Nové přístupy v imigračních politikách Francie a České republiky

MASARYKOVA UNIVERZITA FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ

Katedra mezinárodních vztahů a evropských studií Evropská studia

Nové přístupy v imigračních politikách Francie a České republiky Magisterská práce

Bc. Daniela Dvořáková

Vedoucí práce: JUDr. Mgr. Ivo Pospíšil, Ph.D. UČO: 74381 Obor: EVS Imatrikulační ročník: 2008

Brno, 2009

Prohlášení

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma „Nové přístupy v imigračních politikách Francie a České republiky“ vypracovala samostatně s použitím pramenů, které jsou uvedeny v přiloženém seznamu použitých zdrojů.

V Brně dne 20. dubna 2009

……………………………. podpis studenta

2

Dovoluji si tímto poděkovat vedoucímu diplomové práce JUDr. Mgr. Ivo Pospíšilovi, Ph.D. za odborné konzultace, velkou trpělivost a cenné návrhy a připomínky, které mi pomohly k dokončení této práce.

3

Obsah 1.Úvod ....................................................................................................................................... 6 2.Teoreticko-metodologické vymezení práce ........................................................................... 8 2.1. Teoretický koncept diskriminace.................................................................................... 8 2.1.1. Výjimky ze zákazu diskriminace – problematika cizinců ........................................ 9 2.1.2. Metodický rámec pro odhalování diskriminace pro účely diplomové práce ......... 10 2.2. Teoretický koncept evropeizace ................................................................................... 11 2.2.1. Metodologie procesu evropeizace ........................................................................... 12 2.2.1.1. Vzory vládnutí v Evropské unii ......................................................................... 14 3. Společná přistěhovalecká politika Evropské unie………………………………………….16 3.1. Hlavní aktéři společné přistěhovalecké politiky........................................................... 21 3.1.1. Členské státy ........................................................................................................... 21 3.1.2. Evropská komise ..................................................................................................... 22 3.1.3. Evropský parlament ................................................................................................ 23 3.1.4. Evropský soudní dvůr ............................................................................................. 24 3.1.4.1. Judikatura Evropského soudního dvora v oblasti společné přistěhovalecké politiky ............................................................................................................. 25 3.1.5. Ostatní aktéři ........................................................................................................... 27 3.2. Budoucí směřování přistěhovalecké politiky – Lisabonská smlouva a Listina základních práv Evropské unie? .................................................................................. 28 3.3. Prvky diskriminace ve společné imigrační politice ...................................................... 30 3.3.1. Směrnice 2003/86/ES o právu na spojení rodin ...................................................... 30 3.3.2. Návratová směrnice ................................................................................................. 32 3.3.2.1. Stanoviska nevládních organizací k návratové směrnici ................................ 34 3.3.2.2. Situace v detenčních zařízeních – výsledek návratové směrnice? ................. .35 3.4. Zhodnocení společné imigrační politiky ...................................................................... 36 4. Imigrační politika Francie .................................................................................................... 44 4.1. Evropeizace francouzské imigrační politiky ................................................................ 48 4.2. Prvky diskriminace v současné imigrační politice Francie ......................................... 52 4.2.1. Situace v detenčních zařízeních .............................................................................. 52 4.2.2. Politika šifer ............................................................................................................ 54 4.2.3. Situace smíšených manželství ................................................................................. 56 4.2.4. Právo na sjednocení rodin ....................................................................................... 58

4

4.2.5. Zrušení možnosti regularizace po 10 letech pobytu ................................................ 59 4.2.6. Nekompatibilita francouzské imigrační politiky se společnou imigrační politikou EU........................................................................................................................... 59 4.3. Evaluace francouzské imigrační politiky a jejího dopadu na společnou přistěhovaleckou politiku EU ....................................................................................... 63 5. Imigrační politika České republiky ...................................................................................... 65 5.1. Evropeizace české imigrační politiky ........................................................................... 68 5.2. Prvky diskriminace v současné imigrační politice ČR ................................................. 70 5.2.1. Novela cizineckého zákona č. 379/ 2007 ................................................................ 70 5.2.1.1. Zhoršení postavení smíšených manželství ...................................................... 71 5.2.1.2. Změna zákona o azylu ..................................................................................... 74 5.2.1.3 Zneplatňování průkazů cizinců......................................................................... 74 5.2.2. Vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí o vyhoštění v případě nelegálního pobytu .................................................................................................................... 74 5.2.3. Situace v detenčních zařízeních .............................................................................. 76 5.2.4. Zelené karty pro přistěhovalce z vybraných zemí ................................................... 77 5.3. Evaluace české imigrační politiky a jejího dopadu na společnou přistěhovaleckou politiku EU .................................................................................................................. .78 5.3.1. Charakter evropeizace ............................................................................................. 78 5.3.2. Diskriminační prvky a společná evropská rovina ................................................... 80 6. Závěr..................................................................................................................................... 83

Summary .................................................................................................................................. 87 Seznam použitých zdrojů ......................................................................................................... 89

5

1. Úvod Diplomová práce se zabývá analýzou novějších přístupů v imigračních politikách Francie a České republiky, které zkoumá ze dvou hledisek. Jednak v kontextu způsobu jejich evropeizace a jednak z hlediska obsahu případných diskriminačních prvků. Následně se práce pokouší zjistit, jaké je mezi oběma fenomény potenciální propojení v oblasti společné přistěhovalecké politiky Evropské unie v tom smyslu, zda jsou jisté diskriminační tendence již přítomny v novém acquis, či zda naopak tyto tendence vznikají v členských státech a dochází k jejich přenášení na evropskou úroveň. Dané země i problematika byly vybrány na základě více faktorů. Oblast společné přistěhovalecké politiky je mladou, ale velmi dynamicky se rozvíjející oblastí integrace. Francie a Česká republika pak ve svých imigračních politikách představují jakoby protipóly, kdy na jedné straně stojí politicky vlivný a integraci od jejích počátků ovlivňující evropský stát, který navíc disponuje značně nezávislou imigrační politikou a u něhož lze předpokládat i zcela odlišné vzorce evropeizace. Na druhé straně si pak můžeme představit stát s mnohem menší politickou vahou a „integračně nezkušený“, který až do nedávné doby zcela postrádal vlastní imigrační politiku. Rovněž i zde lze předpokládat zcela rozdílný charakter evropeizace. Zasazení navíc problematiky diskriminace do celého konceptu je výsledkem pozorování, že v poslední době na evropské i na národních rovinách můžeme pozorovat kontroverzní stanoviska a přijímání diskutabilních právních úprav vůči příslušníkům třetích států, které jsou hojně kritizovány občanskou společností a různými organizacemi zabývajícími se ochranou lidských práv. Cílem práce je tedy rovněž podívat se blíže na případné diskriminační prvky a zjistit jakou mají souvislost s procesem evropeizace v oblasti přistěhovalectví. Hlavní hypotézy práce jsou, že francouzská imigrační politika více ovlivnila podobu současné imigrační politiky Evropské unie než česká, a že potenciálně přenesla některé diskriminační prvky své domácí imigrační politiky na evropskou úroveň. Naopak česká imigrační politika je v oblasti formování svých novějších přístupů v imigrační politice a eventuálním vlivem na společnou přistěhovaleckou politiku EU spíše pasivním příjemcem. Dalším cílem práce je pak zjištění, zda jsou potenciální diskriminační prvky již přítomny v evropské úpravě nebo zda dochází k jejích „vynášení“ národními státy. Pro zjištění relevantních mechanismů se tak práce bude věnovat i analýze společné přistěhovalecké politiky.

6

Práce je rozdělena do šesti částí. Po úvodním představení cílů práce je ve druhé části teoreticky pojednáno o konceptech diskriminace a evropeizace a následně dochází ke specifikaci těchto pojmů pro účely diplomové práce. Třetí část se věnuje představení společné přistěhovalecké politiky Evropské unie a vyjednávacích mechanismů v ní a poté zkoumá, zda ve společné imigrační politice můžeme objevit diskriminační prvky a pokouší se zjistit, odkud se berou. Čtvrtá část je zaměřena na imigrační politiku Francie z perspektivy její evropeizace a z hlediska obsahu případných diskriminačních tendencí. Následně je provedena evaluace francouzské imigrační politiky a jejího dopadu na společnou přistěhovaleckou politiku EU. Pátá část pojednává o imigrační politice České republiky opět z hlediska její evropeizace a potenciálního obsahu diskriminačních prvků. Po analýze následuje její celkové zhodnocení. V závěrečné části práce je pojednáno o dosažených závěrech a dochází k potvrzení/vyvrácení stanovených hypotéz.

7

2. Teoreticko - metodologické vymezení práce V následující části bych chtěla pojednat o pojmech diskriminace a evropeizace a následně bych tyto pojmy blíže specifikovala a vymezila pro účely analýzy novějších přístupů v imigračních politikách Francie a České republiky.

2.1. Teoretický koncept diskriminace Pojem diskriminace pochází z latinského slova discriminare a znamená rozlišovat, hledat relevantní rozdíly. Pojem tedy nemá původně tak negativní konotaci, v jaké ho dnes používáme a chápeme. Vskutku i ústavy demokratických států na jedné straně obsahují imperativ rovnosti a zákaz diskriminace, na druhé straně jsou právní řády postaveny na vyčleňování, klasifikacích a rozdílném zacházení se subjekty. Rozdíl mezi splněním podmínky rovnosti, běžnou klasifikací nebo odlišením mezi subjekty a zákazem diskriminace je v určení hranice mezi těmito dvěma oblastmi. Přesné určení této hranice však není lehkou ani jasnou záležitostí a jednotlivé státy se v určení této hranice liší, což můžeme dobře pozorovat třeba na příkladu imigračních politik jednotlivých států. Obecně dnes pod pojmem diskriminace rozumíme jakékoliv negativní rozlišování, zatěžující určitou skupinu osob s ohledem na zakázané kritérium nebo s ohledem na způsob, jakým je tohoto rozlišování dosahováno nebo jak je v praxi realizováno (Bobek, Boučková, Kühn 2006: 38). Zakázané důvody jsou formulovány obvykle ústavně, ovšem pouze demonstrativně. Jejich specifikace pak přísluší soudní praxi. V největší míře se tak na určování hranice mezi zákonnou a nezákonnou diferenciací podílí jednotlivé soudy a soudci. Obecně mezi zakázaná (kvalifikovaná, podezřelá) kritéria řadíme zejména rasu, pohlaví, náboženské přesvědčení apod.. S ohledem na způsob, jakým je negativní diferenciace dosahováno, mluvíme o přímé a nepřímé diskriminaci. O přímou diskriminaci se jedná, pokud je s určitou osobou nebo skupinou osob zacházeno ve srovnatelné situaci méně výhodným způsobem než s osobami jinými a pokud se tak děje z důvodů právem neospravedlnitelných. Právně neospravedlnitelné důvody jsou takové důvody, které jsou věcně a charakterem nebo způsobem použitých prostředků právem neodůvodněné, tj. nemají tedy oporu v zákoně či takovou regulaci nelze rozumově a objektivně zdůvodnit a nenaplňuje žádný objektivní legitimní účel zákonodárce (Bobek, Boučková, Kühn 2006: 43).

8

Koncepčně složitější je pak určení diskriminace nepřímé. Případem nepřímé diskriminace je situace, kdy určitá norma, ač formálně nediskriminační, má v případě aplikace na adresáty nerovný dopad, který je opět právně neodůvodnitelný. Norma tak působí na některé adresáty nepříznivěji než na jiné a toto nepříznivé působení je nepřípustné.

2.1.1. Výjimky ze zákazu diskriminace – problematika cizinců Za určitých podmínek je i rozlišení podle zakázaných kritérií odůvodněné a dovolené. Důležité je, aby tyto důvody naplňovaly objektivní legitimní účel. Pojem legitimní účel zahrnuje například problematiku národní bezpečnosti, hospodářského blahobytu či ochrany zdraví. Na základě legitimního účelu je tak ospravedlnitelné i rozdílné zacházení s příslušníky jiných zemí z důvodů státní příslušnosti. Patří sem zejména ustanovení upravující vstup a pobyt cizinců, jejich přístup k zaměstnání, sociálním službám atd.. Občané jiných zemí se tak často mohou ocitat v situaci „občanů druhé kategorie“ se sníženou právní ochranou a menším počtem uplatnitelných práv. To platí dvojnásob pro příslušníky tzv. třetích zemí, tj. ze zemí mimo Evropskou unii, kteří v kategorii cizinců disponují podstatně menšími právy než občané Unie. Právě postavením této kategorie cizinců se ve své práci budu prioritně zabývat. Rozdílné přístupy k příslušníkům jiných států upravují zvláštní zákony. V případě České republiky problematiku upravuje zákon č. 326/1999 Sb. o pobytu cizinců v aktuálním znění, v případě Francie je hlavním dokumentem Zákon o vstupu a pobytu cizinců a právu azylu z roku 20041 ve znění posledních novel. Zvláštní přístup je patrný i na evropské úrovni. Společná přistěhovalecká politika obsahuje speciální regulace upravující problematiku cizinců. Jedná se o hlavu IV2 Smlouvy o založení Evropského společenství (SES) v konsolidovaném znění a na základě této hlavy přijímané směrnice, nařízení, rozhodnutí, stanoviska a doporučení. Úpravy v členských státech by pak, dle obecné zásady nadřazenosti komunitárního práva, měly být v souladu se závaznými právními akty společné imigrační politiky.

1

Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) vytvořený nařízením č. 2004-1248 24. listopadu 2004. 2 Oblast „Vízové, azylové, imigrační a jiné politiky týkající se volného pohybu osob“.

9

2.1.2. Metodický rámec pro odhalování diskriminace pro účely diplomové práce Na základě výše uvedeného teoretického schématu3 je pozorovatelné, že rozdílné zacházení s cizinci je v jednotlivých členských státech, na evropské a ostatně i na mezinárodní úrovni4 v některých případech ospravedlnitelné. V jakém případě se nám tedy bude jednat o diskriminaci, když vidíme, že v oblasti ochrany cizinců platí obecně nižší standardy a členské státy si zde snaží uchovat maximum ze svého suverénního práva? Ve své práci při odhalování případné diskriminace budu postupovat více směry a budu používat širokou škálu zdrojů. Jednak budu často pracovat s názory a komentáři organizací občanské společnosti zabývajícími se ochranou lidských práv a základních svobod. Jsou to právě tyto nevládní organizace, které široce monitorují porušování základních práv, aktivně iniciují kampaně proti jejich porušování a upozorňují o tomto stavu širokou veřejnost. O jejich relevanci svědčí i fakt, že s jejich názory, komuniké a statistikami pracují i mezinárodní organizace zabývající se ochranou a monitoringem lidských práv - např. Rada Evropy, i evropské instituce. Tímto přecházím k dalším zdrojům, kterými mi budou zpráva Komisaře pro lidská práva Rady Evropy o stavu ochrany lidských práv v oblasti imigrace a azylu, zprávy Evropského parlamentu dotýkající se problematiky práv příslušníků třetích států5 nebo dokumenty Komise.6 Dále se zaměřím na momenty, kdy je určitá právní úprava právem neodůvodněná a je v rozporu s určitým garantovaným právem ve zvláštní úpravě –především s právně závaznými dokumenty Evropské unie týkajícími se příslušníků třetích zemí,7 nebo s ústavně zaručenými právy daného státu, jak ukáži na českém případě v nálezu Ústavního soudu. Prostředkem pro odhalování případných porušování mi budou jak samotné právní dokumenty, tak i judikáty 3

Hlubší teoreticko-filozofické koncepty diskriminace přesahují rámec této práce a vzhledem k jejímu rozsahu se jim nebudu blíže věnovat. K těmto konceptům blíže např. Alexy, R.A. (2002): Theory of Constitutional Rights, Oxford, OUP; Dworkin, R. (2001): Když se práva berou vážně, Praha, Oikoymenh; Fredman, S. (2002): Discrimination Law, Oxford, OUP. Pro ilustraci náročnosti konceptu je zajímavé i dílo Ulricha Becka. Beck upozorňuje na komplikovanost výkladu lidských práv a legitimity moci, na univerzální právo a transcendentální morální požadavky, které jsou jen těžko oddělitelné od nacionálních velmocenských požadavků a stávají se zdrojem legitimity rozmanitých intervencí (Beck 2007). 4 Jak je patrné např. z případu Maaouia proti Francii č. 39652/98 ze dne 5. 10. 2000, kdy Evropský soud pro liská práva rozhodl, že na vyhoštění cizince z území státu se nevztahuje čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod týkající se práva na spravedlivý proces. Problematika je nicméně upravena jiným způsobem, jedná se zvláště o čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě. 5 Bude se jednat zejména o Rezoluci Evropského parlamentu o stavu základních práv v Evropské unii v letech 2004-2008 a Zprávu Evropského parlamentu o podmínkách v detenčních zařízeních 25 členských států pro příslušníky třetích států. 6 Například Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu o používání směrnice 2003/86/ES, KOM (2008) 610 nebo původní návrhy směrnic. 7 Práva garantovaná směrnicemi a rozhodnutími Evropské unie v oblasti společné imigrační politiky.

10

Evropského soudního dvora v oblasti imigrační politiky anebo judikáty zmíněného českého Ústavního soudu, popř. dalších soudů. Jako na určité referenční dokumenty bude dále v některých případech odkázáno na Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod,8 na kterou se Unie i členské státy ve svých rozhodování v případě zásahu do práv cizinců často odvolávají a na zatím právně nezávaznou Listinu základních práv Evropské unie.9

2.2. Teoretický koncept evropeizace Pojem evropeizace nemá jednotné teoretické vymezení. Jedná se o široký mnohovýznamový pojem, který je v současné době nejčastěji

a

používán v souvislosti se

změnami, které sebou přináší evropská integrace v oblastech polity, politics a policy jednotlivých evropských států. Řada autorů však pod tento pojem zahrnuje i řadu kvalitativně odlišných procesů (srov. např. Featherstone 2003, Olsen 2002…). Můžeme tak vymezit celou řadu tzv. rovin či „tváří“ evropeizace.10 Pro účely práce bude pojem evropeizace používán ve dvou významech. Zaprvé ve významu, který evropeizaci chápe jako změny v domácích strukturách národních států v souvislosti s dopadem evropské integrace. Bude zkoumáno, jakým způsobem implementace evropských politik modifikuje domácí politiky a procesy, jakým způsobem se imigrační politiky Francie a České republiky vyrovnávají s přímými a nepřímými tlaky, které s sebou přináší členství v Evropské unii, jakých změn doznávají a jakým způsobem dále zpětně ovlivňují společnou přistěhovaleckou politiku EU. Druhý význam, který bude v práci uplatněn, je rovina Evropské unie – neboli vytváření evropského politického systému, zahrnující formování a posilování unijních orgánů, zastupování zájmů na evropské úrovni a zvětšování rozsahu a dopadu politik Evropské unie (Dančák, Fiala, Hloušek 2005: 14). Tato rovina bude v práci použita pro vyjasnění mechanismů vyjednávání, formace a přijímání rozhodnutí ve společné přistěhovalecké

8

Případně rozsudky Evropského soudního dvora pro lidská práva. Po schválení Lisabonské smlouvy vstoupí v platnost Listina základních práv EU. Lisabonská smlouva sice udává, že touto inkorporací nedochází k žádnému dalšímu rozšíření stávajících kompetencí Unie (čl. 6 LS), nicméně bude jistě zajímavé sledovat judikaturu ESD v oblasti Listiny a vývoj jejího vztahu s ústavami jednotlivých členských států. 10 Například Dančák, Fiala a Hloušek uvádí tyto základní roviny evropeizace: historická, mezinárodní, osobní, mezinárodního systému, tranzitologická, Evropské unie, členských států, legislativní a ekonomická (Dančák, Fiala, Hloušek 2005: 14). 9

11

politice EU, které napomůže odhalení cílů práce a pomůže mi i zjistit, jakým způsobem se ve společné imigrační politice objevují případné diskriminační tendence. Evropeizace bude v práci chápána jako oboustranný proces zahrnující jak top-down, tak bottom-up perspektivu.

2.2.1. Metodologie procesu evropeizace Evropeizace je obousměrný interaktivní proces, kdy jsou na jedné straně na evropskou rovinu vynášeny národní vzorce policy a na druhé straně jsou po vyjednávání, utváření a schválení na společné evropské úrovni tyto vzorce zpětně přenášeny do národních států jako schválené závazné evropské normy. Obecný koncept evropeizace tak poměrně výstižně odpovídá pojetí evropeizace Claudia Radaelliho jako „procesu

utváření, rozšiřování a

institucionalizace formálních a neformálních pravidel, procedur, paradigmat policy, stylů, způsobů „jak dělat věci“, a sdílených přesvědčení a norem, které jsou nejprve definovány a konsolidovány v rámci utváření rozhodnutí EU a poté inkorporovány do logiky domácího (národního i sub-národního) diskurzu, politických struktur a veřejných politik“ (Bulmer, Radaelli 2005: 341). V top-down evropeizační perspektivě je pro řadu autorů (Risse, Börzel…) důležitou podmínkou tzv. misfit neboli nesoulad či stupeň neshody mezi evropskou a domácí rovinou. Někteří autoři (Cowles, Caporaso) mluví o tzv. goodness of fit - neboli vhodnosti, užitečnosti souladu mezi evropeizací a domácí strukturou, tzv. adaptačním tlaku. Zkoumá se opět míra nesouladu mezi evropeizačním procesem a národními institucemi a politikami. Adaptační tlaky identifikují, do jaké míry se domácí instituce budou muset přizpůsobit evropským pravidlům a politikám. Z hlediska bottom-up perspektivy se naopak členské státy snaží přenést na společnou evropskou rovinu maximum svých konceptů, aby tak snížily velikost adaptačního tlaku a nutnost přizpůsobit a změnit své politiky. Kerry Howell zdůrazňuje důležitost zkoumání bottom-up procesů zejména v situacích, kdy evropská a domácí politika jsou si natolik podobné, že se domníváme, že k evropeizace vlastně ani nedošlo. Přitom se ale mohlo jednat o úspěšný předchozí „up-loading“ členského státu. Howell vyzývá k analýze procesu utváření a konstrukce pravidel na evropské úrovni (Howell 2004). Pro zachycení míry evropeizace imigračních politik Francie a České republiky bude v práci použita typologie změny Tanji A. Börzel, která rozlišuje následující stupně domácí změny (Börzel 2005: 58-59):

12

1. Setrvačnost – nedochází k žádné změně domácí struktury. 2. Oddálení – rezistence ke změně a zvyšování misfitu (nekompatibility mezi domácí a evropskou rovinou). 3. Absorpce – členské státy inkorporují evropské požadavky do svého domácího diskursu, aniž by ovšem významně modifikovaly existující procesy, politiky a instituce. Stupeň domácí změny je v tomto případě nízký. 4. Akomodace - členské státy přizpůsobí své politiky, instituce a procesy evropeizačním tlakům, ale nemění jejich esenciální znaky a identity. Stupeň domácí změny je střední. 5. Transformace – členské státy zcela nahradí své existující politiky, procesy a instituce novými a odlišnými a dochází ke změně esenciální znaků a redefinici identit. Stupeň změny je vysoký. Při analýze změn v domácích strukturách, zejména při vysokých adaptačních tlacích, se uplatňují také tzv. zprostředkující faktory. Jedná se o institucionální a kulturní podmínky, které usnadňují nebo naopak komplikují flexibilní odpovědi na adaptační tlaky. Thomas Risse, Mario Cowles a James Caporaso rozlišují tyto tři faktory (Risse, Cowles, Caporaso 2001): 1. Vícenásobné veto - faktory komplikující provedení adaptační změny. Vysoká rozšířenost pravomocí a mnohost relevantních politických aktérů zasahujících do rozhodování indikují obtížnou dosažitelnost konsenzu k prosazení změn v politickém procesu a roztříštěnost moci. 2. Zprostředkující formální instituce – jedná se o instituce poskytující aktérům materiální a ideové zdroje k využití nových příležitostí, usnadňují provedení strukturální změny. 3. Politické a organizační kultury – zkoumá se charakter politické a organizační kultury, zda zde panuje určitý stupeň kolektivního porozumění, konsenzuálnost a kooperativnost nebo se naopak uplatňuje konfrontační způsob rozhodování. V neposlední řadě je třeba si uvědomit, že strukturální změny v důsledku evropeizace mohou vést k redistribuci síly mezi relevantními aktéry v politickém, sociálním a ekonomickém systému. Proces evropeizace na jedné straně poskytuje nové příležitosti pro obcházení omezení daných národní rovinou, kdy domácí aktéři a zájmové skupiny mají možnost v souladu s koncepcí multi-level governance prosazovat své zájmy přímo na nadnárodní úrovni. Na druhé straně proces evropeizace poskytuje i nová omezení pro vnitropolitické rozhodování na národní úrovni – suverenita státu se vytrácí, vnitropolitické rozhodování může ovlivnit čím dál méně, problematika je přesouvána na jiné úrovně, dochází k depolitizaci národní politické soutěže (Mair 2006).

13

2.2.1.1. Vzory vládnutí v Evropské unii

Simon Bulmer a Claudio Radaelli identifikují tři charakteristické vzory vládnutí v EU, které jsou asociovány s konkrétními typy policy a produkují rozdílné mechanismy evropeizace (Bulmer, Radaelli 2005: 341 a násl.): 1. Vládnutí vyjednáváním (governance by negotiation). Evropská Unie je v neustálém procesu negociace napříč různými politickými arénami. Tato forma vládnutí se uplatňuje ve všech pilířích, politikách. Autorita EU však v různých policies variuje od exkluzivních pravomocí (např. oblast jednotného trhu), po omezené pravomoci (např. zaměstnanecká politika, přistěhovalecká politika). Typickou formou evropeizace na této úrovni je tzv. „uploading“, neboli vynášení konceptů na evropskou úroveň. Bulmer a Radaelli uvádějí, že výstupem evropské policy je syntéza zájmů národních států,11 s možností speciálního vlivu dokonce pouze jednoho členského státu, jak uvádějí na příkladu Německa a jeho prosazení nařízení do oblasti politiky životního prostředí (Bulmer, Radaelli: 342). 2. Hierarchické vládnutí (governance by hierarchy). Tento typ vládnutí se uplatňuje v oblastech, ve kterých supranacionální instituce mají značné množství delegovaných pravomocí. Po schválení legislativy Radou disponují instituce sadou kontrolních a nařizovacích mechanismů zajišťujících správnou implementaci legislativy členskými státy. Do hierarchického vládnutí patří i oblasti hlavy IV, ve kterých je uplatňován postup dle čl. 251 SES - spolurozhodovací procedura Rady a Parlamentu a přijímání rozhodnutí na základě kvalifikované většiny.12 V hierarchickém vládnutí rozlišujeme formu pozitivní a negativní integrace. V případě pozitivní integrace je na straně státu nutná aktivní implementace evropského závazného právního aktu do národního právního řádu, která sebou přináší i nutnost institucionálního

přizpůsobení,

popř.

institucionální

změnu.

Jedná

se

o

proces

„downloadingu“ z evropské na národní úroveň. Sem můžeme zařadit i aplikaci schválených směrnic a závazných právních aktů v oblasti přistěhovalecké politiky. V případě negativní integrace není po národní legislativě požadováno uvádět danou policy aktivně do praxe, daná problematika je již ošetřena v primárních smlouvách a integrace spočívá spíše v postupném odstraňování bariér.13 11

Tvrzením, že výsledný output je syntézou národních zájmů autoři upozaďují roli nadnárodních institucí a ostatních nestátních aktérů, kteří také usilují o ovlivnění politického procesu v EU. 12 Jedná se o čl. 62 bod 1, bod 2 písm. a) a bod 3 SES a čl. 63 bod 2 písm. b) a bodě 3 písm. b) SES. Blíže k rozhodovacím mechanismům viz oddíl 3. Společná přistěhovalecká politika. 13 Jako výmluvný příklad této formy integrace lze uvést oblast jednotného trhu.

14

Provádění primárních a sekundárních právních aktů pak zabezpečuje svým dohledem Komise, popř. Evropský soudní dvůr v případě zahájení sporu. 3. Usnadňující koordinace (facilitated coordination) Jedná se o oblasti policy, ve kterých jsou národní vlády klíčovými aktéry, které nejsou regulovány evropským právem, popř. jsou regulovány pouze minimálně, nebo oblasti, ve kterých se rozhoduje pouze jednomyslně či se o nich pouze diskutuje. Typickým příkladem je otevřená metoda koordinace (OMC), která se zaměřuje spíše na koordinaci než na harmonizaci národních politik. Členské státy se zavazují ke vzájemné spolupráci ve směru společně vytyčených cílů, respektují však přitom svou národní diverzitu.14 Evropská rovina v těchto případech hraje spíše koordinující úlohu a slouží jako platforma pro výměnu názorů. Výsledkem jsou pak různé politické deklarace nebo tzv. soft law, právo, které není vynutitelné a slouží spíše jako vodítko. Evropeizace je zde mnohem více dobrovolná a nehierarchická, pokud se státy zcela rozchází v názorech k evropeizaci nedochází. Otevřená metoda koordinace je používána i pro oblast společné imigrační politiky, zvláště u témat, kde stále dochází k přijímání rozhodnutí jednomyslně bez plného zapojení Evropského parlamentu.15 Otevřená metoda koordinace pro společnou přistěhovaleckou politiku byla poprvé diskutována na summitu Evropské rady v Tampere v říjnu 1999. Následně Komise vypracovala návrh pro otevřenou metodu koordinace pro tuto oblast.16 Koordinační proces je však u společné přistěhovalecké politiky hodnocen jako slabý ( Laffan, Shaw 2005: 16).17 Většina výzkumů zabývajících se evropeizací národních struktur se zabývá primárně pozitivní integrací, popř. hierarchickým vládnutím, neboť v těchto oblastech jsou nejsnáze pozorovatelné změny na domácí úrovni. Obtížnější je výzkum v oblasti usnadněné koordinace, kde je nesnadné rozlišit změny domácích struktur vyvolané procesem evropeizace od ostatních domácích či mezinárodních vlivů. Vzhledem ke stále neúplnému zapojení hlavy IV do mechanismu I. pilíře a uplatňované otevřené metodě koordinace lze předpokládat i určité limity v odhalování procesu evropeizace této policy.

14

Otevřená metoda koordinace byla vyhlášena v rámci Lisabonské strategie na jaře 2000. Typicky oblast legálního přistěhovalectví. Více viz oddíl 3. Společná přistěhovalecká politika Evropské unie. 16 KOM (2001) 387. 17 Důvod pro tuto slabost autoři spatřují zvláště v mladosti této politiky a prozatimní nepřipravenosti členských států na výraznější koordinaci v této oblasti. Blíže viz Laffan, Shaw 2005. 15

15

3. Společná přistěhovalecká politika Evropské unie Tvorba společné imigrační politiky znamená postupnou harmonizaci národních legislativ upravujících postavení státních příslušníků zemí mimo Evropskou unii. Jedná se o vytváření jednotných postupů a procedur jednotlivých členských států EU vůči příslušníkům třetích zemí. Za jeden z prvních kroků směrem k formaci společné přistěhovalecké politiky Evropské unie můžeme označit hlavu VI Smlouvy o Evropské unii, která znamenala vytvoření tzv. třetího pilíře, který s sebou přinesl i institucionalizaci spolupráce členských států v oblasti justice a vnitra. Do té doby byla veškerá spolupráce spadající do této problematiky řešena pouze ad hoc a chyběla ji tak potřebná koordinace a transparentnost (Bitsch 2004: 286). Hlavní mezník v genezi společné přistěhovalecké politiky pak představuje Amsterodamská smlouva, která komunitarizovala18 část agendy III. pilíře. Jedná se o záležitosti vízové, azylové a přistěhovalecké politiky, celní spolupráci, spolupráci v občanskoprávních věcech a Schengenské dohody. Došlo k vytvoření nové hlavy IV Smlouvy o založení evropského společenství s názvem „Vízová, azylová a přistěhovalecká politika a jiné politiky týkající se volného pohybu osob.“ Na plné začlenění této hlavy do mechanismu I. pilíře bylo sjednáno pětileté přechodné období od vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost, ve kterém Rada rozhodovala jednomyslně na návrh Komise nebo z podnětu členského státu a po konzultaci s Evropským parlamentem (čl. 67 odst. 1 SES). Na základě čl. 67 odst. 2 SES po uplynutí pětiletého přechodného období přijala Rada jednomyslně rozhodnutí,19 podle kterého se na části oblastí této hlavy použije postup dle čl. 251 SES - tedy spolurozhodovací procedura Rady a Parlamentu a přijímání rozhodování v Radě na základě kvalifikované většiny. Postup dle čl. 251 SES byl ovšem zaveden pouze do menšiny oblastí20 a nedotýká se tak například určování podmínek legálního přistěhovalectví (podmínek vstupu a pobytu, dlouhodobých víz, slučování rodiny, práv a podmínek oprávněného pobytu příslušníků třetích států).

18

Došlo k přesunu části agendy z mezivládního III. pilíře do I. pilíře, který je charakterizován svou supranacionalitou. Členské státy v oblasti I. pilíře nemají výsadní postavení, naopak přenášejí část svých kompetencí na nadnárodní instituce a jsou vázány jejich rozhodnutími. Jako komunitarizaci tedy označujeme proces, kdy se určitá záležitost, téma, politika stane součástí nadnárodního rozhodování a dostane se tak z výsostné suverénní kompetence členských států, kteří nad ní ztrácejí plnou kontrolu. 19 Rozhodnutí Rady č. 2004/927/ES. 20 Čl. 62 bod 1, bod 2 písm. a) a bod 3 SES a čl. 63 bod 2 písm. b) a bodě 3 písm. b) SES.

