altijd herkennen dat er sprake is van mensenhandel. Geen aangifte omdat het om een kansloze zaak zou gaan Een veel gehoord argument van de politie om geen aangifte op te nemen is dat de aangebrachte zaak kansloos zou zijn. Bij zaken die kansloos worden geacht zijn er te weinig concrete aanknopingspunten uit de intake gekomen om een strafrechtelijk onderzoek te starten. Maar, zoals al eerder gezegd, hierover kan na een intake nog geen conclusie worden getrokken. Daartoe is het nodig dat er aangifte wordt opgenomen nadat het slachtoffers tot rust is gekomen.8 Bij de discussie over kansloze zaken lijkt het eerder om de geloofwaardigheid van het slachtoffer te gaan. Het beeld bestaat dat veel slachtoffers alleen maar aangifte doen om een verblijfsvergunning te krijgen.9 Een volgende stap naar de aanname dat zij valse aangifte doen en misbruik maken van de B9-regeling is vervolgens snel gezet is. De politie, het Openbaar Ministerie en de IND hebben de afgelopen jaren signalen afgegeven dat zij in zaken waarbij er nauwelijks aanknopingspunten zijn, misbruik vermoeden. Dit stelt Minister Leers van Immigratie, Integratie en Asiel in een brief van 11 november 2011.10 Dergelijk misbruik is echter nooit in onderzoek van het OM en de nationaal rapporteur mensenhandel aangetoond. Minister Leers legt ook zelf een link tussen kansloze zaken en valse aangiften in zijn brief van 11 november 2011. Hierin geeft hij aan onder meer een pilot kansloze zaken te zullen starten om aangiften met weinig of geen opsporingsindicaties zo snel mogelijk af te handelen om ‘dit misbruik’ (van de B9-regeling) tegen te gaan. FairWork hoopt dat in de pilot ook aandacht zal worden besteed aan het probleem dat voortijdige aannames over kansloosheid ertoe leiden dat er niet eens aangifte wordt opgenomen. FairWork heeft de indruk dat dit argument bij de meeste zaken waarin aangifte werd geweigerd speelt, ook als dit niet expliciet werd aangegeven. De eerdergenoemde zaken Farid en Joseph zijn voorbeelden van kansloze zaken waarbij aangifte geweigerd wordt. Zo ook de zaak van Iseoluwa in paragraaf 2.2.3. Geen aangifte omdat de mensenhandel zich in het buitenland heeft afgespeeld Mensenhandel is een delict dat vaak grensoverschrijdende vormen aanneemt. Dit blijkt ook uit de Aanwijzing Mensenhandel van het College van Procureurs-Generaal. Hierin staat onder meer dat internationale samenwerking meer zicht kan bieden op de fases in het 8

Tot rust komen is ook belangrijk voor slachtoffers die zich in vreemdelingendetentie bevinden. Minister Leers geeft in een brief aan de Tweede Kamer van 11 mei 2012 (Kamerstukken II 2011/2012, 28 638, nr. 78) aan dat hij de toegang tot de bedenktijd onmogelijk wil maken voor slachtoffers die al langer dan drie maanden uit de uitbuitingssituatie zijn. Zij zouden zich dan hebben kunnen onttrekken aan de mensenhandelaar en in alle rust een afweging hebben kunnen maken over aangifte. Als deze plannen doorgaan, zullen zij gevolgen hebben voor slachtoffers in vreemdelingendetentie: na drie maanden detentie zouden zij in ieder geval geen aanspraak meer kunnen maken op de bedenktijd. FairWork hoort af en toe wel de opmerking dat slachtoffers toch tot rust kunnen komen in detentie, weg van de uitbuiter. Een verblijf in vreemdelingendetentie kan echter nooit de functie van bedenktijd vervullen. Integendeel: detentie veroorzaakt extra stress en kan trauma’s verergeren. Overigens heeft minister Leers na een gesprek met de Nationaal Rapporteur Mensenhandel besloten deze maatregel nog niet in te voeren tot hij een nader onderzoek heeft laten doen (Kamerstukken II 2011/2012, 28 638, nr. 89). 9 Het college van College van procureurs-generaal en de Nationale ombudsman hebben aangegeven dat dit geen beletsel mag zijn voor het opnemen van aangiften. Zie ook noot 5. 10 Kamerstukken II 2011/2012, 28 638, nr. 57. Zie ook noot 8.

17

mensenhandeltraject die zich buiten Nederland hebben afgespeeld of nog steeds afspelen. Op deze wijze kan de gehele mensenhandelketen worden doorbroken. Ook dient er volgens de Aanwijzing op actieve wijze internationale samenwerking te worden gezocht en dienen de mogelijkheden van internationale samenwerking te worden benut, waarbij gedacht kan worden aan rechtshulpverzoeken of Joint Investigation Teams. Wanneer in een Nederlands opsporingsonderzoek het gehele mensenhandeltraject in beeld kan worden gebracht door internationale samenwerking, dan dient het onderzoek zich hiertoe uit te strekken.11 Het is dus belangrijk dat de politie ook aangiften opneemt van mensenhandel die zich in het buitenland heeft afgespeeld. Het slachtoffer kan hierbij een waardevolle getuige zijn. Als deze in Nederland geen bescherming kan krijgen, bestaat het risico dat de politie de getuige kwijt raakt. Ook de B9-regeling stelt dat het belangrijk is aangifte op te nemen, ook al heeft de mensenhandel zich in een ander land afgespeeld.12 FairWork is in 2011 twee keer tegengekomen dat de politie geen aangifte van mensenhandel wilde opnemen omdat de strafbare feiten zich niet in Nederland, maar in een ander (EU-)land hebben voorgedaan. Het voorbeeld van Hope Hope wordt op zestienjarige leeftijd geronseld door een madam in Nigeria. Haar wordt verteld dat ze in Europa in een Afro-kapsalon zou kunnen werken. Voordat ze vertrekt, laat de madame haar een voodoo-ritueel ondergaan om de afspraken te bezegelen en haar gehoorzaamheid te laten zweren. Eenmaal in Europa aangekomen krijgt Hope te horen dat ze een schuld bij de madame heeft van €75.000,- die ze door middel van prostitutie moet terugbetalen. Meer dan vijf jaar lang werkt ze onder dwang in de prostitutie in Spanje, België en Oostenrijk. Ze moet onder zeer slechte omstandigheden en onbeschermd werken, wordt meerdere malen gedwongen tot abortus, wordt geslagen en bedreigd. De madam bedreigt ook haar familie in Nigeria. Het gaat steeds slechter met Hope: ze is bang dat ze gek wordt en wijdt dit aan de voodoo. Herhaaldelijk wordt ze staande gehouden. Als dit in Spanje gebeurt, vraagt ze op instructie van de madam voor het eerst asiel aan. Dit wordt afgewezen. Later doet ze dit meerdere malen in België; tot drie keer toe wordt ze naar Spanje teruggestuurd op een Dublin-claim. Hope belt telkens weer haar madam die haar dan laat ophalen. Ze kan zich niet losmaken van de madam vanwege de angst voor de voodoo-eed, schuldbinding, bedreiging, traumatisering en onbekendheid met telkens andere plekken waar ze woont en werkt. In Oostenrijk wordt ze staande gehouden in een seksclub. Ze komt in vreemdelingendetentie terecht en uitzetting dreigt, dit keer naar Nigeria. Doodsbang voor terugkeer gaat ze in hongerstaking, waarna ze wordt vrijgelaten. Weer belt ze de madam die een handlanger stuurt om haar op te halen. Deze neemt haar mee naar Nederland waar hij een woning heeft. Ze wordt hier opgesloten en dagelijks door de man verkracht en mishandeld. Als hij aankondigt dat hij zijn vrienden heeft uitgenodigd om seks met haar te hebben, realiseert Hope zich dat vluchten haar enige optie is. Bij de eerste de beste gelegenheid rent zij het huis uit. Zij wordt door omstanders op straat op de trein naar een andere stad gezet, waar ze op advies van een Afrikaanse vrouw op straat naar de politie gaat. De politie hoort haar en vraagt in eerste instantie of ze aangifte wil doen. Hope is zo bang dat ze niet durft. Daarop stelt de politie haar in vreemdelingendetentie, want zij is illegaal in 11 12

Aanwijzing mensenhandel van heOpenbaar Ministerie, Stcrt. 2008, 253, p.1 en 14. Vc2000, B9/2 onder a, punt 5.

