Nota gemeentefinanciën 2009
2
Inhoudsopgave Inhoudsopgave
3
1 Samenvatting en conclusies
7
Samenvatting
7
Conclusies
7
2 De financiële positie van de Gelderse gemeenten 2.1 Inleiding
9
2.2 Selectief toezicht
10
2.3 Totaalbeeld financiële positie Gelderse gemeenten
11
2.3.1 Samenvatting en conclusies
2.4 Budgettaire positie
11
12
2.4.1 Budgettaire positie voor 2009
12
2.4.2 Budgettaire positie in meerjarenperspectief
19
2.4.3 Samenvatting en conclusies
22
2.5 Weerstandsvermogen
23
2.5.1 Algemeen
23
2.5.2 Structurele weerstandscapaciteit
24
2.5.2.1 Algemeen 2.5.2.2 Resterende belastingcapaciteit 2.5.2.3 Samenvatting en conclusies 2.5.3 Incidentele weerstandscapaciteit
24 24 26 27
2.5.3.1 Algemeen 2.5.3.2 Vrij aanwendbare reserves 2.5.3.3 Niet geblokkeerd deel vrij aanwendbare reserves 2.5.3.4 Bestemmingsreserves (totaal) 2.5.3.5 Stille reserves 2.5.3.6 Samenvatting en conclusie 2.5.4. Risico's
27 27 29 33 34 35 35
2.5.4.1 Algemeen 2.5.4.2 Samenvatting en conclusie
2.6 Jaarrekeningen
35 37
38
2.6.1 Algemeen
38
2.6.2 Rechtmatigheid
39
2.6.3 Uitkomsten jaarrekeningen
40
2.6.4 Samenvatting en conclusies
42
2.7 Grondexploitatie
3
9
42
2.7.1 Algemeen
42
2.7.2 Samenvatting en conclusies
44
3 Lokale lasten
45
3.1 Algemeen
45
3.2 Belastingdruk per inwoner
46
3.3 Belastingdruk per geselecteerd huishouden
48
3.4 Tarieven gemeentelijke belastingen
53
3.5 Resterende belastingcapaciteit
54
3.5.1 Algemeen
54
3.5.2 Kostendekking reiniging en rioolheffingen
54
4 Overige zaken betreffende de gemeentefinanciën
57
4.1 Inleiding
57
4.2 Algemene uitkering uit het Gemeentefonds
57
4.2.1 Accressen
57
4.2.2. Overige toevoegingen aan het Gemeentefonds
59
4.2.3. De behoedzaamheidsreserve vanaf 1997
59
4.2.4 De algemene uitkering in de komende jaren
60
4.3 Periodiek Onderhoudsrapport Gemeentefonds 2009 4.3.1 Inleiding
61
4.3.2 Accent in de POR 2009; krimpgemeenten
61
4.3.3 Overige zaken uit de POR 2009
62
4.4 Financieel overzicht gemeenten 2009
62
4.4.1 Inleiding
62
4.4.2 Uitkomsten en conclusies FOG 2009
63
4.5 Notities van de Commissie BBV
64
4.5.1 Inleiding
64
4.5.2 Notitie grondexploitatie
64
4.5.3 Notitie verwerken onderhandenwerk grondexploitatie
66
4.5.4 Notitie gebeurtenissen na balansdatum
66
4.5.5 Notitie het BBV en het IPSAS
66
4.6 Bevolkingskrimp
5 Financieel toezicht in Gelderland
4
61
67
71
5.1 Basis en doel van het toezicht
71
5.2 Financieel toezicht in beweging
73
5.3 Ander bestuurlijk toezicht gekoppeld aan toezicht Gemeentefinanciën
75
5.4 Referentiekader financieel toezicht in Gelderland
77
5.5 De uitoefening van het toezicht in de praktijk
81
5.5.1 Bepalen toezichtsvorm
81
5.5.2 De begrotingsscan
83
5.5.2.1 Algemeen 5.5.2.2 Begrotingsscans 2008 5.5.3 Contacten met de gemeente
83 83 84
5.5.4 Centraal toezichtsthema
84
5.5.5 Toezicht op gemeenschappelijke regelingen
85
5.5.6 Andere toezichtsvormen
86
BIJLAGEN Bijlage 1 Verklaring afkortingen en begrippen
89
Bijlage 2 Kengetallen financiële positie per gemeentegroep naar inwoners
95
Bijlage 3 Financiële kengetallen per gemeente (bedragen per inw.) 99
5
Bijlage 4 Belastingdruk per inwoner per gemeente
101
Bijlage 5 Belastingdruk geselecteerd huishouden eigenaar/bewoner
103
Bijlage 6 Belastingdruk geselecteerd huishouden gebruiker
105
Bijlage 7 Tarieven onroerende zaakbelastingen 2009
107
Bijlage 8 Besluiten ex artikel 160 Gemeentewet
109
Bijlage 9
115
Bijlage 10 Organisatieschema
117
6
1 Samenvatting en conclusies Samenvatting Het financieel toezicht op de individuele gemeenten, zoals dat door de Gemeentewet aan ons is opgedragen, brengt met zich mee dat wij een goed beeld hebben van de ontwikkeling van de financiële staat van de Gelderse gemeenten. De verschillende cijfers en kengetallen die wij daarbij verzamelen geven ons de mogelijkheid die ontwikkeling nader te analyseren. In de jaarlijkse Nota Gemeentefinanciën doen wij hier verslag van. Naast de diverse financiële kengetallen presenteren wij in deze Nota ook gegevens over het belastingniveau in Gelderland. In hoofdstuk 3 en in de bijlagen zijn de tarieven voor de onroerendezaakbelastingen (ozb), de afvalstoffenheffing en de rioolrechten naar diverse gezichtspunten in kaart gebracht. De financiën van de gemeenten hangen voor een groot deel samen met het niveau van de rijksuitgaven. De groei van het Gemeentefonds heeft een directe koppeling met de overige uitgaven van de rijksoverheid. In hoofdstuk 4 hebben wij hieraan aandacht geschonken. Ook zijn ontwikkelingen in de wet- en regelgeving met betrekking tot de financiële huishouding van gemeenten hierin besproken. Tot slot is een belangrijk deel van deze Nota gereserveerd voor de diverse ontwikkelingen binnen het toezicht, zowel binnen onze eigen provinciale organisatie als landelijk. Aandacht is onder meer geschonken aan de diverse andere toezichtstaken, welke wij aan het financiële toezicht hebben gekoppeld en ook aan de ontwikkelingen op het terrein van het Interbestuurlijk toezicht.
Conclusies De afgelopen jaren hebben wij steeds melding kunnen maken van een geringe verbetering van de gemiddelde financiële positie van de Gelderse gemeenten. Ook in 2009 heeft die positieve ontwikkeling zich geleidelijk voortgezet. Wij meten dit voornamelijk af aan de duidelijke toename van de budgettaire positie van de gemeenten en in iets mindere mate aan de kleine verbetering bij de reservepositie. De belangrijkste oorzaak voor de toename van de budgettaire positie is de toename van de rijksbijdragen uit het Gemeentefonds. Naast een compensatie voor prijs- en salarisstijgingen ontvingen de gemeenten nog extra middelen op basis van afspraken met het Rijk. In het verleden is overeengekomen dat de groei (of krimp) van het Gemeentefonds parallel loopt met de rijksuitgaven. De ramingen van het Rijk voor 2009, bij de Voorjaarsnota 2008 en Miljoenennota 2009, voorspelden een forse groei van rijksuitgaven. Voor het Gemeentefonds kon eenzelfde groei worden geraamd. Op het moment van vaststelling van deze Nota is nog onduidelijk in hoeverre de rijksmaatregelen in verband met de economische recessie er voor zorgen dat die ramingen te optimistisch waren en dat de gemeenten het met minder zullen moeten doen.
7
De onderzoeken naar de Begrotingen 2009, in het najaar van 2008, hebben er toe geleid dat de gemeente Ubbergen om financiële redenen onder het preventieve toezicht is geplaatst. Dit intussen voor het vijfde achtereenvolgende jaar. De gemeente ziet zich geplaatst voor forse investeringen op het terrein van onderwijshuisvesting. De daarvoor benodigde middelen zijn nog niet geheel aanwezig, al is de situatie ten opzichte van de vorige jaren wel verbeterd. In hoofdstuk 3 van deze Nota geven wij een uiteenzetting over het niveau van de gemeentelijke belastingen in Gelderland. De belastingdruk, samengesteld uit onroerendezaakbelastingen (ozb), afvalstoffenheffing en rioolrechten, is met 4% gestegen ten opzichte van 2008. Deze stijging blijft iets achter bij het door het CBS gepubliceerde percentage voor heel Nederland. De belastingdruk in Gelderland bedraagt in 2009 € 336,-- per inwoner. Dit is € 13,-- meer dan in 2008 (€ 223,--). Vanuit de rijksoverheid is veel aandacht voor het beperken van de gemeentelijke lastenstijging. Vanaf de afschaffing van de wettelijke limitering van de ozb is een macronorm, een percentage waarbinnen de gemeentelijke stijging van de ozb zou moeten blijven, ingesteld. Voor 2009 is deze macronorm vastgesteld op 6,11%. In Gelderland lag de ozb-stijging in 2009 op 5,4%. Teneinde een vergelijk te kunnen maken van de belastingdruk en -tarieven van de verschillende gemeenten hanteren wij al jaren een geselecteerd huishouden. Voor dit huishouden, bestaande uit 3 personen, berekenen wij een fictieve aanslag, op basis van de gemeentelijke tarieven. De uitkomsten hiervan zijn in de bijlagen van dit boekwerk opgenomen. Volgens deze overzichten zijn bij de eigenaren Berkelland, Renkum en Neerijnen de duurste en Zevenaar en Putten de goedkoopste gemeenten. Bij de gebruikers (huurders) zijn Winterswijk, Brummen en Bronckhorst de duurste en Ubbergen en Nijmegen de goedkoopste.
8
2 De financiële positie van de Gelderse gemeenten 2.1
Inleiding In dit hoofdstuk wordt de ontwikkeling van de financiële positie van de Gelderse gemeenten zichtbaar gemaakt. Hiervoor gebruiken wij de (financiële) informatie van alle Gelderse gemeenten waarover wij als toezichthouder beschikken. Maar wij putten ook uit de 12 onderliggende aspecten die in onze beoordelingssystematiek mede bepalend zijn voor de vraag in hoeverre een duurzaam financieel evenwicht is gerealiseerd. De basis hiervoor ligt in de jaarlijkse begrotingsbeoordeling, waarbij de structurele financiële positie van de Gelderse gemeenten wordt onderzocht. Ook de in de loop van het jaar verzamelde aanvullende informatie wordt hierbij betrokken. Dit betreft onder andere tussentijdse rapportages, de jaarrekening en de op basis van de jaarrekening door ons opgestelde risicoanalyse grondexploitatie. Het spreekt voor zich dat deze aspecten in hoofdzaak ook bepalend zijn voor ons oordeel over de financiële positie en voor de toekenning van de toezichtsvorm van de individuele gemeenten. Wat betreft de financiële positie in achterliggende aspecten gaan wij in dit hoofdstuk afzonderlijk in op: - budgettaire positie voor 2009 zie paragraaf 2.4.1 - budgettaire positie in meerjarenperspectief zie paragraaf 2.4.2 - weerstandsvermogen: resterende belastingcapaciteit zie paragraaf 2.5.2.2 vrij aanwendbare reserves zie paragraaf 2.5.3.2 niet geblokkeerd deel vrij aanwendbare reserves zie paragraaf 2.5.3.3 stille reserves zie paragraaf 2.5.3.5 risico's zie paragraaf 2.5.4 - uitkomst jaarrekening zie paragraaf 2.6 - grondexploitatie zie paragraaf 2.7 Daarnaast geven wij informatie over: - bestemmingsreserves (totaal) - uitkomsten landelijk onderzoeksthema "Duurzaam Financieel Evenwicht"
zie paragraaf 2.5.3.4 zie paragraaf 5.5.4
Als er berekeningen ten grondslag liggen aan de uitkomsten van voornoemde onderdelen worden deze uitgedrukt in bedragen per inwoner. De resultaten hiervan zijn per gemeentegroep in de betreffende paragrafen verwerkt. De indeling van de Gelderse gemeenten in gemeentegroepen is afgeleid van de door BZK/IFLO gehanteerde gemeentegroepen per inwoner.
9
Deze gemeentegroepen zijn als volgt samengesteld: 0-10.000 inwoners 10.000-20.000 inwoners 20.000-50.000 inwoners 50.000-100.000 inwoners 100.000 en meer inwoners Totaal aantal gemeenten
2.2
4 gemeenten 11 gemeenten 35 gemeenten 2 gemeenten 4 gemeenten 56 gemeenten
Selectief toezicht In de inleiding is al opgemerkt dat wij een meting doen op twaalf aspecten die iets zeggen over een duurzaam gezonde financiële huishouding. De scores die hieruit komen zijn voor acht van de twaalf aspecten gebaseerd op de vergelijking van de cijfermatige uitkomsten van de individuele begrotingsbeoordelingen van de Gelderse gemeenten met het Gelderse gemiddelde. Voor deze berekening wordt uitgegaan van bedragen per inwoner. Deze acht beoordelingscriteria zijn: - budgettaire positie; - meerjarenbegroting; - reservepositie; - grondexploitatiesaldo; - resterende belastingcapaciteit; - jaarrekeningresultaat; - onderuitputtingsposten; en - toerekening apparaatskosten aan investeringen. De resterende vier beoordelingsaspecten zijn: - realiteit bezuinigingsmaatregelen. - onderhoud wegen; - gemeentespecifieke risico's; - risico's verbonden partijen. Aan deze vier onderdelen kennen wij punten toe op basis van objectief beschreven kwaliteitscriteria. Voor elk onderdeel wordt een score toegekend van 1 t/m 5 punten. Incidentele waarnemingen, die het gemiddelde in positieve of negatieve zin onevenredig beïnvloeden, houden we buiten de berekening. We willen vooral met de uitkomsten op onderdelen - in onze dagelijkse toezichtspraktijk- accenten kunnen leggen op het beter in beeld krijgen van de risico's bij individuele gemeenten en op de onderdelen die wellicht over de Gelderse breedte relatief "laag scoren". Zonder de andere gemeenten tekort te doen kan aan de gemeenten met meer risico's wat extra tijd en aandacht worden geschonken. Bij een verhoogd risicoprofiel kan preventief handelen ook zonder meer geboden zijn. Bij elkaar kan een gemeente in principe minimaal 12 (12 x 1) en maximaal 60 (12 x 5) punten scoren. De verschillende beoordelingsaspecten worden niet gewogen. Een lage totaalscore duidt uiteraard wel op een combinatie van mogelijke risico's. Maar de prioriteit daarvan hangt altijd af van de plaatselijke omstandigheden.
10
De Gelderse gemeenten hebben voor 2009 een resultaat behaald dat varieert tussen 26 en 51 punten. Vergelijking met 2008 is niet de bedoeling van het systeem. Immers voor acht onderdelen worden punten toegekend, afhankelijk van het voor het betreffende jaar berekende gemiddelde. De resterende vier aspecten betreffen de objectieve kwaliteitscriteria, waarvoor een vergelijking met voorgaande jaren wel een ontwikkeling weergeeft. Voor deze vier onderdelen is ten opzichte van 2008 gemiddeld een verbetering te constateren. Ondanks deze verbetering is de score gemiddeld gezien te laag. Voor gemeenten betekent dit dat er nog werk aan de winkel is. Verderop in dit hoofdstuk komen de verschillende onderdelen aan bod.
2.3
Totaalbeeld financiële positie Gelderse gemeenten 2.3.1 Samenvatting en conclusies Evenals voorgaande jaren is ook voor 2009 weer een verbetering van de financiële positie geconstateerd. De trend van de afgelopen jaren heeft zich doorgezet. Na de verbetering van de gemiddelde budgettaire positie in 2008 is de uitkomst voor 2009 opnieuw positiever. De reële groei van het Gemeentefonds en met name de positieve effecten uit de septembercirculaire 2008 zijn hier debet aan geweest. Echter de meerjarenramingen zijn voor alle jaarschijven maar krap sluitend. Na de verbetering van de reservepositie in 2008 is ook dit jaar weer een geringe toename te constateren. De groei van het niet-geblokkeerde deel sluit hierbij aan. De gemiddelde belastingdruk per inwoner in Gelderland neemt met 4% toe. Mogelijke nadelige effecten van de economische recessie blijken nog niet uit de uitkomsten van de Begroting 2009. Naar verwachting zullen deze eerst vanaf de Begroting 2010 zichtbaar worden. Het weerstandsvermogen van een gemeente bestaat uit de mate waarin de aanwezige weerstandscapaciteit voldoende is om onverwachte tegenvallers die voortvloeien uit structurele en incidentele risico's, op te kunnen vangen. Om dit vooraf juist te kunnen bepalen worden risico's systematisch ingeschat en gekwantificeerd. Wij hebben bij de beoordeling van de Programmabegroting 2009 geconstateerd dat 43% van de Gelderse gemeenten de risico's nog niet heeft gekwantificeerd, waardoor de confrontatie met de weerstandscapaciteit niet kan plaatsvinden. Om inzicht te krijgen in het weerstandsvermogen is kwantificering van risico's een belangrijk verbeterpunt bij het opstellen van de Programmabegroting 2010. Evenals vorig jaar heeft de helft van de Gelderse gemeenten de raming voor onderhoud van wegen niet in overeenstemming met de uitkomsten van een actueel beheerplan of geeft onvoldoende inzicht in de wijze waarop de raming is ontstaan. Wel is binnen deze groep een geringe verbetering waar te nemen. Door de onderhoudsramingen niet of niet volledig te baseren op een actueel beheerplan, is de realiteit van de begroting op dit punt in het geding. In de opgenomen grafieken en tabellen zijn de Gelderse gemeenten onderverdeeld in groottegroepen.
11
Deze indeling is gebaseerd op de indeling zoals gehanteerd door het Ministerie van BZK. De getrokken conclusies hebben over het algemeen betrekking op het totaal voor Gelderland. In 2009 blijkt dat vooral de gemeentegroep 10.000-20.000 inwoners er wat minder positief, of negatiever, uitkomt dan het Gelderse gemiddelde. Voorbeelden hiervan zijn de uitkomsten van de meerjarenramingen na beoordeling door de provincie, de omvang van de bestemmingsreserves en de uitkomst van de jaarrekening.
2.4
Budgettaire positie 2.4.1 Budgettaire positie voor 2009 Het uitgangspunt voor de berekening van de budgettaire positie van een gemeente is het door de gemeente zelf gepresenteerde begrotingsoverschot of tekort. Omdat ons toezicht zich richt op het structurele begrotingsevenwicht brengen wij hierin voor ons oordeel zo nodig correcties aan door: -
-
het budget voor onvoorziene uitgaven aan te merken als extra budgettaire ruimte; eventueel opgenomen, maar onvoldoende onderbouwde bezuinigingstaakstellingen in mindering te brengen op de door de gemeente gepresenteerde budgettaire positie; het elimineren van incidentele uitgaven en inkomsten; herstel van onvolkomenheden die het realiteitsgehalte van de begroting positief of negatief beïnvloeden.
Een voorbeeld van deze correctiepost is een te laag opgenomen raming van onderhoudslasten voor kapitaalgoederen. Door deze raming niet te baseren op de uitkomsten van een actueel beheerplan kan op termijn achterstallig onderhoud ontstaan. Dit achten wij niet acceptabel en strijdig met de beginselen van het duurzaam financieel evenwicht. Door hiervoor een correctie op te nemen trachten wij een reëlere voorstelling van zaken te geven. De inzet van maximaal 50% van de behoedzaamheidsreserve ter dekking van structurele uitgaven is in overeenstemming met het provinciale beleid. Een hogere inzet achten wij niet verantwoord en wordt gecorrigeerd als zijnde een incidenteel dekkingsmiddel. De berekening van de loon- en prijsstijging in relatie tot de uitgangspunten van het Gemeentefonds zorgt voor minder problemen dan vorig jaar. Toch heeft dit bij 15 gemeenten (20 in 2008) geleid tot een substantiële correctie van de budgettaire positie. Onduidelijkheid was er over de vraag of de afschaffing van de pseudoWW-premie was verwerkt binnen het percentage voor loonsomstijging zoals opgenomen in het Gemeentefonds. Gemeenten stellen vaak al in een vroegtijdig stadium richtlijnen op voor de in de ontwerpbegroting op te nemen percentages voor loon- en prijsstijging. De ervaring leert dat deze richtlijnen moeten worden geëvalueerd nadat de circulaire voor de algemene uitkering waarop de begroting is gebaseerd, is verschenen, zodat eventueel bijstelling per begrotingswijziging nog mogelijk is.
12
Het BBV schrijft voor dat de programmabegroting een overzicht bevat van de incidentele baten en lasten. Hoewel wij enige verbetering constateren, blijkt dat dit overzicht in veel gemeenten nog steeds niet de aandacht krijgt die het zou moeten krijgen, of zelfs geheel ontbreekt. Voor het inzicht van de raad op het duurzaam sluitend zijn van de begroting is dit overzicht noodzakelijk. Ook voor ons als toezichthouder is dit een belangrijk hulpmiddel bij de berekening van de structurele begrotingsuitkomst. Grafiek 2.1 Budgettaire positie (Uitgangspunten zoals gehanteerd in geval van een artikel 12-Fvw-procedure. Het uiteindelijke resultaat geeft de budgettaire positie in structurele zin weer.)
Budgettaire positie uitgedrukt in bedragen per inw oner 30
Bedragen
15
0
-15
-30
0-10.000
10.000-20.000
20.000-50.000
50.000-100.000
100.000 en meer
Gelders gemiddelde
Gemeentegroep naar inwoner 2006
2007
2008
2009
Uit de grafiek blijkt dat de geconstateerde verbetering van de budgettaire positie van de Gelderse gemeenten vanaf 2006 zich ook in 2009 heeft doorgezet. De gemiddelde budgettaire positie voor de Gelderse gemeenten is voor 2009 € 18,-per inwoner. Ten opzichte van 2008 is dit een toename van gemiddeld € 11,-- per inwoner. Deze verbetering wordt veelal veroorzaakt door de raming van de algemene uitkering op basis van de septembercirculaire. De hierin opgenomen reële groei zorgt voor een aanzienlijk positief effect. Inmiddels heeft de kredietcrisis deze positieve groeicijfers achterhaald en wordt een (aanzienlijke) negatieve bijstelling verwacht in de komende jaren. De verbetering van de financiële positie is in alle gemeentegroepen te constateren, behalve in de groep 50.000 tot 100.000 inwoners. Hier is sprake van een geringe afname van gemiddeld € 4,-- per inwoner. Tot deze gemeentegroep behoren alleen Barneveld en Doetinchem. In de gemeentegroep 0 tot 10.000 inwoners is een verbetering van de budgettaire positie gerealiseerd van gemiddeld € 14,-- per inwoner. Voor alle vier de gemeenten die tot deze groep behoren, is een verbetering te constateren en is de budgettaire positie als structureel sluitend beoordeeld. Overigens is de gemeente Ubbergen al vanaf 2005 onder preventief toezicht gesteld en dit is ook voor 2009 het geval. De reden hiervoor is een negatief eigen vermogen in combinatie met een tekort op Jaarrekening 2007.
13
De gemeente Scherpenzeel staat in verband de voorgenomen gemeentelijke herindeling onder het preventieve toezicht als bedoeld in artikel 21 van de Wet Arhi. In de gemeentegroep 10.000-20.000 inwoners is gemiddeld een verbetering van € 9,-- per inwoner gerealiseerd. Van de 11 tot deze groep behorende gemeenten is er bij 9 sprake van een verbetering van de budgettaire positie. Voor Rijnwaarden en Heerde is een afname te constateren. In de gemeentegroep 20.000-50.000 inwoners neemt het gemiddelde toe met € 15,-- per inwoner. Op basis van de provinciale uitgangspunten is voor de budgettaire positie van een viertal gemeenten, te weten Beuningen, Buren, Voorst en Zutphen, een negatieve uitkomst berekend. Vooral in Zutphen is de budgettaire positie aanmerkelijk verslechterd. Dit mede als gevolg van de omvangrijke inzet van incidentele dekkingsmiddelen. De gemeente Buren heeft na een jaar preventief toezicht in de Begroting 2009 en 2010 nog incidentele middelen nodig om die te laten sluiten, maar heeft vanaf 2011 weer een structureel sluitende (meerjaren)begroting. De gemeentegroep 50.000-100.000 inwoners geeft als enige een (geringe) afname te zien. Dit is grotendeels het gevolg van de invulling van de nog vrije budgettaire ruimte in Doetinchem. De vier grote gemeenten laten gemiddeld een verbetering zien. Alleen voor Apeldoorn wordt een negatieve budgettaire positie berekend. Op de volgende pagina is op een kaartje de situatie van de afzonderlijke Gelderse gemeenten in kleur weergegeven.
14
Bij de beoordeling van een begroting wordt onder meer het realiteitsgehalte van de volgende ramingen getoetst. Doorberekende apparaatskosten De lasten van het gemeentelijke apparaat worden in veel gemeenten voor een deel toegerekend aan investeringen en aan bouwgrondexploitatie. Het doorrekenen van structurele apparaatskosten betekent dat de exploitatie voor deze bedragen (tijdelijk) wordt ontlast. Voor de consistentie van de financiële
15
positie is het wel belangrijk dat de gemeente een realistisch beeld heeft en geeft van de investeringen binnen de grondexploitatie en de "normale" gemeentelijke exploitatie in de komende jaren. De meeste gemeenten presenteren in hun meerjarenramingen een afnemend investeringenniveau. Hierdoor rijst de vraag of er een reëel draagvlak is voor (een deel van) de apparaatskosten. Wij bevelen dan ook sterk aan de doorbelasting van apparaatskosten telkens ook in meerjarig kader te bezien. De economische situatie van dit moment bevestigt onze zienswijze en het belang van een reële doorbelasting. Als er sprake is van in verhouding "hoge" toerekening van apparaatskosten of van een (nog) niet onderbouwde toerekening, dan is dit een aandachtspunt bij de risico's in de paragraaf Weerstandsvermogen. Bij de beoordeling van de begrotingen vanaf 2008 is specifiek onderzocht in welke mate de apparaatskosten zijn toegerekend in verhouding tot de totale loonsom van de gemeente. Dit geeft het volgende resultaat. Tabel 2.a Doorberekende apparaatskosten gemeentegroep per inwonerpercentage structurele salariskosten in euro's per inwoner Gemeentegroep per inwoner
Percentage structurele salariskosten 2008
2009
In euro's per inwoner 2008
2009
0-10.000
2,2%
3,9%
8
16
10.000-20.000
4,8%
5,7%
18
23
20.000-50.000
7,0%
6,6%
27
28
50.000-100.000
13,4%
12,4%
58
60
100.000 en meer
9,6%
9,9%
54
59
Gelders gemiddelde*
7,8%
7,8%
36
38
Uit tabel 2.a blijkt dat het percentage van de structurele salariskosten dat aan apparaatskosten wordt toegerekend, in 2009 gelijk is gebleven ten opzichte van 2008. Als deze toerekening wordt uitgedrukt in een bedrag per inwoner is er ten opzichte van 2008 sprake van een toename van € 2,--. De oorzaak hiervan is dat de loonsomstijging hoger is dan de toename van het aantal inwoners. Ook blijkt, dat naarmate de omvang van een gemeente toeneemt, gemiddeld ook de toerekening van apparaatskosten stijgt. Logische verklaringen hiervoor zijn de eventuele centrumfunctie, het voorzieningenniveau en relatief grotere uitdagingen/ambities op het gebied van planontwikkeling. Barneveld en Doetinchem (gemeentegroep 50.000-100.000 inwoners) kennen met respectievelijk 10% en 14% een in verhouding hoge toerekening aan apparaatskosten. Voor Barneveld betekent dit een geringe toename, terwijl de toerekening in Doetinchem met 2,6% is afgenomen. In laatstgenoemde gemeente wordt dit risico al een aantal jaren onderkend en is het als zodanig opgenomen bij de risico's in de paragraaf weerstandsvermogen. Het hoogste percentage van de loonsom wordt toegerekend aan de bouwgrondexploitatie en investeringen in de gemeente Voorst (15%). Hierna volgen Doetinchem, Duiven en Nijmegen met ieder 14%. Onderuitputting Hieronder verstaan wij het op voorhand inboeken van naar verwachting structureel achterblijvende lasten ten opzichte van de opgenomen ramingen in de begroting. 16
Een voorbeeld hiervan is het inboeken van budgettaire ruimte vanwege incidenteel niet ingevulde vacatures, meevallende rentelasten en meevallende effecten van jaarrekeninguitkomsten. Deze handelwijze is acceptabel, mits goed onderbouwd. Ingeval van onvoldoende onderbouwing worden opgenomen posten voor onderuitputting als negatieve correctie opgenomen bij de budgettaire positie. In dit overzicht zijn deze ramingen dan ook niet opgenomen. Bij de beoordeling van de begroting is de reëel geachte structurele onderuitputting cijfermatig (uitgedrukt in een bedrag per inwoner) in beeld gebracht. Op basis van deze cijfermatige uitkomsten zijn de gemeenten onderling vergeleken. De uitkomst varieert van € 0,-- tot € 12,40 per inwoner. Vervolgens is hier een puntenscore aan toegekend, waarbij de extreem afwijkende waarnemingen zijn geëlimineerd. In het volgende overzicht zijn de gemeenten binnen hun groottegroep gescoord. Tabel 2.b
Overzicht in begroting opgenomen onderuitputtingsposten
Onderuitputting in € per inwoner
€0
€ 0-€ 2
€ 2-€ 6
€ 6-€ 12
> € 12
Corresponderende puntenscore
5
4
3
2
1
Totaal
Gemeentegroep naar inwoners 0-10.000
4
10.000-20.000
8
20.000-50.000
17
3
50.000-100.000
1
1
100.000 en meer
3
Totaal
33
4 3 1
11
11 3
35 2
1 4
1
15
4 3
56
De meeste gemeenten nemen geen onderuitputting op. Twee gemeenten, te weten Harderwijk en Nijmegen, ramen € 10,-- per inwoner of meer aan onderuitputtingsposten. Gemiddeld is de inzet van onderuitputting afgenomen van € 2,70 per inwoner in 2008 tot € 2,50 per inwoner in 2009. Ombuigingen/bezuinigingsmaatregelen In het geval dat er budgettaire ruimte nodig is voor nieuw beleid en belastingverhoging beperkt mogelijkheden biedt, resteert slechts verlaging van het uitgavenpatroon en/of bijstelling van het ambitieniveau. Ombuigingen zijn dan noodzakelijk om een sluitende begroting (eventueel in meerjarenperspectief) te kunnen presenteren en om de doelstelling van een gezonde financiële positie te kunnen nastreven. Als ombuigingen in de vorm van een taakstelling zijn opgenomen dan zijn deze zeker voor het begrotingsjaar voor onze beoordeling realistisch als minimaal is aangegeven op welk onderdeel van de begroting, op welke wijze en op welk tijdstip, realisatie plaatsvindt. Tevens moet inzicht bestaan in het proces dat tot de beoogde ombuigingen moet leiden. Door de koppeling van deze twee elementen neemt de mate van zekerheid met betrekking tot de realisatie en het bereiken van duurzaam financieel evenwicht toe. Wij vinden het belangrijk dat in de begroting bij dit soort processen ook rekening wordt gehouden met mogelijke tegenvallers.