16

V oblastech, kde Rada nepřijala podstup dle čl. 251 SES, či nezměnila své rozhodování na kvalifikovanou většinu (čl. 3 rozhodnutí), tak rozhoduje Rada jednomyslně na návrh Komise a Parlament má pouze konzultační funkci. Velká Británie, Irsko a Dánsko mají v oblasti hlavy IV. sjednány opt-outs, o kterých je pojednáno v protokolech, které jsou součástí Amsterodamské smlouvy. Velká Británie a Irsko jsou tak nadále oprávněny pokračovat v hraničních kontrolách osob z jiných členských států a o svém zapojení do hlavy IV rozhodují případ od případu. Protokol o postavení Dánska pak poskytuje Dánsku možnost kompletní neúčasti na spolupráci dle hlavy IV SES.21 Na Dánsko se tak nevztahuje rozhodnutí Rady č. 2004/927, neboť vyjádřilo své přání se neúčastnit (čl. 12 rozhodnutí). Velká Británie a Irsko se naopak přijímání a používání tohoto rozhodnutí účastní (čl. 13 rozhodnutí). Hlavním aktérem v oblasti společné imigrační politiky je tedy Rada pro spravedlnost a vnitřní věci, která rozhoduje na návrh Komise dle projednávané problematiky buď: 1. v kodecizi s Evropským parlamentem, 2. kvalifikovanou většinou po konzultaci s Evropským parlamentem nebo 3. jednomyslně po konzultaci s Evropským parlamentem. Komise přitom přezkoumává každou žádost členského státu o předložení návrhu Radě (čl. 67 odst. 2). Návrhy jsou zpravidla vypracovávány v Generálním ředitelství pro spravedlnost, svobodu a bezpečnost. Po přijetí Amsterodamské smlouvy je za další významnou událost v oblasti krystalizace společné imigrační politiky považován summit v Tampere v říjnu 1999. Představitelé členských států se zde shodli na tom, že k řízení migrace je nezbytný společný postup a vytvoření společné imigrační politiky, která by regulovala migrační toky v souladu s potřebami hospodářství a schopností integrace nových přistěhovalců. Za hlavní úspěchy Tamperského programu (1999-2004) je považováno přijetí následujících směrnic v oblasti legální migrace: 1. Směrnice o právu na spojení rodin (směrnice Rady 2003/86/ES). Jedná se o vůbec první právní dokument, který byl přijat v oblasti legální migrace na evropské úrovni.22 Směrnice stanoví podmínky, za nichž státní příslušníci třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států, mohou uplatňovat své právo na sloučení rodiny. Přijaté znění prošlo ve srovnání s původním návrhem Komise na nátlak členských

21

S výjimkou vízové politiky. V ostatních záležitostech rozhoduje Dánsko v šestiměsíční lhůtě, zda bude postup dle hlavy IV implementovat či nikoli. 22 Dokument Evropské komise: Ke společné imigrační politice EU.

17

států významnými změnami, obsahuje mnohem přísnější opatření23 a dovoluje členským státům za určitých podmínek aplikovat i odchylnou národní legislativu.24 2. Směrnice o postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (směrnice Rady 2003/109/ES). Tato směrnice stanoví podmínky, za nichž příslušník třetího státu může získat postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, které mu zaručuje rovné zacházení, jako se státními příslušníky členského státu, v řadě sociálních a ekonomických oblastí. Na druhé straně však členské státy mohou toto deklarované rovné zacházení omezit (čl. 11, odst. 3,4,5 směrnice 2003/109/ES). 3. Směrnice o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (směrnice Rady 2004/38 ES) přiznává občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Směrnice reviduje starší právní předpisy Společenství o volném pohybu a pobytu, které se samostatně zaměřovaly na osoby samostatně výdělečně činné, zaměstnané, studenty či osoby bez zaměstnání a nově staví právo volného pohybu a pobytu na občanství Unie. S právem občana Unie pak spojuje i právo jeho rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území Unie spolu s občanem Unie. Podle Zprávy Komise o aplikaci této směrnice25 je

„celkové provedení směrnice

2004/38/ES zklamáním. Ani jeden členský stát neprovedl směrnici účinně a správně v její úplnosti. Ani jeden článek směrnice nebyl proveden účinně a správně všemi členskými státy.“ Komise dále ve Zprávě upozorňuje na dva hlavní způsoby porušování základních práv občanů Unie, které se týkají zejména práva vstupu a pobytu rodinných příslušníků ze třetích zemí a požadavku, aby občané Unie předkládali spolu s žádostí o pobyt další doklady, které ve směrnici nebyly stanoveny. 4. Směrnice o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků nebo neplacené odborné přípravy (směrnice Rady 2004/114/ES). 5. Směrnice o zvláštním postupu pro přijímání státních příslušníků třetích zemí pro účely vědeckého výzkumu (směrnice Rady 2005/71/ES). Cílem posledně zmíněných směrnic 23

Zpráva Komise Radě a EP o používání směrnice 2003/86/ES, KOM (2008) 610. Například odchylně dle ustanovení čl. 4, pokud je dítě starší 12 let, může členský stát před vydáním povolení ke vstupu ověřit, zda dítě splňuje podmínky integrace, odchylně od čl. 4 odst. 1 písm. c, může členský stát omezit sloučení rodiny nezletilých dětí dalšího manžela a osoby usilující o sloučení rodiny, dále postup dle čl. 4 odst. 6 apod.. 25 Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu o uplatňování směrnice 2004/38, KOM (2008) 840. 24

18

je zjednodušení přijímacích procedur příslušníků třetích států, kteří přichází do členského státu za účelem studia, výměnných pobytů, neplacené odborné přípravy a při přijímání vědeckých pracovníků ze třetích zemí.

Evropská komise dále v rámci Tamperského programu přijala řadu nezávazných dokumentů týkajících se problematiky imigrace a je na tomto poli aktivní v souladu s principy otevřené metody koordinace stanovené pro tuto oblast.26 Za zmínku stojí například Sdělení Komise Radě a Parlamentu o přistěhovalectví, integraci a zaměstnanosti, 27 které se zabývá podporou integrace imigrantů a problematikou stárnutí evropského obyvatelstva,28 Zpráva „Společná agenda integrace - rámec pro integraci příslušníků 3. zemí v EU“29 či zřízení Sítě národních kontaktních bodů integrace.30 Na Tamperský plán navázal v roce 2004 Haagský program, což je pětiletý plán na období 2005-2010, jehož cílem je posílit svobodu, bezpečnost a právo v Evropské unii. Program stanovuje 3 okruhy a předpokládá konkrétní kroky v těchto oblastech, jedná se o: 1. azylovou a imigrační politiku (společná regulace, vytvoření společného azylového systému) 2. policejní spolupráci (posilování Europolu) a 3. justiční spolupráci (vzájemné uznávání rozsudků). V prosinci 2005 Rada přijímá společnou strategii nazvanou Globální přístup k migraci, která je zaměřena na posílení společných strategií a spolupráci se třetími zeměmi.31 Více než samotné členské státy je pak na poli utváření společné přistěhovalecké politiky opět aktivní Komise, vydává další nezávazné dokumenty, kterými se snaží posilovat společné postupy v rámci společné přistěhovalecké politiky. Za zmínku stojí například Příručky o integraci pro tvůrce politik a odborníky z praxe,32 Zelená kniha o přístupu EU k řízení ekonomické migrace,33 Plán politiky v oblasti legální migrace,34 každoroční zprávy o migraci a integraci,35 26

Blíže viz Sdělení Komise o používání metody otevřené koordinace pro oblast společné přistěhovalecké politiky, KOM (2001) 387. 27 KOM (2003) 336. 28 Ve Sdělení se uvádí, že pro zajištění potřeb společného trhu bude potřeba zvýšit příliv přistěhovalců. 29 KOM (2005) 389. 30 Národní kontaktní body pro integraci byly zřízeny v roce 2002 a slouží k podpoře výměny informací a zkušeností v oblasti integrace přistěhovalců. 31 Nosnou myšlenkou této spolupráce je efektivnější realizace migrační politiky. 32 Příručky o integraci (Handbook on Integration) byly vydány v roce 2004 a 2007 a jsou určeny především tvůrcům politik a odborníkům z praxe s cílem podpořit vytvoření soudržného evropského rámce integrace přistěhovalců. Autory jsou Jan Niessen a Yongmi Schibel ze Skupiny pro migrační politiku (MPG). 33 KOM (2004) 811. 34 KOM (2005) 669. 35 Např. KOM (2007) 512.

19

Sdělení Komise o prioritách v boji proti nelegální imigraci,36 podpora rozvojové politiky37 apod.. V květnu 2007 Rada v kodecizi s Evropským parlamentem přijala rozhodnutí o zřízení Evropského návratového fondu na období 2008-2013. Hlavním cílem tohoto fondu má být účinnější a efektivnější řízení návratů příslušníků třetích států na úrovni členských států, podpora dobrovolných návratů a celková kooperace mezi členskými státy v této oblasti. Zřízení návratového fondu také připravilo půdu pro přijetí návrhu směrnice o společných standardech a procedurách při navrácení nelegálně pobývajících příslušníků třetích zemí,38 kterou v červnu 2008, i přes četné protesty nevládních organizací a politických skupin, schvaluje Evropský parlament. Tzv. návratová směrnice je schválena Radou nakonec až 16. prosince 2008. Dále v červnu 2008 Komise přijímá dokumenty s názvem „Společná přistěhovalecká politika pro Evropu: zásady, opatření a prostředky“ a „Azyl- integrovaný přístup k ochraně v celé EU.“39 Dané dokumenty jsou přijaty na summitu Evropské rady v říjnu 2008 jako jedna z priorit a úspěchů francouzského předsednictví pod názvem Evropský pakt o migraci a azylu. Tento politický dokument by vypracován pod vedením Francie a jeho hlavním smyslem je napomáhat sjednocování rozdílných imigračních politik členských států (Kavanová 2008). Dokument oficiálně vychází ze základních milníků společné imigrační politiky- ze zasedání Evropské rady v Tampere, Haagského programu a Globálního přístupu k migraci a představuje hlavní zásady, na kterých má stát společná imigrační politika.40 Kromě postupné harmonizace imigrační politiky si dokument klade za cíl posílit boj proti nelegální migraci, zjednodušit návrat nelegálních migrantů, regulovat sjednocování rodin, posílit pracovní migraci a kontroly na hranicích EU. Někteří autoři však univerzální charakter dokumentu popírají. Například dle Carrera a Guilda pakt zcela postrádá určitý celoevropský charakter a spíše legitimizuje určité způsoby národních praktik partikulárních členských států. Cílem paktu je pak tyto partikulární praktiky univerzalizovat v celé Unii (Carrero, Guild 2008: 9). Carrero a Guild se domnívají, že Evropská komise poněkud přecenila francouzský model (Carrero, Guild 2008). Vskutku na dokumentu a řadě jeho implikací nalezneme přístupy, které jsou hojně uplatňovány 36

KOM (2006) 402. KOM (2005) 390. 38 Směrnice Rady a Evropského parlamentu 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navrácení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. 39 KOM (2008) 359. 40 Jedná se o tři hlavní okruhy: Prosperita a přistěhovalectví, Solidarita a přistěhovalectví, Bezpečnost a přistěhovalectví, pod kterými jsou konkretizovány konkrétní, ale velmi obecně formulované zásady - jasná pravidla a rovné podmínky, transparentnost, důvěra a spolupráce, vízová politika, která slouží zájmům Evropy… 37

20

v současné francouzské imigrační politice – pakt v oblasti legální migrace operuje s termínem „immigration choisie“ – zvolená migrace, vyzývá ke konci hromadných regularizací nelegálních přistěhovalců či zvýšené regulaci sjednocování rodin. Rodina má být hodnocena z hlediska jazyka, ubytování, příjmů a celkové integrace do většinové společnosti – dle kritérií uplatňovanými také francouzskou imigrační politikou.

3.1. Hlavní aktéři společné přistěhovalecké politiky

V tomto oddíle bych ráda stručně představila hlavní aktéry podílející se na utváření přistěhovalecké politiky. Systém vládnutí v Evropské unii často označujeme jako tzv.multilevel governance, neboli souběžné vládnutí různých aktérů na více úrovních, kdy dochází k propojení nadnárodní, národní a subnárodní úrovně vládnutí a národní stát ztrácí maximální kontrolu nad politickým procesem.41 Pro řadu autorů však národní stát nadále zůstává na evropské úrovní rozhodujícím aktérem (Wallace 2005, Bulmer, Radaelli 2005, Thomson, Hosli 2006...).Na toto téma byla provedena i zajímavá empirická studie srovnávající sílu a vliv mezivládní Rady a supranacionálních institucí – Komise a Parlamentu, ovlivnit výslednou podobu rozhodnutí (Thomson, Hosli 2006). Ze studie vyplývá, že výstupy legislativního procesu definují zájmy členských států a síla Komise a Parlamentu (pouze v případě kodecize) se rovná asi dvěma až třem velkým státům. V oblasti přistěhovalectví si pak státy ještě citelněji snaží zachovat maximum ze svého suverénního práva (srov. Niessen 2004, Guiraudon 2003).

3.1.1. Členské státy

Členské státy jsou i přes komunitarizaci agendy na poli přistěhovalecké politiky stále dominantními aktéry, neboť v řadě relevantních oblastí hlavy IV SES se nadále rozhoduje jednomyslně, bez plného zapojení Evropský parlamentu a je zde používána otevřená metoda koordinace. Rovněž výsledné přijaté návrhy právních aktů42 se významně liší od původních

41

Blíže k problematice viz Císař, O. (2002): Teorie mezinárodních vztahů a evropských studií, Politologický časopis č. 1, s. 50-67 nebo Hooghe, L. - Marks, G. (2003): Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-Level Governance, The American Political Science Review, Vol. 97, No 2, pp. 233-244. 42 Pro demonstraci poslouží i proměna návrhu návratové směrnice v oddíle 3.4. Zhodnocení společné imigrační politiky.

21

návrhů Komise, stanovisek Parlamentu či zájmových organizací, směrem k postojům členských států.43 Státy se dále mají možnost podílet na rozhodování ve všech třech funkcionálních rovinách Rady, které jsou sice „formálně odděleny, funkcionálně ale zůstávají propojeny“44 (Fiala, Pitrová 2003: 193). V Evropské radě, která je vrcholným orgánem institucionální struktury, vedoucí představitelé států a vlád společně určují určitou obecnou linii integračního vývoje, koordinují zahraniční politiku a předsedající země pak reprezentuje Unii jako celek. Funkce předsednictví je pak „nejúčinnějším nástrojem pro národně podmíněné ovlivňování chodu celého Společenství“ (Fiala, Pitrová 2003: 178). Druhou úroveň tvoří Rada ministrů ve svých odborných (resortních) formách. V případě přistěhovalectví se jedná o Radu pro spravedlnost a vnitřní věci, jejíhož zasedání se účastní se účastní příslušná ministerstva- nejčastěji ministerstva vnitra, ministerstva pro integraci apod.. Problematika imigrace se ovšem může dotýkat i jiných ministerstev, zejména práce a sociálních věcí, průmyslu a obchodu či spravedlnosti. Třetí, nejnižší úroveň, pak tvoří Výbor stálých zástupců (COREPER), jehož hlavním úkolem je poskytování asistence členským státům při přípravě legislativy v rámci jednání Rady a udržování kontaktů s ostatními orgány Společenství a související odborné výbory. COREPER se dělí na dvě formace- COREPER I a COREPER II, přičemž Rada pro spravedlnost a vnitřní věci spadá po COREPER II.

3.1.2. Evropská komise

Komise je aktivním aktérem na poli přistěhovalectví, připravuje legislativní návrhy a vydává zprávy a nezávazné dokumenty, kterými se snaží posilovat společné postupy v rámci společné přistěhovalecké politiky a poskytovat členským státům obecná vodítka pro koncepci jejich imigračních politik. Po uplynutí přechodného období (od 1.5.2004) je navíc výhradní držitelkou legislativní iniciativy v oblasti přistěhovalectví. Současně ovšem přezkoumává každou žádost členského státu o předložení návrhu Radě (čl. 67 odst. 2). Návrhy vypracovává v Generálním ředitelství pro spravedlnost, svobodu a bezpečnost. Komise připravuje poměrně liberální právní úpravy přistěhovalecké politiky, jak ukáži i v oddíle 3.4. Zhodnocení společné imigrační politiky, nicméně ve svém vlivu na oblast

43

Jak uvádí třeba Zpráva Komise Radě a EP o používání směrnice 2003/86/ES, KOM (2008) 610. Všechny tři roviny Rady se navzájem prolínají, sdílejí systém předsednictví EU, využívají stejné soustavy výborů a mají společný sekretariát (Fiala, Pitrová 2003: 193). 44

22

přistěhovalectví zatím, jak je patrné i z výsledné podoby přijatých návrhů,45 zůstává omezena vůlí členských států. Jan Niessen poukazuje na obtížnost prosazovat legislativu v oblasti přistěhovalectví zaručující přistěhovalcům větší než minimální standardy a současně na kooperační vztah Komise a Rady při přípravě legislativních návrhů (Niessen 2004).46 To, že návrhy Komise jsou obecně více liberální než postoj Rady, považuje za součást vzájemné hry mezi Komisí a Radou. Obě strany si uvědomují, že tento liberální standard nebudě dosažen, ale alespoň si ujasní, jak by vypadal (Niessen 2004: 44).

3.1.3. Evropský parlament

Vliv Evropského parlamentu na agendu přistěhovalectví závisí na konkrétní oblasti rozhodování. Jak jsem uvedla, Parlament zastává dle projednávané problematiky buď pouze konzultační funkci, anebo rozhoduje v rámci spolurozhodovací procedury, přičemž tato procedura je využívána až od 1. ledna 2005.47 Do té doby měl Parlament pouze konzultační funkci a jeho význam a vliv na agendu přistěhovalectví tak byl zásadně omezen, neboť stanovisko Parlamentu v tomto případě není pro Radu nijak závazné. Procedura spolurozhodování, ve které je Parlament schopen zabránit přijetí návrhu svým vetem, však zatím stále do většiny oblastí nebyla rozšířena a Parlament tak spolurozhoduje pouze v čl. 62 bod 1, bod 2 písm. a) a bod 3 SES a čl. 63 bod 2 písm. b) a bod 3 písm. b) SES. Citelně omezen tak zůstává Parlament především v oblasti legální migrace. Zajímavou studii o postoji Parlamentu k problematice přistěhovalectví provedli Simon Hix a Abdul Noury v roce 2007. Podle těchto autorů je určujícím determinantem přístupu poslanců k přistěhovalectví politická příslušnost spíše než ekonomické zájmy. Nejvíce nakloněni liberální imigrační politice tak jsou zejména Skupina evropských socialistů, Skupina konfederace Evropské sjednocené levice a Severské zelené levice či Skupina Zelených/ Evropské svobodné aliance. Naopak nejméně jsou pro-imigračním politikám nakloněni Skupina Evropské lidové strany a Evropských demokratů a Skupina Aliance liberálů a demokratů pro Evropu (Hix, Noury 2007: 192). Uvedené výsledky zcela potvrzuje i

45

Například Zpráva Komise Radě a EP o používání směrnice 2003/86/ES, KOM (2008) 610 nebo původní návrh návratové směrnice. 46 O podstatném ovlivňování legislativního návrhu v Komisi členskými státy mluví také Helen Wallace. Wallace dokonce tvrdí, že většina iniciativ Komise pochází právě z návrhu členských vlád a upozaďuje tak jiné aktéry a jejich vliv na legislativní předlohu (Wallace 2005: 29). 47 Rozhodnutí Rady č. 2004/927/ES.

23

nedávná diskuze a postoj politických skupin při přijímání návratové směrnice.48 Z uvedené analýzy se dá usoudit, že postoj Parlamentu závisí na rozložení politických sil v něm. Hix a Noury uvádí, že v posledních letech byly síly v Parlamentu nakloněny pro-imigračním politikám a Parlament byl důležitým aktérem stojícím na straně rozšiřování práv přistěhovalců. Zároveň ale uvádí, že jeho budoucí postoj bude záviset na evropských voličích, na tom, zda do Parlamentu budou volit politické strany zastávající spíše pro-imigrační či antiimigrační postoj (Hix, Noury 2007: 202).

3.1.4. Evropský soudní dvůr

V oblasti přistěhovalectví byly kompetence Evropského soudního dvora až do Amsterodamské smlouvy minimální, neboť tato oblast nespadala pod pravomoc komunitárního práva. Po komunitarizaci přistěhovalecké politiky získal Evropský soudní dvůr nové kompetence vyjadřovat se

k problematice cizinců a jejich právům. Že své nové

pravomoci využívá, je patrné i z judikatury z poslední doby, ve které lze pozorovat nové dimenze rozhodování Evropského soudního dvora – dopad problematiky základních lidských práv na jeho judikaturu49 a celkově kvalitativně novou judikaturu – judikaturu z

nově

komunitarizované oblasti přistěhovalecké politiky. Ač Evropský soudní dvůr zaznamenal nárůst kompetencí do nových oblastí, zůstal zatím ve svém rozhodování v oblasti hlavy IV limitován především prostřednictvím omezení institutu řízení o předběžné otázce,50 neboť v případech týkajících se hlavy IV mohly dotaz k Evropskému soudnímu dvoru vznášet pouze soudy, vůči jejichž rozhodnutí nelze podat opravný prostředek. S přibývající legislativou a v důsledku nárůstu významu agendy začal být ovšem daný stav nevyhovující. V roce 2006 tak Komise přišla s návrhem na změnu ustanovení hlavy IV SES týkající se pravomocí soudního dvora s cílem zajistit účinnější a jednotnější soudní ochranu.51 Ze sdělení je patrná i určitá nedůvěra Komise v soudy členských států, v jejich schopnost dostatečné právní ochrany jednotlivcům.52 Návrh byl dlouhou dobu projednáván, byly zapracovány i návrhy Soudního dvora na zrychlené řízení a nakonec byl přijat návrh ustanovující pro oblast svobody, bezpečnosti a práva nový nástroj - institut 48

Více v oddíle 2.3.2. Návratová směrnice. Eucaselaw (2007): Hacene Akrich. 50 Institut předběžného řízení se používá především za účelem dosáhnout jednotného výkladu evropského práva národními soudy. 51 Návrh Komise KOM (2006) 346. 52 Ve sdělení se uvádí, že v prostoru svobody, bezpečnosti a práva musí být na předním místě dodržování základních práv a účinná soudní ochrana všech osob, kterou nejlépe může zajistit právě Soudní dvůr. 49

24

zrychleného řízení o předběžné otázce.53 Legislativa je účinná od 1.3.2008 a má umožnit soudu rychlejší řízení v citlivých a naléhavých oblastech svobody, bezpečnosti a práva, jako jsou např. osoby zbavené svobody. Procedura je použitelná na všechny oblasti hlavy VI SEU týkající se policejní a soudní spolupráce a hlavy IV SES týkající se víz, azylu, imigrace a dalších politik souvisejících s volným pohybem osob včetně soudní spolupráce v civilních záležitostech. Evropský soudní dvůr tak získal další prostor pro utváření společné přistěhovalecké politiky.

3.1.4.1. Judikatura Evropského soudního dvora v oblasti přistěhovalectví

Evropský soudní dvůr využívá svých rozšířených kompetencí v oblasti I. pilíře a vyjadřuje se ve svých judikátech k právům přistěhovalců. Se vzrůstající mírou nahlíží na práva neobčanů Evropské unie, kteří však legálně dlouhodobě pobývají v některém ze členských států, jako téměř shodné s právy občanů EU. Příkladem dopadu základních práv na požadavky, které ukládá právo Evropských společenství, je případ z roku 2003 Hacene Akrich,54 ve kterém se marocký manžel občanky Velké Británie domáhal vstupu na území domovského státu své partnerky. Ve Velké Británii byl ale veden jako nelegální migrant a jeho žádost o povolení ke vstupu tak byla zamítnuta. Evropský soudní dvůr ve svém rozsudku uvádí, že britské imigrační autority mají při žádostech příslušníků třetích států brát v potaz čl. 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, týkající se respektu k soukromému a rodinnému životu. Tato práva náleží jak evropským občanům, tak příslušníkům třetích států jako jejich manželům. Rozsudek se v roce 2003 odvolává ještě na čl. 10 nařízení č. 1612/68 o svobodě pohybu pracovníků v rámci Evropských společenství,55 který se vztahuje i na příslušníky třetích států, kteří jsou manželi občanů EU, ovšem pod podmínkou, že legálně pobývají v některém členském státě Unie. Tato podmínka byla v tomto případě splněna, neboť Akrich pobýval se svou družkou legálně v Irsku. Rozsudek ale také vyzývá v případě rodinných příslušníků k zohlednění čl. 8 EÚLP a ukazuje tak na ochotu Evropského soudního dvora zavádět do svých judikátů ustanovení Úmluvy a využívání nových pravomocí v nové doméně - imigrační politice.

53

Rozhodnutí Rady 2008/79 ES. Rozsudek C-109/01 Secretary of State for the Home Department v Hacene Akrich (2003). 55 Dnes by se již jednalo o směrnici 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků volně se pohybovat a pobývat na území členských států. 54

25

Podobným případem se Evropský soudní dvůr zabýval i na jaře v roce 2008.56 Tentokrát se jednalo o problematiku občanů Evropské unie žijících v Irsku, kteří si vzali příslušníka třetího státu a sami nebyli občany Irska. Irská vláda se rozhodla páry deportovat, neboť manželé byli příslušníci třetích států a nikdy legálně nepobývali v jiném státě EU. Nevztahovalo se tak na ně nařízení č. 1612/68, ani nesplňovali podmínku předchozího legálního pobytu v některém členském státě uvedenou v judikátu Akrich. Páry se proti rozhodnutí odvolaly k Nejvyššímu soudu, neboť dle jejich názoru rozhodnutí porušovalo evropské právo, konkrétně právo občanů EU a jejich rodinných příslušníků svobodně žít a pracovat v jakémkoliv státě Unie, zaručované v nové směrnici 2004/38/ES. Nejvyšší soud vznesl předběžnou otázku k Evropskému soudnímu dvoru. Evropský soudní dvůr nikterak překvapivě potvrdil domněnku poškozených párů s odvoláním na platnou směrnici 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členského státu. Irské zákony požadující, aby manžel pocházející ze země mimo Unii předtím žil v jiném členském státě, je zcela nekompatibilní se směrnicí o volném pohybu osob občanů Evropské unie a jejich rodinných příslušníků. Dle směrnice mají občané Unie a jejich rodinní příslušníci plné právo se usazovat v ostatních členských státech, pokud mají zdravotní pojištění a dostatečné příjmy, aby nepředstavovali zátěž pro sociální systém. Stejně tak občané třetích států sdílejí toto právo stěhovat se a sídlit v jiném členském státě s občanem Unie. Aplikace této směrnice není podmíněná předchozím pobytem v jiném členském státě. Evropský soudní dvůr zde odstraňuje podmínku předchozího legálního pobytu v členském státě Unie, která byla uvedena v případu z roku 2003 Hacen Akrich a uvádí, že požívání práv rodinného příslušníka na takovémto pobytu záviset nemůže. Zarážející je platnost takovéhoto ustanovení irských zákonů dva roky po termínu implementace směrnice 2004/38/ES.57 Evidentně se zde jednalo o pochybení irské strany, která dostatečně tuto směrnici do svého právního řádu nezavedla. Otázkou je, kolik podobných párů bylo před touto kauzou neimplementací postihnuto. Je ale třeba zmínit, že směrnice není správně uplatňována většinou členských států, ve kterých dle Zprávy Komise58 dochází k porušování základních práv občanů Unie a jejich rodinných příslušníků a Komise je zahlcena stížnostmi na porušování této směrnice.59

56

Případ C-127/08 Metock and Others v Minister for Justice, Equality and Law Reform (2008). Směrnice měla být členskými státy inkorporována do 30.4.2006. 58 Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu o uplatňování směrnice 2004/38, KOM (2008) 840. 59 Zpráva Evropského parlamentu o uplatňování směrnice 2004/38/ES. 57

26

Další zajímavý případ řešil Soudní dvůr v červnu 2006, kdy se na něj obrátil Evropský parlament s žádostí o přezkoumání legality směrnice č. 2003/86 ES o právu na sloučení rodiny příslušníků třetích států.60 Parlament se domníval, že směrnice obsahuje řadu diskriminačních momentů.61 Soudní dvůr ve svém rozsudku poprvé odkazuje na Listinu základních práv EU, a zároveň je jeho rozhodnutí poměrně překvapivé, neboť ponechává v imigrační oblasti členským státům v řadě oblastí nadále široké pravomoci a směrnice je ohodnocena jako odpovídající evropskému standardu ochrany lidských práv. Blíže se danému rozhodnutí věnuje oddíl 3.3. Prvky diskriminace ve společné imigrační politice a 3.4. Zhodnocení společné imigrační politiky. 3.1.5. Ostatní aktéři

Do systému multi-level governance vstupují také nejrůznější zájmové skupiny či nevládní organizace, které lobbují evropské instituce či národní vlády s cílem prosadit své požadavky. Největší šanci mají tito nevládní aktéři zvláště při iniciaci návrhu v Komisi, proto také Komise představuje hlavní arénu evropské zájmové politiky. Evropská komise zájmy zároveň i aktivně podporuje a spoluvytváří občanskou společnost (Mazey, Richardson 2000). Dle čl. 9 Protokolu č. 30 o používání zásad subsidiarity a proporcionality by Komise měla „konzultovat široký okruh subjektů, než předpis navrhne, a zveřejňovat podklady pro konzultace, kdykoli je to vhodné.“ Ondřej Císař pak definuje dvě proměnné, které rozhodují o úspěšnosti a schopnosti nestátních aktérů vstoupit do politického procesu v systému multi-level governance. Jedná se o politické příležitosti poskytované domácími a evropskými institucemi a o zdrojovou vybavenost aktérů (Císař 2005: 68). Důležité pro úspěšný lobbing jsou zejména legitimní požadavky, dostatečné finanční zdroje, velikost členské základy, dobrá informovanost, důvěryhodnost apod..62 Na poli přistěhovalecké politiky můžeme najít řadu subjektů zasazujících se o zlepšení postavení příslušníků třetích států v Evropské unii. Jmenujme např. Amnesty International, Caritas Europe, Evropskou radu pro uprchlíky a exil, European Union Migrant´s Forum, Migreurop, Statewatch. Solidar, Youth Forum Jeunesse. Všechny uvedené organizace, doplněny dokonce i o Evropskou odborovou organizaci (ETUC), podporují rozšíření práv 60

Jedná se o případ C-540/03 Evropský parlament v. Rada z června 2006. O problematice této směrnice je více pojednáno v oddílu 3.3. Prvky diskriminace ve společné imigrační politice. 62 Blíže k úspěšným strategiím např. Schendelen M.P.C.M. van (2004): Jak lobbovat v Evropské unii, aneb, Machiavelli v Bruselu, Brno, Centrum strategických studií. 61

27

přistěhovalců a silně vystupovaly proti prosazení tzv. návratové směrnice. Jejich požadavky se ovšem prozatím nesetkávají s reálnou odezvou v přijaté podobě legislativních aktů, což dle mého názoru svědčí o zatím poměrně omezeném vlivu těchto organizací na společnou přistěhovaleckou politiku.

3.2. Budoucí směřování přistěhovalecké politiky – Lisabonská smlouva a Listina základních práv Evropské unie? Vzhledem k pravděpodobnému přijetí Lisabonské smlouvy bych chtěla ještě předtím, než přistoupím k analýze potenciáních diskriminačních prvků ve společné imigrační politice, stručně poukázala na změny, které by v oblasti společné imigrančí politiky nastaly. Současně bych chtěla zmínit již v současnosti používanou Listinu základních práv a její dopad na oblast přistěhovalecké politiky. Hlava IV s označením „Vízová, azylová a přistěhovalecká politika a jiné politiky týkající se volného pohybu osob“ by se schválením Lisabonské smlouvy změnila na hlavu IV s názvem „Prostor svobody, bezpečnosti a práva.“ Nový čl. 63a pak vymezuje pravomoci Unie v oblasti přistěhovalectví. Dle čl 63a Unie vyvíjí společnou přistěhovaleckou politiku a pro tyto účely přijímá Rada spolu s Evropským parlamentem opatření určující (čl. 63a, odst. 2, písm a-d) : 1. Podmínky vstupu a pravidla, podle nichž členské státy udělují dlouhodobá víza a vydávají dlouhodobá povolení k pobytu, včetně těch, které jsou vydávána za účelem slučování rodin. 2. Vymezení práv státních příslušníků třetích zemí oprávněně pobývajících v členském státě, včetně podmínek upravujících svobodu pohybovat se a pobývat v ostatních členských státech. 3. Nedovolené přistěhovalectví a nedovolený pobyt včetně vyhoštění. 4. Boj proti obchodu s lidmi. Unie přijetím Lisabonské smlouvy získá maximalní kontrolu nad koncepcí imigrace a postupně by mělo dojít k úplné harmonizaci a sjednocení pravidel pro vstup a pobyt příslušníků třetích států v Evropské unii. Dochází k zavedení spolurozhodovací procedury a rozhodování na základě kvalifikované většiny do celé agendy přistěhovalecké politiky. V pravomoci národních států zůstanou pouze integrační politiky (č. 63a odst. 4) a možnost stanovit objem vstupů státních příslušníků třetích států (čl. 63a odst 5). Státy ztratí důležitou

28

suverénní pravomoc určovat podmínky vstupu příslušníků třetích států na své území, nicméně možnost stanovit objem vstupů má sloužit jako určitý regulační mechanismus ochrany vnitřního trhu proti nežádoucímu přílivu příslušníků třetích států (Pítrová a kolektiv 2008: 98). V pravomoci Unie bude určení podmínek pro udělení dlouhodobých pobytů i krátkodobých pobytů, včetně pobytů za účelem sloučení rodiny. Tyto procedury budou platné a shodné ve všech členských státech. Z hlediska ochrany základních práv a svobod by se přijetím Lisabonské smlovy stala právně závaznou Listina základních práv a svobod Evropské unie v rámci pravomocí, které má Unie vymezeny smlouvami (nový čl. 6 SEU). Dále by Unie dle čl. 6 odst. 2 SEU přistoupila k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, která by měla tvořit obecné zásady práva Unie (čl. 6 odst. 3 SEU). Listina základních práv a svobod byla vyhlášena 7. prosince 2000 na zasedání Evropské rady v Nice jako výsledek přibližně roční práce Konventu63 a představuje první ucelený katalog základních práv a svobod Evropské unie. Komunitární a unijní právo se sice i před vydáním Listiny dotýká problematiky lidských práv, ovšem nikoli určitým sumarizujícím či vyčerpávajícím způsobem, nýbrž spíše nahodile, v poměrně obecných ustanoveních64 či judikátech Evropského soudního dvora65 (Syllová, Pítrová, Svobodová 2005). Usilovalo se o dosažení právní závaznosti Listiny prostřednictvím jejího začlenění do návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu. Jelikož byl ale tento návrh Ústavy v referendech odmítnut, právní povaha Listiny zůstala prozatím pro členské státy nezávazná. I přes svou nezávaznost však Listina ovlivňuje evropský právní systém. Unijní instituce se na ni při tvorbě legislativy často odvolávají a Listina je používána i Evropským soudním dvorem, resp. zejména generálními advokáty a Soudem první instance. Stanoviska generálních advokátů sice nejsou závazná, ale představují možnost právního řešení, které

63

Nejedná se o Konvent známý vypracováním Ústavní smlouvy pro Evropu, nýbrž o tzv. prvním Konvent, resp. první použití konventní metody, použité k vypracování dokumentu, který by sumarizoval základní lidská práva v Unii. Konvent se skládal z představitelů národních exekutiv, Komise, Evropského parlamentu a národních parlamentů. 64 Např. čl. 6 konsolidované SEU. Dle čl. 6 odst. 1 je Unie „založena na zásadách svobody demokracie a dodržování lidských práv a základních svobod a právního státu, zásadách, které jsou společné všem členským státům.“ Dle čl. 6 odst. 2 Evropská unie ctí základní práva zaručené Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950 a ta, „jež vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, jako obecné zásady práva Společenství.“ 65 Například rozsudek ESD 29/69, Stauder v. City of Ulm nebo 294/83, Zelení v. Parlament (in: Syllová, Pítrová, Svobodová 2005: 122).