18

Nederland. FairWork raakt betrokken bij Hope’s zaak en neemt contact op met de politie: die geeft nu aan dat ze geen aangifte van mensenhandel zullen opnemen omdat de gedwongen prostitutie in het buitenland heeft plaatsgevonden. Het misbuik in Nederland wordt hiermee niet in verband gebracht. FairWork neemt contact op met het politiekorps uit de regio waar Hope opgesloten heeft gezeten. Dit korps neemt aangifte op en Hope krijgt een B9verblijfsvergunning. Geen aangifte van mensenhandel omdat het om een ander misdrijf zou gaan FairWork is vijf keer tegengekomen dat de politie wel een aangifte wil opnemen, maar niet van mensenhandel. Het ging dan bijvoorbeeld om een aangifte van afpersing, wederrechtelijke vrijheidsbeneming of verkrachting. Opvallend is dat de politie erkent dat het om een strafbaar misdrijf gaat, maar niet onderkent dat er meer aan de hand is en dat dit misdrijf een bestanddeel van mensenhandel is. Het voorbeeld van Stephanie Stephanie uit Kameroen verliest al op jonge leeftijd haar ouders. Een kennis van de familie neemt haar in huis; in de jaren dat ze bij hem woont wordt ze seksueel misbruikt. Als ze vijftien is, vlucht ze weg en komt ze een man tegen die haar belooft te helpen. Hij neemt haar mee naar Frankrijk en dwingt haar tot prostitutie in de woning waar hij haar opsluit. Stephanie weet te ontsnappen en belandt na omzwervingen in Nederland. Ze wordt door de politie staande gehouden in een situatie met een man die duidt op prostitutie. Maar ze ontkent dat ze zich prostitueert. Ook al zijn er aanwijzingen dat het mogelijk om mensenhandel gaat, toch wordt haar niet de bedenktijd aangeboden. Stephanie wordt als ongedocumenteerd vreemdeling in vreemdelingendetentie geplaatst. FairWork wordt door een medewerker van de vreemdelingenpolitie geattendeerd op Stephanie. Hij was erbij toen zij staande werd gehouden en vermoedt dat er sprake is van mensenhandel. Ook tegen FairWork houdt Stephanie in eerste instantie vol dat ze zich niet prostitueerde toen de politie haar aantrof. Ze vertelt wel wat er in Kameroen en Frankrijk is gebeurd. Samen met de advocaat verzoekt FairWork de politie om een aangifte mensenhandel op te nemen: dat zou alleen al op basis van wat er in Frankrijk gebeurd is mogelijk moeten zijn. Maar na twee intake-gesprekken besluit de politie dat zij alleen aangifte kan doen van verkrachting en niet van mensenhandel. Na een klacht en overleg met de korpsexpert en het LEM wordt besloten dat een ander korps naar de zaak zal kijken. Stephanie is dan al vrij en verblijft al enige tijd in een opvanghuis voor ongedocumenteerden waar ze enigzins tot rust is gekomen. Pas nu vertelt ze over de situatie waarin ze door de politie is aangetroffen. Het blijkt toch om prostitutie te gaan, waartoe ze is aangezet door een vrouw bij wie ze onderdak had gevonden. Ze vertelt dit nu ook aan het andere politiekorps dat haar aansluitend op het (inmiddels derde) intake-gesprek bedenktijd aanbiedt. Stephanie doet uiteindelijk aangifte en krijgt een B9-verblijfsvergunning. Niet onderkennen van een verband tussen mensenhandel en een strafbaar feit In hoofdstuk B9/2 van de Vreemdelingencirculaire staat dat een aanvraag van een B9verblijfsvergunning niet wordt afgewezen wegens gevaar voor de openbare orde als de inbreuk op de openbare orde (het plegen van een strafbaar feit) naar het oordeel van de Minister rechtstreeks verband houdt met het feit waarvan aangifte is gedaan. Met name de politie is in staat te zien of er sprake is van een dergelijk verband. FairWork is drie gevallen tegengekomen waarin niet is gezien dat strafbare feiten verband hielden met ernstige uitbuiting, waarna er een

19

veroordeling volgde die verlening van een B9-verblijfsvergunning in de weg stond.13 In twee gevallen werd een slachtoffer zelfs ongewenst vreemdeling verklaard. In één van deze zaken is de ongewenstverklaring uiteindelijk ingetrokken. Het voorbeeld van Lulu Lulu wordt door een kennis van haar ouders vanuit China naar Europa verhandeld. Ze komt in Spanje terecht waar ze, na inlevering van haar paspoort, naar een Chinees restaurant wordt gebracht. Hier werkt ze tien uur per dag, zes dagen per week. Ze verdient ongeveer €1,20 per uur. Ze wordt door haar werkgever boven het restaurant in een kamer ondergebracht. Na enige tijd wordt Lulu door hem gedwongen om seks te hebben met mannen die hij bij haar brengt. Lulu verzet zich hevig en loopt weg. Maar ze wordt door de werkgever teruggehaald. Omdat ze zo lastig is, wil hij van haar af. Hij verhandelt haar door, daarbij handig inspelend op haar wens om terug te gaan naar China. Hij zet haar op een vliegtuig; Lulu denkt dat ze terug naar China gaat, maar de bestemming is Midden-Amerika. Bij de overstap op Schiphol wordt ze staande gehouden met valse papieren, die de werkgever haar meegegeven heeft. Op dat moment merkt de KMar niet op dat er mogelijk sprake is van mensenhandel. Lulu wordt strafrechtelijk veroordeeld voor de valse papieren en door de IND ongewenst verklaard. Na twee maanden gevangenisstraf komt ze in vreemdelingendetentie terecht, waar FairWork met haar in contact komt. Als duidelijk wordt dat ze ernstig uitgebuit is en de uitbuiter verantwoordelijk is voor de valse papieren, heeft FairWork overleg met de betrokken regievoerder van DT&V die dit onder de aandacht van de KMar brengt. De ongewenstverklaring wordt opgeheven. Lulu doet aangifte en krijgt een B9-verblijfsvergunning. FairWork is van oordeel dat niet alleen medewerkers van de politie, maar ook andere betrokken ketenpartners, zoals de IND, alert moeten zijn op slachtoffers van mensenhandel die zich mogelijk schuldig maken aan het gebruiken of in bezit hebben van valse papieren. Dergelijke zaken dienen niet, voordat vast is komen te staan dat het niet om een slachtoffer van mensenhandel gaat, te snel via het strafrecht en een ongewenstverklaring te worden afgedaan. Meer hierover in paragraaf 2.3.1.2. Cijfers Onderstaande cijfers betreffen de knelpunten zoals hierboven beschreven. In een aantal gevallen heeft FairWork, soms in samenwerking met de advocatuur, DT&V of politie, bereikt dat de knelpunten opgelost werden. Aantal zaken in 2011 van slachtoffers waarin sprake was van een of meer knelpunten in de samenwerking met de politie Het ontbreken van de mogelijkheid om veilig aangifte te doen Overleg tussen politie en de officier van justitie over de haalbaarheid van een zaak, waarna de zaak wordt opgelegd Weigering om de aangifte mensenhandel op te nemen Het niet onderkennen van het verband tussen de mensenhandel en een strafbaar feit

18 5 3 7 4

13

In de afweging of er een verband tussen het strafbare feit en de uitbuiting is, speelt ook de afdeling Gender van de IND een rol, aangezien hier de beslissing over toekenning van een B9-status – op voordracht van de politie – ligt.

20

2.2 Signalering in vreemdelingendetentie Slachtoffers van mensenhandel lopen risico in vreemdelingendetentie terecht te komen als zij ongedocumenteerd zijn en niet (h)erkend worden bij staande houding. Ze horen niet in detentie thuis: als zij aangifte van mensenhandel doen hebben zij recht op een tijdelijke verblijfsvergunning in het kader van de B9-regeling. Uit de vorige paragraaf bleek dat er problemen zijn rond aangifte en toegang tot de bescherming en verblijfsstatus van de B9regeling, en dat niet alle slachtoffers van mensenhandel de gelegenheid krijgen vanuit detentie aangifte te doen. Dat betekent dat zij voor langere tijd in detentie kunnen blijven zitten. Ook voor deze groep is detentie niet gerechtvaardigd. In de afgelopen jaren is er van veel kanten kritiek gekomen op vreemdelingendetentie: onder meer van de Raad voor Strafrechtstoepassing, Het Anti-folteringcomité (CPT) van de Raad van Europa, Amnesty International en de ombudsman. De kritiek betreft onder meer de sobere detentieomstandigheden en het feit dat detentie niet alleen wordt ingezet als ultimum remedium terwijl er andere maatregelen mogelijk zijn om toezicht te houden op ongedocumenteerden die moeten terugkeren. FairWork deelt deze kritiek. Voor getraumatiseerde slachtoffers van mensenhandel is detentie zeer schadelijk omdat het trauma’s kan versterken. Psycho-sociale ondersteuning in detentie, specifiek gericht op deze groep, ontbreekt. Al in 2004 is uit een inventariserend onderzoek van FairWork (toen nog BLinN) duidelijk geworden dat slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingendetentie terecht komen.14 In de beide detentieprojecten van FairWork is dit bevestigd. Opvallend daarbij is dat FairWork in het tweede project, dus na publicatie van haar rapport Uitgebuit en in de bak! Slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingendetentie waarin dit onder de aandacht werd gebracht, niet minder slachtoffers van mensenhandel in detentie is tegengekomen. Dit kan meerdere oorzaken hebben. Het kan eraan liggen dat de problemen rond aangifte en B9-verlening niet opgelost zijn. Een andere oorzaak is dat er in detentiecentra beter gesignaleerd wordt. Vooruitgang FairWork ziet vooruitgang in de signalering van slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingendetentie. FairWork heeft door middel van voorlichtingen en individuele samenwerking met DJI-medewerkers en DT&V-regievoerders het bewustzijn over mensenhandel en de aanwezigheid van slachtoffers vergroot. Een deel van de medewerkers van DJI weet inmiddels waar ze op moeten letten om mogelijke slachtoffers te herkennen en geven regelmatig signalen door aan FairWork. De Directie Bijzondere Voorzieningen van DJI heeft naar aanleiding van het detentierapport van FairWork uit 2009 meer ruimte gegeven voor signalering; hier ziet men dat deskundigheidsbevordering bij het personeel nuttig en wenselijk is. Een andere positieve ontwikkeling is dat DT&V sinds 2007 formeel de taak heeft slachtoffers van mensenhandel te signaleren.15 FairWork heeft geen zicht op hoeveel signalen DT&V bereiken, wel ziet zij dat DT&V de signaleringstaak met toenemende voortvarendheid oppakt.