17
Bij de beoordeling van de (Meerjaren)begroting 2009 is de realiteit van geraamde taakstellende bezuinigingsmaatregelen nadrukkelijk onder de loep genomen. Globaal komen wij op een driedeling, te weten: - niet realistisch/onhaalbaar; - (nog) niet haalbaar; - haalbaar. De als niet realistisch/onhaalbaar bestempelde taakstellingen worden negatief gecorrigeerd op de budgettaire positie. Voor zes gemeenten is hiervoor in meerjarig kader een substantiële correctiepost opgenomen. De ramingen van de haalbare taakstellingen blijven onaangetast. Zoals zo vaak ligt er een grijs gebied in het midden dat moeilijk te beoordelen is. Voor een zo objectief mogelijke meting is het totaal van de nog niet haalbare taakstellingen over de periode 2009-2012 uitgedrukt in een percentage van de totale algemene uitkering in 2009. Op basis van dit percentage wordt een corresponderende puntenscore toegekend tussen 0 en 5. Overigens heeft de groei van de accressen er voor gezorgd dat relatief weinig gemeenten heroverwegingen en/of taakstellingen hebben moeten opnemen in hun begroting. Tabel 2.c
Overzicht (nog) niet haalbare taakstellingen
Verhouding taakstelling/ algemene uitkering corresponderende puntenscore
0%
0-2%
2-4%
4-6%
>6%
5
4
3
2
1
Totaal
Gemeentegroep naar inwoners 0-10.000
4
10.000-20.000
9
2
20.000-50.000
24
9
50.000-100.000
2
100.000 en meer
2
2
41
13
Totaal
4 11 2
35 2 4
2
0
0
56
Uit dit overzicht blijkt dat in twee gemeenten, Maasdriel en Montferland, in verhouding een hoger percentage taakstellende ombuigingen is aangemerkt als (nog) niet haalbaar. Verder blijkt dat aan 41 gemeenten de maximale score is toegekend. Dit betekent dat er geen taakstellingen zijn opgenomen of dat deze als reëel zijn beoordeeld. Ten opzichte van de Begroting 2008 zijn naar ons oordeel duidelijk minder (nog) niet-haalbare taakstellingen ingeboekt. Onderhoud kapitaalgoederen Voor reële ramingen en het beheersen van risico's is het noodzakelijk dat gemeenten beschikken over actuele beheer- en onderhoudsplannen voor kapitaalgoederen, zoals wegen, gebouwen, riolering, etc. De gemeente is uiteraard autonoom in de keuze van het kwaliteitsniveau, zij het dat dit zodanig moet zijn dat er geen achterstallig onderhoud ontstaat. De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen geeft de actuele onderhoudskaders weer en de wijze waarop de beheer- en onderhoudsplannen naar de (meerjaren)begroting zijn vertaald. Deze informatie is in veel paragrafen nog onderbelicht en voor verbetering vatbaar. Een kwalitatief goede paragraaf is een belangrijk duurzaam sturingselement voor de raad. Voor de toezichthouder is dit noodzakelijk om de realiteit van de onderhoudsramingen in de begroting te beoordelen. Voor zes gemeenten is de 18
budgettaire positie negatief gecorrigeerd, vanwege een aantoonbaar te laag opgenomen raming voor onderhoud wegen. Tabel 2.d
Opgenomen ramingen voor onderhoud wegen
Onderhoudsniveau volgens Begroting 2008
Puntenscore
Aantal gemeenten
Onderhoud boven minimaal vereist niveau
5
0
Minimaal vereist onderhoudsniveau volgens beheerplan
4
28
Bedrag voor onderhoud tussen 95% en 100% van minimaal vereist niveau
3
9
Bedrag voor onderhoud tussen 90% en 95% van minimaal vereist niveau
2
7
1
12
Bedrag voor onderhoud onder 90% van minimaal vereist niveau of Geen beheerplan of beheerplan zonder voldoende inzicht
Helaas moeten wij constateren dat er nog steeds 10 gemeenten in Gelderland zijn die nog onvoldoende inzicht bieden of 10% beneden het gesignaleerde minimumniveau ramen. Ten opzichte van 2008 zijn dit twee gemeenten minder. Er is een kleine verschuiving richting het minimale onderhoudsniveau waar te nemen. Langzaam maar zeker wordt aan het onderhoud van kapitaalgoederen door gemeenten een hogere prioriteit toegekend. Ook zijn extra financiële inspanningen waarneembaar om het onderhoudsbudget aan te passen en om achterstallig onderhoud op te lossen. Omdat dit direct de realiteit van de begrotingsramingen raakt, achten wij het van groot belang dat deze positieve ontwikkeling wordt doorgezet. Te lage ramingen voor onderhoud kunnen voor ons aanleiding zijn voor het toepassen van een verscherpt toezichtregime. Het nemen van deze verantwoordelijkheid raakt aan de ultieme doelstelling van het financiële toezicht, namelijk het voorkomen dat gemeenten in een artikel 12situatie belanden. Uit de financiële rapportages van recente artikel 12-gemeenten komt naar voren dat bijna al die gemeenten te maken hadden met een (forse) onderhoudsproblematiek.
2.4.2 Budgettaire positie in meerjarenperspectief In de volgende grafiek is de budgettaire positie in meerjarig kader opgenomen. De uitkomsten van de jaarschijven van de verschillende gemeentegroepen zijn de uitkomsten zoals gepresenteerd door de gemeenten zelf bij de (Meerjaren)programmabegroting 2009. Dit is inclusief de lasten van nieuw beleid, dekkingsmaatregelen en incidentele posten.
19
Grafiek 2.2 Uitkomsten meerjarenramingen zoals gepresenteerd door de gemeente
Meerjarenraming 2010 - 2012 ramingen gemeente uitgedrukt in bedragen per inw oner
7
Bedragen
4
1
-2
-5
0 - 10 .0 0 0
10 .0 0 0 2 0 .0 0 0
2 0 .0 0 0 50 .0 0 0
50 .0 0 0 10 0 .0 0 0
10 0 .0 0 0 en meer
G eld er s g emid d eld e
Gemeentegroep naar inwoner 2010
2011
2012
De meerjarenramingen, zoals gepresenteerd door de gemeenten zelf, laten, in tegenstelling tot onze analyse hierna, in verhouding gemiddeld kleine overschotten zien. Dit komt mede omdat de gemeenten de lasten voor nieuw beleid niet als budgettaire ruimte zien. Men gaat er immers van uit dat het beleid ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. De tot voor kort gebruikelijke trend, waarbij de uitkomsten in de tijd een positiever beeld laten zien, is niet meer waar te nemen. Opvallend is wel dat in 2011 in alle groepen, behalve die van 20.000-50.000 inwoners, een scherpe daling is te zien. Hierop volgt in 2012 een (bijna) volledig herstel. De oorzaak van deze fluctuatie ligt in de geraamde groei van het Gemeentefonds. In de juni- en septembercirculaire 2008 is na een aanzienlijke daling van de groei in 2010 en 2011 een voorzichtig herstel ingeboekt voor 2012. Inmiddels is deze informatie door de effecten van de kredietcrisis volledig achterhaald. Tegenvallende groeicijfers zullen een negatieve invloed hebben op de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en wellicht gemeenten vanaf 2011 nopen tot ombuigingen. Uitkomsten na beoordeling door de provincie Voor de berekening van de meerjarenramingen 2010-2012 naar inzicht van de toezichthouder, geldt het door de gemeente gepresenteerde overschot of tekort op de (meerjaren)begroting als basis. De correcties betreffen: - opgenomen lasten voor nieuw beleid (zowel investerings- als exploitatielasten) en onvoorzien zijn in overeenstemming met de uitgangspunten bij een artikel 12-Fvw procedure, aangemerkt als budgettaire ruimte. (De hardheid van nieuw beleid in meerjarenramingen is van een andere orde dan die in de begroting); - zo veel mogelijk elimineren van incidentele effecten, zowel baten als lasten; - aanwending uit een reserve voor het sluitend maken van de meerjarenraming vanwege het incidentele karakter van dit dekkingsmiddel; - onjuistheden in de relatie tussen het geraamde loon- en prijspeil en de hiervoor opgenomen uitgangspunten in de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Door deze werkwijze zijn de uitkomsten van de toezichthouder in de meeste gevallen positiever dan die van de gemeenten. Die gaan er immers van uit dat opgenomen ramingen voor nieuw beleid en onvoorzien jaarlijks worden 20
aangewend. Het mag duidelijk zijn dat het voorgeschreven overzicht van incidentele baten en lasten een absoluut noodzakelijk hulpmiddel is bij de toepassing van onze uitgangspunten. Grafiek 2.3 Uitkomsten Meerjarenramingen na provinciale correcties
Meerjarenraming 2010 - 2012 na provinciale correcties uitgedrukt in bedragen per inwoner
40
Bedragen
30
20
10
0 0 - 10 .0 0 0
10 .0 0 0 2 0 .0 0 0
2 0 .0 0 0 50 .0 0 0
50 . 0 0 0 10 0 .0 0 0
10 0 .0 0 0 en Gel d er s meer g emid d eld e
Gemeentegroep naar inwoner 2010
2011
2012
De ontwikkeling van deze meerjarenramingen geeft een ander beeld dan de uitkomsten zoals gepresenteerd door de gemeente (grafiek 2.2). Na onze correcties is sprake van een traditioneel beeld, waarbij de uitkomsten in de tijd toenemen. Uitzondering is de inwonergroep met de vier kleinste gemeenten. Het Gelderse gemiddelde in 2010 is berekend op € 11,-- per inwoner. Na een geringe toename in 2011 met € 1,-- per inwoner neemt de uitkomst in 2012 toe tot € 19,-- per inwoner. Het niveau van het Gelderse gemiddelde voor de jaren 2010 tot en met 2012 geeft een redelijk stabiel beeld. De uitkomsten voor de jaren 2010 en 2011 zijn vergeleken met die uit de Begroting 2008 negatiever. Voor 2010 en 2011 neemt de uitkomst af met respectievelijk € 4,-- en € 7,-- per inwoner. Het beeld van vorige jaren waarbij de minst positieve ontwikkeling is waar te nemen bij de kleinste gemeenten, wordt ook dit jaar weer bevestigd. Deze gemeentegroep kent de komende jaren de minste mogelijkheden om budgettaire tegenvallers op te vangen. Wel is ten opzichte van de Begroting 2008 een kleine verbetering waarneembaar. De ontwikkelingen voor de groep 20.000-50.000 inwoners geeft een kleine verbetering te zien, terwijl in de overige groepen een duidelijke afname is te constateren. De kwaliteit van de meerjarenramingen is van belang voor een juist inzicht in de ontwikkeling van de gemeentelijke financiële positie in de tijd. In de eerste plaats voor de gemeente en voornamelijk voor de raad zelf. Een duurzame planning maakt het mogelijk financiële problemen in vroeg stadium te onderkennen en tijdig bij te sturen. Als de begroting niet structureel in evenwicht is, bieden 21
meerjarenramingen (indien kwalitatief op orde) de mogelijkheid om spoedig herstel van dit evenwicht aan te tonen. De ontwikkeling van de meerjarenramingen is voor de toezichthouder een belangrijk beoordelingscriterium voor de duurzaamheid van het gevoerde financieel beleid en voor de toepassing van onze toezichtinstrumenten. In een voorgenomen wetswijziging is ook sprake van opwaardering van de meerjarenramingen.
2.4.3 Samenvatting en conclusies De berekening van zowel de budgettaire positie als het meerjarenperspectief is grotendeels gebaseerd op het beleid in het kader van een artikel 12-Fvw procedure. In de begrotingsjaarschijf wordt "nieuw beleid" niet aangemerkt als budgettaire ruimte omdat dit na de vaststelling nauwelijks meer is te beïnvloeden. Voor de meerjarenramingen is dat wel het geval en wordt "nieuw beleid" aangemerkt als budgettaire ruimte. Ingeval van een artikel 12-Fvw procedure zal zowel bij de begroting als bij de meerjarenramingen het nieuwe beleid worden geschrapt. De door ons bij de Begroting 2009 berekende structurele budgettaire ruimte van de Gelderse gemeenten is ten opzichte van 2008 gemiddeld met € 11,-- per inwoner toegenomen. Dit komt onder meer door een meevallende algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Feitelijk betekent dit dat er meer ruimte beschikbaar is voor nieuw beleid. De gemiddelde uitkomst van de meerjarenramingen 2010-2012, volgens de presentatie van de gemeente laat voor deze jaren een krap sluitende uitkomst zien. Voor de door ons berekende uitkomst is het beeld positiever. Dit is het gevolg van de provinciale uitgangspunten, waarbij de stelposten voor structurele lasten van nieuw beleid zijn aangemerkt als budgettaire ruimte. Door de meevallende groei van de algemene uitkering zijn de uitkomsten voor 2010 en 2011 positiever dan zoals berekend bij de Begroting 2008. Naar verwachting zullen de uitkomsten van zowel de Begroting 2010 als meerjarenramingen 2011-2013 als gevolg van de kredietcrisis behoorlijk onder druk komen te staan. De tegenvallende groei zal een nadelig effect hebben op de algemene uitkering en gemeenten wellicht nopen tot bezuinigen. Het percentage van de structurele loonsom dat wordt doorberekend aan gemeentelijke investeringen en bouwgrondexploitatie is ten opzichte van de Begroting 2008 gelijk gebleven op 7,8%. Er ontstaat een risico voor de gemeente ingeval de omvang van de investeringen en de bouwgrondexploitatie in de tijd afneemt, waardoor er minder toerekening van apparaatskosten kan plaatsvinden. Dit betekent een extra belasting van de exploitatie. Uit de meerjarenramingen blijkt dat deze problematiek in lang niet alle gemeenten wordt onderkend. Veelal worden de toegerekende apparaatskosten minimaal constant verondersteld, terwijl investeringen afnemen en bouwgrondexploitatie complexen worden afgesloten. Wij vinden het acceptabel voor realisatie van taakstellende bezuinigingen dat er een voldoende en reële onderbouwing onder ligt. Ook is het van belang dat er inzicht is in de procedure die tot realisatie moet leiden. Door hieraan te voldoen zijn de risico's beter beheersbaar ingeval er tegenvallers zijn.
22
In 15 (25 in 2008) van de 56 gemeenten zijn bezuinigingsmaatregelen getroffen, die in meer of mindere mate als (nog) niet volledig haalbaar zijn ingeschat. Deze gemeenten lopen dan ook een budgettair risico. In 23 gemeenten is in meer of mindere mate onderuitputting ingeboekt als bate binnen de begroting. Wij verstaan hieronder het op voorhand inboeken van naar verwachting structureel achterblijvende lasten ten opzichte van de opgenomen ramingen in de begroting. Deze handelwijze is acceptabel, mits voldoende onderbouwd. Het risico dat gelopen wordt, is omgekeerd evenredig aan de kwaliteit van de onderbouwing. Voor de vraag of de begroting wel reëel is opgesteld en of sprake is van duurzaam financieel evenwicht is de realiteit van de onderhoudsramingen mede bepalend. Hiervoor is inzicht nodig op welke manier de ramingen voor onderhoud van kapitaalgoederen tot stand zijn gekomen. Uitgangspunt hierbij is dat deze moeten zijn gebaseerd op actuele beheerplannen. Helaas blijkt dat in 10 (12 in 2008) van de 56 Gelderse gemeenten het budget voor wegenonderhoud meer dan 10% beneden het minimaal vereiste niveau ligt of dat er onvoldoende inzicht in deze materie wordt geboden. Feitelijk is het de vraag of de begroting in deze gemeenten wel reëel is. Ook de kans dat in deze gemeenten achterstallig onderhoud ontstaat, wordt groter naarmate de geschetste situatie voortduurt. Gelet op de mogelijke financiële gevolgen is het van belang dat gemeenten prioriteit geven aan een kwalitatief inzichtelijke paragraaf onderhoud kapitaalgoederen. Deze behoort concreet inzicht te bieden in de relatie tussen het beheerplan en de begrotingsramingen voor onderhoud. Het in de BBV voorgeschreven overzicht van incidentele baten en lasten wordt door gemeenten vaak summier of geheel niet gepresenteerd. Hierdoor wordt het inzicht van de raad in de ontwikkeling van de structurele begrotingspositie bemoeilijkt, terwijl de raad wel verantwoordelijk is voor het realiseren van duurzaam financieel evenwicht. Ook bemoeilijkt dit de beoordeling van het structurele begrotingsevenwicht door de toezichthouder.
2.5
Weerstandsvermogen 2.5.1 Algemeen Het weerstandsvermogen wordt bepaald door de mate waarin een gemeente in staat is om middelen vrij te maken om financiële tegenvallers op te vangen. Het is wenselijk om in de financiële en budgettaire (meerjaren) planning actief beleid te maken voor en rekening te houden met gewenste buffers. Hoe groot zo'n buffer moet zijn is in zijn algemeenheid moeilijk te zeggen. Dat hangt vooral af van de risico's die de gemeente loopt. Vragen die dus allereerst de gemeente moet beantwoorden zijn: - welke risico's spelen er op korte en langere termijn; - welke capaciteit (middelen) zijn er beschikbaar om eventuele tegenvallers op te vangen; - hoe moet er gestuurd worden op de risico's, de weerstandscapaciteit en de relatie tussen beide.
23
In de bij de programmabegroting voorgeschreven paragraaf Weerstandsvermogen geeft de gemeente het antwoord op deze vragen. Onder weerstandscapaciteit verstaat het BBV de middelen en de mogelijkheden waarover gemeenten kunnen beschikken om niet begrote kosten te kunnen dekken. Er wordt daarbij verschil gemaakt in structurele- en incidentele weerstandscapaciteit. Een aantal elementen, dat daarvan deel uit kan maken, wordt hierna nader belicht.
2.5.2 Structurele weerstandscapaciteit 2.5.2.1 Algemeen De structurele weerstandscapaciteit is het vermogen om onverwachte tegenvallers in de begroting op te kunnen vangen, zonder dat dit gevolgen heeft voor de voortzetting van gemeentelijke taken. De middelen die dat vermogen bepalen zijn: - de resterende belastingcapaciteit; - de in de begroting opgenomen gemiddelde raming voor onvoorziene uitgaven voor het begrotingsjaar en de drie opvolgende jaren; - het structurele jaarrekeningsaldo voor zover nog niet in de (actuele) begroting verwerkt; - de eventuele structurele voordelen van ombuigingsmaatregelen.
2.5.2.2 Resterende belastingcapaciteit De resterende belastingcapaciteit geeft inzicht in de mogelijkheden van het gemeentebestuur om meer lokale lasten te heffen. Hierbij kijken wij naar ozb, afvalstoffenheffing en rioolrecht. Voor 2009 is de resterende belastingcapaciteit berekend op basis van de uitgangspunten zoals gehanteerd ingeval van een aanvraag op basis van artikel 12 van de Financiële verhoudingswet. Voor de ozb is het minimaal te hanteren ozb-percentage voor 2009 in geval van een dergelijke aanvraag vastgesteld op € 2,80 per getaxeerde WOZ-waardeeenheid van € 2.500,--. Vanaf 2009 is voor de ozb het tarief per waarde-eenheid vervangen door een percentage van de WOZ-waarde. Het voor 2009 genoemde bedrag per waarde-eenheid komt overeen met een percentage van 0,1138% van de getaxeerde waarde. In 2009 hebben 43 gemeenten een ozb-opbrengst beneden de artikel 12-Fvw norm. In 2008 waren dit er nog 49. Macronorm Op landelijk niveau wordt een maximum percentage vastgesteld waarmee de totale ozb-opbrengst mag toenemen, de zogenaamde "Macronorm". Voor 2009 is dit percentage in de septembercirculaire vastgesteld op 6,11%. Door deze maatregel hebben de individuele gemeenten een redelijke mate van vrijheid om de ozb-tarieven af te stemmen op de uit te voeren plannen. Voor Gelderland is voor 2009 een toename berekend 5,7% (inclusief groei). Door de continu wisselende uitgangspunten in de afgelopen jaren is de basis onder de vergelijking weg gevallen. Wij hebben dan ook besloten geen vergelijkende cijfers voor dit onderdeel meer op te nemen. Een belangrijk element bij de bepaling van de ozb-tarieven is dat het voor elke gemeente financieel onvoordelig is om ozb-tarieven vast te stellen beneden het rekentarief, zoals dat gehanteerd wordt bij de berekening van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. De algemene uitkering houdt al op voorhand
24
rekening met de mogelijke eigen inkomsten en vertaalt deze in ozb-aftrek. Deze aftrek is gebaseerd op verschillende percentages van de totale WOZ-waarde voor woningen en niet-woningen. Voor de berekening van de aftrek wordt uitgegaan van het rekentarief. Voor 2009 gelden de volgende tarieven/percentages van de waarde: - voor woningen 0,0884% (alleen eigenaar); en - voor niet woningen 0,2156 % (eigenaar + gebruiker) Ozb-tarieven en rekentarieven In 2009 zitten 32 gemeenten op of onder het rekentarief voor woningen (in 2008: 36 gemeenten). Voor niet-woningen liggen de tarieven in 10 gemeenten beneden het rekentarief (in 2008 nog 13 gemeenten). Concreet betekent het dat als een gemeente het ozb-tarief vaststelt onder het rekentarief, de ozb-aftrek hoger is dan de ozb-opbrengst. Voor "stationaire" gemeenten is het effect minder dan voor "groei" gemeenten, omdat het nadeel bij iedere toename van de WOZ- waarde extra toeneemt. Hoe hiermee om te gaan, blijft overigens een autonoom gemeentelijk besluit. Dit aspect wordt vaak niet onderkend en slechts een enkele gemeente presenteert de confrontatie ozb-aftrek met de ozb-opbrengst in de paragraaf lokale lasten. Het opnemen van deze berekening is nuttige informatie voor de discussie bij de jaarlijkse vaststelling van de ozb-percentages. Resterende belastingcapaciteit De berekening van de resterende belastingcapaciteit voor de afvalstoffenheffing en het rioolrecht is gebaseerd op volledige kostendekking. Bij het rioolrecht wordt de opbrengst van de verfijningsuitkering riolering in mindering gebracht op de kosten, terwijl 50% van de kosten van straatreiniging hieraan wordt toegevoegd. Bij zowel afvalstoffenheffing als rioolrecht mag de btw als kostencomponent worden meegeteld. Door veel gemeenten wordt deze berekeningswijze niet volledig toegepast, zodat in veel gevallen, waar gemeenten zelf uitgaan van 100% kostendekking, niet helemaal sprake is van het hanteren van de maximaal mogelijke tarieven. Daarnaast wordt voor het rioolrecht een minimum tarief verondersteld van € 157,-- per aansluiting. Wij constateren voor de afvalstoffenheffing een geleidelijke toename van de lasten, terwijl de baten in 2009 ten opzichte van 2008 iets zijn afgenomen. Voor een groot deel wordt dit veroorzaakt door een tariefdaling in Nijmegen. De totale kostendekking neemt hierdoor af van 90% in 2008 tot 89% in 2009. Voor het rioolrecht is eveneens sprake van een jaarlijkse toename van de lasten, maar hier nemen de baten in verhouding meer toe. Het kostendekkingspercentage neemt toe van 89% tot 90%. In volgende grafiek hebben wij de ontwikkeling in de totale lasten en baten in Gelderland weergegeven.
25
Grafiek 2.4 Totaal lasten en baten afvalinzamelingen riolering Gelderse gemeenten
Lasten/Baten Afvalverwerking en riolering 200.000.000 175.000.000 Lasten
150.000.000
Baten
Riolering 2009
Riolering 2008
Riolering 2007
Afvalverwerking 2009
Afvalverwerking 2008
100.000.000
Afvalverwerking 2007
125.000.000
2.5.2.3 Samenvatting en conclusies De structurele weerstandscapaciteit van de Gelderse gemeenten bestaat in de praktijk meestal uit de som van het budget voor onvoorziene uitgaven, de resterende belastingscapaciteit en het begrotingssaldo. Naast een politieke beperking kent de ozb-heffing alleen een beperking in de zin van de zgn. "Macronorm". Deze houdt in dat voor 2009 de landelijke ozbopbrengst maximaal met 6,11% mag stijgen. Voor Gelderland bedraagt deze toename in 2009 5,7% (inclusief groei) en ligt daarmee binnen deze norm. In 2009 liggen de ozb-opbrengsten in 43 gemeenten beneden het artikel 12-Fvw peil. Het kostendekkingspercentage van de afvalstoffenheffing en het rioolrecht bedraagt in 2009 respectievelijk 89% (90% in 2008) en 90% (89% in 2008). In de paragraaf lokale lasten wordt bij uitzondering inzicht gegeven in de relatie tussen de vastgestelde ozb-percentages en het rekenpercentage zoals gehanteerd bij de berekening van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Als de vastgestelde ozb-percentages lager liggen dan de rekenpercentages zal dit bij toename van de totale getaxeerde waarde, ingeval van nieuwbouw van onroerend goed, de gemeente per saldo geld kosten in plaats van geld opbrengen. Het opnemen in de paragraaf lokale heffingen van deze confrontatie is nuttige aanvullende informatie voor de discussie bij de jaarlijkse vaststelling van de ozbpercentages. Wij hebben afgezien van de opname van vergelijkende cijfers van de belastingcapaciteit omdat er sprake is (geweest) van voortdurend wisselende uitgangspunten.
26
2.5.3 Incidentele weerstandscapaciteit 2.5.3.1 Algemeen De incidentele weerstandscapaciteit is de ruimte om eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen, zonder dat deze invloed hebben op de voortzetting van gemeentelijke taken. De dekkingsmiddelen die hiertoe worden gerekend zijn: - de algemene reserve en de (bestemmings)reserves waaraan de raad een bestemming heeft gegeven die kan worden gewijzigd; - de eventuele overwaarde van voorzieningen (kan eigenlijk niet), inclusief voorzieningen die verband houden met gekwantificeerde risico's; - de bespaarde rente over reserves; - de in de begroting opgenomen ramingen voor onvoorziene uitgaven die uitgaan boven de gemiddelde raming voor onvoorziene uitgaven voor het begrotingsjaar en de drie opvolgende jaren; - het incidentele jaarrekeningsaldo dat nog niet aan de algemene reserve is toegevoegd; - de stille reserves; en - de eventuele incidentele voordelen van ombuigingsmaatregelen. De verantwoordelijkheid voor het voeren van beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen ligt bij de raad. De raad kan hiervoor richtlijnen vaststellingen voor de uitvoering in een beleidskader (nota reserves en voorzieningen). Periodieke actualisatie en controle op de uitvoering door de raad is wel een voorwaarde. De belangrijkste aandachtspunten voor het beleidskader zijn: vastleggen van het doel van de reserve, de gewenste omvang (het minimum- en maximumniveau) en de wijze waarop wordt omgegaan met de bespaarde rente. Het reserve- en voorzieningenbeleid en het risicobeleid zijn de corresponderende peilers van de begrotingsparagraaf Weerstandsvermogen.
2.5.3.2 Vrij aanwendbare reserves De vrij aanwendbare reserves omvatten de algemene reserve en die bestemmingsreserves, waaraan geen specifieke bestemming is toegekend. Als er claims op de algemene reserve zijn gelegd, zien wij dat deel van de reserve als bestemd. Voorbeelden van claims zijn de inzet bij een begrotingstekort of voor dekking van een voorgenomen investering met maatschappelijk nut. In geval van een artikel 12 Fvw-aanvraag wordt slechts een beperkte vrij aanwendbare algemene reserve geaccepteerd. De norm hiervoor is 2% van de algemene uitkering, inclusief volledige ozb-capaciteit en een aantal doorlopende verfijningen. Dit resulteert in een minimale omvang van de algemene reserve. Ter indicatie in Gelderland komt deze minimale omvang gemiddeld op € 19,50 (2008: € 18,--) per inwoner. Het spreekt vanzelf dat in deze situatie een maximale beheersing van de financiële huishouding noodzakelijk is.
27
Grafiek 2.5 Vrij aanwendbare reservepositie
Reservepositie (vrij aanwendbaar) uitgedrukt in bedragen per inwoner
400
Bedragen
300
200
100
0 0 - 10 .0 0 0
10 .0 0 0 2 0 .0 0 0
2 0 .0 0 0 50 .0 0 0
50 .0 0 0 10 0 .0 0 0
10 0 .0 0 0 en meer
Geld er s g emid d eld e
Gemeentegroep naar inwoner 2005
2006
2007
2008
2009
De omvang van de vrij aanwendbare reserves in Gelderland bedraagt € 244,-- per inwoner. Dit is een geringe toename van € 2,-- per inwoner ten opzichte van 2008. Het Gelderse gemiddelde is na een stabiele periode (2005-2007) vanaf 2008 weer gaan groeien. De vrij aanwendbare reserves zijn in alle gemeentegroepen toegenomen, met uitzondering van de gemeentegroep 20.000-50.000 inwoners. De vrij aanwendbare reserves zijn in de gemeentegroep 0-10.000 inwoners toegenomen met € 66,-- per inwoner. Deze toename wordt voor het grootste deel veroorzaakt door de gemeente Scherpenzeel met een herschikking van reserves. In Millingen aan de Rijn is eveneens sprake van een toename, dit als gevolg van een positief jaarrekening resultaat 2007. De toename in de gemeentegroep 10.000-20.000 inwoners bedraagt € 1,-- per inwoner. De toename in de gemeenten Lingewaal (jaarrekeningresultaat), Doesburg (vervallen claims) en Druten (jaarrekeningresultaat) worden negatief gecompenseerd door een afname in Groesbeek (toevoeging aan bestemmingsreserve). In de gemeentegroep 20.000-50.000 inwoners neemt het gemiddelde per saldo met € 12,-- per inwoner af. In Berkelland wordt door reservering van het jaarrekeningresultaat 2007 en de gewenningsbijdrage in verband met de gemeentelijke herindeling de algemene reserve aanmerkelijk gevoed. In Bronckhorst (claim nieuwbouw gemeentehuis) en Lingewaard (herschikking van reserves) vinden juist grote onttrekkingen plaats. In de groep 50.000-100.000 inwoners is meer dan een verdubbeling gerealiseerd. In beide gemeenten (Barneveld en Doetinchem) zijn de vrij aanwendbare algemene reserves sterk toegenomen. Dit als gevolg van herschikking van reserves en gerealiseerde positieve jaarrekeningresultaten door resultaten uit de bouwgrondexploitatie en vrijval van voorzieningen. In de gemeentegroep 100.000 en meer inwoners is per saldo een geringe toename te constateren.