29

může soud ovlivnit.66 Listinu často zmiňuje i Soud první instance.67 Soudní dvůr naopak delší dobu na Listinu nereflektoval a odkaz na Listinu poprvé použil až v červnu 2006, v rozsudku C- 540/03 Evropský parlament v. Rada, který se týkal směrnice o právu na spojení rodin legálních příslušníků třetích států – oblasti společné imigrační politiky. Otázkou je, zda má tento první rozsudek s odkazem na Listinu učiněný v oblasti přistěhovalecké politiky nějaký symbolický význam, či zda důvodem bylo, že na Listinu odkazovala již samotná směrnice, jejíž legalita byla přezkoumávána. V souvislosti

s potenciálním

budoucím

používáním

Listiny

v oblasti

společné

přistěhovalecké politiky lze souhlasit s tvrzením, že „sekundární legislativa zůstane hlavním zdrojem definice, zpřesnění a konkretizace jednotlivých práv individua i po nabytí právní závaznosti Charty, jelikož tento ucelený katalog lidských práv ze své samotné podstaty je způsobilý artikulovat práva jen velice obecně, rámcově a stručně, bez uvedení podmínek pro jejich realizaci“ (Šišková 2003: 67).

3.3. Prvky diskriminace ve společné imigrační politice Obsahuje společná imigrační politika diskriminační prvky? Pro odpověď na tuto otázku se podívejme blíže na některé dokumenty přijaté na evropské úrovni.

3.3.1. Směrnice 2003/86 ES o právu na spojení rodin

Směrnice představuje první sadu opatření na poli přistěhovalectví vydanou na základě čl. 63 odst. 3a SES, který umožňuje stanovit podmínky vstupu a pobytu pro příslušníky třetích států. Důvodem úpravy této oblasti byla snaha účinněji řídit příliv přistěhovalců, přičemž sloučení rodiny představuje za posledních 20 let jeden z hlavních zdrojů migrace do Evropské unie. Schválený text se podle Zprávy Komise o aplikaci směrnice68 významně odchýlil od původního návrhu Komise směrem k restriktivnějším národním úpravám. Obecně ve směrnici 66

Dle generálních advokátů Tizzana, Mégera a Mischa „Listina nepopiratelně představuje práva, která prezentují společné hodnoty členských států.“ Stanovisko dostupné na: http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l33501.htm. 67 Například případy T-177/01, Jégo-Quéré et Cie v. Komise z 3. května 2002, T-439/04 , Eurohypo ze 3. května 2006. 68 Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o aplikaci směrnice 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny, KOM (2008) 610.

30

můžeme nalézt některé problematické momenty. Jedná se například o ustanovení článku 4, podle kterého může členský stát pro vydání povolení ke vstupu a pobytu dítěte staršího 12 let ověřit, zda toto dítě splňuje podmínku integrace stanovenou v jeho národních předpisech. Toto ustanovení umožňuje členskému státu zcela zásadním způsobem omezit možnost sjednocení rodiny. Představme si situaci, kdy o příchod vlastního dítěte staršího 12 let usiluje příslušník třetího státu pobývající v členském státě legálně několik let. Dítě pobývající v domovském státě příslušníka třetího státu nemusí mít v tomto třetím státě takové podmínky, aby se dopředu dostatečně připravilo na splnění všech podmínek integrace, vyžadovaných členským státem.69 Dalšími příklady jsou až tříletá čekací lhůta na sloučení rodiny (čl. 8) nebo možnost omezení přístupu k zaměstnání a samostatně výdělečné činnosti rodinných příslušníků (čl. 14 odst. 3). Je otázkou, do jaké míry jsou daná ustanovení v souladu s čl. II. 67 Listiny základních práv EU a čl. 8 EÚLP o respektování soukromého a rodinného života. Nicméně na to, že daná ustanovení v souladu jsou, se odvolává přímo odst. 2 Preambule, který odkazuje na soulad s čl. 8 EÚLP a Listinou. Jisté pochybnosti o tomto souladu některých ustanovení směrnice se základními lidskými právy70 měl i Evropský parlament, který vznesl žalobu na zrušení směrnice k Evropskému soudnímu dvoru.71 Evropský soudní dvůr po intenzivní analýze prohlásil, že komunitární legislativa limity základních práv nepřekročila tím, že dovolila členským států adoptovat specifickou legislativu v právu na spojení rodiny rodinných příslušníků občanů třetích států a konstatoval soulad s Listinou i čl. 8 EÚLP. ESD tímto rozsudkem ponechal členským státům značně „volné ruce“ při omezování imigrace rodinných příslušníků občanů třetích států a to včetně případů nezletilých dětí starších 12 let. To potvrzuje i Zpráva Komise o aplikaci směrnice,72 podle které „nízká úroveň závaznosti směrnice ponechává členským státům vysokou míru volnosti a v některých členských státech došlo dokonce ke snížení standardů, pokud byla použita nepovinná ustanovení směrnice na některé požadavky za účelem výkonu práva na sloučení rodiny širokým nebo příliš vymezujícím způsobem. V této souvislosti je

69

Koncepce integrace se v jednotlivých státech až značně liší. Holandsko požaduje po rodinných příslušnících složení integrační zkoušky, která se skládá ze znalosti jazyka a nizozemské společnosti a lze ji složit pouze v zemi jejich původu. Znalost jazyka před příchodem na území požaduje i Francie či Německo. Problematické je, že jazykové kurzy jazyka cílové země mohou být ve třetí zemí nedostatečné či mohou absentovat, rovněž další integrační podmínky, vyžadované před vstupem na území, nemusí být pro nezletilé dítě starší 12 let v zemi původu snadné splnit. 70 Jednalo se o právo respektování rodinného života a právo na nediskriminaci. 71 Případ C-540/03 z června 2006 Evropský parlament v. Rada. 72 Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o aplikaci směrnice 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny, KOM (2008) 610.

31

nutné zmínit především možné čekací lhůty, minimální věk osoby usilující o sloučení rodiny, požadovaný příjem a možnou integraci.“ Celkový dopad směrnice na harmonizaci v oblasti sloučení rodiny zůstal omezený a Komise hodlá opět zahájít diskusi o budoucnosti režimu pro sloučení rodiny ve formě zelené knihy.

3.3.2. Návratová směrnice Směrnice o společných postupech a normách při navrácení nelegálních přistěhovalců73 se stala poměrně kontroverzním tématem. Její návrh byl připravován Komisí již od roku 2005.74 Směrnice prošla řadou modifikací, které postupně značně oslabily standardy zaručované příslušníkům třetích států. Její výsledná podoba pak byla přijata po bouřlivých diskuzích a navzdory značnému množství poslanců Evropského parlamentu hlasujícímu pro zamítnutí jejího kompromisního návrhu75 v červnu 2008 Evropským parlamentem. Radou byla schválena 18. prosince 2008. Proti návrhu se v Parlamentu výrazně postavily Skupina evropských socialistů, pro kterou směrnice „buduje Evropu nedůvěry“ 76 a Skupina Zelených/ Evropské svobodné aliance, která používá označení „směrnice hanby, která se vysmívá standardům lidské civilizace.“77 Skupina konfederace Evropské sjednocené levice a Severské zelené levice pak mluví o „budování pevnosti Evropa“78 a přikládá prohlášení třiceti evropských intelektuálů, kteří hovoří o snižování standardů ochrany lidských práv.79 Opačný názor zastávají Skupina Evropské lidové strany a Evropských demokratů80 a Skupina Aliance liberálů a demokratů pro Evropu,81 pro které směrnice naopak představuje kompromisní a důležitý krok na cestě budování společné imigrační politiky. Přijetí směrnice Evropským parlamentem vzbudilo značné protesty také mezi širokou veřejností a nevládními organizacemi. Obecně jsou diskutovány zejména nedostatečná lhůta pro dobrovolné opuštění území, kdy lhůta od sedmi do třiceti dnů je považována za

73

Směrnice Rady 2008/115/ES. Návrh Komise KOM (2005) 0391 ze dne 1.9. 2005. 75 Proti bylo 206 poslanců, hlasování se zdrželo 106. 76 Stanovisko Skupiny sociálních demokratů ke směrnici o vyhoštění. 77 Stanovisko Skupiny Zelených/ Evropské svobodné aliance ke směrnici o vyhoštění. 78 Stanovisko Skupiny konfederace Evropské sjednocené levice a Severské zelené levice ke směrnici o vyhoštění. 79 Seznam dostupný na: http://www.guengl.eu/showPage.jsp?ID=6219. 80 Stanovisko Skupiny Evropské lidové strany (Křesťanských demokratů) a Evropských demokratů ke směrnici o vyhoštění. 81 Stanovisko Skupiny Aliance liberálů a demokratů pro Evropu ke směrnici o vyhoštění. 74

32

nedostatečnou, zejména pro příslušníky třetích států, kteří třeba na území pobývají několik roků a mají zde vytvořené určité sociální, případně dokonce rodinné, vazby. Může se jednat třeba o případy vypršení platnosti dlouhodobého víza a jeho neobnovení či neobnovení platnosti povolení k pobytu, ač osoba na území třeba delší dobu oprávněně pobývala, má zde ubytování, práci, bankovní účty… Čl. 7 odst. 2 směrnice sice nevylučuje možnost prodloužení lhůty pro dobrovolný návrat v závislosti na konkrétním případu, ale tuto možnost ponechává v pravomoci jednotlivých členských států. Naopak pokud hrozí nebezpeční skrývání se nebo je osoba hrozbou pro veřejný pořádek či bezpečnost, nemusí být lhůta poskytnuta vůbec. Jako státní příslušník třetí země je pro účely návratové směrnice rozuměna taková osoba, která není občanem Unie a která není osobou požívající práva Společenství na volný pohyb ve smyslu čl. 2 odst. 5 Schengenského hraničního kodexu (čl. 3, odst. 1 návratové směrnice). Z působnosti směrnice jsou tedy vyjmuti rodinní příslušníci občanů Unie a státní příslušníci třetích zemí a jejich rodinní příslušníci, kteří požívají právo volného pohybu rovnocenné právu občanů Unie dle čl. 2 odst. 5b Schengenského hraničního kodexu. Neoprávněným pobytem je pak rozuměn takový pobyt, kdy přítomnost státního příslušníka přestala splňovat či nesplňuje podmínky vstupu dle čl. 5 Schengenského hraničního kodexu (čl. 3 odst. 2 návratové směrnice). Jedná se o případy, kdy příslušníci třetích zemí nemají platné cestovní doklady opravňující k překročení hranice, nemají platné vízum, platnost víza skončila, nemají platné povolení k pobytu, nejsou schopni si zajistit dostatečné prostředky pro obživu legálním způsobem, jsou osobami vedenými v SIS nebo jsou považováni za hrozbu pro veřejný pořádek, zdraví či vnitřní bezpečnost. Je nasnadě se domnívat, že předmětem a hlavním cílem směrnice bylo především efektivní navrácení příslušníků třetích států neoprávněně se zdržujících na území po skončení platnosti víza, povolení k pobytu, pokoušejících se o vstup či již pobývajících bez platných povolení. Slabinou směrnice ovšem je, že její dopad může mít i řadu nezamýšlených důsledků a může, zejména formou nepřímé diskriminace, působit na některé adresáty až nepřípustně. Směrnice má totiž v některých případech příliš široký dopad a nerozlišuje mezi příslušníky třetích států nelegálně se domáhajících vstupu či od počátku neoprávněně pobývajících na území, páchajících činnost ohrožující veřejnou bezpečnost atd. a příslušníky třetích států legálně a spořádaně pobývajícími na území po dobu několika let (méně než 5),82 kterým pouze nebylo obnoveno povolení k pobytu či prodlouženo vízum. Tito příslušníci třetích států mohou mít na 82

Po uplynutí pětileté lhůty vzniká legálně pobývajícím příslušníkům třetích států nárok na status rezidenta Evropské unie dle čl. 4 odst.1 směrnice 2003/109 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty. Rezidenti EU se mimo rovného postavení s občany Unie v řadě oblastí těší také ochraně proti vyhoštění dle čl. 12 směrnice.

33

území vytvořeny určité vazby a lhůta od sedmi do třiceti dnů v těchto případech důstojný návrat neumožňuje. Domnívám se, že v takovýchto případech může mít směrnice nepřiměřeně tvrdý dopad. Toto stanovisko potvrzuje i názor Komisaře pro lidská práva Rady Evropy, který ve své Zprávě o stavu lidských práv v oblasti imigrace ve Francii83 uvádí, že rozhovory s řadou zadržených v detenčních centrech ukázaly, že se tam nachází řada velmi dobře integrovaných nelegálních imigrantů, kteří mají v hostitelské zemi dokonce své rodiny, domovy, práci, platí daně. Odpovědné autority však často uplatňují zmechanizovaný postup namísto individuálního posouzení situace.84 Navíc podmínky v detenčních centrech, kam jsou nelegální přistěhovalci bez rozdílu umísťováni, mohou být značně nehumánní.85 Mezi další kontroverze směrnice patří možnost zadržení až na 18 měsíců, které může být realizováno i ve věznici (čl. 16 odst. 1 návratové směrnice), zákaz vstupu až na dobu pěti let s možností prodloužení, a možnost detence rodin a nezletilých bez doprovodu. Zvláštní je, že detenci dětí a rodin nakonec jednoznačně odmítá i sám Evropský parlament v Rezoluci o stavu základních práv v Evropské unii v letech 2004-2008. V této Rezoluci vydané 19. ledna 2009 Evropský parlament uvádí, že „zadržování dětí by nemělo existovat“ (čl. 101 Rezoluce). Přitom ale v červnu 2008 přijal text, který tuto detenci umožňuje (čl. 17 návratové směrnice).

3.3.2.1. Stanoviska nevládních organizací k návratové směrnici Amnesty International ve svém oficiálním stanovisku86 vyjádřila hluboké zklamání nad schválením návratové směrnice. Organizace je přesvědčena, že směrnice nezaručuje návrat nelegálních migrantů „bezpečně a s úctou“. Největší problémy spatřuje v možnosti detence nelegálních migrantů na období až 18 měsíců, nedostatečných zárukách pro nezletilé osoby, v zákazu vstupu na území Unie, možnosti snížení existujících standardů v jednotlivých členských státech a v celkově špatném příkladu pro ostatní oblasti světa, jak řešit návratovou problematiku. Amnesty International nevidí ve směrnici pozitivní hodnotu a vyzývá k tomu, aby členské státy nepřestaly aplikovat své, v některých případech vyšší, standardy. Podobné stanovisko jako Amnesty International zastává i Caritas Europa. Caritas se staví zcela odmítavě proti detenci, která by měla být použita až jako poslední možnost. Caritas 83

Comissioner for Human Rights (2008): Memorandum by Thomas Hammarberg, Council of Europe Comissioner for Human Rights, following his visit to France from 21 to 23 May 2008, Council of Europe. 84 Blíže se problémem tzv. podivných detencí zabývá oddíl 4.2. Prvky diskriminace v současné imigrační politice Francie. 85 Viz následující oddíl 3.3.2.2. Situace v detenčních zařízeních – výsledek návratové směrnice? a 4.2. Prvky diskriminace v současné imigrační politice Francie. 86 Stanovisko Amnesty International ke směrnici o vyhoštění.

34

uvádí, že: „pro ty, kteří nebyli shledáni soudem vinnými ze spáchání trestného činu, je detence příliš tvrdou sankcí a porušuje jedno ze základních lidských práv – právo svobody.“87 Caritas dále vadí možná detence nezletilých osob i rodin dle čl. 17, i když je zmíněna jen v případě neexistence jiné možnosti. Kritizován je opět i zákaz vstupu v případě, že nedojde k dobrovolnému návratu. Směrnice tak v podstatě stanovuje dvojí trest za nespáchání trestného činu – odnětí svobody v podobě pobytu v detenčním zařízení a zákaz vstupu až na dobu pěti let. V případě, že migrant představuje vážné ohrožení národního pořádku či bezpečnosti, může být tato doba překročena (čl. 11). Caritas Europa podporuje snahu Unie upřednostňovat dobrovolný návrat. Lhůta pro dobrovolný návrat, stanovená v rozmezí od 7 do 30 dnů, však nepředstavuje adekvátní časový rámec pro opuštění území „s úctou“. Podobná stanoviska zastávají ve svých prohlášeních i další nevládní organizace – Statewatch,88 Youth Forum Jeunesse,89 Migreurope,90 Solidar91 atd..

3.3.2.2. Situace v detenčních zařízeních – výsledek návratové směrnice?

Nevládní organizace se ostře vyjadřovaly k návratové směrnici při jejím schvalování a nyní pokračují ve své práci upozorňováním na situace, které se odehrávají v detenčních zařízeních členských států po jejím schválení. Migreurope v lednu a únoru 2009 vede kampaň za právo vstupu do detenčních zařízení a informuje o šokujících poměrech v nich (Migreurope 2009). Dle Migreurope směrnice široce rozšířila možnosti detence využívané členskými státy. V Itálii byla po jejím schválení okamžitě prodloužena zadržovací lhůta na 18 měsíců a ministr vnitra Robert Maroni92 oznámil úmysl transformovat ostrov Lampedusa v obrovské detenční centrum, které by odchytávalo imigranty snažící se ilegálně o vstup do Itálie. Ve Francii dochází v detenčních zařízeních k takovým jevům jako jsou pokusy o sebevraždu či požáry, ve snaze zničit nenáviděné centrum.93 Tisk pravidelně odhaluje v jakých ostudných

87

Stanovisko Caritas Europa ke směrnici o vyhoštění. Stanovisko Statewatch ke směrnici o vyhoštění. 89 Stanovisko Youth Forum Jeunesse ke směrnici o vyhoštění. 90 Stanovisko Migreurop ke směrnici o vyhoštění. 91 Stanovisko Solidar ke směrnici o vyhoštění. 92 Maroni je obecně znám svými antiimigračními postoji, je členem pravicové Ligy severu a do obecného podvědomí se zapsal svými návrhy považovat nelegální přistěhovalectví za zločin a úmyslem obnovit hraniční kontroly a vyjednat dočasné zrušení schengenských závazků. 93 Blíže např. článek Agoravox.fr (2008): Les centres de rétention d’immigrés: Un scandale républicain, obsahující mimo jiné výpovědi zadržovaných o ponižování a porušování práv. 88

35

podmínkách jsou imigranti nuceni pobývat a jak je s nimi zacházeno např. v centru Mayotte,94 kde imigranti (muži, ženy, dokonce děti mladší dvou let) hromadně spí na podlahách a nejsou dodržovány ani základní hygienické standardy. Podmínky jsou tak paradoxně horší než ve věznicích. V Belgii se rovněž objevila řada stávek proti nehumánním podmínkám v centrech. Po shlédnutí těchto zpráv se lze oprávněně domnívat, že podmínky v centrech zřejmě standardům ochrany lidských práv neodpovídají a že zde naopak dochází k jejich porušování. Tuto hypotézu ostatně přímo potvrzuje i sám Evropský parlament ve své Rezoluci o stavu základních práv v EU.95 V čl. 108 uvádí, že „Komise pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní záležitosti odsuzuje časté porušování lidských práv v centrech....“. Parlament nyní, půl roku po vlastním schválení návratové směrnice, vyzývá k podniknutí účinných opatření, kterými jsou zejména volný přístup nevládních organizací do center, zřízení nezávislého evropského orgánu zodpovědného za dohled nad detenčními centry a ochranou dodržování lidských práv a pravidelné zprávy o situaci a podmínkách v těchto zařízeních (čl. 108 Rezoluce).

3.4. Zhodnocení společné imigrační politiky Bližší pohled na společnou přistěhovaleckou politiku ukázal, že členské státy si v této oblasti nadále uchovávají dominantní postavení. Zároveň ve společné imigrační politice můžeme objevit úsilí supranacionálních institucí (zvláště Komise a Evropského parlamentu)96 a různých nevládních organizací či zájmových skupin, zabývajících se podporou práv přistěhovalců, rozšiřovat a posilovat práva přistěhovalců. Návrhy Komise a nestátních aktérů spolu s dodatky Parlamentu však před schválením v Radě často doznají podstatných změn a zanechají danou problematiku nadále pod značnou kontrolou členských států, což je ovšem pochopitelné, neboť oblast přistěhovalecké politiky patří do oblastí, kde je pro státy obtížné vzdát se své suverenity. Rovněž Evropský soudní dvůr se ve svých judikátech staví spíše k ochraně přistěhovalců a rozhoduje tak v neprospěch praktik užívanými v přistěhovaleckých politikách Velkou Británií

94

Například reportáž deníku The Observers (2008): Mayotte detention centre: "this infringement of regular French law is a disgrace to the Republic," nebo Liberation.fr (2008): Centre de rétention de Mayotte: la vidéo qui accus. 95 Rezoluce Evropského parlamentu o stavu základních práv v Evropské unii v letech 2004-2008. 96 Toto úsilí budu v tomto oddílu demonstrovat i na proměně návrhu návratové směrnice.

36

či Irskem, jak je patrné z judikátů Hacene Akrich z roku 200397 nebo Metock z roku 2008.98 V těchto případech úprava přistěhovalecké politiky na evropské úrovni zaručovala příslušníkům třetích států standardy vyšší než národní úpravy. Soudní dvůr měl dle mého názoru významnou možnost omezit pravomoc členských států v oblasti přistěhovalectví v případu C-540/03 z června 2006,99 ale rozhodl se pro výklad, že členské státy si mohou v právu na spojení rodin aplikovat svoji specifickou legislativu a sloučení rodiny tak v některých případech omezit, aniž by to znamenalo porušení práva na respektování rodinného života a zásady nediskriminace, které jsou uvedené v čl. 8 a 14 EÚLP a Listině. Soudní dvůr nicméně ve svém rozhodnutí zdůraznil, že členské státy musí při provádění právních předpisů Společenství respektovat základní práva a musí ustanovení směrnice používat způsobem, který je v souladu s požadavky na respektování základních práv, zejména pokud jde o rodinný život a zásadu nejlepšího zájmu nezletilých dětí. Z hlediska obsahu diskriminančích prvků je nejvíce problematická tzv. návratová směrnice, která nelegálním přistěhovalcům zaručuje pouze velmi nízké standardy ochrany a nepřímo vedla k řadě negativním dopadům v oblasti přistěhovalecké politiky uplatňovanými národními státy – nárůstu detenčních zařízení, prodloužení detenční doby a ke schválení detence nezletilých a rodin. Korigovat situaci se v současnosti snaží možná trochu paradoxně Evropský parlament, který před půl rokem směrnici umožňující dané praktiky sám schválil. Nutno ale podotknout, jak ukáži za chvíli i na schématu, že Parlament od počátku předkládal návrhy umožňující přistěhovalcům vyšší standardy ochrany a zároveň při hlasování o této směrnici byla řada poslanců proti. V současnosti Parlament tvrdí, že „zadržování dětí by nemělo existovat“ (čl. 101 Rezoluce) a vyzývá k podniknutí účinných opatření proti porušování lidských práv v detenčních centrech. Otázkou je, co vlastně vedlo ke schválení tolik problematické návratové směrnice, proti které vystupovalo tolik aktérů. Mým názorem je, že relevantní aktéři společné přistěhovalecké politiky chtěli po dlouhých vyjednáváních konečně přijmout nějaký kompromisní návrh. Evropská unie dlouhou dobu (již od roku 2005) usilovala o vytvoření jistých společných standardů při návratových procedurách, přičemž v návrzích Komise a Evropského parlamentu100 můžeme pozorovat snahu o zvýšení standardů pro nelegální přistěhovalce, opakem pak bylo jednání Rady, která se snažila o jejich snížení (Statewatch 2007). Bohužel i 97

C-109/01 Hacene Akrich v Secretary of State for the Home Department (2003). C-127/08 Metock and Others v Minister for Justice, Equality and Law Reform (2008). 99 Případ C-540/03 z června 2006 Evropský parlament v. Rada. 100 Zpráva Evropského parlamentu o návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných normách a postupech v členských státech při navrácení nelegálně pobývajících státních příslušníků třetích zemí.

98

37

výsledná podoba pak vykazuje známky značně nízké ochrany příslušníků třetích států. Komise a Parlament nicméně nakonec s výsledným okleštěným návrhem souhlasily a zřejmě správně neodhadly rozsah možného nezamýšleného negativního dopadu návratové směrnice a v současnosti se snaží o jeho nápravu. Pro ilustraci bych zde chtěla uvést proměnu některých ustanovení návrhu prezentací původního návrhu Komise, návrhů Parlamentu a výsledné podoby směrnice. Zdrojem je původní návrh Komise ze září 2005101 a Zpráva o Evropského parlamentu o návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných normách a postupech při navrácení nelegálních přistěhovalců ze září 2007.

101

Původní návrh KOM (2005) 0391.

38

Srovnání návrhů Komise, Parlamentu a výsledné podoby návratové směrnice: Návrh Komise

Návrh Parlamentu

Členské státy by měly zajistit, aby se ukončení nelegálního pobytu státních Čl. 4 odůvodnění příslušníků třetích zemí v EU Členské státy by měly zajistit, provádělo v rámci spravedlivého a aby se ukončení nelegálního průhledného řízení; v souladu s pobytu provádělo v rámci obecnými zásadami práva EU by spravedlivého a průhledného rozhodnutí na základě této směrnice řízení. měla být přijímána individuálně a měla by brát v úvahu individuální a objektivní kritéria. Čl. 5. Při provádění této směrnice Při provádění této směrnice členské členské státy náležitě uváží státy náležitě uváží: povahu a pevnost a) zásadu nenavracení uprchlíků příbuzenských vztahů státního b) příbuzenské vztahy v souladu příslušníka třetí země, délku s článkem 8 Evropské úmluvy o jeho pobytu ve členském státě, ochraně lidských práv a kulturní a sociální pouta k zemi základních svobod, pokud jde o povahu a pevnost příbuzenských původu a skutečnost, zda má rodinu. Uváží také zájem dítěte vztahů státního příslušníka třetí země a existenci příbuzenských vazeb podle Úmluvy OSN o právech dítěte z roku 1989. k zemi původu a délku jeho pobytu ve členském státě; rodinám, které doprovází jedna nebo více nezletilých osob, by nemělo být ukládáno žádné donucovací opatření a upřednostnit by se měly alternativy k předběžné vazbě, c) zájem dítěte: zájem dítěte by měl chránit příslušný odbor sociálních služeb nebo obhájce jmenovaný nejpozději v okamžiku vydání rozhodnutí o předběžné vazbě nebo rozhodnutí o vyhoštění; nezletilé osoby bez doprovodu by neměly být vyhošťovány nebo zadržovány ve vazbě; tento odstavec se nevztahuje na odsouzené pachatele trestných činů, d) zdravotní stav: členské státy mohou osobě trpící vážnou nemocí udělit autonomní povolení k pobytu nebo jiné oprávnění udělující právo na pobyt, aby měla náležitý přístup ke zdravotní péči, pokud není prokázáno, že může dostat náležité lékařské ošetření a lékařskou péči ve své zemi původu. 39

Schválená podoba návratová směrnice, červen 2008 Je třeba stanovit jasná, průhledná a spravedlivá pravidla pro účinnou návratovou politiku, jakožto nezbytnou složku dobře řízené migrační politiky. Čl. 8 odst. 6 Členské státy zavedou účinný systém pro sledování nuceného navracení.

Při provádění této směrnice členské státy náležitě zohlední a) nejvlastnější zájem dítěte, b) rodinný život a c) zdravotní stav dotčeného státního příslušníka třetí země a dodržují zásadu nenavracení.

Návrh Komise Čl. 6 odst. 2. V rozhodnutí o návratu se poskytne přiměřená lhůta k dobrovolnému opuštění území v délce až čtyř týdnů, jestliže žádné důvody nezavdávají příčinu k domněnce, že by se dotčená osoba během této lhůty mohla skrývat před spravedlností.

Návrh Parlamentu

Schválená podoba návratová směrnice, červen 2008 V rozhodnutí o návratu se zásadně Čl. 7 odst. 1. V rozhodnutí o poskytne přiměřená lhůta navrácení se poskytuje přiměřená k dobrovolnému opuštění území lhůta k dobrovolnému opuštění v délce nejméně čtyř týdnů, jestliže území v délce od sedmi do příslušný správní nebo soudní orgán třiceti dnů. Členské státy mohou nemá objektivní důvody k domněnce, ve svých vnitrostátních právních že by se dotčená osoba během této předpisech stanovit, že se tato lhůty mohla skrývat před lhůta poskytuje pouze na žádost spravedlností nebo že taková osoba dotčeného státního příslušníka představuje ohrožení veřejného třetí země. pořádku, veřejné bezpečnosti nebo vnitrostátní bezpečnosti.

Čl. 6 odst. 4 Jestliže jsou členské státy povinny dodržovat závazky odvozené ze základních práv vyplývajících především z Evropské úmluvy o lidských právech, jako právo na ochranu před pronásledováním, právo na vzdělání a právo na sloučení rodiny, pak se rozhodnutí o návratu nevydá. Jestliže bylo rozhodnutí o návratu již vydáno, zruší se.

-

-

Čl. 6 odst. 7 Jestliže státní příslušník třetí země, který pobývá na území členského státu neoprávněně, je účastníkem řízení o obnovení povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládající právo pobytu, tento členský stát nevydá rozhodnutí o návratu do skončení probíhajícího řízení.

Čl. 6 odst. 5 Jestliže státní příslušník třetí země, který pobývá na území členského státu nelegálně, je účastníkem řízení o obnovení povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládající právo pobytu, tento členský stát nevydá rozhodnutí o návratu do skončení probíhajícího řízení.

Čl. 6 odst. 5 Je-li státní příslušník třetí země, který pobývá na území členského státu neoprávněně, účastníkem probíhajícího řízení o obnovení povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu, zváží tento členský stát, zda neupustí od vydání rozhodnutí o navrácení, a to až do ukončení probíhajícího řízení, aniž je dotčen odstavec 6.

40

Návrh Komise

Návrh Parlamentu

Čl. 14 odst. 4 Soudní orgány mohou předběžnou vazbu prodloužit nejvýše na dobu šesti měsíců.

Členské státy stanoví tříměsíční lhůtu, po jejímž uplynutí není předběžná vazba nadále odůvodněna. Členské státy mohou tuto lhůtu zkrátit nebo prodloužit až na 18 měsíců v případech, kdy i přes veškeré přiměřené úsilí bude vyhoštění pravděpodobně trvat déle z důvodu nedostatečné spolupráce na straně dotčeného státního příslušníka třetí země nebo z důvodu prodlení při získávání nezbytné dokumentace ze třetích zemí nebo v případě, že dotčená osoba představuje prokázané ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo vnitrostátní bezpečnosti.

Čl. 15 odst. 1 Členské státy zajistí, aby se v rámci výkonu předběžné vazby zacházelo se státními příslušníky třetí země důstojně a v souladu se zásadami lidskosti, s úctou k jejich základním právům a podle mezinárodního a vnitrostátního práva. Na požádání se jim neprodleně dovolí navázat kontakt s právními zástupci, rodinnými příslušníky a příslušnými konzulárními orgány, jakož i s dotčenými mezinárodními a nevládními organizacemi.

Členské státy zajistí, aby se v rámci výkonu předběžné vazby zacházelo se státními příslušníky třetí země důstojně a v souladu se zásadami lidskosti, s úctou k jejich základním právům a podle mezinárodního a vnitrostátního práva. Po příjezdu do zařízení předběžné vazby jsou dotčení příslušníci třetí země informováni, že mohou neprodleně navázat kontakt s právními zástupci, rodinnými příslušníky a příslušnými konzulárními orgány, jakož i s dotčenými mezinárodními a nevládními organizacemi. Na podmínky předběžné vazby dohlížejí soudní orgány.