14

S. Claassen, ‘Dan moeten ze hun mond maar opendoen!’ Slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingenbewaring BLinN, 2005. 15 Deze taak is uitgewerkt in het Procesprotocol Mensenhandel D9 van DT&V, www.dienstterugkeerenvertrek.nl/kennisbank/procesprotocollen.

21

Enige kanttekeningen zijn er wel. Zo ziet FairWork dat de aanmeldingen van slachtoffers slechts van een deel van de medewerkers van DJI en DT&V-regievoerders komen. Ook medewerkers met wie FairWork veel samenwerkt geven aan dat niet iedereen evenveel kennis en ervaring heeft, evenveel aandacht heeft voor signalering en alle soorten slachtoffers even goed herkent (zo worden bijvoorbeeld mannelijke slachtoffers van met name arbeidsuitbuiting nog niet goed herkend). Ook zijn er binnen DJI nog geen structurele maatregelen genomen om signalering als taak op te pakken en in de werkstructuren op te nemen, in afstemming met DT&V.16 Daarnaast leiden de problemen rond de aangifte (in 2.1 beschreven) ertoe dat slachtoffers in detentie soms geen aangifte kunnen doen, in detentie blijven zitten en geen aanspraak kunnen maken op hun rechten. Dit werkt zeer demotiverend op het detentiepersoneel. FairWork vreest dat om deze reden de signalering na afloop van het project achteruit zou kunnen gaan. FairWork blijft daarom aandacht vragen voor signalering en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingendetentie. Werkconferentie De signalering van slachtoffers van mensenhandel in detentie was het thema van een werkconferentie die FairWork in maart 2012 ter afsluiting van haar tweede detentieproject heeft georganiseerd. Detentiemedewerkers van DJI en DT&V-regievoerders uit verschillende detentiecentra en andere actoren in en buiten detentie (IOM, VVN, Raad voor Rechtsbijstand/advocatuur, zorgcoördinatoren mensenhandel) discussieerden over de stand van de signalering en hoe het verder moet na afloop van het detentieproject van FairWork. De uitkomsten van de werkconferentie geven een goed beeld van hoe er in de detentiesector zelf gedacht wordt over signalering, reden om hier een aparte paragraaf aan te wijden. De deelnemers waren het erover eens dat signalering een gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle actoren is, waarbij samenwerking en openheid belangrijk zijn. Deelnemers gaven herhaaldelijk aan dat FairWork nodig blijft. Haar werk als onafhankelijke en deskundige organisatie kan niet zomaar overgenomen worden. Deelnemers benadrukten dat FairWork eigenlijk zou moeten doorgaan met haar werk en, nu dit niet op dezelfde voet mogelijk is, dat het belangrijk is dat FairWork blijft monitoren hoe de signalering in de toekomst zal verlopen. Over de rol die DJI en DT&V spelen bij signalering van slachtoffers in detentie, werd het volgende gezegd: • DT&V-regievoerders gaven aanvankelijk aan veel te weten over mensenhandel, maar lieten vervolgens ook weten behoefte te hebben aan meer kennis van het signaleren. Verder gaven zij aan een dubbele pet op te hebben, en door de focus op uitzetting niet het vertrouwen te hebben van de gedetineerden. Zij zijn dan ook vaak niet de beste partij om aanwijzingen van mensenhandel boven tafel te krijgen: gedetineerden wantrouwen hen en vertellen hen zo min mogelijk. DT&V staat ervoor open signalen van DJImedewerkers te ontvangen en hierop actie te ondernemen. DT&V speelt vervolgens een belangrijke rol bij het aanmelden van slachtoffers voor aangifte bij de politie. • DJI medewerkers blijken beter toegerust op de eerste signalering. Zij gaven zelf ook aan dat zij mogelijkheden hiertoe zien. Zij hebben vaak een vertrouwensband met de gedetineerden(geestelijk verzorgers), kunnen ook fysieke en psychische signalen van mensenhandel oppikken (MD en psychologen), en hebben overzicht over de dossiers in 16

DT&V en DJI zouden beide een signaleringstaak op zich moeten nemen. Zie noot 3.

22

combinatie met regelmatig rechtstreeks contact met gedetineerden (MVZ). MVZ zouden een spilfunctie kunnen hebben ten aanzien van signalering: zij zouden signalen van hun collega’s van DJI kunnen verzamelen, een nader gesprek met mogelijke slachtoffers kunnen aangaan om zo meer signalen boven tafel te krijgen, en deze signalen kunnen doorgeven aan DT&V en de advocatuur. MVZ gaven echter aan dat zij (net als hun collega’s van de GV en MD) formeel geen signaleringstaak hebben waardoor het moeilijk is veel tijd hierin te steken. Het ligt bij de Directie Bijzondere Voorzieningen van DJI om dit in de taakstelling op te nemen. Onder de deelnemers aan de werkconferentie was geen consensus over hoe er met vertrouwelijkheid en geheimhoudingsplicht omgegaan moet worden bij het doorgeven van signalen aan DT&V. Ook hierover moeten nog afspraken gemaakt worden. De deelnemers waren het erover eens dat korte lijnen tussen alle actoren in detentie wenselijk zijn. Wat is volgens de deelnemers aan de werkconferentie nodig om signalering in detentiecentra op peil te houden of te verbeteren? • Deskundigheidsbevordering Deelnemers geven aan onvoldoende kennis te hebben van mensenhandel en meer specifiek van het signaleren van slachtoffers in detentie. FairWork heeft de afgelopen jaren niet alle medewerkers van DJI en DT&V-regievoerders bereikt met haar voorlichtingen. Maar ook zij die al een voorlichting van FairWork hebben bijgewoond willen meer weten over het thema. • Specialisten binnen de verschillende beroepsgroepen aanstellen Vooral bij MVZ en DT&V zou het goed werken als op iedere detentielocatie een gespecialiseerde medewerker inspringt als mensenhandel gesignaleerd wordt in individuele gevallen. Deze contactpersoon kan ook het onderwerp binnen de eigen organisatie en locatie op de agenda houden. • Samenwerking tussen DT&V en DJI Deelnemers geven aan dat signaleringstaken gedeeld zouden moeten worden. Zij zien signalering als gezamenlijke verantwoordelijkheid. Er zijn afspraken nodig over de rolverdeling tussen DJI en DT&V. De interne structuren, betrokken bij signalering, moeten duidelijk zijn. Korte lijnen werken volgens alle deelnemers het beste. Wel moet er rekening gehouden worden met wat de verschillende actoren wel/niet kunnen, bijvoorbeeld vanwege vertrouwelijkheid (GV. MD) of meldingsplicht (DT&V). Met de afspraken moet flexibel kunnen worden omgegaan, in welke vorm ze ook gegoten worden (‘route’, ‘flow-chart’ of ‘protocol’). Signalering van individuele slachtoffers blijft altijd maatwerk. • Ruimte geven voor de signaleringstaak van DJI Medewerkers van DJI hebben formeel geen signaleringstaak. Zij geven zelf aan in staat te zijn om slachtoffers te signaleren maar hebben wel uren nodig om met potentiële slachtoffers van mensenhandel in gesprek te aan. De Directie Bijzondere Voorzieningen van DJI zou hiertoe gelegenheid moeten geven. • De advocatuur meer betrekken, al vanaf de eerste signalering Advocaten behartigen de belangen van ongedocumenteerden in detentie. Zij kunnen aangifte van mensenhandel aanvragen en juridische stappen nemen als een mensenhandelzaak geseponeerd wordt (beklag) en een B9-status ingetrokken (beroep). Als MVZ en DT&V-regievoerders signalen van mensenhandel delen met advocaten, kunnen deze hun taak beter uitvoeren

23

•

Advies bij signalering en monitoring van signalering in detentie Omdat verwacht wordt dat de signalering in detentie zonder actieve ondersteuning van FairWork niet goed zal verlopen, zou FairWork moeten doorgaan met haar werk. Nu dit echter niet mogelijk is, wordt advies in individuele zaken en monitoring van signalering in alle detentiecentra verwelkomd als middel om te voorkomen dat signalering terugloopt.