28
2.5.3.3 Niet geblokkeerd deel vrij aanwendbare reserves De budgettaire consequenties die zich voordoen als een vrij aanwendbare reserve of een deel daarvan wordt ingezet, zijn bepalend voor de mate waarin deze reserve "geblokkeerd" is. Dit effect doet zich voor als de gemeente de rentelasten, die worden bespaard door de aanwezigheid van dit eigen vermogen, gebruikt als een structurele bate in de exploitatie. Het deel van de vrij aanwendbare reserve dat kan worden ingezet zonder structurele budgettaire gevolgen noemen we "reservepositie niet geblokkeerd". De hoogte van de reservepositie niet geblokkeerd is een belangrijke indicator voor de sterkte van de financiële positie. Grafiek 2.6 Reservepositie niet geblokkeerd Reservepositie (niet geblokkeerd) uitgedrukt in bedragen per inwoner 200
Bedragen
160
120
80
40
0 0-10.000
10.00020.000
20.00050.000
50.000100.000
100.000 en Gelders m eer gem iddelde
Gemeentegroep naar inwoner 2005
2006
2007
2008
2009
Het niet-geblokkeerde deel van de vrij aanwendbare reserves van de Gelderse gemeenten is gemiddeld ten opzichte van 2008 toegenomen met € 3,-- per inwoner. Het verloop van dit onderdeel is zowel per jaar als per gemeentegroep nogal wisselend. De ontwikkeling van het Gelderse gemiddelde blijft wel aansluiting houden bij de ontwikkeling van de totale vrij aanwendbare reserves. De toename per inwoner is zelfs iets meer dan bij de reservepositie (totaal). Hieruit valt af te leiden dat het gebruik van het rente-instrument de afgelopen jaren redelijk stabiel is.
29
Op grond van de beoordeling van de Begroting 2009 hebben wij de feitelijke beschikbaarheid van de vrij aanwendbare reserves als volgt geclassificeerd. Tabel 2.e
Overzicht niet-geblokkeerde reserves 2009
Classificatie
Zwak
Matig
Voldoende
Goed
Sterk
Bedrag in € per inwoner
€ 0-€ 40
€ 40-€ 80
€ 80-€ 120
€ 120€ 160
> € 160
Aantal gemeenten
Aantal gemeenten
Aantal gemeenten
Aantal gemeenten
Aantal gemeenten
Gemeentegroep naar inwoners 0-10.000
2
1
10.000-20.000
4
2
4
1
20.000-50.000
14
8
4
1
Totaal
Aantal gemeenten
1
4 11
8
35
1
2
50.000-100.000
1
100.000 en meer
2
1
1
4
11
4
11
56
Totaal
20
10
Uit dit overzicht blijkt dat slechts 26 (was 22 in 2008) van de 56 Gelderse gemeenten een vrije reservepositie hebben met een kwalificatie voldoende of beter. Van 20 gemeenten (was 25 in 2008) kenmerken wij de reservepositie in deze optiek als zwak. Voor het grootste deel zijn dit gemeenten die het rentevoordeel van het gebruik van het eigen vermogen geheel of gedeeltelijk ten gunste van de jaarlijkse exploitatie brengen. Overigens is het risico van de geblokkeerde reservepositie goed beheersbaar als in de (meerjaren)begroting ook planmatig rekening wordt gehouden met uitnamen uit de reserves en de renteconsequenties die dat heeft. Dit gebeurt echter niet in alle gevallen. In de volgende grafiek wordt het verloop over de jaren 2006 tot en met 2009 weergegeven. Grafiek 2.7 Classificatie reserves
Classificatie reserves 60
Aantal gemeenten
50 sterk
40
goed 30
voldoende
20
matig zwak
10 0 2006
2007 2008 Begrotingsjaar
2009
Uit de grafiek blijkt dat het aantal gemeenten met de kwalificatie zwak jaarlijks afneemt. De categorie matig neemt mede als gevolg hiervan toe. Ook het aantal gemeenten dat een voldoende of meer scoort, vertoont een positieve ontwikkeling. De verbetering van de totale vrije reservepositie heeft hierop zeker ook een gunstige invloed. 30
Op de volgende pagina is op een kaartje de situatie van de afzonderlijke Gelderse gemeenten in kleur weergegeven.
31
32
2.5.3.4 Bestemmingsreserves (totaal) De definiëring van deze categorie is de afgelopen jaren substantieel gewijzigd: - tot en met 2005 werden ook de voorzieningen hiertoe gerekend. De reden om dit niet meer te doen, is dat bestemmingsreserves worden gerekend tot het eigen vermogen en voorzieningen tot het vreemd vermogen; - vanaf 2007 zijn de dekkingsreserves hier niet meer meegerekend, omdat uit de dekkingsreserves onttrekkingen worden gedaan om kapitaallasten van investeringen te dekken. Feitelijk zijn deze reserves dus niet meer beschikbaar voor de weerstandscapaciteit of voor een andere bestemming. Deze belangrijke wijziging van uitgangspunten verklaart grotendeels de afname vanaf 2005. Grafiek 2.8 Bestemmingsreserves (totaal)
Bestemmingsreserves (totaal) uitgedrukt in bedragen per inwoner
1600
Bedragen
1200
800
400
0 0-10.000
10.00020.000
20.00050.000
50.000100.000
100.000 en Gelders meer gemiddelde
Gemeentegroep naar inwoner n.b.: vóór 2006 zijn ook de voorzieningen hierin opgenomen
2005
2006
2007
2008
2009
De uitgangspunten voor vergelijking van de omvang van bestemmingsreserves zijn vanaf 2007 hetzelfde. Op basis hiervan is dus alleen een objectieve vergelijking mogelijk voor de jaren 2007 tot en met 2009. En voor deze jaren is het Gelderse gemiddelde na een kleine afname in 2008 voor 2009 weer gering toegenomen. In 2009 is in meer of mindere mate voor alle gemeentegroepen een verbetering te constateren. In de gemeentegroepen tot 20.000 inwoners is de verbetering het grootst. Opmerkelijk is de aanzienlijke toename van de bestemmingsreserves in de gemeente Groesbeek mede als gevolg van herschikking vanuit de vrij aanwendbare reserves. In de volgende tabel wordt de ontwikkeling van de bestemmingsreserves, dekkingsreserves en voorzieningen in totaal vanaf 2007 weergegeven.
33
Tabel 2.f
Overzicht overige reserves en voorzieningen in euro's per inwoner
Overzicht overige reserves en voorzieningen in euro’s per inwoner
2007
2008
2009
Bestemmingsreserves
443
438
475
84
153
172
Voorzieningen
285
318
288
Totaal
812
909
935
Dekkingsreserves
In totaliteit is een duidelijke toename van de overige reserves en voorzieningen waar te nemen. De bestemmingsreserves nemen na een kleine afname in 2008 weer toe. De voorzieningen bewegen zich juist tegengesteld. Na een toename in 2008 volgt weer een afname in 2009 tot bijna het niveau van 2007. De dekkingsreserves nemen toe in de tijd. Dit betekent dat er in toenemende mate gebruik wordt gemaakt van de zogenaamde "bruto methode": dekking van investeringen met een economisch nut door structurele inzet van reserves. Uit de ontwikkeling van de omvang van de voorzieningen is waarneembaar dat het risicobeleid en -beheer zich in positieve zin ontwikkelt, met onder andere een toenemende afdekking van voorziene risico's, maar ook door vrijval van voorzieningen als risico's verminderen. Daarnaast zijn de voorschriften voor de presentatie van bepaalde voorzieningen gewijzigd. Hierdoor zijn deze niet meer als voorziening op de balans verantwoord.
2.5.3.5 Stille reserves Stille reserves kunnen ook tot de weerstandscapaciteit worden gerekend. De stille reserve is de feitelijke waarde van bezittingen verminderd met de waarde waarvoor deze op de balans staan. Stille reserves zijn echter feitelijk alleen als weerstandscapaciteit bruikbaar als de bezittingen direct te verkopen zijn als men dat zou willen. Een voorbeeld hiervan is het gemeentelijke bezit aan onroerend goed. De commissie BBV adviseert om gebouwen die voor het normaal functioneren van een gemeente nodig zijn (bijvoorbeeld een gemeentehuis), niet te betrekken bij de paragraaf Weerstandsvermogen. Niet alle Gelderse gemeenten hebben of brengen de omvang van de stille reserves volledig in beeld. In veel gevallen blijft het bij de constatering dat er stille reserves zijn en bij een globale benoeming ervan. De inschatting van de waarde ontbreekt veelal. In het kader van de beoordeling van het weerstandsvermogen kan het niveau van de stille reserves wel degelijk van belang zijn. Een aantal Gelderse gemeenten buigt zich op dit moment over de vraag of zal worden ingegaan op het aanbod om aandelen van de energiemaatschappij Nuon te verkopen. Veelal ligt de opgenomen boekwaarde voor deze aandelen beduidend lager dan de marktwaarde. Feitelijk kan hierbij een aanzienlijke boekwinst worden gerealiseerd. Hierbij moet wel worden bedacht dat bij verkoop het jaarlijkse dividend voor de gemeenten komt te vervallen. Het is per gemeente verschillend in welke mate dit dividend als structurele inkomst is ingeboekt en daarmee welk deel van de verkoopopbrengst zonder budgettaire consequenties vrij besteedbaar is. 34
2.5.3.6 Samenvatting en conclusie De raad is verantwoordelijk voor het ontwikkelen van beleid voor reserves en voorzieningen. Vaststelling van een beleidskader in de vorm van een nota reserves en voorzieningen is een goed instrument. De raad ziet toe op de periodieke actualisatie en de uitvoering van het vastgestelde beleid. De omvang van de vrij aanwendbare reserves in Gelderland komt uit op € 244,-per inwoner. Dit is een toename van € 2,-- per inwoner ten opzichte van 2008. Voor deze reserves is na een redelijk stabiele periode vanaf 2008 weer een stijgende trend waar te nemen. Het niet (door rente-inzet) geblokkeerde deel van de vrij aanwendbare reserves is ook toegenomen ten opzichte van 2008. In verhouding loopt de nominale toename van de vrij aanwendbare reserves redelijk in de pas met het niet-geblokkeerde deel daarvan. Procentueel is 46% (was 45% in 2008) van de totale vrij aanwendbare reserves aangemerkt als niet-geblokkeerd. Een beperkte toename van de reserves en eenzelfde beperkte toename van het niet-geblokkeerde deel betekent per saldo dat de totale exploitatie van de Gelderse gemeenten ongeveer op eenzelfde niveau afhankelijk is van een structurele bijdrage van de bespaarde rente. Het aantal gemeenten met onze kwalificatie "zwakke reservepositie" neemt langzaam af. Een toename zit vooral in de kwalificatie "voldoende". Evenals vorig jaar zien wij over het geheel genomen weer een kleine verbetering. De prioriteit om inzicht te krijgen in de omvang van de stille reserves ligt over het algemeen niet hoog bij gemeenten. Hierdoor hebben gemeenten nog onvoldoende inzicht in de omvang van de stille reserves, reden dat dit aspect slechts een beperkte rol speelt als onderdeel van het weerstandsbeleid.
2.5.4. Risico's 2.5.4.1 Algemeen Naar welke weerstandscapaciteit zou de gemeente moeten streven? Hierop is geen eenduidig antwoord te geven. Het gaat hierbij om maatwerk. De gemeente zal namelijk de risico's specifiek voor de eigen organisatie in beeld moeten hebben. Na kwantificering is ook de vraag te beantwoorden welke weerstandscapaciteit nodig is. Algemene weerstandscapaciteit zal met name moeten worden benoemd voor de geïnventariseerde risico's die niet op andere wijze zijn afgedekt. Reguliere risico's - risico's die zich regelmatig voordoen en veelal vrij goed meetbaar zijn - zijn immers door middel van verzekeringen en/of voorzieningen op te vangen. Deze kunnen dan ook buiten de paragraaf Weerstandsvermogen blijven. Een actueel en gestructureerd beeld van de aard en omvang van de risico's is het best te krijgen met een systematische risico-inventarisatie. De verantwoordelijkheid voor het proces kan belegd zijn bij de financiële afdeling, maar deze betrekt de informatie uit de gehele gemeentelijke organisatie. Door de nadruk op permanente risicobeheersing en actualisering is voor een dergelijk systeem een groot draagvlak binnen de gehele gemeentelijke organisatie nodig. De systematische benadering en het draagvlak zijn waarborgen voor volledigheid en actualiteit.
35
Als de weerstandscapaciteit en de risico's bekend zijn dan is het ook mogelijk om een gericht weerstandsbeleid te voeren. Hoe moet de relatie liggen tussen risico's en weerstandscapaciteit en hoe sturen wij op het realiseren daarvan? Omdat dit een belangrijke peiler is van duurzaam financieel beleid benadrukken wij een actieve aanpak van deze complexe materie. Het gaat om een actieve en gerichte aanpak passend bij de gemeentelijke schaal. Op dit moment constateren wij dat steeds meer gemeenten kiezen voor een systematische aanpak van risicobeheersing. In een Nota weerstandsvermogen en risicomanagement kan de raad de kaders vaststellen hoe de gemeente met dit onderwerp wil omgaan. Hiervoor gelden geen specifieke richtlijnen. Het beheersen van kansen op en gevolgen van risico's (risicomanagement) is een belangrijk onderdeel, omdat hier de noodzakelijke omvang van de weerstandscapaciteit van af hangt. Op basis van deze informatie is de formulering van een beleidslijn met betrekking tot de minimale omvang van de noodzakelijk geachte weerstandscapaciteit mogelijk. In de paragraaf weerstandsvermogen, als onderdeel van de programmabegroting, behoort jaarlijks ook inzicht te worden geboden in de omvang van de totale risico's. Enkel het opnemen van een verwijzing naar een nota weerstandsvermogen en risicomanagement is onvoldoende. Immers, een voorwaarde voor deze paragraaf is de zelfstandige leesbaarheid. Inmiddels krijgt deze paragraaf meer aandacht en is ook kwaliteitsverbetering waarneembaar. De toezichthouder heeft naar aanleiding van de beoordeling van Programmabegroting 2009 een aantal paragrafen als "good practices" aangemerkt. Voorbeelden hiervan zijn de paragrafen van de gemeenten Arnhem en Geldermalsen. Bij de beoordeling van de Begroting 2008 en 2009 is nadrukkelijk ingezoomd op de inhoud van de paragrafen Weerstandsvermogen en Verbonden partijen. Tijdens het begrotingsonderzoek zijn deze paragrafen getoetst op een aantal objectief beschreven kwaliteitscriteria. Deze aspecten vormen een onderdeel van het selectief toezicht (zie paragraaf 2.3) en worden in het kader van het duurzaam financieel evenwicht nadrukkelijk betrokken bij de oordeelsvorming over de toezichtvorm. De uitkomsten hiervan worden in de volgende tabellen in beeld gebracht. Tabel 2.g Overzicht gemeentespecifieke risico's in relatie tot de weerstandscapaciteit
Specifieke risico's beschrijvend en cijfermatig voldoende gekwantificeerd > en afdekbaar binnen de in beeld gebrachte weerstandscapaciteit > en naar onze inschatting afdekbaar binnen de in beeld gebrachte weerstandscapaciteit Specifieke risico's onvoldoende cijfermatig gekwantificeerd > doch beschrijvend voldoende toegelicht en naar onze inschatting afdekbaar > en beschrijvend onvoldoende toegelicht doch naar onze inschatting afdekbaar Geen of onvoldoende inzicht in aard en cijfermatige omvang specifieke risico's of specifieke risico's naar onze inschatting en/of die van de gemeente niet afdekbaar Totaal aantal gemeente, Gemiddelde score
36
punt aantal aantal gemeenten gemeenten 2009 2008 5 4
10 14
10 22
3 2
20 6
15 4
1
6 56 3,3
5 56 3,5
Op basis van de beschreven kwaliteitcriteria is voor de paragraaf weerstandsvermogen een geringe kwaliteitsverbetering te constateren. Helaas zijn er op dit moment nog 9 gemeenten die onvoldoende inzicht hebben in de risico's of deze onvoldoende hebben toegelicht. Verder zijn er nog 15 gemeenten die de risico's wel voldoende hebben toegelicht, maar in onvoldoende mate hebben gekwantificeerd. Kortom bij 24 gemeenten is een directe verbeterslag noodzakelijk. Voor deze gemeenten is het niet mogelijk te bepalen in welke mate weerstandscapaciteit aanwezig moet zijn om de risico's af te dekken. De verbeterpunten betreffen in de eerste plaats de kwantificering van risico's, maar ook het leggen van een relatie met de overige paragrafen en de daadwerkelijke confrontatie van risico's met de aanwezige weerstandscapaciteit. De relatie met de overige paragrafen is van belang omdat de hierin benoemde risico's in totaliteit onderdeel uit maken van het totale weerstandsvermogen. Een belangrijk voorbeeld hiervan is de relatie met de paragraaf Grondbeleid en de hiermee gepaard gaande risico's. Wij merken dat de risico's voortvloeiend uit de bouwgrondexploitatie in veel gevallen niet volledig zijn benoemd in de paragraaf Weerstandsvermogen. In de volgende tabel wordt de ontwikkeling van de paragraaf verbonden partijen in beeld gebracht en beoordeeld op basis van objectieve kwaliteitscriteria. Tabel 2.h Overzicht risico's verbonden partijen in relatie tot de weerstandscapaciteit
Risico's beschrijvend en cijfermatig voldoende gekwantificeerd > en afdekbaar binnen de in beeld gebrachte weerstandscapaciteit > en naar onze inschatting afdekbaar binnen de in beeld gebrachte weerstandscapaciteit Risico's onvoldoende cijfermatig gekwantificeerd > doch beschrijvend voldoende toegelicht en naar onze inschatting afdekbaar > en beschrijvend onvoldoende toegelicht doch naar onze inschatting afdekbaar Geen of onvoldoende inzicht in aard en cijfermatige omvang risico's of risico's naar de inschatting van gemeente en/of toezichthouder niet afdekbaar
punt aantal aantal gemeenten gemeenten 2008 2009 5 4
3 11
5 22
3 2
34 6
20 9
1
2 56 3,1
0 56 3,4
Op basis van de in de tabel beschreven kwaliteitscriteria is ook voor de paragraaf verbonden partijen een kleine kwaliteitsverbetering te constateren. Op dit moment zijn er nog 9 gemeenten die de risico's onvoldoende hebben toegelicht. Verder zijn 29 gemeenten (inclusief de genoemde 9 gemeenten) nog niet overgegaan tot het kwantificeren van risico's van verbonden partijen. Hierdoor is het ook niet mogelijk om de risico's voor verbonden partijen te betrekken bij de bepaling van de benodigde weerstandscapaciteit in de paragraaf weerstandsvermogen. Ook van deze paragraaf zijn kwalitatief goede voorbeelden beschikbaar, zoals die van de gemeente Nijmegen.
2.5.4.2 Samenvatting en conclusie Het weerstandsvermogen geeft aan in hoeverre een gemeente in staat is om middelen vrij te maken voor het opvangen van financiële tegenvallers. Een goed weerstandsvermogen is de basis voor een gezonde gemeentelijke financiële positie.
37
Een belangrijk element van het weerstandsvermogen is risicobeheersing. Een systematische inschatting en kwantificering van risico's is een voorwaarde om de minimale omvang van de weerstandscapaciteit te kunnen bepalen. Op basis van deze informatie is het aan de raad om weerstandsbeleid vast te stellen. Veel gemeenten kunnen het minimumniveau van de benodigde weerstandscapaciteit niet bepalen, omdat de aanwezige risico's nog niet of onvoldoende zijn gekwantificeerd. Wel kan worden geconstateerd dat een systematische aanpak hiervan door gemeenten in toenemende mate van belang wordt geacht. Een negental gemeenten heeft op basis van de gepresenteerde paragraaf weerstandsvermogen onvoldoende inzicht in de aard en omvang van de risico's die de organisatie loopt. Belangrijke verbeterpunten voor de paragraaf weerstandsvermogen zijn de kwantificering van risico's, het concreet vermelden van de relatie met de overige paragrafen en de daadwerkelijke confrontatie van de totale risico's met de aanwezige weerstandscapaciteit.
2.6
Jaarrekeningen 2.6.1 Algemeen De verplichte inzending van de jaarrekening biedt de toezichthouder de mogelijkheid om aan de hand van de laatste rekeningcijfers de realiteit van de ramingen in de begroting te toetsen. Een niet in evenwicht zijnde jaarrekening, maar ook een niet tijdig ingezonden jaarrekening, kan vervolgens aanleiding zijn om preventief begrotingstoezicht in te stellen. Bij de beoordeling van de jaarrekening wordt, net als bij de bepaling van de budgettaire positie in de begroting, getracht zoveel mogelijk de structurele uitkomst te berekenen. Ook hierbij blijft in beginsel afdekking van structurele lasten door structurele baten het uitgangspunt. Incidentele lasten kunnen uiteraard zonder problemen worden gedekt door incidentele baten. Voorkomen dient te worden dat structurele lasten door incidentele baten worden gedekt. Om dit vast te kunnen stellen, worden bij de beoordeling van de jaarrekening de door de gemeente vastgestelde uitkomsten gezuiverd van incidentele effecten. Dat er jaarlijks sprake is van belangrijke incidentele beïnvloedingen blijkt wel uit het feit dat van het gezamenlijke, jaarrekeningsoverschot over 2007 van alle 56 Gelderse gemeenten van ruim € 109 miljoen een bedrag van € 17,5 miljoen door ons als structureel overschot wordt aangemerkt. Het grote verschil tussen beide bedragen wordt gevormd door per saldo incidentele baten, waar tegenover niet in dezelfde mate incidentele lasten staan. Belangrijke in aanmerking genomen incidentele beïnvloedingen in 2007 waren: Versnellingsgelden woningbouw, grondexploitatieresultaten, extra dividend- en winstuitkeringen BNG en Nuon, vrijval van voorzieningen en onderuitputting van kapitaallasten. Een belangrijke bron voor deze informatie is het op basis van de BBV verplicht in de toelichting op de jaarrekening op te nemen overzicht van incidentele baten en lasten. Wij hebben hiervoor bij de toelichting op de budgettaire positie al geconstateerd dat dit overzicht (in de begroting) helaas nog niet in alle gemeenten beschikbaar is of onvoldoende aandacht krijgt. Dit geldt evenzeer voor dit overzicht bij de jaarrekening. Vanzelfsprekend is de gemeenteraad vanuit de
38
kaderstellende en controlerende rol zelf ook gebaat bij deze transparantie. De zorg voor een sluitende begroting betekent dat de raad een goed inzicht moet hebben in de financiële positie. Bij het opstellen van de begroting (en de meerjarenramingen) worden de ontwikkelingen in het lopende begrotingsjaar en de uitkomsten van de jaarrekening van het jaar ervoor meegenomen. Vanwege die doorwerking is de financiële positie bij de jaarrekening van groot belang en dient de raad zich hier een oordeel over te vormen. Dit overzicht biedt nader inzicht en fungeert tevens als hulpmiddel bij de analyse van de verschillen tussen de begroting en jaarrekening. Voorts kan dit inzicht van nut zijn bij het bijsturen van de oorzaken van de structureel nadelige rekeningresultaten. Veel gemeenten besteden overigens in door bij de verschillenanalyse tussen begroting en jaarrekening de aard van het verschil nader aan te duiden. Dit biedt dan echter geen compleet beeld aangezien het voorbijgaat aan de al geraamde incidentele baten en lasten. Met de consequente opname en adequate invulling van dit vereiste overzicht kan de jaarrekening inhoudelijk nog aan kwaliteit winnen. Bovendien is het van belang om de doorwerking naar een volgende begroting er beter uit te kunnen destilleren.
2.6.2 Rechtmatigheid Gemeenten zijn inkomensbestedende huishoudingen. Omdat het gaat om de besteding van publiek geld is het van vitaal belang dat de baten, lasten en vermogensmutaties rechtmatig tot stand komen. Met ingang van de jaarrekening 2004 is de accountantsverklaring bij de jaarrekening van gemeenten vernieuwd. De verklaring bevat vanaf 2004 een oordeel over het getrouwe beeld en de rechtmatigheid in plaats van alleen over het getrouwe beeld. Reden hiervoor is dat het rechtmatig omgaan met publieke middelen zo belangrijk is dat overheden ook moeten kunnen laten zien dat ze rechtmatig met hun middelen omgaan. Hieronder wordt verstaan het naleven van wet- en regelgeving waarbij het accent ligt op de financiële rechtmatigheid. Uit landelijk onderzoek naar de stand van zaken van de rechtmatigheid over de jaren 2004 tot en met 2006 is gebleken dat er sinds 2004 een aanzienlijke vooruitgang in het aantal goedkeurende rechtmatigheidsverklaringen is geboekt. Het aantal gemeenten met een goedkeurend rechtmatigheidsoordeel is landelijk opgelopen van 45% over 2005 naar 65% over 2006. In Gelderland liggen deze percentages op 52% over 2005 en bijna 68% over 2006. De Gelderse gemeenten scoren daarmee beter dan landelijk. Over het jaar 2007 is landelijk geen uitvoerig onderzoek gedaan naar de stand van zaken, maar via het CBS zijn de relevante cijfers wel beschikbaar. Onderverdeeld naar de verschillende soorten verklaringen, laten deze het volgende beeld zien. Tabel 2.i Gelderland 2007
Nederland 2007
92%
83%
Verklaring met beperkingen
4%
7%
Afkeurende verklaring
2%
2%
Oordeelsonthouding
2%
8%
Goedkeurende verklaring
39
Ook hieruit kan worden afgeleid dat Gelderland nog steeds bovengemiddeld scoort. In Gelderland hebben nog 4 gemeenten over het jaar 2007 problemen met de rechtmatigheid. Verder zijn alle ontvangen jaarrekeningen 2007 van de gemeenschappelijke regelingen van een goedkeurende rechtmatigheidsverklaring voorzien. Twee gemeenten ontvingen een verklaring met beperking, één gemeente een afkeurende verklaring en één gemeente een oordeelonthouding. De belangrijkste knelpunten zitten daarbij in: - naleving (Europese) aanbestedingsregels of eigen inkoopregels; - begrotings- en (investerings)kredietoverschrijdingen; - ontbrekende autorisatie tussentijdse reservemutaties; - ontoereikend uitgevoerde maatregelen van interne beheersing. Deze probleempunten in Gelderland sluiten aan bij het beeld uit het eerdere landelijke onderzoek. Van belang hierbij is het in 2007 bij gemeenten van kracht worden van de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). In de praktijk blijkt dat de financieel administratieve verantwoording rondom de invoering in 2007 van de WMO niet zonder problemen verloopt. Als de accountant geen voldoende oordeel uitspreekt over de rechtmatigheid wil dit niet zeggen dat er onjuistheden in de jaarrekening zouden zijn opgenomen. Vanuit het door de raad vastgestelde normenkader en het proces kan echter niet voldoende zekerheid worden verkregen over de rechtmatige totstandkoming van de baten en lasten en de balansmutaties. Deze onrechtmatigheid komt bijvoorbeeld voort uit een gebrek aan bekendheid of belangstelling voor naleving van wet- en regelgeving. De rechtmatigheid is uitgebreider dan de getrouwheid. Bovendien kunnen getrouwheidsfouten veelal alsnog in de verslaggeving worden gecorrigeerd, maar kan een onrechtmatige totstandkoming van baten, lasten of balansmutaties vaak niet meer alsnog worden opgeheven. Samenvattend is de conclusie dat rechtmatigheid inmiddels goed is verankerd in de Gelderse gemeenten. De uitdaging is nu om de aandacht voor rechtmatigheid vast te houden.
2.6.3 Uitkomsten jaarrekeningen Het door de gemeenteraden in Gelderland vastgestelde jaarrekeningsaldo 2007 bedraagt ruim € 109 miljoen, getotaliseerd over 56 gemeenten. Dit zelfde saldo voor 2006 bedroeg ruim € 105 miljoen. Er zijn 6 Gelderse gemeenten die de jaarrekening 2007 met een tekort hebben vastgesteld, terwijl er nog 4 gemeenten met een tekort op de jaarrekening 2006 waren. Veel gemeenten hebben bij de bestemming van het overschot 2007 de reservepositie versterkt. Mede dankzij deze gunstige resultaten nemen de totale reserves van gemeenten ook op basis van de jaarrekeningen nog jaarlijks in omvang toe. Ondanks de toename van het aantal tekortgemeenten kan uit het hogere overschot ten opzichte van 2006 een positieve financiële ontwikkeling worden afgeleid. Of deze ontwikkeling van korte of langere duur is, kan op basis hiervan niet worden geconcludeerd. Voor het financiële perspectief van de gemeenten is het van belang of dit effect van structurele of incidentele aard is. Daartoe zijn de uitkomsten van de jaarrekeningen 2007 van alle Gelderse gemeenten gecorrigeerd voor incidentele beïnvloedingen. Na afzondering van deze elementen komt de structurele uitkomst 2007 op een positief saldo van € 17,5 miljoen (2006 € 1,4 miljoen).
40
Op grond van onze nadere analyse 2007 zijn er 16 structurele tekortgemeenten in Gelderland. Op basis van de jaarrekening 2006 waren dat er nog 21. Ook deze cijfers bevestigen de eerder waargenomen positieve financiële ontwikkeling. Het blijft echter zorgelijk dat er nog verschillende gemeenten zijn die in meer of mindere mate incidentele baten nodig hebben om een positieve rekeningsuitkomst te verantwoorden, maar waarbij sprake is van een structureel onevenwichtige financiële situatie. De financiële problemen worden daardoor gecamoufleerd. Het is belangrijk om tijdens het begrotingsjaar actueel inzicht te hebben in de ontwikkeling van het begrotingsresultaat. Het opstellen van periodieke krediet- en budgetrapportages is noodzakelijk om dit inzicht te verschaffen. Ook daarbij is onderscheid in incidentele en structurele zaken van belang. Met dit inzicht kan eventueel tijdens het begrotingsjaar nog worden bijgestuurd. De grafiek hierna toont het verloop van het opgeschoonde jaarrekeningsaldo, per gemeentegroep, over de laatste vijf jaar. Grafiek 2.9 Uitkomsten jaarrekeningen gemeente gecorrigeerd voor incidentele inkomsten en uitgaven
Uitkomsten jaarrekeningen uitgedrukt in bedragen per inwoner 30
15
Bedragen
0
-15
-30
-45
-60 0-10.000
10.000-20.000 20.000-50.000
50.000100.000
100.000 en meer
Gelders gemiddelde
Gemeentegroep naar inwoner 2003
2004
2005
2006
2007
De gemiddelde structurele uitkomst van de jaarrekeningen 2007 in Gelderland van € 17,5 miljoen komt neer op een bedrag van ruim € 8,-- per inwoner. Ten opzichte van 2006 is dit een verbetering van € 7,-- per inwoner en is in alle gemeentegroepen sprake van een nivellering van de gemiddelde uitkomst. Met uitzondering van de gemeentegroep van 10.000 tot 20.000 inwoners is er sprake van een hoger gemiddeld structureel resultaat dan in 2006. De uitkomst van 2 van de 5 onderscheiden gemeentegroepen blijft echter nog negatief. De tekortgemeenten zullen aanvullende structurele dekkingsmaatregelen moeten nemen om een structureel sluitende begroting (eventueel in meerjarenperspectief) te kunnen vaststellen.