41

Schválená podoba návratová směrnice, červen 2008 Čl. 15 odst. 6. Členské státy nesmějí prodloužit dobu uvedenou v odstavci 5 (pozn. 6 měsíců), s výjimkou prodloužení o omezenou dobu nepřesahující dalších dvanáct měsíců v souladu s vnitrostátním právem v případech, kdy je pravděpodobné, že doba potřebná pro úkony směřující k vyhoštění budou přes jejich řádné úsilí delší z důvodu a) nedostatečné spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země nebo b) zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí.

Čl. 16 odst. 2. Zajištěným státním příslušníkům třetí země se na požádání umožní navázat včas kontakt s právními zástupci, rodinnými příslušníky a příslušnými konzulárními orgány.

Návrh Komise -

-

Návrh Parlamentu

Schválená podoba návratová směrnice, červen 2008

Kapitola V Veřejný ochránce práv Evropského parlamentu pro návrat Čl. 16a Zřízení funkce veřejného ochránce práv Evropského parlamentu pro návrat. 1. Za účelem zajistit úspěšný návrat při plném dodržování lidských práv bude zřízena funkce veřejného ochránce práv Evropského parlamentu pro návrat. 2. Veřejný ochránce práv Evropského parlamentu pro návrat bude mít tato práva a úkoly: (a) provádět v kteroukoli dobu neohlášené kontroly; b) shromažďovat informace a zprávy, které mu budou předkládány o společných vyhoštěních, a případně dávat doporučení; (c) kdykoli žádat členské státy o informace či objasnění ohledně procesu návratu. Čl. 17 odst. 2a Evropská agentura pro základní práva by měla věnovat zvláštní pozornost plnění ustanovení této směrnice při jejím provádění členskými státy.

Ze schématu je patrné, že původní návrh doznal změn směrem k restriktivnější koncepci. Zejména v jednáních v pracovních skupinách Rady, při prezentaci národních stanovisek, můžeme pozorovat snahu o snížení standardů pro přistěhovalce. Německo,Velká Británie, Holandsko a Estonsko tak například vystupovaly proti až 4-týdenní lhůtě pro opuštění území, Holandsko pak dokonce i proti celkové koncepci tzv. dobrovolného návratu. Řada států při vyjednávání měla také námitky vůči původnímu čl. 6 odst. 4, že právo na vzdělání a právo na sjednocení rodiny je důvodem bránícím vyhoštění. Velká Británie a Řecko měly námitky k čl. 5, konkrétně zvážení kulturních a sociálních pout k zemi původu. Další státy měly výhrady k

42

čl. 13 umožňujícímu účinný právní prostředek nápravy a v případě potřeby, při splnění daných podmínek, poskytnout příslušníkům třetích států bezplatnou právní pomoc. Některé z námitek, jak vidíme v konečné podobě směrnice, byly vyslyšeny. Došlo tak například ke splynutí původního čl. 5 a čl. 6 odst. 4 do jednoho ustanovení – čl 5, vyzývajícího ke zohlednění zásady nenavracení, rodinných vztahů, délky pobytu v hostitelské zemi a nejlepšího zájmu dítěte. Tento kompromisní návrh však zcela opomíjí právo na vzdělání a sjednocení rodiny a kulturní a sociální vazby. Dalšími změnami jsou vypuštění ustanovení o spravedlivém a průhledném řízení pro ukončení nelegálního pobytu, lhůta pro návrat od 7 do 30 dnů namísto minimálně 4 týdnů, jak navrhoval Parlament. Dále nově členské státy mohou vydat rozhodnutí o vyhoštění i v případech, že je nelegálně pobývající imigrant účastníkem řízení o povolení pobytu. Vypuštěny z návrhů byly i požadavky na vyhoštění, které se mělo dít „ důstojně a v souladu se zásadami lidskosti, s úctou k jejich základním právům podle mezinárodního a vnitrostátního práva,“ bylo odstraněno ustanovení o možnosti navázat na požádání kontakt s mezinárodními a nevládními organizacemi a realizován nebyl ani návrh Parlamentu na zřízení funkce veřejného ochránce práv pro návrat. Velmi negativním efektem směrnice je, že namísto aby situaci imigrantů zlepšila a transparentní společné procedury vedly k efektivní, ale základní práva respektující společné návratové politice, tak směrnice přímo vedla k rozšíření detenčních zařízení a nekorektních zadržovacích postupů,102 a tedy celkovému zpřísnění a dodržování základních práv oslabujícímu způsobu řízení imigračních politik v řadě členských států. Je otázkou, do jaké míry je legislativa s takovým dopadem na společné evropské úrovni z hlediska úcty k lidským právům, z hlediska řady mezinárodních smluv o ochraně lidských práv a ostatně i z pohledu Listiny základních práv Evropské unie, přijatelná. Situaci se v současnosti snaží korigovat Parlament, který v Rezoluci o stavu základních práv v EU vyzývá k podniknutí účinných opatření. Nezbývá než konstatovat, že ve společné imigrační politice se určité diskriminační prvky, i když třeba nepřímé, objevují a dle provedené analýzy jsou výsledkem dosud vysoké míry volnosti členských států v oblasti imigrace. Nižší koncepci ochrany příslušníků třetích států vynášejí na evropskou úroveň sami členské státy, které se snaží zachovat maximum ze svého suverénního práva na poli přistěhovalecké politiky. Následně pak v souladu s teorií evropeizace dochází k jejich zpětnému přenášení na vlastní i ostatní národní úrovně.

102

Jak vyplývá např. z analýz Migreurop.

43

4. Imigrační politika Francie Francie má dlouhou přistěhovaleckou tradici sahající až do 19. století. Význam imigrantů rostl zejména v období průmyslové revoluce a v období ekonomického boomu po druhé světové válce, kdy se přistěhovalci stali důležitým zdrojem levné pracovní síly (Danielová 2004). Prvním legislativním dokumentem upravujícím vstup a pobyt cizinců bylo Nařízení č. 45-2685 z listopadu 1945 o podmínkách vstupu a pobytu cizinců ve Francii.103 Toto nařízení se stalo základem pozdějších imigračních zákonů, které ho modifikují, i hlavního dokumentu současné francouzské přistěhovalecké politiky, souhrnného Zákona o vstupu a pobytu cizinců a právu azylu z roku 2004 - Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). Tento zákon byl vytvořen z iniciativy ministra vnitra Dominique de Villepina a ministerského předsedy Jean-Pierra Rafarrina a obsahuje souhrn do té doby platného práva cizinců na francouzském území. Přistěhovalectví se ve Francii stalo problémem v souvislosti s ekonomickou krizí v 70. letech. Z této doby pochází také první zákony a opatření usilující o omezení legální migrace a o potírání nelegální migrace.104 K dalšímu zpřísňování liberální imigrační politiky dochází v 90. letech, kdy jsou přijaty kontroverzní Pasquovy zákony,105 jejichž cílem bylo zcela zastavit nelegální imigraci. K mírnému uvolnění dochází koncem 90. let, kdy Chevnementův zákon umožnil legalizaci pobytu nelegálních přistěhovalců, pokud ve Francii pobývají déle než deset let. Po nástupu Nicolase Sarkozyho do funkce ministra vnitra dostala francouzská imigrační politika novou podobu. Tzv. první Sarkozyho zákon o imigraci z roku 2003106 zavedl kromě kvalitativních změn ve francouzské imigrační politice také některé směrnice Evropské unie a mezinárodní dohody týkající se imigrace. Pro kategorii cizinců - občanů EU se pobyt ve Francii zjednodušil a nepotřebují již povolení k pobytu. Rovněž studenti a vědečtí a vysoce kvalifikovaní pracovníci by měli mít menší potíže pro získávání povolení k pobytu. Pro ostatní kategorie cizinců se ovšem podmínky výrazně zpřísnily. Manželé francouzských občanů mohou získat povolení k trvalému pobytu (10-tiletou Carte de résident) až po dvou letech společného života

103

Ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d´entrée et de séjour des étrangers en France. 104 Např. Bonnetův zákon z roku 1980 poprvé umožnil zadržení a vyhoštění nelegálních migrantů. 105 Zákony například zrušily automatické právo dětí cizích státních příslušníků narozených ve Francii na občanství, omezily právo rodičů těchto dětí na povolení k pobytu, zavedly opatření proti fiktivním sňatkům a daly větší pravomoci policii při vyhošťování cizinců (Danielová 2004). 106 Zákon o kontrole imigrace, pobytu cizinců a o národnosti, Loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité.

44

(oproti dřívějším šesti měsícům) a budou muset fungování svého manželství dokazovat. Rovněž ostatní rodinní příslušníci obdrží pouze dočasné povolení k pobytu. Poněkud zarážející je stanovení povinnosti rodičů cizinců, kteří mají děti narozené ve Francii, aktivně dokazovat, že dbají o potřeby svých dětí. Zákon dále nově definuje pojetí integrace. Integrace již není žádoucím procesem, ale povinností přistěhovalce, která je státem vynucována. Model vychází z písemné smlouvy o přijetí a integraci107 mezi přistěhovalcem, který přichází s úmyslem trvalého usazení, a státem, která je podepisována při prvním udělení povolení k přechodnému pobytu. Touto smlouvou se přistěhovalec zavazuje k absolvování kurzu občanské nauky zaměřeného na výuku francouzských institucí a hodnot Republiky. Jedná se především o rovnost mužů žen a principy laicismu - sekulárního státu. Národní a republikánská identita tak má přednost před identitou náboženskou, etnickou či jazykovou. Tyto identity patří do privátní sféry každého jedince a jsou vyloučeny ze sféry veřejné. Princip laicismu aplikovaný Francií je však poněkud víceznačný, může znamenat prosté nezasahování státu do privátní sféry a vyloučení diskriminace ze sféry veřejné. Může být ovšem také definován jako aktivní sekularismus, kdy jsou společnosti implikovány hodnoty státu prostřednictvím konceptu l´ordre public (Poulter 1997). Dle případu se přistěhovalec zavazuje i k výuce francouzštiny a složení jazykové zkoušky. Porušení sepsané smlouvy mezi přistěhovalcem a státem může být důvodem k zamítnutí prodloužení pobytového oprávnění a naopak pouze úspěšná integrace umožňuje udělení průkazu rezidenta, jakožto formy trvalého pobytu ve Francii. Poměrně kontroverzní je zavedení trestu pro osoby a organizace pomáhajícím nelegálním imigrantům při vstupu a pobytu v zemi. Nevládní organizace zabývající se pomocí imigrantům sepsaly proti tomuto bodu tzv. Manifest provinilých solidaritou, ale dosáhly pouze široce vymezených podmínek,

za nichž mohou pomáhat nelegálním imigrantům.

(Danielová 2004). V červnu 2006 se ministru vnitra Nicolasi Sarkozymu podařilo i přes řadu protestů ve francouzské společnosti108 prosadit další imigrační reformu109 propagující zvolené přistěhovalectví vybraných vysoce kvalifikovaných vědeckých pracovníků - „immigration 107

Contrat d'accueil et d'intégration (CAI) je spravován Národní agenturou pro přijímání cizinců a migrace ANAEM - Agence Nationale d'Accueil des Etrangers et des Migrations. Tato agentura také zajišťuje realizace dobrovolných návratů. 108 Zejména v řadách levice, nevládních organizací, křesťanských církví a u části francouzské veřejnosti. 109 Jedná se o zákon Zákon o imigraci a integraci, Loi n°2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration.

45

choisie“ na úkor „trpěného přistěhovalectví“ – „immigration subie“ na základě rodinných pout. Reforma byla motivována jak sociálně, tak ekonomicky. Dle prognóz Eurostatu má Francii na rozdíl od jiných evropských zemí počet obyvatel narůstat, není tedy nutno obyvatelstvo příliš „doplňovat“ přistěhovalectvím, naopak je potřeba stimulace francouzského hospodářství prostřednictvím

řízené

vysoce

kvalifikované

imigrace,

která

tvoří

z celkového

přistěhovalectví pouze 7% (Baršová 2006). Kvalifikování a talentování tak mohou obdržet zvláštní pobytový průkaz na dobu tří let a to i opakovaně, studenti si po ukončení studia mohou až půl roku hledat kvalifikovanou práci a pokud ji najdou, mohou zůstat. V opačném případě však budou nuceni území Francie opustit. Rovněž další opatření mají podnítit větší flexibilitu francouzského pracovního trhu – jedná se např. o seznam profesí potýkajících se s nedostatkem pracovních sil, pracovní povolení pro sezónní pracovníky nebo opatření usnadňující pohyb zaměstnanců nadnárodních společností. Negativem reformy je cílené ztěžování rodinné migrace110 prodloužením různých lhůt, zpřísňováním materiálních podmínek a stanovením nové vazby mezi integrací a umožněním rodinného života. Přistěhovalec nyní musí čekat 18 měsíců (dříve 1 rok) než může požádat o příchod rodiny ze zahraničí, zahraniční manželé a manželky francouzských občanů musí čekat tři roky (dříve dva roky), než mohou požádat o průkaz rezidenta. Prodlužuje se i lhůta, kdy je možné zažádat o francouzské občanství. Dále je pro povolení sjednocení rodiny nutno splnit řadu materiálních podmínek – odpovídající ubytování a příjem alespoň na úrovni minimální mzdy.111 Rodinná migrace je dále ztížena novou povinností chovat se podle republikánských principů. Jedná se tak o jisté omezení práva na rodinný život, který pokud nebude splňovat podmínky integrace, nebude umožněn. Posledním bodem reformy je zrušení regularizace nelegálního pobytu v případě, že přistěhovalec pobývá na území Francie více jak 10 let. Reforma také implementovala do francouzského právního řádu některé důležité nově přijaté směrnice společné přistěhovalecké politiky – směrnici 2003/86/ES o právu na spojení rodin, směrnici 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty nebo směrnici 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států.

110

Rodinná migrace představovala jen v roce 2005 49,5 % z celkové francouzské imigrace. Zároveň se i ztrojnásobil počet sňatků francouzských občanů s cizinci. Sňatky se pak staly nejčastějším důvodem imigrace, což budilo podezření, že se jedná o tzv. fingovaná manželství (Baršová 2006). 111 Ovšem bez započtení sociálních a rodinných dávek.

46

V prosinci 2006 Sarkozy vyhlásil cíl deportovat ročně 25 000 nelegálních cizinců (sanspapiers) (Lakoff 2008). Začíná politika šifer, kdy se francouzská administrativa i imigranti ocitají pod tlakem. Po svém zvolení do prezidentského úřadu zřizuje Nicola Sarkozy v květnu 2007 nové ministerstvo pro imigraci a integraci,112 do jehož čela jmenuje svého blízkého poradce Brice Hortefeuxe. Za prvních 10 měsíců roku 2007 se Brici Hortefeuxovi podařilo vyhostit na 18 600 imigrantů. Kvóta 25 000 deportací se změnila v masivní policejní zátahy ve velkých francouzských městech. Policejní skupiny se objevují v metrech, na vlakových nádražích, v nájemních domech a na ulicích. Pokud narazí na nelegální přistěhovalce, okamžitě je zadrží. Francií obchází strach a demonstrace113 (Lakoff 2008). Francouzská imigrační politika se po nástupu Nicolase Sarkozyho kvalitativně výrazně proměnila. Patrick Weil, francouzský historik a politický vědec, tvůrce liberální reformy ve druhé polovině 90. let za Jospinovy vlády, bývalý prezident Vysoké rady pro integraci a v současnosti ředitel Centra národního vědeckého výzkumu, adresuje Sarkozymu několik otevřených dopisů,114 ve kterých se kriticky vyjadřuje k plánovaným reformám.115 K protestům se připojily stovky organizací a byla uspořádána řada demonstrací. Zákony se však přesto prosadit podařilo a nadále pokračuje kritizovaný restriktivní charakter francouzské politiky, o němž bude ještě blíže pojednáno v kapitole 4.2. Prvky diskriminace v současné imigrační politice Francie.

112

Ministre de l'Immigration, de l'Intégration, de l'Identité nationale et du Développement solidaire. Ukázky demonstrací a manifestací za práva přistěhovalců (i nelegálních) dostupné např. na: http://9emecollectif.net/. 114 Dopisy Patricka Weila N. Sarkozymu dostupné z: http://www.patrick-weil.com/. 115 V květnu 2007 pak dokonce opouští místo člena Rady v Muzeu historie a imigrace (Cité Nationale de l’Histoire de l’Immigration) jako protest proti vytvoření nového ministerstva pro imigraci, integraci a národní identitu. 113

47

4.1. Evropeizace francouzské imigrační politiky Francie stála u zrodu společné přistěhovalecké politiky a mohla tak její podobu, na rozdíl od států poslední vlny rozšíření, ovlivňovat od samého počátku. Formace této politiky byla (a stále v řadě oblastí je) podmíněna jednomyslností a Francie tak byla vybavena možností zabránit přijetí rozhodnutí, pokud by s něčím nesouhlasila. Stejné pozici se těšily i ostatní státy EU 15. Uvedené však již neplatí pro státy tzv. východní vlny rozšíření, na které byl vyvíjen nátlak, aby přijaly již vyjednanou politiku, na jejíž formaci se přitom nepodílely (Goetz 2005).116 Francie na poli utváření společné imigrační politiky vykazuje velkou aktivitu, zejména od nástupu Nicolase Sarkozyho na francouzskou politickou scénu, a disponuje značným potenciálem přenášet vlastní domácí koncepty na společnou evropskou rovinu, jak ukáži v tomto oddíle. Zároveň však v evropeizaci francouzské imigrační politiky můžeme pozorovat jistou ambivalentnost, kdy Francie na jedné straně podporuje integraci a na druhé straně touží po uchovávání své národní suverenity. Tento francouzský nacionalismus a touha po národní suverenitě pak mohou vést často až k nesouladu s evropskou rovinou a obtížné implementaci evropských závazných právních aktů (Balme, Woll 2005, Risse 2001). Helen Wallace uvádí, že cílem každé členské země je disponovat co největším vlivem a prosadit co nejvíce priorit. Členské státy však nemají stejný potenciál rozhodnutí ovlivnit, neboť ve vyjednávacím procesu disponují rozdílnou politickou vahou (Wallace 2005). Politická váha je tvořena faktory, jako jsou velikost populace, geopolitická pozice, historická pozice, síla ekonomiky, délka členství,117 apod. (blíže Wallace 2005: 36 a násl.). Mimo jiné i dle zvažování politické váhy dochází k přerozdělování hlasů v institucích Unie. Francie tak disponuje při hlasování více hlasy než jiné, např. populačně slabší státy, a zároveň její nesouhlas je více citelný, než nesouhlas menší členské země. Francie má tak logicky větší potenciál prosadit své koncepty a naopak její zamítavé stanovisko se těžko obchází. Její politická váha se projevuje i ve způsobu, jakým ve Francii dochází k evropeizaci imigrační politiky. Francouzská imigrační politika svými zákony sice na jedné straně zajišťuje transpozice směrnic Evropské unie, na druhé straně však provádí velmi individuální a nezávislou imigrační politiku. Do té míry nezávislou, že mnohdy dochází k povrchní transpozici směrnic a k nesouladu s evropským právem v oblasti přistěhovalectví. Této nekompatibilitě se budu blíže věnovat v části 4.2 nazvané Prvky diskriminace v současné 116 117

Blíže viz oddíl 5.2. Evropeizace české imigrační politiky. Délka členství znamená znalost vyjednávacích mechanismů a možnost ovlivňovat integraci od jejích počátků.

48

imigrační politice Francie a v oddíle 4.3. Evaluace francouzské imigrační politiky. V tomto oddíle bych chtěla poukázat zejména na potenciál a aktivitu Francie na poli společné přistěhovalecké politiky, na její snahu vynášet vlastní domácí koncepty na společnou evropskou rovinu. Ostatně imigrační politika byla také jedním z ústředních témat francouzského předsednictví ve druhé polovině roku 2008.118 Francouzský prezident Nicolas Sarkozy již ve své předvolební kampani vznášel iniciativy k vytvoření společného evropského imigračního paktu a ve svých iniciativách pokračoval i po svém zvolení. Francie se na své předsednictví ve druhé polovině roku 2008 připravovala dlouho dopředu a mnohdy postupovala poměrně bezprecedentně. Francouzský ministr zodpovědný za problematiku přistěhovalectví Brice Hortefeux aktivně představoval francouzský plán imigračního paktu

již před zahájením francouzského předsednictví

návštěvou a „lobbingem“ v jednotlivých členských státech. Imigrační pakt se měl opírat o tři základní pilíře: 1. zamítnutí hromadné regulace, 2. harmonizaci azylových politik a o 3. stanovení společných pravidel pro návrat nelegálních přistěhovalců. Návrh od počátku doprovázela řada problematických momentů, počínaje příliš nízkými standardy zaručovanými návratovou směrnicí, která byla páteří celého Paktu,119 konče tzv. integrační smlouvou – povinnou smlouvou mezi přistěhovalcem a státem o výhradním přijetí národní identity hostitelského státu, která je symbolem způsobu integrace à la française. Zejména plán integrační smlouvy vyvolal mezi členskými státy silný odpor a v plánu viděly spíše zdroj kontroverzí a diskriminace než efektivní integrace. Nejsilněji se proti návrhu postavilo Španělsko.120 Francouzský prezident nakonec ustoupil a upustil od plánu na vytvoření povinné integrační smlouvy mezi přistěhovalcem a státem, a tedy i od pokusu o výrazný „bottom-up“ do společné přistěhovalecké politiky. I po jiných stránkách byla Francie maximálně připravena a vybavena účinně formovat a ovlivňovat společnou imigrační politiku. Postupně se jí podařilo zlomit odpor jak v Evropském parlamentu, tak v Radě a získávat na svou stranu potřebnou většinu.121 Zajímavá byla i „rošáda“ komisařů před zahájením francouzského předsednictví. K výměně komisařů došlo v květnu 2008 krátce před francouzským předsednictvím. Ač se počítalo s tím, že 118

Priority francouzského předsednictví dostupné např. na: http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Presidence_francaise_bilan_et_perspectives.pdf. 119 Euractiv.com (2008): EU rules on illegal migrants anger human rights groups. 120 Guardian co.uk (2008): France unveils pact on EU-wide immigration. 121 Euractiv.cz (2008): Sarkozy může se svými plány v oblasti imigrace uspět.

49

odstupující místopředseda Komise a Komisař pro vnitro a spravedlnost Ital Franco Frattini bude ve funkci nahrazen opět italským představitelem, kterého jmenuje odstupující premiér Romano Prodi po dohodě s vítězem volem Silviem Berlusconim,122 ve funkci ho nakonec nahradil francouzský Komisař pro dopravu Jacques Barrot, jehož resort dopravy převzal nový zástupce Itálie Antonio Tajani. Nabízející se otázkou je, co stálo za touto výměnou. Dle oficiálních zpráv je uváděno, že předseda Komise José Manuel Barroso pouze využil své pravomoci123 přeskupovat jednotlivé komisaře v rámci Komise. Jak oficiálně uvádí i Barrosova tisková kancelář: „práce v oblasti Spravedlnosti a vnitra je komplexní a senzitivní oblastí a pokud Frattini musí odejít, Barroso požádá o převzetí této funkce Jacquese Barrota po zbytek mandátu.“124 Toto rozhodnutí, i dle komentářů tisku,125 bylo poměrně neobvyklé a překvapující. Ještě více se toto rozhodnutí jeví překvapující v souvislosti s očekávaným francouzským předsednictvím a jeho prioritami. Dle mého názoru obsazení postu Komisaře pro vnitro a spravedlnost francouzským představitelem minimálně usnadnilo Francii prosazování svých priorit v oblasti imigrace, otázkou je celková efektivita a pozadí procesu, kdy někdo, působící většinu funkčního období v resortu dopravy, přechází v posledním roce, kdy shodou okolností bude také probíhat francouzské předsednictví, do resortu přistěhovalectví. Jacques Barrot se prakticky okamžitě po svém jmenování do funkce stal velmi aktivním prosazovatelem francouzských konceptů v oblasti imigrace. Jelikož důležitým předpokladem imigračního paktu bylo schválení návratové směrnice, Jacques Barrot v červnu 2006 vystupuje na půdě Evropského parlamentu126 s důslednou obhajobou této směrnice. Unie by se podle jeho slov v případě nepřijetí dostala do „začarovaného kruhu“ a dále Barrot uvádí, že směrnice je v plném souladu s Evropskou úmluvou o lidských právech a chrání práva dětí a rodin. Po zahájení francouzského předsednictví je Barrot nadále nepostradatelným pomocníkem, aktivně vystupuje k propagaci francouzského návrhu imigračního paktu a rozptyluje obavy členských států.127 Má tak bezesporu podíl na jednom z úspěchů francouzského předsednictvíprosazení Evropského paktu o migraci a azylu, který dle některých autorů představuje nikoli společné dílo evropské sedmadvacítky, ale francouzský „bottom-up“ (Carrero, Guild 2008). 122

Hlavním kandidátem byl Antonio Tajani, který nakonec převzal funkci Komisaře pro dopravu. Dle čl. 217, odst. 2 revidované SES. 124 Europa.eu Press releases Rapid (2008): President Barroso on the consequences of a possible resignation of Vice-President Franco Frattini from the Commission. 125 Např. komentář New Europe.eu (2008): Barroso to give Barrot Frattini`s portfolio. 126 Europarl.europa.eu (2008): Rozprava o směrnici o navracení nelegálních přistěhovalců: politické skupiny zastávají rozdílný postoj. 127 CafeBabel. com (2008): Jacques Barrot on immigration: ‘member states are compelled to solidarity.’ 123

50

Pakt skutečně obsahuje řadu konceptů charakteristických pro francouzskou imigrační politiku - vyzývá ke zvýšené regularizaci rodinné migrace, aplikaci zvolené migrace, efektivní společné návratové politice či konci hromadné regulace nelegálních imigrantů. Francie se i přes značné zatížení vyvolané ekonomickou krizí snaží uchovat na poli imigrace aktivní kurz, 3. - 4. listopadu 2008 pořádá schůzku Rady ministrů vnitra a spravedlnosti ve Vichy, kde francouzská reprezentace včele s B. Hortefeuxem a J. Barrotem seznamuje ostatní členské státy s francouzskou koncepcí integrace přistěhovalců.128 Zmiňovány jsou zejména integrační kurzy pro přistěhovalce, smlouva o přijetí a integraci, kurzy francouzštiny, nové procedury získání francouzského občanství apod., 25. listopadu pak Francie pořádá konferenci EU-Afrika s cílem dohodnout se na víceletém programu spolupráce v oblasti migrace a rozvoje. Ač se schůzky účastnilo na 60 států a údajně 20 mezinárodních organizací, francouzská nevládní organizace Ligue des Droits de l´Homme uvádí, že tří stům nevládních evropských a afrických organizací nebyla povolena ani symbolická delegace.129 Po ukázce francouzských aktivit na poli přistěhovalectví bych chtěla v následujícím úseku přiblížit pohled na některé současné tendence ve francouzské imigrační politice. Zajímavé je především nalezení nekompatibility některých prvků francouzské imigrační politiky s mezinárodní a komunitární rovinou.

128

La Présidence francaise de l´Union européene (2008): Ministerial conference on European Integration. Monday 3th and tuesday 4th november 2008 a La Présidence francaise de l´Union européene (2008): Ministerial conference on European Integration. Monday 3th and tuesday 4th november 2008, Závěrečná deklarace. 129 Prohlášení dostupné na: http://www.ldh-france.org/20-mois-de-ministere-de-l.

51

4.2. Prvky diskriminace v současné imigrační politice Francie

V tomto oddíle se budu snažit objasnit, zda se v imigrační politice Francie objevují diskriminační prvky. Prostředkem k analýze problematických oblastí mi budou Zpráva komisaře pro lidská práva Rady Evropy o stavu lidských práv v oblasti imigrace ve Francii, Zpráva Evropského parlamentu o podmínkách v detenčních zařízeních 25 členských států, Rezoluce Evropského parlamentu o stavu základních práv v EU v letech 2004-2008, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva, stanoviska nevládních organizací, judikatura Evropského soudního dvora a směrnice z oblasti společné přistěhovalecké politiky.

4.2.1. Situace v detenčních zařízeních V souvislosti s zintenzivněním boje proti nelegální migraci se ve Francii v posledních letech významně zvýšila kapacita a počet detenčních zařízení. V roce 2003 měla Francie 786 detenčních zařízení, na konci roku 2007 již 1700. Přední francouzské nevládní organizace zabývající se ochranou základních práv a právní pomocí cizincům, jako jsou Anafé, Agir Ensemble pour les Droit´s de l´Home,130 Cimade, Gisti nebo Ligue des Droits de l´Homme informují o velmi špatných životních podmínkách v těchto centrech, které vedou k řadě protestů, jejichž obvyklým projevem jsou petice, pokusy o sebevraždu, sebezmrzačování či hladové stávky. Například v detenčním centru Mayotte je přes oficiální kapacitu 60 míst zadržováno na 220 cizinců. Dochází zde k extrémnímu přeplnění, ubytovací podmínky neodpovídají lidské úctě, zadržovaní spí hromadně na podlahách, hygienické podmínky jsou nepopsatelné131… Organizace Cimade, která se pohybuje i přímo v detenčních centrech, upozorňuje, že do těchto zařízení jsou umísťovány i rodiny s dětmi pod 10 let, dokonce i kojenci ve stáří 3-týdnů až 15 měsíců (Cimade 2007).132 Dále mezi policisty a zadrženými v detenčních zařízeních často panuje napětí. Proti policistům bylo podáno několik trestních oznámení, týkajících se používání neadekvátních metod a násilí. Tyto tlaky dokonce vedly až k vypálení jednoho z center133 v červnu 2008.

130

Tato organizace má dokonce status konzultanta při OSN. O situaci informují např. deníky The Observers a Liberation.fr. The Observers.com (2008): Mayotte detention centre: "this infringement of regular French law is a disgrace to the Republic," Liberation.fr (2008): Centre de rétention de Mayotte: la vidéo qui accus. 132 Dle výroční zprávy Cimade se věkové rozložení nezletilých pohybuje takto: věk: 0-2, 30.58% / 3-5, 21.90% / 6-10, 23.14% / 11-17, 21.07% neznámý, 3.31% (Cimade 2007). 133 Jednalo se o centrum Vincennes ve Val-de-Marne poblíž Paříže. 131

52

Komisař pro lidská práva Rady Evropy Thommas Hammarberg ve své Zprávě o stavu lidských práv v oblasti imigrace ve Francii134 vyzývá francouzské autority k podniknutí účinných opatření pro zlepšení situace v detenčních centrech a celkové humanizaci podmínek v nich. Upozorňuje také na nutnost zajištění respektu k lidským právům a zastavení deportací samotných nezletilců bez doprovodu, které jsou v rozporu s francouzským i mezinárodním právem. Navzdory doporučením ze zprávy v roce 2006 je do detenčních zařízení umísťován vzrůstající počet dětí s rodiči a to i nezletilých a kojenců. Dle Hammarberga „francouzské autority zcela podceňují právní a humanitární problémy, které způsobuje prezence dětí v detenčních centrech.“ Na špatnou situaci v centrech dále upozorňuje Evropský parlament. Ve Zprávě o podmínkách v detenčních zařízeních v 25 členských státech135 uvádí, že standardy v centrech neodpovídají podmínkám stanovených legislativou a zadržovaní mají minimální možnosti vykonávat svá práva. Vzhledem k systému kvót je nemožné přistupovat ke každému případu individuálně, základní principy respektu a úcty k lidským bytostem jsou přehlíženy. Výzkumný tým rovněž považuje za šokující zadržování dětí v těchto nespecializovaných centrech. Komise pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní záležitosti Evropského parlamentu doporučuje Francii uplatňovat v centrech oficiální standardy zaručované legislativou, přehodnotit situaci a kapacitní možnosti a okamžitě uzavřít ta centra, která právní standardy nenaplňují. Dále je nutno zajistit přítomnost lékařů a humanitárních organizací, přehodnotit situaci nezletilých - nenavracet je zpět do země, kde nejsou dostatečné garance bezpečnosti návratu a pozměnit práci prefektur, které by měly každý případ posuzovat individuálně, a vylučovat případy, u kterých je detence nepřijatelná, jako jsou rodiny s malými dětmi či lidé žijící dlouhou dobu ve Francii a integrovaní v profesním a rodinném životě.

134

Comissioner for Human Rights (2008): Memorandum by Thomas Hammarberg, Council of Europe Comissioner for Human Rights, following his visit to France from 21 to 23 May 2008, Council of Europe. 135 Zpráva Evropského parlamentu o podmínkách v detenčních zařízeních 25 členských států pro příslušníky třetích států. Jedná se o studii vypracovanou Komisí pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní záležitosti Evropského parlamentu. Lokálním partnerem Komise byla nevládní organizace pro pomoc cizincům Cimade, která poskytla patřičné dokumenty a zajišťovala praktickou organizaci výzkumu. Zdrojem informací se také staly zprávy humanitárních organizací.