De Dienst Terugkeer en Vertrek De Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) bestaat sinds 2007 en is verantwoordelijk voor de uitzettingsprocedure van ongedocumenteerden in detentie en daarbuiten. DT&V moet volgens een intern Procesprotocol Mensenhandel (D9)17 toetsen op mensenhandel en bij signalen hiervan handelen zoals in het procesprotocol beschreven. Omdat signalering van mensenhandel tot de taken van DT&V behoort, verdient de organisatie extra aandacht in dit rapport. Uit het Procesprotocol Mensenhandel is op te maken dat de taak van DT&V redelijk beperkt is: regievoerders dienen te toetsen op mensenhandel en mogelijke slachtoffers te melden bij de politie. De uitzettingsprocedure wordt stopgezet als de politie aangifte opneemt, maar als er geen intake en aangifte volgt op een melding – wat, zoals blijkt uit paragraaf 2.1, regelmatig voorkomt - wordt de uitzettingsprocedure voortgezet. DT&V geeft aan de politie te volgen in haar oordeel en niet te kunnen aandringen op aangifte, wat gezien de problemen rond aangifte wenselijk zou zijn. Als overheidsinstantie zou DT&V een meer zelfstandige rol kunnen spelen in de signalering van slachtoffers van mensenhandel. Opvallend genoeg ziet FairWork in de praktijk dat individuele DT&V-regievoerders het gesprek aangaan met de politie in gevallen waarin deze geen aangifte wil opnemen terwijl het volgens de regievoerders wel om mensenhandel gaat; dit blijkt in individuele zaken te werken. FairWork ziet hierin het begin van draagvlak binnen DT&V om een meer pro-actieve rol op zich te nemen. Het voorbeeld van Iseoluwa Iseo luwa Iseoluwa werkt in de haven van Lagos. Omdat er wapens worden aangetroffen in de containers die het bedrijf waar hij werkt, verscheept, wordt hij met zijn collega’s aangehouden door de douane en de politie. Hij vreest voor onterechte vervolging (zij worden verdacht van steun aan de rebellen) en ziet kans weg te komen. Zijn oom brengt hem in contact met een man die hem kan helpen het land uit te komen. Iseoluwa vreest dat hij nergens in Nigeria veilig is en grijpt de mogelijkheid het land te verlaten aan zonder veel door te vragen: over geld en werk in Europa wordt niet gesproken. De man regelt een vals paspoort en reispapieren, en reist met hem mee naar Schiphol. Hij laat hem achter bij een blanke man die hem op zolder opsluit. Iseoluwa moet seks hebben met de mannen die bij hem gebracht worden. Deze gedwongen prostitutie duurt ongeveer een maand. In een onbewaakt moment weet Iseoluwa te ontsnappen. Gekleed in boxershort en sokken rent hij in de winterkou over straat tot iemand hem helpt de politie in te schakelen. Hij wordt door een wijkteam meegenomen naar een politiebureau om bij te komen van de onderkoeling. Hij vertelt wat hem is overkomen waarna rechercheurs van een ander bureau hem meenemen in een auto om het huis te zoeken. Volgens Iseoluwa vindt hij met de hulp van de politie de straat en mogelijk zelfs het huis waar hij is vastgehouden. Er is echter niemand aanwezig en een buurman herkent hem niet, wat wellicht te verwachten is omdat hij binnen opgesloten zat. Iseoluwa krijgt geen bedenktijd aangeboden, maar wordt verwezen naar een aanmeldcentrum om asiel aan te 17

www.dienstterugkeerenvertrek.nl/kennisbank/procesprotocollen. Zie noot 15.

24

vragen. Na afwijzing van de asielaanvraag wordt hij staande gehouden en komt in vreemdelingendetentie terecht. Hier komt FairWork met hem in contact. FairWork overlegt met een regievoerder van DT&V die vervolgens contact opneemt met het korps in de regio waar de uitbuiting heeft plaatsgevonden en verzoekt om aangifte. (Het korps dat hem in bewaring heeft gesteld wordt hierover geïnformeerd, maar wordt niet verzocht de aangifte op te nemen.) De officier van justitie wil de zaak echter niet oppakken omdat er geen concrete aanknopingspunten voor onderzoek zouden zijn. De regievoerder geeft aan dat Iseoluwa veel concrete informatie kan geven: hij kent de straat waar de uitbuiting heeft plaatsgevonden, de naam en het telefoonnummer van de man die hem naar Nederland heeft gebracht en de exacte vluchtgegevens van zijn reis. De regievoerder dringt aan, daarbij gesteund door FairWork. Er wordt alsnog een intake gehouden en Iseoluwa krijgt bedenktijd. Hij doet uiteindelijk aangifte en krijgt een B9-verblijfsvergunning. Uit het voorbeeld van Iseoluwa komt nog een mogelijke werkwijze naar voren waardoor signalen beter kunnen worden opgepakt door de politie: DT&V zou deze signalen rechtstreeks kunnen melden bij het politiekorps in de regio waar de uitbuiting heeft plaatsgevonden. Dat is niet altijd het korps dat een mogelijk slachtoffer in bewaring heeft gesteld, waaraan nu standaard gemeld wordt. Een rechtstreeks betrokken korps zal eerder aanknopingspunten zien in het mensenhandelrelaas van een mogelijk slachtoffer. Dit heeft niet alleen tot gevolg dat een slachtoffer eerder aangifte kan doen en de bescherming krijgt die hij/zij nodig heeft, maar ook dat eerder een onderzoek gestart wordt dat kan leiden tot vervolging en veroordeling van daders. DT&V kan volgens het protocol een slachtoffer aanmelden bij de politie zonder dat deze aangeeft dat te willen. FairWork zet vraagtekens bij het automatisch melden van slachtoffers bij de politie: slachtoffers dienen eerst goed geïnformeerd te worden over wat aangifte inhoudt en vervolgens zelf hiervoor te kiezen. Als slachtoffers een gesprek met de politie ervaren als opgedrongen, zullen zij niet goed verklaren, waardoor opsporing bemoeilijkt wordt. Ook komt het dan wellicht niet meer tot een aangifte, omdat slachtoffers te weinig informatie geven en ongeloofwaardig lijken. FairWork heeft bovendien de ervaring dat een ontoereikende verklaring de mogelijkheid om later aangifte te doen, wanneer slachtoffers wel een afgewogen keuze hebben gemaakt, kan bemoeilijken. Ook hier ziet FairWork dat individuele regievoerders met beleid omgaan met aanmeldingen bij de politie en hierbij rekening houden met de wens van de slachtoffers. Of alle regievoerders dit doen, is niet duidelijk. Het zou wenselijk zijn als DT&V de bovengenoemde good practices die FairWork nu al ziet bij individuele regievoerders zou opnemen in het Procesprotocol Mensenhandel, zodat deze door alle regievoerders overgenomen worden. DT&V streeft ernaar meer kennis en signaleringsvaardigheden op te doen, en werkt hierin samen met FairWork. FairWork ziet dat het voor DT&V belangrijk is samen te werken met DJImedewerkers, aangezien DT&V, zo bleek ook tijdens de werkconferentie, niet bij uitstek toegerust is om de eerste signalering van slachtoffers in detentie te doen. Zij kunnen wel uit de dossiers van gedetineerden signalen herkennen, maar in gesprekken met gedetineerden lukt dit minder, vanwege het wantrouwen van gedetineerden jegens hen, en de focus op uitzetting die ook de bejegening van gedetineerden kan kleuren. De kracht van DT&V ligt bij de aanmelding bij de politie en de verdere begeleiding van de aangifte binnen de vreemdelingenketen. DT&V kan