41
2.6.4 Samenvatting en conclusies De uitkomsten van de jaarrekeningen 2007 zijn in totaliteit fors verbeterd. Ook het aantal gemeenten met een al of niet structureel tekort op de jaarrekening 2006 is verminderd. De uitkomsten van de Gelderse gemeenterekeningen 2007 zijn in forse mate positief beïnvloed door per saldo incidentele baten. In structurele zin is er desondanks ook sprake van een verbetering van de uitkomsten. Het inzicht in de aard van de uitkomst van de jaarrekening kan bij veel gemeenten nog verder worden verbeterd door een adequate analyse van de verantwoorde incidentele baten en lasten. De groei in rechtmatigheid heeft zich in 2007 zoals verwacht voortgezet. Nog 4 gemeenten hebben verbeteringen op dit aspect te realiseren, daarmee is de situatie in Gelderland beter dan op landelijk niveau.
2.7
Grondexploitatie 2.7.1 Algemeen Als het gaat om exploitatie van gronden gaat het om veel geld en veel risico. Bij de grondbedrijfactiviteiten van een gemeente gaat vaak vele malen meer geld om dan op de totale gemeentelijke begroting. In dit onderdeel van de gemeentelijke huishouding, waar veel geld verdiend kan worden maar ook verloren kan gaan, zijn transparantie, inzicht in risico's en beheersing daarvan essentieel. Gelet op de grote betekenis die de grondexploitatie op de financiële positie van een gemeente kan hebben, is dit ook een belangrijk onderdeel bij de beoordeling van de gemeenten. Deze grote financiële betekenis rechtvaardigt de BBV-verplichting voor gemeenten om in de programmabegroting en het jaarverslag een paragraaf Grondbeleid op te nemen waarin onder andere het gemeentelijke beleid ten aanzien van de grondexploitatie, een actuele prognose van de resultaten en mogelijke risico's moeten zijn beschreven. Om de transparantie op dit onderdeel te vergroten, heeft de commissie BBV medio 2008 een speciale notitie grondexploitatie uitgebracht. Wij beoordelen de grondexploitatie van de Gelderse gemeenten jaarlijks aan de hand van de "Risicoanalyse Grondexploitatie". Dit is een methode om op een vastgestelde peildatum de mogelijke risico's met betrekking tot de grondexploitatie volgens objectieve normen in te schatten. Hierbij wordt uitgegaan van de voorgeschreven informatie over de bouwgrondexploitatie zoals opgenomen in de jaarrekening. De voor 2007 opgestelde risicoberekening bouwgrondexploitatie geeft de situatie op 31 december 2007 weer. Dit betekent dat deze beoordeling is gebaseerd op daadwerkelijk gerealiseerde uitkomsten en schattingen op deze peildatum. In de paragraaf Grondbeleid, zoals opgenomen in de begroting, behoort wel de actuele situatie te zijn opgenomen.
42
In onze risicobeoordeling wordt aandacht besteed aan de volgende onderdelen: - reserves beschikbaar voor exploitatietekorten; - exploitatiesaldi van de lopende plannen; - voorraad OBG (Openbare en Bijzondere Gebouwen)-terrein; - voorraad ruilgronden; - voorraadrisico woningbouwcomplexen; en - voorraadrisico bedrijventerreinen. Met ingang van de jaarrekening 2008 zal overigens het risico dat een individuele gemeente loopt bij de grondexploitatie op een nieuwe methode worden gebaseerd. Hierbij zal met meer risicofactoren rekening worden gehouden. Op deze manier wordt door ons jaarlijks het (bouwgrondexploitatie)risico voor een gemeente berekend, waarna de uitkomst per inwoner kan worden bepaald. Naar aanleiding van deze uitkomst wordt een gemeente ingedeeld in één van de volgende drie categorieën, te weten: - Categorie I : geen exploitatietekort; - Categorie II : exploitatietekort, na inzet van de "vrije" reserves (grondexploitatie), tot € 45,-- per inwoner; - Categorie III : exploitatietekort, na inzet van de "vrije" reserves (grondexploitatie), van € 45,-- of meer per inwoner. Op basis van de uitkomsten van onze risicoanalyse 2007 zijn 3 gemeenten ingedeeld in categorie III en 1 gemeente in categorie II. Voor de overige 511 gemeenten is per saldo geen risico berekend, waardoor deze tot categorie I behoren. In 2006 vielen er van de 56 Gelderse gemeenten 2 in categorie II en er waren geen categorie III-gemeenten. Het berekende grondexploitatieresultaat is de contante waarde op 31 december 2007 van de hiervoor genoemde onderdelen van de risicobeoordeling. Het per saldo voordelige resultaat in 2007 (€ 317,3 mln.) is het resultaat van overschotten van in totaal € 328,3 mln. bij 52 gemeenten en tekorten van in totaal € 11,0 mln. bij 4 gemeenten. Het berekende eindresultaat neemt toe, maar ook het aantal gemeenten met grondexploitatieproblemen neemt ten opzichte van 2006 weer toe. Tabel 2.j
Overzicht grondexploitatie
Overzicht grondexploitatie
2005 x € 1 mln.
2006 x € 1 mln.
2007 x € 1 mln.
Vrije reserves voor opvang tekorten
179
157
166
Exploitatiesaldi
315
316
348
-158
-158
-197
333
314
317
Overige exploitatierisico's Resultaat bouwgrondexploitatie
1 De gemeente Rozendaal ontbreekt, omdat deze gemeente in de aarrekening 2007 geen grondexploitatie heeft verantwoord. Het resultaat van een tweetal industrieschappen is toegerekend aan de hierin deelnemende gemeenten.
43
Uit dit overzicht blijkt dat aanwezige reserves ten behoeve van de grondexploitatie en de contante waarde van de verwachte exploitatiesaldi de berekende risico's in ruime mate compenseren. De verwachte exploitatiesaldi maar ook de risico's zijn ten opzichte van 2006 in omvang toegenomen. Tot de risico's worden gerekend de voorraadrisico's op OBG-terreinen, ruilgronden, woningbouwcomplexen en bedrijventerreinen. Het grootste risico vloeit voort uit de voorraad bedrijventerreinen (€ 102 mln.). In 2006 was dit risico nog becijferd op € 80 mln. Ook wordt een belangrijk risico (€ 71 mln. in 2007 tegen € 60 mln. in 2006) uit de aanwezige voorraadcapaciteit aan woningbouwterreinen berekend. Nogmaals wordt hierbij benadrukt dat het hier de uitkomsten op basis van de jaarrekening 2007 betreft, toen was er van de economische crisis nog geen sprake. De marktomstandigheden zijn inmiddels danig gewijzigd. Uit recent onderzoek blijkt dat de laatste maanden de woningverkoop en de bouwproductie fors terugvallen. De financiële gevolgen van de crisis zullen wellicht gedeeltelijk in de jaarrekening 2008, maar uiteraard zonder meer in de begroting van 2009 en volgende jaren merkbaar zijn. De verwachting luidt dat de komende jaren zonder nadere maatregelen de verwachte exploitatiesaldi zullen dalen en de exploitatierisico's zullen toenemen. Bij veel gemeenten wordt slechts eenmaal per jaar bij de jaarrekening een actualisatie van grondexploitatieberekeningen gedaan inclusief een risicoanalyse. In de huidige economische omstandigheden lijkt het raadzaam een tussentijdse risicoanalyse uit te voeren. Vertraging of uitstel van projecten, de prijsdruk op de verkoopmarkt en de rentefactor zijn alle drie voorbeelden die mede bepalend zijn voor de financiële resultaten van de grondexploitaties.
2.7.2 Samenvatting en conclusies De omvang van de vrije reserves en de verwachte positieve exploitatiesaldi van de complexen in de Gelderse gemeenten compenseren in ruime mate de berekende risico's. Op basis van de jaarrekening 2007 wordt bij 4 gemeenten een al of niet beperkt risico met betrekking tot de bouwgrondexploitatie berekend. Het aantal gemeenten met grondexploitatierisico's in Gelderland neemt daardoor weer toe ten opzichte van 2006. Gelet op de huidige economische omstandigheden is de verwachting dat dit aantal naar alle waarschijnlijkheid verder zal toenemen. Hieruit wordt geconcludeerd dat de positieve ontwikkeling van de gemeentelijke grondexploitatie in Gelderland tot staan lijkt gebracht.
44
3 Lokale lasten 3.1.
Algemeen In het kader van de beoordeling van de financiële positie van een gemeente speelt de resterende belastingcapaciteit een belangrijke rol. Voor de bepaling van deze capaciteit is de belastingdruk afgezet tegen de minimale opbrengsten volgens de artikel 12 Fvw-normen het uitgangspunt. In hoofdstuk 2 zijn wij al ingegaan op de resterende belastingcapaciteit. De belastingdruk, zoals wij die bepalen, wordt berekend door de totale opbrengst (woningen en niet-woningen) van de drie belangrijkste heffingen, te weten de ozb, rioolrechten en afvalstoffenheffingen, te delen door het aantal inwoners. Deze berekeningswijze wordt aangehouden vanwege de vergelijkbaarheid met de cijfers van voorgaande jaren. Daarnaast kunnen de meeste gemeenten geen exacte splitsing van de totale opbrengsten in die van woningen en van nietwoningen geven. De berekeningswijze brengt wel met zich mee dat de verhouding opbrengst woningen en niet-woningen invloed heeft op de uitkomst. Een hoge opbrengst van de niet-woningen (bijvoorbeeld door de aanwezigheid van relatief veel bedrijventerreinen) betekent dus tevens een hogere belastingdruk per inwoner. Mede om deze reden zijn in de bijlagen 5 en 6 overzichten opgenomen met de belastingdruk voor een door ons geselecteerd huishouden. Hiermee wordt de belastingdruk voor een gezinshuishouden reëler weergegeven en onderling vergelijkbaar gemaakt. Voor de bepaling van de belastingdruk per inwoner gaan wij uit van de in de begroting geraamde opbrengsten. Wij vullen die aan met opbrengsten die aanvullend in een dekkingsplan en/of 1e begrotingswijziging bij het vaststellen van de begroting zijn geraamd. In z'n algemeenheid gaat het hierbij om een verhoging van de ozb. Bij het opstellen van de overzichten van de belastingdruk op basis van een geselecteerd huishouden gaan wij uit van de door de raad vastgestelde tarieven. Waar in het verleden de tarieven veelal gelijkertijd met de begroting werden vastgesteld, komt het nu steeds vaker voor dat gemeenteraden in een latere vergadering de belastingtarieven vaststellen. Met name de jaarlijkse hertaxatie van de WOZ-waarde van de woningen en niet-woningen zorgt ervoor dat voor het bereiken van een door de raad gewenste opbrengst het berekenen van de daarbij behorende tarieven eerst in een later stadium kan plaatsvinden. Na de gedeeltelijke afschaffing van de ozb per 1 januari 2006 is de totale belastingdruk in dat jaar ten opzichte van 2005 flink gedaald. Vanaf 2007 is de geleidelijke stijging van de belastingdruk, waarvan de laatste jaren voor 2006 steeds sprake was, weer ingezet. Inmiddels ligt de totale belastingdruk weer bijna op het niveau van 2005 en zal in 2010 daar waarschijnlijk weer net iets boven zitten. Wettelijke voorschriften resulteerden de afgelopen periode in een toename van de lasten voor riolering en afvalverwijdering. Deze lasten worden in rekening gebracht bij de burger via een afvalstoffenheffing en een rioolrecht. Een enkele gemeente dekte de lasten (gedeeltelijk) uit de ozb en hanteerde daarnaast geen of geen kostendekkende tarieven voor deze heffingen. De gedeeltelijke afschaffing van de ozb heeft er toe geleid dat vanaf 2006 alle Gelderse 45
gemeenten zowel rioolrechten als afvalstoffenheffing in rekening brengen bij de burgers. Voor de inwoners kan dit een toename van de lokale lastendruk betekenen. Wij constateren wel dat voor wat betreft de afvalstoffenheffing de belastingdruk nog maar heel beperkt toeneemt. Voor ozb en rioolrechten ligt de gemiddelde stijging de laatste jaren boven het inflatiepercentage. Voor gemeenten die nog geen kostendekkende tarieven hanteren is het verhogen van tarieven rioolrechten en/of afvalstoffenheffing de eerst aangewezen weg om extra dekkingsmiddelen te genereren. In verband met de invoering van de nieuwe Wet gemeentelijke watertaken, met daarbij behorende de mogelijkheid de lasten te verhalen op de burger, is de verwachting gerechtvaardigd dat op het onderdeel rioolrechten de gemeentelijke lasten nog extra zullen toenemen.
3.2.
Belastingdruk per inwoner Bij de belastingdruk per inwoner moet dus rekening worden gehouden met het feit dat in deze berekening zowel de opbrengsten van woningen als van nietwoningen zijn omgeslagen over het aantal inwoners. In het algemeen hebben gemeenten met een in verhouding meer dan gemiddelde bedrijfsbebouwing een hogere belastingdruk dan het geval zou zijn als de opbrengst van de nietwoningen buiten beschouwing blijft. De belastingdruk in de Gelderse gemeenten bedraagt in 2009 gemiddeld ruim € 336,-- per inwoner (ozb, afvalstoffenheffing en rioolrechten). In 2008 was dit nog € 323,-- per inwoner. Dit betekent een toename van 4,5%, hetgeen iets minder is dan het landelijk gemiddelde (Het CBS publiceerde een stijging van 5,5%). Het percentage is niet echt verrassend. De laatste jaren lag dit veelal tussen de 4 en de 6%. Als we hier de groei (woningen en inwoners) en de inflatie op corrigeren, resteert nog slechts een zeer beperkte stijging. In 2006 trad er incidenteel ten opzichte van 2005 nog een daling op. Dit vond zijn oorzaak in de afschaffing van het gebruikersdeel van de ozb. Vanaf dat jaar zet de geleidelijke stijging zich weer door. In het hierna opgenomen overzicht is de toename van de belastingdruk gespecificeerd per heffing. Tabel 3.a
Belastingdruk per soort in Gelderland (in bedragen per inwoner)
Belastingsoort
2007
2008
2009
Verschil 2009-2008*
Stijging landelijk (CBS)
Ozb
€ 159
€ 168
€ 177
5,4 %
4,7 %
Afvalstoffenheffing
€ 83
€ 84
€ 84
0,5 %
2,0 %
Rioolrechten
€ 64
€ 71
€ 75
5,6 %
6,5 %
Totaal
€ 306
€ 323
€ 336
4,0 %
5,0 %
*) de gepresenteerde percentages zijn berekend met de onafgeronde bedragen per inwoner
De afgelopen jaren constateren wij steeds dat de stijging van de belastingdruk voor het belangrijkste deel wordt veroorzaakt door de rioolrechten. Met de invoering van de verbrede rioolheffing lijkt aan deze ontwikkeling nog geen einde.
46
De tarieven zijn veelal opgenomen in het Gemeentelijk Rioleringsplan, waar ze de dekking vormen voor de uitgaven die de gemeente nog moet doen voor het instandhouden van het rioolstelsel. De stijging in de tarieven voor de afvalstoffenheffing beperkt zich bij veel gemeenten de laatste jaren tot een stijging die hooguit een inflatiecorrectie betreft. De toename van de heffing (en ook de lasten) heeft daar met name in de jaren 90 plaatsgevonden. Bovendien zijn in die periode ook de meeste gemeenten toegegroeid naar een kostendekkend tarief. De werkelijke (mee- of tegenvallende) lasten voor afvalinzameling die bij de jaarrekening worden geconstateerd, zijn in incidentele gevallen de aanleiding voor een herziening van de tarieven. De invoering van verschillende vormen van gedifferentieerde tarieven, gerelateerd aan het principe: "De vervuiler betaalt", in een deel van de gemeenten heeft ongetwijfeld ook meegeholpen aan het feit dat er nu nog nauwelijks groei zit in het uitgaven- en inkomstenniveau van de afvalstoffen, hoewel dit landelijk nog 2,0% is. Voor de ozb geldt dat vanaf 2008 de wettelijke regels die tot doel hadden de belastingstijgingen wat meer te reguleren weer uit de wet zijn verdwenen. Vanaf 2008 is door de Minister van BZK wel een zogenaamde macronorm ingesteld. Uitgangspunt hierbij is dat de groei van de totale ozb-opbrengsten binnen de door haar gestelde norm zouden moeten blijven. In 2008 was er landelijk een kleine overschrijding van 0,15%. Voor 2009 is de macronorm vastgesteld op 6,11%. De belastingdruk in de Gelderse gemeenten beweegt zich tussen € 199,-- en € 465,-- per inwoner (in 2008 resp. € 194,-- en € 462,-- per inwoner). Evenals vorig jaar betreft het hier de buurgemeenten Groesbeek en Nijmegen. Gemeenten waarbij de belastingdruk ten opzichte van 2008 procentueel het meest is toegenomen zijn Arnhem, Elburg, Neerijnen en Voorst. De belastingdruk is evenals in 2007 en 2008 laag in Groesbeek, Zevenaar en Putten. De gemeente Heumen is door een meer dan gemiddelde ozb-stijging bij de goedkoopste gemeenten weggevallen, waardoor Nunspeet nu bij de goedkoopsten kan worden gerekend. Vanaf de gedeeltelijke afschaffing van de ozb is Nijmegen de gemeente met de hoogste belastingdruk. In 2009 bedraagt die € 465,-- per inwoner. Het binnen de gemeentegrenzen hebben van relatief veel bedrijven en industrie zal hier debet aan zijn. Bovendien hanteert Nijmegen voor niet-woningen verreweg de hoogste tarieven van Gelderland. Ook de twee 100.000+ gemeenten Arnhem en Apeldoorn en de gemeente Renkum staan traditiegetrouw bovenin de lijst. De ozb-stijging in Gelderland ligt iets boven het landelijk gemiddelde dat door het CBS is gepubliceerd. De landelijke stijging voor de rioolrechten ligt op 6,5%. Dit is bijna 1% meer dan de stijging in Gelderland. De stijging van de afvalstoffenheffing is landelijk nog 2% en in Gelderland bijna nihil. Hierna is in een grafiek weergegeven hoe de belastingdruk zich naar gemeentegroepen de afgelopen vijf jaar heeft ontwikkeld.
47
Grafiek 3.1 Belastingdruk per inwoner
Belastingdruk uitgedrukt in bedragen per inwoner 450
Bedragen
400
350
300
250
200 0-10.000
10.00020.000
20.00050.000
50.000100.000
100.000 en meer
Gelders gemiddelde
Gemeentegroep naar inwoner
2005
2006
2007
2008
2009
Het niveau van belastingdruk in de vier grote Gelderse gemeenten, die gezamenlijk de groep van 100.000 inwoners en meer vormen, ligt minimaal ongeveer € 75,-- per inwoner boven dat van de overige gemeentegroepen. De relatief hoge opbrengst van de niet-woningen, waardoor een hogere belastingdruk per inwoner ontstaat en de aanwezige centrumvoorzieningen, zijn hiervan de belangrijkste oorzaak. De bedragen per individuele gemeente zijn weergegeven in bijlage 4.
3.3
Belastingdruk per geselecteerd huishouden In bijlagen 5 en 6 van deze nota is opgenomen de belastingdruk in 2009 voor een door ons geselecteerd huishouden. De hierin opgenomen bedragen vormen in feite het totaal van een fictieve belastingaanslag. Voor het berekenen van deze fictieve belastingaanslag zijn de ozb, de rioolrechten en ook de afvalstoffenheffing gebruikt. Het door ons "geselecteerde" huishouden bestaat uit 3 personen en bewoont een woning met een economische waarde van € 250.000,-- (gelijk aan 2008)). Voor het geselecteerde huishouden is waar nodig, ten behoeve van de berekening van het rioolrecht, aangenomen dat per gezinslid 50m; water wordt verbruikt. Bij de berekening van de aanslag afvalstoffenheffing is bij de toepassing van diftar de aanname gedaan dat de container(s) 32 maal per jaar ter lediging worden aangeboden en dat jaarlijks 100 vuilniszakken worden aangeschaft. De steeds groeiende diversiteit in tarifering maakt de berekening elk jaar lastiger.
Met dit fictieve huishouden is geprobeerd een modale situatie te benaderen. Uiteraard is geen rekening gehouden met door de situatie bepaalde subjectieve criteria zoals het voorzieningenniveau binnen de gemeente of het woongenot en 48
ook niet met de plaatselijke situatie op de woningmarkt. Het overzicht dient ook uitsluitend om vergelijkingen tussen gemeenten onderling te maken en niet om te vergelijken met voorgaande jaren. Daarvoor is de totale belastingdruk te gebruiken. Gemeenten die hun wijze van tarifering hebben aangepast (bijvoorbeeld bij de invoering van tariefsdifferentiatie) kunnen een gelijke belastingopbrengst houden, maar in deze overzichten geheel anders uitkomen. Voor het door ons geselecteerd huishouden zou dan immers de hoogte van de belastingaanslag zowel positief als negatief kunnen wijzigen. Naast de verhogingen of verlagingen van diverse tarieven zorgt een afwijking van de gemiddelde waardestijging ervoor dat voor een gelijke ozb-opbrengst een grotere of kleinere verlaging van de tarieven noodzakelijk is om eenzelfde opbrengst te realiseren. Hierdoor zijn mogelijk ook, zij het geringe, verschuivingen ten opzichte van 2008 opgetreden in de lijst. In bijlage 5 is een overzicht opgenomen voor huishoudens waar de bewoner tevens eigenaar is. De gegevens zijn ook opgenomen in het volgende kaartje.
49
50
In bijlage 6 is een overzicht opgenomen voor huishoudens waar de bewoner geen eigenaar is (bewoner/huurder). De overige uitgangspunten zijn in beide overzichten gelijk. In gemeenten die het rioolrecht van de eigenaar heffen, bestaat in het algemeen een groot verschil tussen de lasten voor een bewoner/eigenaar en de lasten voor een bewoner/huurder. Door het verdwijnen van het gebruikersdeel ozb in 2006 liggen de bedragen voor huurders in deze gemeenten vrij laag, omdat ze beperkt blijven tot de afvalstoffenheffing. Hierna zijn twee kaarten opgenomen waarin de belastingdruk voor het geselecteerde huishouden per gemeente door middel van kleuren zichtbaar is gemaakt.
51
52
De lijst bij de woningeigenaren wordt dit jaar aangevoerd door de gemeente Berkelland. Deze gemeente heeft in vergelijking met de andere Gelderse gemeenten vooral hoge tarieven voor rioolrechten. De relatie met de uitgestrektheid van de gemeente is hier snel gelegd. Renkum, Neerijnen en Wageningen completeren de top 4. Neerijnen was in 2008 nog terug te vinden op de 25e plaats, maar is door een stijging van de rioolrechten met € 118,-- gestegen naar plaats 3. Bij de gebruikers vormen Winterswijk, Brummen, Bronckhorst en Lochem net als in 2008 de top 4. Bij de woningeigenaren staan, zoals de laatste jaren gebruikelijk, de Veluwse gemeenten Putten, Ermelo, Epe en Nunspeet onderin de lijst. Ook de gemeente Zevenaar, op de op één na laatste plaats, bevindt zich daar. Bij de gebruikers staan de gemeenten Nijmegen, Ubbergen, Heumen en Nunspeet net als in 2008 onderdaan. Zij heffen de rioolrechten van de eigenaar van een woning en hebben relatief lage en in sommige gevallen niet-kostendekkende tarieven voor afvalstoffenheffing.
3.4
Tarieven gemeentelijke belastingen Met uitzondering van een aantal uitschieters zijn de meeste tarieven minder toegenomen dan de afgelopen jaren. Een besluit tot belastingverhoging wordt over het algemeen weergegeven in een percentage. Aan de hand van het gewenste percentage worden de nieuwe tarieven bepaald. Zowel in hoogte als in soorten bestaan er grote verschillen tussen de tarieven van de gemeenten. In bijgaand overzicht zijn de hoogste, de laagste en de gemiddelde tarieven in Gelderland weergegeven. Opgemerkt wordt dat het gemiddelde ongewogen is en dat bij de bepaling van het gemiddelde alleen die gemeenten zijn meegenomen die ook daadwerkelijk de belasting heffen. Bij de afvalstoffenheffing en de rioolrechten zijn daarnaast alleen die gemeenten meegenomen die als grondslag van een vast bedrag uitgaan. Gemeenten met tariefsdifferentiatie en gemeenten die als grondslag van de rioolrechten het waterverbruik of de woningwaarde nemen, zijn buiten de berekeningen gehouden. Tabel 3.b
Overzicht belastingtarieven Hoogste tarief 2008
2009
Laagste tarief 2008
2009
Gemiddelde 2008
2009
Ozb-woningen
0,1720%
0,1760%
0,0540%
0,0566%
0,0880%
0,0893%
Ozb, niet woningen *)
0,7250%
0,7224%
0,1540%
0,1589%
0,2780%
0,2806%
Rioolrechten
€ 253,--
€ 310,--
€
94,--
€ 96,50
€ 158,--
€ 179,13
Afvalstoffenheffing (1 persoon)
€ 249,60
€ 249,60
€ 120,-
€ 119,16
€ 194,--
€ 196,16
Afvalstoffenheffing (meer personen)
€ 319,50
€ 319,50
€ 173,87
€ 173,52
€ 247,--
€ 248,36
*) De tarieven voor eigenaar en gebruiker zijn opgeteld.
53
Bij de gemiddelde tarieven is in grote lijnen de ontwikkeling terug te vinden die ook al bij de belastingdruk en de geselecteerde huishoudens werd waargenomen. De gemiddelde tarieven voor ozb voor woningen zijn als gevolg van de hertaxatie ten opzichte van 2007 iets gedaald. Bij de niet-woningen, waar de waardestijging lager was, is het gemiddelde wel toegenomen. De rioolrechten stijgen nog steeds en bij de afvalstoffenheffing is slechts sprake van een zeer beperkte stijging. Bij de tarieven voor rioolrechten valt met name de stijging van het hoogste tarief op. De gemeente Neerijnen heeft, teneinde de kosten van het riool te dekken haar tarief rioolrecht verhoogd van € 192,-- naar € 310,-- per aansluiting.
3.5
Resterende belastingcapaciteit 3.5.1 Algemeen In hoofdstuk 2 is het belang van de resterende belastingcapaciteit voor de bepaling van de financiële positie en het weerstandsvermogen in het bijzonder al aangegeven. In dit hoofdstuk wordt kort ingezoomd op de ontwikkelingen van de belastingcapaciteit, Tot aan 2005 presenteerden wij in deze Nota steeds een overzicht van de resterende belastingcapaciteit per gemeente. De jaarlijks wisselende ozb-normen voor artikel 12 Fvw, waaraan wij de belastingcapaciteit afmeten en de maximering van de ozb zorgden ervoor dat het maken van een vergelijking met vorige jaren vaak niet meer mogelijk was. Ten behoeve van de uitvoering van het toezicht zijn wij dit vanzelfsprekend wel jaarlijks voor individuele gemeenten blijven bepalen. Voor de bepaling van de resterende belastingcapaciteit in 2009 is het voor wat betreft het ozb-gedeelte van belang dat wij beschikken over de meest recente WOZ-waarden en over de tarieven voor 2009. Als gevolg van de wettelijke verplichting dat nu jaarlijks hertaxaties moeten worden uitgevoerd, beschikken veel gemeenten bij het samenstellen en vaststellen van de begroting nog niet over de juiste WOZ-waarden. Het berekenen van de juiste tarieven en het vaststellen door de gemeenteraad geschiedt in veel gevallen dan ook niet meer gelijktijdig met de begrotingsvaststelling, maar in een later stadium. Onze berekening is dan ook in sommige gevallen gebaseerd op voorlopige cijfers, die uiteraard wel de uiteindelijke uitkomsten zullen benaderen. Van het publiceren van gemiddelden en ontwikkelingen van de resterende belastingcapaciteit zijn wij dan ook vanaf 2005 afgestapt.
3.5.2 Kostendekking reiniging en rioolheffingen De meeste Gelderse gemeenten hanteren al jaren het principe "de vervuiler betaalt" bij de heffingen voor reiniging en riolering. Dat betekent dat zij, zoals wettelijk is toegestaan, alle lasten van afvalinzameling en de riolering voor 100% omslaan in de tarieven voor afvalstoffenheffing en rioolrechten. Bij de bepaling van het kostendekkingspercentage gaan wij uit van de in de begroting opgenomen bedragen. Bij een juist beeld van de werkelijke kosten voor deze taakvelden hoort een gespecificeerde toerekening van de apparaatskosten. In het kader van het zogenaamde artikel 12 Fvw-beleid wordt voor het begrotingsjaar 2009 bij de berekening van het kostendekkingspercentage voor riolering, evenals in voorgaande jaren, de verfijningsuitkering riolering aangemerkt
54
als bate. Dit kan voor een groot aantal gemeenten op basis van de begroting tot een overdekking op het onderdeel riolering leiden. Dit betreft uitsluitend de berekening op basis van de artikel 12 Fvw-norm en staat los van de maximaal mogelijke belastingheffing op dit onderdeel. Het belastingrecht beschouwt de verfijningsuitkering als algemeen dekkingsmiddel dat bij het berekenen van het kostendekkingspercentage buiten beschouwing kan blijven. In het kader van de invoering van het btw-compensatiefonds (BCF) mag de btwcomponent worden meegenomen als kostencomponent. Dit onderdeel is niet betrokken in voornoemde berekening, hetgeen tevens bijdraagt aan een mogelijke overdekking. Deze kan echter in het totaalplaatje van de belastingcapaciteit worden gecompenseerd met niet-benutte ozb-capaciteit. De manier waarop gemeenten omgaan met de toerekening van btw als kostencomponent voor de rioolheffing en de afvalstoffenheffing is verschillend. Sinds de gedeeltelijke afschaffing van de ozb en de maximering van de tarieven in 2006 zijn er in Gelderland geen gemeenten meer die hebben afgezien van het heffen van rioolrechten en/of afvalstoffenheffing. Ook het aantal gemeenten dat de kosten niet volledig doorberekent in de tarieven wordt langzamerhand kleiner. Nog altijd dekken Arnhem en Nijmegen een groot deel van hun lasten voor riolering en/of afvalinzameling uit de ozb. Een beleidslijn die met het weer verdwijnen van wettelijke belemmeringen voor ozb-verhogingen kan worden gecontinueerd. In het kader van de artikel 12 Fvw-toets zijn minimale bedragen voor de rioolrechten opgenomen. Voor 2009 is dit € 157,-- per aansluiting op het riool. Bij gemeenten die op basis van een vastgesteld Gemeentelijk Rioleringsplan lagere (kostendekkende) tarieven hanteren is er nog een stukje belastingcapaciteit, die ingeval van een artikel 12 Fvw-aanvraag als extra belastingmaatregel (via de ozb) zal worden opgelegd. Macronorm Tegelijkertijd met het verdwijnen van de maximering van de ozb is door de Minister van BZK een macronorm ingesteld. Deze norm beoogt de stijging van de gemeentelijke lasten (i.c. de ozb) te beperken. De gezamenlijke gemeenten zouden met hun totale meeropbrengsten van enig jaar binnen de gestelde norm moeten blijven. In het eerste jaar (2008) werd de norm overschreden met 0,15%. De norm voor 2009 ligt op 6,11%. De totale stijging in Nederland ligt volgens het CBS op ongeveer 5%. Hiermee blijven de stijgingen ruim binnen de norm en is de overschrijding van 2008 ruimschoots gecompenseerd.