53

4.2.2. Politika šifer

Od roku 2005 aplikují francouzské autority tzv. politiku šifer. Politika šifer znamená, že na začátku každého roku je stanoveno číslo, kolik cizinců nelegálně pobývajících ve Francii bude do konce roku deportováno. Tento počet je zatím stále navyšován, v roce 2005 se jednalo o číslo 20 000, v roce 2008 jde o 26 000.136 Na rok 2009 se počítá s 30 000 deportacemi.137 Tato politika je kritizována řadou subjektů na domácí i mezinárodní politické scéně. Komisař pro lidská práva Rady Evropy se domnívá, že tlak vyvolaný stanovením jasných kvantitativních ukazatelů povede k pokusům policie umísťovat do detencí narůstající počet přistěhovalců, k neodůvodněně represivnímu přístupu bez posuzování konkrétní individuální situace a k používání pochybných metod. Jako příklad uvádí detenci a následné propuštění 4 francouzských občanů na základě zevních charakteristik, zadržování dětí přímo ve školních zařízeních138 nebo zadržování cizinců v rámci prefektur. Prefektury odmítají podávat informace telefonicky a požadují osobní schůzky, na kterých potom dojde k dopadení cizince, který přichází na úřad v dobré víře a ve snaze regularizovat svou situaci. V roce 2007 bylo tímto způsobem zadrženo 600 cizinců (Cimade 2008b). Další metodou, které francouzské autority aplikují, je vyslýchání a zatýkání lidí, protestujících proti deportacím. Na situaci upozorňuje organizace Agir Ensemble pour les Droits de l´Home. Prezident této organizace André Barthélemy je v současnosti vyšetřován za „organizaci rebelie“ a „narušování letecké dopravy“ v souvislosti s jeho výstupem proti charakteru expulze dvou příslušníků Konga na palubě letecké společnosti Air France.139 Příslušníci Konga byli v želízkách a ztěžovali si na špatné zacházení. Barthélemy se zapojil spolu s dalšími osobami do konfliktu, načež byl spolu s dalšími vyprovozen z letadla a deset hodin vyslýchán. Za delikt rebelie mu nyní hrozí až dva měsíce vězení a pokuta 7 500 euro140 a za delikt narušování letecké dopravy až pět let a/nebo pokuta ve výši 18 000 euro.141 Barthelémy je podporován mateřskou organizací a peticemi. Na situaci upozornil i Komisař pro lidská práva Rady Evropy Thomase Hammerberg ve svém Memorandu o stavu lidských práv v oblasti imigrace a azylu ve Francii. Hammarberg upozorňuje, že se ve Francii udávají

136

Nakonec se za rok 2008 dle vyjádření ministra pro imigraci a integraci Brice Hortefeuxe podařilo deportovat rekordní počet nelegálních 30 000 cizinců, Refugee Ressetlement Watch.wordpress.com (2009): France plans to DNA-test new arrivals. 137 Údaj dostupný z: http://www.cimade.org/flashinfos. 138 Navzdory opačnému vyjádření ministra pro integraci a imigraci Brice Hortefeuxe. 139 Údaj dostupný z: http://www.aedh.org/agir/images/communiques/abarth%E9lemy19%2002%2009.pdf. 140 Dle čl. 433-10 francouzského trestního zákoníku. 141 Dle čl. 282-1 francouzského zákoníku letectví.

54

případy, kdy jsou na palubách letadel zatýkáni a vyslýcháni lidé protestující proti deportacím. Ti jsou následně obviněni z „narušování letecké dopravy“, „urážky veřejného činitele“ či „podněcování rebelie“, drženi ve vazbě a souzeni. Někteří obvinění se dle výpovědí stali dokonce terčem ponižování vyšetřovacích složek, přišli o letenku a mohou se objevit i na černé listině leteckých společností po dobu až 6 měsíců. Komisař ve svém Memorandu vyzval francouzské autority ke zrušení těchto podivných praktik a ke zrušení politiky šifer. K politice šifer se staví kriticky i Evropský parlament, který ve Zprávě o podmínkách v detenčních zařízeních uvádí, že nová politika šifer vedla k „industrializaci“ v procesu zatýkání nelegálních migrantů. Vzhledem k systému kvót prefektury při své práci nepřistupují ke každému případu individuálně a jsou přehlíženy základní principy respektu a úcty k lidským bytostem. Rovněž v Rezoluci o stavu základních práv v Evropské unii v letech 2004-2008 z ledna 2009142 Parlament zdůrazňuje, že jednotlivci by neměli být navráceni, pokud neproběhlo spravedlivé a úplné zvážení jejich situace a v případech, kdy by se nucený návrat jevil jako nehumánní. Dokladem ve Francii mnohdy značně zmechanizovaného postupu udělování příkazu vyhoštění, neboli povinnosti opustit francouzské území – obligation à quitter le territoire français (OQTF)143 a nedostatku individuálního přístupu je mnohdy i nedůslednost na poli azylové procedury.144 Tisková fotografka opozičního žurnálu eritrejského původu Asebeha Gebremedhin dorazila na pařížské letiště a požádala o azyl a o udělení statusu uprchlíka. Francouzský úřad pro ochranu uprchlíků a osob bez státní příslušnosti145 její žádost zamítl, načež ministerstvo vnitra vydalo příkaz k jejímu navrácení do Eritree. Gebremedhin se odvolala, ale odvolání bylo zamítnuto. S pomocí nevládní organizace Anafé146 podala žalobu k Evropskému soudu pro lidská práva. Díky intervenci ESLP vydaly francouzské autority žadatelce dočasné povolení k pobytu. Evropský soud pro lidská práva rozhodl,147 že odvolání proti rozhodnutí o expulzi do země, kde žadateli hrozí nelidské zacházení a mučení v rozporu s článkem 3 Úmluvy, by mělo mít plně suspenzívní účinek ex offo a pokud ne, dochází k porušení článku 13 Úmluvy, 142

Rezoluce Evropského parlamentu o stavu základních práv v Evropské unii v letech 2004-2008. OQTF poskytuje cizinci nejčastěji 30-denní lhůtu pro opuštění území. Odvolání proti rozhodnutí nemá suspenzívní účinky v tom smyslu, že nebrání umístění cizince do detenčního zařízení do rozhodnutí soudu. 144 Azylová problematika není cílem práce, ale vzhledem k provázanosti problematiky imigrace a azylu zde ve snaze odhalit, zda francouzská imigrační politika obsahuje diskriminační prvky, budou stručně zmíněny dva případy relevantní k prováděné analýze. 145 L'Office français de protection des réfugiés et apatrides. 146 Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers. Organizace zabývající se právní a humanitární pomocí cizincům, kteří se ocitnou v nesnázích na francouzských hraničních přechodech. Jejich pomoc je primárně zaměřena pro žadatele o azyl. 147 Rozsudek č. 25389/05 ze dne 26.4.2007 Gebremedhin v France. 143

55

protože není dostupný účinný právní prostředek nápravy. Evropský soud tak konstatoval porušení článku 13 a 3 Evropské úmluvy Francií. Podobně kontroverzní byl případ kurdských uprchlíků ze Sýrie.148 Manželský pár byl po vstupu na území Francie násilně oddělen. Těhotné manželce v 8. měsíci těhotenství bylo nařízeno vzhledem ke zdravotnímu stavu zůstat ve Francii, ovšem její manžel, politicky pronásledovaný pan M.I., byl odsouzen k návratu do místa posledního tranzitu, do Šanghaje. Protesty družky, že chce svého druha v tomto případě na cestě doprovázet, nepomohly. Organizace Anafé okamžitě kontaktovala ministra pro integraci a imigraci s odvoláním na porušení článku 8 Evropské úmluvy o ochraně soukromého a rodinného života a dále argumentovala humanitárními důvody. Ministr následně pozdržel nucené navrácení pana M.I. z humanitárních důvodů a odvolací soud v Paříži následně nařídil jeho vydání na svobodu a předchozí rozsudek detenčního soudce149 zrušil. Případ je opět dokladem značně zautomatizované a lidská práva mnohdy přehlížející práce francouzských úřadů.150 Zůstává k zamyšlení, jak by daný případ dopadl bez intervence nevládní organizace Anafé.

4.2.3. Situace smíšených manželství Ve Francii od roku 2005 probíhá intenzivní boj proti tzv. fingovaným manželstvím.151 Organizace Cimade vydává informační brožurku svědectví smíšených párů.152 Páry jsou podrobovány častým vyšetřováním a to i v případě, že spolu mají děti. Pokud je jeden z manželů v neregulérní situaci, uzavřít manželství je téměř nemožné a vyhoštění dotyčného nezabrání ani skutečnost, že s francouzským občanem čeká či má dítě. Pro ilustraci situace bych zde ráda uvedla pár příkladů (Cimade 2008c): Maročanka Mina přijela do Francie v roce 1999 ve věku 14 let za svým otcem a sestrami, kteří mají francouzskou národnost. Od roku 2005 žije ve vztahu s občanem francouzské národnosti, za kterého se nakonec provdá. Následně pár podává žádost o povolení k pobytu pro Minu. Žádost je ovšem zamítnuta, protože Mina do Francie vstoupila bez víza a je vydán příkaz k jejímu vyhoštění. V roce 2007 se pár pokouší o další regularizaci situace. Následuje 148

Případ dostupný z: http://www.anafe.org/doc/communiques/com-104.html, http://www.anafe.org/doc/communiques/com-106.html. 149 Juge des libertés et de la détention (JLD). 150 Podobných případů je na stránkách nevládních organizací celá řada. 151 La ciculaire du 2 Mai 2005 relative à la lutte contre les mariages simulés ou arrangés a následující zákon o kontrole platnosti manželství z roku 2006 - la loi du 14 novembre 2006 relative au contrôle de la validité des mariages. 152 Cimade (2008c): Peu de meilleur et trop de pire. Soupçonnés, humiliés, réprimés, des couples mixtes témoignent.

56

policejní telefonát, vyzývající pár k osobní schůzce pro doplnění Mininy žádosti. Jakmile se však pár dostaví je Mina umístěna do vazby, následně poslána do detenčního centra a za 24 hodin umístěna do letadla do Maroka. Jak jsem uvedla, jedná se o vcelku obvyklou strategii francouzských úřadů, kdy pod záminkou doplnění spisu jsou neregulérní cizinci dopadeni. Jako případ velmi nehumánního zaházení se jeví případ Maročana Ziada, který přichází do Francie v roce 2002 za svou francouzskou sestrou. V roce 2004 se seznámí s Patricií, která v roce 2007 otěhotní. Těsně před porodem je však Ziad při namátkové kontrole dopaden a okamžitě je vydán a proveden příkaz vyhoštění navzdory tomu, že se mu ve stejnou dobu narodí syn. Že se nejedná o výjimku potvrzuje i případ Srba Sasy Jovice, který pobýval na základě krátkodobého víza ve Francii od roku 2002. V červnu 2008 se Jovic ožení se svou těhotnou francouzskou přítelkyní. Prefektura de Seine Saint-Denis Jovicovi slíbí regularizaci ihned po narození dítěte. Při namátkové kontrole je ovšem Jovic zadržen, umístěn do vazby a po následné detenci je vydán příkaz k jeho vyhoštění. Až po dvou dnech je panu Jovicovi poskytnuta možnost kontaktovat advokáta, nicméně lhůta pro podání odvolání proti příkazu k vyhoštění – 48 hodin již uběhla. Pan Jovic tedy žádá detenčního soudce o návštěvu bydliště, aby si zabalil osobní věci a připravil se k odletu do Bělehradu, audience je plánována na 11.9. 2008 v 9 hodin. Policie ale našla vhodné letadlo rychleji a 11.9.2008 v 9.35 je pan Jovic již v letadle na cestě do Bělehradu. Pan Jovic je tak násilně separován od své ženy v průběhu jejího těhotenství, nemá možnost si po svém šestiletém pobytu ani zabalit osobní věci a do Francie se nevrátí dříve, než obdrží v Srbsku vízum, na jehož obdržení ovšem není právní nárok. Dané ukázky případů, jejichž četnost je poměrně nebývalého rozsahu, jistě vyvolávají emoční reakce, na kolik jsou dané praktiky vůbec oprávněné a v souladu s lidskými právy. Nemusíme však chodit ani příliš daleko, abychom zde upozornili minimálně na výraznou nekompatibilitu s komunitárním právem. Dané praktiky odporují judikatuře Evropského soudního dvora. Dle rozsudku Evropského soudního dvora C-459/99 ze dne 25. července 2002 ESD uvedl (odst. 77 až 79), že „členským státům není dovoleno odmítnout vydat povolení k pobytu a udělit správní vyhoštění státnímu příslušníku třetí země, který je schopen předložit důkazy o svojí identitě a o manželství s občanem EU pouze na základe toho, že vstoupil na území dotyčného státu nelegálně. Přestože právo Společenství nebrání členským státům v tom, aby stanovily za porušení domácí právní úpravy upravující pobyt cizinců vhodné sankce, nezbytné k zajištění efektivity výkonu uvedených ustanovení (za předpokladu, že tyto sankce jsou přiměřené), odepření vydání povolení k pobytu a udělení vyhoštění rodinnému příslušníkovi občana EU, založené výlučně na nedodržení právních 57

formalit regulujících pobyt cizinců, by mohlo ohrozit samu podstatu práva na pobyt a mohlo by být zjevně nepřiměřené závažnosti přestupku. Toto zanedbání nemůže samo o sobě vést k aplikaci opatření veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti dle čl. 3 směrnice 64/22“ (in: Rozumek, Rozumková, Burdová 2008: 18). Stejně tak v rozsudku C-60/00 Mary Carpenterová ze dne 11. července 2002 ESD uvádí, že „nelegální pobyt rodinného příslušníka občana EU nepředstavuje sám o sobě důvod pro aplikaci výhrady veřejného pořádku či veřejné bezpečnosti“ (in: Rozumek, Rozumková, Burdová 2008: 19). Další otázkou pak je, nakolik jsou dané praktiky v souladu s čl. 8 Evropské úmluvy – právem jednotlivce na soukromý a rodinný život. Ani regulérní páry se ovšem ve Francii nevyhnou pronásledování a policejním kontrolám. Francouzští policisté páry překvapují přímo v místě bydliště namátkovými kontrolami a ohledáváním osobních věcí zkoumají, zda se jedná o „pravé“ manželství. Za zmínku ještě stojí, že ani sňatek v cizině s občanem francouzské národností nezakládá žádné automatické právo na povolení k pobytu ve Francii, jak dokládá informační materiál Cimade.

4.2.4. Právo na sjednocení rodin

S cizinci žádajícími o sjednocení rodiny je nakládáno nerovně, v závislosti na tom, zda jsou v příbuzenském svazku s francouzským občanem nebo občanem Unie. V případě, že jsou ve svazku s občanem Francie, je pro sjednocení rodiny nutné naplnit všechny výše uvedené podmínky pro umožnění sjednocení rodiny – odpovídající velikost ubytování, příjmu, znalost francouzského jazyka, přijmutí republikánských principů a podepsat smlouvu o přijetí a integraci, která znamená obligatorní návštěvy hodin občanské výchovy a případně jazykového kurzu. Pokud podmínky nebudou naplněny, kompetentní orgány mají plné právo povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny nevydat či zrušit. V případě, že o sjednocení rodiny usilují rodinní příslušníci legálně pobývajícího občana Unie, tyto podmínky být ovšem splněny nemusí. Komisař pro lidská práva Rady Evropy se domnívá, že legálně pobývající příslušníci třetích států ve Francii jsou stanovením daným podmínek, nutných pro deliberaci umožnění rodinného života, ve svém právo na soukromí a rodinný život omezovány. K novým kritériím pro sjednocení rodin se staví kriticky i nezávislý úřední orgán zabývající se bojem proti diskriminaci – Halde.153 Instituce byla vytvořená v prosinci 2004 a je nadána některými speciálními pravomocemi, disponuje například možností udělovat finanční sankce.

153

La haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité.

58

Halde ve svém sdělení154 uvádí, že imigrační zákon z roku 2007 je v rozporu s právem EU a s mezinárodními závazky Francie a nové podmínky nutné pro sjednocení rodiny považuje za diskriminační.

4.2.5. Zrušení možnosti regularizace po 10 letech pobytu

Možnost regularizace pobytu v případě, že cizinec pobývá na území Francie více jak 10 let, byla zrušena imigrační reformou v červnu 2006.155 Tato procedura byla nahrazena poměrně netransparentní procedurou výjimečného povolení k pobytu. Komisař pro lidská práva ve svém Memorandu upozornil, že kolektivní regularizace ukazovaly, že ve Francii je řada imigrantů, kteří ač jsou „bez papírů“, jsou dobře integrováni ve francouzské společnosti mají své rodiny, domovy, práci a platí daně a přispívají tak k hospodářskému růstu země. Rovněž rozhovory s řadou zadržených v detenčních centrech ukázaly, že se tam nachází i řada právě takovýchto imigrantů. Pravidla pro regularizaci by měla být více transparentnější a měla by zohledňovat individuální situace přistěhovalců.

4.2.6. Nekompatibilita francouzské imigrační politiky se společnou imigrační politikou EU

Francie vede do té míry nezávislou imigrační politiku, že v ní můžeme objevit i zjevný nesoulad se společnou přistěhovaleckou politikou EU. Kromě již zmíněných případů automatických vyhoštění u smíšených manželství v případě, že jeden z manželů je občan třetího státu, který přicestoval nebo pobývá na území Francie nelegálně, které jsou v rozporu s judikaturou ESD, můžeme uvést i další případy, ve kterých je tento nesoulad pozorovatelný. Pro ilustraci bude tato nekompatibilita demonstrována na příkladech. V lednu 2008 je vydán příkaz k vyhoštění sedmdesátiletého advokáta původem z Mali,156 který ve Francii legálně pobývá 45 let, z toho je 15 let ženatý s občankou Francie a je otcem dvaadvacetiletého syna, který má francouzské občanství. Dále je od roku 1980 členem advokátní komory v Aix en Provence. Povinnost opustit francouzské území je stanovena

154

Délibération relative au caractère discriminatoire de certaines dispositions de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile n° 2007-370 du 17/12/2007. 155 Zákon o imigraci a integraci, Loi n°2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration 156 O případu informuje francouzský tisk, například deníky NouvelObs.com či Laprovence.com. La Provence.com (2008): Rétro 2008 - Janvier : Un avocat malien du barreau d'Aix menacé d'expulsion, NouvelObs.com (2008): Un avocat malien menacé d´ expulsion.

59

prefekturou Bouches-du Rhone. Na obranu advokáta vystupují zástupci advokátní komory v Aix-en Provence a nakonec i vládní komisař Jacques Antonetti. Z jakého důvodu obdržel dlouhodobě legálně ve Francii pobývající imigrant a rodinný příslušník občana EU příkaz k opuštění francouzského území? Při předložení žádosti o obnovení své pobytové karty nedodal všechny potřebné materiály a jeho spis tak nebyl kompletní. Vedoucí cizineckého oddělení na prefektuře následně vydal příkaz k vyhoštění s 30-denní lhůtou pro opuštění Francie. Své rozhodnutí zdůvodnil tím,157 že dle principu rovného zacházení („traitement égalitaire“) při nekompletnosti spisu nemohl postupovat jinak, než panu Coubalimu povolení k pobytu zamítnout. Po intervencích advokátní komory, vládního komisaře a právního zástupce bylo nakonec panu Coubalimu vydáno provizorní povolení k pobytu na dobu šesti měsíců, které by mu mělo poskytnout dostatečný čas při kompletaci žádosti o povolení k pobytu. Ani po intervencích pan Coubali neobdržel regulérní pobytovou kartu, na kterou má dle mého názoru právní nárok, neboť situace je v rozporu s evropskými směrnicemi z oblasti imigrační politiky – směrnicí 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty a směrnicí 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, i s judikaturou Evropského soudního dvora. Dle směrnice 2003/109/ES má příslušník třetího státu nárok na právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, pokud na území členského státu oprávněně pobývá po dobu pěti let (čl. 4. odst. 1). Členské státy sice dle čl. 6 mohou zamítnout přiznání právního postavení rezidenta, ale pouze na základě výhrady veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti a jsou v takovém případě povinny posoudit závažnost nebo druh protiprávního jednání nebo nebezpečí, které osoba představuje. Dále jsou státy povinny přihlédnout k délce pobytu a k vazbě na zemi pobytu. Pan Coubali trestný čin nespáchal a v zemi pobýval legálně 45 let, většinu svého života. Má zde svou rodinu, je rodinným příslušníkem občana EU (čl. 2 odst. 2 směrnice 2004/38). Vazby v tomto případě vůbec nebyly zohledněny, ba byly přímo narušeny. Občané třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, požívají dle čl. 12 odst. 1 ochrany proti vyhoštění. Dlouhodobě pobývající rezident může být vyhoštěn pouze, pokud představuje závažné ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, a před vydáním rozhodnutí o vyhoštění je stát povinen přihlédnout k řadě faktorů, jako jsou délka

157

Afp.com (2008): La préfecture des Bouches-du-Rhône renonce à expulser un avocat malien.

60

pobytu, věk osoby, následky pro danou osobu a rodinné příslušníky atd…Stejnou ochranou disponuje i rodinný příslušník občana EU dle čl. 28 směrnice 2004/38/ES. Domnívám se, že francouzská administrativa tyto fakta před vydáním příkazu k expulzi zcela opomenula a nezohlednila a dále, jen ztěží se můžeme domnívat, že pan Coubali, sedmdesátiletý člen advokátní komory v Aix-en Provence naplňuje výhradu veřejného pořádku. Navíc, jak bylo uvedeno, pobývá ve Francii již od svých 25 let. Do jaké míry byl tedy oprávněný příkaz k vyhoštění s 30-denní lhůtou? Nezapomeňme ještě zmínit důležitou skutečnost, že podané odvolání proti OQTF nemá suspenzívní účinek a nebrání zajištění cizince v detenčním zařízení.158 Pan Coubali se tedy po uplynutí lhůty vystavuje nebezpečí být umístěn do detence a sledovat výsledek svého procesu z tohoto centra. V konečném důsledku vydání příkazu k vyhoštění je v tomto případě v rozporu i s judikaturou Evropského soudního dvora. V již zmiňovaným rozsudku ze dne 25. července 2002159 Soud uvedl, že „odepření vydání povolení k pobytu a udělení vyhoštění rodinnému příslušníkovi občana EU, založené výlučně na nedodržení právních formalit regulujících pobyt cizinců, by mohlo ohrozit samu podstatu práva na pobyt a mohlo by být zjevně nepřiměřené závažnosti přestupku“ (in: Rozumek, Rozumková, Burdová 2008: 17). Rovněž v případu Metock160 Evropský soudní dvůr uvedl, že rodinní příslušníci občanů EU mají plné právo pobývat s občanem EU na území Unie. Výše uvedený příklad je dalším dokladem značně nezávislé francouzské imigrační politiky. Prefektury poměrně mechanickým způsobem vydávají příkazy k vyhoštění bez posuzování individuálních případů, jak jsem ukázala na více případech. Uveďme si ještě poslední příklad, na kterém se pokusím demonstrovat rozpor s komunitární rovinou (Levi-Cyferman 2008): Maročan pan S. přichází do Francie v roce 2000. Po ukončení francouzské vysoké školy si otevře vlastní společnost, která prosperuje do roku 2006. V roce 2007 je však pan S. nucen podnik zavřít a najde si práci provozního v restauraci. Současně požádá o změnu pobytové karty z titulu svobodné povolání (carte de séjour mention proffesion libérale) na titul zaměstnanec (salariée) a o vydání pobytové karty rezidenta, na kterou má po sedmiletém pobytu ve Francii dle francouzského i komunitárního práva nárok. Od této chvíle však pan S. obdrží pouze provizorní prodlužování původní pobytové karty, tzv. récépissé de demande de

158

Příkaz k vyhoštění a povinnost opustit francouzské území, Arrete portant refus de sejour et obligation de quitter le territoire francias. 159 Rozsudek C-459/99 Mouvement contre le racisme, l´antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX) v Belgian State (2002). 160 Případ C-127/08 Metock and Others v Ministerfor Justice, Equality and Law Reform (2008).

61

carte de séjour, která má platnost 3 měsíce.161 Pan S. je v kontaktu s prefekturou, která ho ujišťuje, že již brzy bude jeho situace vyřízena a obdrží novou pobytovou kartu. V červenci 2008 však místo pobytové karty obdrží příkaz k opuštění francouzského území s 30-denní lhůtou. Pan S. se pokouší odvolat, ale odvolání je zamítnuto. Důvody zamítnutí: V sektoru gastronomie panuje v této geografické zóně vysoká nezaměstnanost, která pana S. neopravňuje k obdržení karty salariée... Dané rozhodnutí je podle mého názoru opět v rozporu s komunitárním právem, se směrnicí o

právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě

pobývajícími rezidenty (směrnice 2003/109/ES ). Pan S. má po svém téměř 8-letém pobytu ve Francii nárok na kartu dlouhodobě pobývajícího rezidenta. Již čl. 9 preambule směrnice 2003/109/ES uvádí, že ekonomické důvody by neměly být důvodem pro nepřiznání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta. Rovněž dle čl. 6 odst. 2 se zamítnutí přiznání právního postavení rezidenta nesmí zakládat na ekonomických důvodech. Zde se nám ale, jak uvádí i odvolací rozhodnutí, o ekonomické důvody jedná. Daný případ svědčí o nedůsledné aplikaci komunitárního práva Francií. Je třeba si také uvědomit, že se řada lidí po obdržení příkazu k vyhoštění, vzhledem k jeho nesuspenzívním účinkům, vystavuje možnosti být umístěna do detenčního zařízení a nemá tedy možnost důsledně bránit svá práva. O značně nehumánních podmínkách v těchto centrech bylo pojednáno v předcházejících kapitolách. Dále většinou s tímto příkazem přichází o zaměstnání, placení nájmu se stává komplikovaným a soudní procesy jsou drahé, trvají řadu měsíců a jejich výsledek je nejistý…V záchytném centru je přitom možno pobývat dle návratové směrnice až 18 měsíců a čekat zde na výsledek sporu. Zároveň je poněkud zvláštní pozorovat vyhošťování integrovaných a mnohdy i kvalifikovaných imigrantů.162 Dané praktiky se příčí oficiálním heslům francouzské přistěhovalecké politiky o zvolené migraci - podpoře kvalifikovaných, vzdělaných migrantů, kteří jsou schopni se dobře integrovat.163 Stejně tak se ale příčí podmínky v detenčních zařízeních standardům stanoveným ve francouzské legislativě, jak ve své zprávě upozornil Evropský parlament.

161

Zachovává však stejná oprávnění jako původní pobytová karta. Další případy expulzí legálně pobývajících kvalifikovaných imigrantů jsou uváděny na stránkách nevládních organizací, viz například Cimade (2008a): Chroniques de rétention. 163 Údaj dostupný z oficiálních stránek ministerstva pro imigraci a integraci: http://www.immigration.gouv.fr/rubrique.php?id_rubrique=47.

162

62

4.3. Evaluace francouzské imigrační politiky a jejího dopadu na společnou přistěhovaleckou politiku EU Z analýzy soudobé francouzské imigrační politiky je patrné, že doznala po nástupu Nicolase Sarkozyho výrazných kvalitativních přeměn. Sarkozy zrušil hromadné regulace, zavádí novou smlouvu o přijetí a integraci, zpřísňuje podmínky rodinné migrace, zavádí „immigration choisie,“ zřizuje nové ministerstvo pro integraci, imigraci, národní identitu a solidární rozvoj a vyhlašuje politiku šifer. Narůstá počet detenčních zařízení, zhoršují se podmínky v nich, narůstá počet podivných expulzí, smíšená manželství se dostávají pod drobnohled. Některé příkazy k vyhoštění jsou v rozporu s judikaturou Evropského soudního dvora, evropskými směrnicemi z oblasti přistěhovalectví i oficiálními hesly francouzské imigrační politiky. Současně se vznikem a formací společné přistěhovalecké politiky EU se Francie snaží společnou politiku aktivně ovlivňovat a přenášet na ni vlastní koncepty. Imigrace a společná přistěhovalecká politika představuje pro Francie jednu z jejich prioritních orientací, oblast, kterou chce kontrolovat, což je pozorovatelné i na tom, kolik této problematice věnovala prostoru během svého předsednictví. Před zahájením samotného předsednictví dochází ke zvláštní „rošádě“ komisařů, kdy je na post Komisaře pro spravedlnost a vnitřní věci dosazen francouzský představitel s názory zcela korespondujícími francouzským cílům a požadavkům a aktivně podporující francouzské návrhy. Je pak otázkou do jaké míry Jacques Barrot jednal skutečně v zájmu Společenství, jak mu to stanoví čl. 213 SES. Co se týče charakteru evropeizace, Francie svými zákony sice na jedné straně zajišťuje transpozice směrnic Evropské unie, nicméně nadále provádí velmi individuální a nezávislou imigrační politiku, jejíž koncepty, jak jsem uvedla na pár příkladech, se pokouší přenášet i na evropskou rovinu. Návratová směrnice i Evropský pakt o migraci a azylu jsou texty, s jejíchž zněním se Francie bez problémů identifikuje, neboť sama byla jejích zastáncem a spolutvůrcem. Francie na adaptační tlaky společné přistěhovalecké politiky reaguje implementací směrnic do právního řádu, nedochází ovšem k významné proměně existujících politik, procesů či institucí. Stupeň domácí změny tak můžeme označit jako nízký, odpovídající dle typologie Tanji A. Börzel absorbci. V některých případech můžeme dokonce mluvit o tom, že ke změně imigračních politik nedochází, či že některé projevy imigrační politiky Francie jsou s evropskou rovinou nekompatibilní a zvyšují misfit, což je možné vidět na příkladech automatických expulzí u smíšených manželství v případě, že jeden z manželů

63

vstoupil či pobývá na území Francie nelegálně či na pokusech vyhostit legálně dlouhodobě pobývající přistěhovalce. Další otázkou pak je, nakolik některé praktiky francouzské imigrační politiky respektují základní principy respektu a úcty k lidským bytostem, jak je patrné z popisu situace v detenčních zařízeních, z mechanické realizace politiky šifer a z násilného rozdělování rodin. Na skutečnost, že tyto praktiky nejsou zcela v souladu s koncepcí základních lidských práv upozorňuje řadu subjektů – Komisař pro lidská práva Rady Evropy, Evropský parlament, nevládní organizace. Zatím ale, i přes výrazný misfit na tomto poli, nebyly učiněny změny, naopak vzhledem k Sarkozyho plánu nadále zvyšovat počet expulzí a situaci ve členských státech po schválení návratové směrnice a koneckonců ekonomické krizi,164 můžeme očekávat další zpřísňování. Francie výrazně přispěla ke schválení kritizované návratové směrnice – společná návratová politika byla důležitým bodem společného paktu, který Francie všemožně propagovala především prostřednictvím svého ministra pro imigraci a integraci a jeho iniciativám dlouhou dobu před zahájením samotného předsednictví. Výraznou podporu směrnici a paktu vyjádřil také nový komisař Jacques Barrot. Závěrem můžeme říci, že francouzská imigrační politika radikální změny ve svých domácích strukturách nezaznamenává, objevují se v ní diskriminační a diskutabilní prvky a dochází ke snaze o jejich přenášení na evropskou úroveň, které jsou v některých případech úspěšné.

164

Právě v dobách ekonomické krize jsou to většinou jako první zahraniční pracovníci, kteří přichází o práci.

64

5. Imigrační politika České republiky

Území dnešní České republiky patřilo od poloviny 19. století až po 90. léta 20. století k vystěhovaleckým krajům a nebylo před rokem 1989165 konfrontováno s rozsáhlejším přistěhovalectvím ze zahraničí (Baršová, Barša 2005: 205). Spíše než imigrace jednoznačně převažovala emigrace, podmíněna jak hospodářsky, tak později politicky. Po druhé světové válce do 90. let byl pohyb cizinců na území tehdejší Československé republiky upraven zákonem č. 68/1965 Sb. o pobytu cizinců na území Československé socialistické republiky, který reguloval režim cizinců pouze velmi rámcově,166 neboť v Československu nebyly podmínky, ani potřeba pro vytváření vlastní imigrační politiky. Christian Joppke dodává, že komunistické a další totalitní režimy přistěhovalecké politiky vlastně postrádají, neboť jen málokdo usiluje o to, aby se tam přistěhoval. A zároveň pokud by snad takové státy imigrační politiky měly, pak by byly zcela ideologické (Joppke 2005: 11). Po pádu komunistického režimu a v souvislosti se změnami v 90. letech postupně začalo na území ČR přibývat cizinců167 a situace si vyžadovala novou právní úpravu. Česká republika se začala setkávat s novým fenoménem - přistěhovalectvím a začala se pokoušet o vytváření vlastní imigrační politiky. V roce 1992 byl přijat zákon č. 123/1992 Sb. o pobytu cizinců na území ČSFR, který podrobněji upravoval práva a povinnosti cizinců, rozlišoval různé druhy povolení k pobytu apod.. Zároveň představoval značně liberální přístup k imigraci a umožňoval „ téměř každému, aby vstoupil na území a dělal zde, co chce“ (Drbohlav 2001: 218). Od druhé poloviny 90. let pak dochází k postupnému zpřísňování cizineckých předpisů i praxe. Tento obrat byl podmíněn jednak novými domácími podmínkami, jako byly růst nezaměstnanosti či uvědomění si dlouhodobých dopadů nelegální migrace, a jednak snahou vyhovět požadavkům na přistoupení k Evropské unii (Baršová, Barša 2006: 1). V Evropské unii se od druhé poloviny 90. let postupně krystalizovala koncepce společné imigrační politiky a ukázalo se, že pokud chce Česká republika splnit podmínky členství, bude muset svou právní úpravu přistěhovalectví změnit a upustit od koncepce vytváření zcela nezávislé imigrační politiky. Nová právní úprava byla přijata v roce 1999, kdy byl přijat zákon 165

S výjimkou dvou návratových vln po skončení světových válek (Baršová, Barša 2005: 205) Například nerozlišoval různé délky trvání víz nebo povolení k pobytu. 167 Vývoj počtu cizinců od konce 90. let do současnosti dostupný z: http://www.demografie.info/?cz_detail_clanku&artclID=122. 166

65

č. 326/1999 Sb. o postavení cizinců, který je spíše výsledkem přijetí předpisu co nejvíce komplementárního s předpisy EU, než výsledkem vlastní imigrační strategie ČR (Baršová, Barša 2006, Drbohlav 2005). Tento zákon je pravidelně novelizován v souvislosti s požadavky EU168 a platí na území České republiky doposud. Po dosažení nezbytné harmonizace v oblasti imigrační politiky se na tomto poli otevřel i nový prostor pro formulaci vlastních konceptů, programů a strategií v mantinelech daných společnou imigrační politikou. Tento prostor byl dlouhou dobu zaplňován spíše sporadicky a Česká republika vykazovala velké rezervy ve formulaci své imigrační politiky. Prvním krokem směrem k vlastní a samostatné imigrační politice bylo přijetí Zásad politiky vlády v oblasti migrace cizinců v roce 2003, ze kterých vychází česká imigrační politika dodnes. Česká republika dle těchto oficiálních zásad důsledně prosazuje řídící roli státu v oblasti migrace,169 migrační politiku staví na koordinovaném postupu vícero subjektů,170 aktivně bojuje proti nelegální migraci a neklade překážky migraci legální. Dalším krokem bylo spuštění pilotního projektu Výběr kvalifikovaných zahraničních pracovníků v červenci 2003, který od 20.10.2008 pokračuje ve své nepilotní formě.171 Projekt umožňuje dvou tisícům172 kvalifikovaným zahraničním pracovníkům ze třetích zemí ucházet se o práci v České republice. Kvalifikovaní odborníci mají možnost přivést si sebou do České republiky rodinu a mohou žádat o udělení trvalého pobytu ve zkrácené lhůtě – po dvou a půl letech či po roce a půl v případě vysoce kvalifikovaných pracovníků. Další rozvíjení vlastní imigrační politiky je pozorovatelné v roce 2007, kdy je přijata novela cizineckého zákona č. 379/2007 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb.. Novela zavádí novou integrační podmínku pro možnost získání trvalého pobytu a občanství, kterou je znalost českého jazyka, resp. doklad prokazující požadovanou znalost českého jazyka vydaný školou, která je uvedena v seznamu škol oprávněných provádět zkoušky znalosti českého jazyka.173 Tento doklad je požadován pouze po státních příslušnících třetích států od 1.1. 2009. Občané členských států a jejich rodinní příslušníci znalost českého jazyka prokazovat nemusí. Dalšími změnami jsou znevýhodnění postavení smíšených manželství a zintenzivnění boje proti nelegální migraci. V říjnu 2007 vláda schvaluje návrh ministerstva 168

Jedná se o implementace směrnic, nařízení a komunitárního acquis z oblasti přistěhovalectví jako jsou různé typy pobytových režimů, rozlišení občanů EU a jejich rodinných příslušníků a občanů třetích zemí, dlouhodobá víza, zavedení vízové povinnosti dle seznamu EU, schengenské acquis atd.. 169 Lisabonskou smlouvou však bude tato řídící role výrazně omezena. 170 Na koordinovaném postupu státních orgánů, orgánů samosprávy a dalších subjektů zabývajících se migrací. 171 Usnesení vlády č. 1316 ze dne 20.10.2008. 172 Kvóta je stanovena na období 1.7.2008 – 30.6.2009. 173 Seznam škol oprávněných provádět zkoušky znalosti českého jazyka je stanovený vyhláškou Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy č. 348/2008 Sb..