25

informatie over signalering in detentie en resultaten (aangiften en B9-vergunningen) delen met overheidsinstanties die werken op het thema mensenhandel, zoals het EMM, LEM, BNRM en de Task Force Mensenhandel. Dit draagt bij aan de transparantie over de signalering en aanpak van mensenhandel. 2.3 Overige actoren: IND, hulpverlening en advocatuur Niet alleen DT&V, DJI en de politie zijn betrokken bij de signalering van slachtoffers van mensenhandel in detentie. Er zijn andere actoren die een belangrijke rol spelen ín detentie, bij opheffing van de bewaring en bij opvang en ondersteuning direct na detentie. In de komende paragrafen komen aandachtspunten binnen de advocatuur, IND en hulpverlening aan bod. De ImmigratieImmigratie- en Naturalisatiedienst Fairwork heeft binnen het detentieproject regelmatig contact gehad met contactpersonen Gender van de IND (regulier) en incidenteel met IND-beleidmedewerkers mensenhandel. INDGender dient door de politie direct na een intake of aangifte van mensenhandel geïnformeerd te worden. Een aangifte wordt door de IND ambtshalve aangemerkt als een aanvraag tot een verblijfsvergunning (B9-vergunning) en deze wordt ambtshalve verleend, als de openbare orde zich hiertegen niet verzet. Bij een sepot van de strafzaak trekt de IND de B9-vergunning weer in. De IND is afhankelijk van de politie voor aanmeldingen van slachtoffers van mensenhandel; zij heeft geen zelfstandige signaleringstaak. De IND lijkt het oordeel van de politie echter ook te volgen wanneer zij een eigen, zelfstandige taak uitvoert. Dit maakt FairWork op uit drie mensenhandelzaken in 2011. Het gaat om de volgende knelpunten: • Aanhouden van de B9-beslissing tot na een sepot • Niet onderkennen van een verband tussen mensenhandel en strafbaar feit Aanhouden van de B9B9 - beslissing tot na een sepot In 2011 heeft IND-Gender in één zaak waarbij FairWork betrokken was een beslissing om een B9-verblijfsvergunning te verlenen aangehouden totdat de mensenhandelzaak na enkele weken geseponeerd was. Dit is al eerder in het detentieproject voorgekomen; uit overleg van FairWork met de contactpersonen Gender is toen al duidelijk geworden dat dit in strijd is met het B9-beleid. Een veel gehoorde opmerking onder ketenpartners is dat het niet veel zin heeft voor slachtoffers om een B9-status te krijgen als er toch snel geseponeerd wordt; dan wordt de B9-status immers ook ingetrokken. Maar slachtoffers van mensenhandel zijn gebaat bij de bescherming en ondersteuning die de B9-status biedt, ook wanneer deze slechts van korte duur is. Bovendien bestaat de mogelijkheid om, wanneer de B9-vergunning wordt ingetrokken, voortgezet verblijf op humanitaire gronden aan te vragen. Bij deze beslissing wordt een geheel andere afweging gemaakt dan bij een B9-verlening, waarbij het opsporingsbelang voorop staat. Bij aanvragen voortgezet verblijf wordt onder meer gekeken naar de integratie van slachtoffers in Nederland, het gevaar dat zij mogelijk in het land van herkomst lopen, en de medische en psychiatrische problematiek. Voorgezet verblijf biedt een stabiele verblijfsgrond die slachtoffers de mogelijkheid biedt te herstellen van wat zij hebben meegemaakt en te bouwen aan een toekomst.

26

Niet onderkennen van een verband tussen mensenhandel en een strafbaar feit In paragraaf 2.1.4 is al gezegd dat de politie en andere betrokken ketenpartners bijzonder oplettend zouden moeten zijn bij mogelijke slachtoffers van mensenhandel die zich schuldig hebben gemaakt aan een misdrijf. In dergelijke zaken verleent de IND geen B9-status wegens gevaar voor de openbare orde. Alleen als er een rechtstreeks verband is tussen het misdrijf en de mensenhandel, staat dit de verlening van een B9 niet in de weg. Met name de politie is in de positie om een verband tussen uitbuiting en een misdrijf te zien, maar de IND kan soms uit het dossier informatie halen die wijst op een dergelijk verband. Het is wenselijk dat zij hier alert op is aangezien zij verantwoordelijk is voor de beslissing om een B9-vergunning te verlenen of niet. De IND kan zo bijdragen aan het voorkomen dat slachtoffers de toegang tot de B9-status onterecht wordt ontzegd. Hier volgt de beschrijving van één van de drie gevallen die FairWork is tegengekomen waarin juist dit gebeurde. In dit geval was uit het dossier op te maken dat er een verband was tussen het misdrijf en de mensenhandel. Het voorbeeld van MaryMary-Jane De Nigeriaanse Mary-Jane komt na de dood van haar ouders in contact met een madam die haar in Europa een beter bestaan belooft. Zij regelt de reis en instrueert Mary-Jane in Luxemburg asiel aan te vragen en vervolgens terug te reizen naar Nederland. De madam vertelt haar dat ze €10.000,- moet terugbetalen en dat ze alleen in de prostitutie snel genoeg geld kan verdienen. Mary-Jane voelt zich gebonden aan de madam door het voodoo-ritueel dat ze heeft ondergaan. Bovendien kent ze Nederland niet en weet ze niet waar ze naartoe zou moeten. Ze werkt enkele weken zelfstandig op een tippelzone. Een reis naar Luxemburg om zich te melden in verband met de asielaanvraag geeft haar de gelegenheid zich te onttrekken aan de madam. Als ze terugkomt in Nederland gooit ze de sim-kaart weg die de madam haar heeft gegeven, zodat deze haar niet meer kan bereiken. Ze zoekt schoonmaakwerk. Na enige tijd blijkt de madam haar nieuwe nummer te hebben achterhaald; Mary-Jane wordt telefonisch door haar bedreigd. De madam verhoogt de schuld naar €25.000 euro. Onder druk van de schuldbinding en de voodoo gaat Mary-Jane in een seksclub werken. De madam zegt haar een identiteitsbewijs van een ander te gebruiken; Mary-Jane levert een kopie van andermans id-kaart in bij de seksclubexploitant. Mary-Jane wordt staande gehouden bij een prostitutiecontrole in de seksclub. Ze vertelt dat ze zelfstandig in de prostitutie werkt omdat ze een hoge schuld moet afbetalen. De politie herkent de signalen van mensenhandel (een combinatie van onder meer: schuldbinding, afkomstig uit bekend bronland, niet zelf de reis hebben geregeld, als ongedocumenteerde werkend in de prostitutie, voodoo) niet of vraagt hier niet op door. Mary-Jane krijgt geen bedenktijd maar wordt in vreemdelingendetentie gesteld. Twee maanden later wordt zij strafrechtelijk veroordeeld voor het gebruik van (de kopie van) de valse papieren (art. 225, lid 1 Wetboek van Strafrecht). FairWork komt in detentie in contact met Mary-Jane en verzoekt samen met de advocaat om aangifte mensenhandel. Hetzelfde politiekorps houdt een intakegesprek met haar. Na overleg met de Officier van Justitie wordt besloten de mensenhandelzaak op te leggen. Het zou niet gaan om mensenhandel, omdat Mary-Jane ook op een andere manier geld had kunnen verdienen om de schuld bij de madam af te betalen. Hiermee wordt volledig voorbij