55
56
4 Overige zaken betreffende de gemeentefinanciën 4.1
Inleiding Als belangrijkste oorzaak voor de verbeterde financiële positie van de Gelderse gemeenten is in hoofdstuk 2 genoemd de reële groei van het Gemeentefonds. Dit betekent dat de procentuele groei van het Gemeentefonds hoger is dan de procentuele prijs- en salarisstijgingen. De omvang van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds is van groot belang voor het bepalen van de ruimte die de gemeente binnen haar begroting kan creëren. In deze paragraaf wordt het verloop weergegeven van het niveau van het Gemeentefonds in het afgelopen jaar en wat de verwachte ontwikkelingen zijn voor de komende jaren. Daarnaast wordt ingegaan op een aantal andere zaken met betrekking tot het Gemeentefonds. In paragraaf 4.5 worden de in 2008 door de Commissie BBV uitgebrachte notities kort samengevat. De in een aantal gemeenten verwachte afname van de bevolking kan ook gevolgen hebben voor de financiële positie van de gemeenten. In paragraaf 4.4 staat onze reactie als toezichthouder gemeentefinanciën op de wijze van omgang met deze bevolkingskrimp.
4.2
Algemene uitkering uit het Gemeentefonds 4.2.1 Accressen De jaarlijkse groei van het Gemeentefonds is gerelateerd aan de groei van de overheidsuitgaven. Hierover hebben het Rijk en de VNG in het verleden afspraken gemaakt (normeringssystematiek). Jaarlijks worden aan de hand van de rijksramingen (voorjaarsnota in mei en begroting in september) circulaires uitgebracht waarin een inschatting wordt gegeven voor het verloop van de algemene uitkering in de komende jaren en de stand van zaken van het lopende jaar. De toevoegingen op basis van de toename van de Rijksuitgaven worden de accressen genoemd, op te delen in nominale accressen (ter compensatie van inflatie) en reële accressen (toevoeging boven het inflatiepercentage). Na een periode van weinig groei is het Gemeentefonds in de afgelopen jaren flink in volume toegenomen. Deels door het decentraliseren van rijkstaken naar gemeenten, met daarbij behorend geld, deels door compensatie voor inflatie, maar ook voor een deel door reële groei. Dit laatste ontstaat vooral door intensiveringen van het Rijk welke via de normeringssystematiek verhoudingsgewijs worden doorvertaald naar het Gemeentefonds.
57
Tabel 4.a
Verloop accres uitkeringsjaar 2008 Verloop accres 2008 Bedrag x € 1 miljoen
In procenten
Reëel accres in procenten
Junicirculaire 2007
619,7
4,47
2,42
Septembercirculaire 2007
890,5
6,52
4,50
Meicirculaire 2008
964,2
7,09
4,75
Septembercirculaire 2008
1.011,8
7,44
5,08
Maartcirculaire 2009
882,1
6,49
3,79
Bij de begroting hanteren de gemeenten over het algemeen de ramingen uit de mei- of junicirculaire van het aan het begrotingsjaar voorafgaande jaar. Vergeleken met de meicirculaire 2007 komt het uiteindelijke accres over 2008 iets hoger uit. Dit is gelijk aan de uitkomsten van de afgelopen jaren. Toen was het ook steeds zo dat het accres bij de afrekening uiteindelijk iets hoger was dan in mei of juni van het jaar voorafgaande aan het begrotingsjaar voorzien was. Echter, eerst nadat in de septembercirculaire, en vaak ook nog in mei of juni daaropvolgend, een flink hoger accres was voorzien. In de volgende grafiek is het verloop van het accres in de afgelopen 7 begrotingsjaren weergegeven. Naast het hiervoor genoemde valt ook de groei van de accressen in de afgelopen jaren op. Grafiek 4.1 Verloop accressen per begrotingsjaar mei jaar-1
Verloop accressen per begrotingsjaar
sept jaar-1 mei begr. jaar
10,00%
sept begr. jaar
gepresenteerd accrespercentage
maart jaar +1
8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% 2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
-2,00% Begrotingsjaar
Het accres 2009 In de meicirculaire 2008 werden, op grond van de Voorjaarsnota van het Rijk, de accressen voor 2009 gepresenteerd. De hierin genoemde cijfers waren de basis voor de (concept)begroting van de gemeenten. In de septembercirculaire (op basis van de Rijksbegroting) werden de ramingen van de accressen nog eens fors naar boven bijgesteld. In grafiek 4.1 valt dit duidelijk waar te nemen. Reden voor veel gemeenten deze ramingen alsnog mee te nemen in hun begroting c.q. dekkingsplan. De forse voorspelde groei gold met name het begrotingsjaar 2009. In meerjarenperspectief werd er voor de gemeenten in september niet zoveel 58
meer verwacht dan in mei. De economische recessie heeft er voor gezorgd dat de in de laatste circulaires opgenomen voorspellingen een stuk onzekerder zijn geworden. Indien de rijksoverheid besluit tot bezuinigingen zullen de (reële) groeicijfers van de accressen voorlopig tot het verleden behoren. De meicirculaire 2009 zal hierover meer informatie verschaffen.
4.2.2. Overige toevoegingen aan het Gemeentefonds Indien het Rijk ertoe overgaat nieuwe taken bij gemeenten neer te leggen of bestaande taken uit te breiden, wordt over het algemeen geld aan het Gemeentefonds toegevoegd. Het gaat dan om extra beschikbaar gesteld geld of geld dat aan de begroting van een ander departement wordt onttrokken. In de circulaires van 2008 ging het onder meer om de volgende zaken, voor 2008 en/of 2009: - digitaal klantdossier; - langdurigheidstoeslag (overgeheveld van budget WWB); - WOZ- kostenregeling (specifiek budget overgeheveld naar Gemeentefonds); - kinderopvang inburgeraars; - armoedebestrijding, maatschappelijke participatie kinderen.
4.2.3. De behoedzaamheidsreserve vanaf 1997 Een daling van het accres in de periode voorafgaand aan en tijdens het begrotingsjaar kwam in het verleden geregeld voor. Bij de afrekening van het jaar werd het totaal van het Gemeentefonds naar beneden bijgesteld en dienden de gemeenten teveel ontvangen voorschotten terug te betalen. Teneinde dit te voorkomen is vanaf 1997 de behoedzaamheidsreserve ingevoerd. Jaarlijks wordt een bedrag van € 208,-- miljoen uit het Gemeentefonds gehaald en achtergehouden. Bij de afrekening van het jaar wordt dan de behoedzaamheidsreserve weer aan het Gemeentefonds toegevoegd en het eindresultaat aan de gemeenten uitgekeerd. Omdat in de loop der jaren de behoedzaamheidsreserve vaak voor een groot deel of geheel werd uitgekeerd, zijn steeds meer gemeenten ertoe overgegaan (een deel van) de behoedzaamheidsreserve in hun begroting op te nemen. Bij de beoordeling van de begroting achten wij een inzet van 50% acceptabel. De voorgenomen halvering van de behoedzaamheidsreserve is nog steeds niet gerealiseerd, maar is ook nog niet van de agenda gehaald. In volgende grafiek is weergegeven hoe de uitbetaling van de behoedzaamheidsreserve vanaf de invoering in 1997 is verlopen:
59
2008
2007
2006
2005
2004
2003
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
2002
Grafiek 4.2 Uitbetaling behoedzaamheidsreserve vanaf 2002
In de jaren voor 2005 was er, met uitzondering van 2003, over het algemeen sprake van een hoge uitbetaling van de behoedzaamheidsreserve. Vanaf 2005 is dit beeld geheel veranderd. Een exacte oorzaak is niet aan te wijzen. Wat ongetwijfeld meespeelt, is dat de raming van het accres steeds naar boven toe wordt bijgesteld (zie grafiek 4.1). Dit is ingegeven door de wil van de rijksoverheid om te intensiveren, waarna deze voornemens vervolgens achteraf niet in het betreffende jaar kunnen worden gerealiseerd, om vervolgens te worden doorgeschoven naar een volgend jaar.
4.2.4 De algemene uitkering in de komende jaren In de laatste septembercirculaire zijn de ramingen voor de komende jaren als volgt weergegeven: Tabel 4.b
Raming toekomstige accressen volgens septembercirculaire 2008
Uitkeringsjaar Nominaal accres in Prijsontwikkeling BBP* Reëel accres Accres in miljoenen euro
2009
2010
2011
2012
2013
8,28
1,25
1,16
2,84
2,13
3,58
0,75
0,75
1,53
1,53
4,54
0,49
0,40
1,29
0,59
1.220
202
188
465
359
*) Prijsontwikkeling BBP = Prijsontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product, een percentage dat ook binnen het begrotingsbeleid van het Rijk wordt gehanteerd. Uit de tabel valt af te leiden dat voor de komende jaren steeds een reële groei van het Gemeentefonds wordt verwacht. Al loopt die groei na 2009 wel enorm terug. Wanneer wij dit afwegen tegen de in par. 4.1.1 beschreven curve moeten we dit met enige terughoudendheid benaderen. Bovendien is in september 2008 nog geen rekening gehouden met de (toen nog nauwelijks bekende) effecten van de economische recessie.
60
4.3
Periodiek Onderhoudsrapport Gemeentefonds 2009 4.3.1 Inleiding Het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) is een jaarlijks rapport, dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het Gemeentefonds in vergelijking met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. Ook geeft het POR inzicht in vraagstukken die spelen in de Financiële Verhouding in bredere zin. De achtergrond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de Fvw in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het Gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen, zodat grote schoksgewijze veranderingen als in 1997 zouden kunnen worden vermeden. Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en dit vindt zijn neerslag in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als bijlage bij de begroting van het Gemeentefonds. In het POR 2009 staan de volgende twee vragen centraal: 1 Welke effecten hebben beleidsvoornemens en -maatregelen van het Rijk op de verdeelsystematiek en op de financiële verhouding in brede zin? 2 Is het verdeelstelsel van het Gemeentefonds nog in voldoende mate in overeenstemming met de ontwikkeling van de kostenstructuur van de gemeenten? Om deze vraag te beantwoorden is een Scan ontwikkeld.
4.3.2 Accent in de POR 2009; krimpgemeenten In de POR 2009 is speciaal aandacht geschonken aan de effecten op de algemene uitkering bij terugloop van het aantal inwoners. De twee hieruit getrokken conclusies zijn de volgende: 1 In de uitgaven- en inkomstenpatronen zijn onderdelen aan te wijzen die typisch bij krimpgemeenten behoren, zoals minder kosten aan onderwijshuisvesting en minder opbrengsten uit de grondexploitatie. De beperkt hogere kosten voor Openbare orde en veiligheid en Bevolkingszaken hangen mogelijk ook met de krimp samen. Los van de vraag of het voor hen typisch is, hebben krimpgemeenten een wat zwakkere sociale structuur en daarmee verbonden hogere kosten. Ook de meeste andere kosten zijn eenvoudig te duiden als uitvloeisel van hun sociale, demografische en economische omstandigheden. 2 Bezien vanuit het Gemeentefonds is naar onze mening sprake van een redelijke vergoeding voor de diverse uitgaven van krimpgemeenten, zonder dat het fonds doelbewust op «krimp» is ingericht, evenmin als het op stationaire of groeigemeenten als zodanig is geënt. Dat leidt ook tot de conclusie dat het fonds minder automatisch het inwonertal volgt, dan de raden in hun advies lijken aan te nemen. Het volgt zo goed mogelijk de kosten, en daar waar gemeenten - in het bijvoorbeeld door hun sociale structuur - onvermijdelijke kosten maken, worden die verevend in het fonds. Afgezien van deze kleine nuance, sluiten wij ons aan bij de conclusie van de Rob en de Rfv dat - bij de huidige stand van kennis en in actuele omstandigheden - de introductie van een "groei- of krimpfactor" in het Gemeentefonds, niet in de rede ligt.
61
In de volgende grafiek, overgenomen uit de POR 2009, is per cluster het saldo aangegeven van 3 groepen gemeenten; groeigemeenten, stationaire gemeenten en krimpgemeenten. De werkelijke uitgaven per cluster zijn gesaldeerd met de inkomsten hiervoor binnen de algemene uitkering. De bedragen zijn per inwoner.
Krim pgem eenten Stationaire gem eenten
30 20
Groeigem eenten
10 0 -10 -20
Overige clusters (gemiddeld)
Bevolkingszaken
Openbare orde en veiligheid
Kunst en ontspanning
Overige educatie
Onderwijshuisves ting
Maatschappelijke zorg
-40
Werk en inkomen
-30
De in de POR getrokken conclusie dat er eigenlijk geen aanwijsbare redenen zijn om voor krimpgemeenten extra maatregelen binnen het Gemeentefonds in te stellen wordt hiermee gestaafd. De enige cluster waarop relatief meer wordt uitgegeven dan door de 2 andere groepen is bevolking. Overigens valt uit de grafiek goed af te leiden dat de gemeenten gezamenlijk op bijna alle hier gepresenteerde clusters meer uitgeven dan zij hiervoor uit het Gemeentefonds ontvangen. Een meeropbrengst van ozb en van de zgn. overige eigen middelen (reserves, dividenden etc.) zorgen ervoor dat de begrotingen sluiten.
4.3.3 Overige zaken uit de POR 2009 De diverse aandachtspunten uit deze POR leiden over het algemeen niet tot belangrijke conclusies. Aandachtspunten die ontstaan uit de vergelijkingen kunnen aanleiding zijn voor nader onderzoek, waarin dan een volgend jaar weer over wordt gerapporteerd. Het laatste opvallende resultaat uit de POR is uit 2007. Onderzoek wees toen uit dat de uitgaven binnen het Cluster "Openbare orde en veiligheid" in een aantal jaren de daartegenover staande inkomsten ver overschreden. Uiteindelijk heeft dit geleid tot een aanpassing van de cluster en (tijdelijk) extra middelen.
4.4
Financieel overzicht gemeenten 2009 4.4.1 Inleiding In de afgelopen jaren is een vaste methode ontwikkeld om de financiële positie van de gemeenten in beeld te brengen. De analyse is bekend onder de benaming Financieel Overzicht Gemeenten (F.O.G.).
62
Doel van het F.O.G. is een beeld te geven van de ontwikkeling van de gemeentefinanciën. Dat beeld ondersteunt het bestuurlijke oordeel bij de vraag of tegenover de taken waarvoor gemeenten zich gesteld zien voldoende middelen staan. Het F.O.G. gaat over alle gemeentelijke inkomsten, niet alleen over de Gemeentefondsinkomsten. Het totaalbeeld omvat ook de gemeentelijke uitgaven en de gemeentelijke vermogenspositie, evenals gegevens over de gemeentelijke productie. Aanvankelijk is het F.O.G. een zelfstandige publicatie geweest, maar vanaf 2006 zijn de kerngegevens onderdeel van de memorie van toelichting van de Gemeentefondsbegroting. In de Gemeentefonds circulaires wordt kort stilgestaan bij de uitkomsten van het F.O.G.
4.4.2 Uitkomsten en conclusies FOG 2009 De komende jaren treedt een inkomstenstijging op die de noodzakelijke ontwikkeling van de uitgaven overtreft (gecorrigeerd voor de effecten van inflatie, de groei van inwoners, woningen enz. en veranderingen in taken). Daarmee is ruimte voor gemeentelijke intensiveringen. Die financiële ruimte is voldoende, ondanks dat afspraken in het Bestuursakkoord beslag hebben gelegd op gemeentelijke middelen. Het eigen vermogen van de gemeenten vertoont een stijgende lijn, in het bijzonder de algemene reserve. De gemeentelijke productie stijgt, zij het - zoals in de quartaire sector gebruikelijk - minder dan de algemene middelen die worden ingezet. Deze analyse wijst op een bevredigende ontwikkeling van de gemeentelijke financiële positie. De kernvraag, zijn en worden gemeenten financieel in staat gesteld hun taken te vervullen, verdient een bevestigend antwoord. Vooruitblik Hierna is een beeld gegeven van de financiële ruimte van de gemeenten voor de jaren 2008 tot en met 2009. Het jaar 2008 is meegenomen als eerste jaar van de huidige kabinetsperiode. In voorgaande jaren is een vierjarige periode weergegeven, beginnend met het begrotingsjaar. De financiële ruimte is berekend door de inkomsten en kosten vanuit de gemeentelijke begrotingen door te rekenen naar 2012. De financiële ruimte is het saldo van deze beide. De inkomsten en kosten lopen van jaar op jaar op door prijs- en areaalontwikkeling. Daarnaast is er invloed door veranderingen in het gemeentelijke takenpakket en wijzigingen in de bekostiging daarvan. Die zijn onder meer het gevolg van het Coalitieakkoord en de afgesloten Bestuursakkoorden. In tabel 3.4.1 is de opbouw weergegeven. In plaats van uitgavenontwikkeling wordt in deze paragraaf van kostenontwikkeling gesproken. De vooruitblik wordt namelijk in hoge mate door normatieve veronderstellingen van het Rijk bepaald. In de F.O.G. wordt aangegeven dat de financiële ruimte ontstaat in de eerste jaren. De ruimte neemt daarna (licht) af om in 2012 weer toe te nemen. Het beeld is het resultaat van eerst aanzienlijke, daaraan geringere accressen Gemeentefonds, gevoegd bij bestuurlijke afspraken tussen het Rijk en de gemeenten over de inzet van gemeentelijke middelen voor verschillende maatschappelijke doelen. De financiële ruimte vertoont in de eerste jaren het zelfde patroon als in de vooruitblik in de vorige Gemeentefondsbegroting. Voor de latere jaren is de lichte stijging omgeslagen in een lichte daling. Het jaar 2012 is nieuw in de tabel opgenomen.
63
Ontwikkeling vermogenspositie Het eigen vermogen is in de periode 2001 tot en met 2006 toegenomen van € 24,1 miljard tot € 27,5 miljard. Het overgrote deel van deze stijging komt vanuit de groei van de algemene reserve. Tegenover de daling van de bestemmingsreserves staat een stijging van de voorzieningen in diezelfde periode. Dit wordt veroorzaakt door een definitieverandering van de begrippen voorzieningen en bestemmingsreserves in het kader van het BBV. In vorige Gemeentefondsbegrotingen is steeds gewaarschuwd voor overhaaste conclusies. Die waarschuwing is nog steeds van kracht. Een eerste kanttekening betreft het gegeven dat in de praktijk verschillen in de wijze van boekhouding bestaan. Daarnaast is bij de interpretatie van de omvang van het eigen vermogen van belang welke risico's daar tegenover staan. Een deel van de risico's wordt afgedekt door verzekeringen en voor een deel moeten verplicht voorzieningen worden gevormd. Voor de resterende risico's dient vooral de algemene reserve als buffer. Van deze risico's ontbreekt een systematisch en kwantitatief beeld. Voorts betreffen de hier gepresenteerde cijfers een macrobeeld. Gemeenten verschillen sterk in de omvang van de vermogenspositie. Ten slotte gebruikt een aantal gemeenten het eigen vermogen om bespaarde rente toe te voegen aan de exploitatie. De verhouding tussen geblokkeerd eigen vermogen ten behoeve van de exploitatie en vrij aanwendbaar ligt per gemeente anders, zodat alleen op gemeentelijk niveau een uitspraak mogelijk is om incidentele tegenvallers met reserves op te vangen.
4.5
Notities van de Commissie BBV 4.5.1 Inleiding In 2008 heeft de Commissie BBV een viertal notities uitgebracht. De onderwerpen en de essentie van deze notities zijn hierna weergegeven. Voor de volledige notities wordt verwezen naar de website van de Commissie BBV (www.commissiebbv.nl).
4.5.2 Notitie grondexploitatie Deze notitie is vooral bedoeld voor gemeenten die voor eigen rekening en risico bouwgrond produceren met het doel die te verkopen of in erfpacht uit te geven. In de notitie worden onder meer relevante artikelen van het BBV verduidelijkt. Volstaan wordt hier met de door de Commissie gegeven richtlijnen en aanbevelingen. Stellige uitspraak Als de boekwaarde de marktwaarde van de grond overschrijdt en wordt gekozen voor het treffen van een verliesvoorziening, dan moet die worden verantwoord als een waardecorrectie. Deze wijze van verantwoording is naar analogie van de voorziening voor dubieuze debiteuren. aanbevelingen 1 Om de consistentie van de jaarverslaglegging van een gemeente met betrekking tot grondexploitaties te bevorderen, wordt aanbevolen om in of bij de verordening 212 gedragsregels op te nemen, ten minste over de volgende onderwerpen: - de autorisatie van kredieten door de gemeenteraad; - vervaardigingskosten van niet in exploitatie genomen grond (NIEGG);
64
2
3
4
5
6
65
- hoogte van de in acht te nemen marktwaarde; - tussentijds winst nemen; - de wijze van activeren van kosten. Aanbevolen wordt om de wijze van autorisatie van kredieten voor grondexploitatie en de jaarlijkse actualisatie daarvan via een raadsbesluit vast te leggen als de autorisatieprocessen van de gemeenteraad met betrekking tot grondexploitaties geen onderdeel uitmaken van de normale begrotingscyclus. Aanbevolen wordt om niet in exploitatie genomen grond (NIEGG) in aanmerking te nemen voor activering van vervaardigingskosten als deze grond past in de gedachten (verwachtingen) over gemeentelijke bebouwingsuitbreiding. Er is dan nog geen grondexploitatieopzet/begroting aanwezig, maar voor de grond zal dan wel al een reëel en stellig voornemen bestaan dat deze in de nabije toekomst zal worden bebouwd. Deze verwachting kan zijn gebaseerd op interne besluitvorming of al op de bestaande structuurvisie die aan een bestemmingsplan voorafgaat. Als wordt besloten tot het activeren van vervaardigingskosten op NIEGG, dan kan dit slechts plaatsvinden tot het niveau van de marktwaarde van de grond. De marktwaarde kan zowel de huidige als de verwachte toekomstige bestemming betreffen. Aanbevolen wordt daarbij in eerste instantie uit te gaan van de marktwaarde in de huidige bestemming. Dat betekent concreet het volgende. a De boekwaarde kan nooit hoger zijn dan de verwachte marktwaarde. b De ruimte voor activering wordt in eerste instantie bepaald door het verschil tussen de boekwaarde en de marktwaarde in de huidige bestemming. c Bij de bepaling van het verschil tussen boekwaarde en verwachte marktwaarde moet rekening gehouden worden met de overige nog te maken kosten (bijvoorbeeld infrastructurele voorzieningen) in het verdere verloop van het transformatieproces naar de verwachte toekomstige bestemming. Deze bepaling dient ten minste bij de jaarstukken gemaakt te worden. d Als de waardering het niveau van de marktwaarde al heeft bereikt en de marktwaarde daalt, dan wordt een verliesvoorziening getroffen c.q. afgewaardeerd. e Als duidelijk wordt dat de voorgenomen bestemming in het geheel niet of slechts gedeeltelijk zal worden gerealiseerd en daardoor een lagere verwachte marktwaarde ontstaat, dan wordt een verliesvoorziening getroffen c.q. afgewaardeerd. Voor het tussentijds winst nemen wordt aanbevolen de lokale afweging tussen het voorzichtigheidsbeginsel en het realisatiebeginsel nader uit te werken. Het voorzichtigheidsbeginsel leidt er immers toe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld tot daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. Er zijn situaties denkbaar waarbij reeds eerder voldoende zekerheid is voor winst nemen. Volgens het realisatiebeginsel dient in die gevallen de winst dan ook te worden genomen. Aanbevolen wordt de met grondexploitatie verband houdende activeerbare lasten in de exploitatie te verantwoorden en via een tegenboeking (onderhanden werk) op de balans te plaatsen.
4.5.3 Notitie verwerken onderhandenwerk grondexploitatie De Commissie BBV heeft geconstateerd dat er nogal wat problemen bestaan bij het administratief en verslaggevingstechnisch verwerken van het onderhandenwerk bij grondexploitaties. Zo wordt bij de jaarlijkse verantwoording van het onderhandenwerk nog wel eens de "pure" balansmethode gesignaleerd. Daarbij worden alle kosten én ook alle baten direct op de balanspost onderhandenwerk geboekt en wordt veelal ook nog het uiteindelijk resterende saldo winst rechtstreeks naar de (algemene) reserve van het grondbedrijf geboekt. Deze "pure"balansmethode is in strijd met het stelsel van baten en lasten, want er worden op die manier geen baten en lasten verantwoord. Het rechtstreeks overboeken van de gerealiseerde winst op het onderhandenwerk naar de reserves is in strijd met artikel 27 BBV. De Commissie heeft daarom een notitie opgesteld met daarin uitgewerkte voorbeelden van de wijze waarop een meerjarig project administratief conform de voorschriften moet worden verwerkt.
4.5.4 Notitie gebeurtenissen na balansdatum De Commissie BBV heeft geconstateerd dat het antwoord op de vraag welke zaken (gebeurtenissen), die ná de balansdatum, maar vóór het vaststellen van de jaarrekening door de raad, bekend worden, in de jaarrekening moeten worden meegenomen, niet duidelijk is. Het is mogelijk dat na het opstellen van de programma-/jaarrekening blijkt dat het inzicht in de financiële positie aan het einde van het begrotingsjaar aanmerkelijk wijzigt. Bijvoorbeeld vanwege een veel grotere (belasting)claim met boete dan de inschatting daarvan zoals die in de jaarrekening was verwerkt en waardoor bijvoorbeeld het resultaat van de programmarekening van een beetje positief naar flink negatief omslaat. Uit het BBV wordt afgeleid dat in het tijdspad van opstellen en vaststellen van de rekening gunstige en ongunstige gebeurtenissen, die nadere informatie geven over de feitelijke situatie per balansdatum, altijd in de jaarrekening moeten worden verwerkt als deze onontbeerlijk zijn voor het inzicht van de gemeenteraad bij de vaststelling van de programmarekening. Het gaat dan om gebeurtenissen met substantiële gevolgen ten opzichte van het totaal van baten en/of lasten. Zaken die nadere informatie geven over de feitelijke situatie per balansdatum maar pas ná vaststelling van de jaarrekening blijken, worden in de (openbare) begroting van het lopende jaar verwerkt. De Gemeentewet kent - in tegenstelling tot artikel 2:362, lid 6, BW - geen bepaling die verplicht tot het, bij een achteraf qua inzicht in ernstige mate tekortschietende jaarrekening, alsnog publiceren van een waarschuwende mededeling. In een situatie waarbij na vaststelling van de rekening zich omstandigheden voordoen waardoor het in de rekening opgenomen inzicht in de financiële positie (mogelijk) aanmerkelijk wijzigt, adviseert de Commissie om bij de jaarrekening bijv. als deze op de website van de gemeente is gepubliceerd - hierover nadere mededeling te doen.
4.5.5 Notitie het BBV en het IPSAS De internationalisering van de verslaggevingsregels voor de marktsector heeft binnen de Europese Unie (EU) geleid tot verdergaande uniformering van de verslaggeving. Vanaf 1 januari 2005 moeten alle beursgenoteerde bedrijven in de EU de International Financial Reporting Standards (IFRS) toepassen. In de Nederlandse Richtlijnen voor de Jaarrekening (RJ-richtlijnen) zijn de International Accountants Standards (IAS's) naar de Nederlandse situatie voor het bedrijfsleven 66
vertaald. De International Public Sector Accounting Standards (IPSAS)standaarden zijn de naar de overheidssector vertaalde International Accounting Standards (IAS's). Hoewel de IPSAS voor de overheidssector als informatiebron relevant zijn, hebben zij voor de Nederlandse overheidspraktijk (rijk, provincies en gemeenten) geen wettelijke status. De Nederlandse overheden beschikken over een stelsel van wet- en regelgeving dat als adequaat wordt gezien. Dat neemt niet weg dat het uniform van toepassing verklaren van de IPSAS voor de Nederlandse overheidsinstanties veel afzonderlijke wet- en regelgeving overbodig zou maken. De gebruikers zullen zich dan wel aan veel meer regels moeten gaan houden. Dat komt door een principieel andere - meer centralistische - kijk op de verantwoordelijkheid van de lagere overheid dan nu in Nederland gebruikelijk is. Beide verslaggevingsmethodieken zijn gemodificeerde stelsels van baten en lasten. Het "zuivere" stelsel van baten en lasten wordt nog niet toegepast omdat enige eigenheid niet is uit te sluiten en concessies aan een bestaande lokale dan wel internationale uitvoeringspraktijk moeten worden gedaan. In de notitie van de Commissie BBV worden de belangrijkste verschillen tussen de IPSAS en het BBV toegelicht. Ook worden voor- en nadelen aangegeven. De Commissie BBV volgt de internationale ontwikkelingen met belangstelling maar is voorshands niet van mening dat het huidige BBV veranderd zou moeten worden.
4.6
Bevolkingskrimp Het beleid van de meeste gemeenten was de afgelopen decennia gebaseerd op groei van het inwoneraantal. Dit beleidsuitgangspunt kan niet langer voor alle gemeenten als reëel worden beschouwd. Prognoses wijzen namelijk uit dat een groot aantal gemeenten te maken gaat krijgen met een afname van het aantal inwoners. Deze krimp heeft gevolgen voor onder meer de omvang van het voorzieningenniveau of de kosten daarvan en de hoogte van de Gemeentefondsuitkering. In maart 2008 heeft de Raad voor financiële verhoudingen (Rfv) een rapport uitgebracht over de toe- of afname van de bevolking met daarin opgenomen prognoses tot 2025 met betrekking tot het inwoneraantal per gemeente. De provincie Gelderland heeft eveneens een prognose opgesteld, waarbij ook de regionale en gemeentelijke woningbouwplannen een rol hebben gespeeld. Volgens de provinciale prognose voor het inwoneraantal tot 2025 krijgen in Gelderland 20 van de 56 gemeenten te maken met een achteruitgang van het inwoneraantal. Voor 10 gemeenten geldt dat het inwoneraantal terugloopt met 5% tot 10% van het huidige aantal. De andere 10 gemeenten gaan krimpen met maximaal 5%. Voor een juist inzicht in de financiële positie van de gemeenten is het van belang dat de begroting is gebaseerd op reële uitgangspunten. Dit geldt in het bijzonder voor de inschatting van de aantallen inwoners en woonruimten. Deze aantallen zijn de basis voor een groot aantal berekeningen in de begroting. Zowel de baten als de lasten dienen te worden afgestemd op de geraamde aantallen inwoners en woonruimten. Afname van het aantal inwoners heeft een vermindering van de Gemeentefondsuitkering tot gevolg die moet worden opgevangen door verlaging van de lasten of verhoging van andere baten. Bij het oordeel over de financiële positie op basis van de Begroting 2010-2013 zullen wij aan het aspect bevolkingskrimp bijzondere aandacht besteden. De realiteit van de in de begroting opgenomen aantallen inwoners en woonruimten en
67
de financiële vertaling daarvan zal actief ingebracht worden in de te verwachten discussie over de gevolgen van de bevolkingskrimp. Op de volgende pagina is de provinciale voorspelling van de bevolkingsontwikkeling 2005 - 2025 weergegeven.