66

práce a sociálních věcí na podporu migrace kvalifikovaných pracovníků z vybraných zemí prostřednictvím zavedení tzv. zelených karet. Zelené karty byly schváleny na podzim 2008 s platností od 1.1.2009. Česká republika nemá pro problematiku migrace a azylu speciální ministerstvo, problematika spadá pod ministerstvo vnitra, které je hlavním koordinátorem. V rámci ministerstva vnitra se problematika rozděluje podle agendy a spadá dále buď pod odbor azylové a migrační politiky nebo pod cizineckou policii. Pod cizineckou policii spadala až do 1.1.2009 veškerá agenda udělování povolování k pobytu. Od 1.1.2009 cizinecká policie nadále zabezpečuje pouze vydávání povolení ke krátkodobým a dlouhodobým pobytům. Vydávání trvalých pobytů přešlo pod odbor azylové a migrační politiky, kam by do roku 2013 měla přejít i agenda dlouhodobých pobytů. Imigrační politika se dále významněji dotýká i ministerstva práce a sociálních věcí, které zastřešuje projekty výběru kvalifikovaných zahraničních pracovníků a zelené karty. Česká republika v posledních letech začíná své názory jasněji formulovat a hájit i v institucích Unie, jak přiblížím v následující kapitole. Zároveň je patrný posun od liberální imigrační politiky až ke značně restriktivním stanoviskům prezentovanými jak domácí opozicí,174 tak ministerstvem vnitra.175 Řada subjektů na domácí politické scéně se staví k imigraci podezíravě a s obavami, což nás může vést až interpretaci, že Česká republika v současné

době

inklinuje

k imigrační

strategii

zadržování176

a

mnohdy

vnímá

přistěhovalectví spíše jako hrozbu než příležitost.

174

Například při přijímání zelených karet poslanci sociální demokracie vyslovili své obavy, že jejich schválením dojde k masivnímu rozšíření organizovaného zločinu, vzniku cizineckých ghett, zavlečení AIDS či tuberkulózy. Idnes.cz (2008): Cizinci k nám zavlečou tuberkulózu a AIDS, strašil ve Sněmovně Rath, Idnes.cz (2008): Nečasovy karty posílí organizovaný zločin, Týden.cz (2008): Nečas protlačil sněmovnou zelené karty pro cizince. Dané názory považuji za xenofobní. 175 Například vyjádření minstra vnitra v nálezu ÚS 26/07 nebo postoj k cizincům v době ekonomické krize, Novinky.cz (2009): Cizinci odjedou dobrovolně či nedobrovolně, řekl Langer. 176 Blíže Baršová, Barša 2005: 244 a násl.

67

5.1. Evropeizace české imigrační politiky Česká republika neměla do roku 1992 vlastní imigrační politiku a vzhledem k politické situaci a minimálnímu počtu přistěhovalců nedisponovala ani dostatečnými zkušenostmi. Prvním pokusem o vytvoření vlastní imigrační politiky byl poměrně „libertariánský“177 zákon č. 123/1992 Sb. o pobytu cizinců na území ČSFR. V souvislosti s úsilím o „návrat do Evropy“ se ovšem ukázalo, že Česká republika bude muset svoji politiku vytvářet v mantinelech určených Evropskou unií. Zcela pochopitelně tak v české imigrační politice pozorujeme v 90. letech výrazný nesoulad s koncepcí přistěhovalecké politiky Evropské unie. Dokument Agenda 2000 z roku 1997 upozorňuje kandidátské státy na to, že budou muset před vstupem přijmout normy acquis, včetně změn v souvislosti s projednávanou Amsterodamskou smlouvou, zahrnující i nová pravidla pro oblast imigrační politiky. Kandidátské státy byly tedy vyzvány, aby závazně přijaly podobu politik na jejichž vzniku a podobě se neměly možnost podílet. Na posledním východním rozšíření tak můžeme pozorovat velmi rozdílné vzory integrace a evropeizace, pro které Klaus Goetz používá pojem „východní styl rozšíření“ (Goetz 2005). Pro tento východní styl jsou typické zejména autoritativní hierarchická perspektiva evropeizace (autoritativní top-down přístup), podmíněnost postupu přístupových vyjednávání splňováním různých kritérií a podmínek, vysoký tlak EU na plnou adaptaci a implementaci komunitárních norem a relativní slabost institucí vůči adaptačním tlakům, pramenící z jejich nezralosti a slabé demokraticko-politické zkušenosti. Goetz spatřuje hlavní rozdíl mezi tímto rozšířením a předchozími v tom, že zatímco státy původní EU 15 acquis aktivně vytvářely a ovlivňovaly, státy v poslední vlně acquis pouze „nuceně“ pasivně přijímaly. Důvody pro tento jednostranný „downloading“ spatřuje ve velikosti a politické váze nově přistupujících států,178 slabé intraregionální koordinaci a reprezentaci různorodých zájmů. Politické vazby mezi zeměmi střední a východní Evropy jsou bohužel slabé, někdy dokonce napjaté.179 Další slabinou vyjednávacího procesu bylo, že přístupové státy vůči EU nevytvořily určitou společnou strategii, vedly se pouze bilaterální jednání. Možnosti vyjednávání jednotlivých států tak byly velmi omezené.

177

Česká imigrační politika byla v letech 1990-1995 ve znamení laissez faire. Příliv cizinců na území byl sice evidovaný, ale pouze minimálně usměrňovaný (Barša, Baršová 2006). 178 Až na Polsko se jedná o malé a střední státy. 179 Pokusy vytvořit užší vazby- například formací Visegrádské skupiny mají zatím pouze velmi limitovaný úspěch.

68

V roce 1997 Evropská komise vydává posudky na jednotlivé kandidátské státy. V posudku na Českou republiku Komise vyzývá k novelizaci zákonů v souvislosti s požadavky Společenství a závazkem (po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost) vytvořit z Unie „prostor svobody, bezpečnosti a práva“ (Posudek Ek 1997: 100). Na základě tlaku Evropské unie vláda iniciuje tzv. Národní programy přípravy České republiky na členství, jejímž gestorem je v případě oblasti imigrace ministerstvo vnitra. Evropská komise pak každoročně vydává posudky na Českou republiku,180 v

nichž se

vyjadřuje k pokroku, který Česká republika dosáhla v jednotlivých přístupových kapitolách a naopak ve kterých oblastech je potřeba provést další reformy. Zároveň Unie zcela v souladu s koncepcí východního stylu používá nejrůznějších materiálních stimulů, pobídek - v případě harmonizace je to třeba finanční pomoc na soulad s acquis z programu Phare. 181 Posudky

v letech 1998-1999 nejsou pro Českou republiku v oblasti imigrace příliš

pozitivní. Obrat nastává až s přijetím zákona č. 326/1999 Sb. o pobytu cizinců, který začíná platit od roku 2000. Zde dochází k první výraznější harmonizaci přistěhovalecké politiky s požadavky komunitárního práva. V následujících letech jsou prováděny další nezbytné novely cizineckého zákona prohlubující harmonizaci a umožňující inkorporaci v oblasti imigrace přijatých a přijímaných směrnic na kterých se, ač jsou prakticky v totožném období schvalovány, Česká republika i ostatní přístupové státy stále nemají žádnou možnost podílet. V roce 2003 Evropská komise vydává Souhrnnou monitorovací zprávu o přípravách České republiky na členství, ve které konstatuje, že harmonizace byla v oblasti imigrační politiky úspěšně dokončena. K 1. květnu 2004 pak Česká republika vstupuje do Evropské unie a konečně dostává možnost aktivně se podílet na podobě společné imigrační politiky. Oblast společné přistěhovalecké politiky je dynamicky rozvíjející se oblastí integrace a Česká republika se postupně učí být na tomto poli aktivní a prosazovat své zájmy. To můžeme vidět třeba na současně projednávaném návrhu modrých karet182 pro vysoce kvalifikované pracovníky třetích zemí, kdy se ČR spolu s některými dalšími státy z nové rozšiřovací vlny zasazuje o posunutí jejich platnosti až na rok 2011- do doby, kdy skončí pro nové členské země tzv. přechodná období na některých pracovních trzích v EU. Ministr vnitra Ivan Langer i ministr práce a sociálních věcí Petr Nečas uvádí, že není možné, aby lidé

180

Pravidelná zpráva o pokroku České republiky v přípravách na členství v EU 1998-2002. Například v roce 1999 bylo z programu Phare na harmonizaci oblasti Justice a vnitřních věcí pro Českou republiku vydáno 4 mil. eur. 182 Návrh směrnice o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci, KOM (2007) 637. 181

69

přicházející ze třetích zemí měli větší práva než současní občané EU.183 Další ukázkou vzrůstající aktivity je dílčí úspěch české strany, které se v návrhu této směrnice dostalo ujištění, že směrnice nebude harmonizovat některé normy, které jsou v současnosti ještě výhradním právem jednotlivých států - výši platu a sociálního zabezpečení pro kvalifikované pracovníky třetích států.

5.2. Prvky diskriminace v současné imigrační politice ČR

Potenciální diskriminační prvky v české imigrační politice jsou zmiňovány především v souvislosti s novelou cizineckého zákona č. 379/2007, kterou došlo v některých oblastech ke zhoršení postavení příslušníků třetích zemí. Dalšími problematickými oblastmi jsou pak nyní již zrušené ustanovení cizineckého zákona vylučující ze soudního přezkumu rozhodnutí o vyhoštění v případě nelegálního pobytu (v prosinci 2008 zrušený § 171 písm. c) cizineckého zákona), situace v detenčních zařízeních či schválení zelených karet pouze pro velmi limitovaný počet zemí. Prostředkem k analýze v tomto oddíle mi budou postoje relevantních nevládních organizací a odborníků, směrnice EU, nález Ústavního soudu a Zpráva Evropského parlamentu o podmínkách v detenčních zařízeních 25 členských států.

5.2.1. Novela cizineckého zákona č. 379/ 2007 Zatím poslední novela cizineckého zákona vzbudila velmi silnou reakci občanské společnosti. Široké spektrum nevládních organizací184 – Amnesty International, CIC, Člověk v tísni, SOZE, Poradna pro občanská a lidská práva, OPU a mnohé další společně vystupovaly proti následujícím bodům novely:185 1. Dramatickému zhoršení zacházení s cizinci, kteří jsou manžely českých občanů. 2. Změně zákona o azylu: významný krok směrem k přeměně azylového systému v síť internačních táborů. 3. Zneplatňování průkazů cizinců.

183

Ihned.cz (2008): Česko brzdí zavedení modrých karet, Euractiv.cz (2008): Nečas má výhrady k modrým kartám. 184 Kompletní seznam dostupný na http://www.diskriminace.info/dp-migrace/seznam.phtml. 185 Zdroj: http://www.diskriminace.info/dp-migrace/nno.phtml.

70

5.2.1.1. Zhoršení postavení smíšených manželství

Novela odnímá cizincům, kteří jsou manžely českých občanů,dřívější automatické právo na získání trvalého pobytu. Manželé českých občanů získají nejdříve právo k pobytu přechodnému a až po dvou letech právo na pobyt trvalý (§ 87h). Problematická není ani tak skutečnost odejmutí možnosti okamžitého zisku trvalého pobytu, jako nedostatečnost práv vyplývající z pobytového statusu přechodného pobytu a tedy i značné znevýhodnění smíšených manželství na úkor nesmíšených. V České republice nám tak vznikly dva typy manželství186 – nesmíšené – Čecha s Češkou a smíšené – českého státního občana a cizince, které je ovšem oproti prvně zmíněnému typu v neobvykle nevýhodném postavení. Manžel-cizinec totiž nově není společně posuzovanou osobou pro oblast výplaty sociálních dávek a rodina tak nemusí na většinu státní sociální pomoci dosáhnout187 a ztrácí tak nárok na jejich výplatu oproti nesmíšeným manželstvím. Situace se výrazně komplikuje zejména, pokud se v této přechodné době do manželství narodí dítě – manželka, pokud není českou státní občankou, nemá nárok třeba na porodné. O rodičovský příspěvek však může požádat otec-jako český občan. Lze namítnout, že i směrnice 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků ospravedlňuje možnost nepřiznání státní sociální pomoci v počáteční fázi pobytu (preambule čl. 10 a dále např. čl. 24 odst. 2). V tomto případě se ale jedná o rodinné příslušníky přímo občanů České republiky a dochází tak k faktické kvalitativní dichotomii manželství – nacionální vs. binacionální, při znevýhodnění binacionálních manželství, které postihuje i samotné české občany v tomto svazku. Politika ministerstva práce a sociálních věcí aktivně vyjadřuje podporu mladým rodinám. Vyjmutí binacionálních manželství z této podpory v argumentaci boje proti fingovaným manželstvím je dle názoru nevládních organizací i dle mého osobního názoru neodůvodněné a diskriminační, neboť dochází i k neodůvodněnému znevýhodnění českého občana pouze proto, že je v manželském svazku s cizincem a nikoli občanem české národnosti. Další problematickou oblastí je dále zdravotní pojištění, kdy občané bez trvalého pobytu jsou odkázáni na komerční pojištění, pokud nejsou v zaměstnaneckém poměru. Toto komerční pojištění se pohybuje v částkách od 1900 korun měsíčně pro zletilé osoby, nejedná se tedy o nezanedbatelnou částku při představě, že je nucena toto pojištění uzavřít třeba 186 187

Lze přiřadit ještě třetí typ , nejvíce znevýhodněný – cizince s cizincem. Jedná se zejména o příspěvek na bydlení, sociální příplatek a přídavek na dítě.

71

těhotná cizí státní občanka. V opačném případě by si totiž svůj porod musela hradit zcela sama.188 Minimum pro sjednání komerčního pojištění je 6 měsíců. 189 Manžel, který nemá udělen trvalý pobyt, dále nemá nárok na stavební spoření (§ 4 zákona č. 96/1993 Sb. o stavebním spoření) a nemůže sám nabývat nemovitosti (§ 17 devizového zákona). Jaké důvody vedly k přijetí této novely? Dle ministra vnitra Ivana Langera190 naše zákony patří k příliš benevolentním a dochází k jejich zneužívání. Cílem novely je tedy odlišit „správné“ migranty od ekonomických a bojovat proti fingovaným sňatkům. Policie tak získala při prověřování smíšených manželství více pravomocí. Před vydáním povolení k pobytu nečekaně navštěvují manželský pár v domácnosti, policie se vyptává sousedů a známých,191 dále je s manžely veden poměrně osobní obtěžující výslech na stanici cizinecké policie... To vše se pak zdá byt jako „trestem“ pro ty, kteří si do manželského svazku vybrali občana jiné než české národnosti. Ze strany státu jsou smíšená manželství považována primárně za fingovaná a manželský pár pak aktivně musí dokazovat svoji nevinu. I když ji však prokáže, stejně se ocitá po dobu dvou letech v nevýhodném postavení. Ministerstvo vnitra upozorňuje občany, aby od svého úmyslu vzít si cizince raději ustoupili.192 Uzavřít sňatek s neobčanem je dražší193 a cizinec bez trvalého pobytu je citelně diskriminován v řadě sférách běžného života - zejména na úřadech, má problémy s pojištěním, sociálním zabezpečením, nemůže si koupit dům a i kurzy češtiny ho mohou někdy vyjít dráž.194 V kvalitativní empirické analýze provedené v roce 2007 Marií Jelínkovou a Alicí Szczepanikovou byl zjištěn ještě jeden velmi negativní jev smíšených manželství, který novela cizineckého zákona významně prohloubila. Jedná se o závislost příchozích migrantů na jejich českém partnerovi či partnerce, který je staví do nerovné a zranitelné situace. Pobytový status migranta je závislý na trvání manželství s českým občanem. Pokud dojde během dvou let k rozpadu manželství, ztratí migrant nárok na trvalý pobyt, resp. jeho 188

Dle http://www.diskriminace.cz/dp-migrace/novela_191_aktualni_info_pro_manzelstvi.phtml by cizí státní občanka za porod zaplatila 15 000 Kč + záloha 100 000Kč, cizinka z EU 10 000Kč + záloha 50 000. Ze záloh se hradí předporodní a poporodní péče a případné nadstandardní služby. Velmi popisně je současná situace cizinců popsána v informačním materiálu Polanská, J.- Kadlecová, M. (2007): Cizinci jako téma, Praha, Člověk v tísni. 189 Více na http://www.pvzp.cz/cs/produkty/zdravotni-pojisteni-cizincu-komplexni.html. 190 Vyjádření dostupné na: http://zpravy.ods.cz/prispevek.php?ID=5740. 191 Jakým způsobem bude asi nazíráno na manželský pár, na který se vyptává a který chodí kontrolovat policie? 192 Odbor azylové a migrační politiky MV varuje občany před uzavíráním smíšených manželství, poukazuje přitom zejména na ztrátu sociálních dávek a nákladnost rozvodu. Dostupné z: http://web.mvcr.cz/archiv2008/rs_atlantic/data/files/info-rodic-manzel.pdf. 193 2-3000 Kč oproti 1000 Kč českých občanů. Dostupné z: http://www.stred.brno.cz/view.php?cisloclanku=2007110023. 194 750 Euro oproti 8500 Kč pro občany s trvalým pobytem. Dostupné z: http://www.phil.muni.cz/kabcest/cs/kurzy-cestiny-pro-cizince.php.

72

případné obdržení se oddálí a bude komplikovanější. Navíc v případě, že čeští občané prohlásí, že jejich manželství bylo pouze účelové, vystavují migranta dokonce nebezpečí vyhoštění ze země. Čeští občané však jakkoli trestně postihnutelní za to, že takovýto sňatek uzavřeli, nejsou (Jelínková, Szczepaniková 2007). Autorky se domnívají, že odebrání možnosti trvalého pobytu a s ním spojených práv rodinným příslušníkům českých občanů, může vést k takovým jevům jako jsou domácí násilí, vydírání či posilování genderové nerovnosti. Cizinci se statutem přechodného pobytu z rodinných důvodů jsou více či méně závislí na svém českém manželovi. Český občan se může pokusit této své převahy využít či zneužít. Analýza uvádí případy křivých nařčení migrantů z účelových motivů195 či zneužívání, kdy se ukázalo, že český občan si vzal svou ukrajinskou partnerku pouze proto, aby ji nutil vydělávat na něj peníze.196 Toto zneužívání nakonec přerostlo až ve fyzické násilí s výhružkami, že český manžel zavolá policii, která „pošle Ukrajinku domů.“ S bojem proti fingovaným manželstvím tak, jak jej přinesla novela cizineckého zákona 2007, je obtížné souhlasit. Smíšená manželství jsou nepřiměřeně znevýhodněna a diskriminována a dokonce je narušována i jejich osobní integrita při nečekaných policejních prohlídkách či prostřednictvím intimních osobních výslechů.197 Dalším negativním jevem je pak neúměrné posílení závislosti migranta na jeho českém partnerovi, které ho staví do značně nerovné a zranitelné situace. V neposlední řadě nevládní organizace dodávají, že výrazné posílení pravomocí policie posílí její netransparentnost a úplatkářství. Pravomoci policie však stále narůstají. Rovněž tak narůstají i korupční skandály a cizinecká policie je toho příkladem.198 K přijímání úplatků dochází na cizinecké policii v Karlových Varech, Jeseníku, Teplicích, Brně... Je vidět, že obavy nevládních organizací o zvýšení netransparentnosti a úplatkářství práce cizinecké policie nebyly liché.

195

Například třicetiletý Ali se dostal do situace, kdy byl jeho přístup k novorozenému synovi závislý na rozhodnutí jeho české manželky, která se s ním před narozením jejich dítěte rozvedla a několikrát ho nařkla z účelovosti manželství (Jelínková, Szczepaniková 2007). 196 Pro ilustraci popis situace Ukrajinkou Martou: „Manžel po svatbě vůbec nepracoval, neměl ani brigádu, seděl doma nebo pil. Pro mě ale práci hledal. Byly doby, kdy mi našel i tři práce najednou. Chtěl, abych na něj vydělávala. Ale já jsem nemocná, nemůžu už tolik pracovat. Říkal mi: Jsi Ukrajinka, budeš na mě dělat….“ „Přesvědčoval mě stále, že nás Ukrajince Češi nenávidí. Že když zavoláme policii, tak nám to jen uškodí, že nemáme ani zkoušet jednat s úřady, že se k nám nebudou chovat dobře. Věřily jsme mu.“ Citované z: (Jelínková, Szczepaniková 2007: 5). 197 § 169 odst. 3 Cizineckého zákona. Je však třeba konstatovat, že se nejedná pouze o specialitu české cizinecké policie, podobné postupy jsou hojně prováděny i ve Francii. 198 Příklady korupčních afér cizinecké policie - Novinky.cz (2009): Soud rozdal tresty za korupci u cizinecké policie, Web.mvcr.cz (2007): Realizace policistů cizinecké policie v Jeseníku, Týden.cz (2008): Žalobce: Pět policistů kšeftovalo s doklady pro cizince, Lidovky.cz (2008): Na cizinecké policii bujela korupce. Obviněno 6 osob.

73

5.2.1.2. Změna zákona o azylu

Ve své práci se nevěnuji problematice azylu a proto jen okrajově zmíním, že § 73 a § 46a azylového zákona umožňují zadržovat žadatele o azyl ve speciálních táborech po dobu až 6 měsíců. Novela chápe dle vyjádření relevantních nevládních organizací199 většinu azylantů jako potenciální zdroj nebezpečí a snaží se jim pobyt na území ČR co nejvíce zkomplikovat.

5.2.1.3. Zneplatňování průkazů cizinců

Dalším problematickým bodem novely je změna § 86, 87a a 87z cizineckého zákona. Zavádí se nový důvod pro skončení platnosti pobytového průkazu, kterým je „zrušení údaje o místu hlášeného pobytu cizince.“ To znamená, že cizinec, který se ocitne bez ubytování, se do doby než si nalezne nové ocitne bez pobytového průkazu, což značně stíží prokazování povolení k pobytu na úřadech, při hledání zaměstnání, vstupu na území apod.. Nevládní organizace se domnívají, že toto zneplatňování průkazů je diskriminační a porušuje směrnici 2004/38/ES o volném pohybu občanů EU a jejich rodinných příslušníků (čl. 10, 19, 20). Rovněž Zpráva Evropského parlamentu o uplatňování směrnice 2004/38/ES200 upozorňuje, že administrativní postupy v řadě členských států nejsou v souladu s právními předpisy Společenství, což má velmi negativní důsledky pro práva občanů Unie a jejich rodinných příslušníků a upozorňuje, že v České republice201 úřady vyžadují pro vystavení pobytové karty další dokumenty, které nejsou uvedeny ve směrnici (např. doklad o zajištění ubytování dle § 87a odst. 2).

5.2.2. Vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí o vyhoštění v případě nelegálního pobytu

Cizinecký zákon obsahoval až do prosince 2008 ustanovení vylučující se soudního přezkumu rozhodnutí o vyhoštění, pokud se cizinec zdržoval na území ČR neoprávněně (býv. § 171 písm. c)). Žádost na zrušení podal Nejvyšší správní soud s poukazem na zjevný rozpor s Listinou základních práv a svobod České republiky. Stručně ke kauze:

199

Prohlášení dostupné na http://www.diskriminace.info/dp-migrace/nno.phtml. Zpráva Evropského parlamentu o uplatňování směrnice 2004/38/ES. 201 Další podmínky a dokumenty požadují pro vystavení pobytové karty také Švédsko a Belgie, zavádějící pak je nejednoznačná francouzská rezidenční karta.

200

74

Nejvyšší správní soud vedl řízení o kasační činnosti,202 ve které se stěžovatelé domáhali zrušení usnesení Městského soudu v Praze.203 Městský soud v Praze totiž zamítl jejich žalobu proti rozhodnutí o správním vyhoštění s poukazem na § 171 písm. c) zákona o pobytu cizinců, který vylučuje ze soudního přezkumu rozhodnutí o správním vyhoštění, pokud se před zahájením řízení o tomto vyhoštění cizinec na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště zdržoval neoprávněně.204 Nejvyšší správní soud při projednávání kasační stížnosti dospěl k závěru, že napadené ustanovení § 171 písm. c) cizineckého zákona neumožňující soudní přezkum rozhodnutí v případě neoprávněného pobytu je v rozporu s některými ustanoveními Listiny základních práv a svobod ČR. Konkrétně se jednalo o tyto ustanovení: čl. 36 odst. 2 – každý má právo na spravedlivý proces, čl 14 odst. 1 svoboda pohybu a pobytu na území ČR, čl. 14 odst. 2 - vyhoštění cizince je možné jen na základě stanovených důvodů a čl 10 odst. 2 Listiny – právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života.205 Nejvyšší správní soud se tak domníval, že stávající úprava porušuje základní práva garantována Ústavou a zároveň poskytuje prostor pro netransparentní rozhodování orgánů státní správy, neboť neexistuje žádný objektivní a nestranný mechanismus, který by prověřil zda skutečně došlo k naplnění důvodu pro vyhoštění stanovených zákonem. Přitom nezákonné vyhoštění představuje výrazný zásah do soukromého života jednotlivce. V případě zásahů do základních práv musí zákon připouštět soudní přezkum správních rozhodnutí. Ke kauze se vyjádřil ministr vnitra, který považuje návrh za nedůvodný a doporučil jeho zamítnutí. Cizinecký zákon připouští soudní přezkum v případech, kdy cizinec pobýval na území ČR legálně. V případě neoprávněného pobytu ale ministr vnitra neshledává důvod k povolení soudního přezkumu a navíc vytváření rodinných či osobních vazeb v takovéto situaci nemůže být rozhodnou okolností v případě rozhodnutí o vyhoštění. Ministr hovoří o mnoha případech uzavírání účelových sňatků a prohlášení otcovství s jediným cílem legalizovat pobyt (nález ÚS 26/07, Rekapitulace vyjádření dalších subjektů). Ústavní soud se k věci vyjádřil takto: „má-li každý dle čl. 36 odst. 1 Listiny právo domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu, přičemž podmínky a pravidla realizace tohoto práva stanoví zákon, pak takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, nemůže nárok každého domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu v té které situaci 202

Sp. Zn. As 42/2006. Č. j. 8 Ca 339/2005-29 ze dne 18. 5. 2006. 204 Stěžovatel se před zahájením řízení o vyhoštění zdržoval v ČR na základě padělaných dokladů a tedy neoprávněně. 205 Postižený cizinec žil ve společné domácnosti s občankou České republiky. 203

75

zcela negovat, a tím tedy ústavně zaručené základní právo, byť i toliko v určitých případech, popřít. Ustanovením čl. 36 odst. 1 Listiny je každému ústavně garantována možnost domáhat se ochrany svého práva u soudu či jiného orgánu ve všech situacích jeho porušení“(nález ÚS 26/07, hodnocení Ústavního soudu). I když je článkem 36 odst. 2 na zákonodárce přenesena možnost výjimek z přezkumu správních rozhodnutí, „je toto ústavní zmocnění omezeno v tom, že z přezkumné pravomoci soudu nesmí být vyloučeno rozhodnutí týkající se základních práv a svobod zaručených Listinou“(nález ÚS 26/07, hodnocení Ústavního soudu). Ústavní soud tak konstatoval, že napadené ustanovení § 171 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění zákona č. 161/2006 Sb., je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny a zrušil je. Tento judikát významně podpořil ochranu cizinců, resp. jejich právo na soudní přezkum i v případě nelegálního pobytu. Zároveň je toto rozhodnutí přínosem i svou ochranou proti diskriminačnímu postupu a stanovisku moci výkonné.

5.2.3. Situace v detenčních zařízeních O špatné situaci v detenčních centrech informuje ve své zprávě i Evropský parlament.206 Lokální partnerem Komisi pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní záležitosti, která studii pro Parlament vypracovala, byla Organizace pro pomoc uprchlíkům V českých detenčních centrech jsou uplatňovány poměrně striktní opatření. Cizinci, kteří nespáchali žádný zločin, nemají umožněn vstup na otevřená prostranství, jsou nedostatečně informováni o svých právech, panuje zde významná jazyková bariéra mezi personálem a cizinci a nezletilé osoby jsou zadržovány na stejnou dobu jako jejich rodiče. Sociální pracovníci, kteří se pohybují v centrech, upozorňují v případě detence nezletilých

na možnost poškození jejich vývoje a vzniku

psychologických poruch. Komise Evropského parlamentu kritizuje dlouhou detenční dobu – 6 měsíců, která je způsobena především administrativními průtahy. Ve svých doporučení nabádá k uvolnění poměrů v centrech, k budování alternativních zařízení pro nezletilé a k zajištění větší přítomnosti nevládních organizací zabývajících se pomocí cizincům a azylantům.

206

Zpráva Evropského parlamentu o podmínkách v detenčních zařízeních 25 členských států pro příslušníky třetích států.

76

Kritika detenční doby Komisí Evropského parlamentu však v kontextu v roce 2008 schválené návratové směrnice a v ní stanovené délky detence až na 18 měsíců vyznívá poněkud nepatřičně.

5.2.4. Zelené karty pro přistěhovalce z vybraných zemí Od 1.1. 2009 mají občané dvanácti zemí207 mimo EU možnost získat tzv. zelenou kartu, opravňující k práci a pobytu v České republice. Někteří autoři, jako například Radka Klvaňová, upozorňují na to, že výběr třetích zemí, jejichž občané mohou žádat o pracovní povolení, posiluje partikularistický princip etnické selektivity a odporuje současnému trendu vylučování nikoli na základě skupinových, ale individuálních kritérií (Klvaňová 2008). Výběr zemí byl stanoven ministerstvem vnitra a kritériem bylo vyloučení zemí, které by přestavovaly politické, bezpečnostní či zdravotní riziko. Ze seznamu zemí tak např. vypadl Vietnam, jehož občané tvoří v České republice jednu z největších zahraničních komunit,208 či Mongolsko a v seznamu není zastoupena ani jediná africká nebo jihoamerická země. Proti zařazovaní afrických a asijských zemí se silně ohrazovala zejména sociální demokracie, která se obávala zavlečení tuberkulózy či AIDS, vzniku rozsáhlých ghett Turků a Arabů či rozšíření organizovaného zločinu209… Koncepce jde i proti současnému trendu v Unii, kdy projekt modrých karet,210 zjednodušující vstup a pobyt vysoce kvalifikovaných pracovníků, nestaví na předem daném souboru zemí, ale otevírá potenciální šanci každému vysoce kvalifikovanému migrantovi. Projekt zelených karet zatím zůstává téměř nevyužit a otázkou tak zůstává jeho celková efektivita a přínos pro českou ekonomiku. K prvnímu čtvrtletí roku 2009 bylo vyhověno pouze jediné žádosti, nevyhověno bylo dvěma žádostem a dalších čtrnáct na začátku dubna

207

Jedná se o Austrálii, Bosnu a Hercegovinu, Černou Horu, Chorvatsko, Japonsko, Jižní Koreu, Kanadu, Nový Zéland, Makedonii, Srbsko, Ukrajinu a USA. 208 Předseda Česko-vietnamské společnosti Marcel Winter k tomu dodává: "Je to kudla do zad českých firem, které stále ještě u nás požadují kvalifikované dělníky. Ve Vietnamu jich čekají stovky, zelené karty mohly jejich příjezd urychlit a usnadnit." V Česku nyní pracuje a žije asi 55 tisíc Vietnamců, zelené karty mohly podle Wintera nad příjezdem dalších udržet dohled. Takto dál míří do Česka na fiktivní "živnostenská" víza stovky nekvalifikovaných lidí, kteří pak často končí na černém trhu práce. Tisíce gastarbeiterů, vysílaných do továren personálními agenturami, už také přišly o místo. Domů se nevracejí, stále víc se jich obrací na české charitativní organizace, případně už rozšiřují počty domácích bezdomovců. Citované z: Ihned.cz (2008): Další stopka pro Vietnamce. Česko už cizince odmítá. 209 Vyjádření představitelů sociální demokracie k zeleným kartám viz Idnes.cz (2008): Cizinci k nám zavlečou tuberkulózu a AIDS, strašil ve Sněmovně Rath, Idnes.cz (2008): Nečasovy karty posílí organizovaný zločin, Týden.cz (2008): Nečas protlačil sněmovnou zelené karty pro cizince. Dané názory považuji za xenofobní. 210 Návrh směrnice o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci, KOM (2007) 637.