27

gegaan aan de werkwijze van Nigeriaanse mensenhandelaars, die slachtoffers vaak zelfstandig in de prostitutie laten werken en daartoe dwang uitoefenen door bedreiging, schuldbinding en voodoo. Mary-Jane krijgt geen bedenktijd aangeboden en wordt niet in de gelegenheid gesteld aangifte te doen. Mary-Jane’s advocaat overlegt met IND-Gender over de zaak. Het advies is de aangifte te laten opnemen door het politiekorps van de stad waar zowel Mary-Jane als de madam wonen. Er wordt een afspraak gemaakt met dit korps, maar een dag van tevoren wordt de aangifte van mensenhandel alsnog geweigerd. Mary-Jane kan wel aangifte van afpersing komen doen, maar daarmee heeft ze geen recht op B9. De politie geeft aan dat niet uitgesloten kan worden dat ze staande wordt gehouden als ze verschijnt voor de afspraak. Mary-Jane durft niet te gaan en ook nu volgt er geen aangifte mensenhandel. Na uitgebreid overleg met de landelijk officier van justitie mensenhandel, klachten van de advocaat bij het betrokken politiekorps en bij de ombudsman (beide afgewezen) en verder overleg met het LEM wordt de aangifte uiteindelijk toch opgenomen. Maar binnen 14 dagen wordt de zaak al geseponeerd. Pas na het sepot komt de IND met een beslissing over de B9: deze wordt niet verleend, met een beroep op de openbare orde. Mary-Jane heeft valse papieren gebruikt in de seksclub en de IND erkent niet dat er een rechtstreeks verband is met de uitbuiting. Alleen als dit verband vaststaat wordt het misdrijf het slachtoffer niet aangerekend en kan een B9-vergunning verleend worden. Omdat de zaak al is geseponeerd, ziet de IND geen reden om af te wijken van beleid. FairWork ondersteunt de advocaat in het bezwaar en beroep tegen de afwijzing van de B9-aanvraag. Tot twee maal toe oordeelt de rechtbank dat de IND geen zorgvuldige afweging heeft gemaakt en wordt de zaak terugverwezen naar de IND. De IND beslist ook na de tweede terugverwijzing negatief waarna hoger beroep bij de Raad van State volgt. Mary-Jane verblijft nog steeds in de illegaliteit en wordt nog steeds bedreigd door de madam. Zij wordt ondersteund door een zorgcoördinator mensenhandel en is in psychiatrische behandeling. FairWork houdt contact met de advocaat. Het is niet duidelijk of de IND uiteindelijk alsnog een B9 zal verlenen. Als dit zo is, zal het maar voor korte tijd zijn omdat de strafrechtelijke zaak is geseponeerd en beklag hiertegen ongegrond is verklaard. Toch is het belangrijk voor Mary-Jane dat zij B9 krijgt, want dit geeft haar de mogelijkheid na afloop van de B9-status een aanvraag tot voortgezet verblijf op humanitaire gronden te doen. Voortgezet verblijf zou haar de rust en stabiliteit kunnen geven om te herstellen van wat haar is gebeurd, en om een leven op te bouwen zonder angst voor de madam. Hulpverlening FairWork heeft in het detentieproject buiten de detentiecentra samengewerkt met instanties die hulpverlening bieden aan (volwassen) slachtoffers van mensenhandel die een B9-status hebben, èn met organisaties die ongedocumenteerden en (uitgeprocedeerde) asielzoekers ondersteunen. Slechts in één geval was er contact met Nidos over een minderjarig slachtoffers in een jeugdinrichting. Voor slachtoffers die een B9-status hebben coördineert CoMensha de opvang. Regionale zorgcoördinatoren mensenhandel bieden ondersteuning en opvang. Slachtoffers zonder B9-status worden door een breed scala aan organisaties ondersteund, van Vluchtelingenwerk (tijdens/na asiel) tot migrantenkerken, van organisaties die

28

ongedocumenteerden ondersteunen zoals het Wereldhuis in Amsterdam, tot noodopvanghuizen verspreid over Nederland. FairWork ziet binnen de hulpverlening de volgende aandachtspunten: • Te weinig opvangplekken • Gaandeweg meer kennis over slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingendetentie • Geen voorzieningen voor slachtoffers die geen aangifte kunnen of willen doen Te weinig opvangplekken De opvang voor slachtoffers van mensenhandel die vanuit detentie aangifte doen, dient aan te sluiten op de vrijlating uit detentie na verlening van een B9-status. CoMensha stemt af met DT&V-regievoerders over wanneer slachtoffers overgebracht kunnen worden naar de opvang. Omdat er structureel te weinig opvangplekken zijn, kan het voorkomen dat slachtoffers enkele dagen later vrijkomen dan had gekund, wat onwenselijk is. Ook komen slachtoffers vrij zonder dat er geschikte opvang is; dit speelt in bijzondere mate bij mannelijke slachtoffers en slachtoffers die meerdere (psychiatrische) problemen hebben. Het voorbeeld van Adina Adina komt uit Bosnië-Herzegovina. Haar vriend neemt haar mee naar Nederland waar ze gedwongen wordt tot prostitutie. Als haar vriend wordt uitgezet blijft zij in Nederland achter. Adina doet een zelfmoordpoging en wordt opgenomen in een psychiatrische inrichting. Er wordt een Posttraumatisch Stressstoornis bij haar geconstateerd, daarnaast heeft ze verslavingsproblemen. Vanuit de psychiatrische inrichting wordt zover bekend niets gedaan met de signalen van mensenhandel. Adina is ongedocumenteerd en komt daarom in vreemdelingendetentie terecht. Ze zou heel snel kunnen worden uitgezet naar Bosnië, maar de DT&V-regievoerder ziet dat ze slachtoffer is van mensenhandel en schakelt FairWork in. Snel handelen is geboden, vandaar dat FairWork een beroep doet op een zorgcoördinator mensenhandel in de regio van het detentiecentrum. Deze bezoekt Adina direct en bevestigt dat het om mensenhandel gaat. DT&V benadert vervolgens de politie die een intakegesprek voert en bedenktijd aanbiedt. Adina wordt vrijgelaten en doet drie weken later aangifte. Ze krijgt een B9-verblijfsvergunning. Al direct bij de aanmelding neemt FairWork contact op met CoMensha voor opvang. Deze blijkt erg moeilijk te vinden vanwege Adina’s complexe problematiek (psychiatrische en verslavingsproblemen). Er zijn maar een paar speciale opvanglocaties die geschikt zijn en die stellen eisen bij de opname. Daaraan kan bij een snelle vrijlating uit detentie niet onmiddellijk worden voldaan. Adina gaat aanvankelijk bij haar vriend wonen, wat niet ideaal is gezien al haar problemen. Na enige tijd gaat ze bij hem weg en wordt opgevangen en begeleid door de verslavingszorg. Een zorgcoördinator mensenhandel blijft op afstand ambulante ondersteuning bieden. Het opsporingsonderzoek loopt nog; zo ook de B9verblijfsvergunning. Steeds meer kennis over slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingendetentie Zorgcoördinatoren en maatschappelijk werkers bieden praktische begeleiding aan slachtoffers, zowel in de opvang als ambulant. FairWork heeft gemerkt dat zij inmiddels meer kennis hebben over de situatie van slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingendetentie en de effecten van detentie op slachtoffers van mensenhandel (het kan trauma’s verergeren). Dit komt niet alleen door het detentierapport van FairWork uit

29

2009, met alle aandacht van de media en de politiek die daarbij kwam kijken. Ook krijgen hulpverleners inmiddels zelf regelmatig te maken met slachtoffers die in detentie hebben gezeten. Net daarom is het is belangrijk om hulpverleners over dit onderwerp te blijven informeren. Geen voorzieningen voor slachtoffers die geen aangifte kunnen of willen doen De gespecialiseerde hulpverlening voor slachtoffers van mensenhandel is gericht op erkende slachtoffers die al een B9-status hebben. Zij kan maar zeer beperkte ondersteuning en opvang bieden aan slachtoffers die geen aangifte willen of kunnen doen; de taakstelling en financiering laten vaak niet méér toe. In de praktijk spelen organisaties die ongedocumenteerden ondersteunen een belangrijke rol wanneer niet erkende slachtoffers ‘geklinkerd’ worden en opvang en ondersteuning nodig hebben. Hun kennis over het thema mensenhandel groeit en zij werken steeds meer samen met de gespecialiseerde hulpverlening. Dit is een positieve ontwikkeling, want het biedt een vangnet voor de groep slachtoffers die geen bescherming van de B9-regeling krijgt. Deze organisaties springen in het gat dat de overheid laat vallen door slachtoffers van mensenhandel onvoldoende toegang te geven tot aangifte en de B9-status. Maar deze hulp vormt geen oplossing voor dat probleem en drukt zwaar op de budgetten van deze organisaties. Bovendien staat deze opvang onder druk vanwege de discussie over een mogelijk verbod op noodopvang voor ongedocumenteerden. De advocatuur FairWork heeft in het detentieproject veel samengewerkt met enkele advocaten die gespecialiseerd zijn in mensenhandel en de B9-procedure. Zij gaven advies en namen zo nodig zaken over. Ook is goed samengewerkt met een aantal minder ervaren advocaten die slachtoffers bij FairWork aanmeldden; door de samenwerking is hun kennis en ervaring met het onderwerp mensenhandel gegroeid. Toch ziet FairWork bij de advocatuur ook enkele knelpunten: • Onvoldoende kwaliteit en kennis bij (piket)advocaten • Onvoldoende toezicht op de advocatuur Onvoldoende kwaliteit en kennis bij (piket)advocaten FairWork heeft in het detentieproject ervaren dat advocaten die piket vreemdelingendetentie draaien vaak niet genoeg kennis van signalering en de B9-regeling hebben. Dit leidt ertoe dat zij slachtofferschap bij hun cliënten niet herkennen, dat zij de mogelijkheid van een B9-verblijfsvergunning niet zien, of dat ze verzoeken om aangifte en aanvragen niet goed onderbouwen. Deze ervaringen worden bevestigd door de deelnemers van de werkconferentie die FairWork in maart 2012 organiseerde, waaronder de Raad voor Rechtsbijstand. Hier werd geconstateerd dat er in de piket-dienst vaak weinig tijd is om te signaleren; bovendien weten zowel bewarings- als strafadvocaten te weinig van mensenhandel en B9-procedure. Daarnaast hebben veel bewaringsadvocaten maar weinig contact met hun cliënten en bezoeken hen amper: zij besteden soms maar weinig tijd aan bewaringszaken. Tenslotte wisselen vreemdelingen in detentie vaak van advocaat, soms meer dan één keer; dit maakt signalering van mensenhandel en adequaat handelen extra moeilijk. Blijvende aandacht voor opleiding en certificering van advocaten op het onderwerp mensenhandel is nodig.