68
69
70
5 Financieel toezicht in Gelderland 5.1
Basis en doel van het toezicht Algemeen De Gemeentewet draagt het financieel toezicht op de gemeenten aan Gedeputeerde Staten op. Krijgt een gemeente de begroting niet meer structureel sluitend, dan kan een beroep worden gedaan op artikel 12 van de Financiële verhoudingswet. Via dit artikel kunnen gemeenten in aanmerking komen voor aanvullende financiële steun uit het Gemeentefonds. Wordt aan de gestelde voorwaarden voldaan, dan wordt steun verleend in de vorm van een tijdelijke bijdrage die feitelijk ten laste komt van alle gemeenten gezamenlijk. Gedeputeerde Staten hebben de opdracht te voorkomen dat gemeenten terecht komen in een situatie waarin deze aanvullende steun noodzakelijk is. De wet biedt daarvoor het formele instrumentarium. Voor de uitvoering daarvan zijn beleidsregels vastgesteld. Preventief of repressief toezicht De Gemeentewet onderscheidt preventief toezicht (= toezicht vooraf) en repressief toezicht (= toezicht achteraf). Repressief toezicht is de regel en preventief toezicht de uitzondering daarop. Preventief toezicht betekent dat de gemeente niet tot uitvoering van een begroting of voorgenomen begrotingswijziging kan overgegaan voordat wij daaraan goedkeuring hebben verleend. De kaders die de wet hiervoor geeft, worden op hoofdlijnen in beeld gebracht in het schema op de volgende pagina.
71
Procedure imperatief preventief toezicht
Schema vaststellen toezichtsvorm
Procedure facultatief preventief toezicht
Beoordelingscriterium: Inzenden jaarrekening
Repressief toezicht Beoordelingscriterium: structureel sluitende begroting
ja
Vóór 15 juli ingezonden?
nee Concept-jaarrekening en
nee
ja Is de jaarbegroting volgens GS minimaal structureel in evenwicht?
ja accountantsverklaring vóór 15 juli ingezonden?
GS doen voor 1 januari mededeling aan raad over toepassing preventief toezicht
nee Beoordelingscriterium: Inzenden begroting
ja ja
nee
Vóór 15 november ingezonden?
nee
ja Is de meerjarenbegroting volgens GS minimaal nee structureel in evenwicht?
Preventief toezicht
Beoordelingscriterium: saldo jaarrekening voorvorig jaar
ja Leidt verwerken saldo volgens GS tot aantasting structureel sluitende nee begroting?
Artikel 203 van de Gemeentewet bepaalt dat de begroting en de wijzigingen daarop de goedkeuring behoeven indien naar het oordeel van GS de begroting niet in evenwicht is en niet aannemelijk is dat dit evenwicht zoals blijkt uit de meerjarenramingen in de eerstvolgende jaren tot stand wordt gebracht. Oordelen wij dat dit evenwicht niet aanwezig is dan staat de gemeente automatisch onder het preventieve toezicht. Dit is het zogenaamde imperatieve financiële toezicht. Daarnaast kunnen wij de gemeente onder het preventieve toezicht plaatsen indien de jaarrekening van het tweede aan het begrotingsjaar voorafgaande jaar niet in evenwicht is of de begroting of de jaarrekening niet binnen de in de wet bepaalde termijnen aan ons zijn toegezonden. Hiervoor hebben wij een ruimere bevoegdheid. In paragraaf 5.5.1 is aangegeven hoe wij deze bevoegdheid invullen. De wetgever legt de verantwoordelijkheid voor het evenwicht in de begroting bij de gemeenteraad. De raad is dus in beginsel verplicht om jaarlijks een sluitende begroting vast te stellen. Mocht dit toch niet lukken dan moet de raad ervoor zorgen dat er binnen de periode van de meerjarenbegroting (drie jaren) wel een structureel evenwicht wordt bereikt. Het is uiteraard niet de bedoeling dat het structurele evenwicht stelselmatig pas aan het eind van de planningshorizon wordt bereikt.
72
Overigens is ook het toezicht op gemeenschappelijke regelingen via de Wet gemeenschappelijke regelingen aan ons opgedragen. In paragraaf 5.5.5 zijn een aantal cijfers, gerelateerd aan dit toezicht, weergegeven. Positionering financieel toezicht Het toezicht op de financiële huishouding van Gelderse gemeenten (en gemeenschappelijke regelingen) is een onderdeel van het provinciale programma "bestuurlijk partnerschap". Het financieel toezicht wordt terughoudend uitgeoefend. Dat wil zeggen dat wij beginnen met een appèl op de genoemde eigen verantwoordelijkheid van de gemeente(raden). Het voeren van een duurzaam financieel beleid wordt gestimuleerd. Aan de hand van de ingezonden begrotingen en de overige in het jaar al dan niet verplicht toegezonden financiële documenten beoordelen wij jaarlijks de financiële positie van de gemeente en kijken wij of maatwerk nodig is. Een toenemend financieel risico kan leiden tot een "verzwaarde" vorm van toezicht. Voorafgaand aan een verzwaring van het toezicht vindt veelal ambtelijk en/of bestuurlijk overleg plaats. Daarin wordt de gewenste actie afgestemd. Denk hierbij bijvoorbeeld aan wederzijdse informatieuitwisseling, ondersteuning of nader onderzoek. Goede contacten met de gemeenten (en gemeenschappelijke regelingen), zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau, zijn binnen het huidige toezicht een belangrijke succesfactor. De eigen beleidsvrijheid en verantwoordelijkheid van de gemeente respecterend, willen wij vanuit onze rol graag bijdragen aan de verdere versterking van de horizontale keten (raad, accountant en rekenkamerfunctie). Naast het aanbieden van een aantal producten kunnen onze kennis en ervaring hierin een grote rol spelen. Overigens neemt het geschetste toezichtprofiel niet weg dat de wettelijke inzendplicht van financiële documenten ons ook de formele bevoegdheid geeft om besluiten van het gemeentebestuur voor schorsing en vernietiging voor te dragen wegens strijd met het recht of met het algemeen (financieel) belang. Van deze in artikel 268 van de Gemeentewet vastgelegde bevoegdheid wordt zeer sporadisch gebruik gemaakt.
5.2
Financieel toezicht in beweging Met ingang van 1 januari 2009 is de inrichting van de organisatie gewijzigd en gekoppeld aan de procesfasen a: strategie en beleid, b: programmering en contractering en c: uitvoering. Daarnaast is er een faciliterende dienst. Het doel van deze reorganisatie was om onder meer de externe dienstverlening, de uitvoering van het coalitieprogramma en de interne bedrijfsvoering en efficiency te verbeteren. Alle toezichtstaken met een interbestuurlijk karakter zijn in de afdeling Toezicht en Advies Lokale Overheden (TALO) samengebracht. De afdeling is onderverdeeld in drie teams; IBT, RO en OK. Het toezicht op de financiële positie van de gemeenten is een kerntaak van het team Interbestuurlijk Toezicht (IBT). Daarnaast zijn toezichtstaken op het gebied van water en de archiefinspectie onderdelen van IBT. RO staat voor Ruimtelijke Ordening. In dit team is de advisering over RO-plannen en het opstellen van de inpassingsplannen ondergebracht. OK is de afkorting van Omgevings Kwaliteit. In dit team is de provinciale bemoeienis met de milieukwaliteit ondergebracht. Met de stroomlijning van processen en bundeling van kennis willen wij de toezichts- en samenwerkingsrelatie met gemeenten, waterschappen en 73
gemeenschappelijke regelingen optimaliseren, waarbij de uitvoeringskracht onze missie is. De beschrijving van de ontwikkeling van onze organisatie hiervoor geeft duidelijk de beweging weer die het financieel toezicht in Gelderland maakt: een organisatorische verbinding met andere interbestuurlijke toezichtstaken. Welke gedachte ligt daar achter?: de wijze waarop het toezichtsproces wordt uitgevoerd is grotendeels identiek; het richt zich op dezelfde lokale overheden (klanten). De vormgeving van het partnerschap met de lokale overheden kan gebaat zijn bij het zoeken van samenhang in de uitvoering. Met dat partnerschap wil Gelderland het verschil maken. De nieuwe organisatorische setting biedt daarbij - waar dat wat toevoegt - goede samenwerkingsmogelijkheden op gebied van de begeleiding van de ruimtelijke ordening en omgevingsprojecten. Verder leggen wij met deze beweging een basis voor de slag die vanuit verschillende specifieke vakgebieden gemaakt moet worden naar het werken met generiek instrumentarium (schorsing, vernietiging en taakverwaarlozing). Het Ministerie van BZK, VNG en IPO hebben hiervoor in januari 2009 een plan van uitvoering gepresenteerd voor het kabinetstandpunt over het rapport van de commissie Oosting. Het financieel toezicht, dat zijn eigen instrumenten behoudt, heeft hierin geen pregnante plaats. Dit moet niet leiden tot afzondering! Juist is het belangrijk betrokken te zijn op de ontwikkeling van het provinciaal toezicht in de breedte. Zoals gezegd kiezen Oosting en het kabinet er niet voor om het financieel toezicht met generieke instrumenten te ondersteunen. Dat betekent echter allerminst dat de eigen instrumenten van dat toezicht buiten discussie zijn. Sterker nog, de evaluatie daarvan was al eerder in gang gezet. Deze evaluatie omvat: -
-
de mogelijke verlegging van de aandacht naar de meerjarenbegroting (toezichtscriterium duurzaam financieel evenwicht); een afschaffing (na verbetering van de voorwaarden voor de bestuurlijke control) van het toezicht op de gemeenschappelijke regelingen; een tweetal pilots over de vormgeving van het toezicht: De provincie Noord-Brabant probeert antwoord te vinden op de vraag wat er gebeurt als het financieel toezicht beperkt blijft tot de horizontale keten. Het al dan niet aanwezig zijn van een structureel financieel evenwicht wordt hierbij op de achtergrond wel gemonitord; De provincie Limburg richt het financieel toezicht anders in. Iedere gemeente wordt éénmaal in de vier jaar grondig doorgelicht waarbij het financieel toezicht g ekoppeld is aan de bestuurskrachtmonitor. In de tussenliggende jaren krijgen gemeenten met financiële problemen extra aandacht.
Uiteraard staat het toezicht in de andere provincies ook niet stil. De evaluatie daarvan, samen met die van de pilots, zullen de input vormen voor de doorontwikkeling van het financieel toezicht in 2010. De verloren gegane beleggingen in 2008 en de economische crisis kunnen hierbij ook nog weer voor aanvullende impulsen zorgen.
74
5.3
Ander bestuurlijk toezicht gekoppeld aan toezicht Gemeentefinanciën Aan het financieel toezicht hebben wij organisatorisch nog enkele andere vormen van aan ons opgedragen bestuurlijk toezicht gekoppeld. Deze zijn hierna kort beschreven. Artikel 21 Wet Algemene regels herindeling gemeenten (Arhi) In de Wet Arhi is een bijzondere vorm van financieel toezicht opgenomen. Dit toezicht geldt uitsluitend voor gemeenten die in het kader van een herindeling worden opgeheven en gaat van rechtswege in op de dag, waarop een herindelingsontwerp, herindelingsadvies of een voorstel van wet is vastgesteld. Gedeputeerde Staten kunnen categorieën van besluiten aanwijzen die onder dit toezicht vallen. Dit betekent dat de aangewezen besluiten zonder goedkeuring niet kunnen worden uitgevoerd. Het bijzondere financiële toezicht is in de Wet Arhi opgenomen omdat het systeem van financieel toezicht, als geregeld in de Gemeentewet onvoldoende bescherming biedt aan de nieuw te vormen gemeente. De Gemeentewet heeft repressief financieel toezicht als uitgangspunt. Dit repressieve toezicht kan uitsluitend met ingang van een nieuw begrotingsjaar worden omgezet in preventief toezicht. In herindelingsituaties kan het echter belangrijk zijn in de loop van een jaar preventief toezicht in te stellen. Ook wordt het toetsingscriterium van het preventieve toezicht in de Gemeentewet "strijd met het algemene financiële belang" niet adequaat geacht. Dit criterium betekent dat pas ruimte is voor ingrijpen als het gevaar bestaat dat voor de gemeente de artikel 12-status dreigt. Het toetsingscriterium in de Wet Arhi is "het financieel belang van de gemeente of gemeenten waarvan het gebied van de betrokken gemeente deel zal gaan uitmaken". Dit criterium maakt eerder ingrijpen mogelijk. Het doel van het bijzondere toezicht van de Wet Arhi is het voorkomen dat besluiten een zware claim leggen op de financiële positie van de nieuw te vormen gemeente(n). In feite treden Gedeputeerde Staten op als belangenbehartiger van de nieuw te vormen gemeente. Verrekeningen bij herindelingen en grenscorrecties Bij herindelingen en grenscorrecties kunnen verrekeningen noodzakelijk zijn. Gedeputeerde Staten stellen de bedragen van de verrekening op grond van de Wet Arhi vast. Verrekeningen zijn onder meer ten aanzien van de volgende aspecten mogelijk: 1 de heffing en invordering van gemeentelijke belastingen in toegevoegd gebied (artikel 39); 2 de gemeenschappelijke regelingen (artikel 41); 3 de overgang van rechten en plichten (artikel 44); 4 de voorziening van o.a. water, elektriciteit en gas (artikel 45); 5 uitkeringen van Rijk, provincie of gemeenten (artikel 48); Voor de wijze waarop wij deze bevoegdheid uitoefenen hebben wij de "Handreiking administratieve en organisatorische aspecten gemeentelijke herindeling" vastgesteld. Rioleringsplannen Artikel 4.24 Wet milieubeheer geeft ons de mogelijkheid de gemeenteraad een aanwijzing te geven over de inhoud van het gemeentelijk rioleringsplan. Hierbij moet rekening worden gehouden met het provinciale milieubeleidsplan (GMP) en het provinciale waterhuishoudingsplan (WHP). De rol van de provincie is beperkt tot een financiële toets. De milieutechnische toets wordt gezien als een taak van 75
de waterschappen. De financiële toets sluit uiteraard goed aan bij het reguliere toezicht op de gemeentefinanciën. De aanpassing van de Gemeentewet in 2007 (samen met aanpassingen van de Wet op de waterhuishouding en Wet milieubeheer) heeft de gemeente een uitbreiding van taken gegeven op het gebied van waterbeheer. De extra kosten die de gemeente hiermee maakt, mogen worden meegenomen binnen de tarieven voor de rioolheffing. Dit is geregeld in artikel 228a van de Gemeentewet. Naast de kosten van riolering voor zowel afvalwater als hemelwater kunnen ook kosten voor maatregelen die dienen ter voorkoming of beperking van nadelige gevolgen voor de grondwaterstand worden doorberekend. Artikelen 4:36 en 4:37 van de Wet op het financieel toezicht Het oprichten van een gemeentelijke Kredietbank moet op grond van artikel 4:36 van de Wet op het financieel toezicht (Wft) door Gedeputeerde Staten worden goedgekeurd. Voor het op te stellen bankreglement is op grond van artikel 4:37 Wft eveneens goedkeuring van Gedeputeerde Staten vereist. De Wft beoogt de verantwoordelijkheden van financiële dienstverleners, waaronder de (gemeentelijke) kredietbanken, vast te leggen. In de Wft worden de belangrijkste kwaliteitskenmerken van de financiële dienstverlening, zoals deskundigheid, betrouwbaarheid, adequate informatieverstrekking en zorgvuldige advisering van de consument, wettelijk gewaarborgd. Naast het vormen van een beschermingsniveau voor de consument, beoogt de Wft ook een verstoring van de concurrentie te voorkomen. In de Wet op het consumentenkrediet (Wck) worden regels over de bij het sluiten van kredietovereenkomsten in acht te nemen vormvoorschriften vastgelegd. De wettelijke grens voor de gemeentelijke kredietverlening wordt bepaald door de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido). Een vergunning op basis van de Wft is niet nodig zolang de kredietbank zich beperkt tot "sociale kredietverlening". Sociale kredietverlening is gedefinieerd als volgt: a krediet aan kredietnemers met een inkomen tot 130 % van het bruto minimumloon; b krediet aan kredietnemers met een beschadigd kredietverleden of met problematische schulden; en c krediet aan kredietnemers, die zonder extra zekerheden (zoals een borgstelling) geen krediet kunnen krijgen. De kredietbanken vallen niet onder het prudentieel toezicht van De Nederlandse Bank (DNB) of het gedragstoezicht van de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Het college van burgemeester en wethouders moet een reglement vaststellen, waarin wordt aangegeven op welke wijze wordt voldaan aan bepalingen ten aanzien van het krediet en aan de gedragsregels. Het college ziet toe op naleving van het reglement. De vereiste goedkeuring van Gedeputeerde Staten van stadsbankreglementen dient vooral als waarborg voor het nakomen van de bepalingen uit de Wet fido. De Nederlandse Vereniging van Kredietbanken heeft hiervoor een model bankreglement opgesteld. Artikel 160 Gemeentewet Voor besluiten van het gemeentebestuur tot het oprichten van en het deelnemen in privaatrechtelijke rechtspersonen is onze goedkeuring nodig. Primair is deze toezichtsbepaling opgenomen als waarborg voor een adequate werking van de publieke regels, zoals die gelden voor de openbaarheid van de besluitvorming en de democratische controle bij de uitoefening van taken die tot het overheidsterrein worden gerekend. Financiële risico's kunnen wel onderdeel zijn van de weging.
76
Artikel 15 Gemeentewet Artikel 15 c.a. van de Gemeentewet bepaalt dat wij ontheffing kunnen verlenen voor handelingen, die voor raadsleden, burgemeesters, wethouders, secretarissen en bestuursleden van gemeenschappelijke regelingen en hun eventuele plaatsvervangers zijn verboden. Sinds de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur in 2003 is dit artikel ook van toepassing op griffiers, leden van de rekenkamer en leden van het deelgemeentebestuur. Deze toezichtsvorm moet een waarborg vormen voor de integriteit van het gemeentebestuur. Voor het onderhands verwerven van onroerende zaken is op grond van artikel 3:43 van het Burgerlijk Wetboek bovendien de goedkeuring nodig van ons college dan wel van onze Commissaris van de Koningin. Verzoeken worden getoetst aan de door ons hiervoor vastgestelde en openbaar gemaakte beleidsregels. IV3 Vanaf 2005 dienen de gemeenten kwartaalopgaven met informatie over derden (IV3) aan het CBS toe te sturen. Het CBS toetst deze kwartaalopgaven en geeft het oordeel daarover door aan de gemeenten en aan de toezichthouder. Mocht de kwaliteit niet voldoende zijn dan ontvangen de gemeenten een brief met een (ernstige) waarschuwing of een aanwijzing. De gemeenten dienen eventueel in overleg met de toezichthouder en het CBS tot een oplossing van de problemen te komen. Deze taak heeft verder geen relatie met het financiële toezicht. Wat wel relevant is dat de cijfers van de IV3 worden gebruikt voor de vergelijkbaarheid en voor de EMU-norm. Voor de toezichthouder is het van belang om te weten dat de baten en lasten goed in het systeem zitten. De gemeenten dienen hiertoe een accountantsverklaring te laten opstellen. Deze verklaring dient eenmalig te worden afgegeven of opnieuw bij een ingrijpende stelselwijziging. Aanvankelijk was het toezicht opgedragen aan Gedeputeerde Staten. Met het in werking treden op 1 augustus 2008 van de herziene Financiële verhoudingswet (Fvw) is het toezicht op de gemeenten en gemeenschappelijke regelingen overgedragen van Gedeputeerde Staten aan het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
5.4
Referentiekader financieel toezicht in Gelderland Beleidsregels voor het uitoefenen van de toezichtstaak Met ingang van 1 januari 2009 hanteren wij het "Gemeenschappelijk Financieel toezichtskader". Hierin hebben wij de beleidsregels opgenomen voor het uitoefenen van het financieel toezicht als bedoeld in artikel 203 van de Gemeentewet. Gemeenten en gemeenschappelijke regelingen zijn geïnformeerd over deze beleidsregels en weten dus vooraf op welke wijze wij tot een oordeel over de financiële positie komen en de wijze waarop onze besluitvorming tot stand komt. Deze beleidsregels bevorderen een transparant en doelmatig beoordelingsen besluitvormingsproces. Het beleidskader bevat ook regels voor: - het financieel toezicht van de Wet algemene regels herindeling (Wet Arhi); - het toezicht als bedoeld in de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido); en - het toezicht op het oprichten van en het deelnemen in privaatrechtelijke rechtspersonen als bedoeld in artikel 160 van de Gemeentewet.
77
Wetsvoorstel "duurzaam financieel evenwicht" De behandeling van dit wetsvoorstel is gekoppeld aan de voorgenomen evaluatie van enkele experimenten met het toezicht in 2010 (zie 5.2). Wij proberen nu al zo veel mogelijk de intentie van het wetsvoorstel "duurzaam financieel evenwicht" te volgen. Dat betekent dat niet alleen een structureel sluitende jaarbegroting maar ook een duurzaam gezonde financiële positie van gemeenten wordt bevorderd. De wet legt een zware verantwoordelijkheid op de schouders van de raad om kaders te stellen en te controleren. Voor het bereiken van onze doelstelling zien wij de raad dan ook als een belangrijke partner. In de uitvoering van het toezicht heeft dit een aantal reële accentverschuivingen opgeleverd. Genoemd worden: 1 Het actief attenderen van de raad op mogelijke verbeterpunten voor een duurzaam financieel beleid. Dit gebeurt vooral tijdens de jaarlijkse begrotingsronde, maar zo nodig ook tussentijds. Primair doen wij dit uiteraard vanuit onze verantwoordelijkheid als toezichthouder. Daarbij blijft ons basisprincipe ongewijzigd: de eigen verantwoordelijkheid staat centraal; het toezicht is terughoudend. Onze aanpak beoogt te benadrukken dat de raad zelf baat bij verbeterpunten heeft. 2 Het nadrukkelijk betrekken van de raad bij voornemen preventief toezicht in te stellen. Gebruikelijk is om met de gemeente overleg te voeren over ons voornemen preventief begrotingstoezicht in te stellen. Tot enkele jaren geleden nodigden wij het college hiervoor uit. Nu nodigen wij nadrukkelijk (een vertegenwoordiging van) de raad als gesprekspartner uit. Dit wordt als zinvol ervaren. In de meeste gevallen is sprake van een open dialoog die impulsen opleverde voor het daadwerkelijk realiseren van de gewenste verbeterpunten. Deze gesprekken zijn voor ons belangrijk in de besluitvorming over de toezichtsvorm. Overwogen wordt om in de toekomst de uitkomsten van het onderzoek naar de financiële positie meer in het algemeen met de gemeenteraad te bespreken. 3 Het aanbieden van een presentatie aan de raad. Om de contacten met de gemeenteraad te versterken en onze taak en rol te verduidelijken is een presentatie ontwikkeld die aan gemeenteraden of een afvaardiging daarvan kan worden gegeven. In overleg met de raadsgriffier wordt bepaald of en op welke wijze deze presentatie wordt ingezet. Het meer communiceren met de gemeenteraad betekent overigens niet dat wij niet meer communiceren met andere partijen binnen de gemeente, zoals het college en de ambtelijke organisatie. De uitdaging voor ons "verticale toezicht” is om in te spelen op de wisselwerking binnen de horizontale keten; het toezicht daarbij op verschillende relaties te richten en hierbij ook maatwerk te leveren dat past bij de kwaliteit van de plaatselijke sturing en van het sturingsinstrumentarium. Toezicht als een continuproces Het financieel toezicht beschouwen wij als een continuproces. Op basis van gesprekken met ambtenaren en bestuurders en bestudering van stukken, die in de loop van het jaar worden ontvangen, bestaat een beeld van de financiële positie. In het bijzonder van de financiële risico's die het incidentele of structurele evenwicht kunnen verstoren. De begroting vormt het sluitstuk van het oordeel over de financiële positie op basis waarvan de toezichtsvorm voor het komende jaar wordt bepaald. Er zijn veel financieel-materiële factoren die iets zeggen over de financiële positie. Voor een deel komen deze volgens een vaste cyclus beschikbaar, maar voor een deel ook op willekeurige momenten in het jaar. Naast
78
de jaarrekening worden hier genoemd: accountantsrapporten, IV3, de verordeningen als bedoeld in de artikelen 212 en 213 Gemeentewet, beheerplannen voor kapitaalgoederen, tussentijdse rapportages en perspublicaties. Toezicht vanuit risicobenadering Binnen de wettelijke begrenzing is het accent verschoven van gedetailleerde controle naar het beoordelen van de risico's. De daarbij relevante vragen zijn: zijn de zaken systematisch en beheersmatig op orde en waarvan heb ik als toezichthouder een goed beeld? Dit loopt overigens parallel aan het belang van het inzicht dat de raad in feite moet hebben. De risicoanalyse op aspecten die bepalend zijn voor duurzaam financieel evenwicht is ook een belangrijke insteek voor de provincie Gelderland bij de invulling van de financiële toezichttaak. Vooral de paragrafen moeten het beeld, zowel kwalitatief als kwantitatief, verhelderen. Als de scherpte ontbreekt, wordt doorgevraagd op de ontbrekende elementen. Belangrijke onderwerpen daarbij zijn bijvoorbeeld een deugdelijke planning- en controlcyclus voor het primaire financiële proces, adequate beheer- en onderhoudsplannen voor wegen, riolering en gebouwen, transparante grondexploitaties en weerstandsbeleid en risicomanagement. Prioriteiten in het toezicht Het toezichtsproces is zodanig ingericht dat inzet actief plaatsvindt op het gericht stimuleren van het duurzaam financieel evenwicht. Gericht heeft hier een brede betekenis. Het kan een gemeente zijn met een zwakke financiële positie, maar ook een thema dat in begrotingen aantoonbaar extra aandacht verdient. Een dergelijk thema kan ook geïnspireerd zijn op nieuwe trends of bijvoorbeeld een landelijk onderzoek. Prioriteiten worden systematisch gevoed vanuit het standaardbegrotingsonderzoek dat wij voor alle gemeenten doen. Hierbij bepalen wij scores op een twaalftal aspecten. - Acht van deze aspecten worden uitgedrukt in bedragen per inwoner en afgezet tegen het Gelderse gemiddelde: budgettair resultaat begroting en meerjarenbegroting; reservepositie; risico's grondexploitatie; belastingcapaciteit; jaarrekeningresultaat; onderuitputtingsposten; toerekening apparaatskosten. - De resterende vier zijn geobjectiveerde kwalitatieve beoordelingen: onderhoud wegen; gemeentespecifieke risico's; risico's verbonden partijen; en realiteitsgehalte bezuinigingsmaatregelen. De (deel)scores maken een heel gerichte aanpak en flexibele inzet van capaciteit mogelijk. In de relatief korte tijd die de toezichthouder beschikbaar heeft tussen de uiterste datum van inzending van de begroting en de uiterste datum van bekendmaking van het instellen van preventief toezicht is een doelgerichte aanpak nog extra belangrijk. De systematiek wordt jaarlijks geëvalueerd en zo nodig aangepast aan de actuele ontwikkelingen. In hoofdstuk 2 zijn wij al ingegaan op de uitkomsten bij de begrotingsbehandeling in 2009. Toepassen maatwerk binnen toezichtsvorm Het is ons niet toegestaan tussentijds de toezichtsvorm te wijzigen. Is de repressieve of preventieve status vóór 1 januari van het begrotingsjaar toegekend, dan geldt dit voor het hele jaar. In de praktijk gaan wij hiermee niet rigide om. Een preventieve gemeente die afdoende maatregelen heeft getroffen wordt soepeler behandeld dan een gemeente die dat (nog) niet heeft gedaan. Daarentegen
79
worden repressieve gemeenten nadrukkelijker gevolgd indien wij in de loop van het jaar signalen ontvangen waaruit blijkt dat de financiële positie zodanig terugloopt dat een toekomstige preventieve status dreigt. Vooral gemeenten met een zwakke financiële positie volgen wij met meer nadruk. Dit kunnen dus ook repressieve gemeenten zijn. Dit past binnen onze opdracht te voorkomen dat de gemeenten in een situatie terechtkomen waarin zij zijn aangewezen op aanvullende steun uit het Gemeentefonds. Jaarlijks extra aandacht voor een door de toezichthouders van de provincies gezamenlijk gekozen toezichtsthema Hier gaat het vooral om het promoten van kaderstelling en informatievoorziening op aspecten die mede bepalend zijn voor een duurzame financiële positie. Provinciaal hebben wij de afgelopen periode extra aandacht gevraagd voor de kaderstelling voor het beheer van kapitaalgoederen en de meerjarige financiële vertaling daarvan. In 2007 werd extra aandacht besteed aan de financiële begroting. Het landelijke toezichtsthema voor de begrotingen 2008 en 2009 is het duurzaam financieel evenwicht. Met behulp van een checklist wordt het duurzaam financieel evenwicht beoordeeld. Dit toezichtsthema zal ook nog in 2010 worden gebruikt. De resultaten van deze monitoring kunnen vervolgens mogelijk een rol spelen bij de evaluatie van de eerder genoemde experimenten en de eveneens eerder aangehaalde uitgestelde wijziging van de Gemeentewet. De resultaten voor 2009 (in Gelderse totalen) vindt u in bijlage 9; de nadere toelichting in paragraaf <…>. De resultaten worden ook landelijk gepubliceerd. Toezicht op de gemeenschappelijke regelingen meer in dienst van het toezicht op de gemeenten De recente ontwikkelingen met betrekking tot het financiële toezicht op de gemeenschappelijke regelingen (GR-en) hebben geleid tot een heroverweging van de uitvoering van het toezicht. Daarbij moet met een aantal wettelijke voorschriften rekening worden gehouden. Zo zijn wij verplicht om bij een niet structureel sluitende begroting preventief toezicht in te stellen. Ook moeten de GR-en hun begroting voor het volgende jaar en de jaarrekening over het afgelopen jaar vóór 15 juli respectievelijk voorafgaand aan en na afloop van het begrotingsjaar aan GS aanbieden. Het overschrijden van deze termijn leidt niet zonder meer tot preventief toezicht. GS dienen over het om termijnredenen onder preventief toezicht stellen van een GR een afzonderlijk besluit te nemen. Preventief toezicht is slechts dan van toepassing indien de GR hierover vóór 1 januari van het begrotingsjaar is geïnformeerd. Preventief toezicht op een GR om financiële reden ligt niet voor de hand, omdat het dekken van een eventueel tekort van de GR voor de deelnemers een wettelijke verplichting is. Dit beperkt het bestuurlijke afbreukrisico voor ons voor die gevallen waarin een GR met tekorten te maken krijgt en de toezichthouder niet op tijd of geen actie heeft ondernomen. De gemeente is en blijft verantwoordelijk voor de tekorten en kan zich niet beroepen op ontoereikend toezicht door GS. Met het oog op de eigen verantwoordelijkheid van de deelnemers kan het financiële toezicht een toegevoegde waarde betekenen, indien blijkt dat de deelnemers onvoldoende inzicht in en/of invloed hebben op de gang van zaken binnen de GR en mede daardoor een financieel risico lopen. Het is de taak van de toezichthouder te voorkomen dat een (deelnemende) gemeente in een artikel 12situatie terechtkomt. Deze situatie kan ook ontstaan door financiële problemen van de GR, waaraan een gemeente deelneemt. In die gevallen waarin de deelnemende gemeenten voldoende grip op de GR hebben, de risico's onder controle hebben en geen externe ontwikkelingen bekend zijn die tot financiële
80
risico's leiden, is diepgaander toezicht in feite niet relevant. Dit geldt ook voor GRen waaraan deelnemers hoge bijdragen in de tekorten betalen. In een dergelijke situatie behoeft het overschrijden van de wettelijke inzendtermijnen ook niet te leiden tot preventief toezicht. Zijn de deelnemers van mening dat zij de benodigde informatie van de GR op tijd krijgen om het eigen beleid te bepalen en voldoende mogelijkheden hebben om invloed op de gang van zaken binnen de GR uit te oefenen dan komt ook deze GR voor repressief toezicht in aanmerking.