77

stále čeká na zpracování. Přitom jen v Brně, Plzni a Praze je i přes ekonomickou krizi evidováno na 400 pracovních příležitostí pro cizince.211

5.3. Evaluace

české

imigrační

politiky

a

jejího

dopadu

na

společnou

přistěhovaleckou politiku EU 5.3.1. Charakter evropeizace

Česká republika z hlediska své historické zkušenosti nedisponovala vlastní nezávislou imigrační politikou. Na tomto poli neměla ani mnoho zkušeností. Od podání přihlášky do Evropské unie se imigrační politika ČR vyvíjela pod silným tlakem evropských struktur ve směru její kompletní změny a redefinice. Tato změna vzhledem k relativní slabosti institucí vůči adaptačním tlakům, pramenící z jejich nezralosti a slabé politické zkušenosti, proběhla poměrně hladce. V případě způsobu evropeizace české imigrační politiky tak byla až do roku 2004 prakticky bez výhrad uplatněna koncepce top-down perspektivy a můžeme souhlasit i s Goetzovým konceptem tzv. autoritativního východního stylu. Mezi domácí a evropskou rovinou je pozorovatelný výrazný misfit i goodness of fit – nutnost vhodnosti souladu mezi oběma rovinami a s tím související adaptační tlaky. Česká republika byla postavena před situaci, kdy pokud se chtěla stát členem “klubu“, musela změnit charakter řady svých politik. Míra nesouladu v oblasti imigrace a postavení cizinců byla značná - Česká republika byla nucena přijmout zcela nový zákon upravující tuto problematiku kvalitativně výrazně odlišným způsobem od předchozích úprav a provést řadu novelizací. Zavedla různé typy pobytových režimů, rozlišila cizince na občany a neobčany Evropské unie, na rodinné příslušníky občanů Evropské unie, na občany třetích zemí, zavedla dle seznamů Evropské unie vízovou povinnost s uvedeným seznamem třetích států, podnikla rozsáhlé přípravy na vstup do Schengenského prostoru apod.. Míru evropeizace můžeme označit jako značně vysokou, jedná se o případ transformace. Došlo ke kompletnímu nahrazení dřívější přistěhovalecké politiky, institucí a procesů novými, zcela podle evropského vzoru, došlo ke změně i esenciálních znaků a redefinici identit aktérů. Vstupem do Unie jsme se stali občany Unie a získali nová práva a postavení. Občané ze států 211

Novinky.cz (2009): Zelenou kartu získal zatím jediný cizinec.

78

mimo Unii se stali občany třetích států, byla zavedena vízová povinnosti se státy, které dříve tuto povinnost neměly a v některých případech došlo k částečnému narušení určitých přirozených vazeb.212 Rozhodování a podoba imigrační politiky se dostala ze suverénního područí České republiky, aby byla spoluformována spolu s dalšími státy na evropské úrovni. Evropské normy se staly nadřazené českým zákonům. Co se týče zprostředkujících faktorů, tak ty spíše tlak na změnu podporovaly. V celé české společnosti byl v 90. letech 20. století a v prvních letech 21. století pozorovatelný značný enthuziasmus pro vstup do struktur Evropské unie, struktur „Západu“. Víceméně napříč politickým spektrem a občanskou společností tak panoval poměrně jednoznačný konsenzus o vstupu do Evropské unie. V případě ČR tak v této oblasti můžeme hovořit o konsenzuálních a kooperativních politických a organizačních kulturách a o absentujícím multiple veto points, resp. značně slabém, prezentovaného euroskeptickým křídlem kolem bývalého premiéra a v současnosti prezidenta Václava Klause (Goetz 2005). Tento konsenzus a enthusiasmus ale bohužel mnohdy oslaboval způsob vyjednávání České republiky, která tak v některých kapitolách značně absentovala od výraznějších požadavků. Ladislav Cabada uvádí, že „poličtí aktéři poměrně nekonfliktně akceptovali předpoklad, že se „hlásíme do klubu“, a proto je naším úkolem pravidla přijmout a ne o nich diskutovat...“, „…chceme-li být členy klubu musíme přijmout i nerozumné požadavky“ (Cabada 2006: 140). Že se bohužel v české politice na tomto přístupu mnohé nezměnilo je patrné i z jednání Poslanecké sněmovny ČR v souvislosti s projednáváním Lisabonské smlouvy.213 Dalším limitujícím faktorem vyjednávání byla a je také politická váha a slabá intraregionální kooperace ČR. Strukturální změny v důsledku evropeizace české imigrační politiky vedly také k redistribuci síly mezi relevantními aktéry. Ač jsem ukázala, že v oblasti přistěhovalecké politiky jsou státy zatím stále dominantními aktéry, formace imigrační politiky ČR byla vstupem do EU oslabena. Česká republika totiž musela přijmout vyjednanou politiku, aniž by se podílela na její podobě. Další formování pak zůstalo omezeno právě vyjednanými mantinely. V současnosti není rozhodování na základě kvalifikované většiny nebo v rámci procedury spolurozhodování s Parlamentem zatím rozšířeno do všech oblastí přistěhovalectví a státy si tak nadále uchovávají podstatnou část ze svého suverénního práva. Výrazná změna

212

Jedná se zejména o státy bývalého Sovětského bloku a balkánské státy. Jak uvádí např. premiér Mirek Topolánek či někteří sociální demokraté: „Smlouva se mi nelíbí, ale musíme ji přijmout…“, „Jednou jsme v Unii…,…ostatní už to schválili, …ještě by nás mohli vyloučit“, “Koho to má bavit, číst v zahraničí články, ve kterých se píše o tom, že Praha spí, že Evropa je němá, že není normální předsednictví…“. (Jednání PS ČR 3.2. 2009). 213

79

by přišla v souvislosti s přijetím Lisabonské smlouvy, kde by státy mnohem výrazněji ztratily svou dominantní pozici a politika by dostala větší supranacionální charakter. Česká republika se už dnes musí v oblastech rozhodování kvalifikovanou většinou (oblasti vymezené Rozhodnutím Rady 2004/927/ES ) učit formovat koalice a hledat spojence, pokud chce ovlivňovat tuto společnou politiku. To, že se Česká republika učí, je patrné zejména z aktivity z poslední doby – úspěšnému vyjednávání o modrých kartách a celkově častější a důslednější prezentací svých stanovisek v Radě a na půdě Parlamentu. O výrazných „bottomupech“ ovšem zatím hovořit nemůžeme, je ale třeba podotknout, že ČR se dobře identifikuje se současnými trendy v přistěhovalecké politice EU. Za nedostatek formace společné imigrační politiky ve vztahu k nově členským státům považuji, že tato oblast byla poměrně značně tvořena již za vědomí vstupu velkého množství nových států, které se ovšem na podobě zcela nemohly podílet a naopak byl na ně vyvíjen nátlak, aby tyto kvalitativně nové normy a politiky bez výjimek přijaly.

5.3.2. Diskriminační prvky a společná evropská rovina

Analýza potenciálních diskriminačních prvků ukázala, že Česká republika jde ve svých posledních novelách cizineckého zákona nad rámec úpravy vyžadované Unií, nicméně v souladu s koncepcí restriktivnějšího postoje ostatních států. Ministerstvo vnitra pod vedením Ivana Langera doznalo výrazných změn a postupuje značně nekompromisně. Langer považuje naše zákony za značně benevolentní a poučen a možná ovlivněn či inspirován úpravou v jiných státech Unie, kterou dává za příklad,214 posunuje možnost získání trvalého pobytu až po dvou letech po uzavření manželství, smíšené manželství musí aktivně dokazovat, že nejsou fingovaná, jsou znevýhodňována oproti nesmíšeným párům, cizinci ztrácí pobytový průkaz pokud se ocitnou bez ubytování, zvýšily se pravomoci cizinecké policie atd..

Ministerstvo vnitra navíc mnohdy zastává přímo

diskriminační postoj, nelegální cizinci dle koncepce ministerstva vnitra neměli nárok na soudní přezkum správních rozhodnutí, což se ukázalo v nálezu Pl. ÚS 26/07 v rozporu s Ústavou ČR a dále dle prohlášení ministerstva vnitra by rodinný život nelegálně pobývajícího cizince neměl být překážkou vyhoštění. Těmito výroky se ministerstvo vnitra dostává již i do rozporu s komunitárním právem, se zmiňovanými rozsudky C-459/99 ze dne 25. července 2002 „…odepření vydání povolení k pobytu a udělení vyhoštění rodinnému 214

Německo, Velká Británie, Nizozemí. http://zpravy.ods.cz/prispevek.php?ID=5740.

80

Prohlášení

Ivana

Langera

dostupné

na

příslušníkovi občana EU, založené výlučně na nedodržení právních formalit regulujících pobyt cizinců, by mohlo ohrozit samu podstatu práva na pobyt a mohlo by být zjevně nepřiměřené závažnosti přestupku“ a stejně tak rozsudek C-60/00 ze dne 11. července 2002: „nelegální pobyt rodinného příslušníka občana EU nepředstavuje sám o sobě důvod pro aplikaci výhrady veřejného pořádku či veřejné bezpečnosti“ (in: Rozumek, Rozumková, Burdová 2008: 19). Smíšené manželství se ovšem i přes uvedené výtky těší, ovšem pouze v některých oblastech, lepší pozici než je tomu třeba ve Francii, zejména svou ochranou před vyhoštěním. Cizinecký zákon jasně uvádí, že „správní vyhoštění nelze vydat, jestliže jeho důsledkem by byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince“ (§§119a odst. 2, 120 odst. 3 a 122 odst. 1). Cizinecká policie se sice praktiky pokusů vyhostit rodinné příslušníky občanů Evropské unie, kteří na území vstoupili či pobývali nelegálně pokusila využívat, nicméně v české soudní soustavě zaznamenává pravidelný neúspěch. České soudy postupují konformně s judikaturou ESD, když stanoví, že je třeba vždy zvažovat závažnost spáchaného deliktu či jiného rizika, které cizinec pro zákonem chráněný veřejný zájem představuje, ve vztahu k jeho osobním a rodinným vazbám na území České republiky (Rozsudek městského soudu v Praze ze dne 20.2.2007, Judikát č. 1230/2007). Rovněž Nejvyšší správní soud požaduje soulad opatření státu se závazkem respektovat rodinný život cizince.215 Další ochranu před zautomatizovaným rozhodnutí o správním vyhoštění pak představuje Nález Ústavního soudu 26/07 ze dne 9.12.2008, který zrušil ustanovení § 171 odst. 1 písm. c) cizineckého zákona a nově tak umožnil soudní přezkum rozhodnutí o správním vyhoštění i v případech, kdy se cizinec na území zdržuje či zdržoval neoprávněně. Případy násilného rozdělování smíšených párů, resp. tyto praktiky, jsou u nás minimální a pokud k nim dojde, je jim zaručena poměrně efektivní soudní ochrana. Co se týče stanovisek prezentovaných a přenášených Českou republikou na evropskou úroveň, tak můžeme říci, že vláda ČR zastává svůj přísný postoj vůči cizincům i při vyjednávání v institucích EU. Například při projednávání zmiňované návratové směrnice, kritizované řadou nevládních organizací pro své nízké standardy, ministerstvo vnitra zaujalo postoj pro zavedení standardů dokonce ještě nižších – aktivně vystupovalo proti zavedení minimální lhůty pro dobrovolný návrat, která činí 7 dnů, proti nárokům cizince na bezplatnou právní pomoc a proti snížení zákazu pobytu na území z 10 na 5 let (Tošnerová 2008).216 Je

215 216

Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. listopadu 2007, č.j. 1 As 39/2007-72. Informace byly autorce poskytnuty z Odboru azylové a migrační politiky MV.

81

však třeba dodat, že i jiné státy tento trend podporují, neboť proti bezplatné právní pomoci se ohradilo více států.217 Závěrem můžeme říci, že v české imigrační politice došlo v posledních letech k obratu směrem k restriktivnější a diskriminační prvky obsahující imigrační politice. Imigrační strategie zastávané českou stranou na domácí i evropské úrovni vnímají přistěhovalectví více jako hrozbu než příležitost. V případě přenášení diskriminačních prvků z evropské úrovně na domácí, jak o tom můžeme uvažovat třeba v případě návratové směrnice, je Česká republika bez problémů přijímá, neboť korespondují s jejími zastávanými postoji i celkovým klimatem panujícím zejména v západní Evropě.

217

Dokonce 11. Blíže Statewatch (2008): Původní návratová směrnice.

82

6. Závěr Analýza novějších přístupů v imigračních politikách Francie a České republiky a jejich dopadu na společnou evropskou rovinu ukázala, že v oblasti imigračních politik jsou přítomny jak vzorce evropeizace, tak diskriminační prvky. Práce se zaměřila také na přiblížení mechanismů evropeizace, aby odhalila, zda se případné diskriminační prvky objevují na společné evropské úrovni nebo zda naopak tyto prvky vznikají už v členských státech a dochází k jejich přenášení na nadnárodní úroveň. Po analýze imigračních politik a společné přistěhovalecké politiky můžeme potvrdit, že evropeizace je skutečně oboustranný interaktivní proces, kdy jsou na jedné straně na evropskou rovinu vynášeny národní vzorce této policy a na druhé straně po fázi vyjednávání následuje implementace dosaženého závazného kompromisu zpátky na národní úrovně. Fáze přenášení konceptů z evropské na domácí rovinu (evropeizační perspektiva top-down) je však v oblasti přistěhovalectví zatím poněkud oslabena, neboť tato politika stále není plně zapojena do mechanismu I. pilíře. V řadě oblastí se nadále uplatňuje jednomyslné hlasování, Parlament je pouze konzultován a je zde používána také otevřená metoda koordinace, která znamená dobrovolnou a nehierarchickou evropeizaci, koordinaci společných postojů a aktivitu Komise na poli poskytování vodítek, spíše než tvoření závazných norem. Bližší pohled na mechanismy utváření společné přistěhovalecké politiky ukázal, že státy jsou na poli přistěhovalectví stále dominantními aktéry a snaží se o maximální ovlivnění evropské legislativy. Supranacionální instituce jsou ve svých návrzích omezeny. Původní, ač poměrně liberální a k ochraně práv přistěhovalců směřující, návrhy Komise či dodatky Parlamentu prochází během vyjednávacího procesu podstatnou přeměnou směrem k restriktivnějším standardům vnitrostátních úprav, jak přiznává i sama Komise. Evropský soudní dvůr brání práva přistěhovalců odsouhlasená v kompromisních úpravách, ale zdá se, že ve svým výkladu zatím nejde za rámec těchto úprav a výrazněji kompetence členských států neomezuje. Stanoviska nestátních aktérů, zabývajících se ochranou práv přistěhovalců, nejsou dostatečně respektována a výrazně se neodráží ve výsledných přijatých návrzích. Členské státy si na poli přistěhovalectví zachovávají do té míry nezávislou politiku, že můžeme pozorovat přenášení diskriminačních prvků některými státy na evropskou úroveň (případ návratové směrnice, nízké standardy směrnice 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny, postoje členských států v Radě), i situace nedůsledné implementace vyjednaných a závazných „kompromisů,“ jak jsem ukázala na příkladu Irska nebo Francie. Dále dochází také k významnému odchylování se od původních návrhů Komise a nepřímým negativním

83

efektům, jakými jsou třeba rozšiřování detenčních zařízení a zvýšené mechanické vyhošťování přistěhovalců, v některých členských státech. Co se týče přistěhovaleckých politik Francie a České republiky uplatňují se v nich odlišné vzorce evropeizace. Francie se opírá o dlouhou tradici vlastní imigrační politiky a na podobě společné přistěhovalecké politiky se podílela od jejích počátků. Česká republika naproti tomu vlastní imigrační politikou do roku 1989, resp. 1992 nedisponovala. Prvním pokusem bylo vytvoření zákona č. 123/1992 Sb. o pobytu cizinců na území ČSFR. Zároveň zde byl pozorovatelný výrazný nesoulad mezi domácí a evropskou koncepcí přistěhovalecké politiky. Po zahájení přístupových vyjednávání o vstup do Unie byl na Českou republika vyvíjen nátlak (resp. zde můžeme hovořit o adaptačním tlaku), aby závazně přijala normy na jejichž podobě se nepodílela. Tato autoritativní evropeizace pak vedla k transformaci a redefinici této domácí politiky. Utváření vlastní imigrační politiky ve vyjednaných mantinelech a aktivita na poli přistěhovalectví je pak pozorovatelná až v posledních letech. Francie disponuje značně nezávislou imigrační politikou a v jejím případě v procesu evropeizace z perspektivy top-down tak výraznou proměnu této politiky a jejich aktérů nepozorujeme. Naopak se někdy dokonce objevuje nekompatibilita (misfit) s evropskou rovinou v oblasti diskriminace příslušníků třetích států, vůči kterým jsou uplatňovány procedury se standardy výrazně nižšími, než které jim zaručuje společná přistěhovalecká politika EU, příkladem jsou zejména situace rodinných příslušníků občanů EU a dlouhodobých rezidentů. Další prvky diskriminace se pak objevují v nehumánnosti podmínek v detenčních zařízeních, politice šifer, která sebou přináší řadu negativních efektů, jakými jsou „industrializované“ vyhošťování bez posouzení individuální situace, zadržování přistěhovalců na

úřadech pod záminkou doplnění spisu či ve školních zařízeních nebo

násilné rozdělování rodin, resp. zpřetrhání vytvořených rodinných a sociálních vazeb. Nátlaky nevládních organizací zabývajících se ochranou lidských práv, zprávy Komisaře pro lidská práva Rady Evropy nebo Evropského parlamentu, že dochází k diskriminaci a porušování lidských práv při zacházení s příslušníky třetích států, zůstávají zatím bez větší odezvy. Z perspektivy bottom-up je Francie na poli přistěhovalectví poměrně aktivní aktér. Přistěhovalectví pro Francii představuje jednu z jejich prioritních oblastí a věnuje jí dostatek prostoru, což je patrné i z francouzského předsednictví ve druhé polovině roku 2008, ve kterém zaznamenala úspěchy na tomto poli v podobě schválení Evropského paktu o migraci a azylu a obhajobě francouzských stanovisek Komisařem pro vnitro a spravedlnost Jacquesem Barrotem. Dalším úspěchem pak bylo schválení návratové směrnice těsně před začátkem předsednictví, která byla páteří celého Paktu. 84

První hypotézu práce, že francouzská imigrační politika více ovlivnila podobu současné imigrační politiky EU než česká, tak můžeme potvrdit. Současně provedená analýza svědčí i pro potvrzení druhé hypotézy, že francouzská imigrační politika potenciálně přenesla některé diskriminační prvky své domácí imigrační politiky na evropskou rovinu – příkladem jsou zmiňovaná návratová směrnice, neboli nízké návratové standardy pro příslušníky třetích států, které Francie hojně uplatňuje a jejichž přijetí výrazně podporovala, a přijetí Evropského paktu o migraci a azylu, zejména v bodech zrušení hromadných regularizací či omezování rodinné migrace, které zcela korespondují s francouzskou koncepcí přistěhovalecké politiky. Česká republika naproti tomu počátky formování společné přistěhovalecké politiky nemohla ovlivnit, neboť nebyla až do 1.5.2004 členem Unie. Dalšími limitujícími faktory pak jsou politická váha a menší zkušenosti na poli práce v evropských institucích. O možnosti aktivního ovlivňování tedy můžeme hovořit až po období vstupu, výrazněji ale až v posledních letech. Prvními krůčky i úspěchy byla iniciativa české strany na pozdější platnost modrých karet a vyjmutí otázek výše platu a sociálního zabezpečení z Návrhu směrnice o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci.218 Z pohledu obsahu diskriminačních prvků se jedná o záležitost poměrně novou, až do roku 2007 byla právní úprava vůči přistěhovalcům poměrně liberální, po novele cizineckého zákona č. 379/2007 Sb. však došlo k obratu a současný zákon cizince v mnoha ohledech výrazně znevýhodňuje – zejména v oblasti manželství, kde současná úprava znevýhodňuje dokonce i samotné české občany, kteří mají za manžela cizince, a z hlediska menšího počtu uplatnitelných práv vyplývajících ze statutu přechodného pobytu. Další diskriminační tendence jsou pak pozorovatelné ve stanoviscích některých relevantních aktérů, jako jsou ministr vnitra nebo někteří představitelé sociální demokracie. Diskutabilní je i projekt zelených karet, který je umožněn cizincům pouze z velmi limitovaného souboru zemí. Hypotézu, že Česká republika je v oblasti formování svých novějších přístupů v imigrační politice a eventuálním vlivem na společnou imigrační politiku EU spíše pasivním příjemcem, ale jednoznačně potvrdit nemůžeme. Česká republika se již od roku 2003 pokouší o vytváření vlastní koncepce přistěhovalecké politiky. Odrazem toho je přijetí Zásad politiky vlády v oblasti migrace cizinců či spuštění pilotního projektu ministerstva práce a sociálních věcí Výběr kvalifikovaných zahraničních pracovníků v roce 2003. Výraznější posun k nezávislé imigrační politice je pak patrný z novely cizineckého zákona č. 379/2007, která jde nad rámec

218

KOM (2007) 637.

85

úpravy vyžadovanou Unií, ovšem v souladu s restriktivnějším postojem řady zvláště tzv. starých členských států. Zároveň ve svých novějších přístupech ČR vykazuje větší aktivitu na evropské úrovni a zaznamenává i první úspěchy (pozdržení modrých karet, neharmonizace norem upravujících výši a plat sociálního zabezpečení pro kvalifikované příslušníky třetích států). Hypotéza o pasivním příjemci tedy odpovídá spíše starším úpravám problematiky přistěhovalectví než novému směřování.

86

Summary This work deals with immigration policies of France and the Czech Republic in terms of character of their Europeanization and content of discrimination strands. The paper futher focuses on the analysis of common European immigration policy which is instrumental in approaching to draw near towards the mechanisms of Europeanization of immigration policies as well as towards the content of the formation of discrimination strands of this policy. Closer look at mechanisms of common immigration policy formation showed that the states are still on the field of immigration dominante actors and they put maximum effort into influencing the legislation. Further this policy is still not fully incorporated into the first pillar mechanism and the Parliament still doesn’t participate in many fields of the legislative process. These are the reasons why is the Europeanization process top down weakened. Supranational institutions are limited in their proposals. Their primary suggestions or supplements are dealing with significant change towards the restrictive standards of domestic adjustments during the negotiation process. Positions of non - state actors are not respected enough. In respect of Czech and French immigration policies, different patterns of Europeanization are implemented in both countries. France is based on its long historical tradition of immigration policy and has participated in common immigration policy formation since its beginnings. The Czech Republic, on the other hand, has had no own immigration policy until the year 1989, or more precisely until 1992. At the same time it was possible to see here a significant disharmony between domestic and European concept of immigration policy. Pressure (adaptation pressure) to adopt the standards that were created without Czech participation, was put on the Czech Republic during the negotiations about accessing the EU. This authoritative Europeanization led then to transformation and redefinition of the domestic policy. Formation of independent immigration policy within the negotiating barriers was not explicit until last years. The result of that was the adoption of Governmental Principles of Policy in the Field of Immigration of Foreigners, activation of the pilot study of Ministry of Labour and Social Affaires Choice of Qualified Foreign Workers in the year 2003 and furthermore Amendment to the Residence of Aliens Act 2007 No. 379/2007, which is overlapping the modification framework required by the EU, but is in compliance with restrictive position of many old member states. France disposes of considerably independent immigration policy and it is hard to observe a distinct change in top down perspective as well as in its policy and actors´ behavior during the 87

Europeanization process. Contrary to that a certain incompatibility with European level may be seen in discrimination of third-country nationals, mainly in the attitude towards the family members of the citizens of the Union and the long-term residents. Other discrimination features can be seen in the conditions in the detention centres or in the setting of quantitative targets for removal of foreigners. Non-governmental organizations pressure and reports by European Parliament or by European Council’s Commissioner for Human Rights concerning discrimination or breaching human rights have stayed without significant response until now. On the other hand France is a relatively active actor from the bottom - up perspective and affected the shape of the current European immigration policy more significantly than the Czech Republic. France has transferred some of the features of its domestic immigration policy into the European level. As examples can serve the adoption of the Return directive and European Migration and Asylum Pact, mainly in terms of canceling collective regulation or restraining family migration. Other example are the activity in the French presidency of the EU or opinions holded by the Comissioner for Justice, Freedom and Security Jacques Barrot. The Czech Republic was not able to influence the beginnings of common European immigration policy development, because it was not an EU member until 1.5.2004. Lower political influence and less experience in a field of work in the European institutions were next limitative factors. That is why the possibility of active inducement could be seen more distinctively in last years. The initiative on later acceptance of blue cards and exclusion of questions about the amount of wages and social insurance from The Proposal of the Directive on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of highly qualified employment219 may be seen as first successful steps. This is a relatively new matter in a view of discrimination components. Legal form towards immigrants was relatively liberal until the year 2007. There was a big change after the Amendment to the Residence of Aliens Act 2007 and contemporary law is disadvantaging foreigners mainly in terms of marriage (which discriminate even Czech citizens themselves who have foreign spouses) mainly in terms of lower amount of exercisable claims resulting from their temporary residence status. Other discriminatory features can be seen in the opinions holded by some of the important state actors (Minister of Home Affairs, some of Social Democrats).

219

KOM (2007) 637.

88

Seznam použitých zdrojů: Všechny internetové zdroje byly ověřeny ke dni 12.4.2009.

1. Literatura

Balme, R. - Woll, C. (2005): France: Between Integration and national Sovereignty, in: Bulmer, S. J. - Lequesne, Ch. (eds., 2005): The Member States of the European Union, Oxford, OUP, pp. 97-118. Barša, P. – Baršová, A. (2005): Přistěhovalectví a liberální stát. Imigrační a integrační politiky v USA, západní Evropě a Česku, Brno, Masarykova univerzita. Barša, P. – Baršová, A. (2006): Česká republika jako přistěhovalecká země. Policy paper, Praha, Ústav mezinárodních vztahů. Baršová, A. (2006): Francie chce změnit přistěhovaleckou politiku - Francouzský parlament schválil novou imigrační strategii Nicolase Sarkozyho, on-line text (http://www.migraceonline.cz/e-knihovna/?x=1957017). Beck, U. (2007): Moc a protiváha moci v globálním světě, Praha, Sociologické nakladatelství. Beer, P. (2007): France's immigration politics, on-line text (http://www.opendemocracy.net/globalizationinstitutions_government/france_immigration_4 338.jsp). Bitsch, M. T. (2004): Histoire de la construction européenne de 1945 a nos jours, Brusel, Éditions Complexe. Bobek, M. - Boučková, P.- Kühn, Z. (eds., 2007): Rovnost a diskriminace, Praha, C.H.Beck. Bociánová, K. (2008): Předsednictví Francie v Evropské unii, Mezinárodní politika č. 4, s. 52-60. Bulmer, S. J. - Lequesne, Ch. (eds., 2005): The Member States of the European Union, Oxford, OUP. Bulmer, S. J. - Radaelli, C. M. (2005): The Europeanization of National Policy, in: Bulmer, S. J. - Lequesne, Ch. (eds., 2005): The Member States of the European Union, Oxford, OUP, pp. 338-359. Börzel, T. A. (2005): How the European Union Interacts with its Member States, in: Bulmer, S. J. - Lequesne, Ch. (eds., 2005): The Member States of the European Union, Oxford, OUP, pp. 45-76.

89

Börzel, T. A. – Risse, T. (2003): Conceptualizing the Domestic Impact of Europe, in: Featherstone, K. – Radaelli, C.M. (eds., 2003): The Politics of Europeanization, Oxford, OUP, pp. 57-80. Cabada, L. (2006): Česká politika a perspektiva evropeizace – několik úvah, in: Dančák, B. – Hloušek, V. (eds., 2006): Parlamentní volby 2006 a česká politika, Brno, IIPS. Carrera, S.- Guild, E. (2008): The French Presidency´s European Pact on Immigration and Asylum: Intergovernmentalism vs. Europeanisation? Security vs. Rights?, CEPS Policy Review, No. 170, September, pp. 1-10, on-line verze (http://www.libertysecurity.org/IMG/pdf_The_French_Presidency_s_European_Pact_on_Im migration_and_Asylum.pdf). Císař, O. (2002): Teorie mezinárodních vztahů a evropských studií, Politologický časopis č. 1, s. 50-67. Císař, O. (2005): Europeizace a obhajoba zájmů: základy analytického rámce, in: Dančák, B. – Fiala, P. – Hloušek, V. (eds., 2005): Evropeizace: Nové téma politologického výzkumu, Brno, IIPS. Čižinský, P. (2005): Větší důraz na bezpečnostní aspekty v Evropské unii. Haagský program vytyčuje další cíle EU v budování „prostoru svobody, bezpečnosti a práva“, on-line text (http://aa.ecn.cz/img_upload/9e9f2072be82f3d69e3265f41fe9f28e/PCizinsky_Haagsky_progr am_1.pdf). Dančák, B. - Fiala, P. - Hloušek, V. ( eds., 2005): Evropeizace. Nové téma politologického výzkumu, Brno, IIPS. Dančák, B. - Fiala, P. - Hloušek, V. (2005): Evropeizace: pojem a jeho konceptualizace, in: Dančák, B. – Fiala, P. – Hloušek, V. (eds., 2005): Evropeizace: Nové téma politologického výzkumu, Brno, IIPS. Danielová, K. (2004): Imigrační politika Francie se zaměřením na současnou situaci, on-line text (http://migraceonline.cz/e-knihovna/?x=1957389). Drbohlav, D. (2001): The Czech Republic, in: Wallace, D. - Dariusz, S. (eds., 2001): Patterns of Migration in Central Europe, New York, Palgrave, pp. 203-226. Drbohlav, D. (2005): Česká republika je stále ve vleku harmonizace s Evropskou unií, v naplňování vlastní migrační a integrační politiky má ještě mnohé rezervy, on-line text (http://www.migraceonline.cz/e-knihovna/?x=1957119). Drbohlav, D. (2003): Immigration and the Czech republic, International Migration Review. Vol. 37, No 1, pp. 194-224.

90

Featherstone, K. (2003): In the Name of Europe, in: Featherstone, K. – Radaelli, C. M. (eds., 2003): The Politics of Europeanization, Oxford, OUP, pp. 3-26. Featherstone, K. - Radaelli, C. M. (eds., 2003): The Politics of Europeanization, Oxford, OUP. Fiala, P. - Pitrová, M. (2003): Evropská unie, Brno, Centrum pro studium demokracie a kultury. Cowles, M. G. - Caporaso, M. - Risse, J. T. (eds., 2001): Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change, London, Cornell University Press. Goetz, K. H. (2005): The New Member States and the EU: Responding to Europe, in: Bulmer, S. J. - Lequesne, Ch. (eds., 2005): The Member States of the European Union, Oxford, OUP, pp. 254-284. Guiraudon, V. (2003): The Constitution of a European Immigration Policy Domain: a Political Sociology Approach, Journal of European Public Policy, Vol 10, No 2, pp. 263 – 282. Hix, S. – Noury, A. (2007): Politics, Not Economic Interests: Determinants of Migration Policies in the European Union, International Migration Review, Vol 41, No 1, pp. 182 – 205. Hloušek, V. (2004): Proces europeanizace a politické strany v kandidátských zemích, Sociální studia, roč. 9, č.1 , s. 93-108. Hooghe, L. - Marks, G. (2003): Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-Level Governance, The American Political Science Review, Vol. 97, No 2, pp. 233-244. Howell, K. E. (2004): Developing Conceptualisations of Europeanisation: A Study of Financial Services, Politics, Vol 24, Issue 1, pp. 20-25. Howell, K. E. (2004): Developing Conceptualisations of Europeanisation: Synthesising Methodological Approaches, Queen´s Papers on Europeanization, No 3, pp. 1-13. Jelínková, M. - Szczepaniková, A. (2007): Binacionální sňatky a česká migrační politika: Jak je to vlastně s pravostí a fikcí?, on-line text (http://www.migraceonline.cz/eknihovna/?x=2062134). Joppke, Ch. (2005): Selecting by Origin. Ethnic Migration in Liberal State, London, Harvard University Press. Kavanová, K. (2008): Evropský pakt o migraci a azylu, on-line text (http://www.migraceonline.cz/e-knihovna/?x=2123505). Klvaňová, R. (2008): Pověz odkud jsi, řekneme ti, zda máš zelenou: Komentář k diskuzi o zelených kartách pro zahraniční pracovníky v České republice a kritériím výběru imigrantů, on-line text (http://www.migraceonline.cz/e-knihovna/?x=2128891). 91

Korell, B. (2008): Další směřování přistěhovalecké a azylové politiky v Evropě: Prosperita, solidarita, bezpečnost a zodpovědnost vůči třetím zemím?, on-line text (http://www.migraceonline.cz/e-knihovna/?x=2128881). Kubicek, P. J. (eds., 2003): The European Union and Democratization: Europe and the Nation State, London and New York, Routledge. Kučera, L. (2007): Vybrané změny novely zákona o pobytu cizinců, zákona o azylu a některých dalších zákonů, on-line text (http://www.migraceonline.cz/eknihovna/?x=2063004). Laffan, B.- Shaw, C. (2005): Classifying and Mapping OMC in Different Policy Areas, New Modes of Governance, reference number: 02/D09, pp.4-36, on-line verze (http://www.eunewgov.org/database/DELIV/D02D09_Classifying_and_Mapping_OMC.pdf). Lakoff, A.(2008): Not wanted after the voyage: The politics of immigration in France and Canada, on-line text (http://www.globalresearch.ca/index.php?context=va&aid=10071). Lewis, D. M. (2007): Electing to Forget History? The Politics of Immigration in the French Presidential Campaign, on-line text (http://hnn.us/articles/38117.html). Mair, P. (2006): Parties and Party Systems, on-line text (http://www.eui.eu/SPS/People/Faculty/CurrentProfessors/PDFFiles/MairPDFfiles/PM_Politi calPartiesChapter12.pdf). Mazey, S. - Richardson, J. (eds., 2000): Lobbying in the European Community, Oxford, OUP. Niessen, J. (2004): Five years of EU migration and asylum policy-making under the Amsterodam and Tampere mandates, on-line text (http://www.migpolgroup.com/multiattachments/2485/DocumentName/fiveyears.pdf). Olsen, J. P. (2002): The Many Faces of Europeanization, Journal of Common Market Studies, Vol. 40, No 5, pp. 921-952. Pítrová, L. a kolektiv (2008): Když se řekne Lisabonská smlouva, Praha, Odbor informovaní o evropských záležitostech, Úřad vlády České republiky. Polanská, J. - Kadlecová, M. (2007): Cizinci jako téma, Praha, Člověk v tísni. Poulter, S. (1997): Muslim Headscarves in School: Contrasting Legal Approaches in England and France, Oxford Jurnal of Legal Studies, Vol. 17, No 1, pp. 43-74. Risse, T. (2001): A European Identity? Europeanization and Evolution of Natio-State Identities, in: Cowles, M.G. – Caporaso, J. – Risse, T. (eds., 2001): Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change, London, Cornel University Press, pp. 198-216.