30

Onvoldoende toezicht op de advocatuur Binnen de vreemdelingenketen zijn regelmatig geluiden te horen over mogelijk misbruik van de B9-regeling door advocaten. FairWork is dit in het detentieproject niet tegengekomen; veeleer heeft zij de ervaring dat lang niet alle advocaten voldoende kennis hebben om B9slachtoffers goed te vertegenwoordigen. FairWork heeft gemerkt dat er weinig toezicht is op advocaten: zij heeft de Orde van Advocaten geïnformeerd over een advocaat die mogelijk al langere tijd niet integer handelde. Dit had overigens niets te maken met het B9-aspect van de zaken die hij behandelde. Ook ziet FairWork dat enkele advocaten op een wel erg doortastende manier cliënten werven in detentie, wat niet altijd positief is voor lopende zaken. Beter toezicht door de Orde van Advocaten en door de Raad voor Rechtsbijstand is wenselijk

31

3 Conclusie en aanbevelingen aanbevelingen In dit laatste hoofdstuk worden conclusies geformuleerd en aanbevelingen gedaan voor verbetering van de signalering van slachtoffers van mensenhandel in detentie. 3.1 Conclusie De samenwerking van FairWork met de detentiesector is de afgelopen jaren aanzienlijk verbeterd: de toegang tot detentiecentra is gemakkelijker geworden; samenwerking met individuele detentiemedewerkers gebeurt nu met steun van DJI. FairWork heeft regelmatig overleg met locatiedirecties en DJI. Ook DT&V staat meer open voor samenwerking en wil structureel investeren in de signalering van slachtoffers van mensenhandel. Individuele regievoerders hebben in de praktijk een voortrekkersrol bij de signalering in de detentiecentra. Er is een situatie ontstaan waarin DJI en DT&V gezamenlijk werk kunnen maken van signalering in de detentiecentra, ook als FairWork hier minder actief aanwezig zal zijn. Hiervoor is wel meer kennis nodig, alsmede een structurele inbedding van de signaleringstaak binnen de detentiecentra. Sinds 2005, toen FairWork de eerste slachtoffers van mensenhandel in detentie begeleidde naar aangifte, ziet zij dat er knelpunten zijn bij de (h)erkenning van slachtoffers van aangifte door de politie. Hierover heeft FairWork al in 2009 gerapporteerd. Deze problemen blijken nog steeds te bestaan. Ongedocumenteerde slachtoffers die niet door de politie (h)erkend worden, kunnen ook nu nog in detentie terecht komen. Als slachtoffers ín detentie herkend worden, blijkt aangifte nog steeds niet altijd mogelijk. Slachtoffers blijven dan in detentie zitten en kunnen worden uitgezet of ‘geklinkerd’. Zij lopen vervolgens het risico opnieuw verhandeld te worden. FairWork vindt het niet acceptabel dat slachtoffers van mensenhandel in detentie verblijven. Zij zijn slachtoffer van een zwaar misdrijf en hebben er recht op hiervan aangifte te doen en de bescherming van de B9regeling te krijgen. Zij hebben recht op de tijdelijke verblijfsvergunning die de B9-regeling biedt om in vrijheid te herstellen van wat hen is aangedaan. Wat betreft de advocatuur, de IND en de hulpverlening blijven de volgende thema’s belangrijk: respectievelijk certificering en toezicht, een zelfstandige rol in beslissingen over verlening van de B9-vergunning, en meer opvangplekken (ook voor bijzondere doelgroepen als mannelijke slachtoffers en slachtoffers met complexe problematiek). Mensenhandel staat hoog op de agenda van beleidsmakers en de politiek. Het is aan hen de bescherming van slachtoffers te waarborgen, niet alleen in het beleid, maar ook in de uitvoering in de praktijk. Zij kunnen signalering opnemen in het takenpakket van DJI en belangrijker maken binnen de taakstelling van DT&V. Ook kunnen zij de beschreven knelpunten binnen de vreemdelingenketen aankaarten en zo mogelijk oplossen. Op basis van de ervaringen van FairWork in detentie worden hieronder concrete aanbevelingen gedaan. Deze zijn gericht op algemeen beleid èn op praktijkverbeteringen, met als doel mensenhandelslachtoffers in detentie beter te signaleren, op alle niveau’s en door alle actoren. Vermeden dient te worden dat slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingendetentie terecht komen of hier onterecht blijven zitten.

32

3.2 Aanbevelingen FairWork pleit voor verbeteringen in het algemene beleid, de uitvoering van dat beleid binnen de vreemdelingensector, bij politie, OM en andere overheidsinstantie, en bij de advocatuur en hulpverlening. Algemeen beleid Slachtoffers van mensenhandel hebben te maken gehad met ernstige mensenrechtenschendingen. Er bestaat een verplichting voor de overheid slachtoffers te signaleren, te beschermen en op te vangen. Vrijheidsontneming leidt tot verdere verslechtering van de geestelijke en fysieke gezondheid van slachtoffers en kan leiden tot secundaire traumatisering. FairWork pleit voor de volgende maatregelen: 1. Bij het beoordelen of iemand slachtoffer is van mensenhandel moeten naast de mening van politie ook gegevens en meningen van derden - zoals hulpverlening en ondersteunende organisaties - worden meegenomen. 2. Slachtofferschap moet het beoordelingscriterium zijn voor toekenning van bescherming en opvang van slachtoffers van mensenhandel. Het verdrag van de Raad van Europa biedt ruimte om tot betere ondersteuning en bescherming te komen ten aanzien van alle slachtoffers van mensenhandel, onafhankelijk van hun wil of mogelijkheid medewerking te verlenen aan de autoriteiten. De B9-regeling zou hierop moeten worden aangepast. 3. B9-bescherming moet beschikbaar zijn voor slachtoffers die in andere landen feitelijk zijn uitgebuit, maar via Nederland zijn verhandeld of na verhandeling hiernaartoe zijn gevlucht. 4. De overheid moet in beleid en uitvoering hoge prioriteit geven aan signalering van slachtoffers van mensenhandel bij al haar instanties, waaronder DJI en DT&V. 5. De overheid moet door middel van een structuur van checks and balances zicht houden op wat instanties doen op het gebied van signalering van mensenhandel. Zo kan een overzicht verkregen worden van good practices, knelpunten en mogelijkheden voor verbetering van signalering. Informatie moet worden gedeeld met BNRM en de Task Force Mensenhandel. 6. Maatschappelijke organisaties kunnen binnen de vreemdelingenketen een waardevolle bijdrage leveren aan het verbeteren van signalering in vreemdelingendetentie. Het is van belang dat de overheid hiervoor financiering beschikbaar stelt. 7. Om te voorkomen dat slachtoffers - in detentie gesignaleerd - moeten wachten op opvang, dient de opvangcapaciteit te worden uitgebreid en hiertoe geld beschikbaar te worden gesteld. Dit geldt in bijzondere mate voor de opvang van mannelijke slachtoffers en slachtoffers met een complexe problematiek. 8. Binnen de pilot ‘kansloze aangiften’, geïnitieerd door minister Leers, dient ook onderzoek te worden gedaan naar zaken die worden opgelegd en waarbij het niet tot een aangifte komt, en waarbij de IND niet in kennis wordt gesteld.