5.5
De uitoefening van het toezicht in de praktijk 5.5.1 Bepalen toezichtsvorm Begroting 2009 Het overschrijden van de wettelijk vastgestelde uiterste inzenddatum leidt -behoudens buitengewone omstandigheden - tot de preventieve toezichtsvorm. Om meer tijd te hebben voor het bepalen van de financiële positie vragen wij daarom voorafgaand aan de vaststelling van de begroting een concept daarvan op te sturen. Op basis van dit concept kan een voorlopig oordeel worden gevormd. Bijkomend voordeel van deze handelwijze is dat eventueel door ons gesignaleerde onvolkomenheden nog vóór de vaststelling door de raad kunnen worden aangepast. Op basis van de door de raad vastgestelde begroting bepalen wij vervolgens de toezichtsvorm voor de gemeenten. Voor het begrotingsjaar 2009 hebben wij dit voor 56 gemeenten gedaan. Wij hebben een (1) Gelderse gemeente, Ubbergen, om financiële reden onder preventief financieel toezicht gesteld. In 2008 waren om deze reden twee (2) gemeenten preventief. De Begroting 2009 werd door alle gemeenten op tijd ingezonden. Er zijn dan ook geen gemeenten om termijnreden onder preventief toezicht geplaatst. Ook in 2008 werd geen enkele gemeente om deze reden onder het preventief toezicht geplaatst. De praktijk leert dat alle gemeenten hun begrotingsprocedure afstemmen op vaststelling vóór 15 november. Termijnoverschrijdingen zijn vrijwel in alle gevallen het gevolg van politieke of bestuurlijke incidenten. Voor de Begroting 2009 is dus het aantal preventieve gemeenten afgenomen. Bestaat het voornemen om een gemeente onder preventief toezicht te plaatsen, dan wordt dit vooraf telefonisch aan de griffier van de gemeente verteld. Daarbij wordt de raad uitgenodigd voor een overleg om daarin zijn zienswijze te geven. Daarna wordt de definitieve vorm van toezicht vastgesteld. Met de preventieve gemeenten wordt een traject ingezet om eventuele voorwaarden voor het afhandelen van bijvoorbeeld de begrotingswijzigingen in te vullen. Deze zijn mede afhankelijk van de problematiek van de gemeente. In het volgende overzicht is de Gelderse situatie van de afgelopen vier jaren afgezet tegen het landelijke beeld.
81
Tabel 5.a
Overzicht aantallen repressieve en preventieve gemeenten Preventief toezicht
Repressief toezicht 2005
Gelderland Landelijk
2006
Gelderland Landelijk
2007
Gelderland Landelijk
2008
Gelderland Landelijk
2009
Gelderland Landelijk
Totaal
Termijnen*
Financiële positie
Bijzonder toezicht wet Arhi
Totaal
42
14
10
4
0
56
385
49
19
30
33
467
49
7
4
3
0
56
404
34
13
21
20
458
53
3
1
2
0
56
406
20
1
19
17
443
54
2
0
2
0
56
413
15
1
14
15
443
54
2
0
1
1
56
389
53
2
10
41
442
*) De aantallen voor preventief toezicht om termijnredenen zijn beïnvloed door gemeentelijke herindelingen. Het eerste jaar na herindeling is de gemeente niet in staat om een begroting voor 15 november van het voorgaande jaar vast te stellen en in te zenden. Zoals wij in paragraaf 2.3 hebben aangegeven vullen wij de financiële toezichtsfunctie met maatwerk in. Dit betekent dat er naar rato van de geconstateerde financiële positie meer of minder aandacht wordt gegeven aan de repressieve gemeenten. Jaarrekening 2007 Ook de inzenddatum van de jaarrekening is van belang voor het toekennen van de toezichtsvorm. De wettelijke inzendtermijn voor jaarrekeningen 2004 en volgende is vervroegd naar 15 juli van het opvolgende jaar. In ons beleidskader is de wijze waarop wij met deze bepaling omgaan nader ingevuld. Uitgangspunt is dat het overschrijden van de inzendtermijnen in beginsel tot preventief toezicht leidt; dus ook voor financieel gezonde gemeenten. Een uitzondering wordt gemaakt indien het gaat om een zeer beperkte en incidentele termijnoverschrijding. De conceptjaarrekening en het accountantsrapport moeten dan vóór 15 juli van het jaar volgend op het dienstjaar zijn ontvangen en de vastgestelde jaarrekening moet zijn ontvangen vóór 15 september van het jaar volgend op het dienstjaar. Ook moet hierover vooraf overleg met ons zijn gepleegd. Van deze mogelijkheid is in 2008 (jaarrekening 2007) geen gebruik gemaakt. Het overschrijden van de uiterste inzenddatum van de jaarrekening was dan ook geen reden om gemeenten voor 2009 onder het preventieve toezicht te stellen. Negatieve rekeningssaldi 2007 hebben in 2008 ook geen aanleiding gegeven gemeenten onder preventief toezicht te plaatsen. Deze negatieve saldi waren steeds afdoende verwerkt in volgende begrotingen.
82
5.5.2 De begrotingsscan 5.5.2.1 Algemeen Gemeenten hebben de mogelijkheid bij ons een begrotingsscan aan te vragen. In deze scan wordt de gemeente vergeleken met andere gemeenten en hoe de uitgaven en de inkomsten zich verhouden tot de eigen Gemeentefondsuitkering. De scan is een coproductie van provincie, de inspectie financiën lokale overheden van BZK (IFLO) en de gemeente zelf. Het biedt de raad de mogelijkheid meer inzicht te krijgen in de financiële positie en om zijn beleid daarop af te stemmen. Uit de praktijk blijkt dat in de duale verhoudingen de raad meer interesse krijgt voor dit instrument. Hierna kijken wij terug op de in 2008 uitgevoerde scan waarvan de uitkomst ook aan de raad is gepresenteerd. Op dit moment onderzoeken de gezamenlijke toezichthouders of het mogelijk is de scans te verbreden en te verdiepen. De eerste resultaten hiervan worden eind dit jaar verwacht. In 2007 zijn scans uitgevoerd in de gemeenten Renkum en Buren. Voor 2009 zijn geen begrotingsscans gepland.
5.5.2.2 Begrotingsscans 2008 In 2008 zijn er in samenwerking met de IFLO en de betreffende gemeenten twee begrotingsscans uitgevoerd. Beiden zijn gepresenteerd aan de gemeenteraad. Op verzoek van de gemeente Renkum heeft het Ministerie van BZK in samenwerking met de provincie Gelderland in 2008 een begrotingsscan uitgevoerd. De uitkomsten hiervan zijn op 10 september 2008 aan de gemeente in de commissie bedrijvigheid gepresenteerd. Het doel van deze scan was het verschaffen van inzicht in de financiële situatie en het voorkomen van een cumulatie van financiële problemen. De hieruit voortvloeiende aanbevelingen zijn niet vrijblijvend en worden door ons gedurende 3 jaar gemonitord. De gemeente heeft een plan van aanpak opgesteld op welke wijze zal worden omgegaan met deze aanbevelingen. Ook zal de gemeente zelf als uitwerking van de aanbevelingen een nadere analyse uitvoeren van de in de scan geconstateerde verschillen in vergelijking met een selectie van vergelijkbare gemeenten. Hiervoor heeft Renkum contact gezocht met deze selectie gemeenten. De uitkomsten hiervan zullen worden betrokken bij de opstelling van de Kadernota in dit voorjaar en bij de samenstelling van de Begroting 2010. Uitgangspunt hierbij is herstel van het structureel begrotingsevenwicht voor 2010 en volgende jaren. De door de gemeente gekozen werkwijze sluit aan bij de doelstelling van een scan zoals die ons voor ogen staat. Namelijk de in de scan geconstateerde globale afwijkingen op detailniveau zelf nader onderzoeken en analyseren. Een nieuw element in deze scan is het onderdeel bevolkingsontwikkeling en vooral bevolkingskrimp. Renkum zal in de komende jaren te maken krijgen met een bevolkingsafname, wat ook negatieve financiële gevolgen heeft. Door de toevoeging van dit onderwerp aan de scan is dit mede op de politieke agenda geplaatst. De gemeente anticipeert op deze ontwikkeling zoals blijkt uit de concept structuurvisie. Ook voor de gemeente Buren hebben wij, in samenwerking met het Ministerie van BZK ons, in 2008 een begrotingsscan uitgevoerd. De uitkomsten hiervan zijn in juni 2008 aan de gemeenteraad gepresenteerd.
83
Het doel van de scan in de gemeente Buren was het verschaffen van een beter inzicht in de financiële situatie. De hieruit voortvloeiende aanbevelingen zijn niet vrijblijvend en worden door ons gedurende 3 jaar gemonitord. De gemeente heeft een plan van aanpak opgesteld op welke wijze zal worden omgegaan met deze aanbevelingen. Een groot deel van de aanbevelingen heeft betrekking op de bedrijfsvoering. De gemeente scoort hierbij niet slecht, maar door een verbeterslag zal meer inzicht komen in de financiële huishouding van de gemeente. Uit de Begroting 2009 blijkt dat de gemeente al een groot deel van de aanbevelingen heeft opgepakt. Een nieuw element in deze scan is het onderdeel bevolkingsontwikkeling en vooral bevolkingskrimp. Buren zal in de komende jaren te maken krijgen met een bevolkingsafname, wat ook negatieve financiële gevolgen heeft. De gemeente is van plan dit onderwerp mee te nemen in een in 2009 op te stellen visie van de gemeente.
5.5.3 Contacten met de gemeente Gemeenten kunnen bij ons met veel vragen rond de gemeentefinanciën terecht. De praktijk leert dat de lijnen kort zijn. Vanuit het netwerk met het Rijk, de andere provincies en uiteraard alle Gelderse gemeenten zijn wij vaak in staat om direct of indirect de gemeenten van dienst te zijn. Om de contacten te onderhouden zal de toezichthouder ook periodiek gemeentebezoeken afleggen. Hierbij zal concrete informatie over de financiële positie en over eventueel te ondernemen actie worden uitgewisseld. In dit kader heeft de lijn naar de raad via de griffier nadrukkelijk aandacht. In 2008 is, naast de presentaties van de begrotingsscan door de toezichthouder een presentatie gegeven in de financiële raadscommissies van de gemeenten Heumen. De begrotingsscan van de gemeente Renkum is een tweede keer gepresenteerd aan de ledenvergadering van de lokale VVD. De presentaties zijn in eerste instantie bedoeld om aan te geven waar het toezicht op is gebaseerd en wat de rol van de toezichthouder is, zowel in geval van repressief als preventief toezicht. Daarnaast is ruimte voor eventuele gemeentespecifieke zaken en kunnen er in beperkte mate vergelijkende cijfers worden gepresenteerd. De presentatie kan een aanvulling betekenen op de financiële informatie waarvan raadsleden vanuit het college en het ambtelijke apparaat worden voorzien.
5.5.4 Centraal toezichtsthema In bijlage 9 is een overzicht opgenomen van de bevindingen van het Centraal Toezichtsthema 2009, "duurzaam financieel evenwicht". Uit het overzicht blijkt dat een aantal onderdelen van de begroting in z'n algemeenheid nog wel voor verbetering vatbaar is. Belangrijke zaken zijn hier de aansluiting tussen de beheerplannen voor onderhoud kapitaalgoederen en de daadwerkelijke ramingen voor het onderhoud. Uit de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen zou dit duidelijk naar voren moeten komen. Daarnaast ontbreekt (te) vaak een goed inzicht in de in de begroting opgenomen incidentele baten en lasten. Een derde punt is dat veel gemeenten taakstellingen voor ombuigingen opnemen die nog daadwerkelijk moeten worden ingevuld. Hoewel een meerderheid van de raad zich hieraan geconformeerd heeft, zijn bedragen hiervoor voor de toezichthouder niet eerder als budgettaire ruimte aan te merken dan wanneer een reële invulling door de raad heeft plaatsgevonden.
84
5.5.5 Toezicht op gemeenschappelijke regelingen Algemeen In onze provincie vallen voor het jaar 2009 44 gemeenschappelijke regelingen onder ons toezicht. Hierna zijn enkele tabellen met informatie over deze regelingen opgenomen. Tabel 5.b
Aantallen gemeenschappelijke regelingen naar soort Soort gemeenschappelijke regeling
Samenwerkingsverbanden
6
Werkvoorzieningschappen
8
Afval, reiniging en milieudiensten
4
Werk en Inkomen
1
Recreatieschappen
1
Hulpverlening
3
Onderwijsinstellingen
3
Streekarchivariaten
6
Industrieschappen
3
Gezondheid
3
Overige
6
Tabel 5.c
Tijdigheid begroting en jaarrekening GR
Begroting Jaar
Aantal
Aantal regelingen
Jaarrekening
Voor 15 juli
Na 15 juli
Jaar
Aantal regelingen
Voor 15 juli
Na 15 juli
2005
54
32
22
2003
53
36
27
2006
48
29
19
2004
51
28
23
2007
46
22
24
2005
48
25
23
2008
46
33
13
2006
44
34
10
2009
44
31
13
2007
44
34
10
In 2008 zijn zeven gemeenschappelijke regelingen aangeschreven met de mededeling dat Gedeputeerde Staten het voornemen hebben deze gemeenschappelijke regelingen voor het begrotingsjaar 2009 om termijnreden onder het preventieve toezicht te plaatsen. Naar aanleiding van deze brieven zijn zes reacties binnengekomen. Deze reacties hebben geleid tot een wijziging van het voornemen, waarna uiteindelijk één gemeenschappelijke regeling definitief onder het preventieve toezicht is geplaatst.
85
Tabel 5.d
Financiële positie werkvoorziening
Naam werkvoorzieningschap
bedragen x € 1.000,-Bijdragen gemeenten in het tekort 2009
2008
2007
Presikhaaf bedrijven
1948
2.023
1.984
Breed
1589
1.170
1.981
Lander werk & integratie
0
0
0
Felua-groep
0
436
422
516
516
496
Hameland-groep
0
0
0
Wedeo
0
100
275
Delta
0
71
70
4.053
4.316
5.228
Permar ws
TOTAAL
5.5.6 Andere toezichtsvormen In de paragrafen 5.2 en 5.3 is aangegeven dat wij naast besluiten in het kader van het reguliere financiële toezicht nog een aantal financiële en andere besluiten behandelen op basis van andere vormen van bestuurlijk toezicht. Artikel 21 Wet Arhi In verband met de voorgenomen herindeling met de Utrechtse gemeenten Woudenberg en Renswoude is de gemeente Scherpenzeel met ingang van 16 september 2008 onder het financiële toezicht als bedoeld in artikel 21 van de Wet Arhi gesteld. Vanaf dat tijdstip dienen de besluiten met financiële gevolgen van Scherpenzeel door ons te worden goedgekeurd. Omdat een overlegstructuur en in het bijzonder instemming van de herindelingspartners over de goed te keuren besluiten door ons belangrijk wordt geacht, is hierover diverse keren overleg gevoerd. Een probleem hierbij is dat één van de her in te delen gemeenten niet vrijwillig aan de herindeling wil meewerken. Inmiddels zijn afspraken over de te volgen procedure gemaakt. Voor diverse besluiten is onze goedkeuring gevraagd. Tot nu toe zijn alle verzoeken gehonoreerd. Verrekeningen bij grenscorrecties In 2008 hebben wij drie (3) besluiten genomen over verrekeningen in het kader van de herindeling die per 1 januari 2005 in Oost Gelderland heeft plaatsgevonden. Het betrof hier verrekeningen tussen Zevenaar en Montferland, Berkelland en Bronckhorst en Berkelland en Oost Gelre. Hoewel de verrekening tussen de gemeenten Zevenaar en Montferland wat problemen gaf, hebben de gemeenten in alle drie gevallen onderling overeenstemming bereikt over de te verrekenen bedragen. Wij hebben deze bedragen vervolgens ongewijzigd vastgesteld. De artikelen 4:36 en 4:37 van de Wet op het financieel toezicht In 2008 zijn twee (2) reglementen van gemeentelijke kredietbanken ontvangen. Beide reglementen zijn goedgekeurd. Verder is op een verzoek tot goedkeuring voor het opheffen van een gemeentelijke kredietbank positief beslist.
86
Artikel 160 Gemeentewet Een specificatie van de nieuw opgerichte privaatrechtelijke rechtspersonen in Gelderland is opgenomen in bijlage 8. Artikel 15 Gemeentewet In 2008 hebben wij negen (9) verzoeken om ontheffing ontvangen. In acht (8) gevallen werd ontheffing verleend. In één (1) geval bleek geen ontheffing nodig te zijn.
87
88
Bijlage 1 Verklaring afkortingen en begrippen Lijst met afkortingen Arhi BCF BBP BBV BZK Coelo
Wet algemene regels herindeling Btw-Compensatiefonds Bruto Binnenlands Product Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden DFE Duurzaam financieel evenwicht Diftar Differntiatie tarieven GF Onderafdeling Gemeentefinanciën GR Gemeenschappelijke Regeling GS Gedeputeerde Staten Wet Fido Wet financiering decentrale overheden Fvw Financiële verhoudingswet IFLO Inspectie Financiën Lokale en provinciale Overheden IPO Interprovinciaal Overleg Iv3 Regeling informatie voor derden OBG gronden voor Openbare of Bijzondere doeleinden ozb Onroerende zaakbelastingen SW-bedrijven Sociale Werkvoorzieningsschappen WGR Wet gemeenschappelijke regelingen WMO Wet Maatschappelijke Ondersteuning Wwb Wet werk en bijstand
Lijst met begrippen Incidenteel/Structureel Onder structurele baten en lasten worden verstaan baten en lasten die zich in beginsel in elk jaar van de begroting en meerjarenramingen voordoen. De overige baten en lasten worden als incidenteel aangemerkt. Structureel begrotingsevenwicht Onder structureel begrotingsevenwicht wordt verstaan de situatie waarin tenminste het laatste jaar van de meerjarenraming materieel in evenwicht is. Duurzaam financieel evenwicht Onder duurzaam financieel evenwicht wordt verstaan de situatie waarbij de begroting materieel in evenwicht is, maar dan bezien over de looptijd van de meerjarenraming en waarin naast de lasten van het bestaande beleid ook is, c.q. wordt, meegenomen de volledige doorwerking van de lasten van nieuw beleid en de structurele dekking daarvan.
89
Imperatief preventief toezicht Onder imperatief preventief toezicht wordt verstaan de toezichtvorm die van toepassing is indien de toezichthouder vaststelt dat de begroting geen materieel of structureel evenwicht laat zien en dit voorafgaand aan het betreffende begrotingsjaar aan de gemeente meedeelt. Indien de begroting niet sluit en de sluitendheid via de meerjarenraming moet worden aangetoond, mag de evenwichtssituatie niet telkens opnieuw een jaar worden opgeschoven. Zowel de begroting als de wijzigingen daarvan, behoeven in die situatie de goedkeuring van de toezichthouder. Tot het tijdstip van de goedkeuring mag de ondertoezichtgestelde, zonder voorafgaande toestemming van de toezichthouder, geen verplichtingen aangaan/uitgaven doen. Facultatief preventief toezicht Onder facultatief preventief toezicht wordt verstaan de toezichtvorm die de toezichthouder voor het begin van een begrotingsjaar voor dat begrotingsjaar kan vaststellen als één of meer van de volgende situaties zich voordoen: - de begroting en/of jaarrekening niet vóór de wettelijke termijn wordt ingezonden; - de jaarrekening van het tweede aan het begrotingsjaar voorafgaande jaar een tekort vertoont; - stukken niet of onvolledig worden ingezonden, dan wel van slechte kwaliteit zijn; (BBV) - aanwijzingen niet worden opgevolgd; GTK Het besluit van de toezichthouder moet voorafgaand aan het begrotingsjaar aan de gemeente worden meegedeeld. Zowel de begroting als de wijzigingen daarvan, behoeven in die situatie de goedkeuring van de toezichthouder. Tot het tijdstip van de goedkeuring mag de ondertoezichtgestelde, zonder voorafgaande toestemming van de toezichthouder, geen verplichtingen aangaan/uitgaven doen. Repressief toezicht Onder repressief toezicht wordt verstaan het toezicht dat van toepassing is als de begroting niet onder het imperatief of het facultatief preventieve toezicht valt. De begroting en de begrotingswijzigingen krijgen rechtskracht zonder afhankelijk te zijn van een besluit tot goedkeuring. Weerstandscapaciteit Onder de weerstandscapaciteit van een gemeente wordt verstaan het totaal van de potentiële financiële middelen die kunnen worden ingezet voor het opvangen van niet begrote financiële tegenvallers. De weerstandscapaciteit kan worden onderscheiden in een incidentele en een structurele weerstandscapaciteit. Incidentele weerstandscapaciteit Onder de incidentele weerstandscapaciteit wordt verstaan het vermogen om onverwachte eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken. De middelen die dat vermogen bepalen zijn: - de algemene reserve en de reserves waaraan de raad een bestemming heeft gegeven die kan worden gewijzigd; - de eventuele overwaarde van voorzieningen (kan eigenlijk niet). (NB: Uitgangspunt hierbij is dat risico’s waarvoor voorzieningen zijn getroffen niet in de paragraaf weerstandsvermogen thuishoren.) - de bespaarde rente over reserves en voorzieningen;
90
-
de in de begroting opgenomen ramingen voor onvoorziene uitgaven voor zover hier nog geen bestemming aan is gegeven; * het incidentele rekeningsaldo dat nog niet aan de algemene reserve is toegevoegd; de stille reserves, voor zover deze op korte termijn materieel te maken zijn; en de eventuele incidentele voordelen van ombuigingsmaatregelen.
Structurele weerstandscapaciteit Onder de structurele weerstandscapaciteit wordt verstaan het vermogen om onverwachte tegenvallers in de begroting op te vangen, zonder dat dit gevolgen heeft voor de voortzetting van de taken. De middelen die dat vermogen bepalen zijn: - de resterende belastingcapaciteit; - de in de begroting opgenomen ramingen voor onvoorziene uitgaven voor zover hier nog geen bestemming aan is gegeven; * - het structureel rekeningsaldo voor zover nog niet in de begroting verwerkt; en - de eventuele structurele voordelen van ombuigingsmaatregelen, voor zover deze niet zijn bestemd voor de dekking van reeds vastgestelde structurele lasten. Weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen geeft de mate aan waarin de gemeente in staat is middelen vrij te maken dan wel middelen heeft vrijgemaakt om niet begrote financiële tegenvallers op te vangen, zonder ingrijpende beleidswijzigingen. Het weerstandsvermogen bestaat uit twee onderdelen, namelijk de weerstandscapaciteit en de risico’s. Het weerstandsvermogen geeft de verhouding tussen deze twee onderdelen aan. Geblokkeerde reserves Onder geblokkeerde reserves worden verstaan reserves waarover niet geheel of gedeeltelijk vrij kan worden beschikt, omdat deze reserves worden gebruikt om structurele dekkingsmiddelen voor de gemeentelijke begroting te genereren en bij andere inzet vervangende structurele dekkingsmiddelen moeten worden aangewezen. Het gaat vooral om reserves waar van de rente geheel of gedeeltelijk als structureel dekkingsmiddel ten gunste van de gemeentelijke begroting wordt gebracht en om dekkingsreserves voor zover deze verplicht zijn en erover besloten is. Dekkingsreserve/bruteringreserve Onder een dekkingsreserve/bruteringsreserve wordt verstaan een geblokkeerde (bestemming)reserve waaraan jaarlijks een vooraf vastgesteld bedrag wordt onttrokken om de kapitaallasten van een specifieke investering te dekken. Vrije reserve Onder een vrije reserve wordt verstaan een reserve waarvan de aanwending geen budgettaire gevolgen heeft, omdat de bespaarde rente niet als structureel dekkingsmiddel wordt gebruikt. Algemene reserve Reserve waaraan door de raad nog geen bestemming is gegeven.
91
Algemene reserve grondexploitatie Geen norm voor opnemen. Wordt door de gemeente zelf bij het weerstandsvermogen (relatie risico’s en weerstandscapaciteit) bepaald. Financiële functie Onder de financiële functie wordt verstaan alles wat van belang is voor de wijze waarop gemeenten omgaan met hun financiële middelen, zoals de beleidsbegroting, financiële begroting, meerjarenraming, de productenraming, het jaarverslag en de jaarrekening, de treasuryfunctie, de planning en control, de kostprijzen, de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid. Formeel begrotingssaldo Onder het formele begrotingssaldo wordt verstaan het saldo van de begroting na resultaatbestemming, zoals opgenomen in de door de raad vastgestelde begroting. Materieel begrotingssaldo Onder het materiële begrotingssaldo wordt verstaan het saldo van de begroting na resultaatbestemming, met inachtneming van eventuele correcties hierop van de toezichthouder aan de hand van de uitgangspunten van het materiële begrotingsevenwicht. Artikel 12-uitkering Een artikel 12-uitkering is een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds, die op grond van artikel 12 van de Financiële verhoudingswet voor één of meerdere jaren door de fondsbeheerders wordt verstrekt, op verzoek van een gemeente waarvan de algemene middelen aanmerkelijk en structureel tekort schieten om in de noodzakelijke behoefte te voorzien, terwijl de eigen inkomsten van die gemeente zich op een redelijk peil bevinden. Onderuitputting Het achterblijven van de lasten ten opzichte van de ramingen. Behoedzaamheidreserve De behoedzaamheidreserve is een gedeelte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds, dat vooralsnog niet tot uitkering komt wegens een verwachte onderuitputting op de rijksuitgaven. Onvoorzien De post onvoorzien is een post waarop nooit rechtstreeks betalingen mogen worden gedaan. Het karakter van deze post is, dat met het daarop uitgetrokken bedrag andere posten in de begroting die te laag of baten die te hoog geraamd blijken te zijn, kunnen worden versterkt en dat daarvan bedragen kunnen worden afgeschreven voor in de loop van het jaar op de begroting aan te brengen nieuwe posten. Toegerekende apparaatskosten Lasten van het inzetten van het gemeentelijke apparaat voor het realiseren van zaken of diensten die in rekening worden gebracht bij die zaken of diensten met als gevolg dat deze lasten niet meer of niet meer direct volledig op de gemeentelijke begroting van dat jaar drukken, maar (deels) worden gedekt door de rechten of andere baten.
92
Toegerekende apparaatskosten aan grondexploitatie Lasten van het inzetten van het gemeentelijke apparaat voor het realiseren van een aantal fasen (programma-, ontwerp- en realisatiefase en eventueel initiatieffase) van bouwgrondexploitatie gebieden (uitleg-, herstructurering-, functieverandering- en inbreidingsgebieden), die worden toegerekend aan die exploitatiegebieden en daardoor niet meer volledig op de gemeentelijke begroting drukken, maar (deels) worden gedekt uit de opbrengsten van de betreffende exploitatiegebieden (grondopbrengsten, subsidies of bijdragen uit reserves). Toegerekende apparaatskosten aan investeringen Lasten van het inzetten van het gemeentelijke apparaat voor het realiseren van investeringen met een publiek karakter en een meerjarig economisch of maatschappelijk nut, welke lasten in rekening worden gebracht aan die investeringen en daardoor niet meer direct of volledig op de begroting drukken maar: 1 in geval van kapitaliseren van die investeringen geleidelijk en in delen, in aantal gelijk aan de afschrijvingstermijn en in omvang afhankelijk van de afschrijvingsmethodiek, ten laste van de gemeentelijke begroting worden gebracht; of 2 in één keer worden gedekt uit incidentele middelen, zoals reserves, bijdragen van derden en incidentele baten. Groot onderhoud Onderhoud betreft de uitvoering van preventieve dan wel correctieve maatregelen om het kapitaalgoed (gedurende de levensduur) in goede staat te houden of te brengen. Onderhoud valt uiteen in groot onderhoud en klein onderhoud. Onder groot onderhoud wordt verstaan onderhoud van veelal ingrijpende aard dat over een (groot deel) van het kapitaalgoed wordt uitgevoerd. Klein onderhoud is het onderhoud dat in het eerste of het lopende planjaar over een klein gedeelte van het kapitaalgoed wordt uitgevoerd. Onderhoud betreft maatregelen die de levensduur van het kapitaalgoed niet verlengen. Onderhoudskosten kunnen niet worden geactiveerd, maar dienen (jaarlijks) ten laste van de begroting te worden gebracht. De kosten van groot onderhoud kunnen via een jaarlijkse storting in een voorziening ex artikel 44 van het BBV over de totale levensduur worden uitgesmeerd. Belastingcapaciteit De belastingcapaciteit waarvan bij het financiële toezicht op gemeenten wordt uitgegaan, is bepaald op de ruimte tot de maximumtarieven van de OZB zoals opgenomen in de Gemeentewet en de ruimte tot 100% kostendekkende tarieven voor rioolrechten en reinigingsheffingen, waarbij wordt aangetekend dat bij overschrijding van het drempeltarief, zonder ontheffing van de toezichthouder, een maximum is verbonden aan de jaarlijkse stijging van de tarieven. Aanpassingen van de maximumtarieven voor de OZB worden geregeld bij AMVB Belastingdruk (COELO-methode) De belastingdruk geeft voor een woning met een gemiddelde waarde en met een meerpersoonshuishouden in de desbetreffende gemeente de omvang van de lokale lasten aan. Het betreft hier de lasten die betrekking hebben op de som van de in rekening gebrachte o.z.b., rioolrechten en reinigingsheffingen.