92

Risse, T.- Cowles, M. G. - Caporaso, J. (2001): Europeanization and Domestic Change: Introduction, in: Cowles, M.G. – Caporaso, J. – Risse, T. (eds., 2001): Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change, London, Cornel University Press, pp. 1-20. Rozumek, M. - Rozumková, P. - Burdová, P. (2008): Právo cizince bez pobytového oprávnění na respektování rodinného a soukromého života v hostitelské zemi, on-line text (http://aa.ecn.cz/img_upload/224c0704b7b7746e8a07df9a8b20c098/RozumekRozumkovaHra decna_rodinnyZivot_proPDf.pdf). Schendelen M.P.C.M. van (2004): Jak lobbovat v Evropské unii, aneb, Machiavelli v Bruselu, Brno, Centrum strategických studií. Syllová, J.- Pítrová, L.- Svobodová, M. a kolektiv. (2005): Ústava pro Evropu. Komentář, Praha, C.H. Beck. Šišková, N. (2003): Dimenze ochrany lidských práv v EU, Praha, ASPI Publishing. Thomson, R.- Hosli, M. (2006): Who has the power in the EU? The Comission, Council and Parliament in Legislative Decesion-making, Journal of Common Market Studies, Vol 44, Issue 2, pp. 391-417. Tošnerová, B. (2008): Návratová směrnice – na cestě k restriktivní evropské imigrační politice, on-line text (http://www.migraceonline.cz/e-knihovna/?x=2104983). Valentová, E. - Faltýnová, M. (2006): Novela cizineckého zákona aneb konec cizinců v Čechách, on-line text (http://www.migrace.com/com/docs/novela-cizineckeho-zakonaaneb-konec_20061212140248.doc). Wallace, H. (2005): Exercising Power and Influence in the European Union: The Roles of Member States, in: Bulmer, S. J. - Lequesne, Ch. (eds., 2005): The Member States of the European Union, Oxford, OUP, pp. 25-44. Weil, P. (2005): La République et sa diversité. Immigration, intégration, discrimination, Paris, Éditions du Seuil et La République des Idées.

2. Dokumenty Komise: Agenda 2000 (http://www.mzv.cz/wwWo/mzv/default.asp?id=17437&ido=218&idj=1&amb=1). Ke společné imigrační politice EU (http://ec.europa.eu/justice_home/key_issues/immigration/immigration_1104_cs.pdf). Kniha o imigraci, integraci a zaměstnanosti, KOM (2003) 336 (http://ec.europa.eu/justice_home/funding/2004_2007/doc/com_2003_336_final.pdf).

93

Národní program přípravy České republiky na členství v Evropské unii 1998 (http://www.euroskop.cz/gallery/5/1665-b287f635_cbab_4d8b_8ef7_a4564980fc7e.pdf). Národní programy přípravy České republiky na členství v Evropské unii 2000-2001 (http://ec.europa.eu/ceskarepublika/information/publications/folder_20_cs.htm). Návrh Komise na změnu ustanovení Hlavy IV Smlouvy o založení Evropského společenství týkajících se pravomocí Soudního dvora s cílem zajistit účinnější soudní ochranu, KOM 2006 (346) (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=KOM:2006:0346:FIN:CS:PDF). Návrh směrnice o společných normách a postupech v členských státech při vrácení nelegálně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, KOM (2005) 391 (http://www.europarl.europa.eu/oeil/FindByProcnum.do?lang=2&procnum=COD/2005/0167. Návrh směrnice o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci, KOM (2007) 637 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0637:FIN:CS:HTML). Plán politiky v oblasti legální migrace, KOM (2005) 669 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2005/com2005_0669en01.pdf). Posudek Komise k žádosti České republiky o přijetí do Evropské unie (http://ec.europa.eu/ceskarepublika/pdf/posudek97.pdf). Pravidelná zpráva o pokroku České republiky v přípravách na členství v EU za rok 1998 (http://www.euroskop.cz/gallery/5/166636ef4dbe_bc99_405f_a669_876da2b06c06.pdf). Pravidelná zpráva o pokroku České republiky v přípravách na členství v EU za rok 1999 (http://ec.europa.eu/ceskarepublika/pdf/pravidzprava99.pdf). Pravidelná zpráva o pokroku České republiky v přípravách na členství v EU za rok 2000 (http://ec.europa.eu/ceskarepublika/pdf/pravidzprava2000.pdf). Pravidelná zpráva o pokroku České republiky v přípravách na členství v EU za rok 2001 (http://ec.europa.eu/ceskarepublika/pdf/pravidelna.pdf). Příručka o integraci 2004 (http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/immigration/integration/doc/handbook_en.pdf). Příručka o integraci 2007 (http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/immigration/integration/doc/2007/handbook_20 07_cs.pdf). Sdělení Komise o otevřené metodě koordinace pro oblast společné přistěhovalecké politiky, KOM (2001) 387

94

(http://www.unhcr.ch/include/fckeditor/custom/File/Protection/EU%20Allemand/EU_Migr_ OffeneKoord.pdf). Sdělení Komise o prioritách v boji proti nelegální imigraci, KOM (2006) 402 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006DC0402:EN:NOT). Sdělení Komise o přistěhovalectví, integraci a zaměstnanosti, KOM (2003) 336 (http://ec.europa.eu/justice_home/funding/2004_2007/doc/com_2003_336_final.pdf). Souhrnná monitorovací zprávu o přípravách České republiky na členství (http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2003/cmr_cz_final_en.pdf). Společná agenda integrace - rámec pro integraci příslušníků 3. zemí v EU, KOM (2005) 389 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52005DC0389:EN:NOT) Společná přistěhovalecká politika pro Evropu: zásady, opatření a prostředky, KOM (2008) 359 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0359:FIN:EN:PDF). Třetí výroční zpráva o migraci a integraci, KOM(2007) 512 (http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/immigration/docs/com_2007_512_en.pdf). Zelená kniha o přístupu k řízení ekonomické migrace, KOM (2004) 811 (http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/immigration/work/doc/com_2004_811_en.pdf). Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu o používání směrnice 2003/86/ES, KOM (2008) 610 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0610:FIN:CS:DOC). Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu a o uplatňování směrnice 2004/38, KOM (2008) 840 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0840:FIN:CS:DOC). Zpráva o prioritách rozvojové politiky, KOM (2005) 390 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52005DC0390:EN:NOT).

3. Dokumenty Rady: Haagský program: posílení svobody, bezpečnosti a práva v Evropské unii (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2005:053:0001:0014:CS:PDF). Evropský pakt o migraci a azylu (http://www.europarl.europa.eu/webnp/webdav/site/myjahiasite/users/jribot/public/JPM%20 Migrations/CSL-EuropeanPactAsylum030908-ST12626.EN08.DOC). Tisková zpráva ze zasedání Rady Spravedlnost a vnitřní věci 27. a 28. 11.2008, on-line text (http://consilium.europa.eu/uedocs/NewsWord/CS/jha/105612.doc).

95

4. Dokumenty Evropského parlamentu: Rezoluce Evropského parlamentu o stavu základních práv v Evropské unii v letech 2004-2008 (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-20090019+0+DOC+XML+V0//EN). Zpráva Evropského parlamentu o návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných normách a postupech v členských státech při navrácení nelegálně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A6-20070339&language=CS&mode=XML). Zpráva Evropského parlamentu o podmínkách v detenčních zařízeních 25 členských států pro příslušníky třetích států (http://www.libertysecurity.org/IMG/pdf_eu-ep-detention-centresreport.pdf). Zpráva Evropského parlamentu o uplatňování směrnice 2004/38/ES (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A6-20090186&language=CS).

5. Další dokumenty: Cimade (2007): Výroční zpráva o situaci v detenčních zařízeních, on-line text (http://www.cimade.org/uploads/File/enfermementeloignement/2007/Rapport_Cimade_retenti on.pdf). Cimade (2008a): Chroniques de rétention, on-line text (http://www.cimade.org/poles/enfermement-eloignement/rubriques/81-chroniques-deretention). Cimade (2008b): „Devant la loi.” Enquête sur les conditions d'accueil des étrangers dans les préfectures, l'information du public et l'instruction des dossiers, on-line text (http://www.cimade.org/assets/0000/0758/Cimade_DevantLaLoi.pdf). Cimade (2008c): Peu de meilleur et trop de pire. Soupçonnés, humiliés, réprimés, des couples mixtes témoignent, on-line text (http://www.cimade.org/publications/15). Comissioner for Human Rights (2008): Memorandum by Thomas Hammarberg, Council of Europe Comissioner for Human Rights, following his visit to France from 21 to 23 May 2008, Council of Europe, on-line text (http://www.unhcr.org/refworld/country,,COECHR,,FRA,4562d8b62,492a6da72,0.html).

96

Důležité informace k případům zneužívání institutu manželství a rodičovství, on-line text (http://web.mvcr.cz/archiv2008/rs_atlantic/data/files/info-rodic-manzel.pdf). Ec.europa.eu. (2008): Speech by Mr Barrot at the meeting of ambassadors of SAFESEA group (South Asia/Far East/South East Asia), on-line text (http://ec.europa.eu/commission_barroso/barrot/archive/Speech08_10_9_02.pdf). La Présidence francaise de l´Union européene (2008): Ministerial conference on European Integration. Monday 3th and tuesday 4th november 2008, on-line text (http://www.ue2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/1103_Ministerielle_Integration/Press _kit_European%20Ministerial%20Conference%20on%20Integration_presentation_EN.pdf). La Présidence francaise de l´Union européene (2008): Ministerial conference on European Integration. Monday 3th and tuesday 4th november 2008, Závěrečná deklarace, on-line text (http://www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/1103_Ministerielle_Integration/conf erence_integration_041108_Final_declaration_EN.pdf). La Présidence francaise de l´Union européene (2008): Second Euro-African Ministerial Conference on Migration and Development, on-line text (http://www.eu2008.fr/impressiona3a4.html?url=%2FPFUE%2Flang%2Fen%2Faccueil%2FP FUE11_2008%2FPFUE25.11.2008%2Fconference_de_paris_sur_la_migration_et_le_develo ppement). Levi-Cyferman, A., avocate à la Cour (2008): Affaire M.S., Vandoeuvre les Nancy. Ministerstvo vnitra ČR (2006): Důležité informace k případům zneužívání institutu manželství a rodičovství, on-line text (http://web.mvcr.cz/archiv2008/rs_atlantic/data/files/info-rodicmanzel.pdf). Ministerstvo vnitra ČR (2008): Zásady politiky vlády v oblasti migrace cizinců on-line text (http://www.mvcr.cz/clanek/zasady-politiky-vlady-v-oblasti-migrace-cizincu.aspx). Pracovní program francouzského předsednictví, on-line text http://www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/ProgrammePFUE/Programme_EN.pdf. Secrétaritat Général des Affaires Européennes, Premier Ministre (2008): Présidence Francaise du Conseil de l´Union Européenne. Bilan et perspectives. Une Europe qui agit pour repondre aux defis d´aujourdhui, on-line text (http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Presidence_francaise_bilan_et_perspectives.pdf). Stanovisko Amnesty International ke směrnici o vyhoštění (2008), on-line text (http://www.amnesty-eu.org/static/html/pressrelease.asp?cfid=7&id=366&cat=4&l=1). Stanovisko Caritas Europa ke směrnici o vyhoštění (2008), on-line text (http://www.caritas-europa.org/code/EN/migr.asp?Page=834). 97

Stanovisko ETUC ke směrnici o vyhoštění (2008), on-line text (http://www.etuc.org/IMG/pdf_Returns_Directive1.pdf). Stanovisko European Union Migrant´s Forum ke směrnici o vyhoštění (2008), (http://www.icare.to/PositionRacism.doc, a http://www.europarl.europa.eu/hearings/19951018/igc/doc7_12_en.htm). Stanovisko Evropské rady pro uprchlíky a exil ke směrnici o vyhoštění (2008), (http://www.ecre.org/files/ECRE%20press%20release%20Returns%20Dir.pdf). Stanovisko Halde k zákonu č. 2007-1631 z 20. listopadu o řízení imigrace, integrace a azylu, Délibération relative au caractère discriminatoire de certaines dispositions de la loi n° 20071631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile n° 2007-370 du 17/12/2007, on-line text (http://www.halde.fr/spip.php?page=article&id_article=12559&liens=ok). Stanovisko Migreurop ke směrnici o vyhoštění (2009), on-line text (http://www.migreurop.org/article1374.html?lang=en). Stanovisko Skupiny Aliance liberálů a demokratů pro Evropu ke směrnici o vyhoštění (2008), on-line text (http://www.alde.eu/index.php?id=42&tx_ttnews[tt_news]=9615&cHash=76fc349fde). Stanovisko Skupiny Evropské lidové strany (Křesťanských demokratů) a Evropských demokratů ke směrnici o vyhoštění (2008), on-line text (http://www.epped.eu/Press/showpr.asp?PRControlDocTypeID=1&PRControlID=7543&PR ContentID=13133&PRContentLG=en). Stanovisko Skupiny konfederace Evropské sjednocené levice a Severské zelené levice ke směrnici o vyhoštění (2008), on-line text (http://www.guengl.eu/showPage.jsp?ID=6229). Stanovisko Skupiny Sociálních demokratů v Evropském parlamentu ke směrnici o vyhoštění (2008), on-line text (http://www.socialistgroup.eu/gpes/newsdetail.do?lg=en&id=89252&href=home). Stanovisko Skupiny Zelených/ Evropské svobodné aliance ke směrnici o vyhoštění (2008), on-line text (http://www.greensefa.org/cms/pressreleases/dok/238/[email protected]). Stanovisko Statewatch ke směrnici o vyhoštění (2008), on-line text (http://antigone.gr/listpage/selected_publications/eu/080606.pdf). Stanovisko Solidar ke směrnici o vyhoštění (2008), on-line text (http://www.solidar.org/Page_Generale.asp?DocID=18027&thebloc=18027 a

98

http://cms.horus.be/files/99931/MediaArchive/migration/SolidarAGA07_resolution_irregular _migration.pdf). Stanovisko Youth Forum Jeunesse ke směrnici o vyhoštění, on-line text (http://www.euractiv.com/29/images/1069-07_Migration_FINAL_tcm29-173549.pdf ). Statewatch (2007): Původní návratová směrnice, on-line text (http://www.statewatch.org/news/2007/apr/eu-expulsion-sw-analysis-I.pdf). Toward a common European Union immigration policy, on-line text (http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/immigration/fsj_immigration_intro_en.htm).

6. Právní předpisy Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství (http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:CS:HTML). Listina základních práv Evropské unie (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:303:0001:0016:CS:PDF). Nařízení o podmínkách vstupu a pobytu cizinců ve Francii, Ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d´entrée et de séjour des étrangers en France (http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006069184&dateTex te=20090224). Nařízení Rady a Evropského parlamentu č. 526/2006 – Schengenský hraniční kodex (http://www.naseevropa.cz/portal/port_data.nsf/97e3955c4199ea94c1256eaf0056116c/984cc5 f03e973f25c1257252004148fb/$FILE/Schengensk%C3%BD%20hrani%C4%8Dn%C3%AD %20kodex.pdf). Novela zákona o pobytu cizinců v ČR č. 379/ 2007, schválený vládní návrh (http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=5&CT=191&CT1=0). Příkaz k vyhoštění a povinnost opustit francouzské území (2008), Arrete portant refus de sejour et obligation de quitter le territoire francias, Le préfet de Meurthe-et-Moselle, Nancy. Rozhodnutí Rady 2004/927/ES, podle něhož se na určité oblasti obsažené v hlavě IV třetí části Smlouvy o založení Evropského společenství použije postup podle článku 251 uvedené smlouvy (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004D0927:CS:NOT). Rozhodnutí Rady 2008/79/ES o změně Protokolu o statutu Soudního dvora (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:024:0042:0043:CS:PDF).

99

Rozhodnutí Rady a Evropského parlamentu č. 575/2007/ES o zřízení Evropského návratového fondu na období 2008 až 2013 jako součásti obecného programu „Solidarita a řízení migračních toků“ (http://209.85.129.132/search?q=cache:Npm56Vtk2RcJ:www.mvcr.cz/ViewFile.aspx%3Fdoc id%3D21100306+575/2007&hl=cs&ct=clnk&cd=1&gl=cz). Směrnice Rady 2001/40/ES o vzájemném uznávání rozhodnutí o vyhoštění občanů třetích zemí (http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexapi!prod!CELEXnumdoc&lg=E N&numdoc=32001L0040&model=guichett). Směrnice Rady 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny (http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexapi!prod!CELEXnumdoc&numd oc=32003L0086&model=guichett&lg=cs). Směrnice Rady 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:016:0044:01:CS:HTML). Směrnice Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:158:0077:01:CS:HTML). Směrnice Rady 2004/81/ES o povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou obětmi obchodování s lidmi nebo obdrželi pomoc k nedovolenému přistěhovalectví a kteří spolupracují s příslušnými orgány (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:261:0003:0003:CS:PDF). Směrnice Rady 2004/114/ES o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:375:0012:0018:CS:PDF). Směrnice Rady 2005/71/ES o zvláštním postupu pro přijímání státních příslušníků třetích zemí pro účely vědeckého výzkumu (http://www.avcr.cz/data/zho/ostatni/smernice_rady-vyzkumni_pracovnici.pdf). Směrnice o vyhoštění 2008, schválené stanovisko Evropského parlamentu (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-20080293+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN#BKMD-5). Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:EN:PDF).

100

Smlouva o Evropské unii (SEU), konsolidované znění z roku 2003 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:321E:0001:0331:CS:pdf). Smlouva o založené Evropského společenství (SES), konsolidované znění z roku 2003 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:321E:0001:0331:CS:pdf). Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/82E3CE7F-5D3D-46EB-8C134F3262F9E20B/0/CzechTch%C3%A8que.pdf). Usnesení vlády č. 1316 ze dne 20.10.2008: Změny nastavení pilotního projektu „Výběr kvalifikovaných zahraničních pracovníků“ (http://kormoran.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/web_file/w081020a.1316.doc/$File/ w081020a.1316.doc). Zákon č. 500/2004 Sb., Správní řád ve znění pozdějších změn provedených zákonem č. 413/2005 Sb. a zákonem č. 384/2008 Sb.(http://www.zakonycr.cz/seznamy/500-2004-Sbzakon-spravni-rad.html). Zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky (http://www.policie.cz/clanek/novy-zakon-o-policii-cr.aspx). Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na uzemí České republiky ve znění posledních novel (http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/azyl/migrace/legislativa/326_99.pdf). Zákon o kontrole imigrace, pobytu cizinců a o národnosti, Loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité (http://legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000795635). Zákon o kontrole platnosti manželství, Loi n°2006-1376 du 14 novembre 2006 relative au contrôle de la validité des mariages (http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/joe_20061115_0264_0001.pdf). Zákon o imigraci a integraci, Loi n°2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration (http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000266495&dateTe xte=). Zákonu o vstupu a pobytu cizinců a právu azylu, Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), Version consolidée au 5 janvier 2009 (http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070158&dateTex te=20090131).

101

7. Soudní rozhodnutí: Nález Ústavního soudu 26/07 ze dne 9.12.2008 (http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=60758&pos=1&cnt=3&typ=result). Rozsudek Evropského soudního dvora C-60/00 Mary Carpenter v Secretary of State for the Home Departement, (2002) (http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&lg=e n&numdoc=62000J0060). Rozsudek Evropského soudního dvora C-459/99 Mouvement contre le racisme, l´antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX) v Belgian State, (2002) (http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&lg=e n&numdoc=61999J0459). Rozsudek Evropského soudního dvora C-109/01 Hacene Akrich v Secretary of State for the Home Department, (2003) (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62001J0109:EN:HTML). Rozsudek Evropského soudního dvora C-540/03 Evropský parlament v Rada Evropské unie, (2006) (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62003J0540:EN:HTML). Rozsudek Evropského soudního dvora C-127/08 Metock and Others v Minister for Justice, Equality and Law Reform, (2008) (http://curia.europa.eu/en/actu/communiques/cp08/aff/cp080057en.pdf). Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva č. 39652/98 ze dne 5. 10. 2000, Maaouia v. France (http://www.iussoftware.si/EUII/EUCHR/dokumenti/2000/10/CASE_OF_MAAOUIA_v._FR ANCE_05_10_2000.html). Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva č. 25389/05 ze dne 26.4.2007, Gebremedhin v. France (http://www.unhcr.org/refworld/country,,ECHR,,ERI,,46441fa02,0.html). Rozsudek městského soudu v Praze ze dne 20.2.2007, čj. 10 Ca 330/2006-89, Judikát č. 1230/2007 Sb. NSS, in: Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 7/2007, on-line verze (http://isap.vlada.cz/Lexdata/lex_jud.nsf/d88dc3f3c8844888c12566d90055c27c/38807848b93 b83b8c1257360003e33ff?OpenDocument).

102

Rozsudek Soudu první instance T-177/01, Jégo-Quéré et Cie v. Komise z 3. května 2002, (http://www.ena.lu/judgment-court-justice-commission-jego-quere-case-c-263-02-april-2004020006923.html). Rozsudek Soudu první instance T-439/04, Eurohypo ze 3. května 2006, (http://curia.europa.eu/jurisp/cgibin/gettext.pl?lang=en&num=79939496T19040439&doc=T &ouvert=T&seance=ARRET).

8. Internetové zpravodajství:

Afp.com (2008): La préfecture des Bouches-du-Rhône renonce à expulser un avocat malien, on-line text (http://afp.google.com/article/ALeqM5gIX3O5X9k8Dt5Kbhdn2Ned6rVsJg). Afrik.com (2007): Brice Hortefeux fait le bilan de sa politique d’immigration, on-line text (http://www.afrik.com/article12877.html). Afrik.com (2008): Expulsion d’immigrés : Sarkozy pousse la police à la faute, on-line text (http://www.afrik.com/article13465.html). Agoravox.fr (2008): Les centres de rétention d’immigrés : Un scandale républicain, on-line text (http://www.agoravox.fr/article.php3?id_article=44937). CafeBabel. com (2008): Jacques Barrot on immigration: ‘member states are compelled to solidarity’, on-line text (http://www.cafebabel.com/eng/article/26812/interview-jacquesbarrot-immigration-summit.html). Continentalnews.fr (2008): Sommet européen sur l'immigration à Vichy, on-line text (http://www.continentalnews.fr/actualite/societe,150/sommet-europeen-sur-l-immigration-avichy,4661.html). Ec.europa.eu (2008): Speech by Mr Barrot at the meeting of ambassadors of SAFESEA group (South Asia/Far East/South East Asia), on-line text (http://ec.europa.eu/commission_barroso/barrot/archive/Speech08_10_9_02.pdf). Eucaselaw (2007): Hacene Akrich, on-line text (http://www.eucaselaw.info/?p=15). Euractiv.com (2008): EU rules on illegal migrants anger human rights groups, on-line text (http://www.euractiv.com/en/mobility/eu-rules-illegal-migrants-anger-human-rightsgroups/article-173477). Euractiv.com (2008): Fighting illegal immigration: The Return Directive, on-line text (http://www.euractiv.com/en/socialeurope/fighting-illegal-immigration-returndirective/article-174876).

103

Euractiv.cz (2008): Francie opustila kontroverzní plán na integraci přistěhovalců, on-line text (http://www.euractiv.cz/mobilita-pracovnik/clanek/francie-opustil-kontroverzni-plan-naintegraci-pristehovalcu). Euractiv.cz (2008): Nečas má výhrady k modrým kartám, on-line text (http://www.euractiv.cz/bezpecnost-a-spravedlnost0/clanek/necas-ma-vyhrady-k-modrymkartam). Euractiv.cz (2008): Sarkozy může se svými plány v oblasti imigrace uspět, on-line text (http://www.euractiv.cz/bezpecnost-a-spravedlnost0/clanek/sarkozy-muze-se-svymi-plany-voblasti-imigrace-uspet). Europa.eu Press releases Rapid (2008): President Barroso on the consequences of a possible resignation of Vice-President Franco Frattini from the Commission, on-line text (http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/08/626&format=HTML&aged= 1&language=EN&guiLanguage=cs). Europarl.europa.eu (2008): Rozprava o směrnici o navracení nelegálních přistěhovalců: politické skupiny zastávají rozdílný postoj, on-line text (http://www.europarl.europa.eu/news/expert/infopress_page/018-31742-168-06-25-90220080616IPR31741-16-06-2008-2008-false/default_cs.htm). Guardian co.uk (2008): France unveils pact on EU-wide immigration, on-line text (http://www.guardian.co.uk/world/2008/jul/08/eu.france?gusrc=rss&feed=society). Hospodářské noviny (2008): Vláda škrtá zelené karty, firmy cizince nechtějí, on-line text (http://hn.ihned.cz/c1-31819330-vlada-skrta-zelene-karty-firmy-cizince-nechteji). Idnes.cz (2008): Cizinci k nám zavlečou tuberkulózu a AIDS, strašil ve Sněmovně Rath, online text (http://zpravy.idnes.cz/cizinci-k-nam-zavlecou-tuberkulozu-a-aids-strasil-vesnemovne-rath-1dr-/domaci.asp?c=A080822_132241_domaci_adb). Idnes.cz (2008): Nečasovy karty posílí organizovaný zločin, on-line text (http://zpravy.idnes.cz/necasovy-karty-posili-organizovany-zlocin-tvrdi-zaoralek-pa5/domaci.asp?c=A080827_101903_domaci_adb). Ihned.cz (2008): Česko brzdí zavedení modrých karet, on-line text (http://ihned.cz//c610011150-28227910-H00000_d-cesko-brzdi-zavedeni-modrych-karet). Ihned.cz (2008): Další stopka pro Vietnamce. Česko už cizince odmítá, on-line text (http://domaci.ihned.cz/c1-31817390-dalsi-stopka-pro-vietnamce-cesko-uz-cizince-odmita). Irishtimes.com (2008): EU court overturns Irish ban on non-EU spouses, on-line text (http://www.irishtimes.com/newspaper/breaking/2008/0725/breaking40.htm). Liberation.fr (2008): Centre de rétention de Mayotte: la vidéo qui accus, on-line text 104

(http://www.liberation.fr/societe/0601472-mayotte-a-l-interieur-du-centre-de-retention). Lidovky.cz (2008): Na cizinecké policii bujela korupce. Obviněno 6 osob, on-line text (http://www.lidovky.cz/na-cizinecke-policii-bujela-korupce-obvineno-6-osob-fwy/ln_noviny.asp?c=A080911_000071_ln_noviny_sko&klic=227516&mes=080911_0). La Provence.com (2008): Rétro 2008 - Janvier : Un avocat malien du barreau d'Aix menacé d'expulsion, on-line text (http://www.laprovence.com/articles/2008/12/08/652829-RegionRetro-2008-Janvier-Un-avocat-malien-du-barreau-d-Aix-menace-d-expulsion.php). New Europe.eu (2008): Barroso to give Barrot Frattini`s portfolio, on-line text (http://www.neurope.eu/articles/85999.php). NouvelObs.com (2008): Un avocat malien menacé d´ expulsion, on-line text (http://tempsreel.nouvelobs.com/actualites/societe/20080121.OBS6333/un_avocat_malien_m enace_dexpulsion.html). Novinky.cz (2009): Cizinci odjedou dobrovolně či nedobrovolně, řekl Langer, on-line text (http://www.novinky.cz/domaci/162053-cizinci-odjedou-dobrovolne-ci-nedobrovolne-rekllanger.html). Novinky.cz (2009): Soud rozdal tresty za korupci u cizinecké policie, on-line text (http://www.novinky.cz/krimi/158074-soud-rozdal-tresty-za-korupci-u-cizineckepolicie.html). Novinky.cz (2009): Zelenou kartu získal zatím jediný cizinec, on-line text (http://www.novinky.cz/domaci/166608-zelenou-kartu-ziskal-zatim-jediny-cizinec.html). Novinky.cz (2008): Zelená karta umožní práci v ČR lidem z 12 zemí. Vietnamcům ne, on-line text (http://www.novinky.cz/domaci/157604-zelena-karta-umozni-praci-v-cr-lidem-z-12zemi-vietnamcum-ne.html). Portál veřejné správy České republiky (2008): Ministr vnitra Ivan Langer se zúčastnil Rady ministrů EU pro spravedlnost a vnitro, on-line text (http://portal.gov.cz/wps/portal/_s.155/6966/_s.155/10202?docid=117532). Refugee Ressetlement Watch.wordpress.com (2009): France plans to DNA-test new arrivals. (http://refugeeresettlementwatch.wordpress.com/2009/01/27/france-plans-to-dna-test-newarrivals/). The Observers.com (2008): Mayotte detention centre: "this infringement of regular French law is a disgrace to the Republic",on-line text (http://observers.france24.com/en/content/20081218-mayotte-detention-centre-infringementfrench-law-disgrace-republic-immigration-asylum).

105

Trend News.az (2008): France's Barrot to replace Frattini at EU commission, Barroso, online text (http://news.trend.az/index.shtml?show=news&newsid=1182516&lang=EN). Týden.cz (2008): Nečas protlačil sněmovnou zelené karty pro cizince, on-line text (http://www.tyden.cz/rubriky/domaci/politika/necas-protlacil-snemovnou-zelene-karty-procizince_76937.html). Týden.cz (2008): Žalobce: Pět policistů kšeftovalo s doklady pro cizince, on-line text (http://www.tyden.cz/rubriky/domaci/cerna-kronika/zalobce-pet-policistu-kseftovalo-sdoklady-pro-cizince_77808.html). Uslaw.com (2008): European Union (EU) Establishes a New Procedure in the Area of Freedom Security and Justice : The Urgent Preliminary Ruling Procedure: March 2008, online text (http://www.uslaw.com/library/Legal_Commentary/European_Union_EU_Establishes_New_ Procedure_Area_Freedom_Security_Just.php?item=93070). Web.mvcr.cz (2007): Realizace policistů cizinecké policie v Jeseníku, on-line text (http://web.mvcr.cz/archiv2008/zpravy/2007/mv0406.html).

9. Další elektronické zdroje:

Amnesty International Česká republika (http://www.amnesty.cz/). Amnesty International EU Office (http://www.amnesty-eu.org/). ANAEM, Agence Nationale d'Accueil des Etrangers et des Migrations (www.anaem.fr). Anafé, Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (http://www.anafe.org). Agir Ensemble pour les Droit´s de l´Home (http://www.aedh.org). Caritas Europa (http://www.caritas-europa.org). Centrum pro integraci cizinců (http://www.cicpraha.org/). Centrum pro otázky migrace (http://www.migrace.com). Člověk v tísni (http://www.clovekvtisni.cz/). Další rozvoj společné přistěhovalecké a azylové politiky v Evropě, on-line text (http://ec.europa.eu/ceskarepublika/press/press_releases/0808948_cs.htm). La Cimade (http://www.cimade.org). Legální migrace- otevřená šance, Projekt výběru vysoce kvalifikovaných pracovníků. (http://imigrace.mpsv.cz/). Ligue des Droits de l ´Homme (http://www.ldh-france.org/). 106

HALDE, La haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité. (http://www.halde.fr/). Migrace Online (http://www.migraceonline.cz/). Migreurop (http://www.migreurop.org/). Migreurop (2009): No to the veil of silence on detention centers for migrants, on-line text (http://www.migreurop.org/article1374.html?lang=en). Ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire (http://www.immigration.gouv.fr/). OPU- Organizace pro pomoc uprchlíkům (http://www.opu.cz/). Porodna pro občanství, občanská a lidská práva (http://www.poradna-prava.cz/). Solidar (http://www.solidar.org). SOZE – Sdružení občanů zabývajících se emigranty (http://www.soze.cz/). Statewatch (http://www.statewatch.org/). Stránky francouzské diplomacie (www.diplomatie.gouv.fr). Stránky francouzského předsednictví v Radě EU (http://www.ue2008.fr/). Stránky Ministerstva vnitra ČR, Agenda EU na Ministerstvu vnitra (http://www.mvcr.cz/agenda-eu-na-mv.aspx).

107

108