33

Uitvoering binnen vreemdelingendetentie Al het mogelijke moet worden gedaan om te voorkomen dat slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingendetentie terechtkomen. FairWork is zich ervan van bewust dat tijdige signalering niet altijd mogelijk is en dat niet geheel te voorkomen is dat slachtoffers in detentie belanden. Om de signalering en ondersteuning van slachtoffers binnen deze sector te verbeteren doet FairWork de volgende aanbevelingen: 1. Signalering van mensenhandel moet meer prioriteit krijgen in de sector vreemdelingendetentie. Door middel van concrete maatregelen dient DJI ervoor te zorgen dat signalering wordt opgenomen in de taakstelling. Dit stelt alle medewerkers van DJI in staat meer aandacht te geven aan signalering. Samenwerking tussen verschillende beroepsgroepen binnen DJI is daarbij cruciaal. 2. Het is wenselijk dat er op elke detentielocatie een MVZ als contactpersoon mensenhandel wordt aangesteld. Andere DJI-medewerkers (MD, GV, DTH) kunnen aan de MVZ signalen van mensenhandel melden. De contactpersoon mensenhandel heeft een spilfunctie: hij/zij kan zich richten op verbetering van signalering, informeren van slachtoffers, regelen van extra zorg indien nodig, samenwerken met DT&V en communiceren met FairWork en andere externen die betrokken zijn bij signalering en ondersteuning van slachtoffers. 3. Er moet een signaleringsroute ontwikkeld worden in alle detentiecentra, gericht op samenwerking tussen DJI en DT&V, met ruimte voor advies en ondersteuning van externe partijen als FairWork, zorgcoördinatoren mensenhandel, etc. Belangrijk hierbij zijn een duidelijke structuur, korte lijnen, maatwerk en respect voor ieders rol. 4. De taken van DT&V op het gebied van signalering moeten verder worden uitgewerkt. Regievoerders van DT&V dienen structureel samen te werken en informatie te delen met DJI en externen, inclusief de advocatuur, met respect voor ieders rol en verantwoordelijkheid. DT&V dient pro-actief gebruik te maken van haar bevoegdheden, daarbij voortbouwend op de good practices uit de praktijk. Het Procesprotocol Mensenhandel dient hierop aangepast te worden. Het is wenselijk dat DT&V registreert wat er aan signalering binnen detentiecentra gebeurt, waarbij good practices, knelpunten en cijfers gedeeld worden met BNRM en de Task Force Mensenhandel. Ook is het aan te raden een vast contactpersoon mensenhandel op elke detentielocatie aan te stellen als specialist die door alle regievoerders betrokken kan worden bij mensenhandelzaken. Deze contactpersoon onderhoudt tevens contact met DJI, FairWork en andere externe organisaties die betrokken zijn bij signalering en ondersteuning van slachtoffers. 5. Alle actoren en instanties die mogelijk in aanraking komen met slachtoffers van mensenhandel binnen vreemdelingendetentie dienen te worden getraind in het herkennen van signalen. Het betreft hier: • DJI-personeel: met name MVZ, GV en de MD, maar ook detentietoezichthouders en afdelingshoofden • DT&V-regievoerders • Externen die actief zijn in vreemdelingendetentie, bijvoorbeeld IOM, advocatuur en Vluchtelingenwerk

34

Deskundigheidsbevordering moet structureel zijn. Te denken valt aan jaarlijkse trainingen op detentielocaties, maar ook aan aandacht voor het onderwerp binnen de opleidingen van de instanties zelf. Er dient gebruik te worden gemaakt van de ervaring van FairWork en andere betrokken maatschappelijke organisaties en ketenpartners. 6. Het is van belang dat slachtoffers van mensenhandel die in vreemdelingendetentie verblijven goed geïnformeerd worden over hun rechten en mogelijkheden. MVZ en DT&Vregievoerders dienen hierbij een rol te spelen. Maar het is ook belangrijk dat ook onafhankelijk externe organisaties, waaronder FairWork, de mogelijkheid hebben slachtoffers te informeren. 7. Er moet bijzondere aandacht komen voor de psychosociale ondersteuning van gesignaleerde slachtoffers van mensenhandel voor de periode dat zij in vreemdelingendetentie verblijven. Dit dient met name een taak te zijn van de MD, psychologen, GV en afdelingshoofden. Ook DTH, activiteitenbegeleiders en externen (bijvoorbeeld maatschappelijk werksters of zorgcoördinatoren) kunnen hierbij worden betrokken. Politie, OM en andere overheidsinstanties Gezien de geconstateerde problemen bij de signalering door politie en KMar pleit FairWork voor de volgende maatregelen: 1. De onafhankelijke rollen van betrokken overheidsinstanties bij aangifte en B9 dienen bewaakt te worden. Dit betekent: a. De politie voert intake-gesprekken met slachtoffers en neemt aangiften op zonder eerst met de officier van justitie te overleggen over haalbaarheid van strafzaken. b. De officier van justitie beslist over het opstarten van een strafrechtelijk onderzoek na de aangifte. Als er onvoldoende aanknopingspunten zijn, kan deze de zaak seponeren. De officier van justitie onthoudt zich van een oordeel over de haalbaarheid van een mensenhandelzaak vóór de aangifte. c. De IND beslist binnen 24 uur na het ontvangen van de melding van de politie over het verlenen van bedenktijd of een B9-verblijfsvergunning. De IND wacht niet met het nemen van een beslissing over de B9 tot er een (snel) sepot is. 2. Signalering van slachtoffers van mensenhandel moet formeel tot duidelijke prioriteit gemaakt worden in het handhavingsbeleid ten aanzien van de prostitutiesector en vreemdelingenbeleid. Voordat ongedocumenteerde vreemdelingen in bewaring worden gesteld dient de politie standaard te beoordelen of er mogelijk sprake is van mensenhandel. In geval van signalen moet bedenktijd worden aangeboden en kunnen slachtoffers in reguliere opvang worden geplaatst. Al meteen moet er, bij strafbare feiten, een afweging worden gemaakt of deze door de slachtoffers zijn begaan in verband met de uitbuiting. Zo kan voorkomen worden dat slachtoffers in detentie terechtkomen. Er moeten controlemechanismen worden ontwikkeld om toezicht te houden op deze signalering.

35

3. Onderzocht moet worden hoe het werk van de politie op kwaliteit gecontroleerd kan worden, zodat problemen als weigering van aangiften en opleggen van zaken kunnen worden opgelost. Een centrale regiefunctie is hierbij weggelegd voor het LEM. Ook zouden BNRM en de Task Force Mensenhandel hierbij betrokken kunnen worden. 4. Versnippering in de aanpak van mensenhandel door de politie dient tegengegaan te worden. De vorming van een nationale politie, met een landelijke eenheid voor de aanpak mensenhandel, biedt kansen de huidige versnippering te doorbreken en tot één consistente aanpak te komen. 5. Aangifte dient altijd veilig te kunnen worden gedaan; dit geldt voor aangifte van mensenhandel en alle andere misdrijven. Dit betekent dat ongedocumenteerden niet in bewaring worden gesteld als zij bij de politie voor hulp aankloppen. Er bestaan al initiatieven binnen verschillende politiekorpsen om veilige aangifte voor ongedocumenteerden mogelijk te maken. Deze initiatieven moeten op alle niveau’s gesteund worden en leiden tot gegarandeerd veilige aangifte voor alle ongedocumenteerden die zich tot de politie wenden voor hulp. 6. Het verbod op opleggen dient gehandhaafd te worden. Er moet een einde komen aan het opleggen na een intake. Na een aangifte moet een strafrechtelijk onderzoek afgesloten worden door middel van een officieel, schriftelijk sepot. 7. Het recht op aangifte moet geëffectueerd worden: politie dient na een intake waarbij geringste aanwijzingen van mensenhandel zijn opgemerkt, altijd aangifte op te nemen als een slachtoffer dit wenst. 8. Samenwerking tussen politie en maatschappelijke organisaties op het gebied van signalering van mensenhandel moet geïntensiveerd en geformaliseerd worden. Het wederzijds delen van informatie over bijvoorbeeld slachtofferprofielen zou hier onderdeel van moeten uitmaken. 9. De staande magistratuur dient opgeleid te worden op het thema mensenhandel. Alle officieren van justitie hebben baat bij meer kennis over de psychosociale achtergrond van slachtoffers van mensenhandel. Dit onderwerp moet in de opleiding worden opgenomen. 10. Gezien de problemen rond aangifte is het nodig dat de IND een pro-actieve rol speelt. Als de IND op de hoogte is van het opleggen van zaken of andere problemen rond aangifte, dient zij de politie hierop aan te spreken. Zo kan voorkomen worden dat de toegang tot de B9-regeling extra moeilijk, zo niet onmogelijk wordt. Advocatuur en hulpverlening Naar aanleiding van de knelpunten bij de advocatuur en de hulpverlening doet FairWork de volgende aanbevelingen: 1. Er moet kwaliteitscontrole komen voor de advocatuur, met name het vreemdelingenpiket. Dit kan onder meer door de eisen vanuit de Raad voor

36

Rechtsbijstand aan te scherpen, bij voorbeeld door kennis van mensenhandel als voorwaarde stellen voor een toevoeging. Er is beter toezicht door de Orde van Advocaten op het functioneren van advocaten nodig. 2. Alle vreemdelingenadvocaten moeten verplicht geschoold moeten op het thema mensenhandel. 3. Er dient meer opvang te komen voor slachtoffers van mensenhandel die een B9vergunning hebben gekregen. Daarbij is extra aandacht nodig voor mannelijke slachtoffers en slachtoffers met een complexe problematiek. Onderzocht moet worden hoe slachtoffers die geen B9-vergunning kunnen krijgen opgevangen kunnen worden, hierbij dient ook financiering betrokken te worden. 4. Hulpverlening dient betrokken te worden bij signalering van slachtoffers van mensenhandel, binnen vreemdelingendetentie en daarbuiten.

37