93
94
Bijlage 2 Kengetallen financiële positie per gemeentegroep naar inwoners Gemeentegroep naar inwoners
Budgettaire positie 2006
0-10.000
2007
2008
2009
9
5
1
15
10.000-20.000
-10
0
7
16
20.000-50.000
-7
4
8
23
50.000-100.000
-28
2
20
16
100.000 en meer
-3
0
4
10
Gelders gemiddelde
-7
2
7
18
Gemeentegroep naar inwoners
Reservepositie vrij aanwendbaar totaal 2005
2006
2007
2008
2009
0-10.000
221
209
263
237
303
10.000-20.000
281
253
247
275
276
20.000-50.000
276
274
259
268
256
50.000-100.000
80
23
66
138
277
100.000 en meer
142
169
193
201
203
Gelders gemiddelde
229
228
229
242
244
95
Gemeentegroep naar inwoners
Reservepositie vrij aanwendbaar 2005
2006
0-10.000
24
17
10.000-20.000
62
20.000-50.000
2008
2009
73
63
107
43
60
51
68
96
105
89
109
102
50.000-100.000
74
21
31
104
173
100.000 en meer
80
138
138
128
133
Gelders gemiddelde
86
103
97
109
112
Gemeentegroep naar inwoners
Bestemmingsreserves (totaal)
2005 0-10.000
2007
2006
2007
2008
2009
1517
1175
1.136
884
1.048
10.000-20.000
562
334
340
207
308
20.000-50.000
579
408
322
350
387
50.000-100.000
1100
682
353
184
202
100.000 en meer
1124
721
698
704
722
772
516
443
438
475
Gelders gemiddelde
Gemeentegroep naar inwoners
Belastingdruk
2005
2006
2007
2008
2009
0-10.000
352
290
295
305
307
10.000-20.000
286
247
254
266
279
20.000-50.000
321
278
282
298
309
50.000-100.000
295
279
300
309
319
100.000 en meer
402
350
367
390
412
Gelders gemiddelde
342
295
306
323
336
96
Gemeentegroep naar inwoners
Jaarrekeninguitkomsten
2003
2004
2005
2006
2007
0-10.000
-9
-15
-38
-8
10
10.000-20.000
-7
-19
-12
4
-3
20.000-50.000
-5
-12
-12
-1
10
-48
-57
-5
-3
14
17
19
5
10
0
-7
-6
1
8
50.000-100.000 100.000 en meer Gelders gemiddelde
Gemeentegroep naar inwoners
Meerjarenramingen volgens gemeente
2010
2011
2012
0-10.000
5
-3
5
10.000-20.000
4
0
3
20.000-50.000
-2
1
1
50.000-100.000
0
-2
0
100.000 en meer
3
0
2
Gelders gemiddelde
0
0
2
Gemeentegroep naar inwoners
Meerjarenramingen volgens provincie
2010 0-10.000
2011
2012
12
7
12
10.000-20.000
5
8
12
20.000-50.000
14
15
22
50.000-100.000
22
23
37
100.000 en meer
4
5
13
11
12
19
Gelders gemiddelde
97
98
Bijlage 3 Financiële kengetallen per gemeente (bedragen per inw.) Gemeente
Budgettaire positie 2009
Algemene reserve(s) totaal
Algemene reserve(s) niet geblokkeerd
Aalten
17
207
115
Apeldoorn
-2
100
86
Arnhem
15
227
98
Barneveld
4
341
256
Berkelland
50
265
155
Beuningen
-5
154
69
Bronckhorst
34
521
245
Brummen
20
279
0
-26
196
50
Culemborg
1
163
0
Doesburg
18
544
118
Doetinchem
27
218
97
Druten
45
139
117
Duiven
48
192
0
Ede
23
268
131
Elburg
23
263
195
3
61
61
Ermelo
59
506
0
Geldermalsen
30
357
357
Groesbeek
17
331
124
Harderwijk
25
194
194
Hattem
8
518
0
Heerde
5
383
82
Heumen
0
58
0
Lingewaal
26
421
94
Lingewaard
15
114
114
Lochem
28
330
280
Maasdriel
10
277
23
Buren
Epe
99
Gemeente
Budgettaire positie 2009
Algemene reserve(s) totaal
Algemene reserve(s) niet geblokkeerd
Millingen aan de Rijn
17
307
154
Montferland
27
106
71
Neder-Betuwe
68
98
0
Neerijnen
22
355
0
Nijkerk
14
132
0
Nijmegen
8
238
211
Nunspeet
8
111
31
Oldebroek
19
162
0
Oost Gelre
2
285
80
Oude IJsselstreek
24
142
55
Overbetuwe
18
525
466
Putten
42
85
85
Renkum
6
503
214
Rheden
28
690
51
4
150
69
Rozendaal
36
2.377
0
Scherpenzeel
16
264
205
Tiel
42
66
29
Ubbergen
11
0
0
Voorst
-1
100
14
Wageningen
16
359
175
8
141
16
Westervoort
22
174
116
Wijchen
56
155
0
Winterswijk
70
918
0
Zaltbommel
9
144
0
Zevenaar
17
90
90
Zutphen
-6
68
62
Rijnwaarden
West Maas en Waal
100
Bijlage 4 Belastingdruk per inwoner per gemeente Gemeente
2006
2007
2008
2009
Aalten
223
254
261
263
Apeldoorn
352
359
374
397
Arnhem
314
340
364
414
Barneveld
262
295
293
304
Berkelland
322
325
359
361
Beuningen
260
283
298
312
Bronckhorst
302
315
321
330
Brummen
291
294
306
314
Buren
285
280
295
318
Culemborg
276
309
357
360
Doesburg
253
254
264
266
Doetinchem
294
304
323
333
Druten
249
253
259
265
Duiven
256
261
275
296
Ede
306
321
336
352
Elburg
238
236
244
271
Epe
230
246
266
276
Ermelo
277
266
273
282
Geldermalsen
296
291
294
307
Groesbeek
189
191
194
199
Harderwijk
243
259
306
286
Hattem
253
262
277
286
Heerde
246
275
291
311
Heumen
182
209
240
262
Lingewaal
243
264
285
293
Lingewaard
232
241
250
261
Lochem
323
313
338
344
Maasdriel
313
312
327
337
Millingen aan de Rijn
276
271
281
272
Montferland
255
260
268
285
101
Gemeente
2006
2007
2008
2009
Neder-Betuwe
329
329
334
334
Neerijnen
296
295
306
363
Nijkerk
301
300
300
319
Nijmegen
409
429
462
465
Nunspeet
222
229
242
256
Oldebroek
250
255
269
276
Oost Gelre
258
282
307
305
Oude IJsselstreek
240
243
269
288
Overbetuwe
271
273
281
292
Putten
190
218
232
249
Renkum
341
365
392
395
Rheden
279
279
277
301
Rijnwaarden
231
240
265
282
Rozendaal
343
334
342
358
Scherpenzeel
260
269
291
288
Tiel
304
307
315
329
Ubbergen
317
328
326
337
Voorst
271
283
296
328
Wageningen
333
343
365
380
West Maas en Waal
293
314
320
331
Westervoort
239
248
251
274
Winterswijk
308
312
333
343
Wijchen
259
261
277
289
Zaltbommel
334
331
357
357
Zevenaar
251
243
239
239
Zutphen
280
278
296
307
Gelders gemiddelde
294
306
323
336
102
Bijlage 5 Belastingdruk geselecteerd huishouden eigenaar/bewoner Uitgangspunten: - gebruiker van de woning is ook eigenaar; - huishouden bestaat uit 3 personen; - waarde van de woning is € 250.000,--; Gemeente
- verbruik water, t.b.v. rioolrecht, is 50m³ per persoon; - bij Diftar afval: 32 aanbiedingen of 100 zakken per soort
Ozb
Afv
Rio
Totaal
1
Berkelland
263
248
303
814
2
Renkum
268
320
205
793
3
Neerijnen
199
280
310
789
4
Wageningen
289
298
193
780
5
Westervoort
289
338
150
777
6
Neder-Betuwe
294
280
199
773
7
Culemborg
252
280
232
764
8
Winterswijk
171
247
345
763
9
Bronckhorst
215
301
240
756
10
Nijmegen
424
104
218
746
11
Brummen
188
272
285
745
12
Arnhem
440
186
87
713
13
Maasdriel
194
280
238
712
14
Zaltbommel
212
280
220
712
15
Zutphen
195
343
174
712
16
Rijnwaarden
211
282
209
702
17
Overbetuwe
212
274
211
697
18
Heerde
256
302
136
694
19
Lochem
178
266
250
694
20
Beuningen
253
272
162
687
21
Tiel
233
280
173
686
22
Millingen aan de Rijn
290
233
159
682
23
Lingewaal
193
280
204
677
24
West Maas en Waal
230
250
196
676
25
Doetinchem
230
291
153
674
26
Apeldoorn
232
306
131
669
27
Aalten
227
283
153
663
28
Oost Gelre
205
256
201
662
103
Uitgangspunten: - gebruiker van de woning is ook eigenaar; - huishouden bestaat uit 3 personen; - waarde van de woning is € 250.000,--; Gemeente
- verbruik water, t.b.v. rioolrecht, is 50m³ per persoon; - bij Diftar afval: 32 aanbiedingen of 100 zakken per soort
Ozb
Afv
Rio
Totaal
29
Buren
198
280
179
657
30
Oude IJsselstreek
207
251
199
657
31
Doesburg
252
193
210
655
32
Montferland
224
237
191
652
33
Voorst
197
184
268
649
34
Ede
221
272
154
647
35
Hattem
224
317
94
635
36
Duiven
176
279
177
632
37
Geldermalsen
142
280
210
632
38
Druten
222
249
155
626
39
Barneveld
195
295
133
623
40
Rozendaal
209
256
148
613
41
Ubbergen
240
207
159
606
42
Nijkerk
192
237
169
598
43
Rheden
260
190
146
596
44
Lingewaard
225
210
152
587
45
Oldebroek
221
210
153
584
46
Scherpenzeel
208
206
164
578
47
Groesbeek
142
258
174
574
48
Elburg
178
203
192
573
49
Harderwijk
235
214
121
570
50
Heumen
201
229
129
559
51
Wijchen
209
220
121
550
52
Nunspeet
167
231
134
532
53
Ermelo
208
217
97
522
54
Epe
166
239
114
519
55
Zevenaar
188
177
133
498
56
Putten
156
172
155
483
104
Bijlage 6 Belastingdruk geselecteerd huishouden gebruiker Uitgangspunten: - gebruiker van de woning is geen eigenaar; - huishouden bestaat uit 3 personen; - waarde van de woning is € 250.000,--; Gemeente
- verbruik water, t.b.v. rioolrecht, is 50m³ per persoon; - bij Diftar afval: 32 aanbiedingen of 100 zakken per soort
Ozb
Afv
Rio
Totaal
1
Winterswijk
-
247
345
592
2
Brummen
-
272
285
557
3
Bronckhorst
-
301
240
541
4
Lochem
-
266
250
516
5
Rijnwaarden
-
282
209
491
6
Wageningen
-
298
193
491
7
Geldermalsen
-
280
210
490
8
Overbetuwe
-
274
211
485
9
Lingewaal
-
280
204
484
10
Oost Gelre
-
256
201
457
11
Duiven
-
279
177
456
12
Renkum
-
320
135
455
13
Tiel
-
280
173
453
14
Voorst
-
184
268
452
15
Oude IJsselstreek
-
251
199
450
16
Doetinchem
-
291
153
444
17
Zutphen
-
343
98
441
18
Apeldoorn
-
306
131
437
19
Aalten
-
283
153
436
20
Groesbeek
-
258
174
432
21
Barneveld
-
295
133
428
22
Montferland
-
237
191
428
23
Hattem
-
317
94
411
24
Doesburg
-
193
210
403
25
Elburg
-
203
192
395
26
Berkelland
-
248
146
394
27
Millingen aan de Rijn
-
233
159
392
28
Scherpenzeel
-
206
164
370
105
Uitgangspunten: - gebruiker van de woning is geen eigenaar; - huishouden bestaat uit 3 personen; - waarde van de woning is € 250.000,--; Gemeente
- verbruik water, t.b.v. rioolrecht, is 50m³ per persoon; - bij Diftar afval: 32 aanbiedingen of 100 zakken per soort
Ozb
Afv
Rio
Totaal
29
Oldebroek
-
210
153
363
30
Lingewaard
-
210
152
362
31
Zaltbommel
-
280
80
360
32
Westervoort
-
338
-
338
33
Harderwijk
-
214
121
335
34
Putten
-
172
155
327
35
Ede
-
272
51
323
36
Ermelo
-
217
97
314
37
Zevenaar
-
177
133
310
38
Heerde
-
302
-
302
39
Beuningen
-
272
27
299
40
Epe
-
239
50
289
41
Buren
-
280
-
280
42
Culemborg
-
280
-
280
43
Maasdriel
-
280
-
280
44
Neder-Betuwe
-
280
-
280
45
Neerijnen
-
280
-
280
46
Rheden
-
190
84
274
47
Wijchen
-
220
54
274
48
Arnhem
-
186
87
273
49
Rozendaal
-
256
-
256
50
West Maas en Waal
-
250
-
250
51
Druten
-
249
-
249
52
Nijkerk
-
237
-
237
53
Nunspeet
-
231
-
231
54
Heumen
-
229
-
229
55
Ubbergen
-
207
-
207
56
Nijmegen
-
104
-
104
106
Bijlage 7 Tarieven onroerende zaakbelastingen 2009 Gemeente
Woningen eigenaar
Niet woningen eigenaar
Gebruiker
Aalten
0,0909%
0,0987%
0,1217%
Apeldoorn
0,0927%
0,1769%
0,2206%
Arnhem
0,1760%
0,2172%
0,2640%
Barneveld
0,0781%
0,0957%
0,1214%
Berkelland
0,1052%
0,1240%
0,1552%
Beuningen
0,1012%
0,1696%
0,2128%
Bronckhorst
0,0860%
0,0744%
0,0916%
Brummen
0,0750%
0,1150%
0,1450%
Buren
0,8000%
0,1416%
0,1587%
Culemborg
0,1009%
0,1547%
0,2000%
Doesburg
0,1007%
0,1036%
0,1369%
Doetinchem
0,0919%
0,1379%
0,1668%
Druten
0,0887%
0,1111%
0,1360%
Duiven
0,0704%
0,0980%
0,1228%
Ede
0,0884%
0,1237%
0,1547%
Elburg
0,0710%
0,1010%
0,1260%
Epe
0,0665%
0,0802%
0,1002%
Ermelo
0,0833%
0,1735%
0,2167%
Geldermalsen
0,0568%
0,0830%
0,1034%
Groesbeek
0,0566%
0,0973%
0,1200%
Harderwijk
0,0939%
0,1465%
0,1825%
Hattem
0,0895%
0,1185%
0,1550%
Heerde
0,1023%
0,1057%
0,1327%
Heumen
0,0804%
0,1016%
0,1268%
Lingewaal
0,0770%
0,0800%
0,0980%
Lingewaard
0,0900%
0,1208%
0,1512%
Lochem
0,0712%
0,0851%
0,1060%
Maasdriel
0,0776%
0,1364%
0,1700%
Millingen aan de Rijn
0,1161%
0,1689%
0,2109%
Montferland
0,0895%
0,1153%
0,1430%
Neder-Betuwe
0,1177%
0,1191%
0,1668%
Neerijnen
0,0796%
0,1232%
0,1536%
Nijkerk
0,0769%
0,1161%
0,1454%
Nijmegen
0,1696%
0,3124%
0,4100%
107
Gemeente
Woningen eigenaar
Niet woningen eigenaar
Gebruiker
Nunspeet
0,0667%
0,0986%
0,1232%
Oldebroek
0,0883%
0,1464%
0,1827%
Oost Gelre
0,0820%
0,0950%
0,1150%
Oude IJsselstreek
0,0829%
0,1079%
0,1282%
Overbetuwe
0,0848%
0,0974%
0,1203%
Putten
0,0622%
0,0920%
0,1138%
Renkum
0,1071%
0,1692%
0,2059%
Rheden
0,1039%
0,1387%
0,1727%
Rijnwaarden
0,0843%
0,0880%
0,1190%
Rozendaal
0,0837%
0,0708%
0,0881%
Scherpenzeel
0,0830%
0,1115%
0,1142%
Tiel
0,0932%
0,1357%
0,1703%
Ubbergen
0,0960%
0,1812%
0,2240%
Voorst
0,0788%
0,1132%
0,1392%
Wageningen
0,1156%
0,1938%
0,2420%
West Maas en Waal
0,0920%
0,1151%
0,1450%
Westervoort
0,1156%
0,1108%
0,1396%
Wijchen
0,0834%
0,1087%
0,1357%
Winterswijk
0,0684%
0,1104%
0,1380%
Zaltbommel
0,0848%
0,1428%
0,1759%
Zevenaar
0,0750%
0,1000%
0,1350%
Zutphen
0,0780%
0,1370%
0,1712%
Gemiddeld
0,1022%
0,1248%
0,1558%
108
Bijlage 8 Besluiten ex artikel 160 Gemeentewet Deze bijlage bevat een overzicht van privaatrechtelijke rechtspersonen, die in 2008 door Gelderse gemeenten en gemeenschappelijke regelingen zijn opgericht of waaraan deze in 2008 zijn gaan deelnemen. 1
Totaalbeeld
Het college van burgemeester en wethouders kan op grond van het bepaalde in artikel 160, tweede lid, van de Gemeentewet, besluiten tot het oprichten van en het deelnemen in privaatrechtelijke rechtspersonen. Voorafgaand aan het definitieve besluit moet aan de raad de gelegenheid worden geboden om wensen en bedenkingen over het ontwerpbesluit kenbaar te maken. De Gelderse gemeenten (en gemeenschappelijke regelingen waaraan Gelderse gemeenten deelnemen) besloten in 2008 tot het oprichten van of het deelnemen in 8 (2007: 10) privaatrechtelijke rechtspersonen. Aan deze besluiten hebben wij de op grond van artikel 160, tweede lid, van de Gemeentewet vereiste goedkeuring verleend. Het aantal in dit overzicht opgenomen privaatrechtelijke rechtspersonen sluit niet aan bij het aantal in 2008 door ons beoordeelde besluiten (11; 2006: 12). Het verschil in 2008 betreft besluiten die ter goedkeuring werden voorgelegd, maar waarvoor, na daartoe ingesteld onderzoek, goedkeuring niet nodig bleek te zijn. Hierna zijn de privaatrechtelijke rechtspersonen ingedeeld naar achtereenvolgend vorm en taakveld. naar vorm: besloten vennootschap stichting
4 4
naar taakveld: sociaal economisch nutsvoorzieningen sportvoorzieningen wegen en vervoer gebiedsontwikkeling
3 1 1 1 2
2
Overzicht nieuwe privaatrechtelijke rechtspersonen 2007
Naam rechtspersoon Stichting Nieuwe Bedrijvigheid
109
Doel Het versterken van de Gelderse economische bedrijvigheid door ondersteuning en begeleiding te bieden aan (door)startende innovatieve en stuwende bedrijven met bij voorkeur hoogwaardige arbeidsplaatsen in alle sectoren van de economie. Deelnemende gemeente(n)/gemeenschappelijke regeling(en) Overbetuwe, Arnhem en Nijmegen Financiële betrokkenheid Jaarlijkse bijdrage van € 5.000,-- (Overbetuwe). Reden privaatrechtelijke constructie Het helpen van zowel bestaande als nieuwe bedrijven uit de deelnemende gemeenten met het doorvoeren van innovaties in hun bedrijfsvoering zodat zij beter kunnen concurreren op de markt. Binnen de Raad van Participanten (provincie Gelderland, KvK Centraal Gelderland, OON, Amicon, E & Y, en de SNS-bank) is veel expertise aanwezig waarvan gebruik kan worden gemaakt.
2.2 Naam rechtspersoon Stichting Het Volkshuis Doel Verblijf bieden aan een publiek dat behoefte heeft aan een vertrouwde huiskamerachtige setting, een wat lager prijsniveau en de mogelijkheid om wat langer te verblijven zonder voortdurend te moeten consumeren. Deelnemende gemeente(n)/gemeenschappelijke regeling(en) Sociaal Werkvoorzieningschap Delta Financiële betrokkenheid Het schap draagt de eenmalige kosten van voorzieningen om het gebouw te laten voldoen aan de veiligheids- en functionaliteitseisen en is verantwoordelijk voor het exploitatieresultaat. Reden privaatrechtelijke constructie De werk/leer- en stagemogelijkheden uitbreiden en het ontwikkelen van activiteiten op het gebied van horeca en catering. Dit temeer omdat het extern inzetten van de beoogde eigen restaurantfunctie maar beperkt mogelijk blijkt te zijn. Het Volkshuis en Delta werkten al geruime tijd samen omdat de doelgroepen op elkaar aansluiten. Verwacht wordt dat middels het Volkshuis nieuwe mogelijkheden ontstaan.
2.3 Naam rechtspersoon Stichting Bergsche Maasveren
110
Doel Behoud van een belangrijke verkeersverbinding. Deelnemende gemeente(n)/gemeenschappelijke regeling(en) Zaltbommel Financiële betrokkenheid Voor het beheer en het onderhoud wordt een afkoopsom van € 22.570.943,-ontvangen. Reden privaatrechtelijke constructie Overdracht door Rijkswaterstaat van de verantwoordelijkheid voor drie veren over de Bergsche Maas aan de aanliggende gemeenten Aalburg, Heusden, Waalwijk, Werkendam en Zaltbommel. De deelnemende gemeenten willen een slagvaardig bedrijf opzetten, waarbinnen zij zeggenschap hebben. Verwacht wordt dat de benodigde expertise eenvoudiger via een stichting binnen kan worden gehaald. Daarnaast wordt de snellere besluitvorming, die binnen een privaatrechtelijk bedrijf mogelijk is, belangrijk gevonden. De bestuursleden worden benoemd door de colleges van burgemeester en wethouders van de deelnemende gemeenten. De raad van toezicht, bestaande uit de portefeuillehouders, geeft advies en moet goedkeuring verlenen aan belangrijke bestuursbesluiten.
2.4 Naam rechtspersoon B.V. Waalfront en Ontwikkelingsbedrijf “Waalfront” Beheer B.V. Doel Het hoofdzakelijk in gebruik als industrieterrein zijnde gebied Waalfront omzetten in een woon- en werkgebied met bijbehorende voorzieningen, omvattende ca.285.000 m² bruto vloeroppervlak woningen en ca. 30.000 m² voorzieningen. Met Rabo Vastgoed is een samenwerkingsovereenkomst afgesloten om het gebied Waalfront te ontwikkelen. Een gezamenlijke grondexploitatie vormt de kern van de samenwerking Deelnemende gemeente(n)/gemeenschappelijke regeling(en) Nijmegen Financiële betrokkenheid De aandelen van de op te richten "B.V. Waalfront" zijn voor 100% in handen van de gemeente. Samen met Rabo Vastgoed B.V. richt de gemeente de "Ontwikkelingsbedrijf Waalfront B.V." op. De gemeente krijgt 49% van het aandelenkapitaal. De laatste B.V. heeft een maatschappelijk kapitaal van € 90.000,-- en zal optreden als beherend vennoot van de op te richten OBW CV. De B.V. Waalfront treedt op als gemeentecommandiet in de CV en zal een bedrag van € 3.920.000,-- storten als kapitaal in de CV. Het plan heeft een looptijd t/m 2022 en de totale kosten van het plan zijn op 1 januari 2007 geraamd op ongeveer € 275 mln. Voor het dekken van het tekort zijn bijdragen en subsidies tot een bedrag van € 103,5 mln. geraamd. De aanbestedingsplicht (gemeentelijke en Europese richtlijnen) zijn doorgelegd aan OBW CV. 111
Reden privaatrechtelijke constructie Fiscale redenen (niet verschuldigde overdrachtsbelasting), ter voorkoming van staatsteun en om de aansprakelijkheid tegenover derden te beperken. Daarnaast het delen van risico’s en de inzet van kennis van de marktpartijen. 2.5 Naam rechtspersoon Stichting STIVAM Doel De stichting draagt zorg voor de gezamenlijke standpuntbepaling en belangenbehartiging van afvalaanbieders ten aanzien van de verwerker N.V. Vuilafvoer Maatschappij VAM. De Stichting STIVAM (STIVAM) is een voortzetting van de Stichting Contractpartners VAM en functioneert als koepel van de afvalaanbieders van VAM/Essent Milieu. Deelnemende gemeente(n)/gemeenschappelijke regeling(en) Apeldoorn Financiële betrokkenheid Een jaarlijks financiële bijdrage van € 7.000,--. Reden privaatrechtelijke constructie De gemeente Apeldoorn was via de Regio Stedendriehoek (RSD) aangesloten bij de Stichting Contractpartners VAM. De RSD maakt geen deel meer uit van de op 18 december 2006 opgerichte Stichting STIVAM. De gemeente wenst alsnog deel te nemen aan deze stichting. De stichtingsvorm is indertijd gekozen om ook deelname van privaatrechtelijke partijen eenvoudiger te maken en om sneller te kunnen handelen.
2.6 Naam rechtspersoon Sportcentrum Rozengaarde B.V. Doel Het verzelfstandigen van het gemeentelijke zwembad Rozengaarde om een gezonde exploitatie op termijn te waarborgen. Deelnemende gemeente(n)/gemeenschappelijke regeling(en) Doetinchem Financiële betrokkenheid Draagt het exploitatieresultaat. Reden privaatrechtelijke constructie Een flexibeler georganiseerde organisatie om snel te kunnen inspelen op de huidige trends en de markt. De huidige organisatievorm bevordert de concurrentiepositie niet. De belangrijkste oorzaken zijn de dure en inflexibele ambtelijke CAO, de lange besluitvormingsprocedures, de beperkte mogelijkheden 112
tot zakelijk ondernemen en de onmogelijkheid van het opbouwen van financiële buffers voor investeringen.
2.7 Naam rechtspersoon Dariuz B.V. Doel Het ontwikkelen en exploiteren van een assessment-instrumentarium. Samen met TNO, Chainwork Holding en de SW-bedrijven Atlant Groep en Respect is Dariuz B.V. opgericht. Dariuz gaat het systeem van cliëntdiagnose en loonwaardebepaling in de SW- en gemeentelijke markt zetten. Het gaat om een activiteit (re-integratie) die in het verlengde ligt van de activiteiten van LANDER. Zij bedient de deelnemende gemeenten en ook WWB-doelgroepen met reintegratieprojecten. Deelnemende gemeente(n)/gemeenschappelijke regeling(en) SW-bedrijf LANDER Financiële betrokkenheid Het maximale financiële risico is berekend op € 100.000,--. Reden privaatrechtelijke constructie De gewenste combinatie van partners uit zowel de publieke als de private sector, in het bijzonder de kennis van TNO.
113
114
Bijlage 9 Toetspunten jaarthema 2008/2009/ 2010: duurzaam financieel evenwicht (DFE)
Aantal
Vraag beantwoord met "ja"
absoluut
relatief
2009
2008
2009
56
9
7
16%
13%
- Incidentele baten en lasten
56
24
24
43%
43%
- Beschikking over algemene- en bestemmingsreserves
56
34
49
61%
88%
- Vervangingsinvesteringen
56
49
48
87%
86%
- Onderhoudsramingen
56
33
33
59%
59%
- Nieuw beleid
56
51
53
91%
- Bezuinigingen/ombuigingstaakstellingen
56
19
25
- Noodzakelijke uitgaven (volledig/verplicht)
56
56
- Ramingen loon en prijspeil (in relatie tot de geraamde algemene uitkering)
56
- Algemene uitkering (volumina, autonome ontwikkelingen)
Totaal
2009
2008
95%
2
2
34%
45%
24
14
56
100%
100%
47
36
84%
64%
56
49
48
88%
86%
- Paragrafen
56
23
16
41%
29%
- Overige foutieve of niet realistische ramingen
56
49
49
88%
88%
- Is de begroting materieel in evenwicht?
56
51
42
91%
75%
- Is het volgens de meerjarenraming aannemelijk dat in de eerstvolgende jaren het materiële evenwicht wordt bestendigd of tot stand wordt gebracht?
56
52
53
93%
95%
- Is er sprake van structureel begrotingsevenwicht (cf. het huidige artikel 203 Gw.)?
56
53
51
95%
91%
Is naar aanleiding van ervaringen/bevindingen, zoals bij beslissingen over de toezichtsvorm in voorgaande jaren, signalen van de accountant of de rekenkamer(functie) of knelpunten in de P&C-cyclus, extra aandacht van de toezichthouder bij de beoordeling noodzakelijk
2008
Aantal niet van toepassing
Zijn naar het oordeel van de toezichthouder de baten en lasten van de hierna opgenomen onderdelen zowel in de begroting als de meerjarenraming (MJR) realistisch geraamd?
- Toezichtoordeel
115
Toetspunten jaarthema 2008/2009/ 2010: duurzaam financieel evenwicht (DFE)
Aantal
Vraag beantwoord met "ja"
absoluut
relatief
2009
2008
2009
56
51
50
91%
89%
- Is er geen structureel begrotingsevenwicht en geen DFE en toch repressief toezicht?
56
6
5
11%
9%
- Zijn er dwingende aanbevelingen geformuleerd ter verbetering van het financiële inzicht, die bij niet opvolgen daarvan volgend jaar, preventief toezicht tot gevolg kunnen hebben?
56
4
8
7%
14%
- Zijn er andere belangrijke opmerkingen in de toezichtbrief opgenomen die volgend jaar bij de beoordeling van de financiële positie van belang zijn?
56
23
33
41%
59%
Totaal - Is er sprake van duurzaam financieel evenwicht (DFE)?
2008
- Wat is het van toepassing zijnde toezichtregime?
116
Aantal niet van toepassing
2009
2008
Bijlage 10 Organisatieschema Domein UITVOERING
Toezicht en advies lokale overheden (TALO)
Uitvoering werken
Team Omgevingskwaliteit (OK)
Provinciale Archiefinspectie
Subsidieverlening
Team Interbestuurlijk Toezicht (IBT)
Toezicht Gemeentefinanciën
Beheer en onderhoud
Team Ruimtelijke Ordening Advisering (ROA)
Toezicht waterschappen en waterkeringen
Regie milieuhandhaving
Afdelingsmanager TALO Mr. J.B.J. Bekhuis Teammanager IBT A.J.A. Elemans QC, telnr. (026) 359 98 60, e-mail:
[email protected]
117
Medewerkers financieel toezicht: Naam
Telnr.
E-mail
Toezicht op:
B.A.W. Gesthuizen
(026) 359 98 68
[email protected]
Apeldoorn, Berkelland, Elburg, Geldermalsen, Lochem, Maasdriel, Rheden, Rijnwaarden, Wageningen.
R. Haverkamp
(026) 359 98 65
[email protected]
Buren, Groesbeek, Millingen a/d Rijn, Montferland, NederBetuwe, Oude IJsselstreek, Tiel, Ubbergen, Wijchen.
J.C.M. van Maurik
(026) 359 98 64
[email protected]
Bronckhorst, Brummen, Duiven, Ede, Epe, Nijkerk, Putten. Gemeenschappelijke regelingen
G.W. Mellendijk
(026) 359 98 59
[email protected]
Aalten, Arnhem, Doesburg, Doetinchem, Oost-Gelre, Renkum, Rozendaal, West Maas en Waal, Zevenaar.
K. Peeters
(026) 359 98 62
[email protected]
Druten, Lingewaard, Lingewaal, Nunspeet, Oldebroek, Overbetuwe, Winterswijk, Zutphen.
G. Scholten
(026) 359 98 72
[email protected]
Barneveld, Culemborg, Ermelo, Hattem, Neerijnen, Nijmegen, Voorst, Westervoort, Zaltbommel.
H.W. Schuurman
(026) 359 98 74
[email protected]
Beuningen, Heerde, Heumen.
E.W.J. Wanders
(026) 359 98 75
[email protected]
Harderwijk, Scherpenzeel.
118
